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USO HOTELERO DE LOS FAROS

III Jornadas Jurídicas internas del sistema portuario estatal

(Valencia, 25-26 de septiembre de 2014)

José Antonio Segovia Arroyo

I) Planteamiento: Usos en espacios del dominio público portuario. La admisibilidad del uso hotelero con carácter excepcional en determinados supuestos. II) El uso hotelero de los faros. 1) Preliminar: Los faros como dominio público portuario, y su gestión. 2) Usos admisibles de los faros, distintos al de señal marítima. 3) Supuestos y exigencias legales para el uso hotelero de los faros. 4) Incidencia de la ubicación física del faro dentro o fuera de la zona de servicio portuaria: imbricación con la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios (DEUP). Sobre su ubicación en acantilados. 5) Títulos administrativos de ocupación, previo levantamiento de la prohibición por el Consejo de Ministros. 6) Excurso: Sobre el alcance de la competencia autonómica sobre demanio portuario de su titularidad y sus efectos sobre faros y sus usos. La STC 34/2014, de 27 de febrero. III) Aspectos jurídico-urbanísticos de los faros en cuanto a su posible destino hotelero (y otros). 1) El faro como sistema general portuario. 2) Planeamiento urbanístico y faros: Plan General y Planes Especiales. 3) Obras en los faros. Sobre el régimen de licencias urbanísticas y autorizaciones para el desarrollo de usos de alojamiento turístico. IV) Sobre el proyecto denominado "Faros de España".

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I) Planteamiento: Usos en espacios del dominio público portuario. La admisibilidad del uso hotelero con carácter excepcional en determinados supuestos. La legislación portuaria (art. 72.3 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante -TRLPEMM-, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre) parte de la regla general de prohibición de uso habitacional (así como también, residencial) en el DPP1, lo que se cohonesta con el principio general -coincidente con el uso del demanio marítimo-terrestre establecido en la Ley de Costas- de que en el dominio público portuario sólo podrán llevarse a cabo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios y de señalización marítima, de conformidad con lo establecido en esta Ley (art. 72.1, principio, TRLPEMM). La mencionada prohibición general encuentra su antecedente inmediato en el art. 55 de la Ley 27/1992, justificado en la difícil coexistencia del uso residencial-habitacional con los usos y actividades propias de los recintos portuarios, y que ha determinado que en ciertos casos se haya tenido que efectuar el traslado de la actividad portuaria a espacios alejados de la ciudad con la correlativa necesidad de ejecutar y costear nuevas infraestructuras portuarias y desarrollar actuaciones tendentes a mejorar el interfaz puerto-ciudad, todo ello en un marco de autosuficiencia financiera legalmente exigido para los organismos integrantes del sistema portuario de interés general. No obstante, la citada regla general prohibitiva del uso habitacional y, por tanto, del uso hotelero, en los espacios gestionados por las Autoridades Portuarias comenzó pronto a presentar excepciones que el Legislador vino a reconocer. En efecto, la primera excepción se encuentra en la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992, que introdujo un nuevo párrafo a su art. 55.2, haciendo posible la autorización excepcional para uso hotelero en determinadas circunstancias y solo en los espacios de la zona de servicio del

1 Art. 72.3 TRLPEMM: "Están prohibidas aquellas ocupaciones y utilizaciones del dominio

público portuario que se destinen a edificaciones para residencia o habitación, al tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión y a la publicidad comercial a través de carteles o vallas, medios acústicos o audiovisuales situados en el exterior de las edificaciones. A estos efectos, no se considera publicidad los carteles informativos y rótulos indicadores de los propios establecimientos o empresas titulares de una autorización o concesión administrativa de la Autoridad Portuaria."

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puerto que estuvieran destinados a actividades no comerciales, complementarias de la actividad esencial2. Posteriormente, la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general, modificó el régimen del demanio portuario y, derogando el mencionado art. 55, reiteró en su art. 94.1 la regla general del destino del demanio portuario para usos acordes con la actividad portuaria, si bien mantuvo la excepción de admisibilidad de uso hotelero introducida por la Ley 62/1997, aunque la moduló acotándola a espacios destinados tanto a actividades logísticas cuanto a aquéllos que lo estuvieran a usos no portuarios (art. 94.4). El precepto introdujo una nueva excepción: la referida a los espacios demaniales portuarios afectados al servicio de señalización marítima. Más tarde, la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, alterará de nuevo la redacción del art. 94 matizándola en determinados aspectos. Tales excepciones se verán recogidas en el art. 72 TRLPEMM, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre. La admisibilidad excepcional del uso hotelero en pertenencias demaniales portuarias encuentra finalmente otro supuesto, que ha sido introducido por el Real Decreto-Ley 8/2014, de 4 de julio, cuyo art. 56. Uno modifica el apartado 1 del artículo 72 TRLPEMM, añadiendo un párrafo final, que admite el repetido uso hotelero (así como albergues u hospedajes) en otras infraestructuras portuarias que se encuentren en desuso, pero distintas de los faros, y que estén sujetas a protección formando parte del patrimonio histórico3. En consecuencia, actualmente se puede eventualmente autorizar excepcionalmente el uso hotelero en los siguientes espacios gestionados por las Autoridades Portuarias:

2 "Excepcionalmente y por razones de utilidad pública debidamente acreditadas, el Consejo de

Ministros podrá autorizar instalaciones hoteleras en aquellos espacios de los puertos de interés general que estén destinados a las actividades complementarias a que se refiere el apartado 6 del artículo 3, siempre y cuando tales usos hoteleros se acomoden al plan especial o instrumento equivalente referido en el artículo 18. En ningún caso las Autoridades Portuarias podrán participar directa o indirectamente en la explotación o gestión de las instalaciones hoteleras de conformidad con lo previsto en el artículo 37.1.q)". 3 Así, el actual art. 72.1 in fine TRLPEMM dispone:

«También excepcionalmente, por razones de interés general debidamente acreditadas y con el fin

de su preservación, en otras infraestructuras en desuso distintas de los faros, situadas dentro del

dominio público portuario sujetas a protección siempre que formen parte del patrimonio

histórico, se podrá levantar la prohibición de instalaciones hoteleras, así como albergues u

hospedajes, siempre que no condicionen o limiten la prestación de los servicios portuarios o el

control aduanero. El levantamiento de la prohibición se llevará a cabo en los mismos términos y

condiciones que las establecidas para los faros.»

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A) En espacios demaniales portuarios destinados a zonas de actividades logísticas (art. 72.4 TRLPEMM); B) En espacios demaniales portuarios destinados usos vinculados a la interacción puerto-ciudad -antes denominados "usos no portuarios"- (art. 72.4 TRLPEMM); C) En espacios demaniales portuarios afectados al servicio de señalización marítima (art. 72.1TRLPEMM); y, D) En infraestructuras en desuso, distintas de los faros que, situadas en el dominio público portuario, estén sujetas a protección y siempre que formen parte del patrimonio histórico (art. 72.1, párrafo final -tras Real Decreto-Ley 8/2014, de 4 de julio-). En los señalados espacios (o, infraestructuras -D-), las exigencias o requisitos legales que permiten el eventual levantamiento de la prohibición para su uso hotelero (o como albergues u hospedajes, en determinados casos), así como sus posibilidades edificatorias son diferentes según los supuestos, si bien para todos ellos rigen las siguientes notas: - Son supuestos excepcionales, en tanto que "anormales" respecto a las actividades portuarias típicas, y por ello la interpretación de la Ley debe ser restrictiva; - El levantamiento de la prohibición ha de obedecer a razones de "interés general" debidamente acreditadas, lo que determina una escrupulosa motivación; y - En todos los casos, ha de intervenir preceptivamente Puertos del Estado emitiendo el correspondiente informe, el cual debe ponderar los motivos que justifican la implantación del uso hotelero, y su cohonestación con el interés general que contenga la propuesta que para dicho uso se promueva desde la Autoridad Portuaria. Sin embargo, cada supuesto relacionado presenta rasgos específicos tanto en la propia determinación del supuesto de hecho, cuanto respecto de matizaciones en los requisitos legales exigibles para la exoneración. Dado el objeto de la presente ponencia, la misma se centrará en todo lo relativo al uso hotelero de los faros o, más exactamente, de los espacios demaniales portuarios afectados al servicio de señalización marítima, en la medida en que tales espacios incluyen no solo el edificio que alberga el faro, sino también los terrenos afectados al mencionado servicio de señalización marítima.

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II) El uso hotelero de los faros. 1) Preliminar: Los faros como dominio público portuario, y su gestión. La Ley 22/1998, de 28 de julio, de Costas -LC- (modificada recientemente por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral), configura en sus arts. 3 y 4 las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre (DPMT), distinguiendo entre aquellas que lo son por imperativo constitucional ex art. 132.2 CE (art. 3 LC: zona marítimo-terrestre, playa, mar territorial y las aguas interiores -con su lecho y subsuelo-, y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental), y las que lo son por determinación legal (art.4 LC). Entre estas últimas se incluyen las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas. También enumera el mencionado art. 4 como pertenencias demaniales marítimo-terrestres a los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación4, así como a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica. Por su parte, Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM) relaciona en su art. 67 las pertenencias del dominio público portuario (DPP), y establece que las mismas se regulan en dicho TRLPEMM, si bien les resulta de aplicación supletoria la legislación de costas. En consecuencia, pertenecen al dominio público portuario estatal:

a) Los terrenos, obras e instalaciones portuarias fijas de titularidad estatal afectados al servicio de los puertos.

b) Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias adquieran mediante expropiación, así como los que adquieran por compraventa o por cualquier otro título cuando sean debidamente afectados por el Ministro de Fomento.

c) Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre dicho dominio.

d) Las obras construidas por los titulares de una concesión de dominio público portuario, cuando reviertan a la Autoridad Portuaria.

e) Los terrenos, obras e instalaciones fijas de ayudas a la navegación marítima, que se afecten a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias para esta finalidad.

f) Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos.

4 La mención a los acantilados se realiza en atención a que, en muchos casos, sobre ellos se ubican los

faros.

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El apartado 2 del precepto aclara que se considera dominio público portuario estatal el dominio público marítimo-terrestre afecto a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal.

Por otro lado es de significar que la competencia relativa a la planificación coordinación y control del sistema de señalización marítima español se atribuyó a Puertos del Estado por el artículo 25.d) de la Ley 27/1992 de 24 noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, estando tal competencia reconocida actualmente en el art. 17.d) TRLPEMM. Sin embargo, corresponde a las Autoridades Portuarias la gestión de las señales marítimas que le sean adscritas [art. 36 d) de la Ley 27/1992; actualmente art. 25.c) y 26.1.q) TRLPEMM5], adscripción que tuvo lugar por la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente de 28 abril 1994, por la que se adscriben a las Autoridades Portuarias las instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima incluidas en su ámbito geográfico y se determinan las zonas de inspección del funcionamiento de las señales marítimas.

Por lo que hace a la protección de los faros y su entorno, ha de mencionarse la regulación que se contiene en el art. 137 TRLPEMM y en especial en su apartado 7, en relación a la posibilidad de que el Ministerio de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado, oída la Comisión de Faros6, establezca las servidumbres necesarias para garantizar la eficacia de las señales y la

5 Artículo 25 TRLPEMM.- Competencias

Corresponden a las Autoridades Portuarias las siguientes competencias:

c) La planificación, proyecto, construcción, conservación y explotación de las obras y servicios del puerto, y el de las señales marítimas que tengan encomendadas, con sujeción a lo establecido en esta ley.

d) La gestión del dominio público portuario y de señales marítimas que les sea adscrito.

Artículo 26 TRLPEMM.- Funciones

1. Para el ejercicio de las competencias de gestión atribuidas por el artículo anterior, las Autoridades Portuarias tendrán las siguientes funciones:

q) La instalación y el mantenimiento de la señalización, balizamiento y otras ayudas a la navegación que sirvan de aproximación y acceso del buque al puerto o puertos que gestionen, así como el balizamiento interior de las zonas comunes. Se excluye de este servicio la instalación y el mantenimiento de la señalización, balizamiento y otras ayudas a la navegación de las instalaciones otorgadas en concesión o autorización, incluidas las destinadas a cultivos marinos y emisarios submarinos, o de otras instalaciones ubicadas en el medio marino susceptibles de poder representar un obstáculo a la navegación, que serán realizados por el titular o responsable de las mismas.

6 Sobre la constitución, estructura y funcionamiento de la Comisión de Faros, Vid. Orden del

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de 27 de febrero de 1996.

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prestación del servicio7. Así mismo, tal protección se articula mediante la emisión de informe vinculante durante la tramitación del planeamiento urbanístico (art. 56.1 TRLPEMM).

Conviene recordar, por lo que más adelante se dirá en cuanto al alcance de las competencias que las Comunidades Autónomas ostentan sobre el dominio público marítimo-terrestre ocupado por un puerto de competencia autonómica8, que dicho demanio mantiene su titularidad estatal, si bien tiene la condición de adscrito a dicha Comunidad (art. 67.3 TRLPEMM).

También interesa recordar en este momento inicial, el modelo de gestión que el Legislador impone para el dominio público portuario, modelo que se plasma en el mandato general recogido en el art. 66 TRLPEMM, y que habrá de servir para explicar o fundamentar el posible uso hotelero de los faros al que se refiere la presente ponencia:

"1. La gestión del dominio público portuario estatal estará orientada, garantizando el interés general, a promover e incrementar la participación de la iniciativa privada en la financiación, construcción y explotación de las instalaciones portuarias y en la prestación de servicios, a través del otorgamiento de las correspondientes autorizaciones y concesiones, tanto demaniales como de obra pública, de acuerdo con lo previsto en esta ley.

2. Corresponde a las Autoridades Portuarias la provisión y gestión de espacios e infraestructuras portuarias básicas, promoviendo tanto la actividad económica en los puertos como la prestación de los servicios por parte de la iniciativa privada.

3. La gestión de las infraestructuras y del dominio público portuario se realizará con criterios de rentabilidad y eficiencia."

Recapitulando la regulación hasta ahora referenciada tenemos:

7 Artículo 137 TRLPEMM:

7. Para la protección del servicio que prestan, garantizando su adecuada identificación y uso, el Ministerio de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado, oída la Comisión de Faros, podrá establecer las servidumbres necesarias para garantizar la eficacia de las señales y de la prestación del servicio.

Previamente la Autoridad Portuaria correspondiente remitirá a Puertos del Estado la memoria técnica solicitando dichas servidumbres, las cuales se limitarán a garantizar el acceso a las ayudas y su efectividad. En el caso de las ayudas visuales, las servidumbres podrán referirse a la protección del cono de luz, sus colores, su cadencia y su ritmo, así como a la iluminación del fondo.

Las servidumbres de protección de las ayudas radioeléctricas no podrán suponer limitaciones superiores a las establecidas en la normativa vigente en materia de telecomunicaciones en cuanto a la protección del espacio radioeléctrico.

8 Vid. infra, II.6).

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Que los faros son dominio público marítimo-terrestre estatal configurado como dominio público portuario y sujeto, en cuanto a su gestión y uso, a la regulación contenida en el TRLPEMM; gestión que se atribuye a las Autoridades Portuarias a las que se haya adscrito el faro correspondiente, gestión que han de llevar a cabo con criterios de rentabilidad y eficiencia, debiendo estar orientada a promover e incrementar la participación de la iniciativa privada en la financiación, construcción y explotación de las instalaciones portuarias y en la prestación de servicios. 2) Usos admisibles de los faros, distintos al de señal marítima. Como se ha indicado, el art. 72.1, quinto párrafo, del TRLPEMM admite que en los espacios de dominio público portuario afectados al servicio de señalización marítima se podrán autorizar usos y actividades distintos al de señalización marítima "de acuerdo con lo previsto en los párrafos anteriores" al citado. La locución entrecomilllada remite a la posibilidad de usos vinculados a la interacción puerto-ciudad (antiguos "usos no portuarios"), los cuales el Legislador ha configurado como numerus apertus, en tanto que emplea la expresión "tales como" para enumerarlos9, y aludiendo expresamente a "actividades comerciales no estrictamente portuarias", entre las que pueden encontrar acomodo las hoteleras, a las que el precepto se refiere, -también explícitamente- junto a las relativas a hospedajes y albergues, si bien subrayando para estos usos habitacionales el carácter excepcional de su eventual autorización, excepcionalidad que se ve reforzada no solo por determinados requisitos previos para su eventual admisibilidad, sino también por el órgano que ha de levantar la prohibición del tal uso anormal del demanio portuario (el Consejo de Ministros). 3) Supuestos y exigencias legales para el uso hotelero de los faros. De la regulación sustantiva se derivan los siguientes requisitos, todos los cuales deberán ser objeto de ponderación razonada justificativa (motivación) en el correspondiente expediente relativo a la admisibilidad del uso: A) En cuanto al uso distinto al de señal marítima en sí mismo considerado: a) Debe obedecer a la preservación del patrimonio arquitectónico que constituyen los faros (ex art. 72.1, sexto párrafo, principio TRLPEMM). Este requisito se estima que debe articularse para sustentar la motivación del uso pretendido para el faro;

9 El art. 72.1 TRLPEMM dispone que "...podrán admitirse en el dominio público portuario

espacios destinados a usos vinculados a la interacción puerto-ciudad tales como equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades no estrictamente portuarias..."

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b) Que no perjudique el desarrollo futuro del puerto ni las operaciones de tráfico portuario; c) Que no condicione o limite la prestación del servicio de señalización marítima que en cada momento sea el apropiado, teniendo en cuenta las necesidades del tráfico y de la tecnología; d) Que se ajuste al planeamiento urbanístico. e) De tratarse de un uso para hospedaje o alojamiento (que el art 72.1 TRLPEMM diferencia del uso hotelero10), que tal uso pudiera favorecer el desarrollo de actividades culturales, o similares, de interés social. B) En cuanto al terreno donde se ubica el faro y el faro mismo: a) No esté entre las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre natural relacionadas en el art. 3 de la LC11; b) Haya quedado en desuso o haya perdido su funcionalidad o idoneidad técnica para la actividad portuaria. c) No sea consecuencia de una autorización para relleno destinado a un uso no portuario12 (si bien, en la práctica, se estima poco probable la realización de un relleno para la instalación de un faro). C) En cuanto a la edificabilidad susceptible de autorización: a) Que se ajuste al planeamiento urbanístico de aplicación; b) Si el faro (o terreno afecto al servicio de señalización marítima) se encuentra dentro de los 100 metros medidos desde el límite interior de la ribera

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El art. 72.1, 5º párrafo, TRLPEMM establece que "...el Consejo de Ministros podrá levantar la prohibición de instalaciones hoteleras, así como albergues u hospedajes que pudieran favorecer el desarrollo de actividades culturales, o similares, de interés social....". 11

Procede significar ahora que en muchos casos los faros y los terrenos adscritos al servicio de

señalización marítima se localizan en acantilados sensiblemente verticales, los cuales no son pertenencias del art. 3 LC, sino de su art. 4. 12

El art. 72.1, 4º párrafo TRLPEMM dispone: "En ningún caso se podrá autorizar la realización de rellenos en el dominio público portuario que no tenga como destino un uso portuario". En rigor, el precepto se está refiriendo a rellenos que pretendan realizarse en aguas portuarias, pero no ha rellenos ya realizados. En consecuencia, el terreno ganado al mar como consecuencia de un relleno portuario autorizado tendría la condición de dominio público portuario sobre el que cabría cualquiera de los usos autorizables en este demanio. Como se indicará en el texto, queda la salvaguarda que, en aras de la protección del litoral, supone el informe que ha de emitir la Administración de Costas previamente a la eventual autorización excepcional del Consejo de Ministros para el uso hotelero.

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del mar o 20 metros13 si se trata de suelo clasificado como urbano14, no podrán realizarse nuevas edificaciones. c) Se admiten obras que impliquen incremento de volumen solo si es sobre una edificación ya existente (faro y/o sus instalaciones) y ésta se encuentra fuera de los 100 o 20 metros indicados15. D) En cuanto al acto jurídico excepcional que levanta la prohibición de uso hotelero: a) Corresponde al Consejo de Ministros (si el uso se vincula a una señal marítima que se ubica dentro de los referidos 100 o 20 metros)16; o al Ministra/o de Fomento (si está más allá de dichas distancias); b) Tiene carácter excepcional y ha de estar motivado en razones de interés general debidamente acreditadas; c) Requiere de previo informe de Puertos del Estado (y también de la Administración competente en materia de costas17 si la pertenencia demanial se encuentra dentro de los repetidos 20 o 100 metros)18.

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Tales distancias coinciden con la franja de la zona de servidumbre de protección regulada por la Ley de Costas (Vid. arts. 23 y cc. así como en los supuestos transitorios regulados en la Disposición Transitoria Tercera; y arts. 43 y cc. y DDTT 8ª y 9ª del Reglamento de Costas). 14

Con la terminología del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal (aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -TRLS-, modificado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación y regeneración urbanas-), actualmente denominado por su art. 12 como "suelo urbanizado" por contraposición a "suelo rural", como situaciones básicas del suelo. 15

El hecho de que más allá de los citados 100 o 20 metros puedan realizarse obras que impliquen aumento de volumen sobre una edificación de señalización marítima ya existente, parece que viene a significar que en los terrenos afectos al servicio de señalización marítima ubicados más allá de las citadas distancias no cabrían edificaciones de nueva planta diferenciadas constructiva y edificatoriamente del faro. 16

La competencia del Consejo de Ministros para autorizar excepcionalmente usos de residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección regulada en la LC (art. 25.3) fundados en razones de utilidad pública debidamente acreditadas ("de interés general" se dice en el art 72.1 TRLPEMM) tiene avalada su constitucionalidad, en tanto que interpretada en el sentido fijado en el FJ 3.D.c de la STC 149/1991. 17

Tras la STC 149/1991, de 4 de julio , que declaró inconstitucional el art. 26.1 LC, considero que la Administración competente en materia de Costas respecto de los usos permitidos (así como también -estimo- usos autorizables) en la zona de servidumbre de protección sería la Administración autonómica ( Decreto canario 171/2006, de 21 de noviembre; Decreto gallego 158/2005, de 2 de junio; Decreto vasco 196/1997, de 29 de agosto; Decreto andaluz 334/1994, de 4 de octubre, Decreto catalán 55/1992, de 10 de febrero; Decreto balear 96/1991, de 31 de octubre), lo que no impide que en la tramitación del acto exonerador se pueda solicitar informe del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para mejor fundamentar la decisión del Consejo de Ministros. 18

Ex art. 83 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común -

LRJPAC-, tales informes tienen carácter preceptivo, pero no vinculante.

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4) Incidencia de la ubicación física del faro dentro o fuera de la zona de servicio portuaria: imbricación con la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios (DEUP). Sobre su ubicación en acantilados. Aunque existen faros ubicados dentro de la zona de servicio portuaria, que debe estar deslindada por la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios (DEUP), aprobada por Orden ministerial, regulada en al art. 69 TRLPEMM, es lo más frecuente que los faros se encuentren fuera de dicha zona delimitada, localizándose en otros espacios del litoral que, dada la finalidad del faro y su mayor eficacia visual, suelen ser acantilados. Si el faro se encuentra dentro de la zona de servicio portuaria, se encontrará reflejado en la correspondiente DEUP, y deberá tener asignados sus parámetros urbanísticos en el instrumento de planeamiento urbanístico típico para estos espacios portuarios: el Plan Especial (o instrumento equivalente que establezca la legislación urbanística autonómica), plan que desarrollará al Plan General (o instrumento general de ordenación que establezca la legislación urbanística) que debe atribuir la condición de Sistema General a tal zona portuaria del término municipal. Nótese, además, que tal ubicación del faro dentro de la zona de servicio portuaria, supondrá muy previsiblemente que el suelo sobre el que se asienta tenga la condición de suelo urbano ya que dichos terrenos portuarios están transformados, urbanizados e insertos en la malla urbana, con lo que la medición de la zona de 20 metros a considerar para los posibles usos distintos a los de señal marítima y la edificabilidad admisible habrá de medirse, muy posiblemente, desde el cantil del muelle19, toda vez que el terreno litoral en el puerto se encontrará desnaturalizado con la correlativa dificultad de establecer el límite interior de la ribera del mar. Por otra parte, ha de significarse que la mencionada condición urbanística de Sistema General aplicada al dominio público portuario afectado al servicio de señalización marítima (faro y terrenos anejos) debe ser igualmente atribuida por el instrumento de Planeamiento urbanístico general aunque dichas pertenencias del demanio portuario se encuentren fuera de la zona de servicio delimitada por la DEUP (o antes, PUEP), según se regula en el art. 56.1 TRLPEMM, determinación urbanística a la que el precepto exige, además, que no incluya aspectos que puedan suponer interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de señalización marítima (o de explotación portuaria). Y es que, en la mayor parte de los casos, los faros radican fuera de la zona de servicio portuaria (o, si se prefiere, fuera de la DEUP), localizándose en espacios litorales que tendrán la clasificación de suelo rural (o no urbanizable), y, muy probablemente -habrá que estar al caso-, no urbano pues no estaría

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Por aplicación sistemática y analógica de lo previsto en el art. 72.4 TRLPEMM para las

instalaciones hoteleras en zonas logísticas o de interacción puerto-ciudad.

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integrado en la malla urbana ni tendría las condiciones que actualmente exige el art. 12.3 TRLS para su clasificación como suelo urbano. Además, para el mejor cumplimiento de su función como señal marítima, el faro suele estar ubicado en la coronación de un acantilado o más allá de ella. Esta circunstancia de localización geográfica tiene sus implicaciones urbanísticas, no ya respecto de la protección ambiental que merezca el paraje y que puede llegar a determinar su clasificación como suelo no urbanizable protegido, sino también en lo que hace a la ya aludida edificabilidad para el uso hotelero que en función de la distancia de 100 metros (de ser suelo no urbano) medidos desde el límite interior de la ribera del mar, se regula en el art 72.1 TRLPEMM. A este respecto, han de tenerse en cuenta dos aspectos: - De un lado, si el acantilado sobre el que se localiza el faro es o no sensiblemente vertical, pues solo los sensiblemente verticales20 que estén en contacto con el mar (o con espacios de dominio público-marítimo-terrestre) ostentan el carácter de dominio público marítimo-terrestre hasta su coronación (ex art. 4.4.LC); - Y de otro lado, tener presente que la zona de protección de 20 o 100 metros se mide desde el límite interior de la ribera del mar, es decir desde la zona marítimo-terrestre y/o playa (pues ambas constituyen a efectos legales la ribera del mar, ex art. 3.1 LC), pertenencias demaniales naturales ambas diferentes al acantilado, lo cual determina que dicho límite interior quede en el talud del acantilado, metros abajo de su coronación (siendo ésta el límite interior del dominio público marítimo terrestre, pero no de la ribera del mar, siendo así que solo coincidirían ambas líneas en acantilados de 90º). No en vano el art. 19 del Reglamento de Costas prevé y regula la forma en que ha de hacerse constar en el plano del deslinde del tramo de costa la circunstancia de no coincidencia de ambas líneas. Para concretar el punto de medición, es decir aquel donde se localiza el límite interior de la ribera del mar en un acantilado, resulta necesario acudir a la técnica de medición establecida en la Disposición Adicional Primera de la LC21. Téngase en cuenta que una errónea medición tiene efectos relevantes22 que van desde el órgano competente para otorgar la autorización excepcional

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El art. 6.3 RC establece que "se consideran acantilados sensiblemente verticales aquellos cuyo parámetro, como promedio, pueda ser asimilado a un plano que forme un ángulo con el plano horizontal igual o superior a sesenta grados sexagesimales", y que "se incluirán en su definición las bermas o escalonamientos existentes antes de su coronación". 21

Disposición Adicional Primera LC: "Las distancias contenidas en esta Ley se consideran aplicadas en proyección horizontal. Los términos interior y exterior se consideran referidos hacia el mar y hacia la tierra, respectivamente".

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(Consejo de Ministros o Ministra/o de Fomento) hasta la posibilidad de realizar o no nuevas edificaciones e incrementar o no el volumen en edificaciones ya existentes, según se ha indicado. 5) Títulos administrativos de ocupación, previo levantamiento de la prohibición por el Consejo de Ministros. El TRLPEMM regula tres tipos de títulos administrativos que permiten la utilización del demanio portuario: la autorización (para su ocupación con bienes muebles o instalaciones fácilmente desmontables o sin ellos, por plazo no superior a tres años incluidas prórrogas; ex arts. 74.b y 75 y cc.), la concesión (ocupación con obras o instalaciones no desmontables, o usos por plazo superior a tres años sin superar los 50, con carácter general; ex arts.81 y cc.), y el convenio demanial (ocupación, durante el tiempo que sea preciso, por otra Administración Pública o sus organismos o entidades vinculadas o dependientes que, siendo de la autonómica o local, habrá de estarse a una regulación de reciprocidad en cuanto a la utilización de los respectivos bienes; ex art. 73.3). A tales títulos les resulta de aplicación supletoria lo previsto por la legislación de Costas (ex art. 73.1), estableciéndose igualmente que la autorizaciones y concesiones otorgadas no eximen a sus titulares de obtener los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que sean exigibles por otras disposiciones legales, títulos éstos que, si se otorgan con anterioridad al título de ocupación portuario, verán su eficacia demorada hasta la obtención de éste (art.73.4 TRLPEMM). A la vista de la mencionada regulación, el título de ocupación de la pertenencia portuaria de señalización marítima más acorde con su utilización como hotel que nos ocupa, sería la concesión; salvo que el acondicionamiento del faro para dicho uso solo requiriese de su ocupación con bienes muebles o instalaciones desmontables o sin ellas por plazo no superior a tres años -lo cual parece poco probable dada las características constructivas de los faros-. La ocupación mediante convenio demanial exigiría una justificación conectada con las funciones de las entidades autonómicas o locales referidas que, parece que estarían mejor conectadas con un eventual uso hostelero o de alojamiento, dado que éstos pudieran favorecer el desarrollo de actividades culturales o similares de interés social quizá mejor que un hotel. En cualquier caso, con carácter previo al eventual otorgamiento del título por la Autoridad Portuaria se debería contar con el acto jurídico que levantara la prohibición general de tales usos habitacionales en el faro que, como ya se ha indicado, habría debido ser otorgado por el Consejo de Ministros o por el

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Incluso alguna sentencia ha entrado a fondo en el asunto, analizando un caso concreto (vgr. Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Primera, de 18 de junio de 1999).

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Ministro/a de Fomento, según los casos, previo informe de Puertos del Estado y de la Administración competente en materia de Costas. Parece obvio que el otorgamiento del título por la Autoridad Portuaria resultaría inoperante si no se ha obtenido antes la autorización exoneratoria para el uso, lo que viene a significar que en la práctica, lo más conveniente es que recibida una solicitud de ocupación por la Autoridad Portuaria, ésta solicitase la tramitación del levantamiento de la prohibición al órgano competente, y hacerlo a través de Puertos del Estado, no solo en tanto que aquéllas dependen del Ministerio de Fomento a través de Puertos del Estado (art.24.1 y 3 TRLPEMM), sino también porque éste deberá emitir el informe al que se refiere el art. 72.1 TRLPEMM. Así, recibida una solicitud de ocupación en la Autoridad Portuaria gestora del inmueble que alberga la señal marítima pretendida, acompañada del proyecto constructivo y/o de utilización correspondiente, deberá dirigir solicitud a Puertos del Estado junto con una memoria o informe comprensivo de los motivos de interés general anudados a la protección del faro y a su correcta gestión y funcionamiento, para que el citado organismo coordinador del sistema portuario de interés general emita informe al respecto pronunciándose en lo relativo a sus competencias de planificación y control sobre el sistema de señalización marítima español y sobre el ajuste del uso pretendido con las determinaciones portuarias de la DEUP o PUEP (caso de encontrarse en faro dentro de la zona de servicio del puerto delimitada por el referido instrumento) y con el planeamiento urbanístico de aplicación, dado que dicho uso hotelero deberá ajustarse también al planeamiento urbanístico General (respecto del cual Puertos del Estado debió emitir informe vinculante, previo dictamen de la Comisión de Faros; ex art. 56.1 TRLPEMM) y al Especial (respecto del que habrá formulado las observaciones y sugerencias que estimó convenientes, en el marco de lo dispuesto por el art. 56.2 TRLPEMM, si tal Plan Especial es el previsto para la zona de servicio portuaria). Tras ello, y de no existir discrepancia, se continuaría la tramitación ante el Ministerio de Fomento para que fuera el Ministro/a quien dictara el acto que eventualmente levante la prohibición (usos en inmuebles de señalización marítima ubicados fuera de los 100 o 20 metros ya referidos), o para que realizase su tramitación elevando la correspondiente propuesta de Acuerdo a adoptar por el Consejo de Ministros, previos los trámites oportunos. 6) Excurso: Sobre el alcance de la competencia autonómica sobre demanio portuario de su titularidad y sus efectos sobre faros y sus usos. La STC 34/2014, de 27 de febrero. La Sentencia del Tribunal Constitucional 34/2014, de 27 de febrero, resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 7258-2008 promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, contra los artículos 4 b), 16.2 y 3 y 20.3 de la Ley del Parlamento de Andalucía 21/2007, de 18 de diciembre, de régimen jurídico y económico de los puertos de Andalucía.

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En breve síntesis, partiéndose de la realidad de que los puertos ocupan dominio público marítimo terrestre, lo que se cuestiona en este caso es si la Comunidad Autónoma de Andalucía resulta competente para autorizar los usos hoteleros en el DPMT adscrito a la Comunidad Autónoma y si la norma andaluza respeta o no las normas establecidas para la protección de este dominio.

De conformidad con la STC 149/1991, sobre la Ley de Costas, el Tribunal sostiene que si bien es cierto que la titularidad del dominio público no es en sí misma un criterio de delimitación competencial, es igualmente cierto que de dicha titularidad deriva la facultad del legislador estatal para definir el dominio público y establecer, tanto el régimen jurídico de los bienes que lo integran, como las facultades de gestión necesarias para preservarlo, mejorarlo y asegurar su adecuada utilización. Con arreglo a estos argumentos, la Sala entiende que la protección del demanio en los puertos de competencia autonómica se sigue contemplando en la Ley de Costas, cuyas limitaciones deberán aplicarse a los puertos autonómicos.

En realidad, el conflicto planteado se ciñe a los usos hoteleros, que al estar prohibidos en la Ley de Costas, se traspasa sin más a este supuesto y declara inconstitucionales los preceptos de la ley autonómica que permiten autorizar la ocupación del dominio público para un uso hotelero. Todo ello, basándose en que su repercusión abarca la totalidad del dominio público portuario.

La sentencia tiene un voto particular, en mi opinión razonable, formulado por el Magistrado Luis Ignacio Ortega Álvarez, en el que manteniendo que la protección del medio ambiente y del espacio natural no resultan contradictorias con las características de un puerto y deben ser preservados, defiende que se podía haber efectuado una interpretación conforme con la Constitución por la que se permitieran estos usos hoteleros por el Gobierno autonómico en los espacios que no reunieran las condiciones de dominio público marítimo-terrestre ni estuviesen gravados con la servidumbre de protección.

Resulta interesante confrontar el planteamiento del problema por las partes en el proceso. El Abogado del Estado basa su impugnación en la vulneración de la competencia que corresponde al Estado para la protección del dominio público marítimo-terrestre (DPMT) en el que se asientan los puertos de competencia autonómica, competencia que se contempla en los arts. 25 y 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (LC).

Por su parte, el Letrado del Parlamento de Andalucía considera que los preceptos de la LC no resultan de aplicación a los puertos de competencia autonómica, al tratarse de dos realidades físicas distintas, reguladas por regímenes jurídicos diferenciados; por lo que no cabe una equiparación entre el demanio natural marítimo-terrestre y el demanio público portuario; y ello, aun admitiendo que el primero constituye el soporte sobre el que se ha establecido el servicio portuario autonómico. Defiende el Letrado que los preceptos impugnados responden a las competencias que con carácter exclusivo corresponden a la Comunidad Autónoma en materia de puertos y de

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ordenación del territorio, urbanismo y planeamiento; y que la autorización de usos no estrictamente portuarios se ajusta a las finalidades del DPMT. Afirma también que así se desprende del Estatuto de Autonomía en su modificación operada por la Ley Orgánica 2/2007, que atribuyó a la Comunidad Andaluza el otorgamiento de autorizaciones y concesiones en el DPMT.

En la STC 34/2014, el Pleno con carácter previo sienta unas premisas básicas. En tal sentido, la alegación de una inconstitucionalidad indirecta de los preceptos impugnados –por derivar de una posible infracción constitucional- le lleva a aplicar la normativa estatal vigente en el momento de dictar esta Sentencia; en concreto la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. A continuación, examina el contexto competencial en que se insertan los preceptos controvertidos, y para ello, parte de que la superficie física en la que se asientan, en todo o en parte, los puertos, tiene la consideración de zona marítimo-terrestre, que forma parte de los bienes de dominio público de titularidad estatal23. Se detiene en la técnica de la adscripción del dominio público del art. 49 de la LC, a través de la cual la Administración autonómica se subroga en el ejercicio de las potestades demaniales. Por último, al amparo de lo dispuesto en los arts. 4.11, 114 y 49 LC considera que los puertos de competencia autonómica están sometidos a un doble régimen jurídico y deben someterse también a las disposiciones de la LC que regulan las competencias que para el Estado derivan de sus facultades para la preservación de la integridad física y jurídica del dominio público marítimo-terrestre.

El Pleno examina los preceptos impugnados y determina si son o no contradictorios con el contenido de los arts. 25 y 32 LC. Esencialmente, se centra en la viabilidad de la atribución que se efectúa a favor del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de la autorización, en determinadas circunstancias, para ocupaciones y utilizaciones del dominio público portuario que, con carácter excepcional, se destinen a uso hotelero, o bien se permita autorizar la ocupación hotelera en la zona de servidumbre. Y llega a la conclusión de que los arts. 4 b) y 16.3 de la Ley 21/2007 son contradictorios con el contenido de los preceptos de la Ley estatal de Costas, máxime porque estos últimos prohíben con carácter general los usos hoteleros, es decir, de residencia y habitación, en el DPMT adscrito a las CCAA, y en la zona de servidumbre de protección. En base a esta prohibición, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía no podrá autorizarlos.

La clave en la que se ampara el Pleno para justificar tal contradicción es que las facultades atribuidas al Consejo de Gobierno para autorizar usos hoteleros, “alcanzan a la totalidad del dominio público portuario, el cual se define en el

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“(…) En definitiva, aunque la titularidad estatal sobre el dominio público marítimo-terrestre no

es en sí misma un criterio de delimitación competencial, de esa titularidad demanial derivan una serie de facultades para el Estado, entre las que se incluyen tanto la de definir el dominio y establecer el régimen jurídico de los bienes que lo integran, como la de ejercer las competencias necesarias para preservarlo, mejorarlo, conservarlo y asegurar su adecuada utilización; y, a su vez, esas facultades que al Estado corresponden para la preservación del dominio público, son susceptibles de condicionar o modular las competencias autonómicas, cuando tales competencias se despliegan sobre ese demanio público de titularidad estatal..." (FD 3)

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propio art. 15 de la Ley andaluza 21/2007, y de conformidad con su apartado 3 integra «los bienes de dominio público marítimo terrestre adscritos por la Administración del Estado, sin perjuicio de la titularidad dominical del mismo»”.

Por otra parte, el Pleno no aprecia excepción alguna que permita interpretar que la autorización de usos hoteleros se pudiera limitar a espacios en los que fuera admisible24.

Diferente resultado se predica para los arts. 16.2 y 20.3 de la ley autonómica, que a juicio del Tribunal son susceptibles de una interpretación favorable a la conservación de la norma, porque se limitan a permitir la realización, dentro del dominio público portuario, de usos compatibles con los portuarios, sin que se haga mención alguna a los usos hoteleros25.

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FD 5: “(…) De acuerdo con la doctrina expuesta, las limitaciones de uso –entre ellas la

prohibición de edificaciones destinadas a residencia o habitación– que el art. 25 de la Ley de costas establece en dominio público marítimo terrestre y en la servidumbre de protección, tienen por objeto la conservación de los valores naturales y paisajísticos de ese dominio público marítimo-terrestre, por lo que las mismas tienen la consideración de normas básicas dictadas al amparo del art. 149.1.1 y 23 CE. La autorización excepcional que se atribuye al Consejo de Ministros en el art. 25.3 de la citada Ley actúa como complemento indispensable de la citada normativa protectora, por lo que se integra, asimismo, en la citada competencia estatal. Por su parte, el art. 32 de la Ley de costas es asimismo objeto de explícita declaración de constitucionalidad en la STC 149/1991, «por las mismas razones que ya se dieron al estudiar el art. 25» [FJ 4 B)] (…)”

“(…) Las facultades que en los mencionados preceptos se atribuyen al Consejo de Gobierno, para autorizar los usos de residencia y habitación, alcanzan a la totalidad del dominio público portuario, el cual se define en el propio art. 15 de la Ley andaluza 21/2007, y de conformidad con su apartado 3 integra «los bienes de dominio público marítimo terrestre adscritos por la Administración del Estado, sin perjuicio de la titularidad dominical del mismo». Dado pues que los citados preceptos autonómicos se refieren con carácter general a ese dominio público portuario, sin que se haga excepción alguna que permita entender que la actuación autonómica autorizatoria de usos hoteleros se limite a espacios portuarios en los que pudiera resultar admisible, por tratarse de terrenos adyacentes que no reúnan la condición de dominio público marítimo terrestre ni estén gravados con la servidumbre de protección, la contradicción resulta insalvable y determina que deba declararse la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 4 b) y 16.3 de la Ley andaluza.

Por otra parte –y en contra de lo sostenido por la representación autonómica– el hecho de que se contemple una mera sustitución del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en las facultades autorizatorias atribuidas al Consejo de Ministros en el art. 94 de la Ley 48/2003 (hoy contempladas en el art. 72 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado y marina mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre), tampoco constituye argumento admisible para salvar la inconstitucionalidad de los preceptos, habida cuenta que lo que de facto se produce no es sino un desplazamiento del Estado en el ejercicio de unas competencias que, como ha quedado expuesto, le corresponden con carácter exclusivo, en virtud de lo previsto con carácter básico en el art. 149.1.23 CE. (…)”

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FD 5: “(…) Lo señalado en estos preceptos es pues susceptible de una interpretación

favorable a la conservación de la norma, en el sentido de entender que los usos compatibles a que los mismos se refieren excluyen, en todo caso, los de residencia o habitación que expresamente se declaran inconstitucionales en la presente Sentencia (…)La competencia estatal para la protección del dominio público marítimo-terrestre no puede ser objeto de una interpretación expansiva que permita excluir la competencia autonómica sobre cualesquiera otras actividades que puedan desarrollarse en el dominio portuario, distintas de las expresamente prohibidas, por lo que a priori no puede afirmarse que la simple previsión de actividades complementarias que contribuyan al desarrollo económico y social del puerto, vaya

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III) Aspectos jurídico-urbanísticos de los faros en cuanto a su posible destino hotelero (y otros). 1) El faro como sistema general portuario.

Como se ha indicado, la vigente legislación de los puertos de interés general impone la condición urbanística de Sistema General no solo a la zona de servicio de los puertos estatales, sino también al dominio público portuario afecto al servicio de señalización marítima.

Pero esto no fue siempre así.

En efecto, en la redacción original de la Ley 27/1992, de 26 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, el ámbito de ordenación del plan especial de ordenación del sistema general portuario se circunscribía al dominio público portuario que se encontrara dentro de la delimitación de la zona de servicio de los puertos, conforme se establecía en su artículo 18.1. En consecuencia, el dominio público afecto al servicio de señalización marítima, no se incluía expresamente dentro de la categoría de “sistema general portuario” determinante de su calificación como sistema general portuario. Esta situación fue modificada por la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, que en su disposición adicional segunda aparado 3, modificó la dicción del mencionado artículo 18.1, en los siguientes términos:

“Para articular la necesaria coordinación entre las Administraciones con competencia concurrente sobre el espacio portuario, los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística deberán calificar la zona de servicio de los puertos estatales, así como el dominio público portuario afecto al servicio de señalización marítima, como sistema general portuario y no podrán incluir determinaciones que supongan una interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación portuaria y de señalización marítima, requiriéndose informe previo vinculante de Puertos del Estado, previo dictamen de la Comisión de Faros, en los casos en los que pueda verse afectado el servicio de señalización marítima por actuaciones fuera de los espacios antes mencionados, cuando en sus proximidades exista alguna instalación de ayudas a la navegación marítima.”

a suponer un ilegítimo menoscabo de las competencias estatales de conservación de las características naturales del dominio público marítimo terrestre.

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Esta es la redacción que se ha mantenido en el vigente artículo 56.1 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM). En consecuencia, nos encontramos ante una situación en la que, razonablemente, en la gran mayoría de los planes especiales de ordenación del sistema general portuario de las diferentes Autoridades Portuarias, no estarán incluidos los espacios de dominio público portuario afectos al servicio de señalización marítima, dada la relativa “juventud” de la norma que obligaba a ordenar urbanísticamente a través de dicho instrumento el dominio público afecto al servicio de señalización. Sentado lo anterior, cabe cuestionarse cuál es el régimen jurídico-urbanístico de dicho dominio público en tanto en cuanto no se produce la nueva doble ordenación: la del plan general de ordenación urbana correspondiente que debe calificar dicho espacio como sistema general portuario y la del plan especial formulado, en su caso, por la Autoridad Portuaria y aprobado por la Administración competente en materia de urbanismo26. Como punto de partida para responder a dicha cuestión deberemos acudir a cada una de las normativas urbanísticas autonómicas que con carácter general suelen establecer una serie de consecuencias en supuestos de ausencia de planificación, fundamentalmente limitadoras de los usos a los que pueden destinarse los espacios en los que concurra dicha circunstancia. También como planteamiento de partida ha de puntualizarse que el mencionado art. 56 TRLPEMM señala en su apartado 1 un mandato al planificador urbanístico (mandato avalado por la jurisprudencia constitucional): que el dominio público afecto al servicio de señalización marítima (en lo que ahora interesa, los faros y los terrenos en los que se ubican) han de tener la "calificación urbanística" de "sistema general"; (es decir ser considerado como una dotación pública demanial que afecta o beneficia no solo al ámbito urbanístico o parte de la ciudad donde radique el terreno que alberga al faro, sino que afecta a toda la ciudad o incluso más allá de ésta). Esta consideración urbanística como Sistema General que establece el precepto, ha de contenerse en los instrumentos de planeamiento urbanístico general; es decir, en el Plan General de Ordenación Urbana, u otro instrumento general de planeamiento previsto en la legislación urbanística autonómica (vgr. Normas Subsidiarias Municipales o Provinciales de Planeamiento; Normas Complementarias; u otros previstos en la referida legislación).

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En este sentido se podría llegar a dar una situación peculiar en alguna Autoridad Portuaria dependiendo de la normativa urbanística autonómica de aplicación, en supuestos en los que la “Administración competente en materia de urbanismo” sea un Ayuntamiento, si la totalidad de la zona de servicio de un puerto se encuentra únicamente en su término municipal. En dicho supuesto, si el ámbito espacial del sistema general portuario abarca más de un municipio, las distintas normativas autonómicas suelen hacer bascular la competencia en materia de aprobación de planes especiales a favor de la Comunidad Autónoma.

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En síntesis: los faros han de tener la consideración urbanística de Sistema General, la cual ha de serle atribuida por un instrumento urbanístico de Planeamiento General.

2) Planeamiento urbanístico y faros: Plan General y Planes Especiales.

Sin embargo, tal consideración urbanística como sistema general no determina en sí misma la "calificación urbanística" del inmueble, pues ha de recordarse que, en sentido técnico-urbanístico estricto, la "calificación urbanística" implica atribuir al inmueble un uso, una tipología y una intensidad edificatoria concretas, aspectos que la mera consideración como Sistema General no colma. Por ello, la legislación urbanística articula los instrumentos urbanísticos de planeamiento de forma lógica, dejando de ordinario que sea el planeamiento de desarrollo (Planes Parciales y Planes especiales, entre otros) los que determinen la concreta calificación: en lo que ahora interesa, que el uso terciario hostelero se admita como compatible con el uso de servicio público de señalización marítima que, como sistema general, el faro presta. Dicho con otras palabras: el instrumento general de planeamiento urbanístico contendrá la determinación de que el faro es sistema general y, en desarrollo de ese planeamiento general, un Plan Especial (o instrumento equivalente previsto en la legislación urbanística autonómica) calificará el inmueble, es decir concretará -entre otras cosas- qué usos le son dables. A este respecto ha de indicarse que la procedencia de admitir del uso terciario hostelero como compatible con el uso normal de una dotación o equipamiento público demanial considerados como sistema general, no es algo extraño. Piénsese que, por ejemplo, en las estaciones de ferrocarril el planeamiento urbanístico admite hoteles. Habrá que estar a lo que las Normas urbanísticas del Plan General especifiquen (lo que se viene conociendo como "Ordenanzas"; y que son un documento específico más de ese conjunto de documentos -Memoria, planos y Normas- en que consiste un Plan urbanístico). También se considera relevante significar que de la lectura del art. 56 (apartados 1 y 2) TRLPEMM, se colige una diferenciación que tiene efectos en el tratamiento urbanístico de los faros, en tanto que el legislador ha previsto que sea un instrumento específico de planeamiento de desarrollo del planeamiento general el que ordene el recinto portuario: un Plan Especial. Pero nótese que, ex art. 52.2 TRLPEMM, ese Plan Especial (PEOEP) ordena la zona de servicio portuaria, pero no otros ámbitos espaciales en los también pueden ubicarse otras pertenencias demaniales portuarias, como son las instalaciones de señalización marítima (los faros27).

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Sobre esta cuestión puede plantearse una divergencia interpretativa que se ha venido apuntando en este documento y que no deja de ser una manifestación de una cierta contradicción del artículo 56 apartados 1 y 2 del TRLPEMM y ello porque si bien, en la nueva redacción se dice que el dominio público afecto al servicio de los faros debe ser calificado como sistema general portuario (art. 56.1) y que dicho sistema general portuario se desarrollará

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Así resulta que pueden darse dos situaciones: a) Que el faro radique dentro de la zona de servicio portuaria, en cuyo caso ese sistema general urbanístico que es tal zona, requiere de un PEOEP, y previamente una DEUP (antiguo PUEP), por mor del art. 56.2.a) TRLPEMM. De ordinario, en este supuesto, el suelo donde el faro radica tendrá la consideración de suelo urbano consolidado (o urbanizado), ya que reunirá -como el resto de la zona de servicio- los elementos caracterizadores de esta clase de suelo (acceso rodado, suministro de energía eléctrica, abastecimiento de agua de la red municipal, y conexión alcantarillado de la red municipal; estando inserto en la malla urbana). Tal situación se presenta como la propia para los que el TRLPEMM denomina "usos puerto-ciudad". b) Que el faro no se ubique dentro de la zona de servicio portuaria delimitada por la DEUP; en este caso el Plan General deberá contener la determinación urbanística correspondiente considerando al faro y al terreno en que se ubique, como sistema general. Cualquier calificación urbanística concreta del inmueble requerirá de un desarrollo del planeamiento general; típicamente a través de un Plan Especial ad hoc (que ya no sería un PEOEP). En este supuesto (piénsese en un faro alejado del núcleo urbano), el terreno en el que el faro se ubica no tendrá la condición de suelo urbano, sino probablemente de suelo no urbanizable o rústico (no urbanizado). No obstante, pudiera ocurrir que el suelo en el que el faro radica tuviera aquellos elementos configuradores del suelo urbano; hay que estar al caso concreto, aunque de ordinario tal suelo sería no urbanizable o rústico, normalmente. Sentadas las referidas situaciones en que podría encontrarse el faro, tendríamos: a) Faro dentro de la zona de servicio portuaria. En este caso, debe señalarse que, parece más que probable que resulte necesaria la modificación puntual28 de los diferentes planes especiales de los

por el plan especial o instrumento equivalente (art. 56.2 párrafo primero) el propio art. 56.2 a) –que no fue objeto de modificación- establece que el Plan Especial de Ordenación del Sistema General Portuario no puede extender sus determinaciones más allá de la zona de servicio delimitada por la DEUP. En definitiva, puede surgir la duda de si la no modificación del art. 56.2 a) incluyendo en su redacción al dominio público de los faros, fue voluntario o no, ya que parecería bastante lógico ordenar todo el sistema general portuario a través de un único instrumento urbanístico. 28

A este respecto, una vez más deberá estarse a cada una de las normativas autonómicas existentes en materia de urbanismo, que regularán con carácter específico los procedimientos de modificación de los planes especiales sectoriales como son los de los puertos. En este sentido, la inclusión en el correspondiente plan especial de la regulación de los espacios que nos ocupan, puede considerarse como un supuesto de modificación puntual o bien como un supuesto de revisión del plan especial por ampliarse el espacio físico objeto de ordenación. No obstante, como se ha señalado habrá que estar a la propia dicción de los planes especiales aprobados que en su normativa suelen distinguir supuestos de modificación puntual y de revisión y a lo establecido en cada una de las correspondientes normativas autonómicas de

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sistemas generales portuarios de los diferentes puertos a los efectos de permitir –en términos puramente urbanísticos- los usos de alojamiento turístico previstos. Sin perjuicio de lo anterior, cabría plantearse en estos supuestos la necesidad de modificación de la propia Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios para incluir, en su caso, en las áreas en las que se encuentren las señales marítimas los correspondientes usos de interacción puerto-ciudad, ya que de las categorías típicas de usos que engloba una DEUP –los del artículo 72 del TRLPEMM29- este sería el que mejor encajaría en el tipo de uso de alojamiento turístico. De seguirse este planteamiento, el procedimiento de modificación de la DEUP sería el de su aprobación, ya que el artículo 70.2 del TRLPEMM considera modificación significativa la que afecte a usos vinculados a la interacción puerto-ciudad, sea cual sea la superficie afectada, implicando, en consecuencia la aprobación de la modificación por Orden Ministerial y no por mera Resolución de Puertos del Estado. b) Faro fuera de la zona de servicio portuaria. En este supuesto, pudiera ocurrir que el faro se ubicase en un suelo clasificado como urbano -aunque, como se ha indicado es poco probable, aunque habría que estar al caso concreto-. De merecer el suelo tal consideración de urbano, aun pudiendo un Plan Especial ad hoc calificar el inmueble asignándole un determinado uso compatible con el propio de la señalización marítima, hay que subrayar que, ostentando la clasificación de suelo urbano, el Plan General podría llegar a ultimar la ordenación, sin necesidad de recurrir a un Plan Especial; y a salvo de que otra cosa regule la legislación urbanística autonómica aplicable. Pero, será lo más frecuente que el suelo en el que se sitúa el faro en el supuesto que se considera (faro alejado del núcleo urbano) tenga la clasificación de no urbanizado (en la nomenclatura tradicional: o bien suelo urbanizable (programado o no -a desarrollar, en su caso, por un Plan Parcial o instrumento equivalente-; o suelo no urbanizable -rústico-, pudiendo en este supuesto estar protegido o no). Para este supuesto más frecuente, se presenta como necesario recurrir a un Plan Especial ad hoc que, desarrollando al Plan General en esta clase de suelo no urbanizable, admitiera el uso terciario hostelero para el faro.

aplicación que, generalmente, establecen distintas tramitaciones para ambos tipos de modificaciones del planeamiento. En fin, dependiendo de si nos encontramos ante uno u otro tipo de modificación de planeamiento –puntual o revisión- las consecuencias en cuanto a evaluación ambiental de planes y programas también pueden variar, sin perjuicio de que esta cuestión únicamente se deja apuntada en este documento. 29

El artículo 72.1 al definir los usos de interacción puerto-ciudad incluye “aquellas actividades comerciales no estrictamente portuarias”

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Dicho Plan especial ad hoc, ya no sería -en rigor- el PEOEP al que se refiere el art. 52.2 TRLPEMM, pues el faro está fuera de la zona de servicio. De ello podría resultar que la formulación del referido Plan Especial ad hoc no estaría atribuida necesariamente a la Autoridad Portuaria, ni la tramitación de este instrumento de planeamiento urbanístico especial habría de respetar la regulación específica prevista en el art. 52.2 para los PEOEP, debiéndose estar tan solo a la tramitación prevista en la Ley urbanística autonómica aplicable. Sin perjuicio de esta apreciación, dicha legislación autonómica regulará un trámite de información pública y de audiencia en el procedimiento de aprobación del Plan Especial, trámites en los que la Autoridad Portuaria -y, en su caso Puertos del Estado- informarán sobre la procedencia del eventual uso terciario compatible que se establezca para el faro, pronunciándose en defensa de la funcionalidad de tal instalación de señalización marítima (ex arts. 52.3 y 72.1 TRLPEMM); máxime teniendo en cuenta que la solicitud de tramitación del Plan Especial en este caso (faro fuera de la zona de servicio portuaria) podría partir de un particular interesado si así lo previera la legislación urbanística autonómica, si bien en tal hipótesis de legitimación para tal propuesta, también el organismo portuario podría solicitar el inicio de la tramitación del Plan Especial ad hoc al que nos referimos. Finalmente, y desde una perspectiva complementaria, habría que estar a las restricciones que en cuanto a usos admisibles en esta clase de suelo, la legislación urbanística o sectorial medioambiental o de otro tipo aplicables establecieran para el suelo no urbanizable protegido (vgr. exigencia de superficie mínima de parcela). No puede cerrarse este apartado sin apelar a la necesidad y conveniencia de desarrollar el art. 137.7 TRLPEMM, procediéndose al establecimiento por el Ministerio de Fomento de las servidumbres necesarias en el entorno de los faros, para garantizar la eficacia de las señales y la prestación del servicio de señalización marítima, de suerte que la tramitación de cualquier instrumento de planeamiento urbanístico (sea general o de desarrollo -vgr. un Plan Especial-) tuviera que respetar tales servidumbres al ordenar el entorno del faro.

3) Obras en los faros. Sobre el régimen de licencias urbanísticas y autorizaciones para el desarrollo de usos de alojamiento turístico.

Las cuestiones planteadas en el epígrafe anterior sobre la cuestión de la ordenación urbanística del dominio público portuario afecto al servicio de señalización marítima tienen relevancia en tanto en cuanto servirían de base para el otorgamiento de las correspondientes licencias de obra –serán necesarias obras de adecuación de las instalaciones en el mejor de los casos- y de actividad por parte de los correspondientes Ayuntamientos.

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En este sentido es indudable y está reconocida legalmente la obligación de obtención de las correspondientes licencias municipales por parte de los concesionarios –el artículo 73.4 del TRLPEMM establece con claridad la obligación de concesionarios o autorizados de obtener las correspondientes licencias, permisos, autorizaciones o concesiones exigibles por otras disposiciones legales-. Esta obligación, al menos en cuanto a la correspondiente licencia de obras, sería extensible incluso a la propia Autoridad Portuaria en supuestos en los que se llegase a plantear construir o reformar determinadas instalaciones para habilitarlas para el uso hotelero y posteriormente proceder a otorgar la correspondiente concesión administrativa sobre el espacio ya reformado. Efectivamente, si bien el artículo 60 del TRLPEMM establece la exención al sometimiento de actos de control preventivo municipal del artículo 84.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, de las obras efectuadas por las Autoridades Portuarias, por constituir obras públicas de interés general, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 40/1998, de 19 de febrero, (FJ 39) dejó claro que esta prerrogativa se circunscribe exclusivamente a supuestos de obras de naturaleza estrictamente portuaria, lo que no sucedería en el presente supuesto. En cualquier caso, la ausencia de exigencia de licencia municipal para las obras realizadas por las Autoridades Portuarias no impide que se efectúe un control de la adaptación de las mismas al plan especial a través del correspondiente informe preceptivo previsto en el artículo 59.1 En fin, dentro de este apartado cabe señalar que, razonablemente, en las diferentes normativas autonómicas de aplicación será exigible algún tipo de control ambiental derivado del tipo de actividad hotelera a desarrollar. Nos referimos a los diferentes sistemas de comprobación ambiental que han introducido las Comunidades Autónomas en sustitución del antiguo control que imponía el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. En todo caso, debe recordarse que la adecuación de las hipotéticas solicitudes de concesión sobre faros a la correspondiente ordenación urbanística reflejada en el plan especial de ordenación del sistema general portuario si el faro radica dentro de la zona de servicio del puerto (al que hemos denominado PEOEP), o la contenida en un Plan Especial ad hoc caso de ubicarse el faro fuera de dicha zona de servicio, no se circunscribe al ámbito de las licencias municipales de obras o actividad, sino que su control, al menos inicialmente, también compete a las Autoridades Portuarias porque, si bien el artículo 84.2 del TRLPEMM únicamente explicita la obligación de archivo de solicitudes de concesión que se opongan a lo dispuesto por la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios –y no las que se opongan al plan especial, cosa que sí hace el artículo 77.2 del TRLPEMM en los expedientes de autorizaciones demaniales- debe entenderse que dicho control previo de cumplimiento del plan especial se realizaría por la vía del control del proyecto básico que, según lo establecido por el artículo 84.1 c), deberá adaptarse al plan especial.

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Por último, debe apuntarse que, además de las correspondientes licencias municipales y, en su caso, autorizaciones ambientales, existen diferentes normativas autonómicas que regulan los establecimientos de alojamiento turístico en su ámbito territorial que pueden establecer determinados requisitos mínimos de infraestructura o de dotación –superficie mínima, evacuación, contra incendios, etc.-para este tipo de actividades exigiendo autorizaciones sectoriales específicas. Cabe considerarse a este respecto (obtención de licencias de apertura, actividad o funcionamiento) que se estima como lo más adecuado que quien se postulase y resultase como concesionario de uso hostelero del faro tendría que llevar a cabo la adecuación física del bien demanial concedido a los requerimientos que para el otorgamiento de la licencia de apertura, actividad o funcionamiento exigiera la normativa sectorial aplicable, en consonancia con lo regulado en el art. 73.4 TRLPEMM. Para cohonestar todos los requerimientos legales concurrentes (urbanísticos, portuarios y sectoriales) podría resultar operativo que en la solicitud de concesión demanial que el interesado presentase ante la Autoridad Portuaria gestora del faro se acompañara el proyecto comprensivo de todas las obras necesarias para satisfacer las exigencias de la licencia de apertura, actividad o funcionamiento del uso hostelero.

IV) Sobre el proyecto denominado "Faros de España".

El objetivo básico del proyecto denominado "Faros de España" es poner en valor los espacios ociosos en los faros a través del desarrollo de actividades de tipo hotelero que, sin afectar al servicio de ayuda a la navegación que se presta actualmente o el que pueda desarrollarse en el futuro, acerquen estas instalaciones y su legado histórico-técnico a la sociedad, promoviendo el desarrollo económico en el entorno, así como potenciando un turismo sostenible y de calidad. Junto con ello se busca la rentabilidad del organismo gestor del faro, de modo que con las tasas portuarias que se devenguen por este uso del faro se coadyuve económicamente al mantenimiento de los faros, que supone una elevada cuantía para las arcas públicas. Desde esta perspectiva, el proyecto "Faros de España" parte de la admisibilidad que para el demanio afecto al servicio de señalización marítima30

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Aunque la definición de "faro" no es única, en España se considera como tal (faros y luces

destacadas) a una ayuda a la navegación luminosa cuyo alcance nominal es igual o superior a 10 millas náuticas y que no sea una de las marcas del Sistema de Balizamiento Marítimo (laterales, cardinales, peligro aislado, aguas navegables, especial y emergencia o naufragio). De esta categoría, en España hay 205, de las cuales 187 son Faros en el sentido clásico. La existencia de los faros en nuestras costas se remonta a la más remota antigüedad, siendo de destacar el faro de la Torre de Hércules, único faro Patrimonio de la Humanidad por UNESCO, que nos lleva a la época romana o el faro medieval de Portopi. Desde 1842, en que

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se prevé en el TRLPEMM, pero con el ánimo de dar a tal potencialidad una seña de identidad y calidad propias que merezca el marchamo "Faros de España". Por otra parte, la ubicación del faro no siempre se produce en el borde el mar, su ubicación sobre playas o acantilados, u otros tipos de emplazamientos, ciudades, montañas, etc. condicionan su accesibilidad y, en algunos casos, procesos erosivos de los acantilados pueden llegar a poner en peligro algunos de ellos. Teniendo en cuenta la singularidad del entorno es fácil de entender que los espacios sin uso técnico en los faros representan una excelente oportunidad para el desarrollo de usos complementarios, que respetando y manteniendo el servicio del faro como ayuda a la navegación marítima, garanticen su conservación de una forma sostenible, basados en actividades que aporten valor y generen recursos tanto al organismo gestor del servicio, como a la sociedad.

En el sistema portuario se ha constituido un grupo de trabajo para llevar a buen fin las bondades del proyecto e implementar las actuaciones necesarias para ello, entre las cuales se encuentra establecer unas exigencias de calidad para los alojamientos que han de hacerse constar en el proyecto hotelero que se propugne (que van desde la decoración hasta la valoración de actuaciones para la mejor integración medioambiental y paisajística de la instalación en el entorno), y su compatibilidad y adecuación con la finalidad de señal marítima del inmueble, así como unos requisitos de solvencia en los interesados, a efectos de la incorporación de todo ello en los pliegos concesionales que hayan de regir el procedimiento de otorgamiento de la eventual concesión demanial para el uso hotelero en el faro.

23 de septiembre de 2014

se comienza a desarrollar el primer Plan de Alumbrado de las Costas Españolas e Islas Adyacentes (1847) por la Comisión de Faros, hasta nuestros días, la competencia de este servicio ha recaído en la Administración del Estado, siendo una competencia exclusiva, de acuerdo con el Art. 149.1.20ª de la Constitución. La tipología de los faros es muy variada, como corresponde a su larga historia, desde los faros isabelinos del Plan 1847 a los de perfil moderno del último plan de 1985, pasando por los del Plan 1902 y los de la modificación del Plan de 1967 en el que se construyeron nuevas torres de faros, dejando sin uso como tal a las anteriores instalaciones más bajas, que solo se conservaron como alojamiento de los técnicos. En cada época atendidos por el personal necesario para garantizar su servicio, esto da como resultado distintos volúmenes, desde grandes edificios que llegaron a albergar a más de 5 familias, más las viviendas de reserva para el ingeniero y suplente, incluso a costa de añadir módulos sobre la estructura original a otros más modestos para dos familias o los que simplemente son una torre. Actualmente, todos los faros están automatizados y muchos de ellos supervisados remotamente, no siendo necesaria la presencia continuada del técnicos en los mismos. No obstante, por razones más de conservación y vigilancia y como centros de mantenimiento zonal, actualmente aun existen 50 faros habitados por personal técnico.