usc - el estudio de la administración pública

Facultade de Ciencias Polticas e Sociais

Grao en Ciencia Poltica e da Administracin

Primer Curso

ADMINISTRACIN PBLICA

CURSO 2013-2014

Segundo cuatrimestre

GRUPOS DE MAANA Y TARDE

PROGRAMACIN DE TEMAS

TEMA 1 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:

UN ENFOQUE DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)

PROGRAMACIN DE TEMAS 2

1 2 3 4 5 6

TEMA 1 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:

UN ENFOQUE DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN 1. Sentido del tema. Se trata de un tema introductorio en el que se establece el objeto de estudio de la Administracin Pblica, el marco terico y los diferentes enfoques pluridisciplinares, en particular, de la Ciencia de la Administracin. Igualmente, la insercin de las Administraciones pblicas en el sistema poltico y las transformaciones del Estado contemporneo. 2. Bibliografa bsica del tema.

1.1 Concepto y alcance de la Ciencia de la Administracin 1.2 La Administracin Pblica como objeto de la Ciencia de la Administracin 1.3 Evolucin de los estudios sobre Ciencia de la Administracin

[*] TEXTO DE SNTESIS 1: LA ADMINISTRACIN PBLICA: UN ENFOQUE DE CIENCIA

DE LA ADMINISTRACIN

1.4 Las Administraciones pblicas y el sistema poltico: las transformaciones del Estado contemporneo

[*] COLINO, C. (2012): Las Administraciones pblicas y el sistema poltico, en OLMEDA,

J.A.; PARRADO, S. y COLINO, C., Las Administraciones pblicas en Espaa, Valencia, Tirant lo Blanch, Tema 1, pgs. 9-42.

Nota.- Vase en la GUA DOCENTE la informacin complementaria sobre este Tema.

GRADO EN CIENCIA POLTICA Y DE LA ADMINISTRACIN ADMINISTRACIN PBLICA

TEMA 1

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: UN ENFOQUE DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

TEXTO DE SNTESIS 1

LA ADMINISTRACIN PBLICA:

UN ENFOQUE DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

SUMARIO 1. CONCEPTO Y ALCANCE DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

1.1 Concepto de Ciencia de la Administracin 1.2 Definicin de Ciencia de la Administracin 1.3 Contenido y finalidad de la Ciencia de la Administracin

2. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO OBJETO DE LA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACIN

2.1 Qu es la Administracin? 2.2 El concepto de Administracin Pblica 2.3 Las caractersticas especficas de la Administracin Pblica

2.4 Los enfoques o perspectivas que estudian la Administracin pblica 2.4.1 La Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin, el Anlisis de las Polticas

Pblicas 2.4.2 El Derecho Administrativo 2.4.3 La Teora de la Organizacin

3. EVOLUCIN HISTRICA DE LOS ESTUDIOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBLICA

3.1 Las tendencias que confluyen en Europa a finales del siglo XVIII: la Ciencia de la Polica y las Ciencias Camerales

3.2 La evolucin de las ciencias administrativas a partir del siglo XIX en Europa 3.3 El desarrollo de las teoras norteamericanas 3.4. Las tendencias de la Ciencia de la Administracin desde principios del siglo XX 3.5 El contexto de la Ciencia de la Administracin a principios del siglo XXI

El Texto de Sntesis que se presenta es una introduccin a la materia de Administracin Pblica. La bibliografa citada ms destacada es la siguiente:

-BAENA DEL ALCZAR, M. (2000), Curso de Ciencia de la Administracin, Madrid, Tecnos. -BAENA DEL ALCZAR, M. (2005): Manual de Ciencia de la Administracin, Madrid, Sntesis. -BAN, R. y CARRILLO, E., (1997) La nueva Administracin Pblica, Madrid, Alianza Universidad Textos. -CHEVALIER, J. y LOSCHAK, D. (1983), La ciencia administrativa, Mxico, FCE-INAP. -KAST, F.E. y ROSENZWEIG, J.E. (1990): Administracin en las organizaciones, Mxico, McGraw-Hill -LANGROD, G. (1977): Tratado de Ciencia administrativa, Madrid, INAP. -SUBIRATS, J.:La Administracin pblica como problema. El anlisis de polticas pblicas como propuesta, en Documentacin Administrativa, nm. 224-225, octubre, 1990-marzo, 1991, pgs. 15-57.



1. CONCEPTO Y ALCANCE DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN 1.1 Concepto de Ciencia de la Administracin La Ciencia de la Administracin es un campo de estudio ms que una ciencia en el sentido estricto, que trata sobre las organizaciones pblicas y sus grupos dominantes, pero que no se encuentra vertebrado por un mtodo propio. El planteamiento de la Ciencia de la Administracin como reflexin cientfica general permite obtener unas finalidades prcticas, y la resolucin de los problemas. Entre ellas, el conocimiento y valoracin de la Administracin pblica como elemento del sistema poltico.

La formacin paulatina de la Ciencia de la Administracin como un campo especfico de conocimiento esta ligada tanto a las sucesivas aportaciones desde diversas disciplinas cientficas y, en particular, su relacin con la Ciencia Poltica, como a la historicidad de las Administraciones Pblicas y las transformaciones del Estado contemporneo.

El desarrollo de la Ciencia de la Administracin ha seguido caminos diferentes segn los pases con arreglo a sus tradiciones polticas, administrativas e incluso cientficas. En la mayora de los pases europeos -a excepcin de Gran Bretaa-, la Administracin pblica fue concebida como un instrumento en manos del poder poltico y el problema esencial era entonces proteger los derechos de los ciudadanos, dotndoles de medios de reaccin contra el Estado; en consecuencia, el Derecho Administrativo monopoliz los estudios sobre Administracin pblica hasta pocas muy recientes ya que era el nico que poda ofrecer medios de defensa de los derechos individuales contra posibles extralimitaciones del Estado en su actuacin. En el caso de Estados Unidos, que no cuenta con esta tradicin, las primeras tendencias de teorizacin y racionalizacin de la actividad administrativa aparecen en el campo de la gestin de los negocios privados y tienen como meta aumentar la eficacia y rendimiento de las empresas. Es una perspectiva que se caracteriza por un enfoque pragmtico, tcnico y experimental, a la vez que un acusado paralelismo entra la Administracin Pblica y las empresas privadas (lvarez Rico y Gonzlez-Haba, 1990). En este ltimo caso priman los criterios de eficacia y eficiencia1. Cuestin terminolgica. Las cuestiones que hemos sealado en torno al estatuto cientfico de la Ciencia de la Administracin tienen su reflejo en los mltiples trminos que se utilizan para designar esta rea de conocimiento: -La denominacin de Ciencias de la Administracin alude a la diversidad de perspectivas existentes y la dependencia de los estudios de la Administracin de diversas ciencias. -En los Estados Unidos la denominacin de los estudios sobre la Administracin recibe la denominacin de Administracin Pblica (Public Administracin), frente a la de Ciencia de la Administracin. -En la tradicin francesa se denomina Ciencia Administrativa. -Desde otras perspectivas cientficas se aborda desde la denominacin de Sociologa Administrativa y la de Sociologa de las Organizaciones.

En cualquier caso, el trmino Ciencia de la Administracin se ha ido generalizando tanto en el mbito pedaggico como cientfico. 2.1 Definicin de la Ciencia de la Administracin

1 El concepto de eficacia significa el grado en que se alcanza los objetivos deseados o previstos. El concepto de eficiencia mide el coste al que se han conseguido los objetivos logrados; es decir, el coste de la accin y qu valoracin cabe hacerse del consumo de recursos realizado.



Despus de las consideraciones realizadas sobre el objeto de la Ciencia de la Administracin y el concepto de Administracin pblica, podemos resumir el objeto y mtodo de la Ciencia de la Administracin en tres definiciones complementarias: Primera definicin: Para Banea (2000), la Ciencia de la Administracin es aquella disciplina cuyo objeto de estudio es la administracin publica como organizacin compleja, con su sistema de articulacin especifica y sus grupos humanos que la dominan. Ms concretamente, se puede decir que el fin perseguido por esta llamada ciencia de la administracin es el conocimiento de las administraciones pblicas desde las ms amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder y la sociedad Segunda definicin:

Para Olmeda (1990), la Ciencia de la Administracin es una disciplina cientfico social de enfoque interdisciplinar, que comparte sus tcnicas con una parte de las ciencias sociales, en particular con la Ciencia Poltica (pero tambin con la Sociologa) y cuyo objeto de conocimiento son las Administraciones Pblicas contemporneas y su gnesis histrica. En este sentido, los caracteres esenciales son: -La Administracin pblica slo se puede fundamentar en el anlisis emprico de su objeto. -Se destaca su carcter interdisciplinar. -Tambin destaca que la Ciencia de la Administracin no carece de mtodo ni posee un mtodo exclusivo sino que comparte el mtodo cientfico de conocimiento con el resto de las ciencias sociales. -Subrayar que la Ciencia de la Administracin aporta algunas tcnicas especficas derivadas principalmente del estudio cientfico de las organizaciones. Distinguiendo, adems, las tcnicas auxiliares de la investigacin cientfica de las tcnicas propias de la intervencin aplicada para la resolucin de problemas administrativos pblicos. Tercera definicin: lvarez Rico y Gonzlez-Haba (1992) consideran a la Ciencia de la Administracin como la rama de las ciencias sociales que tiene por objeto el estudio, anlisis y explicacin del conjunto de organizaciones que constituyen el aparato estatal, desde una perspectiva interdisciplinar y que trata de proponer reglas para su mejor organizacin y funcionamiento. De esta definicin se desprenden las siguientes consideraciones: -Primero, el carcter cientfico de la Ciencia de la Administracin puesto que para considerar este carcter a una determinada rea de conocimiento es suficiente la existencia de un conjunto de conocimientos sistemticos, coordinados en torno a un objeto determinado y que tienden a la elaboracin de principios generales desde un especfico punto de vista. -Segundo, el carcter interdisciplinar supone asumir el estudio de la Administracin desde otras Ciencias Sociales (Ciencia Poltica, Derecho, Economa, Sociologa) y aplicadas (las tcnicas de gestin), aunque desde una visin parcial del objeto, lo que no supone desconocer las importantes aportaciones de estas disciplinas al estudio de la Administracin. -En tercer lugar, supone tomar como objeto especfico de la Ciencia de la Administracin a la Administracin pblica en el sentido amplio del aparato estatal, sin desconocer las transformaciones del Estado contemporneo y las particularidades que pueden presentar la implementacin de las polticas pblicas. 1.3 Contenido y finalidad de la Ciencia de la Administracin Existen dos corrientes doctrinales fundamentales respecto al contenido y finalidad de la Ciencia de la Administracin: una terica; y, otra pragmtica, que corresponden, a grandes rasgos, con las corrientes europeas y norteamericanas sobre la Ciencia de la Administracin, aunque cabe una posicin eclctica porque ambas no se excluyen sino que se influyen mutuamente. En este sentido, se pueden distinguir en el estudio de la Ciencia de la Administracin dos fases: la primera, tratara de conocer cmo funciona la Administracin y cuales son las causas de los fenmenos observados dentro de lo posible, haciendo abstraccin de otros problemas, por lo que no se formula ninguna regla prctica; la segunda, en funcin de los fines previamente definidos, podra elaborarse reglas de organizacin y funcionamiento. Ahora bien, ha



de entenderse este planteamiento como meramente metodolgico, sin que ello suponga un deslindamiento de ambos momentos. Tampoco tiene porque renunciar la Ciencia de la Administracin a una funcin que tradicionalmente ha desempeado, particularmente en la tradicin norteamericana, como las aportaciones a la reforma de las grandes organizaciones concretadas en la toma de decisiones (como en la formulacin de las polticas pblicas), administracin de personal, circulacin de informacin, relaciones internas y externas de la organizacin, etc. Toda una serie de problemas relacionados con la gestin que se plantean tanto en las organizaciones pblicas como privadas, pero que la Ciencia de la Administracin no debe limitarse a aportar soluciones a problemas concretos, sino a situarlos en su contexto histrico y social. En resumen, la Ciencia de la Administracin a la vez est orientada a la reflexin cientfica general, tambin permite obtener unas finalidades prcticas y la resolucin de los problemas.

2. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO OBJETO DE LA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACIN 2.1 Qu es la Administracin? Para tratar de definir qu es la Administracin, la idea de administrar, una aproximacin es investigar la etimologa del vocablo. Por un lado, se seala que el vocablo proviene del latn, donde se forma con las palabras ad y ministrare, que significa servir. Por otro lado, y segn otras opiniones, proviene por contraccin de ad manus trahere, que implica alusin a la idea de manejo o gestin. Se desprende de lo anterior que la Administracin alude a la gestin de asuntos o intereses, pero una gestin subordinada. En el Diccionario de la Real Academia Espaola, el vocablo administrar equivale a gobernar, regir o cuidar; y el administrador se define, en una de sus acepciones, como la persona que administra bienes ajenos. Aunque tambin cabe la administracin de los bienes propios, pero la acepcin anterior encierra una idea aplicable a la Administracin Pblica, donde el administrador gestiona siempre bienes ajenos: los de la comunidad poltica a que l se limita a servir. En cuanto la vocablo gestin, proviene del latn (gesto, -nis) que, segn las dos acepciones en el Diccionario de la Real Academia Espaola, significa accin y efecto de gestionar, accin y efecto de administrar. Relacionado con el vocablo anterior est el de gestor/ra (del latin gestor, -ris, procurador), que el mismo Diccionario en una de sus acepciones define como persona de una empresa que participa en la administracin de esta .

La voz gestin naci con la Ciencia de la Administracin pblica misma, Charles-Jean Bonnin la us en 18122, cuando refiri la ejecucin de las leyes como un asunto necesario a la "gestin de los asuntos pblicos". En espaol dicho vocablo ha sido usado como sinnimo de administracin, o, ms generalmente, como una parte de la misma. De modo que el gestor es un procesador, un hacedor de acciones. Inclusive la gestin se conceba como algo que apunta exclusivamente al funcionamiento de esa administracin y tena un matiz de actividad secundaria y subordinada. Sin embargo, desde la dcada de los ochenta, gestin comenz a ser usada como antnimo de administracin, precediendo e inspirando a la corriente anglosajona de la Nueva Gestin Pblica (New Public Management). Una definicin de Gestin Pblica, desde la perspectiva de la economa, segn Albi y otros (1997: 21)3, es el conjunto de decisiones de coordinacin y motivacin plasmadas en procedimientos y mecanismos contractuales- para alcanzar os fines de la organizacin estatal (eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del marco jurdico-poltico. La gestin pblica se define como el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que estn enmarcados por las polticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo. Por tanto, puede decirse que la gestin pblica est configurada por los 2 CHARLES-JEAN BONNIN [1812] (2004): Principios de Administracin Pblica, Mxico, FCE. 3 ALBI, E., GONZLEZ PRAMO, J.M. y LPEZ CASANOVA, G. (1997): Gestin Pblica. Fundamentos, tcnicas y casos, Barcelona, Ariel.



espacios institucionales y los procesos a travs de los cules el Estado disea e implementa polticas pblicas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.

El trmino Administracin se utiliza con mltiples significados pero se pueden destacar -segn

lvarez Rico y Gonzlez-Haba (1990)-, dos como ms importantes: el orgnico o subjetivo, y el funcional u objetivo. En el primer sentido, se refiere a la organizacin y, en el segundo, a la actividad emanada de esa organizacin. Desde la Teora de Sistemas, Kast y Rosenzweig (1990) se define a la administracin como el subsistema clave dentro del sistema organizacional, comprende a toda la organizacin y es la fuerza vital que enlaza todos los dems susbsistemas. Segn esta perspectiva sistmica, el subsistema administrativo (vase la figura 1) comprende:

-Coordinar los recurso humanos, materiales, y financieros para el logro efectivo y eficiente de los

objetivos organizacionales. -Relacionar a la organizacin con su ambiente externo y responder a las necesidades de la sociedad. -Desarrollar un clima organizacional en el que el individuo pueda alcanzar sus fines individuales y

colectivos. -Desempear ciertas funciones especficas como determinar objetivos, planear, asignar recursos,

organizar, instrumentar y controlar.

FIGURA1.LOSSUBSISTEMASORGANIZATIVOSSEGNLATEORADESISTEMAS(KASTYROSENZWEIG,1990)

En el segundo sentido, el orgnico/subjetivo el trmino Administracin tambin se utiliza para

significar el conjunto del aparato organizativo de que se sirve el Estado para el cumplimiento de sus fines. Tambin cabe un significado ms restringido segn el cual el trmino Administracin comprende el conjunto de organizaciones encuadradas en el poder ejecutivo o controladas por l, suponiendo el contexto de un Estado en el que rija el principio de divisin de poderes. En el sentido funcional/objetivo, el trmino Administracin se puede aplicar tanto a la empresa privada como a la Administracin pblica.

Sin embargo, desde un punto de vista orgnico, la Administracin pblica es el objeto nuclear de la Ciencia de la Administracin. Mientras que desde una perspectiva funcional se destacaran las semejanzas existentes entre la Administracin pblica y las dems organizaciones; y, en consecuencia, el campo de estudio se extendera a todas las organizaciones, tanto pblicas como privadas.

Ahora bien, la distincin entre Administracin pblica y el resto de las organizaciones no pblicas,

segn Garca Madaria (1985), se encuentra en sus orgenes histricos: La fundamentacin histrica permite observar el desarrollo peculiar de la Administracin pblica en la monarqua absoluta y la instauracin de la centralizacin poltica y administrativa en el Estado. Por su parte, la administracin privada surge (es



engendrada) por la cooperacin y la divisin del trabajo industrial, pasando a concretarse en su forma superior en el rgimen de trabajo en gran escala. De este modo, la Administracin pblica se desarrolla como instrumento de la poltica, en tanto que la administracin privada encarna el trabajo intelectual que, en el interior de la fbrica, desempea las funciones generales de la empresa y armoniza su conjunto. La Administracin pblica es una institucin del Estado, la administracin privada lo es de la sociedad. 2.2 El concepto de Administracin Pblica

El concepto de Administracin pblica plantea tambin sus problemas por su incidencia para determinar el objeto y lmites de la Ciencia de la Administracin. Los diferentes enfoques se pueden agrupar en las siguientes perspectivas: -La institucional (jurdica) que consiste en considerar a la Administracin pblica como un conjunto de rganos encuadrados en el poder ejecutivo. En esta definicin queda fuera del marco conceptual de la Administracin pblica, el Gobierno, la Administracin de Justicia, y otras Administraciones mediales4. Esta perspectiva tiene como consecuencia que parte del aparato estatal que tiene funciones de implementacin y ejecucin de polticas quede fuere del marco de la Administracin. -La funcional que gira en torno a la idea de inters pblico, define a la Administracin pblica como el complejo aparato integrado por medios materiales y humanos cuyo fin es la realizacin de los fines pblicos. Esta definicin tambin sera imprecisa porque los fines pblicos pueden ser conseguidos desde organizaciones privadas. -La estructural-funcional se centra en las funciones del sistema poltico y trata de profundizar en aquellas instituciones que tienen la funcin de poner en prctica las decisiones polticas. Esta perspectiva ampla el campo de estudio, sobre todo, porque funciones que en un determinado momento se desarrollan por la Administracin, han sido realizadas por otras instituciones sociales, como la familia, los sindicatos o, actualmente por otros actores sociales como, por ejemplo, las denominadas organizaciones no gubernamentales (ONG). En resumen, se proponen dos definiciones de Administracin pblica. Primera definicin:

Para Galindo (2000), la Administracin pblica es un sistema dinmico integrado por normas, objetivos, estructuras, rganos, funciones, mtodos y procedimientos, elementos humanos y recursos econmicos y materiales-, a travs del cual se ejecutan o instrumentan las polticas y decisiones de quienes representan o gobiernan una comunidad polticamente organizada. Segunda definicin:

Felix Nigro y Lloyd Nigro (1981) definen la Administracin pblica mediante cinco elementos fundamentales:

4 El concepto de Administraciones Mediales, segn Baena (1992), son organizaciones administrativas dependientes de los Altos rganos Constitucionales distintos del complejo Gobierno-Administracin. Se les califica de Mediales porque no existen para administrar, para satisfacer los intereses generales, a diferencia de la Administracin dependiente del Gobierno, sino slo para asegurar la existencia de un soporte administrativo que permita a los rganos en cuestin cumplir sus funciones constitucionales. En cualquier caso, tambin tienen la consideracin de Administraciones Pblicas. Las Administraciones Mediales son aquellas organizaciones administrativas pertenecientes a los Altos rganos Constitucionales que poseen sobre ellas prerrogativas de reglamentacin, organizacin y funcionamiento y, por lo tanto, gozan de una relativa e independencia con relacin al aparato del Estado, incluido el Gobierno y la Administracin, y cuya finalidad es hacer posible el funcionamiento de dichos rganos que tienen una misiones especficas que cumplir, distintas de la de administrar, en el conjunto poltico del Estado. Ejemplos de Administraciones Mediales son: La Casa del Rey, el Tribunal Constitucional, El Consejo General del Poder Judicial y las Cortes Generales, entre otras.



a) Es el esfuerzo cooperativo de un grupo en el marco de unas actividades de carcter pblico. b) Abarca las tres ramas del poder y sus interrelaciones. c) Juega un papel importante en la formulacin de la poltica pblica y, en consecuencia, es parte del proceso poltico. d) Es diferente de la administracin privada por varios motivos significativos. e) Guarda estrecha relacin con numerosos grupos privados y los sujetos individuales a la hora de suministrar servicios a la comunidad. De esta definicin se desprende que la Administracin pblica es el conjunto de organizaciones a travs de las cuales el Estado acta para el cumplimiento de sus fines. Por tanto, la Administracin pblica no est constituida por una organizacin monoltica porque en nuestro caso hay que considerar las siguientes Administraciones:

-La Administracin General del Estado (central y perifrica). -La Administracin de las Comunidades Autnomas. -Las Administraciones Locales (Municipios, Provincias e Islas, y otros tipos de Entidades locales). -La Administracin Instrumental o Institucional que pueden crear bajo su dependencia las

Administraciones de los tres niveles territoriales de Gobierno y Administracin citados: organismos autnomos, sociedades estatales, agencias).

-La Administraciones Independientes que tienen funciones reguladores (por ejemplo el Banco de Espaa), o de proteccin de derechos (por ejemplo, la Agencia de Proteccin de Datos).

-Las Administraciones Mediales (para los ejemplos vase la nota a pie de pgina nmero 4). Sin embargo, algunas de las organizaciones enumeradas son difcilmente encuadrables dentro del

concepto de Administracin pblica, como por ejemplo, las entidades pblicas empresariales sometidas al rgimen jurdico privado. En consecuencia, si bien la Administracin pblica es una organizacin especfica tambin tiene semejanzas estructurales con otras organizaciones tales como: la divisin del trabajo, especializacin, vigencia de los principios de jerarqua, control, planificacin, y seleccin y gestin de personal, entre otros.

Cuadro1.ESQUEMAGENERALDELASFUNCIONESADMINISTRATIVASPBLICAS

1. FUNCIONES GENERALES a) De previsin -De informacin de los servicios y del pblico

-De planificacin 1.1

DE CONCEPCIN b) De organizacin de los servicios y de

gestin de personal

a) De orientacin de las actividades a acometer

-De orientacin general y de distribucin de medios: finanzas.

-De orientacin de las intervenciones: agricultura, comercio, industria, etc.

b) De mando

1.2 DE DIRECCIN

c) De control de las actividades emprendidas

2. MISIONES PARTICULARES DE CARCTER TCNICO a) De representacin de los intereses

nacionales -De representacin diplomtica -De representacin interior

2.1 DE INTERS NACIONAL b) De seguridad -De defensa

-De mantenimiento del orden 2.2

DE EJECUCIN Y GESTIN

a) De carcter econmico -Obras pblicas, transportes, etc.

Por tanto, si la Administracin Pblica es una organizacin como lo son las empresas privadas u otras organizaciones, su peculiaridad radica en que se trata de una organizacin calificada por la titularidad formal del poder. Igualmente, los intereses que gestiona, el inters general, el volumen y rgimen estatutario del personal que la sirve, los medios y recursos que utiliza, su carcter vertebrador de la sociedad y mediadora entre sta y el Estado justifica su tratamiento singular y diferenciado. La acepcin orgnica de la Administracin pblica conformara el objeto propio de la Ciencia de la Administracin, aunque con las siguientes consideraciones:



-El reconocimiento de que existen zonas muy similares en todas las organizaciones de escala, como las de gestin de personal, simplificacin del trabajo, tcnicas presupuestarias, mecanizacin, etc., pero con la particularidad de la diferencia entre las organizaciones privadas y la Administracin pblica, puesto que sus experiencias no son necesariamente intercambiables. Aunque, determinados mtodos surgidos en la Administracin pblica tambin se aplican en la gestin de las empresas privadas.

-Igualmente, ciertos mtodos y sistemas de gestin de las empresas privadas se adaptan a los nuevos fines y objetivos que asume la Administracin pblica en la actualidad, en cuanto tratan de dar respuesta a las nuevas demandas de la sociedad.

La aproximacin de la Ciencia de la Administracin a su objeto viene dada por la consideracin del papel que la Administracin cumple dentro del aparato del Estado. Para valorar este papel de una forma globarizadora es indudable un enfoque interdisciplinar de la materia, ya que la Administracin ha de ser considerada desde distintos ngulos y a distintos niveles de anlisis; en concreto, y fundamentalmente, como organizacin, como institucin y como actividad. Este planteamiento permite una vertebracin de todos los conocimientos en torno a la Administracin pblica, dispersos en diversas ciencias; y de esta manera alcanzar la autonoma cientfica de la Ciencia de la Administracin. 2.3 Las caractersticas especficas de la Administracin Pblica

Entre las caractersticas que definen la naturaleza de las Administraciones Pblicas citamos las

siguientes:

Primera caracterstica: Su especificidad con respecto a las organizaciones privadas: a) Los organismos pblicos no escogen el mbito de su actuacin, sino que les viene definido

estatutariamente, mientras el sector privado se sita donde contempla posibilidad de beneficios. b) Las instituciones gubernamentales tienen algunos privilegios y posibilidades coercitivas (las

potestades administrativas) que no son usuales en el sector privado. c) El entorno de la gestin pblica es mucho ms complejo que el de cualquier organizacin

privada, siendo la necesidad de negociacin y transaccin mucho mayor. d) Los organismos gubernamentales son mucho ms vulnerables a las presiones de carcter

poltico, que debido a su carcter electoral son a corto plazo, lo que dificulta la adopcin de estrategias o la planificacin a medio o largo plazo.

e) La determinacin de objetivos es mucho ms confusa, ambigua y plural que en el sector privado. f) Existen pocas presiones estructurales internas en el sector pblico que conduzcan a una mayor

eficiencia de la gestin. Esas presiones son normalmente externas, como las de carcter poltico, fiscal, etc.

g) Es difcil medir o evaluar el rendimiento de las organizaciones pblicas, dada la inexistencia de nmeros rojos, de cuenta de resultados. No resulta fcil saber si se ha conseguido lo que se pretenda.

h) El tipo de objetivos a conseguir (salud, educacin, medio ambiente, etc...)dificulta la segmentacin de los destinatarios de la actividad pblica, con lo que ello implica de problemas en el uso de muchos instrumentos de mercado.

i) El grado de visibilidad y control del sector pblico es mucho mayor, estando sometido a mayor presin y trasparencia (poltica, rganos externos especficos, como el judicial).

j) Las Administraciones pblicas estn obligadas, a diferencia del sector privado, a actuar con respecto a los principios de equidad, adems, de la legalidad, y con la constante presencia del control jurisdiccional, lo que conduce a una mayor centralizacin y burocratizacin.

k) La gestin de los recursos humanos est mucho ms condicionada en el sector pblico, tanto en la seleccin como en la exclusin o promocin de su personal, siendo muy difcil premiar la excelencia de la labor de cuadros y gestores.

l) Tambin la gestin de los recursos financieros es mucho menos flexible, dadas las formalidades presupuestarias y la existencia de controles de legalidad del gasto.

m) La inexistencia de la sensacin de riesgo, el predominio de lo estructural sobre lo couyuntural. n) Por ltimo, est la cuestin del poder, que si bien es cierto que todas las organizaciones deben

referirse al ejercicio del poder, el poder pblico es especficamente diferente en cuanto vertebra



toda la sociedad. Adems, los grupos humanos que aseguran la articulacin de medios al servicio del poder son profundamente distintos de los que manejan las organizaciones de las empresas privadas, como son muy distintas las relaciones que unos y otros mantienen con la sociedad.

Segunda caracterstica: la extensin y fragmentacin de las Administraciones Pblicas:

Esta extensin se manifiesta tanto en el plano estructural como en la amplitud de las funciones y de los objetivos. El volumen estructural de la Administracin Pblica es muy complejo, sobre todo tambin si estamos ante Estados unitarios o descentralizados; es decir, la existencia de diversos tipos de entes pblicos territoriales, y no es comparable al del resto de complejos organizativos. En cuanto a los objetivos o fines de la Administracin son casi universales y sus funciones abarcan todas las actividades humanas. Unas funciones fundamentales entre las que destacan:

a) Reglamentacin de las relaciones entre la sociedad y el entorno (orden externo). b) Reglamentacin de las relaciones entre los miembros del sistema (orden interno). -Asegurar la capacidad de accin del sistema poltico-administrativo, con recursos fiscales y

humanos. c) Prestaciones de abastecimientos y servicios. d) Conduccin del desarrollo social hacia determinados objetivos, como queda reflejado en la

formulacin de polticas pblicas (crecimiento econmico, salud, educacin).

Tercera caracterstica: La interdependencia entre poltica y Administracin. Se puede decir que no hay separacin entre poltica y Administracin, sobre todo porque toda

organizacin pblica, por el hecho de serlo, participa del poder poltico, incluso cuando se trata de las zonas ms modestas de la organizacin.

No obstante, el mito de la separacin radical entre administracin y poltica contina en buena

parte vigente en las ideologas administrativas occidentales de matriz weberiana, dada la funcin legitimadora que mantiene, al sostener que los elegidos toman decisiones polticas, ya que estn legitimados para ello; y, los funcionarios slo las ejecutan, ya que su eleccin se hace por mrito y no por confianza poltica.

Desde la Ciencia Poltica norteamericana se realiz, hacia los aos cincuenta, un fuerte ataque hacia las posiciones cientificistas que a partir de un cierto reduccionismo de las ideas de Woodrow Wilson, postulaban la separacin radical de poltica y administracin. La corriente del scientific management pretenda fundar su reflexin sobre la administracin ms puramente en su actividad, permitiendo as un ataque frontal al spoil system (sistema de botn), pero tambin construyendo la aproximacin ms desnudamente managerial y generalizable a toda organizacin. Cuadro2.INTERDEPENDENCIAPOLTICAYADMINISTRACIN:LAEVOLUCINDELOSROLESDE

LOSPOLTICOSYBURCRATASIMAGEN I IMAGEN II IMAGEN III IMAGEN IV

SEPARACIN POLTICA /

ADMINISTRACIN

INTERESES / HECHOS

ENERGA / EQUILIBRIO

HBRIDO PURO

ROLES

(WILSON / WEBER)

(MANHEIM / SIMON)

(MAYNTZ / HUNTINGTON)

(PUTNAM / ROCKMAN)

EJECUCIN DE POLTICAS

BURCRATAS BURCRATAS BURCRATAS BURCRATAS

FORMULACIN DE POLTICAS

POLTICOS Compartida Compartida Compartida

MEDIACIN DE INTERESES

POLTICOS POLTICOS Compartida Compartida

ARTICULACIN DE IDEALES

POLTICOS POLTICOS POLTICOS Compartida

Fuente: ABERBACH, J.D; PUTNAM, R.D. y ROCKMAN, B.A. (1981): Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge Harvard University Press.



Sin embargo, desde finales de la dcada de los aos 40 (desde el texto de Appleby (1949), surge un buen conjunto de literatura (Selznick, Waldo, Wildavsky, Allison, Kaufman, Mosher...) en que se pone de relieve el carcter poltico del proceso administrativo, su relacin con los grupos de inters, la naturaleza profundamente poltica del proceso presupuestario, y un conjunto de casos, (desde el estudio de la experiencia de la Tenessee Valley Authority hasta el anlisis de la crisis de los misiles de Cuba), en los que se evidencia la interrelacin poltica-administracin.

En resumen, algunos de los elementos que han llevado a la crisis de la distincin poltica-

administracin, se basan todo en anlisis empricos, como los siguientes:

a) La constatacin del amplio margen de discrecionalidad que tiene la Administracin, en sus distintos componentes, para llevar a cabo las directrices polticas. Este margen de autonoma se ha comprobado en anlisis que se refieren tanto a los niveles superiores de las lites burocrticas (Suleiman, 1974), como en los escalones de contacto con los ciudadanos (Lipsky, 1980).

b) Por otro lado, esa concepcin neutralista sufri tambin un rudo golpe al ir democratizndose las propias estructuras de poder estatal, y ponerse en crisis la homogeneidad social y poltica entre lites polticas en el Gobierno y altos niveles burocrticos (Freddi, 1989). c) Si se examinan, por otro lado, el tipo de decisiones tomadas, se puede intentar distinguir, como se hace en la tradicin continental, entre actos polticos y actos administrativos, para as separar formal y materialmente los campos de decisores y ejecutores. En este sentido Baena del Alczar (1978) ha sealado, en nuestro propio pas, lo difcil de tal distincin cuando ello slo indica que las lites burocrticas casi siempre coparticipan de los actos polticos, y asumen en solitario la decisin de los segundos (Panebianco, 1986; Dente y Regonini, 1987). Tampoco por esta va, pues, puede sostenerse la dicotoma poltica-administracin. Cuarta caracterstica: El modelo burocrtico es el modo de organizacin de la Administracin Pblica

En sntesis el modelo burocrtico se puede decir que configura una organizacin basada en un

conjunto de funciones formales establecidas mediante reglas legales, racionales, escritas y exhaustivas. El poder que ostenta cada individuo en el seno de este modelo es impersonal y procede de la norma que crea el cargo. Los cargos, por su parte, estn ordenados jerrquicamente: cada puesto inferior est bajo el control y supervisin de un puesto superior. El desempeo de cada cargo se basa en la preparacin especializada de su ocupante, para ello las personas que ocupan los distintos puestos son seleccionadas bajo el principio objetivo del mrito.

Otra caracterstica esencial de este modelo es que ningn integrante de la organizacin posee la

propiedad de los medios de produccin; son profesionales, especialistas y tambin asalariados. El desempeo de las tareas propias de su puesto representa su actividad principal y son nombrados por un superior jerrquico perfilndose una carrera profesional dentro de la organizacin. Su vinculacin con esta es indefinida.

Sin embargo, este modelo de funcionamiento y estructura racional es precisamente una construccin

terica elaborada por Max Weber, un modelo ideal, que precisamente en su aplicacin, en su dinmica, experimenta transformaciones como es expuesta por los crticos del modelo, como Merton, en las que pone de manifiesto las disfunciones del modelo burocrtico. (Por ejemplo, rigidez, apego a los reglamentos, conformismo, excesivo formalismo papeleo, dificultades de relacin con el pblico, el poder de los burcratas y su preservacin de su estatus). 2.4 Los enfoques o perspectivas que estudian la Administracin pblica

La complejidad y diversidad de las Administraciones pblicas ha permitido y permite que desde diferentes puntos de vista se intente dar respuesta a sus problemas y se propongan lneas de mejora de su funcionamiento y organizacin. De hecho, como dice Subirats (1991), administracin significa distintas cosas desde los diferentes observatorios que se escojan, no permitiendo un significado unvoco ni desde el



punto de vista terico ni desde el punto de vista aplicado. Nos encontramos ante un objeto de estudio complejo, difcil de comprender en el plano terico y prctico desde una sola disciplina cientfica y, por ello, se requiere el concurso y colaboracin de varios enfoques. Para nosotros los ms relevantes son la Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin, el Anlisis de Polticas Pblicas, el Derecho Administrativo y la Teora de la Organizacin. Estamos, pues, ante unas disciplinas cientficas que edifican sus conocimientos sobre cimientos bien distintos: La Ciencia Poltica, la Sociologa, el Derecho y la Economa. Desde nuestro punto de vista es esta ultima la que debe dar unidad y coherencia al resto de disciplinas, ms concretas e instrumentales antes mencionadas. 2.4.1 La Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin, el Anlisis de las Polticas Pblicas Desde la perspectiva politolgica, la Ciencia de la Administracin y el Anlisis de Polticas Pblicas son articulaciones especficas de la propia Ciencia Poltica. Estos nexos de unin, a pesar de su lgica interna y de su enorme peso conceptual, son bastante recientes debido a su novedad y escaso desarrollo de las potencialidades de estas disciplinas. Todo ello se debe a que la Ciencia Poltica ha vivido durante mucho tiempo de espaldas a la realidad administrativa, de espaldas a los productos del poder. La preocupacin esencial de la Ciencia Poltica fue, y contina siendo en buena parte. El estudio de la formacin del poder, su legitimacin y su estuco interna, y no tanto como se ejerca ese poder, qu efectos tena sobre la estructura social (Subirats, 1990). La vinculacin entre la Ciencia Poltica, el Anlisis de Polticas Pblicas y la Ciencia de la Administracin permite una mayor delimitacin de sus objetos concretos de estudio, as como de los mecanismos metodolgicos empleados. Es en este momento cuando entra en juego el concepto bsico sobre el que se edifica todo el conocimiento politolgico: el poder5. El concepto de poder es difcil debido a que existen muchas clases de poder y muchas formas distintas en que este puede manifestarse. Esto se complica si tenemos en cuenta que quiz no haya otra construccin social como la Administracin publica que ofrezca una mayor potencialidad, fuerza, diversidad y complejidad al concepto de poder. La Administracin pblica est al servicio del poder legal y legitimo. Est al servicio del poder poltico, poder que se concreta en personas (irremediablemente siempre detrs de las abstracciones hay personas) que en buena parte forman parte de la propia Administracin pblica. Pero la Administracin, al igual que cualquier organizacin, integra un conjunto de grupos sociales los cuales poseen tambin determinadas cuotas de poder. Todo ello nos hace entender a la Administracin como la organizacin al servicio del poder (poder en maysculas) los grupos que la dominan (poder en minsculas). El mayor poder formal y material conocido es el poder del Estado. Poder que se inicia en la voluntad popular de los miembros de una comunidad poltica que mediante un sistema normativo de rango superior se concentra en las instituciones y transitoriamente en unas personas determinadas. (Transformacin que nos aleja de las concepciones filosficas y formales del poder (Teora Poltica y Ciencia Poltica tradicional) y nos sita ante la accin del poder, las manifestaciones del poder que en su mayor parte tiene lugar en la Administracin pblica.) En resumen podramos concretar lo siguiente: a) La Administracin pblica est al servicio del poder. b) La Administracin es poder, es la que ostenta materialmente el poder. c) Las personas que ostentan el poder poltico dirigen y controlan a la Administracin, pero buena parte de ellas estn integradas dentro de la misma. d) Los grupos o personas al servicio de la Administracin, como las que estn al servicio de cualquier organizacin, poseen ciertas cuotas de poder real. Cuotas que tienen mayor trascendencia que en otras organizaciones ya que la Administracin como organizacin representa los intereses generales de la sociedad y tiene un extraordinario poder. 5 El poder es un concepto esencial para la Ciencia Poltica. La definicin ms conocida es la de Dahl (1957) que ejemplifica el poder como la relacin entre dos actores, en la que el actor (A) puede obligar a otro actor (B) a hacer algo que no tena pensado o no quera hacer. Tambin se puede definir el poder como la participacin en el proceso de toma de decisiones donde (G) tiene poder sobre (H) con respecto a los valores K, si (G) participa en la toma de decisiones que influyen en la lnea de conducta de (H) con respecto a los valores de K. Tambin se puede definir mediante las preferencias de un actor y los resultados logrados. En todas las definiciones el poder equivale a fuerza, a la fuerza suficiente para la conducta de otros actores. El poder, por otro lado, no es un concepto absoluto sino que es un concepto relativo: una persona tiene poder con relacin a otros actores dentro de un escenario social especfico.



El campo de las llamadas polticas pblicas ha venido adquiriendo una creciente importancia dentro de las ciencias contemporneas. Esta disciplina estudia los diversos aspectos relacionados con las polticas o programas de accin de las administraciones publicas tales como: a) Los procesos de definicin de los objetivos pblicos del Estado. b) El desarrollo de organizaciones y programas dirigidos a alcanzar dichos objetivos. c) El impacto de estos programas. El Anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que lleva bastantes aos presente en el mbito acadmico, dentro de la Ciencia Poltica, y en el mbito de la gestin, como herramienta para mejorar el conocimiento de las acciones de la Administracin pblica. En efecto, estamos ante cerca de cuatro dcadas de esfuerzos y tentativas en las que el anlisis de polticas pblicas ha mantenido e incrementado su vigor y trascendencia en el panorama cientfico vinculado a mejorar el conocimiento y la capacidad de gestin de las Administraciones pblicas. 2.4.2 El Derecho Administrativo.

La perspectiva del Derecho Administrativo, es la que mejor conecta con la dimensin formal de la Administracin pblica. La organizacin administrativa y, en especial, su lgica de funcionamiento interno -los procedimientos administrativos-, est inspirada en la lgica garantista y procedimental del Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo es una extensa y compleja construccin formal que parte de unos conceptos generales de un alto nivel de abstraccin, ordenados y concatenados entre s de forma sistemtica, en los que la materia prima no son los fenmenos concretos, los problemas externos al ordenamiento que puedan tener determinados efectos jurdicos, sino las propias normas jurdicas, el propio derecho (Subirats, 1990).

Una construccin orientada mayoritariamente a sus propios fundamentos y estructuras tiende a una cierta prdida de la realidad de la Administracin pblica como sujeto organizativo. El Derecho Administrativo, hoy en da, es capaz de dar respuesta a los problemas jurdicos y a explicar la dimensin formal del aparato administrativo. Pero la Administracin pblica es una organizacin compleja que agrupa ms elementos que su estructura formal. Es un actor con un comportamiento complejo, unos objetivos y una problemtica singular.

La mayor parte de la actividad administrativa ha dejado de ser la reglamentacin y el control (para lo cual el Derecho Administrativo s tiene utilidad) para pasar a ser la prestacin de bienes y servicios, y la conduccin del desarrollo social hacia determinados objetivos. Pero adems del evidente cambio en los objetivos que persigue la Administracin pblica y de las modificaciones en los mecanismos de actuacin que ello implica, debe agregarse la inviabilidad de los planteamientos jurdicos ante la moderna aproximacin intelectual y cientfica a la Administracin pblica. Puesto que est ligada a un entorno con el que tiene unas relaciones de interdependencia y de recproca influencia, y dirigida y gestionada por grupos humanos con diferentes sistemas perceptivos que persiguen distintos objetivos. En resumen, el Derecho Administrativo nos sirve para explicar y orientarnos en la dimensin ms formal y jurdica de la Administracin, ya que es una importante fuente de conocimientos por las razones que seguidamente se exponen:

a) La dimensin netamente jurdica de la actividad de la Administracin pblica es y ser siempre muy importante.

b) La organizacin formal de la Administracin pblica (estructuras y procedimientos) viene regulada por el Derecho Administrativo.

c) Todas las dimensiones organizativas, incluso las mis informales, se originan a partir de un planteamiento formal, el desconocimiento de este no nos permitira reconocer adecuadamente la complejidad de la vida organizativa real.

d) La mayora de los conceptos, lenguaje, estructura lgica, e incluso tecnologa del pensamiento propia de la Administracin pblica provienen del Derecho Administrativo. 2.4.3 La Teora de la Organizacin El estudio de la Administracin pblica a partir de la teora organizativa permite vislumbrar una nueva imagen de este tipo de organizacin distinta y complementaria a las aportadas hasta el momento por



disciplinas cientficas como el derecho, la economa y la Ciencia Poltica. Un largo y polmico debate han acompaado siempre a los intentos de relacionar la Teora de la Organizacin con la Administracin pblica. En primer lugar, la mayora de los autores vinculados con la teora organizativa consideran que los avances tericos e instrumentales de su disciplina son vlidos para cualquier tipo de complejo organizativo siendo indiferente que sea este privado o pblico. En cambio, para la mayora de los especialistas en el estudio de la Administracin pblica consideran que nos encontramos ante una organizacin especial y diferenciada que requiere un tratamiento cientfico propio. Pero como las organizaciones pblicas tienen las mismas necesidades que las organizaciones del sector privado por lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una forma eficaz y eficiente, se acepta que sus zonas ms operativas puedan y deban nutrirse de los conocimientos, herramientas y avances de la teora organizativa. Estos dos principios, la necesidad de una disciplina propia y la permeabilidad hacia las proyecciones organizativas en los sectores ms operativos son reconocidos por la mayora de los estudiosos de las administraciones pblicas. Pero este posicionamiento no es un obstculo para abordar desde otro prisma las posibles relaciones que se puedan establecer entre la Teora de la Organizacin y la Administracin pblica. Hay que tener en cuenta que la Teora de la Organizacin es una disciplina cientfica que ha experimentado una notable evolucin desde sus modernos orgenes hasta nuestros das. En los ltimos tiempos han aparecido con fuerza unas nuevas perspectivas de anlisis, como son, entre otras, la cultura organizativa, el anlisis del proceso de toma de decisiones, las organizaciones como sistemas polticos y el cambio organizativo, cuyos enfoques varan substancialmente los parmetros ms clsicos de la teora organizativa ya que abandonan los estrictos cauces de la ingeniera, la economa de empresa y la psicologa y adoptan un talante ms plural, descriptivo, analtico y menos ligado a la bsqueda obsesiva de una instrumentalidad directa. Es decir, las nuevas perspectivas organizativas no se limitan a elaborar simples recetas para una gestin ms eficaz sino que se configuran como instrumentos analticos para la interpretacin de una parte significativa de la realidad de las organizaciones Tambin hay que tener en cuenta que la Administracin pblica como organizacin es algo ms que poltica, que derecho y, por supuesto, algo ms que un conjunto de recursos y mecanismos de gestin encestados en una dimensin meramente operativa. Desde nuestro punto de vista, estas dos circunstancias amplan las posibilidades de relacin ente la Teora de la Organizacin y la Administracin pblica. Y consideramos que las nuevas perspectivas organizativas, antes anunciadas, ofrecen posibilidades para mejorar nuestro conocimiento de la Administracin como organizacin abarcando esferas ms amplias que su zona operativa aunque teniendo siempre en cuenta sus caractersticas especficas. 3. EVOLUCIN HISTRICA DE LOS ESTUDIOS LA ADMINISTRACIN PBLICA

El desarrollo de la Ciencia de la Administracin es el resultado de una evolucin adaptativa a las exigencias de cada poca. En unos momentos se llamar cameralista, ciencia de la polica o management, pero su entidad substancial se conserva inalterable. Por ejemplo, en el caso espaol, las Partidas, no son una mera norma jurdica (su validez normativa es muy posterior a su publicacin) sino un conjunto de reglas para todas las ramas de la Administracin, incluida la de justicia. Se puede decir, desde nuestra perspectiva histrica, constituyen uno de los tratados ms completos de Ciencia de la Administracin, aunque su apariencia normativa, y su posterior adquisicin de rango legal, hayan tenido otra consideracin. Un ejemplo ms doctrinal es la obra de Rodrigo Snchez Arvalo, escrita en el siglo XV6. Aunque para Alejandro Nieto7, el primer tratado de Ciencia de la Administracin es el Dialogus de scaccario, que escribe Ricardus de Ely en el siglo XII.

Sin embargo, desde la antigedad, inclusive las civilizaciones orientales, nos encontramos con textos

cuyo contenido aluden a reglas sobre el manejo de los asuntos pblicos. Durante la Edad Media y el Renacimiento surge el denominado gnero de los espejos de prncipes que eran compuestos para orientar y aleccionar a los jvenes prncipes -los futuros monarcas- y de los miembros de la alta nobleza en general,

6 Suma de la poltica, que fabla como deuen ser fundadas y edificadas las cibdades e uillas -fabla otros del buen regimiento e recta polica que deue auer todo reyno o cibdad assi en tiempo de paz como de guerra. 7 NIETO, A. (1984), Los estudios sobre Administracin pblica: la necesidad de construir una disciplina que sea la base formativa de una clase directiva profesionalizada, en Documentacin Administrativa, nm. 200, pgs. 7-42.



sobre el comportamiento y formas de proceder en los asuntos pblicos y de los miembros de la alta nobleza en general8.

En la Edad Moderna, con la aparicin del Estado Moderno, la monarqua necesita de una Administracin eficiente que desbordaba las rudimentarias estructuras que se haban ido formando lentamente en la Baja Edad Media, ya que se produce una diversificacin del aparato administrativo de los reinos medievales. Estos cambios, relacionados entre s, se concretan en la aparicin de un ejrcito profesionalizado, as como de una burocracia tambin dependiente del poder real, el desarrollo de la diplomacia, y la vertebracin de una hacienda que atienda estas nuevas necesidades. Tambin hay que aadir las organizaciones propias de las monarquas imperialistas, extraterritoriales y coloniales, que se van afirmando a partir del siglo XVI. 3.1 Las tendencias que confluyen en Europa a finales del siglo XVIII Las dos tendencias que cristalizan durante el siglo XVIII son las llamadas Ciencia de la Polica y las Ciencias Camerales.

a) La Ciencia de la Polica.- La voz polica tiene entonces un significado distinto del actual y viene a ser la transposicin del griego politeia, es decir, se refiere a la cosa pblica en general. La finalidad de la Ciencia de la Polica es conseguir la felicidad del sbdito en cuanto sea conciliable con el inters general. Se trata, por tanto, de la ciencia de gobernar a los hombres, lo que la acerca a la actual Ciencia Poltica. Esta ciencia se cultiva principalmente en Francia9, pero se extiende por toda Europa y tambin en Espaa10.

b) Las Ciencias Camerales.- La designacin de cameralistas proviene de su carcter de servidores regios. Se llamaba la Cmara, en principio en Austria y luego en otros pases germnicos, al conjunto de oficinas que se ocupaban de la Administracin regia patrimonial y financiera. Los cameralistas eran funcionarios de la Cmara que escriban sobre las materias respecto de las que versaba la competencia administrativa De las cuestiones que se referan al patrimonio y la hacienda pasaron luego a ocuparse de todas las disciplinas tiles para el gobierno11. 8 Los ejemplos son bastante numerosos. Se pueden citar, entre otros, el Libro de Alexandre redactado a comienzos del siglo XIII, el Libro de los doce sabios o Tratado de la Nobleza y Lealtad compuesto hacia 1237 a pedido del rey Fernando III para la formacin de su hijo, el futuro rey Alfonso X (1252-1284), El Libro de los Estados (1326) del Infante don Juan Manuel, El Prncipe (1513) de Maquiavelo, El Concejo y Consejeros de Prncipes (1559) de Fadrique Furi Cerol. 9 El representante en Francia de la Ciencia de la Polica es De la Mare que publica, entre 1705 y 1710, un monumental Tratado de Polica, al que seguiran numerosos Cdigos de Polica, en los que se pretende sistematizar la variada actividad del Estado y de sus instrumentos. Pero esta Ciencia de la Polica, ni entra en las Universidades ni sirve realmente para la formacin de funcionarios. 10 En Espaa, al igual que en Francia, tambin se produce un desarrollo del Derecho Publico, aunque deliberadamente no se entronca con la Ciencia de la Polica, tampoco se mantiene alejado de las necesidades de la Administracin Pblica, a la que se va aproximando gradualmente, con un correlativo alejamiento del Derecho romano y del natural. 11 El caso alemn suele ser tenido en cuenta como paradigmtico. La Monarqua prusiana, an ms que el Imperio, se organiza con un estilo moderno, utilizando el instrumento de los funcionarios especializados, a los que se quiere dar una formacin cientfica adecuada, para la que resultan notoriamente insuficientes los meros estudios jurdicos. Federico Guillermo I da la voz de alarma con su autoridad, para el que resultan notoriamente insuficientes los meros estudios jurdicos, "que hasta ahora solo han aprendido cosas intiles y rabilismos de abogado, deben orientarse hacia los temas polticos, econmicos y cameralistas''. Tal es la consigna, vlida para toda Europa, que culmina una evolucin intelectual y formativa, que ya se haba iniciado muchos anos antes. A tal efecto, se crean ctedras de Cameralistas en las Universidades de Halle (1723) y Frankfur del Order (1727), a las que seguirn otras. As como la creacin de Escuelas especiales para la formacin de funcionarios, como las de Lautern y Stuttgart. La materia cientfica es proporcionada por una abundante literatura, que se conoce con el nombre de "Ciencia Cameral y de Policia", que alcanza pronto un importante desarrollo, desprendindose del tronco comn del Derecho Pblico en que inicialmente haba aparecido. Austriacos y prusianos producen durante todo un siglo una importante bibliografa: Dithmar (1731), von Justi (1755-1756), von Sonnenfels (1763-1767), y von Berg (1799-1806).



A pesar de su pretensin finalista, la Ciencia de la Polica es una reflexin mucho ms terica que los estudios de los cameralistas, los cuales son fundamentalmente prcticos de la Administracin que intentan una solucin directa de los problemas de su poca. 3.2 La evolucin de las ciencias administrativas desde el siglo XIX en Europa a) Alemania.

La Ciencia de la Administracin alemana, a partir del siglo XIX, se hace ya incompatible con la

cameralstica, vinculada a otro estilo de Estado y de sus funcionarios. Adems, la especializacin que iba produciendo el simultneo progreso de las ciencias, provocaba separacin, o autonoma de antiguas ramas, que todava en el siglo anterior haban podido vivir unidas. Tal es el caso de la cameralstica, cuyo tronco -bsico e inicial- la economa, se transforma en la economa poltica.

El Derecho se convierte en la ciencia nuclear del Estado, ya que son tcnicas jurdicas las que articulan la proteccin de los ciudadanos frente a un Estado, al que se quiere limitar. El Derecho se aborda desde la perspectiva del "mtodo jurdico" que, por una parte, le permite un progreso y una precisin espectacular y, por otra, le separa inexorablemente de la Administracin, entendida ahora como la zona del Estado que comprende actividades no jurisdiccionales (ni legislativas). La tradicin cameralstica es desalojada de las Universidades y se pierde en muy pocos aos. En su lugar reaparece, con toda su fuerza, cl Derecho Pblico o Derecho del Estado, en cuyo seno se inserta el Derecho Administrativo. No obstante, la Ciencia de la Administracin no desaparece del todo, puesto que encuentra cultivadores muy destacados en von Mohl y en von Stein.

El objetivo de von Mohl consiste en el examen de las posibilidades de actuacin de la

Administracin en cuanto brazo ejecutivo del Estado Liberal. Mientras que von Stein se centra en el anlisis de la receptividad administrativa a los "movimientos sociales", que para l son las claves de la evolucin de todas las instituciones, y no slo de la sociedad. Sin embargo, la influencia de estos autores no es suficiente para frenar el progresivo monopolio del Derecho (a partir de la segunda mitad del siglo, del Derecho Administrativo) sobre los temas constantes de la Administracin Pblica. En vsperas de la I Guerra Mundial la cameralstica y gran parte de la Teora de la Administracin son poco ms que un recuerdo, conservado por los tratadistas del Derecho Administrativo. b) Francia.

Tambin en Francia la Ciencia de la Polica se ve sustituida por el Derecho Administrativo. Aunque en las primeras dcadas del siglo XIX, los juristas por profesin son conscientes de la insuficiencia del Derecho a los efectos de la comprensin del fenmeno administrativo y hablan, con mayor propiedad, de Ciencia de la Administracin. -La existencia separada -y paralela- de la Ciencia de la Administracin y el Derecho Administrativo dura pocos aos, puesto que este ltimo termina adquiriendo primaca inequvoca en las Universidades. La consecuencia de ello es que la Ciencia de la Administracin tiene que buscarse otros lugares de arraigo, concretamente las escuelas de funcionarios. -Durante las dcadas de 1820 y 1830 se suceden los proyectos de creacin de Facultades de ciencias administrativas, preconizadas por Cuvier, Macarel y Labouyale, orientadas especialmente a la formacin de funcionarios. Pero todos estos proyectos fracasan por la decidida oposicin de las Facultades universitarias de Derecho. -Durante la Segunda Repblica se opta por la alternativa de una Escuela Administrativa, creada el 8 de marzo de 1848, sobre bases similares a la Escuela Politcnica; pero la institucin tiene corta vida, tarada probablemente por su origen revolucionario y el radicalismo de sus profesores. En agosto del ao siguiente es cerrada, sin ms, por Luis Napolen Bonaparte. -En las postrimeras del Imperio y, sobre todo, en la Tercera Repblica renace la idea de la creacin de escuelas de funcionarios, pelo nunca se lleva a cabo por varias circunstancias: la resistencia de las Facultades de Derecho sigue siendo muy fuerte; un recelo por parte del poder poltico por lo que poda



suponer una restriccin a la facultad de elegir discrecionalmente a los funcionarios; y, por ltimo, la consolidacin del Derecho Administrativo que responde con mayor fidelidad a los nuevos principios liberales. Aunque algunos autores como Duguit y Hauriou que pretenden insertar en el Derecho perspectivas extrajurdicas (de la Ciencia Poltica o de la Sociologa), pero en menor medida de la moderna Ciencia de la Administracin que se va gestando. c) Espaa.

En Espaa, al igual que en Francia, los primeros cultivadores del Derecho Administrativo prolongan la lnea de la Ciencia de la Administracin iniciada por Bonnin, Vivien y Macarel, por autores y polticos como Sainz de Andino, Gmez de la Serna, Javier de Burgos, Alejandro Olivn, y Ortz de Ziga. Las Lecciones de Derecho Administrativo de Posada Herrera constituyen un ejemplo de esta tendencia. As como los intentos de reforma universitaria para dar cabida a los estudios administrativos. En concreto, en 1841, se propone la creacin de una "Facultad nueva, que tomar el nombre de administrativa, en la que se cursen las materias necesarias para aquellos que hayan de servir en todos los destinos pblicos, civiles y administrativos. Sin embargo, el proyecto fracasa como consecuencia de la cada del Gobierno.

No obstante, la Regencia de Espartero (1840-1843) retoma la idea, canalizndola a travs de una escuela especial, que se crea por Decreto de 29 de diciembre de 1842. Esta escuela estaba destinada a los funcionarios pblicos, y fijaba, en el artculo quinto del Decreto, desde el 1 de enero de 1845 los que de nuevo entren en la carrera de la Administracin debern acreditar su suficiencia en los estudios que se cursan en la escuela. La vigencia de esta escuela fue tambin muy breve, pues no acert a imponer su compatibilidad con las Facultades de Jurisprudencia. En consecuencia, con la excepcin de la citada obra de Posada en la que contempla la Ciencia de la Administracin, el Derecho Administrativo domina absolutamente el panorama, aunque los planes de estudios universitarios dejan un margen a la descripcin de la Administracin Pblica y a su funcionamiento 3.3 El desarrollo de las teoras norteamericanas

La Ciencia de la Administracin en EE.UU. no parte con una tradicin como la europea, pero empieza a afianzarse desde finales del siglo XIX con una perspectiva propia e, incluso, influyendo sobre la europea. Las caractersticas de las teoras norteamericanas, en contraste con las europeas, segn Chevallier y Loschack (1983) son las siguientes:

-Utilitarismo y pragmatismo, cuyo objetivo es determinar las reglas de una buena administracin a partir de la experiencia. -Indiferenciacin en el estudio y tratamiento de la Administracin Pblica y de las organizaciones privadas; y escasa atencin prestada al Derecho. Entre las diferentes aportaciones que desarrollan la Teora de la Organizacin destacan las siguientes: -La que se interesa por las Administraciones pblicas, a fin de mejorar de alguna manera su funcionamiento: es la que se inicia con Wilson, en 1887, con su obra El estudio de la Administracin Pblica, y que se prolonga hasta Waldo (1966). -La que se interesa exclusivamente por la gestin de los negocios business management que arranca de Taylor.

-La perspectiva sociolgica y psicosociolgica, los anlisis sobre el comportamiento en las organizaciones, en la que se encuentran autores como Mayo, Merton, Gouldner y Selnick. 3.4. Las tendencias de la Ciencia de la Administracin desde principios del siglo XX

a) La Ciencia de la Administracin como integrante de la Ciencia Poltica.

La casi totalidad de la doctrina continental europea concibe la Ciencia de la Administracin integrada en la Ciencia Poltica, en consonancia con la tradicin que supone la vieja Ciencia de la Polica.

-La aportacin de von Stein confirma este punto de vista al concebir la "Ciencia de la Administracin interna" como una de las cinco que integran las que denomina "Ciencias Polticas" (Asuntos



Exteriores, Ejrcito, Finanzas, Administracin de la Justicia y Administracin interna) que constituyen un sistema, cada una de las cuales coloca como propio fundamento y como objeto de sus propias investigaciones uno de aquellos factores autnomos de la vida del Estado, aunque coordinadas todas ellas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio; esto es, la idea unitaria del "Estado que acta".

-Tambin para el terico italiano Presutti, que ha fundamentado cientficamente la autonoma de lo administrativo, la Ciencia de la Administracin es una Ciencia Poltica, aunque no es la Ciencia Poltica, pues no trata de los fines especficos que el Estado debe proponerse, sino slo de aquellos casos en que, para el mejor cumplimiento de los fines asignados a la actividad estatal, es necesaria la intervencin de la Administracin Pblica, determinando las modalidades de tal intervencin. Por otra parte, y para otro sector de la doctrina italiana, la Ciencia de la Administracin es la que debe determinar los criterios rectores de una "buena administracin".

b) La Ciencia de la Administracin como estudio del contenido de la funcin administrativa, en particular de su manejo tcnico.

-Desde Wilson (1887), la necesidad de esta ciencia est en la existencia de las tcnicas propias que se

han de manejar para conseguir una Administracin eficaz: debe acabarse con el prejuicio de los llamados "Administradores-natos", puesto que la Administracin es algo que "debe aprenderse". A partir de esta posibilidad terica ha podido surgir una nueva versin de la Ciencia administrativa dominada por la acentuacin del factor tcnico en el arte de administrar, que ha venido a consumar la separacin entre la Ciencia de la Administracin y el Derecho Administrativo. -Henri Fayol construy la "teora de la empresa", segn la cual, el anlisis de las operaciones o funciones que implica el gobierno de toda empresa, comporta, entre otras, las operaciones administrativas que constituyen la esencia de la funcin administrativa; y que consisten en: "Planear, organizar, mandar, coordinar y controlar". Sobre esta base, construy Fayol una teora o Ciencia de la Administracin que podra indistintamente aplicarse a las empresas privadas y a los servicios pblicos, puesto que el principio esencial de la teora administrativa es la importancia de la gerencia (management) y tal importancia aumenta con la magnitud de la empresa. -La aplicacin expresa del anlisis de Fayol a la Administracin Pblica es realizada por Gulick (1973), cuya direccin de estudios administrativos conduce necesariamente a que la Administracin sea considerada como un gran aparato orgnico cuyos nicos problemas son precisamente los relativos a su montaje y manejo tcnico. -En el marco de esta perspectiva algunos autores consideran que sera preferible prescindir de la denominacin de ciencia de la Administracin por el de tcnica de la Administracin.

c) La Ciencia de la Administracin en cuanto dirigida al estudio de los hechos administrativos. La diversidad de tendencias en el estudio de la Administracin demuestra, para Langrod (1977), que

es necesario establecer una simetra nueva y lgica para la ordenacin de los conocimientos que se refieren a la Administracin Pblica. Hay que determinar en esta materia lo que es esencial y lo que no es sino suplementario y accesorio. Langrod entiende que hay que encararse con el conjunto de los "hechos administrativos" (como fenmenos sociales cualificados y especficos) y colocar en el centro de los mismos un saber organizado que deriva precisamente de la especialidad administrativa, "de lo que es comn a todos los sectores y ramas del mecanismo administrativo, de lo que tiene, por consiguiente, un carcter general". Consecuentemente, al comprobar que hay hechos administrativos puros, distinguibles de los que se refieren primordialmente a los dominios particulares de la actividad administrativa (seguridad pblica, comunicaciones, higiene, enseanza, etc.) y que su lugar est en el centro mismo del anlisis cientfico puesto que caracterizan a la accin administrativa en su conjunto y actan siempre de la misma manera, logramos establecer la simetra buscada. Para Langrod el contenido propio de la Ciencia administrativa es el siguiente:



-La esencia de la accin dinmica de la Administracin, en su desarrollo histrico y en sus soluciones actuales comparadas, haciendo valer, de una parte, el aspecto filosfico del problema en su conjunto, de otra, la concepcin de los hechos administrativos y de sus interconexiones e interacciones diversas.

-La explicacin de cmo esta accin se desarrolla y realiza. Aqu se trata tanto de los aspectos subjetivos de las operaciones administrativas (quin acta?), como de los aspectos objetivos; es decir, de sus conexiones estructurales y funcionales.

-La descripcin de lo que se hace en el conjunto del mecanismo; es decir, en todos los sectores de la actividad administrativa

-Por ltimo, a las cuestiones anteriores hay que aadir el estudio de la poltica administrativa": el para qu y por qu de la accin administrativa, que debe integrarse en el objeto de la Ciencia de la Administracin.

Cuadro3.LASTRADICIONESADMINISTRATIVASDELOSESTADOS

CRITERIOS ANGLOSAJONA GERMNICA FRANCESA ESCANDINAVA HAY UN FUNDAMENTO

LEGAL PARA EL ESTADO? No S S S

RELACIONES ESTADO-SOCIEDAD

Pluralistas Organicistas Antagnicas Organicistas

FORMA DE ORGANIZACIN POLTICA

Limitada federalista Integral / Federalista

orgnica

Jacobina "una e

indivisible"

Descentralizada unitaria

FUNDAMENTO DEL ESTILO DE LAS POLTICAS

PBLICAS

Incrementalista "salir del paso"

Legal Corporativista

Legal tecnocrtico

Consensual

FORMA DE LA DESCENTRALIZACIN

Poder del estado federado (EEUU), Gobierno local

(Reino Unido)

Federalismo cooperativo

Estado unitario regionalizado

Autonoma local fuerte

ENFOQUE DOMINANTE EN LA DISCIPLINA DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA

Ciencia Poltica/ Sociologa

Derecho Pblico Derecho Pblico Derecho Pblico (Suecia) / Teora de la

Organizacin (Noruega)

ESTADOS Reino Unido, EE. UU, Canad

Alemania, Austria, Espaa (despus de

1978)

FranciaI, Italia, Espaa

(antes de 1978), Portugal

Suecia, Noruega, Dinamara

3.5 El contexto de la Ciencia de la Administracin a principios del siglo XXI -La ausencia de una Teora General de la Administracin Pblica y la proliferacin de teoras parciales sobre la Administracin.

-La profundizacin de las transformaciones del Estado durante el siglo XX: del Estado liberal al

Estado de Bienestar, la crisis del Estado de Bienestar. En definitiva, los cambios en los paradigmas de Estado: Estado activo (Estado de Bienestar), Estado mnimo ("Estado Minimalista) y Estado facilitador.

-El contexto socioeconmico de la globalizacin. -El neoliberalismo que postula una reduccin de las estructuras del sector pblico, tanto en el mbito

de su funcin reguladora como en la escala y reduccin del Estado de bienestar. Al mismo tiempo ha acentuado la interpenetracin con el sector privado y promovido la privatizacin de las funciones pblicas.

-Las tendencias de la reforma y modernizacin de la Administracin pblica que acusa la evolucin

de los paradigmas de poltica-administrativa en consonancia con los paradigmas de Estado: Burocracia, Nueva Gestin Pblica y Gobernanza.

GRADO EN CIENCIA POLTICA Y DE LA ADMINISTRACIN ADMINISTRACIN PBLICA

TEMA 1

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: UN ENFOQUE DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

TEXTO DE SNTESIS 2

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y EL SISTEMA POLTICO: LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CONTEMPORNEO

SUMARIO

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y EL SISTEMA POLTICO: LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CONTEMPORNEO. 1. Cuadros y grficos sobre la transformaciones del Estado contemporneo:

Cuadro 1.- Transformaciones del Estado contemporneo: del Estado Liberal al Estado

Democrtico y Social de Derecho Cuadro 2.- Evolucin del Estado y cambios en la Administracin Pblica Cuadro 3.- El Estado de Bienestar como solucionador y creador de problemas Cuadro 4.- Los pilares del Estado de Bienestar en Espaa

2. Texto. COLINO, C. (2012): Las Administraciones pblicas y el sistema poltico, en OLMEDA, J.A.; PARRADO, S. y COLINO, C., Las Administraciones pblicas en Espaa, Valencia, Tirant lo Blanch, Tema 1, pgs. 9-42.



Cuadro 1. TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CONTEMPORNEO: DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL DE DERECHO

CONTENIDOS DIMENSIN

LIBERAL DIMENSIN

DEMOCRTICA DIMENSIN

SOCIAL LIBERTAD POLTICA

-Libertades individuales -Derechos personales

-Libertades individuales y colectivas -Derechos cvicos asociativos

Derechos socioeconmicos (vivienda, educacin, sanidad, trabajo, etc.)

LIBERTAD ECONMICA

Mercado Mercado + algunas regulaciones pblicas

-Mercado + intervencin pblica -Sector Pblico (empresas pblicas)

IGUALDAD POLTICA

Igualdad jurdica (igualdad ante la ley, las mismas leyes, y los mismos tribunales)

-Igualdad de participacin -Sufragio universal

-Igualdad de oportunidades como igualdad de condiciones socioeconmicas -Poltica de discriminacin socioeconmica positiva

IGUALDAD ECONMICA

Igualdad de oportunidades en el mercado

Igualdad de oportunidades como igualdad de condiciones participativas

-Garanta de condiciones materiales mnimas -Bienestar -Calidad de vida -Participacin en los servicios sociales

SEGURIDAD -Poltica: orden pblico. -Jurdica: previsibilidad de los comportamientos (cdigos penal, civil, etc.)

-Econmica: renta mnima -Social: enfermedad, vejez, paro, etc.

Cuadro 2. EVOLUCIN DEL ESTADO Y CAMBIOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

QU QUIN CMO ESTADO LIBERAL

Funciones de soberana y de fomento

Estado, nico intrprete del inters general

-Concepcin garantista de los derechos

-Actuacin procedimientalista -Burocracia maquinal

ESTADO DEL BIENESTAR

Estado como empresa monopolista de servicios pblicos

-Fragmentacin del Estado nico

-Pluralismo administrativo

-Administracin como parte

-Legitimacin especial derivada de su posicin

-Burocracia maquinal y profesional

-Informatizacin -Adopcin de la idea de usuario-

cliente y mejora de las relaciones con los ciudadanos

SITUACIN ACTUAL Y RETOS DE FUTURO

-Timonera pero no remar

-Planificacin, financiacin, provisin de servicios relacionados con las

funciones de soberana -Anlisis de las polticas,

control de la gestin y evaluacin de resultados

-Pluralismo administrativo

-Tercer sector y empresas privadas

-Administracin local de los servicios de proximidad

-Agencializacin -Competitividad en la provisin

de servicios pblicos -Nuevas formas de gestin

pblica ms prximas al sector privado

-Democratizacin de la gestin va participacin



Cuadro 3. EL ESTADO DE BIENESTAR COMO SOLUCIONADOR Y CREADOR DE PROBLEMAS

SOLUCIONADOR DE PROBLEMAS CREADOR DE PROBLEMAS

DIMENSIN POLTICA

-Asegura la lealtad de los ciudadanos -Organizacin del compromiso de clase -Calma los conflictos de intereses -Alivia al sector privado debido a la menor

frecuencia de las huelgas -Inhibe la conversin de las crisis

econmicas en polticas

-Engendra nuevos conflictos de distribucin (contra los impuestos)

-Promueve la competencia egosta -Socava las virtudes cvicas tradicionales -Inflexibilidad poltica / ingobernabilidad

DIMENSIN SOCIAL

-Proteccin mayor contra la probreza -Proteccin de los estndares de vida -Desva las tendencias anmicas -Margina la privacin y la oposicin -Reduce las desigualdades de gnero

-Convierte a las desigualdades en problemas persistentes

-Socava la iniciativa individual, las libertades y la responsabilidad personales

-Crea nuevas formas de discriminacin -Desestabiliza la estructura de clases -Dependencia de la vida cotidiana

DIMENSIN ECONMICA

-Mejora estructural de la demanda anticclica

-Paz social como factor productivo -Incentivos para la modernizacin -Los pases con estados de bienestar fuertes

manejan las crisis tan bien o mejor que los dbiles

-Carga costosa sobre los empresarios con efectos negativos sobre el empleo

-Tensin sobre la mano de obra que amenaza sus realizaciones y la moral laboral

-Migracin de la economa sumergida -Sobrecarga de los presupuestos pblicos -Distorsiona o inhibe la capacidad

adaptativa de la economa

Cuadro 4. PILARES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAA

POLTICAS SOCIALES

DERECHOS HITOS INSTITUCIONALES

Educacin Derecho universal a una educacin bsica y obligatoria (6-16 aos)

-Ley Orgnica de Educacin (1985)

-Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo (1990)

Sanidad Acceso universal al Sistema Nacional de Salud

-Ley General de Sanidad (Sistema Nacional de la Salud) (1986)

Transferencias de rentas

-Ingresos por pensiones y desempleo

-Subsidios a personas sin medios y en situaciones de necesidad

-Ley General de la Seguridad Social (1967)

-Ley de Pensiones No Contributivas (1990) (invalidez y jubilacin)

-Leyes regionales de Rentas Mnimas de Insercin (RMIs) (1989-1995)

Servicios Sociales -Acceso universal y descentralizado a la red bsica de prestaciones

-Derechos a cuidados de los dependientes y de promocin de la

autonoma

-Plan Concertado de Servicios Sociales de las Corporaciones Locales (1987)

-Leyes regionales de Servicios Sociales

(primer perodo de la dcada 1980-1989)

-Ley de Dependencia (2006)

Tema 01-Programacion-portadaTema-01-El estudio de la Administracin PublicaTema-01-Texto Sintesis-01-Ciencia Admon-Admon PublicaTema-01-Texto Sintesis-02-Cuadros Transformaciones EstadoTema-01-Texto-Colino-Tema 1-Administraciones y sistema politico

usc - el estudio de la administración pública

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