El estado ~ las políticas públicas (

Alejo Vargas Velásquez

1 A 1 ~u.de:na. Edi~ores

Al~jo Vargas Velásquez

es actualmente Vicerector General de la Universidad Nacional de Colombia y profesor asociado de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales; hizo estudios de pregrado en Trabajo Social en la l Jnivcrsidad Industrial de Santander en Bucaramanga, maestría en Política Social en la Universidad Externado de Colombia en Bogotá y posterion_nente el diploma del Instituto de Estudios de Países en Vía de Desarrollo de la Universidad Católica de Lovaína (Bélgica), donde terminó el doctorado en Ciencias Políticas.

!la sido profesor de los programas de especialización y maestría en la Escuela de Administración Pública -ESAP- durante varios años; además, ha trabajado en programas de desarrollo rural con diferentes entidades estatales y privadas.

Entre sus obras más conocidas se encuentran:

"Magdalena Medio Santandereano. Colonización y < ·onflicto Armado" "Participación Social, Planeación y Desarrollo Regional" "Política y Armas al inicio del Frente Nacional" "Ensayos de Paz en Medio de una Sociedad Polarizada"

Fs coautor de varios libros y de múltiples artículos whrc temáticas relacionadas con el problema agrario, el conflicto interno armado, la violencia, la participación social, el régimen político y la dt'lll!X'rat·ia.

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y las políticas públicas

y las políticas públicas

Alejo Vargas Velásquez

C Almudena Editores Apartado 86939, Teléfono (1) 4316536

Santa Fe de Bogotá, Colombia 1999

ISBN 958-95810-7-2

Carátula: Angélica Rodríguez Impresión: UNIBIBLOS, Uni\I'P :d.,

Esta publicación no puede ,,er rept· . , .. ' ¡. o transmitido en manera alf(ltnll ''' •r nirwiÍ" ,,. 1. • permiso e.,crilo de .1/mudenu ¡,, !;.t r, •

fndice general

Introducción ...................................................................... 7

CAPÍTULO! Los conceptos de sistema y régimen politico .................. 11

l. Niveles de aproximación al entendimiento de lo estatal ....................................................................... 13

2. Régimen politico ... .. .... ...... ..... ........................... ... .. .. 17 3. Sistema politico ........................................................ 31 4. Las cercanías y diferencias de los dos conceptos ..... 43 Notas bibliográficas ...................................................... 48

CAPÍTULOII Las políticas públicas entre la racionalidad técnica y la

racionalidad política .................................................. 53 l. A manera de introducción ........................................ 55 2. Una aproximación al entendimiento de la polftica

pública ...................................................................... SS 3. Tipología de políticas públicas ................................. 64 4. La política pública en un contexto neo-regulador .... 70 S. El proceso de la pólitica pública .............................. 73 6. La administración pública y las políticas públicas en el

contexto de un nuevo tipo de Estado ....................... 76 7. Gobernabilidad y gestión pública ............................. 77 8. Legitimidad, polfticas públicas y negociación .. ..... . . 85 Notas bibliográficas ........ .... .... .. .. ... ....... .... .. .. .. . . . . . . . . .. . . . . 89

CAPÍTULO ID Reflexiones acerca del análisis de políticas públicas ..... 95 Elementos sobre el análisis de política pública .. .. .. . . .. .. 97 ¿Cómo realizar el análisis de una politica pública? ... 101

Un caso de análisis de política pública: la política de reforma agraria en Colombia (1961-1991) ............ _ 107

l. Las distintas tomas de posición del Estado . l O i" 2. La ejecución de la politica de reforma agrana t .a

acción del Incora ............................ ........ .... . .. .. .. 127 3. Las perspectivas del futuro .................................... 132 Notas bibliográficas .... .... .. .. .... .. .. .... .. .. .. .. .. .... .. .. .. .... .. .. 136

CAPÍTULO IV Sobre evaluación de políticas públicas...... .. .. .. .. .. .. .. .. .. 139 l. ¿Qué es la evaluación de políticas publicas? .......... 141 2. Momentos y niveles de la evaluación ..................... J.l ~ 3. Ejecutores de las evaluaciones ............................... 1 :S•l 4. Razones que justifican la evaluación.................... 1 ' 5. Principales usuarios de la evaluación............... t ':1·: 5. La evaluación de políticas públicas del futuro. . 1 ·,•J 7. Propuestas de modelos de evaluación de la f1est;(¡;.

pública....................................................... . 1 •

Notas bibliográficas . .. . . . . ... . . . . . . . . . .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . . . . . . . 1 fl2

CAPÍTULO V ¿Qué tanto influye la sociedad en las políticas públi-

cas? ........................................................................... 165 Notas bibliográficas .. .. .. . . .... .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. .. . .. . .. 196

Introducción

La pequefta historia de este libro comienza en el segundo semestre de 1986, cuando regresé de Lovaina (Bélgica) de hacer el Diploma del Instituto de Estudio de Paises en Vfas de Desarrollo en la Universidad Católica de Lovaina, como primera fase de mi doctorado en Ciencias Polfticas y tuve que comenzar a insertarme en el espacio del trabajo. A tra­vés de la colega y amiga Martha Novoa contacté a Iván Jaramillo, en ese entonces Coordinador de la Especializa­ción en Administración Pública de la ESAP (Escuela Superior de administración Pública), qui6nme estimuló para que asumiera el curso de 'Teorla del Estado y Politicas Pú­blicas' de ese postgrado, ~un momento en que dicho tema era relativamente extraflo en nuestro medio académico.

A partir de entonces y de manera ininterrumpida he dictado durante estos doce aftos dicho curso en diferentes postgra­dos de la ESAP y también a los estudiantes que iniciaron la carrera de Ciencia Politica en la Facultad de Derecho, Cien­cias Polfticas y Sociales de la Universidad Nacional. Este fue el primer sendero que conduce a esta publicación.

El segundo se relaciona con el hecho de que comenzaba la investigación de mi tesis de doctorado, que justamente tra­taba de analizar cómo las políticas públicas para la economfa campesina en Colombia habían contribuido a su transfor­mación a nivel regional, en el presente siglo, lo que me llevó a profundizar en el estudio de la temática.

El tercer sendero se relaciona con la preocupación personal de tipo conceptual que era percibir cómo la mayoría de los colegas se dedicaban a tratar de entender qué era el Estado, cuáles sus determinantes estructurales, su articulación con las relaciones sociales capitalistas, pero pocos reflexiona­ban acerca de cómo funcionaba eJ Estado y cómo éste se relacionaba con la sociedad, lo cual igualmente me condujo a las polfticas públicas.

El libro se organila de la siguiente manera: un primer capi­tulo que plantea una perspectiva para abordar el estudio dcJ Estado institucional o régimen polftico·y cómo se relaciona este concepto con el de sistema polftico; un segundo. en el que se introducen elementos anallticos para el entendimiento de las polfticas públicas y su relación con la administración pública, la gobemabilidad y la legitimidad; un tercero, de­dicado al análisis de polftica ·pública, con un énfasis sociopolftico en el mismo, ilustrado con un estudio de caso; un cuarto!> dedicado a la introducción de la evaluación de polfticas públicas y finalmente una reflexión acerca de la posibilidad que tiene la sociedad para influenciar las políti­cas públicas.

Por eso~ 'Notas sobre el Estado y las Políticas Públi­cas', tienen una pretensión fundamentalmente didáctic~ Para quienes se introducen en el estudio del tema, recogen la e-.­tructura del curso que a lo largo de esta docena de años he venido construyendo entremezclando contribuciones de di­versos autores y aportes de la reflexión personal, en colaboración con mis estudiantes, quienes ~baban las cla­ses y me entregaban luego dichos documentos par?. retroelimentarel curso, y con aportes de ::o'e~ns <..eme Ma -

co A. Romero que ban ayudado bastante en esta tarea. To­dos ellos cuentan con mis agradecimientos.

Este libro, como todos los que he publicado, lo considero como documento en re-elaboración permanente, por cuanto siempre he creido que la evolución del pensamiento conlle­va a que muchas de las tesis que se ·plantean puedan ser precisadas, afinadas o modificadas. Sin embargo, quiero con la publicación de esta obra, además de contribuir en la dis­cusión sobre la temática, responder a la promesa hecha en este sentido a muchos de mis estudiantes y a algunos de mis colegas.

Quiero mencionar que fue Maria del Pilar Sánchez, gerente de Almudena Editores, quien logró dar el empuje final a este libro entusiasmándome, ofreciéndome su editorial para que esta obra saliera a la luz pública y haciendo un juicioso trabajo de corrección de estilo. Por eso, con ella tengo sen­timientos de agradecimiento especiales.

Finalmente debo agradecer el apoyo invaluable de Leono~, mi esposa, que siempre vela por que los textos sean más claros y legibles. Ella y Claudia, mi hija, me proporcionan, además, su soporte emocional y afectivo tan indispensable.

CAPITULO 1

· Los conceptos de sistema y régimen

político

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Sobre los conceptos de sistema y régimen polltico 1

A propósito del debate existente sobre el entendimiento de los conceptos régimen polftico y sistema politico, el pre­sente documento busca presentar los elementos de mayor relevancia, la cercania o no entre los dos y, en esa medida, hacer una contribución al respecto. El texto pretende sefla­lar que, si bien el concepto central es el de régimen polftico, su cercanfa con el de sistema politico permite utilizar algu­nos elementos metodológicos que de éste se derivan. Lo anterior, dentro de las perspectivas de aproximación a la comprensión del fenómeno estatal.

l. Niveles de aproximación al entendimiento de lo estatal

Cuando se pretende estudiar el fenómeno estatal pueden encontrarse distintos niveles de aproximación al mismo, niveles teóricos de distinta complejidad. En primer lugar tendríamos la discusión, el gran debate teórico, acerca de qué es el Estado@mo entender el EstadQj

Se puede partir del entendimiento del Estado, en una cier­ta :Q_C?~pectiva __ w~be.riana, como el aspecto polftico de las relaciones de dominación social, pero tanibien como el agen­te-de unificación de la sociedad y que detenta, a ese titulo, el monopolio de la violencia fisica legitima, lugar de inte­gración y de represión, pero igualmente de cambio. Integrando, reprimiendo o asegurando el cambio, él se defi­ne por su modo de intervención en relación a la sociedad y a un sistema politico.

Alejo Vargas V.

~!Q:t) 4e. ~la podemos referir a la relación de dominación y articulación básica de 1Ul8. sociedad, que re­fleja en su interior las contradicciones y conflictos derivados de los diversos posicionamientos institucionales y de la re:; lación de fuerzas entre las mismas. Esta relación de dominación se conforma a partir de las desiguales distribu­ciones de poder real entre sectores sociales como desequihbrio fundamental, y a las desigualdades entre cul­turas, razas, regiones, como desbalances secundarios. 3

El Estado ~f!lista se construye sobre los siguientes basamentos:

a) La igualdad~ l~~_gividuqs y su posibilidad de inter­cani6íáfen el mercado hbremente mercancías;

b) La disociación entre el sujete) vendedor de mercan­cías en ·el ámbito del mercado y el éiudadano, Con iguales derechos ante las instituciones estatales;

e) Las inst!~~~~-~tatales encamando el monopolio de los medios de coerción fisica, como tercer sujeto social que obra como garante para todos;

d) La autorepresentación del Estado como expresión del ~interésgeiieñii'~ qucúérinina por asociarse a los inte­reses de las clases dominantes. 4

Es necesario seftalar que el poder politico, en el sentido de Max Weber, hace referencia al monopolio de la violen­cia fisica legitima (es por ello primariamente coactivo), lo que lo diferencia del poder económico o del poder ideológi­co, aún cuando sus cercanías son muy grandes. Pero, necesariamente va a requerir de la aceptación del mismo por parte de aquellas personas (o de una parte importante de ellas) que van a ser sujeto de ese poder regulador; es decir, requiere niveles de consenso, que contribuyan a velar el as­pecto coercitivo del poder polftico, porque "cada poder tiene necesidad de una forma específica de legitimación, aún cuan­do la autoconciencia de legitimidad no haya existido desde

Sistema y régimen político

siempre. "5 Este entendimiento sintetiza una larga tradición teórica que se remonta a las elaboraciones contractualistas del 'pacto soci~' de raíces iusnaturalistas. El Estado mono­poliza la coerción legítimamente, si se quiere es la viºJ~C?.-~ organizada, para que dicha violencia no la ejerzan los parti­culares. En otros términos, esa es ~cia del poder que ejerce el Es1:adqj

Las teorías contractualistas, denomiMdas liberales, dan también su visión del Estado, ubicándolo como expresivo del interés general de la sociedad y representándolo. Las perspectivas marxistas suministran una mayor riqueza en su entendimiento, algunas, las instrumentalistas, conside­rándolo como un instrumento de la dominación de clase, otras, las estructuralistas, concibiéndolo como más ligado a condicionantes estructurales y otras finalmente, las derivacionistas, situándolo como un aspecto de las relacio­nes capitalistas de dominación social y parte COD$UStancial de las mismas.6 Todo esto como parte del debate que hay alrededor del entendimiento de lo que es el Estado.

/!_ero no es suficiente el monopolio de la coerción y la existencia de una legitimidad, 7 se requiere también un or­denamiento leplJor eso el Estado moderno y en particular el denominado Estado de derecho, tiene su basamento en una normatividad constitwlj9Dal que le proporciona su es­tructura juridica-fonnal. Ella constituye la 'n2rma iuridica fundamental' en el sentido de Kelsen, a la cual los otros teXtos Tegíslátivos soñsUbOrdinados. 8 Sin embargo, como bien lo anota Ferdinand Lasalle, "los problemas constitu­cionales no son, primariamente, problemas de derecho, sino de poder; la verdadera Coñstitución de un pais sólo reside en los factores reales y efectivos de poder que en ese país rigen.'09

Hay un segundo nivel más concreto del fenómeno esta­tal, el de las configuraciones históricas del Estado, es dn- ·

Alejo Vargas V.

aquel que remite a entender cómo el Estado capitalista en distintos momentos, cambia su materialidad, su organiza­ción institucional, sus competencias, sus funciones, sin perder su esencia, cómo es que ese Estado se transforma, y se relaciona con la sociedad de uia.nem-diversa en distintos momentos ~stóri~os. Alú está presente el juego de lo.vana­ble y de lo cambiante. Hay una naturaleza básica del Estado que no cambia: el monopolio de la coerción y su papel de funcionalidad con la reproducción social (en sentido am­plio). pero hay aspectos de configuración, de materialidad, de competencias del Estado, que se van modificando.

Esto permite hablar históricamente del Estado liberal clá­sico, del Estado gendarme, luego del Estado interventor, que en algunas sociedades se desarrolla como Estado benefac­tor o permite hablar más contemporáneamente de lo que se denomina Estado neoregulador 10• otros prefieren hablar de Estado neoliberal. Pero la esencia del Estado no cambió en los distintos momentos, lo que cambió fue su materialidad, sus funciones, sus competencias, su organización institucio­nal.

Un tercer nivel, de mayor concreción que los anteriores es el del Estado institucional, es decir, ese Estado materiali­zado en instituciones, y que remite a instituciones concretas como la Procuraduria, ContrQI.-fa, Fuerzas Armadas, Po­der Judicial, el Ejecutivo, etc. Son las instituciones concretas en que ese Estado se materializa, se corporiza, toma forma. t.Los regímenes polfticos se refieren a los marcos institucio­nales directos, dentro de los que se desenwelve la vida politica. "~ Esta dimensión del Estado institucional es la que remite al concepto de régimen polít!.cQ.

Hay otro concepto relacionado con lo estatal que es el de gobierno. En la práctica cotidiana se tiende a hablar de Es­tado, de régimen político y de gobierno, como conceptos indiferenciados, sin embargo para efectos de análisis es im-

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s~_y_r6Jimen polltioo

portante establecer la diferencia. El concepto gobierno fun­damentalmente hace referencia ala~_g.e._c.utivade~ públic~J.9 . .Q.Ue_podrim llamarse los trmiS.itotios difeeto­res-((~ Jas_instituQieaes estatales, quienes en un periodo histórico están al frente de las mismas, eso es lo que conju­ga el concepto de gobierno. Los tres remiten a la problemática de lo estatal, cada uno con una dimensión particular.

La discusión sobre régimen politico remite a un concep­to cercano, el de sistema polftico, pero que tienen sus particularidades aunque se tiendan a utilizar más o menos con la misma referencia, como cuasi-sinónimos.

2. Régim.eo poHtico

El concepto régimen político tiene, de una parte, un al­cance restringido: asimila régimen político con las instituciones estatales, la forma como estas instituciones se relacionan entre sí y con la sociedad.

Duverger plantea, de otra parte, que "el término régimen político ... designa un conjunto completo de instituciones más o menos coordinadas y articuladas, que se refieren a la vez al fundamento del poder, a la elección de los gobernantes, a su estrUctura y a su limitación",12 lo que podría denominar­se una versión ampliada del mismo, y nos dice que el régimen político son las insti~iones estatales y su relación con la soéiedad, pero es también el sistema de partidos, sistema de mediación· sociedad-Estado; ahí esta implícito el concepto de ex.teriot_ida~,"estado·y sociedad como cosas distintas; sis­tema de toma de decisiones, que en términos prácticos, serian sistemas electorales y derivados de éste, el sistema de ad­ministración pública, es decir, cómo se organiza la gestión estatal y la cultura política.

Maurice Duverger considera que el régimen polftico se puede entender como ''un conjunto de instituciones". Pero

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un régimen es también una cierta combinación de un siste­ma de partidos, de un modo de escrutinio, de uno o varios tipos de decisión, de una o varias estructuras de grupos de presión y de uno o varios tipos de administración pública.

Es decir, el régimen político hace relación al conjunto de elementos de orden ideológico, institucional y sociológico que concurren a formar el gobierno de un pais dado durante un período determinado y se le seftalan como sus compo­nentes esenciales:

a) el principio de legitimidad; b) la estructura de las instituciones; e) el sistema de partidos; ... d) la forma y el rol del Estado.•3 ·:,

Sobre el concepto régimen político es pminente seftalar que para algunos autores es percibido "como el espacio en el que se conjugan las fuerzas sociales, económicas, cultu­rales, étnicas, se establecen los acuerdos de convivencia y organización institucional del aparato de Estado, liderados por el gobierno. Por lo tanto, es el espacio en el que se ex­presa la construcción del orden ... el régimen polftico es el espacio por excelencia en el cual se manifiesta la construc­ción del orden social contingente ... "14

El régimen polftico como expresión o como materializa­ción del Estado institucional requiere, necesi~ como se decia antes, de unos fundamentos de legitimidad. Cuando se habla de legitimidad, se hace referencia a la aceptación social que debe existir de la autoridad que el Estado ejerce sobre la sociedad.

La legitimidad está muy cerca a otro concepto que es el de la legalidad, que en el sentido amplio es el conjunto de normas que regulan el orden dentro de una sociedad, algu­nas escritas, otras no, eso depende de las distintas sociedades y qué tan positivizado este la legalidad en una u otra socie­dad.

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El concepto de legitimidad tiene que ver con la un·p1.1 ción social, por lo cual se puede decir que ella rcm1tc.· en

últimas a los discursos que explican y justifican el ejercu:1o del poder y eso es lo que muchos autores denominan com'' las ideologías políticas; éstas son un conjunto de explica­ciones y justificaciones conceptuales que apuntan a darle sentido al ejercicio del poder y que cambian históricamen-te. ;:

Si se hace una rápida mirada por distintos momentos de la historia, puede encontrarSe que en los origenes del Esta­do absolutista lo que prima es un discurso eminentemente teocrático, es decir, el poder se supone delegado por un ser superior al ~berat\9, al emperador, al rey y ese so~rano en la medida~ es un delegatario de ese ser superior, ejerce el poder y esto la sociedad lo acepta como válido y legíti­mo. Pero esa explicación con el desarrollo de la historia comienza a ser cuestionado. y entonces se construyen nue­vos discursos, y van a ser los grandes movimientos de la modernidad, en los que se desarrolla el discurso denomina­do contractualista: es la abstracción, la ficción del contrato social, es el pacto social que explica y justifica el Estado. En la historia no ha existido el contrato social como mate­rialidad histórica, pero es una manera de explicar que el Estado existe porque los ciudadanos le dieron ese poder re­gulador sobre la sociedad. Aquí entendemos el concepto ciudadanía en los términos de Guillermo O'Donnell, como una abstracción que permite ubicar a todos los miembros de una sociedad como iguales, despojándolos de sus atributos y en esa medida es una mediación entre sociedad y ·Esta­do.15 Por eso las instituciones estatales invocan la ciudadania, al conjunto de los miembros de la sociedad, para ejercer su poder.

Si se analizan los discursos marxistas, ellos tenian la pers­pectiva de hablar a nombre del proletariado y de los

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oprimidos y a nombre de estos se justificaba el ejercicio del poder.

Lo que se quiere enfatizar es que más allá de la impor­tancia de su contenido~ lo que buscan todos los discursos políticos en relación con el poder, es explicar y justificar su ejercicio, es decir, hacer que la sociedad acepte ese poder como legítimo y le permita no tener que recurrir permanen­~ente al uso de la fuerza, sino a la aceptación interiori.23da del mismo.

En relación con el principio de legitimidad se puede se­ñalar, con Jean-Louis Quermonne, que hace referencia a la conformidad del gobierno de un país con los valores a los cuales se refiere el régimen del cual él asegura el funciona­miento (siempre y cuando tales valores sean socialmente aceptados). Duverger considera como legítimo todo régi­men que se adecúe al consenso popular.

El problema de la legitimidJd en Max Weber se plantea en las siguientes perspectivas:

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a) legitimidad tradicional: se fundamenta en la virtud de la creencia en la santidad de los ordenamientos y los poderes set\oriales existentes desde siempre. Se obedece a la persona en virtud de su dignidad propia santificada por la tradición: por fidelidad;

b) legitimidad carismática: se basa en la devoción afec­tiva a la persona del set\or y a sus 'dotes sobretiaturales' (carisma) y en particular facultades 'mágicas', reve­laciones o heroismo, poder intelectual u oratorio. Se obedece exclusivamente al caudillo personal a causa de sus cualidades excepcionales y no en virtud de su posición estatuida o de su dignidad tradicional;

e) legitimidad legal-racional, en virtud de estatuto: cual­quier derecho puede crearse y modificarse por medio de un estatuto sancionado correctamente en cuanto a

Sistema y ré¡imen ~idoo

la forma. Se obedece no a la persona en virtud de su derecho propio sino a la regla estatuida. 16

1 ,os regímenes politicos están atravesados por una dico­lomía aparente: el consenso y la coerción. Es aparente porque en la realidad ningún régimen político puede prescindir de ninguno de los dos; no puede prescindir de la coerción, por lJUe las instituciones estatales son primariamente coerciti­vas; el monopolio de la coerción legitima es lo que caracteriza las instituciones estatales, aunque ésta no sea sino potencial, es decir, un recurso del poder, que sólo se pone en acción en determinados momentos. Pero tampoco puede prescindir del consenso porque la sola coerción no le permite mantener un régimen polftico estable~ se necesita que los miembros de la sociedad acepten ese ejercicio del poder de manera normal y lo interioricen, y eso se expresa de manera práctica cuando el ciudadano es cumplidor de la Ley, cuando paga los impuestos, etc. Con estos actos le está dando legitimidad al Estado, está contribuyendo a que ese Estado institucional no tenga que recurrir a la fuerza.

Ningún Estado, por lo general, puede prescindir de algu­no de los dos, aun en los modelos de Estados consensuales democráticos, como los del capitalismo avanzado. Cuando el orden se pone en cuestión, el aparato coercitivo del Esta­do se pone en acción. En unas sociedades tiende a ser mucho más frecuente el uso de la fuerza y se puede decir que todo Estado a lo que aspira, es a no tener que recurrir a la fuerza,. sino que sea básicamente el consenso lo que fundamente el ejercicio del poder.

Lo anterior remite a una primera clasificación o tipolo­gía de regímenes politicos (existiendo múltiples formas de clasificarlos). Es posible proponer, por lo menos, tres tipo­logías distintas de regímenes políticos, que se diferencian sustancialmente por el criterio que las orienta: una a partir del criterio de legitimación que prima, otra con base en cuál

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Al~jo Vargas V.

es la rama del poder que orienta el conjunto de las politicas ·' y, una tercera, dependiendo de la distribución territorial de

competencias y atribuciones.1?--:· Desde la perspectiva del criterio de legitimación que pre­

domina, los regímenes polfticos tienden a clasificarse, dicotómicamente entre regímenes democráticos (en los cua­les prima el consenso como sustento de la dominación) y regímenes autoritarios (en los cuales este basamento esta­ría en la coerción) y con distintas modalidades intermedias de regfmenes, más o menos democráticos o más o menos autoritarios.

En esta misma dirección seftala Maurice Duverger que «/ay de1110CTQCias liberales reposan sobre elecciones li-bre.'l; son reglmenes plura/istas; tienden a restringir los derechos de los gobernantes y a desarrollar las Jiberfll-de.'l de los ciudadanos. Al contrario, los reglmenes autoritarios son autocráticos en CtiOIIIo a la elección de los gobernantes, unitarios en cuanto a la estructura gu­bernamental y poco favorables a las libertades de los ciudadanos, salvo en Jo que se refiere a las libertades económicas y sociales. »18

Sin embargo, el problema no es si predomina lo uno o lo otro. En la realidad no es que unos sean sólo democráticos y otros sólo autoritarios, lo que hay realmente sonuPúltiples combinaciones con tendencias al predominio del uno o el otro en distintos momento!:J

Esos dos elementos o pares no son otra cosa que la ex­presión concentrada de todo un debate en la teoría polftica, que es el debate, en últimas, de lo que se entiende por la política y ahí se van a encontrar por lo menos dos grandes escuelas clásicas. 19

Una habla de la política como negociación, como com­posición, como búsqueda de acuerdos, que es la que se conoce por lo general como la perspectiva contractualista, de gran tradición, que viene desde Hobbes y se remonta hasta Hegel. La expresión máxima de la negociación, de la com-

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Si~Y._~ político

posición es el consenso (el consenso como totalidad no existe nunca pues es inherente a la naturaleza humana que se ten­ga diferentes puntos de vista), entendido como acuerdos mayoritarios, lo cual seria uno de los fundamentos básicos del régimen polftico.

Otra forma clásica de entender la politica es la tradición de autores alemanes, que entiende la polftica como un ejer­cicio de contradicción, enfrentamiento, que es la perspectiva de Karl Schmi~ Karl Marx, y cuya expresión máxima es el uso de la coerción. En últimas, el poder lo ejerce quien tie­ne la fuerza, y ésta se encuentra legitimada, sin olvidar que sólo tiene poder quien tiene la posibilidad de sancionar.

Entonces cuando se habla de esa dicotomia aparente, lo que se está es condensando alli un gran debate de la teoria política, acerca de cómo entender ese problema.

El Estado moderno tiende a fusionar los conceptos de legitimidad y legalidad, a considerar que lo que es legal es legitimo y viceversa, aunque cada uno de estos conceptos tengan su autonomia y reiteradamente entren en tensión. La pareja legitimidad-legalidad, que tiene su autonomia con­ce~ tiende a fundirse en el Estado contemporáneo pero sigue siendo insuficiente y, por ello, los gobernantes invo­can una serie de valores que refuerzan la legitimidad tales como la justicia, la~ el orden, como una manera de re­afirmar esos principios de aceptación, de legitimidad. Es importante no olvidar lo que dijo Lasalle sobre la constitu­ción: la ley y la norma no son otra cosa que el reflejo de las relaciones de poder en la sociedad y cuando esas relaciones se modifican, la norma tiende a cambiar. A veces se le da un gran culto a la norma en si misma, olvidando que la norma tiene una relación muy estrecha con el problema del poder real de la sociedad.

El principio de legitimación del régimen politico permi­te entonces una primera tipologización de los regímenes

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~e,io Vargas V.

politicos, que djferencia cm~.~~oo.s .4o.~ ~!l.ÚJlil__ ~~-~~~.o. ~~-~~jtivo.

Una segunda tipologfa muy conocida de regímenes polí-ticos es aquella que tiene como fundamento, como criterio, lo que se podria llamar la distribución funcional del poder y que remite a otra dicotomía: regímenes presidencialistas y regímenes parlamentaristas, que de nuevo es un continuo, es decir, donde hay siempre variados arreglos instituciona­les.

Teniendo en cuenta el ordenamiento funcional del apa­rato de Estado, ~~l.:~~s .. Seiler presenta una visión histórica de clasificación de los regfmene_s p_c>líf:i.r.os, tomando como base las funciones de decisión y r;.g~/:20

a) La monarquía limitadtÍ, respecto de la cual Duverger dice que es •un tipo de régimen en el cual una monar­quía hereditaria ve sus poderes más o menos restringidos por una Asamblea Representativa'. La función de decisión es ampliamente asumida por la corona; el parlamento llena una función de control. Ésta última se revela sobre todo de orden presupues­ta!.

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b) La monarquía dualista, tipo de régimen en el que la restricción de los poderes monárquicos es llevada a una división equilibrada de ellos entre el rey y la asam­blea. La función de decisión se encuentra dividida entre el rey, soberano en su esfera de competencias, y el parlamento, soberano en la suya. La teoria jurídica constata una separación de poderes: el ejecutivo per­tene al monarca y el legislativo al parlamento. Con la •gtoriosa revolución' que acaba con los Estuardo en Inglaterra se termina este sistema. Cien años después de su muerte, la monarquía dualista sirve de modelo a los americanos que inventan el régimen presidencialista que constituye una monarquía dua-

Si~. y régimen pollli4X,

lista electiva El ejecutivo pertenece sólo al presiden­te y los ministros no son polfticamente responsables sino delante de él.

e) El parlamentarismo dualista. Duverger lo denomina 'semipresidencial'. El jefe del ejecutivo es elegido por sufragio universal directo y posee ciertos poderes que exceden los de un jefe de Estado parlamentario ~nor­mal'. Sin embargo el gobierno permanece confiado a un gabinete formado por un primer ministro y por mi­nistros que pueden ser removidos por un voto de censura del parlamento. En las fonDa$ contemporá­neas, la elección del presidente de la república no constituye una condición suficiente para la existencia de este régimen. El bipartidismo o la presencia de coaliciones estables de partidos es de rigor y esto pue-· de dar origen a dos tipos de situaciones: i) el presidente se beneficia del sostén de la mayoría

parlamentaria y dispone de un margen de manio­bra más grande que en un régimen presidencial;

ii) él no goza de ese apoyo y, salvo enfrentamientos, el presidente se balancea en un rol de árbitro y de garante de la Constitución.

d) Régimen parlamentario o par/améntarismo clásico, caracterizado por el hecho de que el ejecutivo proce­de del parlamento, que puede revocarlo -a través del derecho de censura- pero, a su vez, el ejecutivo puede disolver el parlamento. La función de decisión se re­parte entre un gobierno controlado, ejecutor de leyes y decisorio en materias reglamentarias., y un parlamen­to que legisla pero que sobre todo mantiene la función de control. La emergencia de partidos politicos esta­bles, disciplinados y bien organizados, modifica los regímenes parlamentarios, los transforma ya sea en regímenes de gabinete o en partidocracias.

Alejo Vargas V.

e) El régimen de gabinete es un régimen en el cual lo esencial de la función de decisión pertenece al go­bierno que la ejerce en el respeto de las libertades constitucionales, el parlamento se convierte en la tri­buna de la oposición. El juego de poderes de hecho se parece al que prevalecía en los tiempos de la monar­quía limitada: la función de decisión se encuentra en manos del gabinete -no del monarca-, mientras que la función de control es siempre asumida por el parla­mento, pero conjuntamente con la prensa. La condición sine qua non para que exista un régimen de gabinete está. en la presencia del bipartidismo rigido o, en su defecto, de una o dos coaliciones estables de partidos disciplinados.

f) La partidocracia describe un sistema donde lo esen­cial del poder político reside en las direcciones de los partidos. Las funciones de decisión y de control se en­cuentran confundidas entre las manos de los partidos políticos. La gestión de los asuntos corrientes de los negocios públicos está. asegurada por el gabinete bajo el control efectivo de la prensa y más o menos inefi­caz del parlamento. La partidocracia nace del multipartidismo contemporáneo: los regimenes par­lamentarios clásicos que prosperan bajo el reino de un multipartídismo débil y flexible, se hunden luego que los clubes de notables se enfrentan ante partidos organizados y disciplinados. Son los partidos y no las instituciones las que fundan los regímenes.

La predominancia, entonces, de una u otra institució~ la legislativa o la ejecutiva, en la orientación global de la poli­rica, en trazar el rumbo dentro del sistema político, determina el que se hable, dentro de una especie de 'continuum', de regímenes parlamentarios (como los casos suizo e inglés con ciertas variantes), semipresidenciales o de competen-

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Sist.cma y rcsimon puiiUI.llt

, ras repartidas (como en el caso :francés), presidencialista, , lt m de el poder se personifica en el presidente (como en la-11 noamérica, considerado por algunos como una desviación tlcl régimen presidencial) o presidenciales, con un equili­brio entre las dos ramas (el caso americano).

La tradición en América es la de los regímenes presi­dencialistas; con pocas excepciones y por cortos períodos, hay algunos estados que se acercan a los regímenes parla­mentarios, mientras que la tradición europea es fundamentalmente parlamentarista.

En el caso de la constitución de 1991 se incluyó la ·mo­ción de censura', que es un mecanismo típico de los regímenes parlamentarios, y resulta introducida en un régi­men presidencialista, siendo una institución que dificilmente puede operar en un régimen como el nuestro.

El régimen presidencial clásico se caracteriza sucinta­mente de la siguiente forma:21

- tiene sustento en la tripartita división de poderes plan­teada por Locke y Montesquieu y transfonnada en una especie de paradigma de los gobiernos democráticos;22

- el presidente es electo en forma regular por el consti­tuyente primario y en esa medida él es políticamente responsable ante el pueblo;

- el presidente es jefe de estado y jefe de gobierno; - ni el presidente ni el congreso disponen de poder para

recortar sus respectivos mandatos; - no existe el voto de censura del congreso, ni sobre el

presidente, ni sobre sus ministros; - el presidente tiene la atribución de nombrar su equipo

ministerial y éste no es responsable ante el congreso. Para muchos analistas de la ciencia política, el presiden­

cialismo «posee vicios que lo hacen poco funcional al objetivo de afianzar democracias estables» porque como lo señala uno de estos analistas, Lipjhart «el presidencialismo

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Alejo Vargas V.

es enemigo de los compromisos de consenso y de pactos que puedan ser necesarios en el proceso de democratiza­ción y durante periodos de crisis~ en tanto que la naturaleza colegiada de las operaciones ejecutivas parlamentarias las conduce a tales pactos.~

Lo que caracteriza al presidencialismo es la estabilidad del poder en el período que se ejerce; el principio funda­mental es que el ejecutivo es electo periódicamente por un período fijo7 y que el presidente es el jefe de estado que encarna la unidad nacional y jefe de gobierno porque desa­rrolla un conjunto de políticas especificas de un equipo de gobierno.

El parlamentarismo se caracteriza por el contrario, por­que el ejecutivo proviene del parlamento; es la mayoria parlamentaria que en la figura del primer Ministro está al frente de la jefatura del gobierno y la jefatura del estado radica en otra instancia más simbólica, llámese presidente, monarca o rey.

Se encuentran bondades y carencias en uno y otro régi­men. El presidencial, tiene la ventaja de darle juego a la esperanza. Se puede decir que un proceso electoral es un ejercicio de apostarle a una esperanza y el hecho de que haya periodos fijos permite que haya un alto nivel de espe­ranza, que puede ir decayendo con el tiempo, para volver a subir cuando vienen nuevas elecciones. Esto es importante para la sociedad porque da lugar a construir proyectos para el futuro, y esa renovación puede ser productiva; cuando es fija, el poder desgasta, puesto que al tomarse decisiones siem­pre éstas benefician a unos y afecta a otros.

Ambos regímenes pueden tener potencialidades y defec­tos, y su vigencia tiene que ver más con la tradición histórica de las sociedades.

Se dice con frecuencia, desde el punto de vista del análi­sis, que el parlamentarismo es un régimen que permite

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_ Sistema y ré¡imen po1itico

garantizar mucho más estabilidad en el contexto de un régi­men democrático. El régimen presidencial~ se dice, puede ser más autoritario, el presidente se consid.era un soberano y. como dice Alfredo Vásquez Carrizosa, los presidentes son en la práctica unos virtuales 'monarcas electos'. 24

Una tercera ti'Pología de régimen político es aquella que tienen como criterio la ffistribnción tenjto¡jal del poder, y plantea la otra vieja dicotomia de los regfmenes c;_enn:_al~­

tas y ft:.t!.l!.t:.t¿t}J.~as, como dos extremos de un continuum., con muchos intermedios.

Estas tres tipologías no son para nada excluyentes, aun­que en los últimos años hubo una fuerte tendencia en Colombia con el discurso de la descentralización -a veces bastante ideológico- a asociar democracia con descentraliza­ción y autoritarismo con centralismo.

Es pertinente señalar, con Philippe Bénéton, que «el régimen político debe ser entendido en un sentido amplio, él no se limita a un sector particular del C01(junlo social. El concierne al todo, él es una dimensión de la colectividad toda entera. Dicho de otra manera, el régi­men polltico se define por el modo de organización y el modo de ejercicio del poder político, en el entendido que el poder polltico se ejerce sobre la sociedad como un todo y que esto le confiere un estilo particular. :;,25

Se puede plantear que el régimen político, como concep­to, es Yti!.Para analizar las siguientes dimensiones:

a) Ayuda a entender cuál es el n;mrco nqwativo gye _®­fine o delimita el quehacer político socialmente ace¡;tado~·es deerr~-·Iiast;'dónde se co~idem ~n una sociedad determinada que un quehacer político es le­gítimo, legal, y de ahí en adelante se considera como extralegal. Ese marco nos lo va a dar en cada caso, en cada sociedad, la constitución, la legislación electo­ral~ la legislación sobre partidos, es decir, todo el conjunto de normas existentes.

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Aiq¡o Vargas V.

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b) Permite identificar cuáles son los~ pqlitiros que. §.c;JilueYen .. en ese escenario. politiw. En general son dos grandes categorías de actores políticos ( entendien-

. do como actor, a un protagonista colectivo7 con un conjunto de discursos y de prácticas con un sentido, con una intencionalidad, buscando que estas se pue­dan ~rializar),los grupos de interés o de presión y las orgañizaciones políticas. La diferencia entre una y otra, es que las organinciones políticas pretenden el control total o parcial de las instituciones estatales para ejercer el poder desde alli, mientras que para los grupos de interés la preocupación principal es influen­ciar las políticas públicas para que los beneficie.

e) Mirar cuáles son las relaciones que se establecen en­tre esos distintos actores, bieñ sean de cooperación, de oposición, enfrentamiento, indiferencia, alianza.

d) Se puede analizar cuál es la ca~i~ que tienen los distintos actores de il?.cidir en las PQlí1i~ R~licas o, en otras palabras, cómo es el proceso de formulación de las polfticas públicas, entendiendo por éstas el con­junto de iniciativas, decisiones· y acciones de un régimen político frente a cuestiones socialmente pro­blemáticas, que pretenden o que buscan resolver esa situación o tornarla manejable. 26

Las políticas se formulan a través de mecanismos im­positivos, de concertación, negociación, con más o menos influencia de los actores, o del exterior. es de­cir7 un juego de fuerzas, y esto se mira a través del concepto de régimen polftico. Una política pública esta condicionada por un juego de fuerzas: el contex­to externo, el proyecto politico dominante -que de alguna manera se expresa en el plan de desarrollo-. el problema de recursos, las propuestas de distintos ac­tores, el ta.ma.iio del problema, y todo esto se define

Sistema y régimen político

en el espacio del régimen político pues todos estos factores están afectando en uno u otro sentido. El ré­gimen político permite entender cómo es ese proceso de formulación de las polfticas públicas y como las mismas pueden ir en uno u otro sentido.

e) Permite entender en qué medida hay correspondencia o afinidad entre las propuestas progtimáticáS de los partidoiy-~sooiáTes;·en que medida hay unl5f"ocesO<Iecoñ.Véí'ieñCiaode divergencia Esto nos remite a lo que se conoce como crisis de partidos po­lfticos.

En síntesis, se puede decir que el régimen polftico ayuda a entender cómo se ejerce la dominación estatal sobre la sociedad en cada coyuntwa política dada. cómo en distúrtas. coyunturas pollticas se ejerce la dominación de manera di­ferente.

3. Sistema poHtic:o

tEl sistema polftico se puede entender como un «sistema de interacciones que cumple las funciones de integración y de adaptación. .. por el recurso o la amenaza de recurso a una coacción ftsica legítima>>2j

El profesor Manuel Alcántara, dentro de una aproxima­ción bastante .ecléctica, nos aporta una definición operativa de sistema polftico en los siguientes términos:

«puede entenderse como sistema politico al conjunto COI(onnodo por los siguientes elementos cuyo significa­do y contenido ontológico no es obviamente paralelo: en primer lugar. lo integran los elementos institucionales (a cuya expresión formalizada aquí se la denomina régimen politico) que representa los poderes politicos y sus reglas de interacción para consigo mismo y para con la socie­dad, pero también a las normas, escritas o consuetudinarias. que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisión, a su enajena­ción y a sus constricciones. En segundo término, los

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Alejo Vargas V.

actores institucionalizados en que la sociedad se organi­za ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, i,Puir y modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valo­res de los individuos y de los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad po/ltica se refiere, derivados tanto de elemen­tos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente, debe señalarse que la existencia de un sistema politico 'de carácter nacional' se encuen­tra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir i,¡¡uencias bien sea como consecuencia de la ac­tuación de otros sistemas politicos de carácter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sis­tema internacional.» 28

El concepto sistema politico es central dentro de la cien-cia política norteamericana

(( ... que tenía la sólida base de un estado-nación en plena expansión y hegemonía internacional. La ciencia politi­ca americana podía 'olvidarse' del Estado para profundizar en el análisis del sistema po/itico de los sis­temas comparados y de las relaciones internacionales. El gobierno (no el Estado) era el objeto central de esta ciencia politica concebida como teoría empirica. Las dis­tintas definiciones de politica por parte de politó/ogos norteamericanos tenían la común referencia a la forma y proceso de gobierno del sistema politico. ~P

En términos de utilidad práctica para el análisis de casos concretos, se puede señalar que el concepto sistema políti­co, que ha sido central en la ciencia política norteamericana (en autores como Gabriel Almond, Samuel Huntington), aporta el énfasis en el desarrollo político: cómo estudiar los procesos de cambio político en las distintas sociedades, por supuesto con una visión etnocéntrica y determinista que sub­yace al mismo, es decir, inevitablemente todas las sociedades deben ir, según ellos, en términos de desarrollo polftico, a parecerse a las sociedades europeas o norteamericanas; esto es lo que en el trasfondo plantean.

32

Sistema y résiJncn poHtico

Dentro de esta perspectiva de análisis del desa.t:rollo po­lítico hay cuatro hipótesis que subyacen la concepción de .vistema polftico:30

a) Todos los sistemas politicos, cualquiera sea su nivel de desarrollo, están dotados de estructuras pollticas CO!!!J!Wlbles a las quiexfsten en Jas.soctedadeS'mo­demas. Sólo cambia su grado de permanencia y especialización.

b) Las misma§ f"utgio'!~.8.9n ~umpli~~JQdo.s los.sis­temas PQlftiC5JS; difieren por la 'frecuencia de SU

reáfimción', por el 'tipo de estructuras que las cum­plen' y por su 'modo de cumplimiento'.

e) Todas las estructuras políticas son 'TI!__ultifo!!7_iD_nales', es decir, contribuyen de distintas maneras al funcio­namiento del sistema político.

d) T~los sistemas.P9~1;i_s;DS..&9D..ll!~Los, es decir, no son nunca totalmente modernos ni totalmente tradi­cionales.

Adicionalmente, se le señalan las siguientes funciones al sistema político, como desarrollo de las funciones centrales de integración y adaptación:

- socialización y reclutamiento político - expresión de intereses - agregación de intereses - comunicación política - elaboración de las reglas - ejecución de las reglas - función judicial Las funciones permiten identificar las estructuras políti­

cas que las cumplen y establecer grados de autonomía y especialización de ellas, es decir, la diferenciación estruc­tural que es una de las variables del desarrollo político. Para Pye: «el desarrollo polftico implica una capacidad acrecen-

Alejo Vargas V.

tada del sistema polftico a conducir los asuntos públicos, a regular los conflictos, a satisfacer las demandas populares»

Además se considera la cultura política, entendida como las «actitudes, creencias, valores y competencias que se en­cuentran de manera corriente en una población dada>>, como una variable relevante en lo relativo al desarrollo político.31

Se afirma que la cultura se desarrolla hacia un comporta­mienb más racional, analítico y empirico en su acción politica. lo que remite a la denominadajlecularización cul­tura!.:J

El concepto de desarrollo politico se liga al concepto de modernidad y modernización, es decir, de alguna manera cuando se habla de desarrollo político, se está diciendo que las sociedades van hacia lo que se considera la modernidad o la modernización, que son conceptos problemáticos por­que por momentos se vuelven ideologia.

La modernidad tiene una larga historia y nosotros, la A­mérica Latina y del Norte, somos hijos de la primera modernidad,

«la del renacimiento italiano, la reforma protestante y el descubrimiento del mundo ... la segunda modernidad. la de la revolución industrial y la extensión del nuevo mer­cado mundial, la de las mercanclas de ultramar, la del iluminismo ... la tercera modernidad. la del capitalismo posterior a la comuna de Parls, la de la be/le epoque, el progreso, la ciencia, el positivismo y el ¡mperialismo ... Cada modernidad. en nombre de la igualdad abstracta del mundo de las mercancías, desgarra y deshace tres antiguas solidaridades: la de los dominadores entre si, la de los dominados entre sí y la ambigua y contradictoria pero real solidaridad nacional, regional, étnica o grupal entre dominadores y dominados, que impide o posterga el estallido del antagoniimo entre las otras dos. »32 Lo anterior está asociado con el debate sobre la moderni­dad y la modernización.

Sistema y régimen político

Muchos de nuestros analistas parten de esa pareja con­ceptual para analizar el desarrollo político colombiano pero, en general, ¿cuál es la connotación de estos dos conceptos?:

La modernización hace referencia a las innovaciones en la parte de la producción, a las innovaciones tecnológicas, es decir en el ámbito material. La modernidad, por su parte, hace relación al cambio de los valores y de las ideas.

Algunos analistas plantean que la recurrente crisis polí­tica colombiana se debe a que ha habido una gran modernización sin modernidad, ha habido un gran desarro­llo en el ámbito de la producción, pero en términos de valores sigue siendo una sociedad tradicional, encerrada en sí mis­ma; ésta es una tesis que marca mucho los análisis politicos y que está parcialmente inspirada en esta perspectiva.

Para plantear este problema del desarrollo polftico y su relación con la modernidad y la modernización, se plantea que los sistemas polfticos deben tener o tienen una serie de capacidades o de caracterfsticas que, si no las desarrollan, como todos los organismos vivos tenderían a morir, a ser reemplazados, a desaparecer.33

Esas caracterfsticas o capacidades son: a) la i!!fWVación; todo sistema politico tiene la capaci­dad~ nuevas a situaciones imprevistas, que se vayan presentando de manera aprehensible y adecuada,

b) debe tener una gran capacidad de muyilización de los recursos de todo tipo: humanos, materiales:Simbóli­cos, para la mantención del sistema. Esta movilización implica varios elementos: - tener la capacidad de trasformar las aspiraciones di­

fusas de las masas en políticas públicas; ello hace referencia a que la gente no siempre sabe muy bien lo que quiere, tienen ideas vagas de progreso, y el sistema político debe tener la capacidad de transfor-

Alejo Vargas V.

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mar esas aspiraciones en politicas concretas~ políti­cas de respuesta a unas aspiraciones no muy claras

- debe tener la capacidad de que la sociedad asuma -como P!~..Ri<>....e~ _proyecto PQlitico, devolverle a la gente-esas aspiraciones transformadas en politicas y que se las apropie. Es la capacidad de difundir y de darle un amplio conocimiento sobre ellas

-la capacidad de ~~~.actiyj_~ tanto al inte­rior de las instituciones, como de éstas con otras del marco institucional estatal

- presupone la y~g~~~Yl y mante~J&ión de-un or4_en p*:b.!~99, es decir, una autoridad. Al respecto se hace una reflexión interesante en analistas como Huntingto~ diciendo que éste es uno de los recur­sos más escaso en las sociedades en desarrollo y de alli se deriva el problema de la ingobemabilidad, que es un problema central en estas sociedades, por­que hay un gran déficit de autoridad y eso afecta el orden público y la capacidad de movilización de re­cursos

e) los sistemas políticos deben tener capacidad de so­brevivencia: de estimular, de promover todas las aptitudeS ·o los valores que ayuden a reforzar el siste­ma político y al mismo tiempo aislar, margjnaJizar, lo que puede ser una amenaza para el sistema político. Éste debe estimular, promover, difundir, todas aque­llas aptitudes y valores que refuercen el sistema politico a través del conjunto de instituciones de so­ciabilidad política, como son la familia, la iglesia, los partidos, las organizaciones. Igualmente dentro de esa capacidad de sobrevivencia debe estimularse la parti­cipación de los apáticos, de los indiferentes en la vida política; todo el discurso de la participación no es aje­no a este análisis.

Sistema y régimen politico

Debe buscarse marginar o captar aquellas contra-élites que eventualmente puedan amenazar al sistema, es decir, todos aquellos grupos que puedan ser una amenaza poten­cial para el sistema.

Todo esto debe reforzarse, debe apuntalarse, promovien­do y haciendo realidad la igualdad del sistema político, es decir, recuperando un valor clásico del pensamiento políti­co liberal, un valor inherente al discurso democrático y que al lado de la libertad es un valor fundamental. Los sistemas · políticos en un proceso de transformación deben preocu­parse por estimular la ~dad y para ello hay tres cosas

~---· centrales a realizar: a) la ley debe recuperar el carácter general, impersonal,

neutral que se supone debe tener. La ley debe dictarse frente a situaciones generales, no particulares y apli­carse en igualdad de condiciones para todos,

b) la participación. Hay que pasar de lo que llaman una cultura de la sujección a una cultura de la participa­ción. Entendiendo la cultura de la sujección como la cultura de la dependencia, o sea, aquella que hace que los individuos dependan de alguien, no importa que ese alguien sea el grupo politico, el patrono o cual­quiera otro, se debe buscar hacer realidad la figura del ciudadano libre, partícipe, independiente que toma decisiones,

e) es importante que los sistemas polfticos, en la bús­queda de la igualdad, promuevan la meritocracia, es decir, el acceso al empleo público a través de los mé­ritos, de las capacidades, de las cualidades; se dice que es un elemento muy apreciado por las capas me­dias de todas las sociedades, porque promueve esa sensación de igualdad de la sociedad.

Cuando se proponen estas capacidades o características de todo sistema político, se plantea una tipología que de

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Alc .. io_~~~

alguna manera marca esa direccionalidad que se seflalaba anterionnente, que implica que las distintas sociedades ne­cesariamente tienen que ir hacia lo que ellos consideran los sistemas políticos modernos. Los tres tipos de sistemas po­liticos que proponen son:

- sistema político primitivo - sistema polftico tradicional - sistema político moderno Los criterios a partir de los cuales se hace esta clasifica­

ción están ligados al debate de la modernización y la modernidad. tEl primero de esos criterios es la diferencia­ción estructuro y el segundo de ellos la secularización cultural (que anterionnente los planteamos). f

Todo el debate teóri~ e histórico sobri1a moderniza­ción y la modernidad está asociado a tres grandes procesos que se supone vive la sociedad y que son los pasos de socie­dad antigua a la moderna; ellos son:

movilización diferenciación secularización o laicización

El término modernidad lo aplican los historiadores y los sociólogos a un conjunto de cambios muy complejos que afectan todas las sociedades humanas, aunque de una ma­nera desigual y según mecanismos de difusión muy variados. 34

La modernidad (modernización) puede caracterizarse como asociada a los procesos de movilización, de diferen­ciación y de laicización. a) Movilización

Hace relación a los desplazamientos de población (de una región hacia la o~ del campo a la ciudad). pero tam­bién a los cambios de empleo y de calificación con las consecuencias que implican estos cambios en la jerarquía de los estatus. Ellos afectan también los comportamientos

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Sistema y régimen politioo

• ll ~ los individuos, esencialmente en su vida familiar y en rudos los dominios de la actividad que les están ligados.

Sobre la movilidad de las personas o de la mano de obra nos dan cuenta: la importancia de las migraciones, su ritmo, su composición desde el punto de vista de la edad y el sexo de los migrantes, el crecimiento urbano, eventualmente la aparición de tugurios o 'asentamientos subnormales', la transformación del hábitat.

Pero la movilización no sólo hace referencia a las perso­nas, sino también a los bienes y la información y cómo éstos circulan al interior de la sociedad.

La movilidad de bienes está ligada con la aparición de los mercados (en buena medida con el desarrollo de la eco­nomía capitalista), la intensificación de los intercambios que resultan de un mejoramiento de las condiciones técnicas de los transportes o de una baja o supresión de las barreras adua­neras, o de un aumento de las transacciones resultado de una disminución de costos o de la expansión de la deman­da.

Otro indicador de la movilidad social nos lo da el núme­ro y la velocidad de las informaciones que circulan sobre un territorio dado: el número de libros, de periódicos, revistas, emisiones de radio, de televisión. b) Diferenciación

Este término no es muy claro pero tiene la ventaja de poner en relación el fenómeno de modernización con el de la división del trabajo. No es razonable decir que en socie­dades tradicionales no hay división del trabajo (en sociedades fuertemente jerarquin~das los empleos y los estatus están rígidamente asignados).

Weber habla de 'racionalización' como el proceso que conduce a una asignación de 'roles' y 'estatus' según crite­rios 'funcionales': en el orden político y administrativo son las personas reputadas como competentes y no los parientes

Alt¡jo Vargas V.

del monarca y sus favoritos quienes ejercen las más altas responsabilidades; en el orden económico, el ideal de una producción reglada por las necesidades naturales e indis­pensables, tenidas como inmutables, cede su lugar a la concepción de la producción que pretende satisfacer la de­manda expresada sobre los mercados.

Para que una asignación •racional' de personas y de emw pleos sea posible, es primero necesario que un personal competente sea formado por el sistema de educación (esta primera condición concierne sobre todo al personal dirigente, la élite profesional). La segunda condición es que los traba­jadores sean asalariados, es decir, que el trabajo sea formalmente libre.

El rol y el estatus de los asalariados se diferencian tam­bién según sus calificaciones o, para hablar más exactamente, según la manera, constatada o anticipada, que tengan los individuos que pretendan ocuparlos: la meritocracia. e) Laicización

Como criterio de modernidad no quiere decir que toda • creencia dogmática', sobre todo religiosa, ha desaparecido de nuestras sociedades. Lo que entendemos aquí por laicización no es la presencia ni la ausencia de alguna creen­cia (o no creencia) en particular. Es la separación institucionalizada entre la Iglesia y el Estado de una parte, y de otra, entre la verdad religiosa y las instituciones de in­vestigación y enseñanza (es decir, la relación entre el saber positivo y la Iglesia).

Esta tipología de sistema politico está en la perspectiva de Weber, es decir que son abstracciones de la realidad, no es que corresponda a una determinada sociedad, se toman de ella algunos rasgos y se hace un proceso de abstracción siendo la realidad mucho más compleja, una mezcla donde tienden a predominar determinados rasgos aunque estén pre­sentes otros. 35

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Sistema y régimen político

En el caso de los sistemas políticos primitivos, básica­mente el referente son los sistemas políticos africanos y de algunos grupos esquimales; se plantean como rasgos o ca­racterísticas de esos sistemas: la intermitencia en cuanto a la diferenciación estructural, con lo que quiere decirse que la separación de poderes entre las instituciones no es clara. inexistente o puede ser formal, pero no real, hay mezclas entre las atribuciones y funciones.

En términos culturales se dice que tiende a predominar una cultura centrada en si misma, de tipo parroquial, lláme­se etnia, clan, pueblo, es decir, el espacio social más inmediato, y el sistema político es visto como una exteriori­dad ajena a ellos. Es un sistema político en el que tiende a haber una mezcla fuerte entre espacio estatal del poder po­lítico y espacio religioso, es decir el proceso de secularización no es muy claro aún.

Los sistemas políticos tradicionales se van a caracterizar por la presencia clara de una diferenciación estructural; allí hay una separación de poderes, aunque a veces puede ser bastante formal. Desde el punto de vista cultural se carac­teriza por la presencia de una cultura de la sujección, de la dependencia, cultura sefiorial, todos dependen de alguien, no hay la figura del ciudadano libre. Esto hace que el siste­ma político nacional se perciba como una realidad más inmediata, pero en la cual los individuos no pueden incidir, y los individuos tienen una actitud pasiva frente a aquel, lo que esperan es recibir beneficios de ese sistema politico externo (que no les cobren impuestos, tener derecho a la educación gratuita, p. e.).

El proceso de laicización avanza pero sigue siendo un proceso relativamente mezclado, Iglesia y Estado todavía no tienen una clara separación sino que hay elementos de mezcla en este tipo de sistema político.

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~o Vargas V.

El sistema polltico moderno es el ideal al que se supone deben llegar todos. Va a estar caracterizado no sólo por la presencia de una clara diferenciación estructural, sino tam­bién por la presencial de una infraestructura polftica, entendiendo como tal, la presencia de múltiples partidos, de grupos de interés, de medios de comunicación.

Desde el punto de vista cultural este sistema moderno se caracreriza por la presencia de una cultura de la participa­ción, es decir, la presencia de ciudadanos partícipes, del tránsito de sujetos a participantes y, por lo mismo, los indi­viduos, los ciudadanos, consideran que tienen una gran capacidad de incidir sobre el sistema polftico, que con su participación ellos pueden afectarlo, modularlo. Igualmen­te aquí se va a presentar una perfecta distinción o separación entre Iglesia y Estado como una característica de este tipo de sistema.

Gabriel Almond dice que la mayoría de los sistemas po­lfticos de los paises en desarrollo, son una mezcla de rasgos de sistemas políticos modernos y tradicionales. Esta pers­pectiva de análisis ha influenciado mucho a los analistas latinoamericanos y colombianos.

4. Las cercanías y diferencias de los dos conceptos ¿La posibilidad de integración?

El concepto régimen politico es un concepto de la tradi­ción teórica e histórica del derecho público y la ciencia política francesa; es un concepto que construye la ciencia política y que responde también a la propia historia política francesa. Ese concepto remite de manera subyacente a una relación de exterioridad del Estado con la sociedad y si el Estado es así percibido, entonces el concepto de domina­ción aparece allf implícito; esta noción no es ajena a las denominaciones •antiguo régimen' y ·nuevo régimen' liga­das a la revolución francesa. Como lo señala Marcel Prelot36

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Sistema y régimen político

tt 'en Francia -nos dice André Siegfried-, el cont:epto de Estado es para nosotros absolutamente elato; el de algo que existe juera de nosotros mismos. .. Para un inglés, el Estado es la expresión de la comunidad,· en Francia lo concebimos como erterior a nosotros. 'En consecuencia, el Estado toma a los ojos de muchos .franceses la apa­riencia de un organismo peligroso, que le exige su dinero para los impuestos, su tiempo e inclusive su vida para el servicio militar, que los rodea de COIIIpiTJIIIiso que los obliga a efectuar múltiples prestaciones, todas onerost18

y desagradables.»

El concepto de sistema político es de la tradición y de la ciencia politica anglosajona e implica también una relación sociedad-estado mucho más integrada, por eso en el con­cepto sistémico, Estado y sociedad son vistos como parte de un todo y no como exterioridad el uno del otro, sino como integrados, articulados. David Easton lo entiende como «el sistema de interacciones en cualquier sociedad mediante el cual se deciden y ejecutan asignaciones obligatorias o auto­rizadas.>>37 y para Manuel Alcéntara comprende «dos condiciones: la primera, a un conjunto integrado, es decir, compuesto de partes relacionadas entre si; la segunda, a una unidad con la historia, es decir, génesis, desarrollo históri­co, desintegración, transformación.>>38

Se podrla afirmar que el concepto de régimen remite más a la noción de imposición, en esa medida el problema del poder es central y el sistema a la de funcionalidad, articula­ción e integración. En esa medida se podria igualmente seftalar que el concepto régimen polftico deriva en una pers­pectiva más estructural, mientras que el concepto sistema politico, coloca su énfasis en aspectos más dinámicos y de cambio, como lo señala David Easton cuando anota,

«¿cómo se las arregla cada uno y todos los sistemas poli­ticos para subsistir en un mundo que es a la vez de estabilidad y de cambio? En última instancia la búsque­da de una respuesta revelOI'á lo que he llamado el proceso vital de los sistemas políticos -esas funciones fimdamen-

.1l

Alejo Vargas V.

tales sin las Cllales ningún sistema Puede perdllrar-,jtm­w~~~~~dem~~~~ pueden sostenerse los sistemas. »39

Entonces régimen politico y sistema politico, van a ser conceptos que responden a perspectivas teóricas distintas, aunque se pueden utili7M, con las aclaraciones del caso, en una aproximación conceptual.

En la versión ampliada del concepto régimen politico dice Duverger, que el régimen politico son las instituciones, pero es también la forma como la sociedad se relaciona cbn el Estado a través de los sistemas de partidos y otros mediado­res, cuáles son los sistemas electorales, los sistemas de administración y cuál es la cultura política que hay en esa sociedad .. >>esta definición no distingue claramente la no­ción de régimen político de la de sistema politico que utiliza, por ejemplo, la escuela americana de 'comparative politics •. »40

La escuela americana de 'comparative politics' habla de la noción de sistema político (Gabriel Almond, Bingbam Powell) que oponen a un conjunto de instituciones coordi­nadas (régimen político), una idea de sistema que incluye, las instituciones políticas, las estructuras económicas y so­ciales, las tradiciones históricas, el contexto cultural, los valores, es decir, 'todas las estructuras en sus aspectos polí­ticos' .41 En cierta medida identifican sistema y sociedad politica y por lo tanto no hay una distinción clara entre so­ciedad civil y Estado.

Se puede observar, en principio, que si se confronta el concepto restringido de régimen politico, que es fundamen­talmente instituciones estatales, su relación, su organización, se tiene entonces que el concepto de sistema politico es un concepto bastante más amplio, incluye muchas más cosas que el concepto restringido de régimen político.

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Sistema y régimen politK:o

Un buen ejemplo de esto se encuentra en el'Dictionnaire de la Science Politique et des Institutions Politiques', don­de se anota lo siguiente:

«la noción de régimen político sirve para dar cuenta de la manera especifica como son organizados los poderes públicos. es decir su modo de designación, sus compe­tencias respectivas y las reglas jurldicas y pollticas que gobiernan sus relaciones. Esta noción debe ser distingui­da del concepto, más amplio, de sistema politico que incluye no solamente la organización constitucional de los gobernantes, sino también otros actores y otros pro­cesos tales como, por ejemplo, el régimen de partidos, las libertades públicas y los medios de comunicación, los mecanismos de socialización polltica de los ciudadanos, etc.»42

En el mismo sentido se sitúa Jacques Chevaliez-43 cuando anota:

«El campo politico engloba un conjunto de roles y de posiciones sociales; el régimen político remite a las re­glas que orientan su organización: por sistema polltico se entenderá los mecanismos de interrelaciones y de in­tercambios que se tejen entre los actores politicos y que hacen lo político socialmente activo. Todo sistema está constituido por un conjunto de elementos interdependientes (todo cambio afectando un elemento repercutirá sobre los otros) e interactuantes (ellos ejer­cen los unos sobre los otros una influencia recíproca): el sistema está caracterizado por una cohesión especifica, que permite distinguirlo de otros componentes de la rea­lidad social; pero él está también sometido a las influencias y a los obstáculos de su 'medio ambiente', sobre el cual él ejerce una acción de retomo.»

Pero frente a la versión ampliada del concepto de régi­men político, incluyendo el sistema de partidos, la administración pública, etc., los conceptos comienzan a ser más cercanos. A vía de ejemplo, cuando los politólogos norteamericanos están hablando de la tradición histórica, se acercan a la idea de cultura politica en la tradición france­sa, esto es, algo que se construye históricamente.

Alejo Vargas V.

La cultura hace referencia al conjunto de valores, com­portamientos y actitudes que se desarrollan en todo tipo de sociedad y que se construye históricamente, no se pueden decretar, ni hacer de un dia para otro. Ello implica procesos de reproducción social que tienen que ver no sólo con lo público sino también con lo privado, no sólo con la cultura sino con las condiciones sociales en que ésta se produce.

El proceso de sociabilidad política implica una serie de conjuntos y elementos, que en últimas remite a estos ele­mentos de orden histórico.

El profesor español Juan Fe~do Badia, analiza la rela-ción entre estos dos conceptos de la siguiente manera:

«el sistema político -nacido de la actividad política-for­ma parte del sistema social total. Aunque goza de autonomía en relación con los otros sistemas parciales, subsistemas sociales, no disfruta de illlkpendencia Como dice Bernard 'el estudio del sistema político no puede ser situado en el amplio morco que le correspofllk, a menos que se le considere conjuntamente, ya como un conjunto de variables, ya como un segmento de la orgiiibzación colectiva investido de una .función social determinada' ... Por tanto, el estudio eXhaustivo de un sistema político debe abarcar su dimensión estructural, considerándola como parte integrante de un sistema social global inves­tido de una función social especifica y su dimensión dinámica, es decir, como un conjunto de relaciones fun­cionales entre variables. .. »

En relación con el concepto de régimen politico, Ferrand.o Badia nos señala

46

«abarca las dimensiones sociológica, jurldica y deonto­lógica, implícitas en el concepto de 'política', pero abarca además las actividades po/iticas ejercidas por los pode­res de hecho que vienen a configurar también el régimen político. Nuestro concepto de régimen politico implicará como factores intrínsecos del mismo, tanto los partidos politicos, como los grupos de presión. .. nuestro concepto de régimen politico abarcará también, como es lógico, no sólo las estructuras de los gobernantes y gobernados

Sistema y régimen politico

(relación política) y demás supuestos y estructfll'as (~ puestos físicos o territoriales y estructuras técnico-económicas, sociales y de encuadramiento), sino también su funcionamiento y, por tanto, los comporta­mientos humanos.»

Y concluye Ferrando Badia, «la expresión 'régimen po­lítico' no es más que una visión concreta de la realidad politica, y la de sistema político una visión abstracta de lo político. Estos conceptos son básicos para la Ciencia Políti­ca: empirico, por una parte, y teórico-formal, por otra.»44

Se puede concluir· diciendo que sin perder de vista que estos dos conceptos remiten a dos tradiciones teóricas dis­tintas, que no son exactamente iguales porque tienen cierta particularidad podemos, sin embargo, con la versión amplia de régimen político y la de sistema polftico, usarlos como conceptos bastantes cercanos para efecto del análisis.

Cada uno de los dos conceptos dan herramientas que pue­den ser útiles para el@!lálisis del sistema o régimen político: el sistema, su énfasis en estudiar los procesos de cambio politico; el régimen, su preocupación por los aspectos es­tructurales.;t

Finalmente, se puede concluir esta síntesis con Maurice Duverger señalando que «las expresiones 'sistema político' y 'régimen político' son prácticamente sinónimas, y en este libro serán empleadas como tales.>>45

NOTAS BIBUOGRÁFICAS

1 Este documento se originó en la transuipción de las clases del curso •Estado y Régimen Politico en Colombia' de la Especialización en Instituciones Juridi­co-Políticas y Derecho Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Politicas de la Universidad Nacional, posterionDente afunmtadu en las diswsiones con los estudiantes de la misma. Agradezco wdos los c:amentarios y sugeren­cias que han ayudado a mqjorarlas. Una versión modificada de este aapítulo fue publicada en la revista Estudios Políticos, No. 13, Medetlín, Universidad de Amioquia. Julio- I>iciembre, 1998.

2 Evidentemente este texto no tiene como preocupación central esta discusión y solamente la resellamos de manera enunciativa.

3 Siguiendo parcialmente a: OSZLAK, Osear. Políticas Públicas y Rcgimcnes Politic:os: :rct1cxiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas. Mim.eo. CEDES, Buenos Aires, 1930; y GRACIARENA, Jorge. El Estado Latino­americano en perspectiva. Figuras, Crisis, Perspectivas. ,6u: Revista Pensamiento lberoamcricano, No. 6, Madrid, ICI, Julio-Diciembre 1984.

• Sobre los fundamentos y referentes del Estado capitaliSta se puede oonsu1tar: O'DONNELL, Guillenno. Apuntes para uoa teoría del Estado. En: Teoriade la burocracia estatal: cmfoques trltic:os, Osear Oszlak (Compilador), Edit. Paidos, Buenos Aires, 1984.

' LANDA ARROYO, César. Derecho Politico. Del Gobierno y la Oposición Democrática. Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 1990.

6 El debate reciente entre los autores marxistas es muy amplio y está reseiiado en trabajos como los siguientes: DAS, Raju J. Teorias del Estado: un Análisis Critico. !m: Revista Ciencias Humanas, No. 23, Universidad Nacional- Seo­cional Medellín. Medellín, Diciembre 1996; GOLD, David y otros. Recientes desarrollos en la teoría marxista del Estado Capitalista. !m: El Estado en el Capitalismo Contemporáneo, Rudolf Sonntang Heinz y Vallecillos Hécta" (Compiladores), Edit. Siglo XXI, Méjico, 1982; CORREDOR, Consuelo. Apuntes metodológioos para el estudio del Estado capitalista. !m: Revista Cuadernos de Economia, No. 11, Fac. Ciencias Eco.nómicas, Universidad Na­cional, Bogotá, 1987; JESSOP, Bob. Teorías recientes sobre el Estado Capitalista. 13!: La c:r.itica marxista del Estado Capitalista: del Estado instru­mento a la FOJ"Dlao-Estado. Mauricio Arcbila (Compilador), CINEP, Bogotá, 1980.

7 Sobre la legitimidad ver el interesante trablijo de: DÁ VILA L., Andrés. Legiti­midad y orden polítiCo: consideraciones sobre su interrelación en la sociedad contempcránea. .&!;_ Revista Estudios Politicos, No. 7-8, Instituto de Estu­dios políticos Universidad de Antioquia, Medellin, Junio 1996.

48

• SEILER. Daniel-Louis. La potitique comparée. Annand Colin Editeur, Paris, 1982.

• LASALLE. Ferdinand. ¿Qué es una Constitución?. Editorial Ariel, Barcelooa, 1984.

' 0 Hemos vc:nido vtilrnmdo el término nearegulado(r) cm relación con una moda­lidad partieular de configuración del Estado capitalista, que a dif'ert'.'DCia del Estado intavcmtor, prioriza Jos aspectos de regulación antes que los de inter­venaón direeta, sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellas áreas c:onsideradas como estratégicas para la ac:umulación capitalista.

11 DUVERGER. Maurice. Sociología Politic:a. Ediciones Ariel, 3a. Edición, Bar­c:elooa, 1972.

12 DUVERGER, Maurice. Institutions Politiques. Citado en: FERRANDO BADIA, Juan, op. cit., 1996.

13 Ver al respecto: QUERMONNE, Jean-Louis. Les régimes politiques occidaltaux. Editions du Seuil. París, Fevrier, 1986.

14 MALDONADO, Luis Fernando. La IDccrtidumbre y el Ordea. Sobre los ras­gos del régimen poJítKlo actual. liu: Revista Pensamiento .luridico, No. 6, Facultad de DeRdlo, Ciencias Polític:as y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, Santa Fe de Bogotá, 1996.

15 Ver ahespecto: O'DONNELL, Guillenno. Apuntes para una teoriaddEstado. op. cit., 1984.

16 QUERMONNE,Jean-Louis, op. cit., 1986.

17 Una amplia ¡nsentaci6n, tanto en autores clásicos como modernos, de las pers­pectivas de clasificación de los regí~ pollticos la encontramos en: BENETON, Philippe. Les Régimes Politiques. Presses Universitaires de France, Paris, 1996.

18 DUVERGER, Maurice, op. cit., 1995.

19 Alrespectoenoontramosunamplioanálisisen:BOBBIO,NabertoyBOVERO, Middangelo. Origen y Fundamentos del Poder Polltic:o. Enlace-Grijalbo, Méjico, 1984.

20 SEILER, Daniel-Louis. La Politique Comparée. Armand Colin Editeur, Paris, 1982. (Versión libre al español del autor de este texto).

21 CARPIZO, Jorge. El presidencialismo mexicano. Siglo XXI Hditorcs, Méjico, 1978; DUVERGER. Maurice. Instituciones politicas y derecho constitucio­nal. Ed. Ariel, Barcelona, 1%2; SEILER, Daniel-Louis, op. cit.; QUERMONE.

-1'

Jean..Louis. Les régimcs politiques ~ ÉditiODS du Seuil, Paris, Fevrier.1986.

22 En su .Ensayo solm! el gobierno civil, publicado en 1690, Lcde preccliDÚa ya la distribución del poder politiclo entre un podar tepativo, un poder ejecuti­vo y lo que él llama curiosamente un poder c:onfedetativo, que correspandc en efecto al poder diplcmáticx>. Pero, antes que estabJccer una QOIIStrucáón tc6· rica, Loc:ke da cuenta de las instituciones poHtk:as tal como ellas funcionan entonces en la Inglaterra de fin del siglo XVU. QUERMONNE. Jean-Louis. op. cit. (Versión libro al espallo1 del autor).

23 Citado en ALEGRE, Man:eloy R.ODRÍGUFZ, Man:ela. La cuestión presiden­ciatismo-parlamsmoenel CQllfcx.tode la ciencia politic:ay constituci<ma1 i:ntemacional. fil¡: Revista Perfiles Liberales, Afio S, No 25, Fundación Friedridt Naumann, Bogotá, Sa. Edición, 1991.

24 V ÁZQUFZ C., Alfredo. Fl Poder Presidencial en Colombia. Ediciones Sura­mérica Ltda., 3a. Edición Aumentada, Bogotá, 1986.

:zs BENETON, Pbilippe. op. cit., 1996.

28 Sobte el enteodúrúento de la polftic:a pública, ver el segundo capitulo del pre­sento libro.

'1:1 BADIE, Bertrand. Le developpcment politique. Ed. Eoonomica, Paris, 1994. (Versión libre al espaftol del autor)

28 ALCÁNTARA S., Manuel. GobemabilicJad. c:risis y cambio. Foodo de Cultura Económica, Méjico. 1995.

29 CAMINAL B., Miquel. La Politica QOOlO Ciencia. &,: Manual de Ciencia Politic:a. Miqud Caminal Badia (Coordinador), Tecnos. Madrid, 1996.

30 BADIE, Bedrand, op. cit, 1994.

31 BADIE, Bertrand, op. cit, 1994. (Versión libre al español del autor)

32 Ver al respecto el excelente trabajo de: GILL Y, Adolfo. Nuestra caída en la modmnidad. Joan Boldó i Climent Editon:s,. Méxioo, 1988.

33 Citado en: SCHWARTZENBERG, Roger-Gérard. Sociologie Politique. EJéments de Scieace Politique. Editions Montchrestien, Tome I, Paris, 1977. (Versión libre al español del autor)

34 Siguiendo a: BOUDON, R. y BOURRICAUD, F. Dictionnaire Critique de la Scx:iologie. Presses Universitaires de France, Paris, Mai, 1986. (Versión libre al espaiiol del autor)

n Siguiendo lo citado en: SCHWARTZENBERG, Roger-Gérard, op. cit., 1977.

50

16 PRELOT, Marcel. La Ciencia Política. Editora Guadalupe, Bogotá, 1979.

37 EASTON, David A Framework for Polítical Analysis. fd}: YOUNG, Oran R. Sistemas de Ciencia Política. Fondo de Cultura Ecooómica, Méjk:o, 1972.

38 ALCÁNTARA S., Manuel. Sistemas Políticos de América Latina. Edit. Tecnos, Vol. l. Madrid, 1989.

39 Citado eo: YOUNG, Oran R., op. cit., 1972.

40 QUERMONNE, Jean-Louis, op. cit., 1986.

41 QUERMONNE, Jean-Louis, op. cit., 1986.

42 HERME, Guy y otros. Di.ctionnaire de la science politique et des institutions politiquea. Armand Colin Editeur-Cursus, Paris, 1996.

43 CHEVALIER, Jaequcs. Jnstitutions Politiques. L.G.D.J., Paris, 1996. (Versión libre al español del autor).

44 FERRANOO BADIA, Juan (Coordinalb). Regimc:Des Politicos Actuales. Edit. Tec:nos, 3a. Edic:i6n, Madrid, 1995.

4' DUVERGBR., Maurke. Instituciones Políticas y Derec:bo Coostitucional. Ed.. Ariel, Ban:elooa, 1970.

CAPITULO 11

Las polfticas públicas entre la

racionalidad técnica y la racionalidad

poUtlca

11

Las poUticas públicas entre la raeionafidad técnica y la racionalidad

polftica 1

l. A manera de introducción

El presente capitulo busca situarse en el marco de un debate contemporáneo acerca de la naturaleza y caracterís­ticas de la politica pública y los procesos atinentes a la misma. Para algunas corrientes se trata de un ejercicio emi­nentemente 'técnico', para otros se deben enmarcar en la dinámica socio-política de cada sociedad y en la capacidad y posibilidad de acción de los distintos actores. Se comien­za planteando algunos elementos analitico-conceptuales que ayuden a la comprensión de la politica pública y su proceso, se hacen algunas consideraciones de la relación entre admi­nistración pública y politicas públicas7 para relacionar seguidamente a la administración pública con el problema· de la gobemabilidad~ posteriormente se concluye con una reflexión que busca relacionar legitimi~ políticas públi­cas y racionalidad politica.

2. Una aproximación al entendimiento de la poHtiea pública

Aproximarse al entendimiento de las políticas públicas nos sitúa de entrada en un terreno de debate que refleja las distintas perspectivas con las cuales las escuelas de pensa­miento se aproximan al estudio de las mismas. Un primer problema se origina en el significado que en idioma espa­i1ol o francés tiene el término política, que significa de una

Alejo Vargas V.

parte lucha por el poder y construcción de consensos, lo que en idioma inglés remite al término politics y de otra, un pro­grama de acción gubernamental, «el patrón de acción gubernamental que estimula la cooperación social o deses­timula el conflicto» como lo seilala Fred Frohock o «lo que el gobierno opta por hacer o no hacen> como lo plantea Thomas Dye,2 y que corresponden a la palabra policy en inglés, al que en español y en francés se le ba dado la deno­minación de política pública.

Para ilustrar la diversidad de aproximaciones podemos anotar que la política pública la entienden algunos como «el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental ... es decir, de los actos y de los 'no actos comprometidos' de una autori­dad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia.» 3 Otros seilalan que

«en general, la lengua corriente hace uso del término pollticas en un sentido muy amplio. Asi, tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la po/itica social o la polltica exterior, como para expre$01' un pro­pósito politico muy concreto (reducir el déficit presupuestario), una decisión gubernamental (ampliar las ayudas a la flota pesquera}, un programa de acción (el Plan Hidrológico Nacional) o los resultados obtenidos por un determinado programa o ley (Jiogwood y Gunn. 1991} ... mientras otros mantienen que es 'un programa proyectado de valores, fines y prácticas (Laswell y Kaplan. citado por Dye, 1992).>l

Omar Guerrero define «a la política pública como un tipo de actividad del gobierno. aquella que se encamina a esti­mular la colaboración social o inhibir el conflicto ... Es el cauce que determina y orienta el curso a seguir por la activi­dad gubernamental.»5 W. Phillips Shively considera que

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<da polltica, entonces, consiste en la toma de decisiones comunes para un grupo, por medio del uso del poder. .. Cualquier acto de polltica puede ser visto desde cual­quiera de dos perspectivas, ya sea como una búsqueda

Las politicas públicas

cooperativa de una respuesta a problemtB comunes o como un acto por el cual algunos miembtos de un grupo imponen • voluntad sobre otros miembtos del grupo.»6

Partimos, en este hl>ro, de entender la politica pública como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y ac­ciones del régimen polftico frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables. Por ello se puede plantear que hay un nivel de incertidumbre en la politica pública a pesar de considerar que «el objeto de cualquier propuesta de politica es controlar y dirigir cursos futuros de acción, que es la única acción sujeta a control.»7 La política públi­ca es la concreción del Estado en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas.8

Tradicionalmente hay la tendencia -que se acentúa en los tiempos actuales- a pensar que es la denominada ~racionali­dad técnica' la que orienta siempre esta toma de posición del Estado, como lo plantean las denominadas 'teorlas plu­ralistas~9 tan en boga; sin embargo, en los sistemas politicos reales va a presentarse una fuerte interacción entre 'racio­nalidad técnica' y 'racionalidad politica' (entendiendo por ésta la que se basa en la negociación y el acuerdo entre los actores con poder).

Es pertinente hacer unas precisiones en relación con cier­tos malentendidos ampliamente difundidos. En primer lugar, la polftica pública no es igual a la ley o a la no~ como tienden a considerarlo a veces los colegas abogados; la nor­ma es el mecanismo a través del cual la decisión previamente tomada se formaliza jurídicamente. Tampoco es exclusiva­mente la politica económi~ como tienden a considerarlo los economistas; la politica pública es más que esto. Es im­portante destacar, como lo hace Angel Eduardo Álvarez, que

«la ~sión del poder como variable esencial del fenó­meno político, ha conducido, a importantes erTOI'f!S a la hora de analizar los procesos políticos y, en particular, la

Alejo Vargas V.

jonnoción de pollticas públicas. .. JA1tltll'ginacióndel tema del poder en el análisis de políticas públicas a lo único que puede conducir es a ocultar el heclto de que, en los decisiones públicas de rutina, por lo general. los más ri­cos y más poderosos logran influir con más éxito que los más pobres y más débiles.» 10

Lo anterior implica que una politica pública no es una decisión aislada sino un conjunto de tomas de posición que involucran una o varias instituciones estatales (simultánea o secuencialmente). Pero igualmente significa la m.ateriali~ zación de las decisiones tomadas en términos de acciones que producen resultados sobre la situación problemática y los actores involucrados con la misma.11 Estos resultados, efectos e impactos, pUeden ser valorados 'a posteriori' y de esta manera formarse una idea lo más clara posible acerca de la eficacia y eficiencia de la política pública. Esto con~ lleva la necesidad del diseño de mecanismos de coordinación ínter e intraburocráticos que garanticen que las decisiones tomadas se implementen, lo que quiere decir que la politica pública no es estática, se va modificando de acuerdo con la incidencia de los actores respecto de la misma y del contex~ to más estructural.

Es necesario hacer la distinción entre lo que podriamos denominar, 'problemas sociales' y 'situaciones socialmen~ te problemáticas •, entendiendo los primeros como las necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su con~ junto o de sectores sociales particulares. Podríamos decir que en general los problemas sociales en toda sociedad re­basan la capacidad de respuesta del Estado y que éste en su accionar establece una serie de prioridades o una agenda de asuntos prioritarios. Todo esto nos remite a lo que podemos denominar 'situaciones socialmente problemáticas' conci­biéndolas como aquellas en las cuales la sociedad de trianera mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el régimen político debe entrar a enfrentarlo

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Las poli~ púbhca.<;

a través de políticas públicas~ .12 Esta definición se asemeja a lo que Norberto Bobbio denomina el surgimiento de nue­vos problemas políticos~ denominando «problemas polfticos aquellos que requieren soluciones a través de los instrumen­tos tradicionales de la acción políti~ o s~ de la acción que tiene como fin la formación de decisiones colectivas que, una vez tomadas~ se convierten en vinculantes para toda la colectividad».13

Podemos decir que en la realidad se da un tránsito conti­nuo entre 'problemas sociales~ y 'situaciones socialmente problemáticas' en el cual la intervención de los actores so­ciales y politicos con poder (nacionales o internacionales) es fundamental. Estos utilizan estrategias de presión sobre el Estado o el sistema político para hacer que sus intereses especificos o particulares sean considerados como políti­cos, esto es, de interés general, y en esa medida lograr que se definan discusiones y politicas en relación con ellos.

Los mecanismos a través de los cuales se desarrolla esta presión son de muy variada naturaleza (utilización de me­dios de comunicación, 'cabildeo •, presiones de hecho) y están asociados a los recursos de poder de los actores invo­lucrados. En general, se considera que el tipo de presión utilizado por los distintos actores politicos o sociales está en relación inversa con su cercanfa o distancia de los cen­tros tomadores de decisiones; cuando hay gran cercanía a dichos centros, los recursos de presión utilizados tienden a ser más sutiles y entre mayor es la distancia con los mismos deben utilizar recursos de presión más cercanos a la con­frontación. Igualmente acuden a estrategias de autogestión de los problemas, intentando darles solución a partir de sus propios recursos.

Es necesario señalar cómo la política pública no siempre se propone solucionar un problema de manera definitiva (in­:.!ependiente de lo que en la parte discursiva de la política se

Alejo Varps V.

mencione). La mayoria de las veces sólo pretende llevarlo a una situación 'manejable' es decir, que se ubique en un ran­go de tolerancia de dicho problema. Esto es importante para efectos del análisis de una política pública, ya que suponer que la acción del Estado siempre apunta a erradicar defini­tivamente una situación problemática puede conllevar a una valoración equivocada de los resultados de una politica pú­blica.

En ella hay por lo menos tres grandes elementos compo­nentes de la misma:

a) previsión; toda acción estatal posible tiene un refe­rente en términos de un 'futuro deseado' de la situación problemática hacia la cual se espera que se desplace ésta;

b) decisión, por cuanto formular una politica pública no es otra cosa que escoger entre dos o más alternativas o caminos de acción posibles;

e) acción, por cuanto las decisiones anteriores deben ma­terializarse en términos de acciones (ya sean planes, programas, proyectos o acciones puntuales). Si las decisiones tomadas no se materializan, en tér­minos estrictos no podrlamos hablar de politica pública sino de un conjunto de intencionalidades o de discur­sos.

El proceso de ejecución de la política pública implica por lo general la intervención de una cadena de actores ad­ministrativos cuyo comportamiento va desagregando, y a la vez materialinmdo, la polltica. Esto nos lleva a afirmar que pocas veces la politica se implementa como se formula y que en los espacios regionales, con sus particulares caracte­risticas socio-económicas y politicas, éstas tienen diferentes niveles de concreción e, igualmente, disimiles resultados. Involucra entonces el sistema de poder institucional que toma las decisiones, la administración pública encargada de eje-

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Las polítk:as públicas

cutarlas y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios de la acción pública. Por ello, alrededor de una politica pú­blica y de su proceso (gestación, formulación, ejecución, evaluación) se interrelacionan el sistema de poder político, el aparato administrativo y la soci~ tejiendo un conjun­to de interacciones a su alrededor.

Factores que influencian la politica pública:

Las politicas públicas no responden a intentos voluntaristas del régimen politico o de los distintos actores sociales; se ubican en contextos específicos dentro de los cuales los de tipo estructural inciden con gran peso sobre el tipo de polfticas que finalmente formulan los Estados y so­bre la implementación de la misma. Por eso hemos intentado delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las po­liticas públicas y que nos permiten entender por qué un gobierno adopta una decisión en un momento determinado y no adopta otra, por qué se modifica o se continúa una po­litica pública. De éstos, los de mayor relevancia son:

a) La políticas hay que entenderlas dentro de un contex­to internacional determinado; en la medida en que se globaliza la economí' la política y la información, mayor incidencia se logra sobre las políticas de los estados nacionales. Cada vez es más dificil pensar una política pública que haga caso omiso del contexto in­ternacional en que se sitúa y mucho más frente a situaciones problemáticas en las cuales se pasa crecientemente de un concepto de 'soberanía nacio­nal' clásico de los estados nacionales a uno de 'soberanías compartidas' entre varios estados o im­pulsados por organismos internacionales. Pensemos en problemas como la democracia, el narcotráfico, los derechos humanos, el medio ambiente. Lo anterior no quiere decir que los estados nacionales no tengan ni n

gún tipo de ingerencia frente a las 'sugC'n~1w• ·¡·

Alejo Vargas V.

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presiones internacionales. Evidentemente que si la tie­nen, pero ésta va a depender de la fortaleza polftica interna que le permita tener más o menos posibilida­des de juego dentro de un cierto nivel de autonomia.

b) Pero, igualmente, hay que ubicar las politicas públi­cas como condicionadas por el tipo de régimen político existente, el cual va a posibilitar o no, la expresión y movilización de los diversos actores politicos y socia­les frente al problema, demanda o necesidad que está en la base de la polftica, e igualmente puede privile­giar bien sea las salidas consensuales o las de tipo impositivo. Por lo tanto podemos afirmar que la poH­tica estatal está condicionada por un juego de fuerzas (ver Diagrama No. 1) dentro de las cuales podemos destacar, además de las dos seftaladas, las siguientes: -las características (tamaño, complejidad, ubicación)

del problema, demanda o necesidad que origina la politica;

- el proyecto politico del gobierno (dominante) con­diciona el tipo de respuesta y, en cierta medida (pero no en su totalidad), se expresa en el plan de desarro­llo; es dificil pensar una politica pública especifica que vaya en contravia de lo que podemos denomi­nar las 'megapoliticas' o politicas básicas de cada momento;

- las propuestas alternativas sobre el mismo proble­ma de otros actores sociales o polfticos, y

- las disponibilidades de recursos estatales (el gasto estatal-obra casi siempre como factor condicionante­, información disponible, tecnología al alcance, personal) que van a tener incidencia sobre la políti­ca.

Las politicas _p~bhcu

DIAGRAMA No. 1

Lo anterior no pretende colocar en un mismo pié de igualdad a factores que son desiguales, ya sea por su capacidad de presión o por las posibilidades de priorización de sus intereses. La fuerza determinante en la definición de la política estatal, en el ámbito in­temo, la da el proyecto polltico dominante en cada momento histórico, el cual por momentos asimila, par­cialmente, las propuestas alternativas de otros actores siempre y cuando no sean contradictorias con sus in-

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~!ejo Vargas V.

tereses, o bien cuando requiere conciliarse con éstos para efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus políticas.

e) Finalmente, las dimensiones espacial y temporal en que se ubican las políticas públicas, puesto que una misma polftica pública puede tener diferentes expre­siones en distintos momentos históricos o en diversos t,'Spacios nacionales y-o regionales, por las diferentes configuraciones de cada región en lo económico, lo polftico, lo cultural, lo administrativo.

3. Tipologfa de políticas públicas

Son variados los intentos hechos desde distintas perspec­tivas teórico-conceptuales y los que se pueden derivar de otras, para intentar clasificar o hacer tipologías de las poli­ticas públicas. Unos con mayor fortuna. que otros contnbuyen a dar elementos que permitan aproximarse a una tipología de las polfticas públicas.

Vamos a presentar a continuación distintas aproximacio­nes a la tipologización de las politicas públicas, buscando antes que otra cosa, dar elementos de información acerca de las variadas perspectivas:

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a) La perspectiva neo-marxista: si bien no podemos se­ñalar que el interés de autores como James O'Connor14

haya sido el de elaborar una clasificación de las poli­ticas públicas, si podemos deducir una de su contribución teórico-analitica: las polfticas públicas se asociarían a las dos grandes funciones que le asig­na al estado capitalista, entonces tendríamos: i) Politicas públicas de acumulación, aquellas que tie­

nen como objetivo contribuir a la reproducción del capital y se expresan en el denominado • gasto esta­tal indirectamente productivo o productivo'.

Las poUtiollp6b~

ii) Politicas públicas de legitimación, aquellas orien· tadas al mantenimiento del orden social necesario para la reproducción de la relación social capitalis­ta, que se expresarla en el denominado • gasto estatal improductivo'.

Desde la perspectiva del neo-marxismo las políticas públicas son una modalidad a través de la cual el esta­do capitalista contribuye a la reproducción de la relación social capitalista en su conjunto.

b) Una perspectiva estructuralista: las políticas públicas se pueden clasificar en tres grandes categorías:

i) politicas públicas hegemónicas, aquellas que re­flejan con claridad los intereses fundamentales del conjunto de sectores en el poder, generalmente no son negociabl~s;

ii) políticas públicas transaccionales, son producto o reflejan los acuerdos entre los sectores en el poder y otras grupos sociales o politicos;

iii) pollticas públicas de dominación, son aquellas orientadas a las clases subordinadas de la socie­dad y pueden ser políticas públicas de marginación, de neutralización, cooptación o re­presión.

En cada tipo de régimen político es posible identifi­car una o dos politicas públicas hegemónicas o básicas (algunos autores las denominan •megapoliticas'), que reflejarían lo fundamental de la orientación de dicho régimen político. Atilio Borón nos muestra cómo es posible hacer esta identificación mirando el estado latinoamericano en . la perspectiva histórica.15 Él señala cómo al régimen oligárquico latinoamericano de finales del siglo XIX lo identifican dos grandes polfticas públicas: la políti­ca de centralización, propia del momento de

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Alejo Vargas V.

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consolidación del estado nacional, y la politica de li­bre comercio. Por otra parte, los reglmenes politicos populistas latinoamericanos de los años 30 se pueden caracterizar por las politicas públicas de industriali­zación sustitutiva con base en el mercado nacional y de redistribución de ingreso (esto era consustancial al discurso populista); finalmente, los regímenes politi­cos autoritarios modernizantes de los últimos decenios se pueden asociar a las polfticas públicas de apertura de la economfa al mercado internacional y de fuerte control del orden interno. Hay políticas públicas que están presentes en cual­quier tipo de régimen polftico (por ejemplo la de seguridad social y educación), pero tienen priorida­des diferentes de acuerdo con el momento.

e) La perspectiva de Fernando Rezende16: para este ana­lista brasilero las politicas públicas tradicionalmente se clasifican en dos grandes categorías: política eco­nómica y política social, sin embargo estas dos categorías cada vez son menos representativas por cuanto es muy tenue la frontera entre lo que se puede considerar como clo económico' y clo social' en tér­minos del gasto estatal. Frente a lo anterior, el autor mencionado propone una nueva clasificación dicotómica para las politicas públicas: i) políticas públicas promociona/es, son todas aque­

llas politicas estatales que tienen como objetivo estimular el desarrollo, anticiparse a situaciones por venir -también se podrian denominar como 'preven­tivas' o ex-ante en la medida en que no son respuestas a situaciones creadas-;

ii) políticas públicas correctivas, aquellas que el Es­tado formula como respuesta a problemas, demandas o necesidades ya explicitadas de la sociedad -se pue-

IAs_políi.K;a.-; ¡mhh, ••..

den denominar también como compensatorias o

ex-post pues se producen como resptresta a una si­tuación problemática creada-.

d) La propuesta de Donald Watson. Para él todas las po­lfticas públicas son susceptJ.bles de agrupar en alguna de las siguientes cuatro categorías por él sugeridas17:

i) polftica de defensa nacional, se relaciona con el or­den público interno y la seguridad externa;

ii) polftica exterior, comprendida aquf como todas las medidas en el campo internacional y asociadas con las relaciones entre Estados o entre éstos y organis­mos internacionales;

iii) polftica económica, con la acepción clásica ya se-ftalada y

iv) polftica social. Para este autor, todas las polfticas públicas se condi­cionan mutuamente y se encuentran en situación de interrelación, de tal suerte que un cambio en cualquiera de ellas afecta a las demás.

e) La proposición de Jorge Vwma Monteiro. Este ana­lista brasilero nos señala cómo las polfticas públicas son susceptibles de analizar y clasificar a partir de di­versas perspectivas que se propongan18:

i) la jurisdicción político-administrativa ( alli tendría­mos polfticas públicas nacionales. regionales, departamentales, municipales);

ii) las clientelas a quienes va orientada dicha política (habría politicas públicas para los industriales, para los exportadores, para los obreros, para los guerri­lleros, etc);

iü) de acuerdo al área sustantiva que va a atender la politica pública (tendríamos políticas urbanas, agra­rias, de educación, salud. empleo. etc);

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iv) en relación con el parámetro que maneje el formulador de polfticas para modificar la situación que va a ser objeto de la polftica (habrá entonces polfticas monetarias, de crédito, de comercio exte­rior, de diálogo).

t) Para·complementar este panorama es necesario pre­sentar la tipologfa ya considerada como clásica en la ciencia política de J. Lowi.19 :Él comienza seftalando que toda politica pública traduce una voluntad mani­fiesta o implícita del gobernante, de influenciar la conducta o la acción de los individuos (actuando so­bre ellos de manera específica) ya sea directamente o indirectamente (actuando sobre la sociedad en su con­junto). Hay distintas formas de relación entre gobierno y ciu­dadanos; a cada tipo de polftica pública corresponden determinados sectores de la actividad gubernamental (ciertos tipos de obligación de los poderes públicos) y ciertas instituciones del Estado; es decir, en las socie­dades modernas a cada tipo de política pública corresponde un conjunto estable de relaciones que constituyen una estructura macropolftica. Manejando básicamente el parámetro coerción (en cuanto a las posibilidades de su aplicabilidad y a la extensión social de la misma) este autor nos propone la siguiente tipología de políticas públicas: i) las políticas distributivas hacen relación al sumi­

nistro directo de servicios públicos a los ciudadanos: servicios sociales, educación, medios de informa­ción,

ü) las políticas de gasto público o de itifraestructura se refieren a la creación de condiciones materiales generales para la producción: obras públicas, desa­rrollo regional,

Las politicas púbhca:-.

iii) las politicas redistributivas conciernen tipicamen­te a las transferencias de ingresos a los ciudadanos, a las empresas, a las asociaciones o a las colectivi­dades locales,

iv) las políticas reguladoras o reglamentarias son las que apuntan esencialmente al orden público. Las políticas de infraestructura o redistributivas re­presentan una tentativa de influenciar indirectamente la acción de los ciudadanos, actuando sobre sus re­cursos y sus motivaciones, mientras que las politicas reglamentarias o las distributivas pretenden modifi­carla incidiendo de manera directa.

J. Lowi considera que es posible distinguir dos tipos de reacciones o respuestas a las politicas públicas: i) las reacciones positivas que se van a manifestar ya

sea en aceptación o en cooperación, y ü) las respuestas negativas que adquieren la forma de

oposición activa o desinterés o apatla. Sin embargo no se puede establecer una relación de causalidad entre reacción positiva y éxito de la politi­ca pública o entre fracaso de la política pública y reacción negativa. Es posible que una polftica pública que tenga respuestas negativas termine siendo exitosa o, una política pública con mucha aceptación o apoyo termine siendo un fracaso.

Cuadro Resumen

Políticas Reguladoras o Polfticas Redistributivas Reglamentarias

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Estos intentos de hacer tipologias o clasificaciones de polfticas públicas, a pesar de sus limitaciones, son de utili­dad en la medida en que contribuyen a situar una polftica pública determinada dentro del conjunto de las politicas estatales y asf poder abordar de manera más precisa su aná­lisis y valoración conociendo de antemano su importancia, su orientación y su campo de acción.

4. La política pública ea ua eoatexto neo-regulador

El nuevo rol del Estado que se comienza a prefigurar va a ser uno de tipo neoregulador20 y eficientista que deje atrás las modalidades propias del Estado intervencionista y bene­factor. Cambia la relación entre economía y polftica: del . papel predominante del Estado en la economfa y de mayor incidencia estatal en las polfticas de desarrollo, se pasa a una mayor influencia del sector privado, del mercado y de la financiación externa. Se pretende que en las relaciones entre Estado y ciudadano se opere con la misma lógica de eficacia y eficiencia como lo hace el sector privado. Que abandone la intervención en áreas de la producción directa y permita que sean las reglas del mercado las que regulen básicamente la economfa; para esto se plantea la necesidad de privatizar algunas esferas de la acción estatal, eliminar algunas instituciones estatales y modernizar otras para ha­cer que su acción sea más eficaz y eficiente.

Tradicionalmente la lógica de la política pública estaba fuertemente marcada por el presupuesto de que el Estado deberla regular el mercado. Era aquella de la acción propia del Estado intervencionista, concebido como el actor fun­damental del desarrollo. Dentro de esta lógica el Estado institucional formulaba las políticas públicas y su imple­mentación, en lo fundamental, era igualmente de su competencia exclusiva.

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Las políticas públicas

1 ~n el escenario hegemonizado por el neoüberalismo pa­r (~ce haberse invertido lo anterior como resultado del desplazamiento en términos de quién es el actor fundamen­tal del desarrollo. Hoy dia se considera que éste se sitúa en la sociedad civil, son los actores privados y el merca® quie­nes pueden estimular los procesos de desarrollo. Son los postulados del estado mlnimo como paradigma de los dis­cursos denominados neoliberales o neoclásicos. Sin embargo, en la medida en que el periodo de auge extremo de politicas neoliberales ha hecho crisis al mostrar sus fisu­ras por los distintos polos, se busca un nuevo rol al Estado: neoregulador y eficientista.

Los especialistas latinoamericanos han dado en llamarlo neoestructuralismo21 para hacer referencia a los esfuerzos de re-lectura del estructuralismo cepalino, lo que conlleva cambios por lo menos en los siguientes aspectos:

a) la concepción de la apertura, que pasa de una concep­ción indiscriminada a una basada en la selectividad, la reciprocidad y el énfasis en lo sectorial;

b) el rol del Estado, al pasar de una apologfa del merca­do, per se, a considerar que si bien el mercado es el principal dinamizador del desarrollo, el Estado debe dar la dirección estratégica de la economía;

e) la politica económica, poniendo más énfasis en lo fis­calista y menos en lo monetario-financiero.

Las politicas públicas dentro de este contexto neoregulado viven modificaciones importantes:

- Si bien la competencia fundamental de su formula­ción continúa a cargo del Estado institucional, la implementación de las mismas tiende a privatizarse; de una parte, son políticas que se conciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados o entes territoriales dentro de la lógica dominante de que son éstos los principales actores del desarrollo, lo

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que conlleva a que las políticas públicas no requieran necesariamente, como en el pasado, de instituciones específicas, es decir, puede haber políticas públicas sin instituciones; de otra parte. son los entes regiona­les (departamentos, municipios, entidades descentraJizadas), públicos o privados, los responsa­bles de la implementación de la política pública y el Estado institucional central sólo coordina y hace se­guimiento a las mismas.

- Igualmente se busca una tlexibilización de las políti­cas públicas, de tal manera que las mismas sean sólo grandes directrices y los ejecutores tengan la posibili­dad de introducirle en su proceso de concreción, variantes o modificaciones. Esto permite a las políti­cas públicas responder más cercanamente a la demanda, es decir, con la lógica del mercado, y que el gasto estatal llegue más ágilmente a sectores o regio­nes donde lo requieran en momentos de crisis.

- El referente orientador de las políticas públicas no va a ser, como en tiempos del Estado interventor, la bús­queda de la justicia social, sino la disminución de los niveles de pobreza, aceptándose implícitamente como inevitable la existencia de la misma en la sociedad contemporánea.

- La financiación de las políticas públicas ahora ya no es más una responsabilidad exclusiva del Estado. Se ponen de moda los esquemas de ca-financiación, ge­neralmente de tipo tripartito, en los cuales participan el estado central, los entes territoriales y los usuarios.

- Hay una tendencia hacia la focalización de las políti­cas públicas buscando que las mismas lleguen efectivamente a los sectores sociales y-o regionales a donde se requieren, abandonando, parcialmente por lo menos, la pretensión universalista de las políticas

Las políticas púbhua~

públicas en el contexto del Estado interventor. Entre las ramnes más importantes para focalizar se aducen unas de tipo coyuntural, asociadas a la crisis (limita­ción de los recursos, necesidades básicas insatisfechas en aumento), así como otras de carácter más perma­nente (mejorar el disefto de los programas, aumentar la eficacia de los mismos, potenciar los impactos de los programas sobre la población atendida, excluir á los que no están dentro de los parámetros de los pro­gramas'f". Pero de nuevo renace el debate acerca de si es mejor focalizar o mantener el esquema universalista, en la medida en que se considera que la focalización opera cuando ha habido un mínimo de acceso a nece­sidades básicas y esa no parece ser la situación en sociedades como las nuestras.

5. El proceso de la poUtica púbHca

En toda política pública podemos identificar varios mo­mentos diferenciables analíticamente aunque con una interpenetración mutua, que conforman un real proceso que comprende:23

a) el inicio o surgimiento, que es el momento en que un problema social transita hacia una situación social­mente problemática percibida por la sociedad y el Estado institucional, y éste debe comenzar a prever respuestas;

b) la formulación o toma de decisión es aquel momento en el cual las instituciones estatales o el sistema polí­tico institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones de los actores con poder (lo ideal seria que todos los actores involucrados pudieran par­ticipar en la definición), negocian o concertan y, finalmente, llegan a la decisión.

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Tradicionalmente hay la tendencia, acentuada en los tiempos actuales, a pensar que la denominada 'racio­nalidad técnica' orienta siempre esta toma de posición del Estado; sin embargo, en los sistemas políticos rea­les va a presentarse una fuerte interacción entre ·racionalidad técnica' y 'racionalidad política' ( enten­diendo por ésta la que se basa en la negociación y el acuerdo entre los actores con poder). Lo importante a resaltar con Martin Landau es que «si una propuesta de polltica es un proceso de tipo ingenieril, el produc­to de una negociación, el resultado de un conflicto o el producto de fuerzas históricas, o lo que sea, no cam­bia su estatuto epistemológico. Mantiene su carácter hipotético.»24

Es pertinente sefta1ar con Joan Subirats «que toda política pública es algo 1lltÍ.Y que una decisión. Nl1171101mente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor 111Qfle1'a de proceder. Decidir legislar sobre el tema. etc. Y aunque en la mayorla de ocasiones el proceso no sea tan «racional», toda política pública comportará una serie de decisiones más o menos re/acio­nodas.#s

Hay una gran diferencia entre el discurso de la políti­ca y lo que de él se concreta. Siempre se va a encontrar una brecha entre la intencionalidad de la política y lo que recibe especfficamente el ciudadano. Ese proce­so se presenta de manera continua en la gestión pública.

e) la ejecución o implementación, que es la materializa­ción de las decisiones anteriormente tomadas e involucra instituciones estatales y, crecientemente, una amplia participación privada (empresarial, ciudadana o de ONGs). Paradójicamente, esto transforma la ad­ministración pública de un simple espacio de

Las politicas públas

conflictos ínter o intraburocráticos, en wto para el control ciudadano, lo cual genera tensiones novedo­sas. En el proceso de implementación de la política públi­ca, es decir, de volver realidad el discurso polftico, va a estar involucrado el personal institucional-adminis­trativo, pero también todas las presiones de los actores politicos y sociales. Toda politica pública implica que unos sectores sociales reciben los beneficios y otros probablemente no y cada uno de esos sec~ a tra­vés de los distintos mecanismos posibles, intentan o se esfuerzan por presionar a la administración públi­ca. En una visión simplista lo ideal seria la inexistencia de esas presiones, pero lo real es que se presenten. El problema es cómo la administración pública procesa esas presiones como algo inherente a su permanente quehacer.

d) la evaluación, que hace referencia a la posibilidad de valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos de la politica pública, ya sea para introducir correc­ciones (refonnulaciones o modificaciones en su ejecución) o para aprender para la gestión pública fu­tura. Por lo anterior, se debe pensar en Wl tipo de evaluación ~formativa' y no 'sumativa' y para ello es, fundamental disminuir el peso de la cultura autorita­ria presente en la administración pública (puesto que lleva al funcionario público de alto nivel a plantear de antemano respuestas para todos los problemas y en esas condiciones no hay una posibilidad de aceptar los errores y permitir que los mismos se transformen en posibilidades de aprendizaje).

Todas las politicas públicas tienen un alto grado de in­certidumbre y por ello los responsables de las mismas deben tener una gran capacidad de acomodación a situaciones nue-

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vas e imprevistas. Se requiere de un buen manejo de la lógi­ca de la planeación estratégica que ayude a pensar y trabajar con varios escenarios posibles.

6. La adlllinistración pública y las políticas públicas en el contexto de un nuevo tipo de Estado

Tradicionalmente la administración pública ha sido el so­porte material del sistema clientelista; esto explica por qué la tendencia de reforma apunta hacia el otro extremo: inten­tar una administración pública haciendo caso omiso del sistema político como sistema de poder. En esa perspectiva hay la pretensión de considerar la administración pública como aquella que «presupone que la actividad administrati­va puede subordinarse a la razón y que el comportamiento de las estructuras y organi23Ciones puede orientarse hacia el logro de fines determinados, seleccionando los medios más adecuados» ;26 es el intento de poner en vigencia un paradigma tecnocrático en la gestión pública.

Sin embargo, la realidad de los sistemas politicos parece mostrar que la racionalidad técnica y la racionalidad poUti­ca (basada en la concertación y la negociación) tienden a articularse en función de unos intereses y objetivos deter­minados por los grupos con poder.

En ese sentido debemos señalar que la administración pública debe partir de reconocer la existencia del sistema de poder politico y de las presiones sociales con los cuales debe interactuar de manera transparente, es decir, con ·re­glas del juego' claras y precisas. Esto presupone que la administración pública y su 'lógica' son el producto de tran­sacciones entre partes por arreglo y concertación de intereses y objetivos, buscando cada uno de ellos el encuentro de un interés y objetivo que los vincule. Es entender la función del administrador público básicamente convertida en con-

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~políltcus pulol .. ,, ..

ccrtación de intereses para la búsqueda de objetivos colccl' vos que sean la síntesis de diversos intereses grupales.

7. GobemabUidad y gestión pública

El problema de la gobemabilidad de los sistemas políti­cos está íntimamente ligado a la subsistencia de los regímenes demOcráticos. <<La gobemabilidad hace referen­cia no sólo a la institucionalidad estatal, sino a las relaciones entre el Estado y la sociedad civil Es decir 'al manejo de las instancias de gobierno, pero también a las demandas sociales, a los mecanismos de legitimación política y a la estabilidad del sistem.a.>~7

Hay en los tiempos contemporáneos un renacer de la pre­ocupación por un viejo problema de la política: el de la construcción del orden social y su reproducción permanen­te. Sólo que ahora se le da una denominación novedosa: la gobernabilidad. 28

El término gobernabilidad es sin duda uno de los más populares en los últimos aftos dentro del lenguaje de los analistas políticos, de los gobernantes y de los políticos pro­fesionales. Es evidente que se usa de manera indiferenciada para hacer referencia a distintos tipos de situaciones políti­cas. Intentemos, por ello, hacer un breve recuento, un acercamiento, al 'estado del arte' de la discusión acerca del significado y alcance del ténnino.29

Usualmente el término gobemabilidad se usa «para describir una condición social en 1ti cual existe una adecuada relación entre el gobierno y la sociedad civil Es decir, una relación que permite al gobierno 'go­bernar ', porque los ciudadanos respef4n la autoridad establecida y no recurren a métodos violentos o ilegales para influir en las decisiones públicas (salvo minorlas claramente identi.fiCQI/Qs); pero que también permite a los ciudadanos mantener expectativas razonables sobre el comportamiento del gobierno en términos de eficacia

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de la acción institucional --como respuesta a demandas sociales extendidos-y respeto al estado de derecho. »36

Refiriéndose a la región latinoamericana, Edelberto To­rres Rivas entiende la gobernabilidad como «la cualidad de la comunidad política en que sus instituciones actúan efi­cazmente, de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, porque tales instituciones y sus políticas les pro­porcionan seguridad. integración y prosperidad y garantizan orden y continuidad al sistema.»31

El denominado Club de Roma en su informe sobre «La capacidad de gobernar», elaborado por un grupo de espe­cialistas bajo la dirección del profesor Dror, de Ciencia Política de la Universidad de Jerusalén, se aproxima al en­tendimiento de la gobernabilidad como «el mecanismo de mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan por proporcionar seguridad, prosperidad. coherencia, orden y continuidad al sistema.»32

El término es introducido en los estudios propiciados por la Comisión Trilateral en los años 70; allí se «constataba la existencia de insatisfacción y falta de confianza en el fun­cionamiento de las instituciones democráticas de gobierno en América del Norte, Japón y Europa Occidental.»33 A partir de estos estudios se produce el ejercicio, relativamen­te arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a todas las democracias.

Con base en lo anterior se señala que la democracia era obstaculizada por la 'sobrecarga' de demandas, las cuales producían ingobernabilidad por lo siguiente:

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a) vuelve a los gobiernos ineficaces en su capacidad para responder a los compromisos adquiridos por las pre­siones que vienen de la sociedad, dentro de los límites impuestos por la economía;

b) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones de­mocráticas y los dirigentes políticos, al no ver

Las politices públic:aa

cumplidas sus expectativas de respuestas a sus deman­das;

e) se resquebraja la obediencia espontánea a las leyes y a las medidas gubemamentale~ que es requisito in­dispensable para lograr un clima de gobernabilidad. 34

Esta perspectiva de entender la gobemabilidad está fuer­temente marcada por las tendencias sistémicas de la ciencia política norteamericana y en particular por autores como David Easton y Gabriel Almond quienes consideran que «la función de las instituciones políticas es la de dar respuesta a las demandas que provienen del ambiente social o, de acuer­do con una tenninologfa común, de convertir las demandas en respuestas.))35

La solución a la 'sobrecarga', según los teóricos de esta versión de la gobernabilidad, va a ser la denominada receta neoliberal, sintetizada en las siguientes medidas:36

a) reducir de modo significativo la actividad del gobier­no;

b) disminuir las expectativas de los grupos sociales, mi­nimizando las esperanzas acerca de la intervención del Estado para salvar o sanear cualquier situación;

e) aumentar los recursos o entradas a disposición del Estado;

d) reorganimr las instituciones estatales (simplificación) para aumentar su eficacia

Desde esta aproximación, la consolidación del orden y el garantizar la gobemabilidad conlleva regularizar el fun­cionamiento de la sociedad y de los comportamientos individuales, y poder hacer materia de previsión el funcio­namiento del mercado. La gobemabilidad asi entendida, implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo económico, o por la.democracia en lo político-institucio­nal. Esto se refleja en un refuerzo de las tendencias institucionalizadoras y se van a 'recalentar' las tesis de ana-

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listas de los años 50, como Samuel Huntingto~ quien plan­tea que <da causa de la inestabilidad politica y la violencia que experimentan las sociedades en desarrollo, es en gran medida resultado del rápido cambio social y de la veloz mo­vilización polftica de nuevos grupos, en un contexto de lento desarrollo de las instituciones politicas.»37 Es la socorrida tesis del desfase entre la modernización económica y social y la relativa parálisis de la transformación institucional lo cual explica que buena parte de los esfuerzos reformistas de los últimos tiempos pongan todo el acento en la moder­nización institucional.

Esta perspectiva es fuertemente criticada por varios ana­listas en los siguientes términos:38 Es una visión conservadora porque plantea que la democracia lleva den­tro de si los gérmenes de su propia destrucción; más allá de ciertos limites la democracia (en la medida en que posibili­ta la participación amplia de los ciudadanos) crea ingobernabilidad. De lo cual se derivarla que la solución entonces es la democracia restringida. Pero, además, las re­comendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva elitista de la política al considerar gobernabilidad y demo­cracia como conceptos encontrados; entonces, la gobemabilidad es un asunto que tiene que ver con el com­portamiento de las élites gobernantes: son ellas quienes­deben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el rumbo perdido.

Se podrla resaltar, adicionalmente, que en las sociedades del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gober­nabilidad, así entendida, se debe, en estricto sentido, no a su pérdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla: inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bien­estar social, democracia política y participación ciudadana insuficientes, un sistema de representación de intereses dis­torsionado, <<aquf, no aparece un 'exceso' de sociedad civil

so

Las poHticas públicas

frente al Estado, capaz de 'sobrecargar de demandas' al sis­tema, sino justamente lo contrario, la necesidad de fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participa­ción popular, como condición y resultado de la vida democrática.»39

En los aftos 90 los organismos financieros internaciona­les de nuevo sitúan el término gobemabilidad (governance) en boga, dándole un marcado sesgo tecnocrático al mismo. El Banco M~ a través de su informe sobre 'Oovernance and Developmenf, y el BID con su propuesta de 'Buen Go­bierno', relanzan y popularizan el término. Para los organismos financieros internacionales, la 'governance' se debe entender como la manera en la cual es ejercido el po­der del Estado, sobre todo en el manejo de los recursos económicos y sociales, con un especial énfasis en la rendi­ción de cuentas ( accountability ), el marco legal para el desarrollo económico, el acceso a información confiable y la transparencia en la toma de decisiones.40

La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimen­siones de la ingobemabilidad, que Philippe C. Schmitter desde una perspectiva académica nos sintetiza de la siguiente manera.-41

a) la tendencia a acudir a métodos extralegales de ex­presión polftica; es decir, indisciplina, expresada en los esfuerzos de los ciudadanos de influir en decisio­nes públicas por métodos violentos, ilegales o anómalos;

b) la disminución de cohesión de las élites y de su hege­monía, esto es, inestabilidad, expresada en el fracaso de los actores de las élites politicas para conservar sus posiciones de dominación o para reproducir las coali­ciones preexistentes;

e) el declive de la capacidad del Estado para conseguir los recursos necesarios y ejecutar sus políticas, lo cual

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Aiqo Vargas V.

refleja ineficacia, o sea la disminución de la capaci­dad de los polfticos y administradores para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento a ellos por medio de medidas de coordinación obligatoria o de decisiones emanadas de la autoridad del estado.

Schmitter seftala que la intensidad de estos fenómenos varia de un pais a otro y anota cómo algunos podrían ser calificados ingobernables en las tres dimensiones, otros so­lamente lo serían en una o dos de ellas. Y concluye que los grados de gobernabilidad están en relación con la manera como se 'lleva a cabo la mediación' de intereses bien dife­renciados entre la sociedad civil y el Estado, tomando partido por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuer­za de partidos socialdemócratas reformistas parece estar relacionada con mayor gobemabilidad de la sociedad Lo anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclu­sión opuesta a la de los estudios de la Trilateral (que seftalaba que la ingobernabilidad se asociaba a la 'sobrecarga de de­mandas', mientras para Schmitter el volumen de demandas es irrelevante porque es la existencia de mecanismos de mediación y concertación la garantia de la gobemabilidad).

Dentro de esta panorámica analítica acerca del entendi­miento de la gobernabilidad, es necesario seftalar lo planteado por Michael Coppedge42 quien introduce la di­mensión del poder (entendido como relaciones de intercambio desigual entre actores en una determinada are­na) en el estudio de la gobemabilidad. La gobemabilidad es entonces el producto del juego de poder relativo de los gru­pos relevantes en la arena pública; más especificamente, el producto del respeto a ese poder por parte de las institucio­nes formales e informales que conforman el proceso político. Los síntomas de ingobemabilidad (corrupción, violencia, protesta ciudadana, descoordinación entre el poder ejecuti­vo y el legislativo, etc), deben ser vistos como las reacciones

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Las políticas públicas

a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, in­dependientemente de su tamafto o de su peso electoral. Y, añade Coppedge, estableciendo una distinción entre gober­nabilidad y democracia: la gobemabilidad requiere de la efectiva representación de los grupos en proporción a su poder, mientras la democracia requiere de representación de grupos en proporción al número de votos. En otras pala­bras la democracia respeta la lógica de la igualdad política mientras la gobemabilidad respeta la lógica del poder. En principio, entonces, democracia y gobemabilidad inevita­blemente entran en conflicto. Lo cual implicaría que una sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser de­mocrática.

A partir de lo anterior M. Coppedge nos propone algu­nos procedimientos para avanzar hacia la gobernabilidad democrática: debe ser fruto de un acuerdo nacional, que se redefine periódicamente como todo acuerdo, y de la habili­dad del gobierno para establecer canales de comunicación y realizar negociaciones con diferentes grupos sociales. Las condiciones para la gobemabilidad democrática, según Coppedge, serian las siguientes para todos los grupos políti­camente relevantes:

a) ser capaces; b) estar dispuestos a confiar en una fórmula o regla del

juego en su arena; e) los grupos que no son de masas (empresariales, mili­

tares, iglesia, etc) deben estar dispuestos a aceptar fórmulas democráticas -que dan gran peso a los cuer­pos de masas-;

d) los funcionarios electos deben representar al pueblo en general en algún grado significativo;

e) los funcionarios electos deben estar dispuestos a acep­tar fórmulas que concedan representación efectiva a los grupos que no son de masas;

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f) los funcionarios electos deben ser capaces de tomar decisiones, las cuales requieren la creación y mante­nimiento de apoyos activos mayoritarios.

Concluye acerca de la gobemabilidad democrática Ro­jas Bolafios, siguiendo el argumento de Coppedge, que ésta <mo es sólo producto de la capacidad de los grupos políticos para moverse dentro de determinadas reglas del juego -una especie de concertación-, sin amenazas constantes de rup­turas -salvo las meramente retóricas- que siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad». Adicional­mente anota que « ... la estabilidad de un régimen no se puede conservar en una situación de exclusión social y polftica para algunos de esos actores.»43

Lo cual sitúa de nuevo sobre el tapete la tensión entre gobernabilidad y democracia No podemos olvidar que la legitimidad de un régimen político se sustenta en dos ele­mentos fundamentales, la participación de la mayoría de los miembros de la sociedad en la conformación de sus institu­ciones y en el nombramiento de los transitorios dirigentes de las mismas. Pero, adicionalmente, aquellos deben resul­tar beneficiados del desarrollo económico en términos de su calidad de vida. La legitimidad no es simplemente un problema politico, sino también económico y social.

La gobernabilidad, entonces, implica sobre todo «la po­sibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder potencial de un conjunto de instituciones y prácticas polfti­cas en una capacidad explicita para la definición e instrumentación de políticas públicas.»44 Y no siempre <<un sistema de gobernabilidad basado en criterios de efectivi­dad, previsibilidad y racionalidad»45 se posibilita en sociedades profundamente desiguales, con la vigencia del deber ser democrático.

La gobernabilidad comprende el desempefto y funciona­miento del sistema político, se relaciona de manera estrecha

84

Las poHtic:as públicas

con la legitimidad, hace referencia a la capacidad del go­bierno de controlar situaciones conflictivas y es condicionada de manera importante por lo que piensan los miembros de la sociedad, de la gestión gubernamental, de los políticos y sus politicas.46

No siempre «un sistema de gobemabilidad basado en cri­terios de efectividad, previsibilidad y racionalidacb>47 ~ posibilita, en sociedades profundamente desiguales como la colomb~ con la vigencia del deber ser democrático. La consolidación del orden y el garantizar la gobemabili­dad conlleva regularizar el funcionamiento de la sociedad y de los comportamientos individuales y poder hacer materia de previsión el funcionamiento del mercado.48

La gobernabilidad, en una perspectiva tecnocrática, im­plica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo económico, o por la democracia en lo político-institucional o, en otros términos, «la posibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder potencial de un conjunto de instituciones y prácticas políticas en una capacidad explici­ta para la definición e instrumentación de politicas públicas.>>49

Los diferentes regimenes politicos tienen crecientemente el reto de demostrar su capacidad de gobernar y de ejercer, un 'buen gobierno', y cada vez más en lo atinente al nivel de vida de la población. Entonces, la gobemabilidad se toca de esta manera, estrechamente, con la gestión pública.

8. Legitimidad, polfticas públicas y aegoeiacl6a

La legitimidad se asimila a la aceptación social de un gobierno por parte de la sociedad, ñmdamentada ésta en generalidades abstrac1as ( ciudadanfa, nación, pueblo, socie­dad civil). Hoy en dia el problema de la eficacia de la gestión pública adquiere mayor relevancia en la medida en que crecientemente es un elemento asociado a la legitimidad

SS

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democrática. Podemos seitalar con Giovanni Sartori que <<UDa

legitimidad dudosa puede ser reforzada por la eficacia del gobierno; inversamente, una legitimidad en principio fuerte puede ser debilitada por su ineficacia.>YO

El problema de la legitimidad debe ser una preocupa­ción permanente de los funcionarios públicos de alto nivel y no sólo una preocupación para los polfticos. La adminis­tración pública tiene una doble legitimidad, la derivada del sistema político (onda larga), del proceso electoral, y que es 'transferida' a la administración pública por las autoridades electas, y la derivada de la eficacia en la prestación de sus servicios (onda corta), en la cotidianidad de la relación con sus usuarios. Esto es lo que nos permite percibir sectores de la administración pública con mayores niveles de legitimi­dad que otros, en la medida en que cumplen con mayor eficacia su función. 51

Por ello, el funcionario público de hoy dfa debe ser muy buen técnico, pero esto por si sólo no es suficiente. Se re­quiere, adicionalmente y cada vez con mayor peso, una gran comprensión de la dinámica del sistema polftico, esto es, ser capaz de <<hacer dialogar la política y la técnica para discutir tanto la direccionalidad (objetivos) como las direc­tivas (operaciones y medios )»52 con habilidad para concertar y negociar, no sólo al interior de la estructura burocrática, sino también con el sistema político y con las organizacio­nes sociales. Esto no significa que su capacidad técnica se pierda; por el contrario, ésta debe ser un recurso de poder importante para ayudarle a fundamentarse en sus argumen­taciones dentro de los procesos de negociación. Por consiguiente, no se trata de alguien pasivo receptor de de­mandas de las organizaciones sociales o de los grupos de poder; sino de un actor que, por consiguiente, opina, inter­viene, argumenta.

86

Las políticas púbbcas

El funcionario público de alto nivel debe ser un gestor de poUticas públicas, un promotor de cambios e innovaciones, un impulsor de reformas, con capacidad de ejercer la con­ducción en épocas de crisis asumiendo los desaflos económicos y sociales que ésto conlleva, y con capacidad de manejar bueuas relaciones con las autoridades guberna­mentales, el sistema politico y las organimciones sociales. Lo anterior implica: liderazgo, capacidad de toma de deci­siones, creatividad, manejo de técnicas de planeación, capacidad anal.ftica, capacidad organimcional, capacidad de negociación, compromiso y responsabilidad social. 53

Una gestión pública con perspectivas positivas debe com­prender:

a) identificar, ordenar y optimimr el uso de los recursos disponibles,

b) romper la inercia institucional de dirección y gestión, creando condiciones para impulsar los cambios reque­ridos,

e) impulsar una dinámica institucional de dirección y gestión,

d) ganar capacidad para el manejo de la incertidumbre, que permita anticiparse a situaciones conflictivas y resolver problemas,

e) ganar destreza para concretar alianzas o resolver con­flictos que permitan viabilizar las acciones a emprender.

Todo lo anterior sintetiza el proceso de formulación, im­plementación y evaluación de politicas públicas.

Para que ello sea posible se requiere un gran énfasis en la formación de los funcionarios públicos de tal suerte que se desarrolle en ellos un real espíritu democrático, en el senti­do de entender y valorar al otro como distinto, diferente, con otras opiniones, pero con quien hay que convivir, nego-

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Alejo Vargas V.

ciar, llegar a acuerdos y quie~ eventualmente, puede tener una parte de verdad

Esto, sin duda, se asocia con una caracterlstica que debe tener el funcionario público y es una gran sensibilidad hacia los problemas de la comunidad, que le ayude a estar en ·sm­tonia' con la gente y de esta manera poder estimular y apoyarse en los procesos de participación social, asi éstos por momentos contengan altos niveles de critica.

En ese sentido hay que desterrar el dogmatismo de la administración pública, lo cual quiere decir que se pueden tener y defender posiciones sobre los diversos asuntos de su incumbencia. Se trata de que las posiciones se confronten con todos los sectores interesados y se esté siempre abierto a los cambios, a las modificaciones.

Podemos concluir afirmando que la política pública me­jor intencionada y con los objetivos más loables no logrará mayores resultados si no se crean las condiciones 4e con­ducción que posibiliten un adecuado proceso de implementació~ evaluación y re-formulación de la misma.

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NOTAS BmLIOGRÁFICAS

1 Este capítulo tiene como base inicial los siguientes textos: VARGAS V. Alejo. Políticas Públicas y Gerencia Institucional. En: Revista Administración y De­sarrollo, No. 33,ESAP-FacultaddeEstudiosAvanzados, Santa Fe de Bogotá, Diciembte, 1993; VARGAS V. Alejo. Las políticas públicas entre la raciona­lidad técnica y ltt racionalidad política. fd¡: Varios Autores. Dimensiones Político-Económicas del Nuevo Orden Constitucional. Universidad del Valle - Universidad Naeional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Santa Fe de Bogotá, 1996.

2 GUERRERO, Omar. Políticas Públicas: Interrogantes. En: Revista de Admi­nistración Pública Politicas Públicas, No. 84, Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1993.

3 MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. Las Políticas Públicas. Ariel Ciencia Política, Barcelona, 1992.

4 FERNÁNDFZ, Antoni. Las Políticas Públicas. En: Manual de Ciencia Política. Miquel Caminal Badia (Coordinador), Editorial Tecnos, Madrid, 1996.

S GUERRERO, Omar, op. cit., 1993

6 SHIVELY, Phillips W. Introducción a las Ciencias Políticas. MacGraw-Hill, 5a. Edición. Méjico,l997.

1 LANDA U.' Martín. El Ámbito Propio del Análisis de Políticas. En: Aguilar V., Luis F. El Estudio de las Políticas Públicas. Estudio introductorio y Edición, Miguel Angel Porrúa Grupo Editorial, México, 1992.

8 Por supuesto que reconocemos una diversidad importante, en diferentes auto­res, acerca del concepto mismo de política pública como lo señala Martín Landau: « para algunos la política es un asunto de valor -una declaraeión de principios básicos- otros, restringen su significado a estrategia, diseño o pro­grama, y para otros el término abarca valores, objetivos y mediOS», op. cit., 1992. Para Pierre Muller la política pública se puede entender «como un pro­ceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que se pueden presentar entre un sector y los otros sectores, o aún entre un sector y la sociedad global.» .f,n: Les Politiques Publiques. Presses Universitaires de France, Paris, 1990 (Versión libre al es­pañol del autor)

9 Un buen ejemplo de este planteamiento lo encontramos en BAZUA, Fernando y VALENTI, Giovanna. Hacía un Enfoque Amplio de Política Pública. En: RevistadeAdministraciónPública,No.84,InstitutoNacionaldeAdministra­ción Pública, A.C., México, 1993.

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10 ALVARF.Z, Angel E. Análisis de Políticas Públicas, Centro Latínoamc:rican de Administración para el Desarrollo, CLAD, Caneas. 1992.

11 Si bien el com:epto de politica pública implica Ja existencia de decisianes, tam­bién Ja materialización de éstas en acciones~ en ocasimes hay que ClCliDSiderar Ja existencia de poltticaa públicaa que tienen un valor nmhólico, aunque las mismas no se materia1icen. Al respecto César Cansino señala: «A.lgunaa poli­tlcaa pú.blicaa ser6n simhólicaa, su esencia no consiste en el actuar, sino en el decir. en el hacer saber y hacer creer que se actúa o que se preocupa por intervenir.» fg CANSINO, C6sar. El gobierno departido en Alnérica Latina: lineamientos teóricos para el análisis c::mpí:rieo. Doc:amento de Tra'blüo. CIDE, Méjico, 1993.

12 Estos conceptos están inspirados en: OZSLAK. Osear y O'OONNELL, Gui­llermo. Estado y Politicas Estatales: Hacia una Estndegia de Investigación. &¡: Revista Administración y Desarrollo, No. 19, ESAP, Bogotá, Diciembre de 1981.

13 BOBBIO, Norberto. Dc:recba e Izquierda. Razones y significados de una dis­tinción politica. Taums, Madrid, 1995.

14 O'CONNOR, James. La crisis fiscal del Estado. Periferia, Buenos Aires, 1973.

15 BORON, Atilio. Entre Hobbes y Friedman. Liberalismo Ec:onómioo y Despo­tismo Burgués en América Latina. Mimeo, Méjico.

16 RFZENDE, Fernando. Notas de Aula. EBAP-FGV, Rio de Janeiio. 1978. fg DE SANTANA, Luis V. Modelos de Anaiise de Políticas Publicas.~ Revis­ta de Economía, Ano 13, No.11, Universidad de Federal do Pararui, Curitiba, 1986.

17 WATSON. Donald. Politica Económica. Gredas, Madrid, 1965.

18 MONTEIRO, Jorge V. Fundamentos de Políticas Públicas. IPEA-INPES. Rio de Janeiro, 1982. fin;. DE SANTANA, Luis V. Modelos de Analise de Politicas Publicas. fin;. hvista de Economía, Ano 13, No.ll, Universidade Federal do Panmá, Curitiba, 1986.

19 LOWI, Theodore J. Four Systems of Policy, Politics and Choice. Public Administration Rcview, Vol. 32, 1972 y Políticas Públicas. Estudio de Caso y Tema Politica ,&!: AguiJar V., Luis F. La HeChura de las Políticas. Estudio Introductorio y Edición, Grupo Editcria1 Miguel Angel Porrúa, Méjico, 1992.

lO Utilizamos el término ncnegu]ado(r) en relación con una modalidad particular de coofíguración del Estado capitalista, que a diferencia del Estado interven­ter, prioriza los aspectos de regulación antes que los de intervención directa. sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellas áreas consideradas

90

como estratégK:as pera la acumulaeión capitalista y además deDiro de un con­texto en el cual emergen nuevas regulaciones.

21 Un interesante análisis comparativo entre politicas neoliberalcs y neoestructm"ale lo CII.CCDtlamos en: SUNKEL, Osvaldo. Un Enfoque Neo­Estruc:turalist de la Refonna Ecooómic:a, la Crisis Social y la Vtabilidad Democrálicaen.AméricaLit.iDa. fA:Pcrdli,Cariua.,PicadosS,Sonia.,Zovato, Daniel (c:ompiJadms). Partidos y Clase Politica en América Latina en los 90. llDH-CAPEL. San José, Costa Rica, 1995.

22 A partir de: FRANCO, Rolando. ¿Cómo hacer más eficientes y eficaces las políticas sociales en los noventas? ILPES, Poneucia en el Seminario Poltti­cas Sociales. Desanollo Regional y Modernización del Estado. Experiencias Latinoamericanas y Colombianas, Armenia, Octuble, 1992.

23 Los momentos aquí planteados parecen asemejarse a lo esbozado pcr Charles o. JODeS c:omoperspectivasecumciaJy que incluye las siguientes etapas: iden­tificación del problema, desarrollo del programa, puesta en marcha del programa, evaluación del prosrama y terminación del programa. (Citado en: MUlLER, Picrre, op. cit, 1990) Sin embargo, lapcrspcctivadeJonesparece estar orientada, a diferencia de lo aquí planteado, por wiUcrte sesgo tec:no­crático. Por su parte Meayy ThoeDig {1992), siguiendo a Charles O. Jones., plantea las siguientes etapas: idcntifieacióndel problema, formulación de una solución, tema de la decisión, aplicación de la acción, evaluación de los resul­tados. Un esqaema un poco más dctaDado lo propone Luis F . .Aguilar V. «Estudio IntroductoriO», m: Problemas Públicos y Agenda de Gobierno, Mi­guel Angel Porrúa Grupo Editorial, Méjico, 1993.

24 LANDAU, Martín, op. cit., 1992.

2s SUBIRATS, Joan. «Notas acerca del Estado, la .Administratión y las Politicas Públicas», m Revista de Estudios Politioos, No. 59 (Nueva Épaca), Centro de Estudios Coostituciooale, Madrid, Enero-Marzo, 1988.

26 MEDELLíN, Pedro. «Perspectivas de la Gerencia Pública en el cc:mtcxto de la Modernización y la Apertura Ec:onómica», En: Revista Administración y De­sarrollo, No. 30, ESAP, Santa Fe de Bogotá, Junio de 1992.

27 UNGAR, Elisabeth. «Gobernabilida en Colombia» Retos y Desatios. Depar­tamento de Ciencia PoHtica - Universidad de los Andes. Santa Fe de Bogotá, 1993.

28 VARGAS V. Alejo. «Hacia una Gobemabilidad Democrática en la Colombia de fin de siglo», En: Constitución, Gobernabilidad y Poder. Facultad de Dere­cho, Ciencias Políticas y Sociales Universidad Nacional de Colombia­Universidad Industrial de Santander Santa Fe de Bogotá, 1997.

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29Vamas autilizaredJOrcfi:nllcias tbníiam""""'cs paraestamvisiónJossiguiartcs textos: ROJAS B. Manuel. «La gobcmabilidad: su validez como c:atcgoria analítica», m Gobcmabilidld y democracia en Centro América. Varios Au­tores. FJacso..Goatana 1994; LABASTIDAS MARTIN DEL CAMPO, Julio. «Los Problemas do Ja Gobemabilidad Dcmocráticaen América Latina: Dcmoc:nlcia PoHtk:a y Reformas F..conómicas». fdl; Gobemabilidad y cfemo. cracia en Centro América. Varios Autores. Flacso-Guatcmala. 1994; GUERRERO, Omar. «<ngobcmabilidad: DisfiJDción y Quebranto Estructu­rab>.f.n: Revista Reforma y Dcmocraeia. No. 3, CLAD, Caracas, Enero 1995; ESPINAL. Rosario. « Democracia. Gobemabilidad y Partidos Polítitos m América Latina».f.n: Partidos y Clase Poiitica m América Latina m los 90. Carina Perelli, Sonia Picado S., DanielZovato (C<mpiladores).llDH-CAPEL, San José de Costa Rica, 1995.

30ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.

31 TORRES ~ Edclbcrto. «La Gobemabilidad Democritica y los Partidos Políú­<:OS en América Latina». f.n: Partidos y Clase PoHtiea en América Latina en los 90. Carina Perclli, Sarria Picado S., DanielZovatto (CompiJadorcs),DDH­CAPEL. Sao José de Costa Rica, 1995.

32 Tomado del periódico El Heraldo, BarranquiJla, sábado 16 de Marzo de 1996, pág. 11A Alli igualmeote se plantean algunas direc:trices para ol rediscOO do la gobemabilidad, enfatizando en que debe ser «mucho más moral, c:onsensuada, enérgica, profunda, sabia y creativa, pluralista y decisoria» y se considera queJa misma debe implic:ar a los poderes~ legislativo, ju­dicial y los organismos de control.

33 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Ver también, al respecto, Ja síntesis que presenta, citando el Reporte sobre la Gobemabilidad de las Democracias (Crozier, Hunt:ington y watanuki, 1975) ESPINAL, Rosario, «Democracia. Gobemabilidad y Partidos Polfticos en América Latina». En: Partidos y Clase Politica en América Latina en los 90. Carina Pcrclli, Sonia Picado, Daniel Zovatto (COJnpiJadotes), nDH-CAPEL. San José de Costa Riea, 1995.

34 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.

3' BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Fondo de Cultura Econó­mica, Méjico, 1989. Vcrigua1mente en esa dirección las criticas f'0111l11ladas a las perspectivas sistémicas en BADIE, Bertrand. Le développcmcotpolitiquc. Ed. Económic:a, Paris, 1994.

36 Con base en: ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.

37 Afirmación de Osear OszJak, resumiendo las tesis centrales del autor, en la presentación de la segunda edición del libro de HUNTINGTON, SamueL El Orden Polftico en las Sociedades en Cambio. Paidos, Buenos Aires, 1990.

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'· Vt-'f entre otras las criticas, que nosotros seguimos en este texto, de: TORRES R. Edelberto, op. cit., 1995 y ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.

,., TORRES R, Edelberto, op. cit., 1995.

'" ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Es importante, en esta dirección, ooosu1tar igualmente la visión ampliada, aunque sólo descriptiva. de TOMASSINI, Luciano. Estado, Gobemabili.dad y Desarrollo. Banco Interamericano de De­sarrollo, Serio de Monografias 9, Wasbinglm, 1993.

" SCHMITTER, Philippe. «La Mediación entre los lDtereses y la Gobe:mabili­daden los Regúnelles en Europa Occidental y Norteaméricaen la Actualidad». fig: La Organización de los Grupos de Interés en Europa Occidental; el Plura­lismo, el Corporativismo y la Transformación de la Politi.ca. Compiladora: Suzane Ba:ger. Madrid, Ministerio de T~oy Seguridad Social, 1988; cita­do por, ROJAS B, Manuel, op. cit, 1994.

42 COPPEDGE, Micbael. Institutions and Democratic Governance in Latín Amcrica. 1993, citado por ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.

0 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.

44 MAYORGA, R.ené A. Democracia y Gobemabilidad. Introducción. CEBEM­ILDIS, Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

45 M.ANSILLA, H. C.F. «Gobemabilidad, Élite del Poder y Cultura Politica» ED; Democracia y Gobemabilidad en América Latina. R.ené A. Mayorga (Coordi­nador), CEBEM-ILDIS-Bolivia. Edil Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

46 UNGAR, E1isabetb, op. cit., 1993.

47 MANSILLA, H.C.F, op. cit., 1992.

48 Consideraciones similares eocon.tratnos para el proceso de conformación del Estado latinoamericano en la post-independencia espaiiola en:, OSZLAK, Osear. «Formación Histórica del Estado en América Latina». gu: La reforma de la Administración Pública en América Latina. Bernardo Kliksberg (compi­lador), Instituto Nacional de Administración Pública. Alcalá de Henares, Madrid, 1984.

49 MA YORGA, R.ené A. Democracia y Gobemabilidad. Introducción. CEBEM­ILDIS, Bolivia. Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

so SARTORI, Giovanni. <<Repeoser la démocratie: mauvais régimes et mauvaises politiques)) m: Revue Intemational des Scieoces Sociales, No 129, Unesco­ERES, Paris, Aout, 1991.

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' 1 Ver al respecto: NIOCHB, Jean-Pierre. «De l'Evaluation a 1' Analyse des politiqua;pabliqul:s». fA: R&M1c Francaiscde SQaaa,Politiquc. Paris. Fevrier, 1982.

' 2 MATUS, Carlos. «La Oobanabilidadde un Sistana Social». M: Revista Jntc.. ramr:rk:aaa de Planifbci6n. SIAP, 1990.

S3 Sigui&mdoa RODlÚGUBZ, Adolfo. PoJitica y Gc:Rncia Pública. Ponencia pre­sentada a :XXVII AsamblcadcCLADEA,ESAP, Santa Fe de Bogotá, octubre 23dc 1992.

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CAPÍTULO 111

Reflexiones acerca del análisis de

políticas públicas

Ill

Refleiioaes acerca del aaátisis de poHticas públkas1

Elementos generales sobre el análisis de política pública

La perspectiva del análisis de políticas públicas surge como complemento a los enfoques tradicionales para estu­diar la administración pública. Los dos grandes paradigmas clásicos que abordan la administración públi~ el hberal y el marxista, a pesar de partir de presupuestos teórico-analf­ticos diferentes, 2 coincidían en considerar la administración pública como s-qjeta al poder politico, es decir sin ninguna autonomía, funcionando según reglas propias y con una es­tructura jerárquica unitaria. Posteriormente Max Weber hará una gran contribución a la comprensión de la administra­ción pública al considerarla como el instrumento privilegiado de la dominación legitima y concebirla como una institución y una orga.nimción.

Tanto la perspectiva institucional -que concibe a la ad­ministración pública como un instrumento de dominación con las caracteristicas de sumisión al poder polftico y siste­ma jurídico particular, que opera con una 'racionalidad' propia, y cuyo financiamiento no depende del mercado sino de presupuestos-. asf como la perspectiva organizacional­que la analiza con la complejidad y tamafto de las grandes organizaciones burocráticas, prestando servicios antes que fabricando productos y con medios de acción específicos-. siguen siendo aproximaciones limitadas para la compren-

97

Alejo Vargas v._

sión de algo esencialmente dinámico como lo es la formu­lación e implementación de politicas públicas.

El análisis de polfticas públicas, que busca ser una pers­pectiva complementaria, no sustitutiva, de las anteriores, para comprender el fenómeno burocrático-administrativo y su funcionamiento de una manera más global, tiene la pre­tensión de hacer un aporte dinámico al estudio de la: administración pública: la administración ejecutando polí­ticas públicas.

La perspectiva del análisis de politica pública hace los siguientes aportes-rupturas a la comprensión de la admi­nistración pública, algunos de los cuales son cuasi-presupuestos epistemológicos:

98

a) hace una ruptura con la concepción tradicional de con­cebir a la administración pública de manera instrumental, como totalmente sumisa del poder polí­tico, y la entiende como un conjunto de actores que disponen de cierta autonomfa, que tienen sus propios intereses y actúan en consecuencia;

b) cuestiona la visión piramidal-unitaria de la adminis­tración pública y la concibe más como una multitud de organizaciones diferenciadas en subconjuntos. En­tonces, antes que una estructura jerárquica única, la entiende como una estructura poliárquica~

e) pone en entredicho la separación tajante entre socie­dad civil-administración pública-sistema político y considera que hay interrelaciones mutuas que comu­nican estos distintos espacios;

d) considera que la administración pública cuenta con una doble legitimi~ la primera, 'de onda larga', de­rivada de los procesos politicos-electorales y renovada periódicamente, es transmitida a la administración pú­blica por el sistema político de poder, la segunda, • de onda corta', se deriva de la eficacia o no en la presta-

Análisis de las politi.Qas públicu

ción de los servicios a las clientelas o usuarios que Jos demanden y es una legitimidad que se renueva o dete­riora cotidianamente.

A partir de lo anterior se pueden derivar cuatro grandes características del análisis de políticas públicas, así:

a) toma la política pública como unidad de análisis, esto es, que toda su mirada la va a realizar a partir y con base en lo que suceda en el proceso de la política pú­blica;

b) tiene una pretensión explicativa y no simplemente des­criptiva: su ambición no es simplemente contar lo que pasó, sino fundamentalmente avanzar explicaciones acerca del por qué de lo acaecido y qué puede expli­car; pretende hacer una conceptualización acerca del proceso en curso generado por la política pública;

e) apela al análisis histórico (o diacrónico) en la medida en que el análisis de política pública pretende recons­truir el proceso vivido por la misma desde sus orígenes hasta el momento en que se analiza;

d) rompe con las barreras que separan al sistema políti­co-administración pública-sociedad y busca interrelacionarlos alrededor del proceso desarrollado por la política pública.

Por lo dicho, se puede afirmar que el análisis de política pública es una perspectiva de abordar la relación estado­sociedad, pero dando la prioridad al momento estatal-administrativo, a partir de un supuesto teórico-me­todológico y es el de reconocer al aparato estatal como una organización social compleja que no está influido en su ac­ción por determinantes unívocos de la esfera política o social, sino interactuando con éstos. La política pública, entonces, es el resultado de esas relaciones (presiones, negociacio­nes, acuerdos) de esta organización social compleja a su

99

Alejo Vargas V.

interior, y de ella con los distintos actores de la sociedad y del sistema político.

El aparato estatal es entonces un espacio de conflicto po­lítico y social y el tránsito de la política pública a su interior trasciende el horizonte de la simple eficiencia económica para situarse en el marco más amplio de los conflictos so­ciales, de los diversos intereses en juego, es decir, de los objetivos buscados por los distintos actores donde la buro­cracia es uno más, pero es un actor calificado por su origen y su inserción al interior del mismo.3

Se presentan divergencias entre los analistas de políticas públicas, tanto desde el punto de vista de la concepción, como del érifasis en el análisis:

lOO

a) en cuanto a la concepción tenemos: - para unos la política pública hace referencia funda­

mentalmente a la formulación de la misma, es decir a los lineamientos y directrices, esto es al discurso de la política pública; lo fundamental para ellos es el momento de la formulación;

- para otros la política pública es básicamente el con­junto de hechos o realizaciones, sin darle mayor importancia al discurso de la política pública; lo im­portante será el momento de implementación o ejecución;

b) en cuanto al énfasis en el análisis: - si la política pública es un conjunto de decisiones, el

momento prioritario de análisis va a ser la formula­ción y los elementos de previsión y decisión que deben estar presentes allí. El problema a analizar es qué previsiones se hicieron y cómo se llegó a la de­cisión final que definió la política pública;

- para los otros, si la política pública es antes que nada un conjunto de acciones realizadas, entonces el momento prioritario será el de la implementación,

~de las politicas públicas

es decir, el elemento acción allí implícito y los pro­cesos intraburocráticos que lo explican.

¿Cómo realizar el análisis de una política pública?

Hacer el análisis de una política pública es poner a prue­ba una hipótesis subyacente a la misma de manera explícita o implícita y para ello se debe hacer una reconstrucción del proceso vivido por la politica pública, involucrando los di­versos factores que la condicionan y el rol cumplido frente a la misma por los distintos actores relacionados (directa o indirectamente) con ella. Como lo anotan Meny y Thoenig

«para un analista, toda politica pública encubre una teo­ría del cambio social. Teorla significa que una relación de causa a efecto está contenida en /m disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública considerada. Esta causalidad es normativa. Se identifica a través de Jos ob­jetivos, los contenidos y los instrumentos de acción de que la autoridad gubernamental se dota para generar, a partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el tejido social. JJ4

Secuencialmente el proceso de análisis lo podemos pre­sentar de la siguiente manera:

a) Se formula una hipótesis explicativa acerca de la sig­nificación, importancia y objetivos que la política pública en estudio se propone. La hipótesis cumple el papel fundamental de servir como hilo conductor del análisis y ayuda a orientar el acopio de información.

b) Reconstruir el proceso vivido por la política pública; para esto se deben tener en consideración los siguien­tes elementos: i) los factores que inciden en la gestación de la polfti­

capública: • del ámbito internacional - del ámbito interno - los actores políticos y sociales predominantes, sus

posiciones y recursos de poder (cómo inciden para

101

Alejo Vargas V.

102

problernatizar socialmente una situación o para obstruir este proceso)

- las características del régimen político - el tamaño y complejidad del problema - la disponibilidad de recursos (de distinto tipo)

ii) ¿cómo se llega a la formulación (que implica una decisión) de la política pública? Al respecto es indispensable anotar que formular una política pública no es otra cosa que tornar una deci­sión sobre dos o más alternativas posibles. Sin embargo. no siempre las decisiones corresponden a un proceso de racionalidad técnica (como tendencialrnente se tiende a pensar en los ámbitos académicos). en la mayoría de las ocasiones están presentes aspectos de orden político-incrementalista. presiones de grupos. intereses elitistas o institucio­nales. En consecuencia es pertinente analizar: - la actitud de los sectores sociales y grupos en el

poder (actitud que puede ser de imposición. ex­clusión o concertación de las decisiones)

-los mecanismos de concertación utilizados (si se utilizan)

- el tipo de expresión normativa que adquiere la po­lítica pública

- las reacciones que se genera en otros actores so­ciales (denominadas por algunos las políticas de actores privados). quienes por supuesto no tienen igual poder en distintos espacios y en diferentes momentos. Tampoco reaccionan todos al mismo tiempo porque cada actor percibe la situación pro­blemática de manera diferente. La toma de posición de diferentes actores frente a ella genera una red de interacciones sociales que conforman un pro­ceso social alrededor de la politica pública

Análisis de las politicas públlCIIII

-la decisión del Estado institucional define una direccionalidad, una orientación normativa y ge­nera un doble proceso al interior del aparato estatal: · un proceso horizontal (tomas y reajustes de po-­

sición de diferentes unidades administrativas). A veces se presentan tensiones entre distintos entes estatales comprometí~ ya sea por pro­blemas de autonomia o de falta de claridad en las responsabilidades

· un proceso vertical que hace referencia a la asig­nación de competencias y de recursos. En ocasiones una politica pública puede conllevar la creación de nuevos entes administrativos o la eliminación o fusión de otros.

La decisión estatal no debe ser vista ni como un acto reflejo ni como una respuesta aislada; casi siempre implica un conjunto de iniciativas o deci­siones (abiertas o implícitas) que van a definir la posición del Estado institucional frente a la situa­ción problemática. No se debe olvidar que el Estado institucional es un actor más del proceso generado alrededor de la situación problemática y en el actual contexto neoregulado no siempre es el más relevante, aun cuando puede afectar decisi­vamente el proceso mismo.

iii) En relación con cada reformulación de la politica pública hay que considerar lo siguiente: - ¿cómo se modificaron los factores incidentes so­

bre la politica pública (externos, internos, nuevos factores)? En principio se podria suponer que si ninguno de los factores incidentes cambia, la poli­tica pública debería mantenerse inalterable

-¿en qué se altera la política pública? En sus objeti­vos, alcances, estrategias, recursos, etc.

103

Alejo Vargas V.

104

iv) Los resultados o realizaciones de la política públi­ca: - análisis de los resultados previstos explfcitamente

en la formulación de la politica (pueden ser en tér­minos de metas flsicas, recursos presupuesta! es) ya sea sobre grupos poblacionales definidos u otros grupos, o bien sobre regiones o sectores particula­res

- los resultados no previstos en la formulación de la política, pero que efectivamente se produjeron como resultado de la misma

v) La evaluación de la politica pública: evaluar, en general, podemos asimilarlo a formular un juicio de valor sobre algo, a partir de unos crite­rios pre-establecidos. La variación de los criterios de partida afectan, sin duda, el resultado del ejerci­cio evaluativo. La evaluación de políticas públicas la podemos en­tender como la apreciación acerca de los resultados, efectos e impactos de la acción pública. 5 Apunta a conocer los éxitos y fracasos de una política públi­ca, aún cuando casi nunca se den situaciones extremas, ni blanco ni negro, más bien distintas to­nalidades de grises: ni éxito total, ni fracaso total. Para José Sulbrandt la evaluación de politicas pú­blicas en sentido amplio se entiende como «el examen sistemático de las actividades especificas desarrolladas por el gobierno para cumplir con las metas y producir los efectos esperados de conformi­dad con sus politicas y programas».6

Se trata de evaluar la politica pública a los diferen­tes niveles posibles: a nivel de los medios, de resultados o realizaciones, evaluación de eficiencia, de impacto, de satisfacción (ver capitulo siguiente).

Análisis de las poli~~ .. l?'lblwa

La evaluación de la política pública al suministrar los elementos empíricos necesarios para la realim­ción del análisis~ debe considerarse como parte sustancial de éste. Sus informativos posibilitan des­virtuar o fortalecer la hipótesis orientadora y eventualmente derivar otras hipótesis explicativas. Si la política pública ha tenido procesos de evalua­ción participa.ti.va o autoevaluativos,lo más relevante de sus resultados debe ser incorporado al ejercicio analítico en curso, pues se convierte en fuente de información básica.

e) Hay necesidad de realizar el ejercicio analítico pro­piamente dicho, partiendo de la información suministrada por la reconstrucción del proceso de la política pública. Esto se puede hacer como un ejerci­cio separado una vez realizado lo anterior (una especie de contrastación de la hipótesis con el proceso de re­construcción de la política pública), o bien estar incorporado al propio proceso de reconstrucción. Se trata de desentrañar, en lo posible, las intenciones ver­daderas de la politica pública y de los actores relacionados con la misma. los vacios en su formula­ción, las causas de los principales entrabes en su ejecución.

El objetivo final del ejercicio debe ser el suministro de elementos para la reformulación de la política pública o para la adopción de políticas complementarias por el sistema político que toma decisiones. Es decir, el análisis de políti­ca pública tiene también una pretensión prospectiva y en esa medida es útil para quienes deben tomar decisiones pú­blicas. De esta manera el análisis de politica pública trasciende la dimensión meramente académica (derivar en­seftanzas para la formación de futuros gestores públicos} y

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se puede convertir en una herramienta que contribuya a mejorar la gestión pública.

Adicionalmente, a medida que el análisis de política pú­blica salga de la clandestinidad académica, trascienda a los medios de comunicación y a la sociedad, se vuelve un ele­mento de información relevante para que la sociedad pueda formarse su propia opinión acerca de la gestión del gobier­no o del partido en el gobierno y de esta manera tener mayores elementos de juicio para definir su opinión futura.

A continuación se presenta un caso de análisis de políti­ca pública realizado por el autor con la política de reforma agraria en Colombia, como una forma de ilustrar lo men­cionado anteriormente.

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« U o Caso de Aná6sis de Politica Pública: La Política de Reforma

Agraria en Colombia (1961-1991)«7

l. Las distintas tomas de posición del Estado

1.1. El contexto inicial de la política de reforma agraria

A partir del esquema analítico propuesto miremos las condiciones en que se formula la Ley 135/61, sus diferentes tomas de posición en el tiempo y contrastémoslas con las existentes al iniciar la década del 90, para intentar, a partir de este análisis, derivar algunas pistas que nos permitan in­ferir acerca de las posibilidades reales de una política de reforma agraria al comienzo de dicho decenio.

El contexto internacional al principio de los añ.os 60 es­taba marcado por dos grandes aspectos:

a) err lo político, el triunfo de la revolución cubana y el fantasma de la expánsión comunista en América Lati­na a partir de movimientos agrarios, que genera una respuesta de los gobiernos latinoamericanos, lidera­dos por Estados Unidos, con la aceptación de un programa global, la Alianza para el Progreso, que pre­tendía combinar el binomio «Seguridad y Desarrollo»,

b) la política económica global está condicionada por el fortalecimiento en su fase última de la estrategia de industrialización sustitutiva, en la cual la agricultura debe jugar el rol de contribuir a ampliar el mercado interno y simultáneamente aumentar la producción alimentaria, bienes estos tradicionales de la economía campesina.

Sobre el problema agrario se debaten en ese momento dos grandes tesis: las inspiradas en el Informe Currie (Ope-

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ración Colombia) lo situaban no como uno de tenencia de la tierra sino de acelerar el crecimiento de la producción y la productividad agropecuaria y aumentar el ingreso por habitante en el sector rural, acompañado de una generación de empleo urbano; de otra parte, estaban las tesis «cepalinas», lideradas en el país por Carlos Lleras Restrepo, que ponían el acento en la redistribución de la propiedad de la tierra y la ampliación de la frontera agrícola con cierto mejoramiento tecnológico.

Sobraría ahondar en el problema de la estructura agraria en ese momento, por todos conocido; simplemente anotaré que el coeficiente de Gini para 1960 es de 0,816 (indica que de cada 100 hectáreas en el agro 81,6 son de un solo dueño). lo cual refleja ron claridad el problema de concentración de la propiedad en ese momento. Podemos anotar también que el Cida (Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola) di­mensionaba a comienzos de los sesenta en 961 000 los beneficiarios potenciales de la Reforma Agraria Colombia­na.s

Igualmente podríamos señalar que en 1960 la ganadería ocupaba el 90,3% de la tierra agrícola y aportaba el 35,5% del valor del producto bruto agropecuario. La agricultura, por su parte, ocupaba el9, JO;ó de la tierra y aportaba el64 ,5% del valor del producto.

El régimen político de ese momento está determinado por esa especie de 'refundación del Estado Colombiano' que fue el Frente Nacional, una clara hegemonía bipartidista en el marco de una democracia restringida, como caracte­rística de todo el periodo. Este régimen político, sustentado en los pactos bipartidistas, era una respuesta de los sectores de clase en el poder a todo el proceso de desestructuración del estado generado en el periodo de 'la violencia'. periodo en el cual sectores del campesinado en armas llegaron a ame­nazar la propia estabilidad del Estado. Estas guerrillas

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Análisis de las politicas públicu

liberales tenian como una de sus reivindicaciones, en la me­dida en que se alejaban de las orientaciones del partido liberal oficia1, el problema de la tierra. Es por lo tanto importante anotar cómo en el pacto bipartidista firmado en Sitges entre los dos partidos tradicionales, se considera como prioritaria por la coalición bipartidista la polftica de tierras a desarro­llar.

Podemos decir, de manera esquemática, que los actores politicos tenian posiciones del siguiente tenor:

a) el partido liberal oficialista en su fracción mayorita­ria, inspirado en el principio de la función social de la propiedad introducido en la Constitución Nacional por un gobierno liberal en 1936, apoyaba en lo funda­mental las tesis reformistas,

b) el partido conservador, por su parte, inspirado en los principios de la doctrina social de la Iglesia y del res­peto al derecho de propiedad se opone a la idea de reforma agraria, pero la acepta fmalmente ( inicialmen­te dentro del debate desarrollado al respecto babia considerado como prioridad del problema agrario el minifundio, y como respuesta a éste una politica de colonización dirigida},

e) el MRL (movimiento liberal disidente, auto-denomi­nado revolucionario), con una posición realista, planteaba que una verdadera reforma agraria sólo era posible de realizar «por la fuerza con una dictadura como la de Castro».9 Y en este sentido planteaba para el momento colombiano alternativas similares a las esbozadas por el profesor Currie en su «Operación Co­lombiana»,

d) finalmente, el partido comunista consideraba la pro­puesta gubernamental de reforma agraria como un intento de la burguesía de «frenar la marcha campesi­na por la tierra>>.10

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Los actores gremiales fundamentales, eran la SAC (So­ciedad de Agricultores de Colombia) y Fedegan (Federación Nacional de Ganaderos) como expresivos de propietarios de tierras y de la burguesia agraria. Ellos tuvieron siempre una posición contraria a la reforma, con posiciones tecnocráticas alrededor de los problemas de la producción y la productividad, al afirmar que el principal mal a remediar en el agro era el minifundio y, por consiguiente, el Estado debia dejar de ser el principal terrateniente y utilizar sus tierras para asentar estos campesinos.

En general la SAC y Fedegan encontraron en las tesis del profesor Currie sobre el problema agrario un sustento teóri­co. La SAC igualmente advertía que <<La reforma agraria no solucionaba el problema agrario si antes no se resolvía el problema de seguridad rural, las deficiencias de crédito e instrumentos de trabajo, precios remunerativos y mercadeo eficiente».11

Por su parte los campesinos, jornaleros, aparceros y arren­datarios, que conformaban la presión social a favor de la reforma agraria y que habían tenido un gran protagonismo a través de las guerrillas liberales, no encontraban en el ámbi­to de la expresión gremial un adecuado vocero para sus intereses, y sólo Fanal (Federación Agraria Nacional) inten­taba, con poco éxito, vehicular las demandas campesinas, pero con una precaria audiencia en el escenario nacional.

Cuando se inicia la discusión en el Congreso de la Repú­blica del proyecto de ley de Reforma Social Agraria presentado por el gobierno Lleras Camargo en 1959, se acu­mularon allí un total de 14 proyectos sobre el mismo tema, incluyendo propuestas de la SAC, Fedegan y Fanal. Sin embargo, fue el Comité Nacional Agrario creado por el go­bierno, el lugar privilegiado de discusión y concertación de los diferentes sectores sociales. Allí se logró un acuerdo en

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Análisis de las políticas públicas

forma rápida sobre la prelación que deberian tener las tie­rras para su distribució~ así:

a) tierras de propiedad pública fácilmente accesibles, b) las de localimción similar de propiedad privada sin

cultivar, e) las cultivadas deficientemente, d) expropiación de tierras adecuadamente explotadas. 12

Encontraremos que es justamente allí, en el campo de la calificación de tierras, donde se dieron las condiciones ju­rídico-formales para desarrollar toda la estrategia conttarreformista.

Fue con este escenario y estos actores en acción que se produjo la ley 135/61 o de Reforma Social Agraria, la cual creó a su vez un ente administrativo nuevo para su ejecu­ción, el Incora (Instituto Colombiano de la Reforma Agraria). La reforma agraria colombiana va a ser, como lo señala Emest Peder, una reforma legal sin aplicación real.13

1.2. El impulso llerista

Con su llegada al gobierno en 1966, Carlos Lleras Res­trepo, destacado exponente de la política agraria reformista, va a intentar desde el gobierno darle un renovado impulso a la política de reforma agraria en dos direcciones:

a) buscando fortalecer las bases de apoyo político a la implementación de la politica a través de una especie de <<alianza» entre Estado y campesinado por medio de la creación de las Asociaciones de Usuarios de los Servicios del Estado, según Decreto 755/67. Se bus­caba darle un nuevo sostén al proceso de reforma agraria que ya comenzaba a ser visto como desestabi­lizador, más que por los resultados, por las expectativas que generaba en el campesinado, para de esta manera contrarrestar, por lo menos parcialmente, la oposición terrateniente a la política pública. Sin embargo la Anuc

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(Asociación Nacional de Usuarios Campesinos), a partir de su dinámica interna de un lado, y de las vaci­laciones de la política estatal del otro, va siendo cada vez más autónoma en su posición frente al Estado y se transformará en el periodo 1970-75 en el actor central expresivo de los intereses campesinos en su lucha por la tierra. En ese periodo, que podemos caracterizar como de clara confrontación con la politica estatal para el agro, la Anuc promueve 984 invasiones de tierra a nivel nacional como una forma de autorrealización de la reforma agraria;

b) buscando remover los principales obstáculos que basta ese momento babfan impedido la ejecución de lapo­lítica de reforma agraria Esto se va a expresar en una modificación de la posición del Estado a través de la Ley 1/68, modificatoria de la Ley 135/61. Estos cam­bios apuntaban de una parte a resolver el problema de la 'calificación de tierras'. y para esto la Ley 1168 es­tablece que aquellas fincas que estén explotadas bajo la modalidad de arrendamiento y aparcería son sus­ceptibles de afectación por el Incora, independientemente del grado de explotación en que se encuentren. Esta medida igualmente facultaba al Incora para adelantar un censo nacional de arrendata­rios y aparceros. Sin embargo esta modificación de la política produjo un efecto no previsto: una masiva ex­pulsión de mendatarios y aparceros como forma de cuidarse los propietarios de la tierra de las amenazas de expropiación.

El otro tipo de obstáculo que pretendía superarse con esta nueva posición del Estado era el relativo a las acusaciones de ineficiencia a los beneficiarios de la reforma agraria. Se cuestionaba la asignación de tierras bajo la modalidad de 'Unidades Agrícolas Familiares' diciendo que producia el

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Análisis de las poHÜCII ~

fraccionamiento de grandes explotaciones y la imposibili­dad de utilizar la tecnología moderna (léase mecanización del agro). Como respuesta a estas objeciones la Ley 1/68le da una mayor importancia a la adjudicación de tierras a tra­vés de las denominadas 'Unidades Agrfcolas Multifamiliares' o más comunmente conocidas como Em­presas Comunitarias. Hasta fmales de 1969, del total de tierras asignadas por el Incora el 97,2% lo babia sido a fa­milias individuales y el 2,8% a cooperativas y grupos comunales de trabajo.

1.3. Los cambios de los años 70

En 1973 vamos a encontrar un nuevo cambio de posi­ción del Estado frente a la política pública de reforma agraria, expresivo éste de los cambios tanto en el contexto interna­cional como en las fuerzas polfticas internas. En términos del contexto internacional podemos reseftar para este mo­mento los siguientes transformaciones:

a) una vez realizada en Roma en 1970 la Conferencia Mundial sobre reforma agraria que pretendia una eva­luación global de las politicas llevadas a cabo por los estados nacionales en la década anterior, la estrategia de reforma agraria pasa a un segundo plano dentro de las prioridades de este operador internacional del de­sarrollo agrario. La estrategia prioritaria para el decenio van a ser los Programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI) orientados a modernizar las econo­mías campesinas; esta estrategia va a ser asumida de manera conjunta por el Banco Mundial y la FAO;

b) se empiezan a dar transformaciones en el modelo de desarrollo que se promueve para los paises periféri­cos; ya no va a ser la estrategia centrada en el mercado nacional, la estrategia de industrialización sustituti­va, sino las tesis de volcar las economías al mercado

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internacional y aprovechar las denominadas <<Venta­jas comparativas» de los países;

e) podemos seftalar también que el fantasma despertado con el triunfo de la revolución cubana empezaba a perderse en el tiempo y cada vez era visto como me­nos amenazante.

En el plano interno de igual forma vamos a tener una modificación en el modelo de desarrollo que se inicia con la expedición del Estatuto Cambiarlo en el afto 1967, y se comienzan a promocionar las exportaciones como paso pre­vio al intento de reorientar el modelo de desarrollo, teniendo como eje dinámico el mercado internacional.

En términos del régimen político se inicia el proceso de transición post-frentenacionalista con una acentuada crisis de legitimidad del régimen político que tuvo su máxima expresión en términos electorales en el virtual triunfo de la Anapo (Alianza Nacional Popular) en las elecciones de 1970.

En 1973, se va a dar el famoso 'Acuerdo de Chicoral' entre las fuerzas políticas y sociales expresivas de los inte­rés de las clases dominantes y van a acordar hacer una 'pausa' en sus políticas reformistas para el agro. Se plantea que lo prioritario es promover la modernización del agro a través de estímulos positivos y de penalizaciones vía la tributación y no hacerlo con la amenaza de expropiación como había sido lo existente en el decenio anterior. Es importante sefta­lar que al contrario de lo que muchos pudieran creer, la política de reforma agraria en Colombia no tuvo nunca como objetivo real la redistribución de la propiedad de la tierra, sino la modernización del agro a través de la amenaza de la expropiación a aquellos propietarios de la tierra que no se transformaran en productores capitalistas.

Como la decisión política no era realmente hac~r refor­ma agraria, entonces la norma legal va a ser confusa, enredada y dilatoria. Julio César Quintero señ.ala que para

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Análisis de las po1fticas públ!cu

llegarse a expropiar un predio se reqUería el adelanto de 80 trámites y 3 grandes proCedimientos (uno administrativo ante el Incora; uno judicial ante el Tnbunal Administrativo del Departamento; un tercero también judicial ante el juez civil del Circuito). Todo lo anterior podria tener hasta 9 aftos de duración.14

Como producto del 'chicoralazo' se va a modificar la posición del Estado acerca de la politica de reforma agraria en los siguientes términos:

a) la Ley 4n3 va a establecer la renta presuntiva y los mínimos de productividad como castigo económico para aquellos propietarios considerados ineficientes y va a suspender los efectos 'negativos' (desde la pers­pectiva de los propietarios de la tierra), creados por la Ley 1/68; igualmente define el marco normativo de las empresas comunitarias como modificaciones cen­trales de la política,

b) la Ley sn3 crea el Fondo Financiero Agropecuario como mecanismo para canalizar recursos crediticios hacia el desarrollo de la producción capitalista en el agro,

e) la Ley 6n5 va a reglamentar los contratos de aparce­rkl en el nuevo contexto de unas relaciones capitalistas de producción agraria y de esa manera saldar los pro­blemas de disponibilidad de fuerza de trabajo creados por la Ley 1/68. Adicionalmente se pueden mencio­nar los efectos de la reforma tributaria de la administración López Michelsen, formalizada en el Decreto 2053n4 que asumfa de manera modificada la denominada <<renta presuntiva».

A partir de 1975 se agudiza el proceso interno de crisis en la Anuc (Asociación Nacional de Usuarios Campesinos) en lo organizativo, lo político y lo ideológico, que fragmen­ta y desmoviliza esta organización campesina y le hace perder

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buena parte del protagonismo que tuvo a comienzos de los 70.

Los cambios de posición del Estado colombiano en 1973 nos muestran el interés del conjunto de clases en el poder por establecer una pausa en el proceso de amenazar a los propietarios de tierra para forzarlos a modernizarse y esta­blecer por el contrario estímulos positivos (crédito, nueva ley de aparceria y negativos (renta presuntiva) para conti­nuar el proceso.

1.4. El nuevo contexto internacional de los años 80

Sobre lo que han sido en las últimas tres décadas las con­cepciones dominantes del desarrollo, el profesor Jean-Phili Peemans de la Universidad Católica de Lovaina nos dice:

«Todos los politicas han considerado 'el resto' en fun-ción de los exigencias del sistema industrial y lo han visto como un soporte de las economlos erternas de este últi-mo. De la agricultura al sistema de transporte, de la educación a las estructuras urbanas, todo ha estado con­cebido ante todo desde el punto de vista de su conlribución a la acumulación basada principalmente en la expansión industrial». u

Esas concepciones de desarrollo unidimensionalmente ligadas al modelo industrial, con una perspectiva de moder­nización trasnacionalizada, son las que continúan dominantes en los operadores internacionales del capitalis­mo. Y, por lo tanto, «la sola estrategia posible al Norte y al Sur, seria la de orientar todos los recursos materiales y no materiales hacia la mayor flexibilidad en la adaptación a las evoluciones del sistema industrial mundial ... y mantener su competitividad, estando listo a desplazarse sin cesar según el eje de las nuevas tecnologias».16

Igualmente publicaciones de OIT-PREALC17 nos mues­tran cómo las prioridades en cuanto a politica económica en América Latina se orientan, de una parte, a las politicas de ajuste buscando cómo corregir los desequilibrios secto-116

Análisis de las poli~ públWIII

riales incrementados por la crisis, igualmente tratando de amainar la 4deuda social' generada por las politicas de ajus­te, aumentando el gasto social. En el centro de todas estas propuestas dentro de las cuales podemos ubicar las de •bús­queda de equidad' o de 4 lucha contra la pobreza', se encuentra el estimulo a la participación y consenso de los diversos actores sociales y políticos alrededor de la imple­mentación de las mismas.

El conflicto centroamericano y particularmente el triun­fo sandinista en Nicaragua, si bien comienzan a alejarse en el tiempo, siguen siendo un referente para muchos sectores sobre las posibilidades reales de triunfo revolucionario -dos décadas después de Cuba- de un movimiento social, en el cual el campesinado con sus reivindicaciones juegue un papel fundamental.

Sin embargo, ya para los aiios 80 las propuestas de refor­ma agraria parecen haber desaparecido de la agenda de los grandes actores del desarrollo intemacional(FAO, BIRF, etc.) como acción prioritaria Pero al mismo tiempo las vemos ingresar cada vez más dentro de las propuestas heterogé­neas de movimientos sociales que se plantean una confrontación frente al régimen político (Filipinas, El Sal­vador, Colombia). Esto nos reafirmarla en que las reformas agrarias en la década de los ochenta tienen antes que nada un alto contenido político en las transformaciones impor­tantes de los regímenes politicos.

El agro colombiano ha sufrido modificaciones significa­tivas. Ha habido en él una introducción, regionalmente desigual, del capitalismo; se ha expandido la frontera agrí­cola nacional; los productores de la economía campesina no han desaparecido con la prontitud que lo pronosticaban sus sepultureros de los aiios sesenta, influidos por los análi­sis esquemáticos que vefan el modo de producción capitalista en todos los espacios.

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Algunos indicadores de las transfonnaciones del agro se­rían las siguientes:

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a) ha habido una introducción, regionalmente desigual, del capitalismo, pero el área de los principales culti­vos comerciales asumidos por los productores capitalistas se incrementa sensiblemente entre comien­zos de los 60 y fines de los 80; igualmente los aumentos en productividad que se han dado en los principales cultivos y el importante proceso de modernización de la producción cafetera vivido en la década de los se­tenta, se dio no sólo en la gran producción sino también en los productores de economía campesina;

b) se ha expandido la frontera agricola a través de la colonización espontánea;

e) en Colombia se ha dado en las últimas tres décadas una clara transfonnación regional de las economías campesinas, siempre en la dirección de una acentua­da mercantilización acompaftada con procesos, ya sea de modernización, semiproletarización, pauperización, destrucción y-o re-creación de las mismas;

d) a pesar de darse crecientes procesos de salarización -regionalmente desiguales- el desarrollo del capital en el agro no ha hecho desaparecer a los productores de la economía campesina con la velocidad que lo pro­nosticaban en los af\os 60, sino que se han transfonnado;

e) la población rural disminuyó a cerca del 33o/o de la población total, dándole al país un perfil mayoritariamente urbano;

t) la estructura agraria no ha sufrido transformaciones fundamentales en el último cuarto de siglo en el senti­do redistributivo; por el contrario, se ha acentuado la concentración de la propiedad debido parcialmente a procesos de descomposición de los niveles inferiores

Análisis de las políticas públicu

de la economia campesina, pero sobre todo, a la apro-· piación por los grandes propietarios de las nuevas áreas incorporadas a la frontera agrícola y a la vinculación al agro, con tendencias concentradoras de capitales provenientes de la actividad del narcotráfico. En 1984 el coeficiente de Gimi daba para Colombia una rela­ción de 0,84 lo que es indicativo del proceso concentración al que vengo refiriéndome; 18

g) el empleo en el sector agropecuario pasó de ser el 49%del empleo total en 1964, a sólo el32,1% en 1985;

h) finalmente, podemos hablar de una crisis agrícola por el aumento en los últimos años de la importación de cereales, que es un reflejo de la incapacidad de la pro­ducción capitalista para asumirla.

Simultáneamente se da una acentuación de la crisis re­currente de legitimidad del régimen politico19 cuyas manifestaciones más destacadas son las siguientes:

a) un desfase entre inconformidad social y representa­ción política (ausencia de representación política de los nuevos actores sociales que se encuentran confron­tados con los antiguos discursos, lo cual origina un espacio de divergencias entre ellos);

b) crecientemente las autoridades que dirigen las insti­tuciones estatales acuden a métodos ilegales para mantenerse en el ejercicio del poder (desapariciones, torturas, guerras sucias, apropiación privada de los re­cursos estatales);

e) hace agua la ineficiencia y corrupción de las institu­ciones lo que se va a expresar en el desprestigio total del congreso, del presidencialismo, la justicia -histó­ricamente considerada como sólo aplicable a 'los de ruana'- estalla en mil pedazos, los partidos ya no re­presentan ni siquiera a sus militantes y sólo sirven de vehículo a los intereses de sus cúpulas, las Fuerzas

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Armadas son consideradas cada vez más como guar­dianes de privilegios y factores de coerción internos;

d) las luchas sociales se criminalizan y se les da el trata­miento de subvertoras del orden establecido~ por lo tanto la respuesta es cada vez mayor sofisticación en la represión;

e) el clientelismo queda como la sola posibilidad de re­componer parcialmente la legitimidad y de reproducir el sistema politico.

Al mismo tiempo el campo colombiano se convierte en el escenario fundamental de las varias confrontaciones ar­madas que vive la sociedad colombiana: una enfrenta (institucional o para-institucionalmente) a las Fuerzas Ar­madas con las organizaciones guerrilleras; otra, a los grupos de autodefensa contra organizaciones guerrilleras; una ter­ce~ la llevada a cabo por grupos paramilitares contra dirigentes politicos y gremiales de las organizaciones de iz­quierda legal o de organizaciones de masas. En medio de todas estas guerras entrecruzadas~ los campesinos aparecen como las víctimas más propicias cuando los contendientes de estas guerras no logran golpear a los que consideran sus enemigos; so~ por asi decirlo, el amortiguador fatal de es­tos enfrentamientos, pues su condición de habitantes de las regiones en conflicto no les permite actuar con la lógica de los actores armados que por su carácter itinerante simple­mente 'golpean' al enemigo y abandonan la región; igual lógica utilizan sus contrincantes.

Lo anterior ha conformado un paisaje social en Colom­bia ampliamente diferenciado~ donde podemos distinguir por lo menos cuatro tipos de formaciones sociales:

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a) formaciones sociales regionales con predominio de explotaciones propiamente capitalistas, conviviendo con explotaciones latifundistas (es el caso de comar­cas en el Valle~ Tolima, Huila, la costa atlántica),

Análisis de las poHticu ~liou

b) fonnaciones sociales regionales donde las relaciones sociales propias del latifundio ganadero son las pre­dominantes y articulan subordinadamente a productores de economia campesina de subsistencia como fuerza de trabajo (comarcas de costa atlántica y llanos orientales),

e) formaciones sociales con presencia predominante de economías campesinas en distintos niveles de articu­lación con la economia capitalista (comarcas del área andina del país),

d) formaciones sociales donde predominan las relacio­nes sociales propias de los procesos colonizadores (reproductores éstos tanto de economía campesina como del latifundio ganadero) y en las cuales la pre­sencia del conflicto armado (en sus diversa manifestaciones) tiene su mayor impacto.

El proceso colonizador es expresión no sólo de procesos económicos (necesidad de incorporación de nuevos tierras al proceso de producción capitalista y al mercado) sino so­ciales (descomposición de productores de economía campesina que buscan recrearse en nuevos espacios repro­duciendo sus formas tradicionales de producción) y politicas (la violencia en Colombia ha sido fundamental en el esti­mulo de procesos colonizadores y es parte integral del paisaje de estas formaciones sociales).

En el periodo 1958-1987 se han incorporado a la produc­ción vía el proceso colonizador 12 747 177 hectáreas20

reproduciendo, como en el caso caquetetl.o y Magdalena medio, en lo fundamental, la estructura de tenencia de tie­rra existente en el país e imponiendo un modelo ganadero extensivo.

De las 115 millones de hectáreas con que cuenta el país, la agricultura ocupa el4,3%, la ganadería el 34,7%, y lo restante se dedica a otros usos. 21 La participación de la ga-

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nadería dentro del producto bruto interno del sector agrope­cuario es de cerca del 27 ,S%. Por otra parte, se calcula en 800 000 familias los beneficiarios potenciales de una refor­ma agraria hoy día.

El interés por la reforma agraria en Colombia renace con los acuerdos de tregua y cese al fuego firmados entre el go­bierno Betancur y las organizaciones insurgentes colombianas. La dinámica socio-politica de las luchas so­ciales llevó al primer plano del interés nacional un problema que los tecnócratas habrían dado por cancelado.

Es posible caracterizar el régimen politico colombiano actual como el de una democracia restringida que intenta desmontar la herencia frentenacionalista de monopolio bipartidista del poder ensayando medidas de modernización del Estado (descentralización polftica, administrativa, fis­cal), de los partidos, y de las formas de adelantar la lucha política legal. Igualmente pretende crear condiciones cada vez más parecidas en lo formal a las de las democracias del capitalismo desarrollado. Todo ésto impulsado por gobier­nos débiles, carentes de apoyo real en los cuales sustentarse (divorcio manifiesto entre partido de gobierno y gobierno), explica que la aplicación real de las medidas se quede a mitad de camino.

El eje de la lucha política con que el gobierno Barco tra­tó de desplazar la relación gobierno-guerrilla a una nueva relación gobierno-partidos-comunidad no pareció haber lo­grado su cometido al ser los partidos colombianos tradicionales unas confederaciones de «grandes electores» sin organización funcional real. Y, derivado de esta situa­ción, al perder cada vez más esos partidos su capacidad de canalizar las demandas sociales, se ha dado origen a la ge­neralización de formas de lucha desinstitu.cionalizada que cada vez tienen mayor presencia y resonancia

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Análisis de las politicas públ~

Para efecto de nuestro análisis es pertinente mencionar el peso importante en los dos partidos tradicionales, y por consiguiente en el parlamento, de los propietarios de la tie­rra. Un buen ejemplo es la propuesta de reforma agraria surgida de la subcomisión del diálogo nacional durante la administración Betancur, única en laque se consignó el con­senso entre los participantes; sin embargo, al presentarse al Congreso de la República, naufragó.

El gobierno Barco en la legislatura del atlo 1986 presen­ta sustancialmente el mismo proyecto, con retoques, que la administración Betancur había presentado en la legislatura anterior y había sido negado. Para el atlo 1987 el gobierno Barco va a presentar un proyecto de ley, modificatorio de la anterior legislación sobre reforma agraria, que va a conver­tirse en la nueva toma de posición del Estado sobre la materia.

Al campesinado interesado en defender los desarrollos de una reforma agraria, lo encontramos fraccionado en va­rias organizaciones gremiales de carácter nacional, aunque en proceso de convergencia, con una capacidad de convo­catoria y movilización en la lucha por la tierra precarias. Con excepción de algunas movilizaciones campesinas en 1987 en Sucre, Cundinamarca y Huila, donde el referente básico es la lucha por la tierra, las demás movilizaciones campesinas realizadas en 1987 y 1988 tuvieron como prio­ridad otros horizontes de lucha: el derecho a la vida, la desmilitarización de regiones, la prestación de servicios por parte del Estado y quizás en una cuarta prioridad el proble­ma de la tierra. Sin embargo, las organizaciones campesinas buscaron un cierto protagonismo en la discusión del pro­yecto de reforma agraria y formularon propuestas de modificaciones al mismo.

El proyecto de ley presentado por el gobierno Barco va a estar basado en tres grandes supuestos:

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a) la reforma agraria como un instrumento para atacar las denominadas «causas objetivas de la violencia» o como lo seflalaba más crudamente Luis Guillermo Sorzano, secretario general del Ministerio de Agricul­tura en ese momento: «Lo que está en juego es encontrar una salida decorosa para la paz de nuestros hijos. Es ganarle la guerra a la guerrilla. Es solucio­narle los problemas de tenencia de tierras a miles de familias campesinas que viven en condiciones infrahumanas»,22

b) se enmarca la reforma agraria dentro de las estrate­gias para luchar contra la pobreza absoluta en el sector rural,

e) tiene una fuerte concepción modernizadora del agro en el sentido de intentar transformar a los campesinos en pequeños empresarios.

El comportamiento de los actores polfticos en el debate de discusión y aprobación del mismo se puede condensar de la siguiente manera:

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a) el partido liberal, intentando jugar su rol de partido de gobierno, en el discurso plantea un apoyo al proyecto del gobierno pero la heterogeneidad de su fuerza par­lamentaria hace que a su interior se contrapongan, como en efecto sucedió, los intereses expresivos de · los propietarios de la tierra que centraron la oposición al mismo alrededor de la eliminación de la califica­ción de las tierras, y otros sectores más de centro que apoyaban el proyecto en su conjunto con las modifi­caciones introducidas por el ponente;

b) el partido social-conservador, igualmente intentando ejecutar su libreto de 'oposición reflexiva', asume una posición contraria al proyecto; por momentos lo in­tenta controvertir, pero fundamenta}mente tomando distancia de la responsabilidad política del mismo;

Análisis de las poUticu póbllollt

e) la Unión Patriótica, con su escasa representación par· lamentaría, intenta vehicular las propuestas de las organimciones campesinas en todo momento y ade­lanta un debate critico frente al mismo, pero sin posibilidades de incidencia real en los resultados fi­nales.

Los gremios expresivos de los intereses de los propieta­rios de la tierra y de la burguesia agraria, SAC, Fedegan, Fedearroz, etc., con ciertos matices, en general centran su oposición a la propuesta modificadora alrededor del pro­blema de la eliminación de la calificación de tierras. El presidente de la SAC afirmaba que «la eliminación de la calificación de tierras es innecesaria, inoportuna, inequita­tiva e inconveniente»23• Fedegan por su parte seftalaba que se debía garantizar la protección a la propiedad eficiente­mente explotada, por consiguiente reformar pero no eliminar el mecanismo de calificación de tierras y mantener el crite­rio de amplia representatividad de la junta directiva del Incora.24

Por su parte la Corporación de Estudios Ganaderos y Agrí­colas del Banco Ganadero -Cega- plantea la necesidad de subsidiar al campesino:

«En ausencia de un subsidio claro y suficiente, es poco probable que el ct.'llllptiSino pueda, con su trabajo y el de su familia, obtener de la tierra que recibe un ingreso que le permita atender el servicio de los créditos para la ad­quisición del predio, inversiones de Instalación y de producción».2:S

El mecanismo de concertación implementado fimdamen­talmente para limar las asperezas entre tos miembros del partido de gobierno y, subsidiariamente, como un espacio para que otras fuerzas sociales (gremios del agro y organi­mciones campesinas) y políticas expresaran sus reparos al proyecto gubernamental, fue una subcomisión de la Comi­sión Ill de la Cámara donde estaban representados los

125

Alejo Vargas V.

opositores dentro del mismo partido de gobierno y los im­pulsores de la eliminación de la • calificación de tierras'. Luego de mucho 'tire y afloje' finalmente se llegó a un acuer­do en el sentido de eliminar la 'calificación de tierras', pero que el Incora mantendrla unos criterios indicativos para prio­rizar la afectación de tierras. Estos criterios fueron los siguientes:

a) las tierras baldfas aptas para la explotación y que ten­gan fácil acceso,

b) las ofrecidas voluntariamente por los propietarios al• lncora y que reúnan las condiciones de adecuación,

e) las que se encuentren arrendadas o explotadas bajo la modalidad de aparcetía,

d) las que se requieran para la reforma agraria y se en­cuentren adecuadamente explotadas.

De cierta manera era retornar a las prioridades estableci­das inicialmente alrededor de la Ley 135/61, sólo que en esta ocasión esas prioridades no eran de obligatoria acepta­ción para el Incora en todos los casos.

Con este nuevo contexto y con los actores ya reseñados en el escenario se aprueba el nuevo cambio a la política de reforma agraria que se va a formalizar en la Ley 30/88. Las modificaciones más importantes a reseftar son las siguien­tes:

126

a) eliminación de la calificación de tierras, con las res­tricciones en cuanto a prioridades ya señaladas,

b) se le destinan al Incora rentas especificas derivadas de un porcentaje del impuesto a las importaciones (2,8%) y se le posibilita emitir bonos de deuda públi­ca con vencimiento a 5 años,

e) se cambia la composición de la junta directiva del Incora, asumiendo el ejecutivo la responsabilidad po­litica de la ejecución de la reforma agraria al ser 6 de los 10 nuevos miembros de la junta directiva de nom-

Análisis de~~ poU~ P*bUNI bramiento discrecional del presidente de la repúbUca; los otros cuatro van a representar paritariamente a loa campesinos y a los gremios del agro,

d) se modifican algunos procedimientos administrativos intentando agilizar el proceso de afectación de tierras,

e) se hará anualmente un plan de reforma agraria que precise regiones, objetivos y metas a cumplir el cual será aprobado por la junta directiva del Incora.

Con la nueva legislación sobre reforma agraria un nuevo 'cuello de botella' parece surgid e a la misma, el aspecto presupuesta!, que ya estaba implícito desde cuando el pri­mer gerente del Incora del gobierno Barco, con una visión optimista del problema, se planteaba como meta para los cuatro años de la administración Barco dotar de tierras a 25 000 familias campesinas en un total de 450 000 hectáreas (equivalente al 70% de lo realimdo por Incora en sus pri­meros 25 años) y para lo cual requería necesidades presupuestales para el cuatrienio del orden de los ciento ochenta mil millones de pesos de 1987.

2. La ejecución de la política de reforma agraria. La acción del lncora

Repasemos en forma rápida las principales realizaciones del Incora como ejecutor principal de la política de reforma agraria en el período 1962-1990, para de esta manera des­prender algunas conclusiones evaluativas sobre la ejecución de la misma. Para tener un referente de confrontación ade­más del dato del Cida -Comité Interamericano de Desarrollo Agrario- anotado, señalemos que el lncora en su «Informe de actividades» de 1962 se asigna como meta -por recomenda­ción del llamado 'Comité de los 9 de la Alianza para el Progreso'- asentar a 35 000 familias hasta 1965 y para un segundo quinquenio 100 000 familias más. Los resultados más relevantes en el período son los siguientes:

127

Alejo Vargas V.

2.1 TERRAS INGRESADAS AL INCORA 1962-1988

COMPRA EXPROPIACIÓN CESIÓN TOTAL

Núnelo ~

N(men) Hectllrae Núnero Hec:lá!Ns NúneiO Hec:lá!Ns prdls ¡ndios pl8dioe pnJdioa

4.()38 458.748 260 68.368 251 352.580 4.818 1'045.308

2.2 DOTACIÓN DE TIERRAS (FONDO NACIONAL AGRARIO) 1962-1988 :

DOTACIÓN DE TIERRAS OTROS USOS

Nclmero familias Hectéreas Hectéreas

48.954 842.447 202.859

Si analizamos el problema de ingreso y dotación de tiJ~ "as por periodos presidenciales como nos lo muestra el Cuadro No. 1 siguiente, encontramos algunos hechos relC. vantes:

128

Análisis de_la.'l pullhl:a•¡tuhhi•P

CUADRO No.1 INCORA- INGRESO Y DOTACIÓN DE TIERRAS

1962-1990

TIERRAS INGRESADAS AL FONDO NAL. DOTACIÓN DE TIERRAS

PERlO- AGRARIO DOS

Número 1 Has. 1 Tltulos 1 Has. l 1)1, 1)1,

962-1968 834 324.888 25.9 1.405 111.300 2.4

967·1970 1.909 251.838 20,1 4.426 85.753 9,1

971-1974 935 191.665 15,3 4.584 94.298 10,0

975-1978 588 35.201 2,8 12.008 245.812 28.1

979-1982 76 31.954 1.7 12.587 184.996 19,7

963-1986 278 85.154 8,1 9.497 136.481 14.5

987-1990 857 326.086 28.1 7.914 171.182 18.2

TOTALES 5.475 1'251.392 100 52.461,. 937.622 100

FIIOI$: In00111, «Infunne de Gerencia 1988» y «25 Aftos de Refurma A¡pwia», Bogotj. 1988

En primer lugar no parecen claras, por los resultados, las afirmaciones que pretenden mostrarnos un auge del proce­so reformista relacionado con un gobierno determinado, el de Lleras Restrepo, aunque si fue evidente el interés puesto por esta administración para darle prioridad a la polftica en estudio. El análisis del cuadro de la referencia nos permite deducir que el mayor porcentaje de ingreso de tierras al Incora se dio en el período del gobierno de Barco Vargas (26, 1% del total) como reflejo del interés renovado por la reforma agraria en el nuevo contexto político de las nego-

l')Q

Alejo Vargas V.

ciaciones con las organizaciones alzadas en armas; en el periodo inicial habfa sido el gobierno de Guillermo León Valencia (25,9% del total); y en cuanto a dotación de tierras es el periodo de López Michelsen en el cual se dotó a mayor número de campesinos (el26,1% del total).

Globalmente sobre este proceso de ingreso y dotación de tierras podemos decir que el porcentaje fuerte de ingreso de tierras ocurre en el periodo comprendido entre 1962-1974 y los mayores porcentajes de dotación de tierras a campesi­nos se presentan entre 1971-1978, periodo coincidente con el auge y declinación del nuevo actor de este proceso que es la Anuc. Va a ser en los aftos 80 cuando la acción de ingre­sos y dotación de tierras se reanima con el impulso que adquiere la politica dentro del nuevo contexto, en las admi­nistraciones Betancur y, sobre todo, la de Barco Vargas.

2.3. Crédito a campesinos

Entre 1964-1988, en las distintas modalidades de crédito (supervisado, garantizado, planificado, convenios, etc.), se ha otorgado por parte del Incora crédito a 11 S 803 familias campesinas con 1 584 280 has. por un monto de $39.604'847.000 en pesos corrientes.

Este tipo de acción del Incora fue muy importante por cuanto era el primer intento serio del Estado colombiano de modernizar a productores de econonúa campesina vía el cré­dito, ligando éste a la planificación y a la introducción de cambios tecnológicos. Algunos campesinos, en forma muy gráfica, seftalaban que «el crédito supervisado había sido el reemplazo de la reforma agraria en zonas de economía cam­pesina>>.

2.4. La titulación de baldíos

Esta ha sido una de las acciones más significativas del Incora, teniendo como resultado la legalización de procesos de asentamiento y colonización espontáneos y una contribu-

130

Análisis de las poJJticu póbüola

ción a recrear nuevos productores de economía campesina o a ampliar la participación de nuevos latifundios. Entre 1962-1989 el Incora tituló 274 342 predios con un total de 8 717 131,5 hectáreas; en esas titulaciones 91,1% de los predios con el48, JOA. de las hectáreas eran de menos de 50 hectáreas, rango en el cual podemos decir se ubican en su mayoría los productores campesinos.

2.5. Las empresas comunitarias

La constitución de empresas comunitarias fue en un mo­mento la panacea que resolvería el problema de la redistribución de tierras. Para unos eran la ·cabeza de puen­te' bacía la búsqueda de nuevas formas de organización social basadas en la socialización de la tierra, para otros era la fonna de poder transplantar la tecnología de la <<reVolu­ción verde» y la mecanización al agro teniendo en el trasfondo siempre el principio de la superioridad de la gran propiedad frente a la pequeila explotación.

La lógica propia de la producción campesina, de una parte, y la carencia de un adecuado y sostenido apoyo estatal, de otra, han dado al traste con esta esperanza. Veamos las ci­fras: en 1976, considerado año cumbre en la conformación de empresas comunitarias se contabilizaban en el país 1 349 de éstas, que agrupaban 14 093 familias en 278 599 hectá­reas. Para diciembre de 1988 sóloquedan319, que agrupaban 4 480 familias en 99 444 hectáreas. En diciembre de 1989 se había dado una leve recuperación y se reportaban 462, que agrupaban a 6 633 familias en 104 830 hectáreas.

Se habían creado, además, a diciembre de 1989, 221 gru­pos comunitarios con 1 336 familias en 15 773,5 hectáreas.

2.6. La ejecución presupuesta/

La ejecución presupuesta! nos muestra los siguientes re­sultados en el periodo de 1962-1989 en pesos de 1989: un presupuesto apropiado de $906 257 200 000 (30, JOA. para

131

Alt¡joVargasV.

funcionamiento y 69.3% para inversión e inftaestructum). El presupuesto ejecutado ha sido de $702 996 700 000 (33~4% para fimcionamiento y 66,6% para infraestructura e inversión). Para el rubro compra de tierras se apropió en el periodo 1962-1986 el 7 ,90.4 del total presupuestal apropia­do y se ejecutó el5,5% del total presupuesta! ejecutado. En 1988 se apropiaron para compra de tierras $9 891 800 000 ( el35,3% del total apropiado), como reflejo del nuevo inte­rés estatal por la reforma agraria.

El análisis de la reforma agraria en Colombia nos mues­tra. por el contrario. un comportamiento cfclico fntimamente relacionado con el auge y presión de movimientos sociales que tienen el problema de la propiedad de la tierra como . horizonte implfcito o explicito de sus luchas, lo cual nos permitirla reafirmar que en nuestro medio colombiano el problema de la reforma agraria es antes que todo una cues­tión política, no importa qué malabarismos hagan los técnicos para darle visos de problema tecnocrático. La asig­nación presupuestal para 'compra de tierras' nos muestra el poco interés real para la redistribución de la propiedad de la tierra, más si tenemos en cuenta que la reforma agraria colombiana prácticamente descartaba la expropiación de la tierra sin indemnización a los propietarios de la misma.

3. Las perspectivas del futuro

3.1. A partir del escenario creado por la Ley 30 de 1988

El panorama reseftado no deja campo al optimismo si estamos pensando en fimción de los campesinos demandan­tes de tierra, en la medida en que no se vislumbran ni condiciones favorables ni un conjunto de actores con peso polftico y social real que 'problematice socialmente' el asun­to de la reforma agraria. Este es el escenario pesimista (o, quizás, realista).

132

Análisis de las poHtiou p6~

Pensemos en un escenario optimista una vez aprobado el nuevo proyecto estatal con las refonnas introducidas por el ponente. En este caso tenemos una modificación a la ley de reforma agraria que le da un mayor margen de maniobra al Incora para afectar tierras, pero con problemas presupues­tales para su ejecución.

De igual manera, y siguiendo con la perspectiva del realis­mo, la acción de reforma agraria debe centrarse en las fonnaciones sociales con predominio del latifundio o en donde las fonnas capitalistas de producción se articulen con rela­ciones sociales propios del latifundio. En estas formaciones sociales, predominantes en la costa atlántica, Huila, Tolima, llanos orientales, Valle, la acción de reforma agraria debe ser de tipo redistributivo y debe tener la máxima prioridad.

En las formaciones sociales con predominio de produc­ción de economía campesina, la reforma agraria sólo debe orientarse a apoyar los procesos de expansión de sus parcelas a los niveles inferiores de los productores de economía cam­pesma.

En las formaciones sociales donde predominen las rela­ciones sociales propias de la colonización, la acción básica se orienta hacia los procesos de titulación de tierras y estas funciones, de acuerdo con la nueva reglamentación de des­centralización, pasarán progresivamente a competencia de los municipios.

Al respecto me parece necesaria hacer la siguiente distin­ción: una cosa es la idea de <<reforma agraria integral>> y otra muy distinta la de pretender colgarle al Incora funciones pro­pias de programas como el de Desarrollo Rural Integrado -DRI-. La acción de reforma agraria debe por lo tanto com­plementarse con la acción DRI para tener de esta manera un apoyo integral al productor campesino que ha recibido tierra.

Para los productores de economía campesina se debe for­talecer y ampliar la intervención de programas de apoyo a la

Alejo Vargas V.

economía como el DRI, a través de las nuevas competencias en este campo que deben asumir los municipios, si cuentan con recursos, lógicamente. Para las zonas de predominio de colonos, el Estado colombiano estaria en mora de diseñar un programa de apoyo a estos productores campesinos en proce­so de estabilización (un papel en este sentido sería el cumplido por programas como el Plan Nacional de Rehabilitación, Normalización y Reconciliación -PNR, parcialmente).

3.2. Se vislumbra un nuevo escenario

Adicionalmente a lo señalado tenemos que mencionar el cambio de posición del régimen político en relación con la política En la administración de César Gaviria el modelo eco­nómico neo liberal de modernización y nuevo rol del Estado y apertura acelerada de la economía se consolida. En este con­texto la política de reforma agraria no puede quedar incólume. sin ajustarse a los derroteros de la hora.

En ese sentido fue presentado al Congreso Nacional en octubre de 1992 un nuevo proyecto de ley por parte del go­bierno Gaviria

«por medio del cual se busca darle juego a la oferta y demanda de tie"as. El mercado de tie"as significa, se­gún el proyecto, que podrán acceder a la propiedad no sólo los campesinos que no poseen tie"a· sino inversio­nistas o empresas comunitarias ... El proyecto determina la creación de un Sistema Nacional de Reforma Agraria. .. encargado de la planeación y coordinación de las actividades de dotación de tie"as y servicios comple­mentarios. Además, debe garantizar la financiación e inversión necesaria para ejecutar la meta propuesta por el gobierno. El Incora se reducirá de t0111dio. El proyec­to contempla convertirlo en una especie de inmobiliaria que asesorará a los campesinos en la compra de tie"as y trabajará directamente en la adjudicación de predios a los indigenas y ex-guerrilleros.>127

Todo apunta a que la nueva posición del Estado al respec­to será la de estimular la conformación de un mercado de

134

~is de las pulllluut ¡mhh&·P

tienas (se habla de promover audiencias municipalca o r.u bastas) en el cual sean los propios campesinos demandant~~e de tierra quienes 'negocien' la adq~sición de la misma con los propietarios y el Estado va a ser garante de dicha net,•ociu ción y suministrará crédito para la compra de estas tierras, adicionalmente, dará un subsidio a aquellos campesinos que demuestren fehacientemente su necesidad. Es la lógica retri­butiva del gasto estatal en acción, en lugar de la distributiva, también para el caso de la reforma agraria.

Esta nueva posición del régimen polltico en el Congreso Nacional, evidencia que la polftica pública de reforma agra­ria avanza hacia un cambio de posición que la sitúe en consonancia con los nuevos derroteros neoliberales del go­bierno colombiano y que terminó expresándose en la Ley 160 de 1994, por la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria, se estableció el subsidio para adquisición de tierras y se reformó el Incora.

135

NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

1 Estas son unas notas preliminares, complementadas con 1Dl estudio de caso sobre el análisis de políticas públicas. Tienen una pretensión didáctica y están altamente inspiradas en los siguientes textos, aunque la responsabilidad de las mismas es exclusivamente del autor: NIOCHE, Jean-Pierre. «De I'Evaluation a l'Analyse des politiques publiques». En: Revue Francaise de Science Politique. Paris, Fevrier, 1982; OSZLAK, Osear y O'DONNELL, Guillermo. «Estado y Políticas estatales. Hacia una estrategia de Investiga­ción». En: Revista Administración y Desarrollo. No. 19, ESAP, Bogotá, Diciembre de 1981.

2 J.P. Nioche nos plantea como la teoria liberal del Estado-Árbitro (que se dice representar el interés general), concibe a la administración como interlnf:dia­ria entre Estado y sociedad, porque la administración mantiene el orden, aplica la ley, se encarga del funcionamiento de los servicios. Por su parte, la teoría marxista más ortodoxa tiene una visión instnllnf:ntal de la administración pública, ella cumple una función de opresión y camuflaje ideológico al servi­cio de la clase dominante.

3 ver: OSZLAK, Osear. Políticas Públicas y Regímenes Políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas. CEDE, Buenos Aires, 1980.

4 MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. op.cit., 1992.

5 NIOCHE, Jean-Piere. De l'evaluation a l'analyse de politiques publiques.

6 SULBRANDT, José. «Evaluación de Políticas y Programas Sociales Masivos en el Sector Público». En: ¿Cómo enfrentar la pobreza?. Bernardo Kliksberg (Compilador), GruJ?O Editores Latinoamericanos, Buenos Aires, 1989.

7 El presente ejercicio toma como base el siguiente articulo: VARGAS V. Alejp, «Ayer, Hoy y Mañana de la Reforma Agraria en Colombia. Un Análisis de Politica Pública». En:_Revista Administración y Desarrollo. No. 25, ESAP, Diciembre de 1988 y, el primer capítulo de su tesis doctoral, «Transformacio­nes regionales de las economías campesinas en Colombia». lnstitut d'Etude de Pays en Développement- Université Catholique de Louvain, Louvain-la­Neuve, 1990.

8 Citado por FEDER, Emest. Violencia y Despojo del Campesinado: el Latifundismo en América Latina. Siglo XXI Editores, 2a. Edición, Méjico, 1975.

9 Citado por MACHADO, Absalón. Politicas Agrarias en Colombia. FlDldación Ford, Mecano, Bogotá, Octubre, 1979.

10 MACHADO, Absalón, op. cit

11 1bid.

l21bid.

13 FEDER, &nest, op. cit.

14 QUINTERO, Julio César. «Aspectos Jurídicos Sobre la Participación en el Sector AgrariO» . .00: Pasado y Presente de las Empresas Comunitarias del Valle del Cauca. Varios Autores, IMCA, Buga, 1987.

15 PEEMANS, Jean-Philippe. Revolutions Industrielles, Modernisation et Développement Université Catholique de Louvain, Institut Superieur de Philosophie, Rapport CMID 8, Fevrier, 1987. (Versión al espaftol del autor)

16 PEEMANS, Jean-Philippe, op. cit, 1987

17 OIT. PREALC. Buscando la Equidad y Deuda y Ajuste Social. 1987.

18 Reciente estudio del Incora estima en cerca de 3 millones de hectáreas las com­pradas en los últimos aftos por los empresarios del nan:otráfico.

19 Ver sobre este aspecto, VARGAS V. Alejo. «Guerrilla, Estado y Régimen Poli· tico: Lecturas y Re-lecturas» . .00: La lnupción del Para-Estado. Gctmán.Palacio (Compilador), CEREC-ILSA, Bogotá, 1990.

20 RUIZ. Juan Pablo. «Expansión de la Frontera Agricola: un Sustituto de la Re­forma Agraria>>. Bg: Seminario Intemaciooal de Economía Campesina y Pobreza Rural. Ministerio de Agricultura-Fondo DRI, Paipa, 1987.

21 El Tiempo, domingo 31 de enero de 1993, pág. 8A

22 El Tiempo, Agosto 22 de 1987.

23 El Tiempo, Bogotá, Octubre 24 de 1987

24 EI Tiempo, Bogotá, Septiembre 23 de 1987.

23 El Tiempo, Bogotá, Noviembre 11 de 1987.

26 Se trata de cifras solamente hasta 1989 en lo relativo a dotación de tierras

27 Ver al respecto El Tiempo, Bogotá, jueves 15 de Octubre de 1992, pág. 5C y lunes 19 de Octubre de 1992 págs. lB y 2B.

137

CAPITULO IV

Sobre evaluación de poUtlcas

públicas

IV

Evaluación de poHtleas públieas1

1. ¿Qué es la evaluación de políticas públieas?

La evaluación fueconsidemdademanera tradicional como un momento dentro de Wl 'continuum' linear (formulación­evaluación ex-ante- implementación- seguimiento- evalua­ción ex-post) enmarcado en el paradigma planificador y vista la planificación como la que «corporiza criterios universales de elección racional»2· Es la planificación, entonces, la simbolización de la racionalidad.

En FiaDcia oficiaJmente la evaluación se define en el de­creto del22 de enero de 1990 de la siguiente manera: «evaluar una polltica es investigar si los -medios jurídicos, administra­tivos o financieros puestos en acción permitieron producir los efectos esperados de esta política y atender los objetivos que le fueron fijados.»3 Pero en un infonne del Plan de 1985 fue propuesta otra definición de evaluación como <<reconoCer

y medir sus efectos propiOS» y en el informe Viveret de 1989 se seflalaba que «evaluar una polftica es formarse un juicio sobre su valor>>, todo lo cual pennite decir que la evaluación es una actividad «a la vez, y en proporciones diversas, cogni­tiva, normativa e instrumental».4

. Para Antoni Femández, «<a expresión evaluación. niferida a una polltica o pro­grama público engloba difenmtes significados. Por una parte, nos ha/lomos .frente a la evaluación entendida CQ1IIO

actividDd constante que realizan nntltitud de m~jetos, C(J1IIO

periodistas, politicos, burócrata! o ciudadanos, que a diario evalúan o, lo que es lo lltismo,jonmdan juicios de valor~ 1m pollticasgubernamentales (YivenJt, 1989);

141

Alejo Vargas V. por otra. asisti1llos desds hace un tiempo a la prolifera­ción de estudios de evaluación de políticas públicas (evaluation I'8Setli'Ch) llevados a cabo por especialiSios de acumJo con métodos que son propios de las ciencias sociales, mediante los cuales se pretende obtener un co­nocimiento de base cientljica acerca de los resultados realmente obtenidos por la política.»5

Lo fimdamental de la evaluación ba sido la contrastación de los objetivos y finalidades de una pollti.ca pública con la realidad en la cual se desarrolla la misma. Posteriormente ha habido un intento de ampliar su comprensión y se le ha con­siderado como parte de todo el proceso de una pollti.ca pública y en esa medida ella misma como un proceso.

Sin embargo, ha predominado una visión estática de la evaluación, hecha sobre unos objetivos igualmente rígidos y referida solamente a una pura y simple constatación de la realidad de una pollti.ca pública en función de lo que previa­mente había sido definido. En esa perspectiva se considera la evaluación como el proceso encaminado a determinar siste­mática y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos.6

Evaluar, en general, podemos asimilarlo a formular un jui­cio de valor sobre algo, a partir de unos criterios pre-establecidos. «Una evaluación es un juicio hecho sobre un dato con referencia a un valor.»7 La variación de los cri­terios de partida afectan, sin duda, el resultado del ejercicio evaluativo.

La evaluación de pollticas públicas, por su parte, la pode­mos asimilar a la apreciación acerca de los resultados, efectos e impactos de la acción pública8, es decir «elaborar los con­ceptos y los métodos que permitan. precisamente, describir, explicar y valorar de forma científica los resultados de la ac-­ción gubernamental (Levine y otros, 1981; Palumbo, 1987; Rossi, Freemann, 1982)»9• Apunta a conocer los éxitos y fra­casos de una polfti.ca pública, aun cuando casi nunca se den

142

Evaluación de polfticu p!\blilll

situaciones extremas, ni blanco ni negro, más bien distinta tonalidades de grises: ni éxito total, ni fracaso total en el de­sarrollo de la misma.

Para José Sulbrandt la evaluación de políticas públicas en sentido amplio se entiende como «el examen sistemático de las actividades específicas desarrolladas por el gobierno para cumplir con las metas y producir los efectos esperados de confonnidad con sus políticas y programas».10

2. Momentos y niveles de la evaluación de políticas públicas

En relación con la evaluación de políticas públicas se pue­den diferenciar distintos momentos en que la misma se puede realizar e igualmente diversos niveles a los cuales el ejercicio evaluativo es susceptible de ejecutar.

En cuanto hace a los momentos, tenemos lo siguiente: a) evaluación ex-ante: es el análisis de los méritos de

una política pública, propuesta para ejecución, o la estimación crítica de la pertinencia, viabilidad y efi­cacia potencial de una actividad, realizada antes de tomar la decisión de emprenderla.11 Se puede asimi­lar a los análisis de factibilidad socio-económica, coherencia y viabilidad política realizados en el mo­mento previo a la formulación y por ello en sentido estricto podríamos ubicarla como parte de este mo­mento;

b) evaluación sobre la marcha, que puede tener varias modalidades, como veremos a continuación: i) de seguimiento o monitoreo: es el examen continuo

o periódico por parte de la administración, en todos los niveles jerárquicos de la misma, de la ejecución de una política pública, para asegurar que las entre­gas de insumos, los calendarios de trabajo, los productos espemdos, estén acordes con las metas pre-

143

A1qo Vargas V.

establecidas y que todas las acciones progresen de acuerdo con el plan trazado;12

ii) evaluación continua: es el análisis~ durante la eje­cución de una politica públi~ de su pertinenci~ eficaci~ eficiencia y de sus resultados parciales. efectos e impactos presentes y probablemente futu­ros. Ayuda a los encargados de tomar decisiones ofreciéndoles información para proceder a los ajus­tes necesarios de objetivos, estrategias de ejecución u otros elementos de la politica. asi como suminis­tro de información para la planificación futura;

iíi) evaluación de proceso: no sólo se preocupa de eva­luar la obtención de las metas o el cumplimiento del programa. sino de evaluar también los mecanismos a través de los cuales se logran los objetivos;

e) evaluación ex-post o final: se trata del análisis de los resultados, efectos. repercusiones, impactos~ de una polftica pública (o de una fase particular de la misma) después de concluida la misma o una parte sustancial de su ejecución.

En el siguiente cuadro comparativo podemos analizar las diferencias y semejanzas entre evaluación de seguimiento, evaluación continua y evaluación ex-post:

144

Evaluación de polftioll ~

SEGUIMIENTO EVALUACIÓN EVALUACIÓN CONTINUA EX-POST

1. EIDIDsllsiiU\11101: Determinar al ea Obaarver al avance da mantienen la ejecución da la P.P. y pertinencia y loa aua dlvaraoa productoa presentes y Evaluar loa poductoa , componentes en proba bias; afectividad efectos e Impactos relación con laa metlla; e Impacto da una globales y obtener oportuna superación actividad durante la enaeftanzaa para la de obstáculos y ejecución; planaaclón futura. retrasos y rectlftcaclonea ractlftca=lonaa al fuere Importantes al hay necesario. necesidad.

2. EuaiJtts de Estudios detlllledos; lofprma¡¡lón: observación da la E ncuaatlla (socio-Informas participación; aconómlcaa y administrativos, ancuaatlla por polllcaa). periódicos, muestreo; observaciones. reconocimiento rápido.

3. CIIIIDIIIr:lo sil IPI Administración de la Administración da la illfRDnn: P.P. encargados de la P.P. encargados de la Dirección operativa (en formulación- formulación-loa distintos niveles), Baneflclsrloa • Benaftclarloa-benallclarloa, Organismos de Organismos de organismos da financiación. llnanclaclón. tina nclacló n.

4. Cuntloon fiiDsllmiDIIIII: Insumo a y au Apreciar validez y Objetivos mhlmoa y a utilización; oportunidad largo plazo, afectos a de las operaciones y pertinencia conatllntea Impactos diferenciales obtención de loa del dlsello de la P.P. y sobre beneficios del productos con reapeeto valoración de loe proyecto. efectos y anéllals da la a lla metas elleacla en funelón de Enaaftanzaa para al eatablleldas, relación costos, orientación futuro respecto da entre lnaumoa y haela la consecución rectores crllcoa que productos (orlanteclón da meta•. lnlluyen en el hito o hacia las necesidades fracaso de la P.P. de la gerencia de la P.P).

E ncue•te de baae antea o durante el

5. FreCUI!ICII: Durante todo el primar afto da Durante todo el periodo da ejecución. ejecución de la P.P. periodo de ejecución. Repetición de

encuestas a mediados, a au terminación.

S. !.IIIIICIIIIRD sil 11 Ministerio y/o Ministerio y/o IIDisllsl sil IIDIIImlllldo organismo central de organismo central de Y IYIIIIIIIIRD: planlllcaclón. Unidad planlllcaclón. Unidad Dentro da la unidad daba aar deba ser ejecutora del proyecto. lntardlaclpllnarla. lnterdlaclpllnarla.

Fuente: con bau en GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESARROLLO RURAL DEL CAC DE LAS NACIONES UNIDA S- Panalaobre seguimiento y evaluación: "Seguimiento y Evaluación Pautas Béslcaa para el Desarrollo Rurar, Roma, 1984.

145

Alejo Vargas V.

En cuanto a los niveles en los que podemos evaluar una política pública y siguiendo a J.P. Nioche13 podemos sefta­lar los siguientes:

a) a nivel de medios: la complejidad de los mecanismos politico-administrativos no garantizan que una vez to­mada una decisión ésta sea efectivamente aplicada. La evaluación de medios, considerada por algunos como la más elemental, consiste en analizar si los medios previstos para el cumplimiento de los objeti­vos han sido puestos a disposición de los ejecutores de la política, en el espacio y el tiempo requeridos. Es de gran utilidad en la fase previa de una política pú­blica para señalarle a los responsables las incoherencias que puedan encontrarse en este caso y la necesidad de realizar los ajustes respectivos, en los fines o en los medios;

b) la evaluación de realizaciones o de resultados, es la más utilizada en la administración pública al final de cada año calendario. Su objeto es apreciar cuáles han sido los resultados inmediatos de la actividad produc­tiva de la administración en el marco de la política pública. Se trata, en lo fundamental, de contrastar pro­gramación contra ejecución. Es un nivel de evaluación fundamentalmente cuantitativo. En ocasiones, este tipo de evaluación nos dice más acerca de la capacidad de ejecución de la administración que de los efectos de la propia política pública;

e) evaluación de impacto: es considerada como el nivel más representativo de la evaluación de politicas pú­blicas. El esfuerzo en esta evaluación apunta a medir el impacto final de la acción administrativa en el me­dio ambiente socio-económico. La evaluación de impacto tiene como aspecto fundamental que busca apreciar las modificaciones de la situación o de los

E;al~ depoliticla ~

comportamientos de los individuos, de los grupos, de las empresas, de las colectividades que han sido toca­dos por una política pública Este nivel de evaluación pretende dar cuenta de los cambios cualitativos gene­rados por la acción de la política pública;

d) la evaluación de eficiencia pretender medir la eficien­cia (en el sentido económico del término) de la política públicaejec~ es decir, poner en relación los efec­tos generados por la misma con los esfuerzos realizados para conseguirlos; en otros términos, valo­rar cuánto costó obtener determinado tipo de efectos. Generalmente se utilizan los métodos costo-beneficio y costo-eficiencia para este nivel de evaluación;

e) la evaluación de satisfacción puede ser prevista. Si se parte de considerar que una politica pública tiene como objetivo satisfacer una necesidad o resolver un pro­blema sentido por la población o atender una demanda social, una posibilidad de evaluación sería apreciar en qué medida la población considera la necesidad satisfecha, el problema resuelto o la demanda atendi­da. Si bien los anteriores niveles de evaluación se esfuerzan por trabajar con medidas basadas en aspec­tos objetivos, la evaluación de satisfacción debe involucrar medidas subjetivas de satisfacción, lo cual la hace más compleja desde el punto de vista metodo­lógico.

La evaluación de políticas públicas acude a los métodos investigativos de las ciencias sociales para apreciar los efec­tos de las mismas, vistos como procesos de acción específicos. Lo anterior supone que se concibe la aplicación de una política pública como la puesta en prueba de una hipótesis implícita o explicita que la fundamenta. Lo ante­rior, sin embargo, deja planteado uno de los grandes problemas que la evaluación de políticas públicas tiene:

147

Alejo Vargas V.

cómo atribuir los diferentes cambios en una situación pro­blemática, cualquiera que ella fuere, exclusivamente a la acción de la politica pública en estudio, cuando allí hay ac­ción de diversos actores privados y seguramente también de otras políticas públicas. Este es uno de los grandes proble­mas no resueltos, desde el punto de vista metodológico, en lo atinente a la evaluación de políticas públicas.

148

1 D J J -$ ~· -~

t

ACTORES

SOCIEDAD l [Problemas ~---------4N~~a~s

¡Aspiraciones ¡

l -----,

DECISORES ProgramaV POLITICOS de ~

\Acción l Medlos-1 ~

AOMtNISTRACION Realizacioneaj PÚBLICA Resultados ¡

• GRUPOS OBJETIVO Impactos 1

OTROS GRUPOS Efectos 1 (previstosono)l

NIVELES DE EVALUACIÓN

.... ..... --~

~Vargas V.

3. Ejecutores de Jas evaluaciones de politieas públicas

La evaluación de polfticas públicas ha sido un campo de dominio exclusivo de los •técnicos~. ya se trate de grupos independientes de consultores que trabajan para la agencias de desarrollo o los mismos funcionarios de las entidades que promueven o ejecutan las políticas públicas y que son los dos grupos que en general se han ocupado de esta activi­dad. En cuanto hace a quiénes reali71m. estos ejercicios evaluativos, podemos seiialar los siguientes grupos de espe­cialistas:

a) equipos de expertos externos en evaluación ex-post; generalmente se usan cuando la evaluación se disefta · una vez ejecutada la política pública o concluida una parte significativa de su ejecución. Puede ser un re­curso útil en pollticas públicas de amplio espectro o de largo plazo y en aquellas en que interviene un nú­mero grande de variables. En politicas sectoriales es recomendable definir metas cuantitativas de desem­peiio que den cuenta del esfuerzo realizado en actividades concretas. Estas metas se pueden conver­tir en indicadores de avance, que muestren el ritmo de una política y el grado de cumplimiento de los objeti­vos;

b) equipos de especialistas de la propia administración pública~ generalmente de las oficinas de planeación que adelantan la actividad de seguimiento y evalua­ción;

e) los equipos mixtos (conformados por expertos exter­nos, miembros de la administración pública que ejecutó la política pública y grupos de beneficiarios) han venido adquiriendo importancia en los últimos tiempos ante el cuestionamiento hecho a los •equipos de especialistas externos •, de paracaidistas del proce­so, en el sentido de dar opiniones bastante parciales y

Evaluación de polftica Jl6*ll no poder apreciar la complejidad éiel proceso de una politica pública en un periodo de tiempo corto y sin haber vivido los problemas inherentes a la misma. 1•

Esto ha dado pié para proponer ejercicios de evaluación participativa (todavía bastante experimentales) con partici· pación de equipos mixtos, que hagan una evaluación continua de la politica pública y así puedan dar cuenta de la problemática vivida en la implementación de la misma.

En los últimos aiios y desde diversas perspectivas, a par­tir del auge que comienza a tener la denominada democracia participativa, se empiezan a señalar las insuficiencias de esta manera de entender la evaluación, sobre todo referida a las políticas públicas sociales y, más importante aún, se intro. duce un nuevo actor que se sitúa en el centro del ejercicio de evaluación: los grupos o comunidades ejecutoras de las políticas públicas.

Lo anterior ha conllevado un replanteamiento de la eva· luación así como· de los encargados de su realización. Se propone que la misma debe ser entendida como una activi­dad permanente, que refleje las correlaciones de fuerzas y las visiones de los actores sociales, pennitiendo introducir de manera oportuna los correctivos en la ejecución de una política pública, profundmmdo el conocimiento sobre la marcha de ésta y el grado de real apropiación por las comu· nidades que la desarrollan. Dentro de esta re-lectura de la evaluación, se asume que «es un concepto cuyo referente empírico concreto varia segun el paradigma teórico meto. dológico que se lo apropie»15 y no como era vista tradicionalmente, como un simple procedimiento de deri­var de los efectos de una acción social los fines y metas que

. orientaron de partida esa misma acción. La evaluación es un proceso de valoración antes que nada

y, por lo tanto, tiene un importante contenido subjetivo «que es fruto del conocimiento, pero que se caracteriza por ser

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Alejo Vargas V.

una reflexión sobre el conocimiento». 16 En esta medida podemos afirmar que la evaluación es una especie de juego de poder, por cuanto en su entorno se da un espacio de lu­chas de influencias y de confrontación de las diversas lecturas que sobre la política pública puedan tener los diferentes actores sociales que se mueven en una realidad dada.

La evaluación no debe ser vista, por consiguiente, como algo sólo sumativo realizado al final de una secuencia que comienza con la planificación y sigue con la ejecución; tam­poco puede ser vista como un momento fijo, como una etapa especial del desarrollo comprehensivo de una política pú­blica. Por el contrario debe ser entendida como un proceso permanente y formativo, es decir un proceso de aprendizaje colectivo, siempre presente, de parte de los diversos actores sociales frente a su propia realidad.

Toda política pública conlleva dos tipos de objetivos: los explicitados por los diseiladores y formuladores de la mis­ma -generalmente son presentados como los 'objetivos'-, y los implícitos o que pueden ser generados por la dinámica de ella misma. En esa medida la evaluación deberla ser 'la re-lectura de una realidad que está siendo transformada por el impacto de una política' y por consiguiente debe superar la simple comparación mecánica entre objetivos - finalida­des - metas - resultados. La identificación, al lado de los objetivos explícitos, de los implicitos existentes en la polí­tica pública y en la racionalidad dominante de los promotores que la orientan, así como en las representaciones mentales formadas en las poblaciones que reciben la ejecución, es fundamental para valorar más comprehensivamente tanto los resultados directos como los secundarios que se generan pues todos ellos inciden sobre diversos aspectos de la vida de los pobladores en donde se ejecuta esa política.

La evaluación tradicional pretende buscar la 'verdad ob­jetiva' sobre el cambio generado por una política pública, y

152

Evaluación de poUdoll ~

en aras de esa búsqueda se produce una separación de 101 sujetos en relación con el resultado de su acción, al apelar 1 extraft.os a la dinámica del proceso para que desarrollen una 'evaluación objetiva', como si fuera posible que el cambio tuviera un significado en si mismo y por si mismo. Este pro­cedimiento a lo único que conduce es a generar valoraciones casi siempre distorsionadas de la realidad y a despojar a los diversos actores sociales de la posibilidad de integración para su servicio, de la reflexión colectiva sobre el conoci­miento y la comprobación del cambio en su propia realidad.

Es a partir de esta constatación sobre los alcances y sig­nificados de la evaluación, que se ha situado en el centro de la escena de la evaluación de politicas públicas, sobre todo las sociales, el concepto de autoevaluación, para algunos el único sentido real de la evaluación en la medida en que per­mite integrar acción y reflexión en el proceso de transformar la realidad.

La autoevaluación podría ser definida como «una re­flexión de los actores sobre su propia acción y la de los agentes externos que participan en una polftica pública, te­niendo como objetivo lacomprehensión de su propia realidad y una apropiación de este conocimiento, permitiendo asi el desarrollo de una acción futura.>>17 La autoevaluación es, entonces, la apropiación por el conocimiento del producto de una práctica colectiva por los propios actores, pero im­plica además la participación en el disefto y evidentemente en la ejecución de la acción. Esto permite que los actores de una polftica pública dispongan de los elementos necesarios para definir el curso futuro de la acción.

La autoevaluación es por lo tanto un proceso de conocí-. miento y re-conocimiento de la realidad involucrada en una politica pública que permite el control colectivo de las de­cisiones, lo cual se debe reflejar en la auto-planeación, entendida ésta como la confrontación permanente entre un

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Alejo Vargas V.

futuro deseado, una práctica social y la autoevaluación; por consiguiente, el momento posibilitador de la creación co­lectiva

La autoevaluación permite a la población partícipe de una politica pública situarse en el centro del proceso de la evaluación y que las perspectivas, obstáculos o fracasos de la misma sean valorados partiendo de sus percepciones y representaciones. Esto contribuirá a observar el grado en el cual los objetivos y finalidades han sido interiorizados.

Por la vfa de identificar y comprender las actitudes de los pobladores frente a una política pública, es posible a­dentrarse en la comprensión de la lógica (de aceptación o rechazo) y de esta manera definir con mayor claridad los obstáculos que frenan las iniciativas al interior de una polí­tica pública y de allf derivar estrategias más apropiadas que permitan reorientar la marcha de la misma.

Es fundamental entender la presencia de varias raciona­lidades para percibir una polftica pública; por lo tanto. entender lo que las comunidades perciben, acercándose a su propia racionalidad, permitirá superar el campo de las apariencias y encontrar la esencia generadora de obstáculos a una política pública o. por el contrario, saber dónde pue­den hallarse las potencialidades que ayuden a la dinamización interna de la misma.

El proceso de auto-planeación y auto-evaluación ya men­cionado nos conduce a afinnar que las poblaciones participes en una polftica pública deben ser actores fundamentales desde su gestación. Quiere decir que ellas deben ser sujetos en el proceso investigativo base de la polftica pública (lo que no es igual al 'diagnóstico' que implica una 'verdad' sobre la realidad, cuando lo real es que sobre la misma rea­lidad pueden haber múltiples acercamientos a su comprensión), en la concepción de la polftica pública (pen­sada ésta como un conjunto modular con la suficiente

154

Evaluación de poHticas públicu

flexibilidad para acomodarse a las cambiantes condiciones de la realidad), en la definición y re-definición permanente de objetivos, metas y alcances, en la precisión de recursos necesarios, en la periodi:mción, en su puesta en marc~ en su evaluación permanente y en su permanente re-formulación.

Los actores externos deben tener roles cambiantes, pero nunca pueden pretender suplantar a los actores centrales. Por momentos pueden jugar roles de estimulación, de acom­pailamiento. metodológico, de apoyo en la reflexión colectiva, etc.

La autoevaluación se posibilita con la sistematización, entendida ésta como <<Uil proceso de reflexión sobre la pro­pia experiencia, que pretc=nde, a partir de una permanente confrontación entre lo previsto como ideal y lo efectiva­mente realizado, comprender los avances, los procesos generados, las limitaciones y los obstáculos en el desarrollo de la práctica social.» 18 La sistematización situada en la perspectiva de la autoevaluación «implica también una rup­tura con la epistemología tradicional que disocia los momentos y los sujetos que desarrollan la práctica social y los que generan el conocimiento.»19

4. Razones que justifican la evaluación de políticas públicas

Dentro de la literatura de la temática se aduce un conjun­to de razones justificativas de la evaluación de polfticas púbiicas y podemos mencionar como las más relevantes las siguientes, siempre bajo el presupuesto de que la evalua­ción contribuye a mejorar la gestión pública presente y futura:

a) los recursos públicos y su aplicación requieren una vigilancia especial porque pertenecen a toda la socie­dad; y si esto se confronta con las agudas necesidades básicas insatisfechas de los sectores más desfavorecí-

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Alejo Vargas V.

dos de la sociedad, se hace necesario que los recursos escasos se empleen con el máximo de eficiencia posi­ble y con un alto grado de efectividad;

b) se considera que el sector gubernamental es más ine­ficiente que el sector privado. Frente a lo anterior se espera que la evaluación pueda contribuir a mejorar la eficacia y eficiencia de la gestión pública;

e) a medida que el Estado expande su radio de acción, se multiplica la competencia entre las entidades esta­tales por los recursos públicos y la evaluación de polfticas públicas puede ser un criterio que contribu­ya a hacer más transparente esta competición;

d) los organismos gubernamentales encargados de la asig­nación de recursos presupuestales (Ministerio de Hacie• Departamento Nacional de Planeación) es­tán interesados en conocer qué tipo de apropiaciones presupuestales son más efectivas en la búsqueda de la consecución de los objetivos de la gestión estatal;

e) las actividades públicas no poseen, como las activi­dades privadas, un regulador que indique si dichas actividades pueden realizarse de manera más eficien­te, en qué momento han dejado de ser productivas, o en qué circunstancias hay·que desplazar los recursos a otro tipo de actividades. Esta regulación para el sec­tor privado está dada por las seftales del mercado. En el caso de las actividades públicas se trata de encon­trar mecanismos sustitutivos que cumplan similar papel, que permitan responder estos interrogantes. Se seftala a la evaluación de politicas públicas como uno de esos mecanismos alternativos.

Denominado en la práctica francesa, lo anterior está muy cerca de la pluralidad de funciones que cumple una evalua­ción exitosa:

156

Evaluación de pollticu públicu

-una finalidad 'deontológica ': da cuenta a Jos responsa­bles politicos y a los ciudadanos sobre la manera en que una política ha sido ejecutada y sobre los resulta­dos que ella ha obtenido. Esta dimensión implica a la vez un mejoramiento de la rendición de cuentas del sis­tema de acción pública, la finalidad informativa y la finalidad 'democrática' de la evaluación;

-una finalidad administrativa: ntpartir más racionalmente los recursos humanos y financieros entre diferentes ac­ciones, mejorar la gestión de los servicios a su cargo;

- una finalidad orientada a la decisión: preparar las de­cisiones concernientes a la continuidad, la finalización o la reformulación de una politica;

- una finalidad de aprendizaje y de movilización: contri­buye a la formación y a la motivación de los funcionarios públicos y de sus pares ayudándoles a comprender los procesos en los cuales ellos participan y a apropiarse de los objetivos de los mismos. 20

5. Principales usuarios de la evaluación de políticas públicas

Se han mencionado varios tipos de usuarios o destinata­rios de los ejercicios de evaluación de políticas públicas, acá mencionaremos los más relevantes:

a) la propia administración pública; los organismos eje­cutores deberían ser los usuarios principales de la evaluación de políticas públicas, pues ello facilita la valoración del esfuerzo empleado, valida los métodos de intervención, mide el logro en alcanzar objetivos, identifica dificultades y problemas presentados en la ejecución y puede establecer la efectividad y el im­pacto de las acciones gubernamentales. Para la administración pública, la información suministrada por la evaluación puede ser utilizada principalmente para aprender de los errores, corregir la implementa­ción de los programas, y eventualmente para hacer efectivas las responsabilidades administrativas del

157

158

caso. Desde la perspectiva de quienes deciden las po­liticas públicas, dicha información sirve para fijar parámetros de la politica correspondiente, tomar de­cisiones sobre su continuidad, modificación, suspensión, y hacer efectivas las responsabilidades so­bre los gerentes que han estado al frente de su manejo~

b) Los organismo encargados de distribuir y asignar los presupuestos (Ministerio de Hacienda, Departamento Nacional de Planeación, en el caso colombiano), pue­den encontrar en la evaluación un instrumento apropiado para conocer si los recursos asignados cum­plieron su cometido, llegaron a su destino final y produjeron los resultados previstos. En Colombia sólo existe el control fiscal de la contraloria, pero pocas veces se evalúa la eficiencia y eficacia de las políticas públicas~

e) el Congreso y los órganos de vigilancia ( contraloria, procuraduría) pueden tener en la evaluación de politi­cas públicas, una importante herramienta de control de la gestión pública. Lo anterior cobra mayor rele­vancia para una entidad como la Contraloria General de la República por la transfort.nación del control fis­cal derivado de la nueva Constitución Polftica de 1991. En efecto: del control numérico legal previo, se pasa al control posterior de gestión (sobre la economía, efi­cacia, eficiencia, equidad y valoración de costos ambientales) de resultados;

d) la sociedad o el público en general, que en países del capitalismo avanzado utilizan los resultados de las eva­luaciones como orientación para calificar la gestión del gobierno o del partido en el gobierno;

e) los centros de formación universitaria, en la medida en que los ejercicios de evaluación de políticas públi­cas son una fuente importante de experiencia,

Evaluación de políticas públicu

infonnación y elementos analiticos necesarios para los procesos de sistematización de conocimiento y de for­mación de nuevos profesionales.

6. La evaluación de poUticas públicas del futuro 21

Todo parece indicar que la evaluación de políticas públi­cas estará más orientada a permitir un aprendizaje a partir de los errores, omisiones y dificultades encontradas en la ejecución de las polfticas públicas, que a controlar y casti­gar. Para posibilitar lo anterior debe ser elaborada en conjunto por los evaluadores, la gerencia o administración, los actores directamente involucrados, y con los beneficia­rios.

Pero igualmente debe vencer el obstáculo de la cultura autoritaria muy presente en América Latina, lo cual lleva a que la evaluación hoy dia sea vista como un ejercicio emba­razoso para las autoridades públicas involucradas en una polftica pública. Cuando inician una politica pública, den­tro de este contexto, las autoridades pretenden saberlo todo y aseguran que a través de la misma solucionarán gran parte de los problemas definidos. A partir de lo precedente no es fácil el reconocimiento de los errores; en situaciones extre­mas reconocen la presencia de dificultades 'no previstas', pero se asegura de inmediato que los directivos pueden dar una respuesta rápida. En estas condiciones la evaluación sólo puede confirmar el éxito de la política pública o, de lo con­trario, va a ser puesta en entredicho; afirmarán los directivos que la evaluación está mal planteada o mal realizada

En esta cultura autoritaria ni jefes políticos, ni gerentes pueden permitirse el reconocer limitaciones y menos fraca­sos y, por consiguiente, se torna en algo imposible el desarrollar una estrategia de adquisición de conocimientos que sea acumulativa.

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Alejo Vargas V.

Ojalá las corrientes de democratimción presentes en La­tinoamérica, permeen a la propia administración pública. Para avanzar hacia el 4deber ser' de la evaluación del futuro se requiere institucionalizar la evaluación en la administra­ción pública y esto supone lo siguiente, como mfnimo:

a) desarrollo de capacitación de personal para llevarla a cabo y que puedan diseñar e implementar evaluacio­nes técnicamente bien concebidas y bien ejecutadas;

b) el desarrollo de estrategias, métodos y técnicas de eva­luación apropiadas a las, situaciones y caracterfsticas de cada caso y de cada po1itica pública;

e) crear y ubicar en la estructura organimcional, cerca a donde se toman las decisiones, a la unidad encargada de ejecutar las evaluaciones para que sus recomenda­ciones puedan tener repercusión rápida en la toma de decisiones públicas;

d) crear y fortalecer centros de evaluación fuera de la administración pública, capaces de llevar adelante esta tarea y que sirvan de control y balance del propio sis• tema de evaluación interno de la administración.

7. Propuestas de modelos de evaluaei6n de la gesti6n pública.

Michel Croizief2 nos presenta tres modelos de evalua­ción de la gestión pública utilizados en diversos paises. A su manera. cada uno de ellos ha contribuido a mejorar la eficacia y la eficiencia de la gestión pública. Seguramente una combinación adecuada de los tres puede ayudar a una mejora sustancial de la gestión del Estado institucional en nuestra sociedad.

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a) Evaluación de programas (políticas públicas), desa­rrollada en Estados Unidos con altos niveles de sofisticación, pero sólo es operativa en políticas pú­blicas bien delimitadas, con objetivos precisos, y no

Evaluación de políticas púbJicu

toma muy en cuenta los problemas derivados de la administración interna

b) La auditoría de gestión, que apunta más a analizar la eficacia del sistema administrativo y su adaptación a las tareas que te han encomendadas. Muy desarrolla­do en Suecia. es un complemento importante de la anterior. No se trata de observar solamente el éxito o fracaso de un programa, sino entender el porqué de lo anterior.

e) Desarrollado en el Japón. Esta centrado sobre la es­cucha atenta del público a través de la organización minuciosa de un sistema de consejeros que reciben las quejas del público y tienen como meta obtener una solución rápida. Busca contribuir a una reforma per­manente del sistema

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NOTAS BIBUOGRÁFICAS

1 Este capitulo pretende ser 1m material didáctic:o in1roductorio para los estudio­sos del tema y está inspirado en los siguienb:s textos: NIOCHE, Jean-Pierre. «De rEvaluation a 1' AnaJ:yse des politíques publiques» .§n: Revue Francaise de Science Politique, Paris. Fevrier, 1982; GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESARROLLO RURAL DEL CAC DE LAS NACIONES UNIDAS. Segui­miento y Evaluación. Pautas Básicas para el Desarrollo Rural. Roma, Diciembre, 1984; ARIAS R.Iaime. «<nstrumentos de Evaluación de PoJiticas Públicas>>. m: Memorias del tercer Seminario JntemacionaJ. PoJiticas Públi­cas. Departamento Administrativo del Servicio Civil, Bogotj, Noviembre de 1989; CONSElL SCIENt1F1QUE DE L'EVALUATION. Petit Guide de l'Evaluation des Politiques ~tiques. La Documentation Ff8D98ÍSC, Paris, 1996.

10SZLAK, Osear. Polit.icas ~ytigimenes Politicos. Reflexiones a partir de algunasexpcrieocias latinoemericana. CEDE, Mimeo,Bwmos Aires, 1980.

3 CONSEIL SClENTIFIQUE DE L'EVALUATION, op. cit, 1996. (Versión libre al espai\ol del autor)

4 CONSEIL SC1ENTIFIQUE DE L'EVALUATION, op. cit., 1996. (Versión li­bre al español del autor)

S FERNÁNDEZ, Antoni, op. cit., 1996.

6 GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESARROLLO RURALDELCACDELAS NACIONES UNIDAS. Seguimiento y evaluación. Pautas Básicas para el De­sarrollo Rural. Roma, Diciembre de 1984; «Surveillance et évaluation des programmesdedéveloppemeDtnu-al».En:RevueRefonneAgraire.FAO,No. 1,1979.

7 MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claudc, op. cit, 1992.

8 NIOCHE, Jean-Piere. De l'evaluation a l'analyse de politiques publiques.

9 MENY, !ves y THOENIG, Jean-Claude, op. cit, 1992.

10 SULBRANDT, José. «Evaluación de Politicas y Programas Sociales Masivos en el Sector Público». En: ¿Cómo enfrentar la pobreza?. Bernardo Kliksberg (Compilador), Grupo Editores Latinoamericanos, Buenos Aires, 1989.

11 Adecuacíóndelautor,conbaseen: NACIONES UNIDAS-FAO, «Surveillance et Evaluation des Programmes de Développement R.uraJ». En: Revue Refor­me Agraire. Colonisation et Coopératives, No. l, Roma, 1979. (versión libre al español del autor)

12 NACIONES UNIDAS-FAO, op. cit

13 NIOCHE. Jean-Pierre, op. cit, 1982.

14 Un inl:aaantc lllilisis de expcricncias de este tipo se encuentra co el análisiJ de la cxpcricocia de evaluación del programa DRI co Gan:Ja Rovira (Santan­dc::r) euya sintais se reco¡e co: SANZ DE SANTAMAR.ÍA, Alejandro. «Mito y Cicocia CD F..c:aaomfll». ED: Revista TextDS y Ccmtextos. Universidad de Jos Andes, Bosot6. 1989.

1' VARIOS AUTORES. Una Mctodologia para la Autoevaluación de Algunas Expa:iax:iasdeDesarronoRurai.IMBS,Doc:umadodeTramgo,M6jico, 1983.

16 VARIOS AUTORES, op. cit, Méjico, 1983.

17 Una adecuación del autcr a partir de: PINEDA, Gcmalo. La po)itique de la Banque Moadiale et le développemc:ot de stratésies aJtcrnati& pour le scc:teur rurale au Mcxique. Tesis Doctcnl co Sociologia, Universidad Católica de Lovaina, Louvain- la-Neuve, 198S.

11 Una adecuación del aut« a partir de: VARGAS V., Alejo. «Acerca de la Meto­dologia de Trabajo del Taller PRODBSAL». Jal: Rcflexioncs sobre las llllltOdologi• de.....,., Documr:mos de 1'riiHgo No.2, Taller PRODBSAL, Bogotá

1'VARGAS V., Alejo, op. cit

20Ver co1rc otros: ARIAS R., Jaime, op. cit., 1989

21 CONSBIL SCIBNTIFIQUB DE L'EVALUATION, op. cit, 1996.

22 Coo base co: SULBRANDT, José, op. cit, 1989.

23 CROZIER, Mic:bel. El CRCimicnto del Aparato Administrativo co el Muodo de la Ccmlplcjidad ObligaciODeS y Opcrtunidadcs. Del Estado Arrogante al Estado Modesto. Ccolrc de Sociologie des Oqpmisations-Cc National de la Rec:bcn:he Scicnt:ifique, Paris.

CA·PITULO V

¿Qué tanto Influye la sociedad en las poUtlcas públicas?

V

¿Qué tanto inftuye la sociedad en las potitieas públicas?1

Reiteradamente se seftala lo importante que es en una sociedad democrática la relación entre aspiraciones y de­mandas sociales con la acción del gobierno expresada en políticas públicas, lo cual nos remite a interrogamos acerca de qué tanta capacidad efectiva tienen los ciudadanos de manera individual o colectiva para influenciar la acción del gobierno. O, dicho de otra manera, analizar qué problemas impiden a los gobiernos adelantar una política que responda plenamente a las necesidades de sus ciudadanos.

Hemos afirmado anterionnente que la acción del gobier­no como concreción del régimen polftico en ténninos de políticas públicas no se define bajo una sola fónnula: es lo que él dice y hace y lo que no hace. Incluye los objetivos planteados por los programas nacionales, los grandes com­ponentes de los programas y la ejecución de las intenciones declaradas.

La acción del gobierno puede ser enunciadaexplicitamente en el texto de las leyes, los discursos de los principales miem­bros del gobierno o aparecer implicitamente en los programas y medidas adoptadas. En este último caso, ella no puede ser captada sino por los que conocen peñectam.ente los detalles de los programas y pueden percibir las tendencias que se des­prenden del conjunto. A veces, la acción gubernamental toma la fonna de una ausencia de acción; esto la hace particular­mente dificil de captar, si los responsables buscan justamente disimular sus verdaderas intenciones. Un cambio de orienta­ción de las políticas públicas puede ser propuesto y debatido

167

Alejo Vargas V.

públicamente con la plena participación de los especialistas, los partidos políticos, los grupos de interés y los medios de información, o bien, puede darse de manera disimulada.

Con frecuencia hay una fuerte tendencia a pensar que las decisiones públicas tienen algunos criterios orientadores ta­les como los deseos de la sociedad o de la llamada opinión pública, o bien, esquemas de toma de decisiones tales como el de tipo racional.

Si los gobiernos actuaran exclusivamente en respuesta a la denominada opinión pública, probablemente sería suficiente para tomar decisiones de políticas públicas auscultar o con­sultar la opinión, evaluar los resultados y proceder a tomar las decisiones en consecuencia. Pero ni la voluntad de la opi­nión pública se expresa siempre claramente, ni los gobernantes están dispuestos a actuar solamente en la dirección que ésta lo marca en sus preferencias, que casi siempre son de tipo transitorio.

Las decisiones de política pública podrían también, en prin­cipio, recurrir al método del análisis racional con el esquema bien conocido que de manera simplificada se puede resumir así:

168

a) identificar el problema, lo que implicarla constatar que existe un problema y tratar de determinar cuál es su origen, sus causalidades;

b) determinar los objetivos a conseguir en la respuesta a plantear y atribuirles un orden de prioridad, en térmi­nos de cómo atacar el problema y establecer cuál es su prioridad en relación con otras soluciones;

e) plantear todas las opciones apropiadas y toda la infor­mación conocida al respecto;

d) analizar y prever las consecuencias de cada solución y evaluarlas en función de criterios tales como efica­cia, coherencia, equidad;

¿Qué tanto influye la., .......

e) escoger la alternativa más cercana al objetivo a con­seguir o la denominada solución racional, es decir, aquella que maximiza beneficios minimizando los costos.

Pero como bien lo anota Luis Vamberto de Santana: De acuerdo con la Teorla Racional, todos los valores re­levantes de la sociedad son tenidos en cuenta y cua/qtJier daJfo en uno o más valores. exigidos por una polttica, son compensados por la consecución de otros valores. En el análisis de 'Jinbergen, todo y ctmlquier proceso analttico racional de formulación de polltica requiere: a) una C011C01dancia dentro de un cuadro de valores; ~~wónc~deoo~a~de~benla

escogencia entre poltticas alternativas; e) que el ~lador de poltticas busque una remón

comprensiva de los problemas de las poltticas y de sus alternativas;

d) que la coordinación de la política explicite la función del~lador de politicas;

e) que los analistas politicos y los economistas sean com­prensivos en la consideración de los valores y variables económicas.

En un trabajo de Dye califica una política como racional cuanto más eficiente sea la proporción entre los valores que ella alcanza y los sacrifica con remón a cualquier otra alternativa polttica. Ella condiciona la racionalidad de una política a los siguientes parámetros por parte de los formu/adores de la política: a) conocimiento de todas las preferencias de la sociedad

en términos de valores y sus pesos relativos; b} conocimiento de todas las alternativas políticas dispo­

nibles; e) conocimiento de todas las consecuencias de cada al­

ternativa política; d) balance de los valores societarios alcanzados propor-

cionalmente en relación a los sacrificados; e) selección de la alternativa politica más eficiente. Las evidencias reseñados por 1fnbergen y Dye, aproxi­man respecto a las condiciones necesarias para la formulación de una politica racional y son suficientes para

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justificor los dificultades en la gestión de politicas racio­nales. ... Dentro de los obslóculos importantes en la formulación racional de politicas por el gobierno, Dye seflala: a) ausencia de valores societarios respecto a los cuales

se pueda normalmente concorrlor y someter valores de individuos y grupos especl:ficvs, muchos de ellos con­flictivos;

b) imposibilidad de comparación o ponderación devalo­res cunjlictivos; por ejemplo, es imposible comparar el valor de la dignidad individual en contraposición al aumento de los impuestos;

e) el medio ambiente de losjormuladores de politicas, en especial el sistema de poder e influencia, limita la res­pectiva capacidad de ponderación de muchos valores societarios, especialmente los que tienen defensores activos o poderosos;

d) los jormuladores de politicas no están motivados para formularlos con hase en los objetivos de la sociedad, por el contrario, tienden a maximizar sus propios inte­reses: poder, status, relaciones, dinero;

e) los jormuladores de politicas no están motivados para maximizar el alcance de los objetivos. Ellos no persi­guen encontrar la mejor solución, sino procurar encontrar una solución que pueda funcionar;

./) los grandes inversiones ya realizadas en programas y politicas existentes impiden que los jormuladores re­consideren alternativas limitadas por los decisiones anteriores;

g) existen diversos barreras para la recolección de toda la iriformación necesaria para conocer todas las al­ternativas politicas posibles y sus consecuencias;

h) la insuficiente capacidad predictiva de los ciencias so­ciales de un modo general, a fin de habilitar a los jormuladores de politicas para entender la extensión total de los consecuencias de cada alternativa politi­ca;

i) la coordinación de la formulación de politicas se torna dificil en los grandes organizaciones debido a su na­turaleza fragmentaria, impidiendo que los inputs de todas las fuentes lleguen al mícleo decisorio.

¿Qué taDto iDfluye la.,.... ... Todo lo anterior pone en evidencia la dificultad real de que el método de la Teorla Racional sea el predominante en la formulación de politicas públicas en las sociedades reales. 2

Los responsables de la elaboración de políticas se enfren­tan no sólo con la dificultad de tratar que sus decisiones se apoyen en la opinión pública o sobre criterios racionales; sino también a las presiones provenientes del sistema politico que son normales en las distintas sociedades~ las pretensiones re­gionales y de los diversos grupos de interés~ a la herencia del pasado~ a la naturaleza especifica de la acción gubernamen­tal, que incluye elementos de fragmentación administrativa y a las consideraciones económicas.

Es por ello que Luis Vamberto de Santananos plantea cómo en la formulación de políticas públicas incide de manera re­levante la denominada ~racionalidad politica' fundamentada en la lógica propia de los actores politicos y expresada en el modelo incremental; asf como también influyen las presio­nes de grupos o los intereses de élites existentes en la sociedad

El incrementalismo es una de las concepciones más am­pliamente difundidos dentro de los diferentes estudios sobre la politica pública. El texto más completo sobre el asunto es del economista Charles E. Lindblotn, que ha generado una gran cantidad de estudios exploratorios en la misma línea de raciocinio. El incrementalismo considera la polltica pública como una continuación de las actividades del gobierno ante­rior, con pocas modificaciones, llamadas incrementos. De acuerdo con Lindblotn, los formuladores de decisiones y de politicas no revisan anualmente el conjunto de politi­cas existentes, no identifican los objetivos sociales a través de investigaciones sobre costos y beneficios, no escalo­nan las preferencias en relación con las pollticas altemativas disponibles. Por el contrario, problemas como el tiempo, conocimiento y costo impiden que los formu/adores de politicas identifiquen la totalidad de las opciones politicas y ~ respectivas consecuencias. El modelo incremental reconoce la naturaleza poco prácti-

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ca de lafonnuloci6n de políticas "absolutamente racio­nal" y describen un proceso más conservador de formular las decisiones. Aparece una evidente contradicción entre la teorla de Lindblom y el modelo racional: el incrrtmentalismo es la antitesis del racionalismo. El proceso Incremental se da a través de pequeilos cam­bios de la política, de reducidas innovaciones o transformaciones (es un modelo conservador) con un am­plio compromiso con las políticas anteriores. Aquí, los fonnu/odores de políticas generalmente aceptan la legi­timidad de los programas en ejecuci6n y concuerdan en continuar las políticas preestablecidas. Dye ha hecho una pequeflll exploración al respecto de los incrementos de la política. Algunas de las razones ex­puestas son: -los tomadores de decisión gubernamental no disponen

del tiempo, los conocimientos o recursos financieros . para examinar todas las alternativas con relaci6n a la política existente,

-los fonnuladores de políticas aceptan la legitimidad de las políticas anteriores, en función de la incertidumbre acerca de políticas nuevas o diferentes,

-la existencia de inversiones voluminosas aplicadas a un stock de capital existente desaconsejan cualquier cam­bio muy radical,

Desde el punto de vista político el incrrtmentalismo pue­de ser aconsejable. La formulación de la política y la concordancia es más factible cuando los puntos en discu­sión constituyen apenas incrementos o decrementos o modificaciones a los progra1f1t1$ existentes. El pe1jil de los fonnulodores de políticas tienden a reco­mendar el modelo incremental. Raramente los seres humanos tienen el sentido de maximizar todos su valo­res, con mayor frecuencia tratan de satisfacer intereses individuales. No es común la búsqueda exhaustiva de la "mejor manera", se contentan con encontrar una solu­ción que funcione. Cambios radicales son más lejanos que viables. En ausencia de metas y valores precisos es más cómodo al gobierno dar continuidad a los progra-

¿Qué tanto influye la sociedad •..

mas existentes en lugar de invo/ucrQI'Se en el planeamiento de políticas específicas. De acuerdo con los analistas y adeptos del incrementalismo, las decisiones y políticas incrementales son tipicas de la vida política, aunque no resuelvan pro­blemas y sólo los mantengan a distoncia. Las políticas incrementales son hechas diariamente, en circunstancias pollticas cmmmes, por los CtJllfiresistas, ejecutivos, ad­ministradores y lilkres de partido. Por otra parte, el carácter incremental de la formulación de políticas es frecuentemente disfrazado, porque para los gobiernos es siempre despreciativo que se perciba en el pueblo que sus planes y pollticas no son sino pequeflos incrementos en los trabajos de los gobiernos anteriores. 3

En lo relativo al peso que tienen las élites, nos plantea el colega brasilefto:

La referencia a é/ite requiere inmediatamente, una aso­ciación al concepto de poder. Ambos se complementan. De acuerdo con la teoria de la élite, existe en toda socie­dad, siempre y exclusivamente, una minoria que detenta del poder y que gobierna, en contraposición a una mayo­r/a sin poder, que no gobierna. Norberto Bobbio conceptúa la teoria de la élite como la teoria según la cual, en cada sociedad, el poder polltico pertenece siem­pre a un restringido circulo de personas: el poder de tomar y de imponer decisiones válidas para todos los miembros del grupo, aunque tenga que recurrir a la fuerza en últi­ma instancia. Cualquier referencia a la teoria de la élite, coloca a Paretto, Mosca y Michels como precursores de esa linea de pensamiento polltico. & rilfredo Paretto quien afir­ma que siendo los homb1flsdesiguales en todos los campos de sus actividades, se disponen. en varios niveles, del su­perior al iliferior. Aquellos que hacen parte del estrato superior son las élites,· el estrato iliferior, más numeroso, es dirigido y regulado por la primera. La polltica pública puede ser analizada bajo el prisma de las preferencias y valores de la élite gobernante. De acuerdo con la teoria de las élites, a pesar de la afirma­ción frecuente que la polltica pública refleja las demandas del pueblo, esto configurarla más un mito que una 1flali-

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dad Los ¡nsupuestos de la teoría de las élites sugieren que el pueblo es indiferente y está mal ilformodo en cuanto a las políticas públicas y. son las é/ites, menos numero­sas. las que efectivamente expresan la opinión de las mtJSaJ

respecto de las cuestiones políticas, mucho más que las masas expresen la opinión de las élites. Las políticas flu­yen de arriba hacia abajo y no se originan por lo tanto de las demandas de las masas. Un tratamiento resumido en términos analíticos sobre la teoría de las élites es dodo por Dye, cuando resume los siguientes aspectos en términos de las implicaciones de la teoría de las élites para el análisis polltico: Los cambios e innovaciones en la política pública surgen como el resultado de las definiciones llevadas a cabo por las élites en relación con sus propios valores. Dado el perfil conservador de las élites y. por consiguiente, sus intereses en la preservación de un status quo, los cam­bios en /apolítica pública serán mucho más conservadores que revolucionarlos. Las políticas públicas son modifi­cados con frecuencia pero raramente son sustituidas. Los valores de las él/tes. destaca Dye, pueden ser genuina­mente virados para el interés público. Un sentido de "nobleza obliga" puede permear los valores de las élites

y. por consiguiente, el bienestar de las masas puede ser un elemento importante en el proceso decisorio de las élites. Dye llama la atención alertando que el elitismo no significa que la política pública será, necesariamente, contraria al bienestar de las masas, pero es claro que la responsabilidad por ese bienestar reposa en los hombros de las él/tes y no en los de las masas. Los sentimientos de las masas son manipulados por las élites mucho más frecuentemente que los valores de las élites sean itifluenciados por los sentimientos de las ma­sas. De esa forma, las elecciones populares y la oposición partidaria no habilitan a las masas a gobernar; Entre las élites hay un consenso en cuanto a los valores .fundamentales del sistema y someten las alternativas po­líticas encuadradas dentro del consenso necesario. Elitismo no significa que los miembros de la élite nunca entran en conflicto o nunca disputan entre sí posiciones

¿Qué tanto influye la sociedad ...

superiores, pero la corifrontoción se concentra en un nú-mero muy limitado de aspectos. La teoria de las élites no es inmune a las críticas. Se ubi­can dentro de sus principales críticos, Roberl A., Dahl. Paul M Sweezy y Schumpeter. »4

A pesar de estas numerosas dificultades seftaladas, que indicarían una tendencia más fuerte en la dirección de darle continuidad a la acción del gobierno, los responsables de toma de decisiones públicas a veces se salen de la linea es­tablecida y se comprometen en la vía de la innovación.

La opinión de la sociedad y las decisiones públicas

Cómo la sociedad define y expresa sus deseos y cuál es la eficacia de los diversos modos de comunicación entre ésta y los responsables de las políticas públicas, ha sido con frecuencia un tema de análisis. Y en esta dirección de análi­sis una serie de preguntas surgen de manera permanente: ¿Penniten los canales de comunicación existentes presen­tar los verdaderos deseos de la sociedad? ¿Los responsables de la acción gubernamental están efectivamente dispuestos a tener en cuenta en su acción esta opinión? Estas preguntas son pertinentes, sobre todo cuando se constata que un gran número de decisiones de importancia son tomadas e implementadas en contravía de los deseos de la mayoría de la población.

Por eso, para comprender el porqué de la ausencia fre­cuente de confonnidad entre los deseos de la sociedad y la acción del gobierno, es necesario considerar los diferentes mecanismo que, teóricamente, permiten a los ciudadanos tomar parte en la vida política e influenciar sus decisiones y su rumbo.

Para ello se requiere diferenciar los mecanismos de tipo individual a través de los cuales el ciudadano trata de influir sin necesidad de acudir a mecanismos organizativos y los

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de tipo grupal o colectivo, que requieren la existencia de formas de organización social para lograr la actuación.

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Dentro de los mecanismos de tipo individual, tenemos: a) las elecciones: el voto constituye, sin duda, el primer

medio ofrecido al ciudadano para participar en la vida politica. Pero, lograr que los deseos de la mayoría de los electores puedan determinar las decisiones de los elegidos, requiere una serie de requisitos: i) que los electores potenciales participen. La absten­

ción es una primera fuente de deslegitimación en esta dirección, por cuanto la no participación crea, de entrada, dudas en relación con cuál es la opinión mayoritaria de la sociedad y sobre todo si tenemos en cuenta que la abstención es diferente por grupos sociales, de edades, regionales.

ii) Los electores deben tener una opinión clara sobre los programas, (hay que tener en cuenta que en el mejor de los casos tienen alguna claridad sobre cues-­tiones económicas y sociales que los afectan, como el empleo y sus derechos, aunque casi nunca la tie­nen sobre problemas más complejos como decisiones de política económica, el déficit fiscal a vfa de ejem­plo, de seguridad y defensa nacional, la reestructuración de la función pública);

iii) los potenciales votantes deben conocer la posición de los candidatos sobre los problemas en discusión, en otros términos de su programa de gobierno (la gente en general está poco informada de los aspec­tos más elementales de la vida politica);

iv) los electores deben pronunciarse sobre las posi­ciones propuestas, es decir debería haber un voto por programa. En la realidad de los sistemas polfti­cos muchos electores escogen por la identidad con un partido o por la imagen de un candidato y no por

¿Qué tanto intluye la sociedld ...

los programas o, peor aún, por prácticas distorsionadoras de la decisión como el clientelis­mo;

v) los candidatos que se presentan ante los votantes deberían tener soluciones diferentes (esto implica la existencia de pluralidad de opciones y la presen­cia de candidatos de oposición real);

vi) debe haber una opinión mayoritaria sobre el pro­grama y la solución que éste lleva implícita porque si no se impone la decisión de la minoría más gran­de y esto le resta legitimidad Los candidatos elegidos deben beneficiarse de una mayoría de votos clara y esto plantea problemas tales como proliferación de listas, residuos; en fin, todo lo relacionado con la estructura del sistema electoral;

vii) la mayoría electoral en una circunscripción no de­bería ver su voto debilitado por interpretaciones tendenciosas. Los electores, si realmente quieren incidir en las decisiones públicas, escogen un pro­grama de gobierno y no una preferencia por un candidato;

viii) los candidatos elegidos deben establecer una re­lación entre su victoria y los deseos polfticos de sus partidarios. El voto sólo puede tener influencia so­bre los asuntos públicos, si los elegidos mantienen sus promesas y si los electores tiene la posibilidad de controlarlos.

En el caso colombiano tenemos en la actual Constitu­ción Política la revocatoria del mandato para alcaldes y gobernadores; este es un derecho político por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. s La importancia del mecanismo de la revocatoria del mandato nos remite a la figura del voto programático,

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que a nuestro juicio amerita algunas consideraciones más amplias. «La concepción de participación demo­crática postula un vinculo estrecho entre los electores y los elegidos, que se traduce en la institucionaliza­ción del mandato imperativo, a consecuencia de lo cual se convierte en revocable.»6

El voto programático es recogido de la siguiente ma­nera en la Constitución: «Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el progra­ma que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático.» (Ar­tículo 259) La figura del voto programático permitiría, hacer el tránsito de un mandato sin responsabilidad, abstracto y finalmente irresponsable ante sus electores, a un mandato preciso, con obligaciones delimitadas y con una clara relación de responsabilidad entre elector y elegido. Se trata de que los candidatos a gobernadores y alcal­des en el momento de su inscripción no solamente pongan su nombre a consideración de los electores, sino también los lineamientos básicos de su programa de gobierno; asi, su gestión como mandatario regio­nal o local debe orientarse fundamentalmente a cumplir con dicho programa, a hacer realidad en tér­mino de programas y proyectos de acción su compromiso frente al electorado. Tradicionalmente se han considerado las elecciones, por lo menos en teoría, como un mecanismo a través del cual la sociedad toma parte en la definición de las politicas públicas y de sus prioridades. Esta posibili­dad tendría visos de realidad si los partidos políticos, además de sus candidatos, sometieran a la opinión pú­blica un programa de gobierno al cual se

¿Qué tanto influye laiGoiedld',h

comprometieran. Sin embargo, en la práctica esta po­sibilidad era burlada por cuanto el candidato o el partido prometían una cosa y una vez electos hacían exactamente lo contrario. No existían mecanismos que obligaran al elegido en relación con su elector. Pero como los partidos políticos tradicionales colombia­nos viven una gran crisis que los ha transformado en exclusivas maquinarias electorales donde el cliente­lismo, por una parte, y el referente lejano de pertenencia, por otra, juegan como los mecanismos privilegiados de reproducción política, los partidos políticos formulan propuestas sólo para ganar elec­ciones -de las cuales se olvidan una vez logrado el triunfo- y no pretenden ganar elecciones para ejecutar una determinada política, como debiera ser el com­portamiento lógico. Con la introducción del voto programático, si por cual­quier circunstancia debidamente justificada el mandatario debe modificar sustancialmente su pro­grama, este cambio debe ser refrendado a través de algunas de las modalidades previstas de consulta po­pular. Es la manera que tiene el elector de escoger la mejor alternativa programática, además de la del can­didato (que por supuesto también tiene importancia) y no continuar con la tradición de la insulsa democra­cia colombiana, donde a los electores se les ha pedido tradicionalmente un 'cheque en blanco', en aras de una cada vez más débil fidelidad partidista, que casi siempre ha sido utilizado irresponsablemente. Podemos puntualizar, entonces, que el voto progra­mático servirá a los electores para: i) escoger no simplemente al candidato más simpáti­

co y con mejores slogans de campafta, sino a quien

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presente mejores alternativas de solución a los pro­blema de sus regiones o localidades;

ii) establecer una relación de co.responsabilidad en­tre mandante y mandatario;

iii) realimr un control social sobre la gestión de su gobernante regional o local;

iv) establecerle unos limites a la acción política y ad­ministrativa del mandatario;

v) iniciar acciones de revocatoria del mandato, con sustento real, a aquellos gobernadores o alcaldes que en su gestión administrativa no estén cumpliendo con lo prometido en el momento de la elección.

La Corte Constitucional, con ponencia del Magistra­do Alejandro Martfnez Caballero declaró en enero 21 de 1994, exequible la ley estatutaria que regula lo re­lativo a la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores electos a partir de octubre 30 de 1994, haciendo las siguientes precisiones: todos los aspiran­tes a alcaldes y gobernadores deben inscribir su programa de gobierno ante las autoridades electora­les, y deben darlo a conocer a la opinión pública; sólo puede solicitarse la revocatoria a partir de transcmri­do un año del periodo, por petición escrita de por lo menos el cuarenta por ciento de los que hayan partid­pado en la elección, y el mandato es revocado si lo decide el sesenta por ciento de los que participen en la convocatoria electoral para este efecto, sin que los votos sean inferiores al sesenta por ciento de los obte­nidos el día de la elección; el mandatario revocado no puede ser reemplazado por un funcionario nombrado por el Presidente, sino que debe convocarse a nuevas elecciones. 7

Para los elegidos, gobernadores y alcaldes, el voto pro­gramático sirve como un mecanismo que fuerza a

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establecer prioridades de acción para su futura ges­tión, aún antes de ser electo, lo cual contribuye a eliminar la improvisación con la que se asumen estas elecciones con mucha frecuencia. Igualmente estable­ce las lineas prioritarias que deben contener los planes de desarrollo departamental o municipal y, por consi­guiente, los presupuestos respectivos; estos deben apuntar a materializar el programa aprobado por los electores en las urnas. El voto programático podría constituirse en uno de los mecanismos que contribuirian a que los procesos electorales realmente tuvieran interés para los electo­res. Actualmente hay la creencia en Colombia, y con mucha razón, de que no importa quién triunfe en las elecciones, el manejo de los asuntos públicos no cam­bia, y en esa medida no hay realmente ningún incentivo a participar en unas. elecciones que no definen nada más allá del control de una porción de la burocracia y de una parte del gasto estatal, casi siempre utilizado con orientación clientelista. Con el voto programático realmente se podrá dar sen­tido a las elecciones, por lo pronto a nivel regional y local, que no debe ser otro que escoger entre dos o más alternativas de acción y a los responsables de lle­varlas adelante. Será un mecanismo que contribuya al tránsito de una 'cultura política de la sujección', pro­pia de sociedades tradicionales con grandes rafees agrarias, a otra de la participación politica. No puede considerarse como el medicamento salvador que cure todas las dolencias (y algunas son bastante graves) de la democracia colombiana. Hay necesidad de hacer algunas consideraciones acer­ca de sus limitaciones. En primer lugar, hay un gran carencia -hacia cuya solución hay que avanzar- y es

un

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el establecimiento de la figura del voto programático para la elección presidencial y de los parlamentarios. El presidente no puede seguir siendo un mandatario irresponsable en cuanto a las prioridades de la orien­tación de su programa de gobierno y a los ciudadanos no se les puede seguir pidiendo el voto a nombre de abstracciones tales como el orden, la libertad, el pro­greso, la justicia. Hay que darle materialidad a las mismas, y en ese sentido el compromiso frente a un programa de gobierno es una necesidad. En segundo lugar, los gobernadores y alcaldes tienen una gran limitación en la medida en que un conjunto de variables macroeconómicas y del manejo del or­den público, que son del resorte nacional, se convierten en limitantes y obstáculos para poder llevar a cabo sus programas de gobierno regional o local. Esto esta­blece una responsabilidad limitada de los mismos y puede ser una excusa (real o supuesta) para justificar eventuales incumplimientos de los programas de go­bierno. Se seftala por parte de algunos, con no disimulada eu­foria, que la introducción del voto programático es un avance sustancial hacia una democracia participati­va. Sin embargo, hay que matizar estas expectativas y ubicarlas en un terreno realista porque, si bien la figu­ra del voto programático es un avance, hay necesidad de no olvidar sus limitaciones. Además de todas las limitaciones sefialadas sobre la incidencia del voto en la orientación de las políticas públicas, es necesario recordar el gran número de al­tos responsables del gobierno que ocupan cargos no electos y que tienen una gran capacidad de incidir en decisiones públicas.

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b) Un segundo mecanismo de tipo individual que per­mitiría, en teoría, incidir en las decisiones públicas, serian los sondeos de opinión o las encuestas. Los son­deos permiten a los ciudadanos dar a conocer su opinión acerca de determinados problemas públicos a los responsables políticos, bajo modalidades que no permiten las solas elecciones. Pero si se quiere que los sondeos de opinión sean un buen termómetro de lo que está pensando la opinión acerca de una situa­ción determinada, se debe ser capaz de superar por lo menos dos limitaciones relevantes: i) que las preguntas formuladas correspondan exacta­

mente a las opciones planteadas por los responsables gubernamentales. Generalmente se trata de propo­nerle responder a los encuestados «si>> o «no», frente a situaciones relativamente complejas;

ii) con frecuencia las preguntas son formuladas de tal manera que inducen las respuesta. Las respuestas, en muchas ocasiones, dependen de la formulación particular de las preguntas.

e) Otros medios a través de los cuales podría la opinión influenciar la conducta de los asuntos públicos, son: i) la firma de peticiones por parte de ciudadanos, que

reflejen tendencias de la opinión o intereses de la misma. Este mecanismo, usado con mucha frecuen­cia en los países europeos y de norteamérica, en nuestro caso no parece ser todavia un medio conso­lidado de influir las decisiones de los gobernantes;

ii) el debate político es igualmente una forma a través de la cual los ciudadanos, en espacios como foros, mesas redondas y demás, pueden dar a conocer a los encargados de las decisiones el sentido en el cual se mueve la opinión. En nuestro medio podríamos de­cir que es un mecanismo excepcional, poco usado

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por los gobernantes, con excepción de los espacios generados por ciertos gremios que representan sec­tores de poder en la sociedad;

iii) el diálogo personal es también un mecanismo en teoría adecuado para incidir en las decisiones públi­cas. Pero, realmente, el problema de acceso a los responsables políticos plantea una barrera infran­queable y, en casos como el colombiano, esta posibilidad está prácticamente negada para el ciu­dadano común y corriente. Seria una alternativa favorable para quienes tienen acceso a los gober­nantes, que normalmente son minorías;

iv) hay otros mecanismos de participación ciudadana como el plebiscito, referendo, consulta popular o iniciativa ciudadana, previstos en la Constitución Política de Colombia, pero basta el momento son posibilidades casi inexploradas por parte de los ciu­dadanos;

v) la acción de tutela es igualmente un mecanismo en la misma dirección: apunta a la defensa de derechos individuales que un ciudadano considere están sien­do afectados. Es un mecanismo solamente reactivo, por cuanto plantea una posición de defensa -qué no se puede hacer-, pero no necesariamente una alter­nativa propositiva -qué se debe hacer-.

Suponiendo -una gran fluidez en la comunicación en­tre ciudadanos y gobernantes, hay obstáculos de otra naturaleza que dificultan una clara percepción por par­te de estos últimos. Mencionemos algunos de ellos: i) la comunicación se encuentra sometida a los filtros

que rodean a los gobernantes, lo cual hace que cada uno guarde sólo los aspectos concordantes con sus propios deseos. Cada cual trata de escuchar aquello que está predispuesto a oír;

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ii) hay diferencias culturales de gran significación. Los responsables son de status socio-económico más alto que la mayoría de ciudadanos, lo cual tiende a ha­cerlos insensibles a opiniones y experiencias percibidas como lejanas para ellos;

iii) la comunicación en una sociedad lleva implícito el problema de lenguaje utilizado por los distintos individQos, grupos y sectores que conviven en una sociedad, y no siempre tiene significados ni alcan­ces similares;

iv) igualmente hay brechas generacionales en las so­ciedades que dificultan, de manera complementaria, la comunicación entre grupos sociales y por supues­to con los responsables de tomar decisiones públicas.

v) por último, existe una realidad del ejercicio del po­der, que en buena medida condensa muchos de los obstáculos anteriores y es el aislamiento de los go­bernantes o la denominada soledad del poder, lo cual hace referencia a la dificultad que tienen éstos para percibir las reales demandas sociales sin que sean previamente filtradas.

Dentro de los mecanismos de tipo colectivo para tratar de influir las decisiones de políticas públicas, tenemos los siguientes:

a) los grupos de interés o de presi6n: operativamente son un conjunto de individuos o personas con un ele­mento referencial compartido (problemas de interés común, aspiración común) y que buscan, a través de uno o varios canales de participación, incidir en las decisiones públicas en espera de que favorezcan sus intereses en relación con otros grupos. Para Jean-Marie Denquin, un grupo de presión debe reunir ciertas características:

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«En primer lugar. tu1 mlnimo de organización es indis­pensable. En segundo lugar. es necesario que los individuos que ejercen unapresiónpolitica lo hagan den­tro de tul objetivo que les sea propio. En tercer lugar. es necesario que los grupos de ~sión constituyan un cen­tro autónomo de decisión, es decir que no sea simplemente un instrumento manipulado por otra organización. •. En fin, que el grupo ejerza una presión efectiva, es decir que no existe un grupo de presión, independientemente de una acción real, ni de una organización excluida por natura­leza de la categrJTia de grupo de ptesión. »8

Sirven de intermediarios entre el ciudadano y los res­ponsables: los ciudadanos les ofrecen el número, los recursos financieros y un personal bien al corriente de los problemas y de los procedimientos; a los respon­sables les aportan conocimientos, dinero, apoyo politico y la interpretación de deseos presentados como los de un gran números de ciudadanos con intereses comunes. A su vez los grupos pueden ejercer una in­fluencia sobre los ciudadanos y sobre los responsables. Esto nos plantea que la cantidad de grupos o tipo de grupos es muy amplia. Se pueden ubicar allí los gre-. mios, ya sean de empresarios, de trabajadores; grupos económicos, territoriales, étnicos, movimientos socia­les, sociedades semiconspirativas (logias), el lobby o cabildeo, la propia burocracia pública. En Colombia estos grupos juegan un papel fundamen­tal en la toma de decisiones, en ocasiones aún más importante que el de los partidos políticos. Lo que explica el poder de estos grupos o sus recursos de poder y de influencia es: i) los intereses que representa el grupo; ii) el número que representa, qué tantas p:m>nas re­

presenta el grupo de manera efectiva; iii) la capacidad o la fortaleza organizativa del mis­

mo. Un grupo que al primer conflicto se fracciona,

¿Qué tanto influye la sociedld ...

se divide, será Wl grupo que pierde capacidad de pre­sión;

iv) el liderazgo del grupo: es un elemento importante de poder la conducción del grupo, quienes expresan públicamente los intereses del grupo y, muchas ve­ces, cuando cambia el líder, decae la capacidad del grupo. El liderazgo de estos grupos en Colombia ha tenido un desplazamiento hacia el surgimiento de <<un pro­fesional de la intermedicacióm>, que se especialim en representar intereses, no importa cuáles sean, y pone al servicio de quien lo contrata la capacidad de presionar. Se welve W1a figura cercana a la del lo­bby, sólo que esto puede traer una cierta perversión por cuanto ese profesional de la intermediación pue­de tender a representar más los intereses de las camarillas que están a su alrededor que los intereses del grupo;

v) el conocimiento del proceso de toma de decisiones y el acceso a quienes las toman: para poder influir un grupo, se necesita saber dónde debe presionar; si no se sabe dónde se toma la decisión, menos se pue­de influenciar. La decisión no siempre viene de la autoridad más alta, sino de estamentos intermedios. Conocer quién toma la decisión plantea un proble­ma muy importante y es la relación de la burocracia con los grupos de interés, es decir, qué niveles de articulación tienen esos grupos de interés con la alta tecnocracia;

vi) los mecanismos concretos de presión: a este res­pecto se puede decir que están en relación con la cercanía o lejanía al poder. Cuando un grupo está cerca a quien toma la decisión, lo lleva a utilizar medios o mecanismos sutiles de presión; cuando hay

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una gran lejanía, generalmente se acude a mecanis­mos de cronfrontación. Hay un manejo ideológico de estos mecanismos de presión; algunos son social­mente aceptados y otros rechazados.

Respecto del peso que pueden tener los grupos en las decisiones públicas nos plantea De Santana:

Según los técnicos de análisis de grupos, la políti­ca pública es siempre el resultado del equilibrio alcanzado en la lucha entre grupos,· los cambios en las políticas ocurren como alteraciones en la irif/uencia relativa de cualquier grupo de interés. Cuando se hace mención a grupos, tres expresio­nes son comúnmente usadas: grupos de interés, grupos de presión, lobby. La más difundida de las tres es el grupo de interés, pudiéndose definir de la manera siguiente: grupo de interés es cualquier grupo que con base en uno o varios canales de participación, lleva adelante ciertas reivindicacio­nes con relación a otros grupos sociales, con el fin de instaurar, mantener o ampliar formas de comportamiento que son inherentes a las actitu­des compartidas ... El presupuesto de la teoría de los grupos es que la interacción de grupos es el hecho más importante de la política. La política pública se orientará en la dirección deseada por los grupos que ganan in­fluencia y se alejará de los deseos de los grupos que pierden influencia y poder. El grupo se revela como el nexo principal entre el individuo y su gobierno. La política se torna, en­tonces, en una lucha entre grupos para irifluenciar las políticas públicas. El estudio de Dye explora la línea de los mecanismos del sistema político para controlar el corif/icto grupal mediante: -establecimiento de parámetros en la lucha de gru­pos; -acuerdos y equilibrio de intereses; -legalización de acuerdos bajo la forma de políti-cas públicas,·

¿Qfm tanto intl~ la sacieded ... ·obligatoriedad en el cumplimiento de los acuer· dos. •. Los cientistas sociales también han ano/izado las pollticas gubernamentales como el resultado de conj1ictos socioecunómicosymediaciones, esto es, como tronsacciones políticm entre grupos de ;,.. ter.és organizfJIJos. 9

Para Jean-Marie Denquin la acción de los grupos de presión tiene dos destinatarios: los encargados de las decisiones polfticas a través de la información, la con­certación y la participación, la amenam abierta y la acción oculta sobre la opinión pública, para que ella haga presión sobre los encargados de las decisiones políticas, a través de la propaganda abierta, la propa­ganda camuflada, los paros o huelgas y, en ciertos grupos, el uso de la violencia o el chantaje y aún el terrorismo. 10

En general, se considera que estos grupos de interés o de presión tienen una gran capacidad para influir en las políticas públicas sectoriales que los afectan, pero inciden poco en las grandes decisiones macropolfticas. Hay, igualmente, otro problema asbciado a la influen­cia de estos grupos y es la sobrerepresentatividad de los grupos organizados y la subrepresentación de los sectores sociales no organizados, que casi siempre son los más pobres de la sociedad o los más desfavoreci­dos en el plano social y económico, lo cual crea un desequilibrio acerca de la incidencia en las decisio­nes públicas y, una situación paradójica, que otros asumen su voceria sin haberlos consultado. Con fre­cuencia <dos grupos de presión tienden a transformarse en verdaderos sustitutos de los partidos cuando ellos aparecen muy articulados al poder, para los partidos mayoritarios, o completamente impotentes, en el caso de los partidos de oposición.»11

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Resumiendo: si los grupos de interés están, en teoría, mejor posicionados que los particulares para comuni­car eficazmente sus demandas a los responsables, casi nunca dan una imagen fiel de los deseos de la pobla­ción. sólo la opinión de grupos particulariwlos.

b) Los partidos politicos:12 Ios partidos polfticos son en­tendidos tradicionalmente como fuerzas políticas organizadas que agrupan ciudadanos de una misma tendencia polftica. con miras a movilizar la opinión sobre un cierto número de objetivos y participar del poder o influenciar su ejercicio para realizarlos.13

Lo precedente implica que en todo partido debería ha­ber elementos de orden ideológico: todo partido político, si no es portador de una ideología, expresa al menos una cierta orientación, una cierta visión del hombre, es fruto de una cultura política; de tipo or­ganizativo: un partido es una organización, es un grupo con cierta durabilidad, es una institución. El partido se distingue así de una 'clientela' (grupo que se forma en tomo a un individuo). El partido es una organización con varias dimensiones: nacional, re­gional, local, a veces internacional; tiene una finalidad: la conquista y el ejercicio del poder políti­co; es expresión de cierto número de reivindicaciones destinadas a influir sobre el gobierno (hay, sin embar­go, partidos que tienen más una vocación de oposición que de participación en el poder); influencia polltica: todo partido político busca asegurar el sostén o apoyo popular, que puede ir desde la adhesión. hasta una per­tenencia militante (lo que lleva a que algunos partidos parezcan Iglesias); igualmente los partidos polfticos cumplen un rol fundamental de legitimación y en esta dirección se deben legitimar a si mismos y al sistema politíco en su conjunto.

,¿Qué tanto influye la IIOCiedld_::·

Además de lo dicho, los partidos polfticos cumplen una serie de funciones, que podemos enumerar así:14

i) captación y selección de personal dirigente para los puestos de gobierno;

ii) producción de programas y políticas para el go­bierno;

iii) coordinación y control de los órganos gubernamen­tales;

iv) integración social por la satisfacción y la concilia-­ción de demandas de grupos o por el aporte de un sistema común de creencias o ideologías;

v) integración social de los individuos por la movili­zación de sus apoyos y por la socialización política.

Sin embargo, es pertinente recordar como lo plantea Alain Touraine,

para que haya~ es necesario que haya una fuerte agregación de demandas prove­nientes de individuos y de sectores de la vida social diversos. Para que la democracia tenga sólidas bases sociales, es necesario co1ot:ar este principio al ertremo, avanzar hacia una correspondencia entrrt demandas sociales y ofertas pollticas, o más' simplemente, entre categorlas sociales y partidos pollticos.l5

Los partidos políticos son considerados como un me­dio para que el pueblo ejerza un derecho de incidir sobre la acción de gobierno. Para esto deben reunir las siguientes condiciones, que garanticen a los elec­tores que al votar por un partido están optando por una decisión detenninada y no dando un cheque en blanco: i) tener un programa; ii) los candidatos de cada partido deben defender ese

programa; iii) presentar su programa al público;

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Alejo Vargas V.

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iv) los distintos partidos deben tener programas dife­rentes;

v) los electores deben votar por el programa y no por el partido;

vi) el partido mayoritario debe formar la dirección del gobierno;

vii) el partido victorioso debe tener la cohesión y la disciplina internas necesarias para aplicar su pro­grama.;

viii) el partido ganador debe efectivamente implementar su programa;

ix) el partido en el poder debe asumir la responsabili­dad de la acción gubernamental;

xi) el o los partidos perdedores, deben actuar como oposición y deben estar listos a tomar la dirección del gobierno.

Estas condiciones, en casos como el colombiano, es­tán lejos de cumplirse, lo cual lleva a que los partidos politicos no sean canales reales a través de los cuales los ciudadanos organizados puedan incidir en las de­cisiones de polfticas públicas.

e) La protesta y la movilización social son formas con­testatarias a través de las cuales los ciudadanos de manera colectiva intentan incidir en decisiones públi­cas que los afectan y que generan su rechazo. Sin embargo, la protesta social expresa el descontento pero no establece una comunicación eficaz si no hay posi­bilidades de estructurar una negociación con voceros representativos.

¿Qué tanto influye:_!• soci~ :·: La influencia de las instituciones estatales sobre la socie­

dad

Si la socic.Jad ejerce teóricamente una influencia preca­ria sobre las d..:cisiones públicas, lo contrario sí es de gran relevancia.

Son los medios oficiales quienes dispensan al ciudadano del común las informaciones relativas a la acción pública.

Ciertas actividades gubernamentales son destinadas a re­·-, i.>¡ runa amplia difusión, para producir una opinión durable sobre la sociedad. Los presidentes ensayan con frecuencia influenciar la opinión pública interviniendo por radio o te­levisión, publicando mensajes escritos o dando conferencias de prensa.

Las grandes decisiones de las autoridades judiciales son publicitadas para impresionar la opinión y los medios de información y para ello se acompaftan del boato respectivo y de los aspectos simbólicos que la hacen relevante.

Los gobernantes intentan modelar la opinión y desplie­gan esfuerzos considerables para asegurarse los apoyos que buscan. Para ello acuden a una serie de mecanismos, dentro de los cuales están con mayor relevancia los siguientes:

a) el control de la información, que va desde la reten­ción de la información, pasando por abstenerse de reunir información, siguiendo por la posibilidad de obscurecer voluntariamente la información, eventual­mente deformando los hechos o, aún en casos extrem"~ m!ntiendo;

b' h; , .. ! '!'··neo} ·íú/1/icas como actividad fundamental deL:···~¡,_;; .l · ~ .:-.:plantea un problema en el sentido de cuál es b frontera entre la información y la propa­ganda. Los gobiernos con mucha frecuencia utilizan las campaflas de relaciones públicas para buscar mo­delar la opinión, c~:tsi siempre inspiradas en agencias de ouhl1c1dad '" que incluyen, entre otras estrategias,

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~Vargas V.

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la distribución de «dossiers» de información a los gran­des medios, las reuniones especiales organizadas con los responsables de los medios, utilizar las relaciones públicas para esconder actividades que pueden susci­tar una reacción hostil de la opinión;

e) atacando a los medios de comunicación para neutrali­zar las criticas que puedan originarse en ellos. Aqui se aplica con mucha frecuencia la máxima de que la mejor defensa es el ataque;

d) la manipulación de simbo/os. El lenguaje ejerce so­bre el pensamiento polftico una influencia sutil pero importante. El lenguaje figurado ayuda a comprender lo que es nuevo· o desconocido por asociación con los elementos conocidos. Un buen ejemplo, en el campo del conflicto interno armado colombiano lo darla la denominación introducida como sustituto desde el go­bierno: la de terrorista, con la connotación negativa que ésta tiene. Igualmente, escogiendo ciertas metá­foras, se resaltan ciertos aspectos de un problema o de un hecho y se dejan pasar otros aspectos. Los respon­sables polfticos se esfuerzan en seleccionar aquellas que el público retendrá para describir tal polftica o tal hecho. En otros casos el recurso a ciertas apelaciones tiene por objeto dar al público la impresión que tal decisión gubernamental tiene un carácter profesional y no po­lftico. Los gobernantes pueden, igualmente, buscar obtener el apoyo de sus administrados planteando supuestos peligros de una amenaza exterior o similares. Los tribunales judiciales con frecuencia manipulan los símbolos (ritual jurfdico, puede leerse en ese sentido) para reforzar la idea de que son árbitros imparciales

¿ ~ tanto influy~ ·~-sociedad ...

que n.~:-.¡··~tan los principios de la constitución y san~ cionH.n 1 mplacablemente a quienes violan las nonnas.

Como conrf•J<:lion , 'odemos anotar que es poca la influen~ cia de la s<)'. ; ·· '· i :nhre las decisiones de las políticas públicas y es ha<.:t~ntP 1 :~ capacidad que tienen los gobernan­tes de manipuh1r · · ¡,~f1;Jir si se quiere una expresión más suave, la opinión 1.h :iedad sobre la gestión del gobier­no.

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NOTAS BIBUOGRÁFICAS 1 Este c:apítulo est4 altamente influenciado por: EDWARDS m, Georgcs C. et

SHAR.K.ANSKY. Ira. Les Politiques Publiques. Les éditioos d' organisation, Paris, 1981.

2 DE SANTANA. Luis V. "Modelos deAnalisede Politieas Pubfu:as". En: Revis­ta de Economía. Ano 13, No. 11, Universidadc Federal do Paraná, Cur:itiba, 1986 (\'erBióJl Hbte al español del autor)

3 DE SANTANA, Luis V. op. cit., 1986.

4 DE SANTANA, Luis V, op. cit., 1986.

'VARGAS V., Alejo. "Participación y Democracia en Colombia". En: Democra­cia Formal y Real Varios.Aubes, Instituto para el Desmollodc la Democracia Luis Carlos Galán, Santa Fe de Bogotá, 1994.

'CORTE CONSTITUCIONAL. Sentmcia C-180.94, op. cit., abril 14, 1994.

7 CORTE CONSTITUCIONAL. Seotcncia C-011-1994. "Revisión de constitu­cionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria "por el cual se reglamenta el voto prosramático y se dic:tan otras disposic;ioocs", el cwú está radicado bajo los números 163 de 1992 en el Senado de la República y 254 de 1993 en la Cá­mara de Representantes. Magistrado Ponente: Alejandro Martinez Caballero, enero21 de 1994.

• DENQUIN, Jean-Marie. ScieJa Politiquc. S édition mise a jour, Pxesses Universitaires de France, Paris, 1996. (versión libre al español del autor)

9 DE SANTANA, Luis V. op. cit., 1986.

10DENQUIN, Jean-Marie. op. cit., 1996.

11 DENQUIN, Jean-Marie, op. cit., 1996. (Versión libre al espaftol del autor)

12 VARGAS V., Alejo. "Los Partidos PoHticos Colombianos en la 'lraDsición: Entre el Clientelismoy el Tecnocratismo". En: "Constituáón Política y Reor­ganización del Estado". Varios Autores. Universidad Nacional de Colombia -Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales-Universidad Pedagógica y Tecnol6gica de Colombia, Santa Fe de Bogotá, 1994.

13 QUERMONNE. Jean-Louis. Les régimes politiques occideotaux. Editions du Seuil, Paris, Fevricr, 1986.

14 Con base en: SEILER, Daniel-Louis. Les partis politiques. Ar:mand Colín Editeur, Paris, 1993. (Versión al espaftol del autor)

u TOURAINE. Alain. Qu' est-ce que la Dém.octatie'l. Librairie Artheme Fayard. Paris, 1994. (Versión al español del autor).

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Este libro se terminó de imprimir en el mes de mayo de 1999

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