urjc.es · 2020-03-10 · revista electrónica iberoamericana issn: 1988 - 0618 vol. 13, no. 2,...

Revista Electrónica Iberoamericana ISSN: 1988 - 0618

http://www.urjc.es/ceib/ Vol. 13, No 2., 2019

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2019 Vol. 13, No.2

REVISTA ELECTRÓNICA IBEROAMERICANA

REIB


http://www.urjc.es/ceib/ Vol. 13, No. 2, 2019

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CONSEJO DIRECTIVO Y CIENTÍFICO

DIRECCIÓN: Carlos R. Fernández Liesa

Universidad Carlos III de Madrid

Cástor M. Díaz Barrado Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

SUBDIRECCIÓN:

Anna Badia Martí Universitat de Barcelona

SECRETARÍA ACADÉMICA:

José Manuel Azcona Pastor Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

Jorge Urbaneja Cillán

Universidad de Alicante

COORDINACIÓN: Diana M. Verdiales López

Universidad Rey Juan Carlos

COMITÉ CIENTÍFICO: Francisco Aldecoa Luzárraga, Universidad Complutense de Madrid

Celeste Pino Canales, Universidad de La Habana (Cuba) Ana Idalia Castellanos Khouri, Embajadora Cancillería (República Dominicana)

Fernando Dos Reis Condesso, Universidad Técnica de Lisboa (Portugal) Romualdo Bermejo García, Universidad de León

Francisco José Piñón, Universidad de Congreso (Argentina) Miryam Colacrai, Universidad Nacional de San Martín y Universidad Nacional de Rosario (Argentina)

João Abreu de Faria Bilhim, Universidad Técnica de Lisboa (Portugal) Rafael Calduch Cervera, Universidad Complutense de Madrid

Celestino del Arenal Moyua, Universidad Complutense de Madrid Cesáreo Gutiérrez Espada, Universidad de Murcia

Véronique Champeil-Desplats, Universidad de París Ouest-Nanterre La Défense (Francia) Felipe González, Universidad Diego Portales (Chile), Magda Yadira, Universidad de Monterrey (México) Carlos Molina, Universidad de Medellín (Colombia) Montserrat Huguet, Universidad Carlos III de Madrid

Francesco Seatzu, Universidad de Cagliari (Italia)

CONSEJO DE REDACCIÓN: Antonio Pastor Palomar, Vicente Garrido Rebolledo, Maria de los Ángeles Cano Linares, Pilar Trinidad Núñez, Mª Sagrario

Morán Blanco, Beatriz Barreiro Carril, Elena C. Díaz Galán, Daniel Oliva Martínez, Mercedes Guinea Llorente, Cristina Pérez Rico, Ana Manero Salvador, Diana M. Verdiales López

REVISA ELECTRÓNICA IBEROAMERICANA ISSN: 1988-0618

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REVISTA ELECTRÓNICA IBEROAMERICANA

REIB

Vol. 13 No. 2

2019

Diciembre

La Revista Electrónica Iberoamericana REIB se encuentra indexada en LATINDEX y en las bases de datos ISOC, DICE y La Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología (FECYT), por sus contenidos de alta calidad científica

sobre la realidad iberoamericana y en el contexto de las Ciencias Sociales y Jurídicas.

Edición: Centro de Estudios de Iberoamérica, Universidad Rey Juan Carlos y el Instituto de Estudios Internacionales y Europeos Francisco de Vitoria de la Universidad Carlos III de Madrid.

Diseño: Centro de Estudios de Iberoamérica, Universidad Rey Juan Carlos. ISSN: 1988-0618

CENTRO DE ESTUDIOS DE IBEROAMERICA

UNIVERSIDAD REY JUAN CARLOS C/TULIPAN S/N, MÓSTOLES, MADRID



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ÍNDICE

I. EDITORIAL

EDITORIAL REIB ....................................................................................................................... 7

II. TRIBUNA ABIERTA IBEROAMERICANA:

¿CONSEGUIRÁ AMÉRICA LATINA ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO

SOSTENIBLE EN EL AÑO 2030? ............................................................................................ 11

Jesús Estacio Ferro

Coronel de Infantería (R), Doctor por la Universidad de Extremadura.

III. ARTÍCULOS Y NOTAS

LA HOJARASCA VASCA: PARALELISMOS HISTÓRICO-POLÍTICOS ENTRE GABRIEL

GARCÍA MÁRQUEZ Y SABINO ARANA GOIRI .................................................................. 17

Pedro José Chacón Delgado

Universidad del País Vasco (UPV-EHU)

RASGOS DISTINTIVOS DE LA RELACIÓN ARGENTINO-CHILENA Y SUS

CONTRASTES CON LOS PARES DE VÍNCULOS CHILE-PERÚ Y CHILE-BOLIVIA.

INCIDENCIA DE LA DIMENSIÓN SUBNACIONAL ........................................................... 43

Miryam Colacrai

Universidad Nacional del Rosario, Argentina

CASO CUSCUL PIVARAL Y OTROS VS. GUATEMALA, SENTENCIA DE 23 DE

AGOSTO DE 2018 DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHO HUMANOS: UN

PASO MÁS DE UNA LÍNEA JURISPRUDENCIAL POLÉMICA EN LA PROTECCIÓN DE

LOS DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y CULTURALES…. ................................... 63

Elena Carolina Díaz Galán


Harold Bertot Triana

Universidad de la Habana, Cuba

LA INICIATIVA DE LA FRANJA Y DE LA RUTA: LA PRÓXIMA ETAPA DE LAS

RELACIONES SINO-ESPAÑOLAS ....................................................................................... 89

Luís Filipe Pestana

Universidad Normal de Pekín - Maxdo College.

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL DERECHO DE LA TIC: HACIA UNA

CARTA IBEROAMERICANA DE DERECHOS Y DEBERES DIGITALES ....................... 113

Daniel Enrique Rodríguez Suárez




5

LA CRISIS INSTITUCIONAL DE VENEZUELA: ALGUNOS COMPONENTES DE

RELEVANCIA INTERNACIONAL ........................................................................................ 158

Juan Manuel Rodríguez Barrigón

Universidad de Extremadura

IV. RECENSIONES

SILVA, JORGE ALBERTO, Derecho interestatal civil, familiar y procesal en México, México,

Academia Mexicana de Derecho Internacional Privado y Comparado, 2019, 493 pp.….....……………………………………………………………………………….205

Nuria González Martín

Universidad Nacional Autónoma de México

GUSTAVO MANUEL DÍAZ GONZÁLEZ, La acción exterior local. Bases constitucionales.

Prólogo de Luciano Vandelli, Iustel, Madrid, 2019, 416 pp. .................................................... 211

Flor Arias Aparicio


CÁSTOR M. DÍAZ BARRADO, JUAN MANUEL RODRÍGUEZ BARRIGÓN Y

FRANCISCO PEREIRA COUTINHO (dir.); JORGE URBANEJA CILLÁN (coord.); Las

empresas transnacionales en el Derecho internacional contemporáneo. Derechos humanos y

objetivos de desarrollo sostenible; Tirant lo Blanch; Valencia, 2019; ISBN: 978-84-1313-672-1.215

Antonio Alonso Clemente

Universidad de Extremadura.

V. DOCUMENTACIÓN ................................................................................................. 221

1. Nuevo Tratado Comercial y de Inversiones entre México, Estados Unidos y Canadá.

2. Comunicado de prensa de la Corte Internacional de Justicia sobre la controversia

territorial y marítima entre Guatemala y Belice.

3. Acuerdo de Principio entre la Unión Europea y MERCOSUR, julio de 2019 (en

inglés)

4. Informe final, IX Reunión Anual del Grupo de Trabajo sobre Comercio y

Competencia de América Latina y el Caribe, octubre 2019.

5. Declaración de la Presidencia. I Reunión de Ministras y Ministros iberoamericanos

de Relaciones Exteriores, Soldeu, Andorra, noviembre de 2019

6. Acuerdo de Cooperación policía aplicable a los espacios fronterizos entre los

Estados Partes del MERCOSUR, diciembre 2019.



6

I. EDITORIAL



7

EDITORIAL REIB

Se ha celebrado en la Facultad de derecho de la Universidad Católica de Oporto

los días 16 y 17 de diciembre de 2019 un encuentro de reflexión entre investigadores

sobre La conformación del Derecho internacional en la época de los descubrimientos y

de los Imperios español y portugués. Este encuentro ha contribuido a rescatar del olvido

la importancia que las dos coronas peninsulares tuvieron en los orígenes del Derecho

internacional contemporáneo y que la doctrina tiende a minusvalorar desde un enfoque

presentista y por la mayor influencia del pensamiento anglosajón sobre el ibérico entre

los iusinternacionalistas

En ese encuentro fueron ponentes profesores de ambos países, de las

Universidades Católica de Oporto (Sofía Oliveira País, José Azeredo Lopes), Lisboa

(Fernando Loureiro Bastos), Autónoma de Lisboa y Comisión de derecho internacional

de Naciones Unidas (Patricia Galvao Teles), Azores (Miguel Estanqueiro Rocha),

Minnho (María da Assunçao Vale Pereira), Rey Juan Carlos (Cástor M. Díaz Barrado;

Sagrario Morán Blanco), Zaragoza (Yolanda Gamarra Chopo). Y Carlos III de Madrid

(Montserrat Huguet Santos; C. R. Fernández Liesa). Esa actividad académica se suma a

otras de la doctrina hispano-portuguesa, articuladas en torno a la Asociación hispano-

lusa de profesores de derecho internacional y relaciones internacionales, que también en

los últimos años han impulsado este tipo de encuentros, que dan lugar a resultados

relevantes.

Sirva esta editorial como reconocimiento a la necesidad de un encuentro ibérico

desde la perspectiva intelectual, que se viene dando en términos muy fructíferos, y que

se añade a la vocación americana de la revista. Valga también para resaltar algunas

ideas que se pueden poner en el debate.

En primer lugar, sobre el papel de los Imperios en la vida internacional, que

durante mucho tiempo ha sido olvidado. La noción de Imperio es relevante tanto en

términos de ciencia política como de Derecho. Los Imperios han venido tanto en el

pasado como en la actualidad a conformar el Derecho internacional en todas las épocas,

los Imperios antiguos como los modernos o los contemporáneos. Pero estos últimos

debido al formalismo del derecho no han sido tenido en cuenta, han sido imperios

invisibles.



8

Esa invisibilidad no es adecuada tampoco en perspectiva jurídica, desde una

metodología de análisis integral y contextual. Hoy en día además los Imperios no solo

son territoriales sino que se han desvertebrado y son digitales, económicos etc. La

noción de soberanía territorial, que sigue siendo trascendente no puede entenderse hoy

sin la consideración de que el territorio ha dado paso a nuevas nociones todavía por

regular, como el ciberespacio, que abren nuevos desafíos al Derecho.

El derecho internacional es de origen colonial. Pero la misión civilizadora

europea no se inicia con el descubrimiento, conquista o encuentro de España y Portugal

con América, sino que esa terminología, que no es neutra, es del siglo XIX. La

conquista de América (1492) subyugó a los pueblos indígenas desde bases más

humanistas que lo que sería luego el reparto de Africa, a fines del siglo XIX, sobre la

base de la distinción entre civilizados, bárbaros y salvajes, con genocidios tan brutales

como el que se hizo por Bélgica en el Congo, entre otros, con más de 10.000.000 de

personas, en lo que algunos como Arendt han considerado un precedente del

holocausto, también con la práctica del Imperio alemán en Africa.

Evidentemente que en América, como denunciaron Montesinos y Bartolomé de

las Casas, se produjeron abusos sobre las poblaciones indígenas, desde los primeros

momentos con el sistema de encomiendas. Pero esos abusos fueron denunciados desde

1511 y 1517, fecha de la célebre obra del Padre de las Casas. Las denuncias no cayeron

en saco roto sino que dieron lugar a las leyes de indias de 1512 y 1542, y a que la propia

Corona hiciese un examen de conciencia, a mediados del siglo XVI en la controversia

de Valladolid, entre Bartolomé de las Casas, por un lado, y Ginés de Sepúlveda, por el

otro.

El encuentro con el hombre, en terminología de J. Elliot, no fue resuelto desde

una posición racista o xenófoba de superioridad de unos seres sobre otros, sino desde

una perspectiva de reconocimiento del diferente, desde una perspectiva humanista, que

no pudo evitar la existencia de abusos, sobre los que se apoyaría la leyenda negra. No

sucedió lo mismo en la trata de esclavos trasladados desde Africa que se empezó a

montar en aquella época a través del denominado asiento de negros, sobre el que no

hubo humanidad ni por España, ni por los otros países europeos, que fueron los

responsables de comercializar la trata, principalmente Reino Unido y Holanda, ni luego



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en la Ilustración, y hubo que esperar hasta el siglo XIX, a un lento proceso

abolicionista.

En aquella época se inicia el derecho internacional moderno que ha llegado hasta

nuestros días. Tanto las reglas relativas al descubrimiento y ocupación de territorios, la

superación del fundamento medieval del orden jurídico, en aspectos tales como la

existencia de otros pueblos (infieles, indígenas) como en la propia existencia de la

soberanía. Progresivamente se produce el tránsito a la modernidad en la que fueron

relevantes personas como Francisco de Vitoria o Suárez, entre otros miembros de la

escolástica española. El célebre debate entre el mare liberum y el mare clausum, entre

Hugo Grocio y Sheldom ha sido narrado posteriormente con olvido del portugués

Freitas. Hoy en día la lengua del Imperio es el inglés, como lo era con Nebrija el

español, y eso no deja de tener relevancia en la construcción del relato. El relato de

nuestros días oscurece el papel de España y Portugal y pretende acantonarlo a ámbitos

más reducidos. La investigación objetiva puede sin embargo contribuir a que el poder

no influya tanto en la ciencia. Hoy en día los rankings están controlados por lo

anglosajón, de tal modo que los escritos universitarios que no se escriben en esa lengua

franca son minusvalorados, cuando no directamente despreciados. También es luchar

por la propia identidad y cultura oponerse a este proceso, al menos cuando se tiene una

lengua como el español /y portugués que hablan cientos de millones de personas. Hay

que contribuir a preservar la identidad de la Humanidad, intentando que los Imperios no

oscurezcan la diversidad, que es patrimonio de la Humanidad.



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II. TRIBUNA ABIERTA IBEROAMERICANA:



11

¿CONSEGUIRÁ AMÉRICA LATINA ALCANZAR LOS OBJETIVOS

DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL AÑO 2030?

Jesús Estacio Ferro

Coronel de Infantería (R), Doctor por la Universidad de Extremadura.

El documento “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible”, acordado en la Cumbre de las Naciones Unidas para la aprobación de la

agenda para el desarrollo después de 2015, reconoce que el desarrollo económico y

social depende de la gestión sostenible de los recursos naturales de nuestro planeta,

siendo la erradicación de la pobreza el mayor desafío a que se enfrenta el mundo, y

constituye un requisito indispensable para el desarrollo sostenible. La Agenda 2030

establece 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), interrelacionados, con 169

metas conexas de carácter integrado e indivisible, de alcance mundial y de aplicación

universal, que tienen en cuenta las diferentes realidades, capacidades y niveles de

desarrollo de cada país y respetan sus políticas y prioridades nacionales. Dichos

Objetivos conforman una agenda de sostenibilidad que se propone erradicar la pobreza

antes de que concluya el año 2030, así como promover una prosperidad económica

compartida, el desarrollo social y la protección medioambiental para todos los países.

Cuatro años después, en la Declaración política efectuada por el Foro Político de

Alto Nivel (FPAN) con motivo de la Cumbre sobre los Objetivos de Desarrollo

Sostenible de 2019, se ha constatado que los ODS se están incorporando a nivel

nacional de manera progresiva, tanto en las políticas como en los planes, los

presupuestos y las distintas actividades de cooperación para el desarrollo, con un

significativo aumento de la participación del sector privado en todo tipo de inversiones

calificadas de “sostenibles”. Igualmente, las instituciones financieras y de desarrollo

multilaterales de carácter universal, regional y subregional, han hecho suyos los ODS,

adoptando las correspondientes medidas para incorporarlos en sus diferentes

actividades.

Asimismo, en dicha Declaración se pone de manifiesto que únicamente se han

conseguido avances significativos en aspectos tales como la reducción de la pobreza

extrema, la disminución de la mortalidad neonatal e infantil, la mejora del acceso a la



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electricidad y al agua potable, y la ampliación de las zonas terrestres y marinas

protegidas. Sin embargo, las evaluaciones efectuadas demuestran que se corre el riesgo

cierto de no poder erradicar la pobreza al ir en aumento el hambre; son demasiado

lentos los avances conseguidos en lo que respecta a la igualdad de género y el

empoderamiento de mujeres y niñas; los grupos más vulnerables (mujeres, niños,

personas con discapacidad, ancianos, comunidades indígenas, refugiados y desplazados)

siguen corriendo el riesgo de quedarse rezagados; aumenta la desigualdad de la riqueza,

los ingresos y las oportunidades tanto entre países como en el interior de los mismos; y

por último, la evidente pérdida de biodiversidad, unida a la degradación

medioambiental, los vertidos de plásticos en los lagos, mares y océanos, y los efectos

adversos atribuidos al cambio climático que se traducen en un aumento del riesgo de

desastres, pueden tener consecuencias devastadoras para la humanidad. A ello cabe

añadir que buena parte de los avances de desarrollo logrados en el transcurso de este

milenio corren el riesgo de retornar a la situación anterior ante la existencia de

amenazas tales como el terrorismo, el crimen organizado, el extremismo violento, la

corrupción, los flujos financieros ilícitos, las pandemias, las crisis humanitarias y las

migraciones a gran escala y desplazamientos forzados de la población.

De todo lo anterior se deduce que la comunidad internacional no se encuentra en

vías de alcanzar los ODS, necesitándose de manera urgente dar una respuesta más

ambiciosa, profunda e integrada desde la perspectiva de que la Agenda 2030 y los ODS

constituyen la herramienta más efectiva para conseguir erradicar la pobreza y lograr un

desarrollo verdaderamente sostenible.

Esta situación a nivel mundial es igualmente aplicable en el caso específico de

América Latina, la región con mayores niveles de desigualdad del planeta. Casi cuatro

años después de la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en el

transcurso de la Tercera Reunión del Foro de los Países de América Latina y el Caribe

sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en abril de 2019, se efectuó un balance de los

logros alcanzados y de los problemas cuya solución conlleva desafíos diversos para los

países de la región. Dicha Reunión ha confirmado que los países latinoamericanos han

realizado progresos relevantes en lo que concierne a la institucionalidad y los

instrumentos para implementar la Agenda 2030: en el año 2016 comenzaron a integrar

dicha Agenda en las estrategias y planes nacionales de desarrollo, iniciando su

implementación en 2017, con la incorporación de los ODS y sus Metas a las políticas



13

públicas, así como estableciendo instituciones y mecanismos de seguimiento y

evaluación. En la actualidad, todos los países latinoamericanos, a excepción de Bolivia

y Nicaragua, cuentan con mecanismos institucionales de coordinación al respecto.

Además de la creación de mecanismos de coordinación, se ha constatado que

existe en el espacio latinoamericano la voluntad política de hacer de la Agenda 2030

una política de Estado y de incrementar la coordinación de las políticas intersectoriales

o interministeriales, así como de lograr el necesario equilibrio entre las dimensiones

social, económica y medioambiental del desarrollo sostenible. Una muestra de la

importancia que estos países conceden a la Agenda 2030 es su decisión de situar los

mecanismos interinstitucionales de coordinación en los niveles más elevados de la

estructura organizativa del respectivo Gobierno nacional.

Los elevados niveles de desigualdad existentes en la región se han incrementado

en los últimos años como consecuencia de los efectos de la globalización del comercio y

las finanzas, de los cambios tecnológicos y del limitado poder redistributivo de las

políticas fiscales y sociales. Tras un periodo de continua reducción de la pobreza y la

extrema pobreza en la mayoría de los países de la región hasta el año 2014, a partir de

2015 esta tendencia se revirtió, aumentando hasta alcanzar a finales de 2018 el 30 % y

el 10 % respectivamente, lo que dificulta el logro de poner fin a la pobreza en 2030.

América Latina no ha conseguido erradicar la desnutrición infantil, y el hambre va en

aumento en la región, siendo Bolivia y Haití los países con una mayor incidencia,

afectando a un porcentaje de la población que supera el 20 %. Si no se producen

cambios significativos en la tendencia y en la velocidad de los progresos, la región no

podrá erradicar el hambre en 2025, tal y como se contempla en la Iniciativa América

Latina y el Caribe sin Hambre 2025 (IALCSH), ni tampoco en 2030, como propugna el

ODS 2.

El trabajo, junto con la educación y la formación de capacidades, constituye el

eje central para la inclusión social y la igualdad. Las políticas laborales y las

instituciones del mercado de trabajo han sido fundamentales para reducir la pobreza,

observándose una disminución del desempleo, una mayor formalización del trabajo y un

aumento de los salarios en muchos países. Sin embargo, estas tendencias positivas

cambiaron de signo a partir de 2015 como resultado de la desaceleración económica y,

desde entonces, constituyen un obstáculo para la ejecución de la Agenda 2030.



14

En el transcurso de este milenio se han registrado importantes avances en la

región en lo que se refiere a la expansión del acceso a la educación y de su cobertura en

todos los niveles de enseñanza; sin embargo, el sistema educativo no se ha transformado

en un mecanismo que genere igualdad de oportunidades. A su vez, son muy pocos los

países que cuentan con sistemas universales de salud a los que se pueda acceder con

independencia de la condición laboral, como es el caso de Brasil. Por otra parte, los

Gobiernos de la región han avanzado en la promulgación legislativa para erradicar la

violencia y la discriminación contra las mujeres y eliminar prácticas y patrones

culturales que limitan la autonomía y el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres.

Las diversas formas de violencia, tanto física como sexual, económica, política e

institucional que se registran en las sociedades latinoamericanas constituyen un

obstáculo para la realización de la Agenda 2030, a la vez que minan la confianza de la

población en las instituciones. A su vez, la violencia, en sus diversas manifestaciones,

erosiona el tejido social de los países latinoamericanos, siendo la región más violenta

del planeta, algo que se contradice con su concreto grado de desarrollo económico,

social y político.

Otro tanto podemos decir de las dimensiones económica y medioambiental del

desarrollo sostenible en la región latinoamericana. La recesión económica mundial ya es

una realidad, sin que terminen de ponerse de acuerdo los expertos sobre si se trata de

una nueva crisis económica mundial o bien todavía no ha finalizado la crisis de 2007,

agravada por la “guerra de aranceles” entre Estados Unidos y China que los efectos de

la globalización extienden a los demás países, lo que influye negativamente en buena

parte de los aspectos relacionados con el desarrollo. En lo que respecta a la dimensión

medioambiental, continúa la pérdida de biodiversidad en la región que, unido a la

destrucción del medio ambiente y los efectos adversos atribuidos al cambio climático,

generan externalidades negativas. En resumen, los resultados del examen de los ODS

indican que se está muy lejos de alcanzar dichos Objetivos en la fecha límite de 2030,

por lo que existe la urgente necesidad de acelerar la acción a todos los niveles y de todas

las partes concernidas.

Aunque América Latina no alcance los objetivos establecidos en la Agenda 2030

en la fecha límite establecida, la simple enunciación de los ODS ya constituye por sí

mismo un estímulo que, además, cuenta de manera generalizada con el primer factor

primordial a considerar, como es la existencia de voluntad política de los Gobiernos de



15

la región de alcanzar los ODS, a lo que se une la creación de mecanismos institucionales

de coordinación específicos encargados de su implementación. A continuación, se debe

movilizar la financiación suficiente, tanto pública como privada, que subsane el actual

déficit de financiación de los ODS, implicando en ello a los Gobiernos, al sector

privado y la sociedad civil en su conjunto, fortaleciendo así un entorno que favorezca

las inversiones sostenibles y el desempeño de los compromisos en materia de

cooperación internacional para el desarrollo, siendo muy importante para la región que

prevalezca el principio de las responsabilidades compartidas pero diferenciadas.

Además, siendo el comercio internacional un motor del desarrollo, debe promocionarse

un sistema multilateral de comercio universal en el marco de la Organización Mundial

del Comercio (OMC).

El carácter integrado de los ODS requiere una respuesta a nivel mundial

mediante la cooperación internacional, a la que debe sumarse la cooperación regional

específica latinoamericana, siendo igualmente necesaria una acción concertada de todos

los países en las Conferencias y Cumbres auspiciadas por las Naciones Unidas en los

ámbitos económico, social y medioambiental.

Como ya se ha expresado al principio, los ODS conforman una agenda de

sostenibilidad que se propone erradicar la pobreza y lograr un desarrollo

verdaderamente sostenible. Resulta altamente probable que, al finalizar el año 2030,

América Latina no logre alcanzar dichos Objetivos en su totalidad, pero estará mucho

más cerca que ahora de conseguirlo, lo que ya es de por sí un éxito parcial. Así, por

ejemplo, la extrema pobreza, que existe en todos los países, incluidos los más

industrializados, no se podrá erradicar antes de 2030 aunque, como mal menor, puede

considerarse asumible cuando se encuentra por debajo del 3 %, como es el caso de

Argentina, Chile y Uruguay, que ocupan los tres primeros puestos en el Índice de

Desarrollo Humano de América Latina, y lo mismo cabría decir de los demás ODS.



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III. ARTÍCULOS Y NOTAS



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LA HOJARASCA VASCA: PARALELISMOS HISTÓRICO-

POLÍTICOS ENTRE GABRIEL GARCÍA MÁRQUEZ Y SABINO

ARANA GOIRI1

THE BASQUE LEAF STORM: HISTORICAL-POLITICAL PARALLELS

BETWEEN GABRIEL GARCÍA MÁRQUEZ AND SABINO ARANA GOIRI

Pedro José Chacón Delgado2

Universidad del País Vasco (UPV-EHU)

RESUMEN

La comparación entre el Nobel colombiano, sobre todo a través de sus obras La

hojarasca y Cien años de soledad, y el fundador del nacionalismo vasco, Sabino Arana

Goiri, arroja un resultado sorprendente. En el caso del vasco, se construye una identidad

vasca por rechazo de la española que llega al País Vasco en las grandes inmigraciones

de finales del siglo XIX y mediados del XX. En el caso de García Márquez, se

construye la identidad del Caribe colombiano también por rechazo de los inmigrantes

que llegan para trabajar en las bananeras –la hojarasca–. Con lo que se demuestra que la

construcción de una identidad colectiva puede adquirir una dimensión tanto política

como cultural: lo mismo sirve para construir un movimiento nacionalista que una obra

literaria de alcance universal.

PALABRAS CLAVES: inmigración, identidad, nacionalismo.

1 Artículo recibido el 06 de mayo de 2019 y aprobado el 09 de septiembre de 2019. 2 Profesor de Historia del Pensamiento Político en la Universidad del País Vasco (UPV-EHU). Este

trabajo se inscribe en el proyecto de investigación: “Aproximación interdisciplinar a los lenguajes

jurídico-políticos de la modernidad euroamericana. Dimensiones espacio-temporales” (HAR2017-84032-

P), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad del Gobierno de España, la Agencia

Estatal de Investigación (AEI) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) de la Unión

Europea; y en el Grupo de Historia Intelectual de la Politica Moderna: conflictos y lenguajes juridicos y

políticos 18/215 financiado por la UPV-EHU.



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ABSTRACT

The comparison between the Colombian Nobel prize winner, especially via his

works La hojarasca and Cien años de soledad, and the founder of Basque nationalism,

Sabino Arana Goiri, produces a surprising result. In the case of the latter, a Basque

identity is constructed as a consequence of rejection of the Spanish identity represented

by the mass immigration to the Basque Country in the late-19th and mid-20th centuries.

In the case of García Márquez, it is the identity of the Colombian Caribbean that is

constructed, also a rejection of the immigrants that arrive to work on the banana

plantations – the leaf storm. Evidence that the construction of a collective identity may

acquire a dimension that is both political and cultural: it serves to construct both a

nationalist movement and a literary work of universal appeal.

KEY WORDS: immigration, identity, nationalism.

SUMARIO: I. ¿DOS AUTORES INCOMPARABLES ENTRE SÍ? II. LA

HOJARASCA III. LOS GRINGOS Y LOS CACHACOS IV. DEFINICIONES

IDENTITARIAS EN CIEN AÑOS DE SOLEDAD V. LA SOLEDAD COMO

IDENTIDAD VI. IDENTIDAD CULTURAL E IDEOLOGÍA POLÍTICA

* * *

I. ¿DOS AUTORES INCOMPARABLES ENTRE SÍ?

Estamos ante dos autores enormemente dispares y, por tanto, muy difíciles de

comparar. Uno es un literato, de los más grandes en lengua castellana del siglo XX y el

de mayor éxito en vida, siendo su principal objetivo hacernos disfrutar, imaginar,

pensar. Mientras que el otro es un ideólogo y político que vivió en lo que hoy es la

Comunidad Autónoma Vasca, convencido de que su forma de entender su sociedad y su

propuesta de gestionarla separada del resto de España era la más adecuada.

Pero por el hecho de tener ambos una obra escrita en castellano sí resultaría

posible, en principio, compararlos. Del colombiano universal todos conocemos sus

grandes novelas. En cambio, la obra de Sabino Arana Goiri solo cabe estudiarla en un

sentido político, sociológico o histórico. La desproporción entre ambos podría

expresarse de una manera más intuitiva recurriendo al hecho de que muy pocas personas



19

de las que conocen al autor de La hojarasca –en relación con los millones de sus

lectores por todo el mundo– tienen noción de quién fue el fundador del nacionalismo

vasco. Y además la gran mayoría de ese exiguo grupo de los que sí conocen a ambos

autores a la vez, seguro que no va a compararlos por lo que los dos han escrito, ya que

así como a García Márquez se le conoce básicamente por sus obras –y en mucha menor

medida o subsidiariamente por sus posicionamientos políticos–, los que conocen a

Sabino Arana Goiri (1865-1903) lo deben casi únicamente a que es el fundador del

Partido Nacionalista Vasco, principal partido de la Comunidad Autonóma Vasca: en la

inmensa mayoría de localidades vascas hay una calle principal dedicada a Sabino

Arana. En cambio, por lo que respecta a sus obras escritas, desde que fueron editadas en

1980 las llamadas “Obras Completas de Sabino Arana Goiri” en tres gruesos

volúmenes3 que están presentes en prácticamente todas las bibliotecas públicas vascas,

cabe afirmar con convicción que son leídas muy poco, por no decir nada: la prueba más

evidente es que llevan editadas desde hace casi cuarenta años y, a pesar de sus evidentes

errores de composición4, no hay la más mínima señal de que vayan a ser reeditadas.

Cabe pensar que es porque sus seguidores políticos actuales se avergüenzan de una

parte sustancial de lo que se dice en ellas, en particular en lo que concierne a dos de sus

obras iniciáticas y esenciales, como son los periódicos Bizkaitarra y Baserritarra,

publicados ambos antes de 18985. Y es que hoy se considera políticamente muy

incorrecto –dados los tiempos de migración subsahariana que corren en España en

general y en el País Vasco en particular– lo que se dice ahí respecto de los inmigrantes

que llegaron al País Vasco a finales del siglo XIX procedentes de las regiones más

depauperadas de España, para satisfacer las necesidades de mano de obra que generó la

intensiva explotación minera y la consiguiente industrialización que se dio en Bilbao y

las dos márgenes de la ría del Nervión por entonces. A aquellos españoles el fundador

del nacionalismo vasco les consideraba vagos, chulos, pendencieros, propensos a

blasfemar, a engatusar con malas artes y peores intenciones a las señoritas autóctonas, a

3 Obras Completas de Sabino Arana Goiri, San Sebastián, Sendoa, 1980, 3 vols., en adelante OC. 4 Muchos artículos no deberían estar porque no son de su autor y otros en cambio que sí lo son no

aparecen. Remito para demostrar esto a Pedro José Chacón Delgado, “El pensamiento político de Sabino

Arana Goiri: sobre falsos seudónimos y atribuciones erróneas”, en Letras de Deusto, nº 129, 2010, pp. 77-

118. 5 En aquella época un periódico era lo que hoy es una hoja algo mayor que la de tamaño DIN A3 doblada

por la mitad y conformando así cuatro páginas de lectura. En el caso de los dos periódicos citados, en

realidad eran semanarios, sin fecha fija de salida pero que aparecían unas tres o cuatro veces al mes, y en

los que Sabino Arana escribía la mayor parte de sus artículos, a veces con seudónimos, para disimular que

los escribía casi por entero él solo.



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ignorar las costumbres del país –en esto último no le faltaba razón, pero por lo mismo

que desconocían las del resto de España y apenas las de su lugar de procedencia–, a no

respetarlas tampoco –consecuencia casi inevitable de ignorarlas– y, en definitiva, a vivir

en Euskadi6 como si lo hicieran en cualquier otra parte de España7.

A la hora de tratar de equiparar la significación de ambos personajes para la

cultura en lengua española, hay dos razones principales y ambas referidas al vasco que

lo impidirían. La primera es porque eso sería lo último que él mismo hubiera querido, a

pesar de que escribió la mayor parte de su obra en esa lengua: un resto pequeño lo hizo

en euskera en su variante vizcaína. La segunda porque el autor de Bizkaya por su

independencia siempre consideró la literatura como una ocupación intelectual ancilar

respecto de la política, minusvalorando a quien la ejerciera por puro interés artístico y

no con la intención patriótica de luchar por la independencia de su país, que era lo que

él se propuso en su vida y en su obra.

Sabino Arana Goiri, en definitiva, fue un político ultranacionalista del rincón

oriental de la costa cantábrica de finales del siglo XIX (falleció a la edad de treinta y

ocho años) y conocido antes de morir solo por su entorno más próximo y debido a su

condición de ideólogo, luego de político y todo lo más de estudioso del euskera. Casi a

continuación de que el movimiento político que él fundó conquistara amplias capas de

la población vasca, es decir ya en la Segunda República española –la fecha simbólica de

1932 con la celebración del primer Aberri Eguna (día de la patria vasca) representaría la

consagración del nacionalismo–, vio su progresión abruptamente interrumpida y

silenciada por el alzamiento militar contra la Segunda República. Después de tres años

de una horrenda guerra civil y con la caída definitiva del régimen republicano, al que el

nacionalismo había apoyado en las provincias de Vizcaya y Guipúzcoa –no así en

Navarra y Álava, donde su presencia entonces era muy menor–, el conocimiento de

Sabino Arana quedó reducido a sus más fervientes seguidores, tanto en el interior del

País Vasco como también en las pequeñas agrupaciones de nacionalistas vascos

exiliados en América. Y así permaneció hasta la víspera del inicio de la Transición, con

6 Término en euskera inventado por el propio Sabino Arana para denominar al País Vasco y que con

alguna variación, que ahora no vamos a considerar, se emplea hoy de manera oficial. 7 Sobre el tema de la inmigración convertida en espoleta para la aparición del nacionalismo vasco véase

de Pedro José Chacón Delgado, “El origen del nacionalismo vasco como antimaketismo: hipótesis de

trabajo para una historia de las identidades en el País Vasco contemporáneo”, en Inguruak, monográfico

especial: Sociedad e innovación en el siglo XXI, Bilbao, 2010, pp. 118-131. Y del mismo autor: La

identidad maketa, Donostia, Hiria, 2006, y Perdí la identidad que nunca tuve: el relato del País Vasco de

Raúl Guerra Garrido, Málaga, Sepha, 2010.



21

la muerte del dictador Franco, cuando el nacionalismo se convirtió –tanto en su forma

digamos moderada, representada por el PNV, como en la radical, la que apoyaba

entonces al terrorismo de ETA– en el principal movimiento político y social del País

Vasco contemporáneo.

Y aquí hay que hacer constar que a Bogotá y otras localidades de Colombia

debieron de llegar –como a muchos otros países de América– vascos en el exilio, y

también desde épocas anteriores por supuesto, que construyeron su presencia social en

forma de las Euskal Etxeak (casas vascas) fundadas por ellos8. En cualquier caso,

resulta muy improbable, por no decir imposible, que esa presencia –tomemos por caso

en la capital colombiana– llegara a conocimiento de Gabriel García Márquez y más aún

si tenemos en cuenta su conocida aversión al influjo capitalino9.

En el caso de Gabriel García Márquez, estamos ante un hombre de letras y

periodista nacido en la costa atlántica colombiana en 1928 y fallecido en México en

2014, que alcanza la gloria con sus novelas justo antes de cumplir los cuarenta años y

que a partir de ahí ejerce una enorme influencia en la literatura, y por extensión en la

cultura y también en la política del ámbito hispanoamericano, con marcada y conocida

adhesión al sector de las izquierdas, y en particular a figuras políticas de su época como

Fidel Castro, primero, y luego Felipe González.

II. LA HOJARASCA

Lo sorprendente y que motiva este trabajo es descubrir que en la obra de Gabriel

García Márquez aparecen ideas muy similares, por no decir idénticas a las que

manifiesta Sabino Arana y que les asemejan sin remedio, separados como estuvieron

miles de kilómetros y no habiendo coincidido en vida ni tenida noticia uno del otro.

Algo, por lo demás, que no resulta en absoluto infrecuente en la historia de las ideas y

8 De una rápida ojeada a la página de “Euskaletxeak.net (portal de y para los centros vascos)”, aparecen

en Colombia tres euskal etxeak, las de Bogotá, Caldas y Medellín. La de Bogotá en concreto aparece

construida en 1946, con lo cual es perfectamente posible que García Márquez la hubiera podido conocer.

Otra cosa, completamente improbable, es la hubiera visitado y se hubiera enterado de las ideas de sus

frecuentadores. 9 “Abandonar su pueblo, conocer otros lugares, sobre todo la capital, fueron experiencias que recuerda sin

alegría, como algo más bien doloroso…”, en Mario Vargas Llosa: García Márquez: historia de un

deicidio (1971), en Obras Completas, vol. VI, Ensayos literarios, vol. I, Barcelona, Galaxia Gutenberg,

2006, p. 131.



22

que revela, de un modo diríamos que natural, las coincidencias que albergamos todos

los seres humanos en general –y los que dejan por escrito sus ideas y creencias en

particular–, por muy distintos y distantes que estemos unos de otros. Dichas ideas se

refieren en ambos casos a la construcción de una identidad colectiva, que es, como se

sabe, el paso primero e imprescindible para construir un pensamiento político

nacionalista. Tras dicho primer paso en común, en el caso de Gabriel García Márquez

no se dio otro más allá, puesto que el de Aracataca no elaboró, con esa identidad

previamente definida, un programa político y un movimiento que se organizara en torno

al mismo para alcanzar el poder, como sí hizo Sabino Arana. No obstante, la

construcción de la identidad que se deduce de las obras de García Márquez –en

particular en su obra magna Cien años de soledad– ha servido para conferir una

referencia de índole cultural, histórica y lindando incluso con lo político, a muchas

personas del ámbito geográfico real identificado con el Macondo imaginario y por

extensión con la provincia costera del Atlántico colombiano, el llamado Caribe

colombiano, distante de la capital tanto geográfica como culturalmente.

La primera señal de lo que luego va a aparecer en la obra de Gabriel García

Márquez como toda una construcción del concepto de identidad propia de un colectivo

que genera la correspondiente exclusión de quienes son considerados ajenos al mismo, y

que está en la base de cualquier nacionalismo que conozcamos, aparece en La

hojarasca. Mario Vargas Llosa, en su antológico García Márquez: historia de un

deicidio, y ya en la primera página de este riguroso ensayo, describiéndonos a la madre

del escritor, nos da la pista de lo que se trata aquí: “Se llamaba Luisa Santiaga Márquez

Iguarán y pertenecía al grupo de familias avecindadas en el lugar desde hacía ya muchos

años, que miraban con disgusto la invasión de forasteros provocada por la fiebre

bananera, esa marea humana para la que habían acuñado una fórmula despectiva: «la

hojarasca»”10.

La hojarasca, siendo la primera novela de García Márquez –se publicó en 1955–

, es la primera también en la que aparece el pueblo mítico de Macondo y la primera en

la que su autor va a definir mediante un relato una identidad por rechazo de otra, en una

empresa literaria que alcanzará su apoteosis en Cien años de soledad. La obra se abre

desde el prefacio con un párrafo antológico del que destacamos aquí sus primeras frases.

10 Mario Vargas Llosa en García Márquez: historia de un deicidio, op.cit., p. 117.



23

En él aparecen todos los tópicos que ya conocíamos del nacionalismo vasco: la invasión

extranjera, la baja condición de los inmigrantes, la amenaza de arrinconamiento sentida

por los autóctonos y por supuesto el tren en el que llegan los advenedizos con su

atadillo de ropa como único equipaje: “De pronto, como si un remolino hubiera echado

raíces en el centro del pueblo, llegó la compañía bananera perseguida por la hojarasca.

Era una hojarasca revuelta, alborotada, formada por los desperdicios humanos y

materiales de los otros pueblos; rastrojos de una guerra civil que cada vez parecía más

remota e inverosímil. La hojarasca era implacable. Todo lo contaminaba de su revuelto

olor multitudinario, olor de secreción a flor de piel y de recóndita muerte”11.

Estamos, por tanto, ante una declaración de aversión al extraño típica de

cualquier movimiento nacionalista desde su mismo origen, pero con la particularidad de

que aquí son personas comunes y corrientes quienes la expresan, por vía del autor claro

está, tamizadas por el genio del novelista, no como en el caso vasco, en la que los

testimonios de aversión en su inicio los recogemos solo del primer ideólogo del

nacionalismo vasco. El caso colombiano, en cambio, procede de personas normales,

digamos así, que expresan su sentimiento sin pretensiones políticas, nada elaborado.

Pero lo que sí hay en ambos casos es una misma actitud de aversión hacia el extraño,

típica en las manifestaciones seminales de cualquier movimiento nacionalista, y que se

enmarcan en esa expresión universal de rechazo instintivo, visceral, intuitivo al

forastero.

El término “hojarasca” aparecerá en la novela del mismo nombre en unas

cuantas ocasiones más, además de en ese prefacio que hemos reproducido, y siempre

con el mismo contenido y en el mismo contexto. La primera de todas es la presentación

del término, a cargo del coronel Aureliano Buendía y procedente del personaje del

doctor: “Esa mañana oí la palabra por primera vez. Él la dijo: «Todo esto pasará cuando

nos acostumbremos a la hojarasca»” (52).

Para la construcción de la identidad que se describe en La hojarasca, también las

diversiones son distintas se trate de los advenedizos o de los nativos: “En Macondo

había un salón de cine, había un gramófono público y otros lugares de diversión, pero

mi padre y mi madrastra se oponían a que disfrutáramos de ellos las muchachas de mi

11 De ahora en adelante, la página de la cita de La hojarasca irá entre paréntesis a continuación del texto

citado y procederá de la edición de Barcelona, Seix Barral, 1985, que reúne además –tras La hojarasca–

Relato de un náufrago, El coronel no tiene quien le escriba, La mala hora y Cien años de soledad. El

texto que acabamos de reproducir está en dicha obra en p. 13.



24

edad. «Son diversiones para la hojarasca», decían” (54). Esto es exactamente igual que

lo que propondrá Sabino Arana en relación con las diversiones para los maketos12,

diferenciadas de las de los nativos: “El día de San Antonio de Padua, en que tanta gente

euskalduna y erdelduna, tantos euskerianos y extranjeros, tantos compatriotas más o

menos maketófilos o maketizados, acuden a Durango y suben hasta Urkiola,

celebrábase por la tarde, como de costumbre, la romería en la plaza de Ezkurdi, no ya a

la usanza del país, sino predominando elemento maketil, con sus guitarras, bandurrias,

organillos y fétidas coplas que le causan náuseas al más pintado, como no tenga

encallecido el estómago”13.

El coronel Aureliano Buendía relaciona la hojarasca con el menosprecio y la

disipación, en definitiva con la falta de valores y de sustancia moral: “Me acordé de

Macondo, de la locura de su gente que quemaba billetes en las fiestas; de la hojarasca

sin dirección que lo menospreciaba todo, que se revolcaba en su ciénaga de instintos y

encontraba en la disipación el sabor apetecido” (67). Lo mismo que Arana con los

maketos: “Ya hemos indicado, por otra parte, que el favorecer la irrupción de los

maketos es fomentar la inmoralidad en nuestro país; porque si es cierto que las

costumbres de nuestro Pueblo han degenerado notablemente en esta época, débese sin

duda alguna a la espantosa invasión de los maketos, que traen consigo la blasfemia y la

inmoralidad”14.

Pero hay una diferencia sensible entre el fenómeno inmigratorio de la hojarasca

colombiana y el del caso vasco. Lo que describe García Márquez empieza y acaba con

la hojarasca: “Para entonces, la compañía bananera había acabado de exprimirnos, y se

había ido de Macondo con los desperdicios de los desperdicios que nos había traído. Y

con ellos se había ido la hojarasca, los últimos rastros de lo que fue el próspero

Macondo de 1915. Aquí quedaba una aldea arruinada, con cuatro almacenes pobres y

oscuros; ocupada por gente cesante y rencorosa, a quien atormentaban el recuerdo de un

pasado próspero y la amargura de un presente agobiado y estático” (77-78). O la misma

idea más adelante: “Todo lo había traído la hojarasca y todo se lo había llevado” (85).

12 Maketo es el término despectivo utilizado por el primer nacionalismo vasco para referirse a los

inmigrantes procedentes de otras partes de España. 13 Este texto corresponde al artículo de Sabino Arana Goiri titulado “Escándalo”, que apareció en

Baserritarra, nº 8, de 20 de junio de 1897. Este es un ejemplo de texto sabiniano no recogido en sus

sedicentes Obras Completas. Se recoge en Historia del Nacionalismo Vasco en sus Documentos, Bilbao,

Eguzki, 1991, tomo IV, p. 496. 14 En “¡Qué caridad!”, Bizkaitarra, nº 10, 24 de mayo de 1894, OC, t. I, p. 296.



25

En el caso vasco, en cambio, así como hubo un fin del ciclo minero y una crisis

industrial que acabó con la época dorada de la cuenca vizcaína, la población inmigrada

de finales del siglo XIX en buena parte se quedó, así como sus descendientes, a los que

se sumaron posteriormente los que vinieron entre los cincuenta y setenta del siglo XX15,

lo que acabará por conformar la actual sociedad mestiza del País Vasco, con

implicaciones políticas que analizaremos más adelante.

De donde parece que procede esa definición de la hojarasca, anterior a su filtro

novelístico, es de los abuelos de Gabriel García Márquez, los que cuidaron al autor en

su infancia. En ellos la aversión hacia los extraños o advenedizos es por partida doble,

bien sean los poderosos que invierten y gestionan la nueva actividad productiva que se

sobrepone sobre el sistema antiguo y conocido, o bien sean los trabajadores que llegan

al calor de la demanda de mano de obra. Todo empieza con la visión del tren, que es a

finales del siglo XIX el símbolo por antonomasia de la industrialización, además de ser

efectivamente la vía de llegada de los nuevos contingentes humanos a las zonas de

desarrollo industrial.

La definición de “hojarasca” aparece también al inicio del libro-entrevista El

olor de la guayaba y utilizando además frases del prefacio ya citado antes de La

hojarasca. Y aquí parece ser que el testimonio clave, más que el de la madre del escritor

que utilizó Vargas Llosa, es el de la abuela materna Tranquilina, con la que Gabriel

García Márquez convivió sus primeros años: “Hacia 1910, cuando la United Fruit había

erigido sus campamentos en el corazón de las sombreadas plantaciones de banano, el

pueblo había conocido una era de esplendor y derroche. (…) Para doña Tranquilina, la

abuela, cuya familia era una de las más antiguas del pueblo, «aquella tempestad de caras

desconocidas, de toldos en la vía pública, de hombres cambiándose de ropa en la calle,

de mujeres sentadas en los baúles con los paraguas abiertos, y de mulas y mulas

abandonadas, muriéndose de hambre en la cuadra del hotel» representaba simplemente

«la hojarasca», es decir, los desechos humanos que la riqueza bananera había depositado

en Aracataca”16.

15 José Ignacio Ruiz de Olabuénaga y Mª Cristina Blanco: La inmigración vasca: análisis trigeneracional

de 150 años de inmigración, Bilbao, Universidad de Deusto, 1994. 16 Ambas citas proceden del libro de Gabriel García Márquez, El olor de la guayaba: conversaciones con

Plinio Apuleyo Mendoza, Buenos Aires, Ed. Sudamericana, 3ª ed., 1993, consultado en Red y sin

paginación. Los fragmentos, no obstante, proceden de las primeras páginas.



26

III. LOS GRINGOS Y LOS CACHACOS

Además de la hojarasca hay otros dos colectivos humanos que también se

rechazan. El primero por orden de aparición será el de los norteamericanos: “A veces,

enganchado a los otros, venía un vagón de vidrios azules enteramente refrigerado donde

viajaban los altos empleados de la compañía bananera. Los hombres que bajaban de aquel

vagón no tenían ni las ropas, ni el color mostaza, ni el aire soñoliento de las personas que

uno cruzaba en las calles del pueblo. Eran rojos como camarones, rubios y fornidos, y se

vestían como exploradores, con cascos de corcho y polainas, y sus mujeres, cuando las

traían, parecían frágiles y como asombradas en sus ligeros trajes de muselina.

«Norteamericanos», le explicaba su abuelo, el coronel, con una sombra de desdén, el mismo

desdén que asumían las viejas familias del pueblo ante todos los advenedizos”17.

Estos norteamericanos advenedizos son llamados despectivamente “gringos”, como

se hace en la mayor parte de Sudamérica. Y para continuar describiéndolos nos tenemos que

adentrar ya en el contenido de Cien años de soledad, donde nos encontramos al coronel

Aureliano Buendía: “—¡Un día de estos —gritó— voy a armar a mis muchachos para

que acaben con estos gringos de mierda!”18. El propio coronel pondrá a los gringos en el

origen mismo de todo el conflicto identitario desencadenado en Macondo cuando leemos

esto: “—Miren la vaina que nos hemos buscado –solía decir entonces el coronel Aureliano

Buendía–, no más por invitar un gringo a comer guineo” (523)19. A los gringos se les

describe con morosidad y precisión en su apartamiento del resto del pueblo: viven en un

“gigantesco gallinero” y han ocasionado “un trastorno colosal”, esa es su carta de

presentación.

Pero aquí hay un matiz importante y es que dentro de la familia Buendía hay dos

posturas respecto de los gringos y de los inmigrantes en general. Por un lado está la de

Úrsula, que es la auténtica representante de la dinastía, y la de su biznieto Aureliano

Segundo, que no ven con malos ojos que Meme se relacione con aquellos. Y por otro

lado está Fernanda, que rechaza su contacto: “«Imagínate —le dijo a Meme— lo que va

a pensar el coronel en su tumba». Estaba buscando, por supuesto, el apoyo de Úrsula.

17 Gabriel García Márquez, El olor de la guayaba, op.cit. 18 Como dijimos en la nota 10, las citas de Cien años de soledad (1967) serán también las extraídas de la

misma edición que las de La hojarasca, esto es, Barcelona, Seix Barral, 1985, y sus páginas de referencia

irán a continuación de la cita entre paréntesis. Esta primera es de la p. 531. 19 El guineo es una variedad de plátano procedente de África.



27

Pero la anciana ciega, al contrario de lo que todos esperaban, consideró que no había

nada reprochable en que Meme asistiera a los bailes y cultivara amistad con las

norteamericanas de su edad, siempre que conservara su firmeza de criterio y no se

dejara convertir a la religión protestante” (555).

Este es un hecho muy significativo, porque Úrsula representa la auténtica

identidad de la estirpe Buendía y ella sí ve bien que los de la familia alternen con los

gringos. Lo cual nos sitúa en un contexto mucho más parecido al que tenemos en

Euskadi de lo que podríamos imaginar a priori. Y es que, en efecto, para los autóctonos

vascos, representados por su ideólogo Sabino Arana, los extranjeros no españoles

(situándonos en la mentalidad nacionalista vasca, para la que los españoles son también

extranjeros) no son aborrecibles, como en cambio sí lo son el resto de los españoles. Y

es posible e incluso deseable interactuar con aquellos. Y buscar su ayuda, como hacen

los dirigentes nacionalistas vascos en momentos críticos de la historia de su partido,

tanto mirando hacia Irlanda e Inglaterra o hacia Estados Unidos.

En la doble postura de los Buendía hacia los gringos, hemos distinguido por una

parte la postura oficial, digamos así, procedente de Úrsula y de Aureliano Segundo, que

admiten el contacto con ellos, y la de Fernanda o también la del coronel Aureliano

Buendía, que los rechazan acerbamente como hemos visto. Pero es que Fernanda

además era una cachaca20 y aquí se introduce una nueva distinción –la tercera y última–

que servirá para acotar más aún la identidad de los Buendía que Gabriel García Márquez

construye en su obra. El término también lo recoge Mario Vargas Llosa, citando

distintas fuentes y testimonios del colombiano, siempre en el mismo sentido de aversión

y rechazo: “Los cachacos son gente oscura; y me asfixio en la atmósfera que se respira

en la ciudad, pese a que luego tuve que vivir varios años en ella”21. También en esto se

parecen el escritor colombiano y el ideólogo vasco: en su rechazo a la ciudad22.

20 “El cachaco era la expresión del letrado, del hispanismo, de lo católico y blanco, con cualidades que

iban desde el dominio del castellano, el refinamiento cultural, el buen vestir, el acatamiento moral y de las

normas. En ese sentido, el cachaco no solo era un sujeto social que estaba por encima de las clases

populares bogotanas, de los guaches, sino también sobre otros sujetos que expresaban distintas

identidades regionales, los genéricamente llamados calentanos o provincianos.” En Alexander Pereira

Fernández, “Cachacos y guaches: la plebe en los festejos bogotanos del 20 de julio de 1910”, en Anuario

colombiano de historia social y de la cultura, vol., 38-1, 2011, pp. 79-108, la cita en la p. 82. 21 Mario Vargas Llosa, García Márquez: historia de un deicidio, op.cit., p. 132. 22 Pedro José Chacón Delgado, “Sabino Arana Goiri odiaba Bilbao”, en Cuadernos de Pensamiento

Político, nº 42, 2014, pp. 99-114.



28

Los cachacos son, por tanto, el sector social privilegiado de Colombia, los

capitalinos bogoteños, a los que se distingue respecto de la periferia menesterosa y

provinciana. Y esta distinción nos interesa mucho porque los cachacos, al igual que la

hojarasca, y a diferencia de los gringos, no tienen remisión posible para la estirpe

Buendía. Cachacos y hojarasca son las dos caras aborrecibles de una misma aversión

identitaria, de la que en cierto modo escapan los gringos. Cachacos y hojarasca son

también las dos versiones de los españoles de Sabino Arana, los primeros son los

capitalistas, los segundos los trabajadores: “Con esa invasión maketa, gran parte de la

cual ha venido a nuestro suelo por vuestro apoyo, para explotar vuestras minas y

serviros en los talleres y en el comercio, estáis pervirtiendo la sociedad bizkaina, pues

cometa es ése que no arrastra consigo más que inmundicia y no presagia más que

calamidades: la impiedad, todo género de inmoralidad, la blasfemia, el crimen, el

librepensamiento, la incredulidad, el socialismo, el anarquismo... todo ello es obra suya.

Pero esto no les basta a los capitalistas bizkainos: están corrompiendo el alma del

bizkaino, y les es preciso también abandonar su cuerpo a la miseria y al hambre, para

sustentar al extraño”23.

En cambio, a partir de 1898, se produce una inflexión en la obra del fundador

del nacionalismo vasco, inflexión que se explica gracias al apoyo del industrial y

naviero Ramón de la Sota y Llano y de todos sus seguidores de la sociedad

“Euskalerria” de Bilbao, los llamados euskalerriacos: personas con nivel económico y

social alto y a las que no les preocupa tener o no origen vasco. Arana a partir de este

momento va a bascular respecto de su anterior crítica a la industrialización porque ya se

había convencido de que sin apoyo económico y logístico su proyecto político no

tendría futuro. Suaviza así su animadversión hacia los capitalistas y acepta la protección

de un Ramón de la Sota a quien había fustigado sin piedad anteriormente, sobre todo en

las páginas del periódico Baserritarra.

El cachaco, o sea el adinerado capitalino con ínfulas de nobleza, se introduce en

la familia Buendía por vía del matrimonio de Aureliano Segundo con Fernanda y es

Fernanda quien asume como propio, a partir de entonces, el rechazo y exclusión de la

hojarasca. Es como si el autor quisiera librar a los auténticos Buendía de ese baldón, a

pesar de que son la madre y la abuela del propio autor en la vida real –como hemos

23 Sabino Arana Goiri: “¡Caridad!”, en Bizkaitarra, nº 19, 20 enero 1895, OC, t.I, p. 441.



29

visto al principio– las que mejor nos han testimoniado el rechazo que sentían por la

hojarasca y todo lo que representaba. Fernanda explica cómo le atribuyen los Buendía a

ella esta condición de cachaca y represora de la hojarasca: “…no había podido soportar

más cuando el malvado de José Arcadio Segundo dijo que la perdición de la familia

había sido abrirle las puertas a una cachaca, imagínese, una cachaca mandona, válgame

Dios, una cachaca hija de la mala saliva, de la misma índole de los cachacos que mandó

el gobierno a matar trabajadores, dígame usted, y se refería a nadie menos que a ella, la

ahijada del Duque de Alba, una dama con tanta alcurnia que le revolvía el hígado a las

esposas de los presidentes, una fijodalga de sangre como ella que tenía derecho a firmar

con once apellidos peninsulares, y que era el único mortal en ese pueblo de

bastardos…” (589).

Tenemos por tanto una identidad atlántica o caribeña en Colombia definida por

sus límites que son la hojarasca por abajo y los cachacos y los gringos por arriba. Esto

es algo más sofisticado que en el caso de Sabino Arana pero en sustancia viene a ser lo

mismo. Arana distingue también entre extranjeros y españoles, como hemos visto. A

estos últimos les reserva el calificativo despectivo de maketos, sin distinción entre ellos

en función de su clase social, al menos al principio: “Y no me refiero a una clase

determinada de maketos, sino a todas en general: todos los maketos, aristócratas y

plebeyos, burgueses y proletarios, sabios e ignorantes, buenos y malos, todos son

enemigos de nuestra Patria, más o menos francos, pero siempre encarnizados. Y

entiéndase que no los aborrecemos porque sí. Si el español se estuviese quedo en su

tierra, no tendríamos por qué quererle mal”24. Aunque a partir de 1898, como hemos

dicho, va a suavizar todo esto, casi con toda seguridad por influencia de Ramón de la

Sota –su sostén económico–, hasta el punto de que no va a salir ya jamás –salvo en

alguna ocasión muy puntual, marginal y aislada– el término maketo en su producción

escrita.

IV. DEFINICIONES IDENTITARIAS EN CIEN AÑOS DE SOLEDAD

Los límites de la identidad que define García Márquez en Cien años de soledad,

y que ya vimos aparecer en La hojarasca, quedan definidos así por tres elementos: la

24 Sabino Arana Goiri: “Nuestros moros”, en Bizkaitarra, nº 4, 17-12-1893, en OC, t. I, p. 196.



30

hojarasca desarrapada, los cachacos capitalinos y los gringos norteamericanos, en sus

distintos niveles, desde técnico a gerente. Respecto de los tres el autor realiza una

operación típica de rescate o definición identitaria, poniendo como contrapunto de todos

ellos a la estirpe de los Buendía, que representaría la identidad a defender en un

territorio concreto: Macondo. El autor va a cargar las tintas sobre todo en el primer tipo,

el que conforma la hojarasca, pero así como a los cachacos, en las pocas ocasiones que

se refiere a ellos, les llama así, cachacos, lo mismo que a los gringos gringos, en cambio

cuando se tiene que referir al concepto de la hojarasca, dicho término no va a aparecer

ni una sola vez en la obra cumbre de García Márquez, después de aparecer varias veces

en su primera novela La hojarasca. En Cien años de soledad se utilizarán, en cambio,

una serie de genéricos como invasores, advenedizos, extranjeros y, sobre todo,

forasteros.

Vamos a ir entresacando del texto capital de García Márquez aquellas ocasiones

en que dichos términos aparecen definidos junto con los adjetivos o expresiones que les

acompañan. Empezamos por “invasor” y “extranjero”, que aparecen unidos: “el coronel

Aureliano Buendía lo invitó a promover una conflagración mortal que arrasara con todo

vestigio de un régimen de corrupción y de escándalo sostenido por el invasor

extranjero” (534). El sustantivo “invasión” también da mucho juego en la obra para

definir la hojarasca, sin nombrarla: “Fue una invasión tan tumultuosa e intempestiva,

que en los primeros tiempos fue imposible caminar por la calle (…) y el escándalo de

las parejas que colgaban sus hamacas entre los almendros y hacían el amor bajo los

toldos, a pleno día y a la vista de todo el mundo” (523). También se habla a

continuación de “la invasión de la plebe” (524).

El término “advenedizo”, en cambio, aparecerá en más ocasiones, concretamente

en cuatro: “ellos [los Buendía] no habían fundado un pueblo para que el primer

advenedizo [el corregidor Apolinar Moscote] les fuera a decir lo que debían hacer”

(401); “Los antiguos habitantes de Macondo se encontraban arrinconados por los

advenedizos” (540); “las hordas de advenedizos que se fugaron de Macondo tan

atolondrados como habían llegado” (594); “la naturaleza bestial de los advenedizos”

(619). Vemos cómo los términos invasor, extranjero y advenedizo van asociados a otros

nada benevolentes como: corrupción, escándalo, hordas y naturaleza bestial.



31

Pero es el término “forastero” el que se lleva la palma de su utilización por el

autor para referirse despectivamente a la hojarasca y es el que a la postre va a resultar, a

mi juicio, clave para entender todo el desarrollo de la novela y de lo que García

Márquez quiere encerrar en ella: “el pueblo se había transformado en un campamento

de casas de madera con techos de zinc, poblado por forasteros que llegaban de medio

mundo en el tren, no solo en los asientos y plataformas sino hasta en el techo de los

vagones” (522).

Y es que alrededor de dicho concepto de “forastero” se establecerá una disputa

entre dos corrientes dentro de la familia Buendía, como ya hemos visto anteriormente a

propósito de la definición de gringo. En efecto, por un lado está Fernanda del Carpio,

casada con Aureliano Segundo, ella misma forastera en Macondo, por cachaca, y por

otro lado está el propio Aureliano Segundo y la matriarca del clan, Úrsula, partidarios

ambos de recibir a los forasteros, porque tienen la intuición o la certeza de que su

presencia es beneficiosa para ellos mismos y para toda la comunidad. Veamos ahora los

términos de la disputa precisamente en la aparición del término “forastero”. En el caso

de Fernanda: “Su severidad hizo de la casa un reducto de costumbres revenidas, en un

pueblo convulsionado por la vulgaridad con que los forasteros despilfarraban sus fáciles

fortunas. Para ella, sin más vueltas, la gente de bien era la que no tenía nada que ver con

la compañía bananera; […] —Que no vuelva a pisar [se refiere a su cuñado José

Arcadio Segundo] este hogar —dijo Fernanda—, mientras tenga la sarna de los

forasteros” (540). Lo cual, esto último, es contradictorio con el hecho de que su propio

marido, Aureliano Segundo, es el mayor partidario de recibir a los forasteros en la casa:

“Aureliano Segundo, en cambio, no cabía de contento con la avalancha de forasteros. La

casa se llenó de pronto de huéspedes desconocidos, de invencibles parranderos

mundiales” (523). Y por último, la postura de Úrsula, que asocia al carácter de los

forasteros la rebeldía que ella necesitaría para liberarse por un momento de la

responsabilidad que la oprime al verse como la única capaz de poner un poco de orden

en el destino de la estirpe de los Buendía: “y preguntando y preguntando iba atizando su

propia ofuscación, y sentía unos irreprimibles deseos de soltarse a despotricar como un

forastero, y de permitirse por fin un instante de rebeldía” (539); y su postura respecto de

los forasteros, que estaría en sintonía con la de Aureliano Segundo: “que vengan los

forasteros a tender sus petates en los rincones y a orinarse en los rosales, que se sienten

a la mesa a comer cuantas veces quieran, y que eructen y despotriquen y lo embarren



32

todo con sus botas, y que hagan con nosotros lo que les dé la gana, porque esa es la

única manera de espantar la ruina” (599). Pero lo significativo es comprobar que a pesar

de que tanto Aureliano Segundo como Úrsula son partidarios de recibir a los forasteros,

no se privan, en cambio, de definirlos por sus atributos denigratorios. Su concepto hacia

ellos no ha cambiado, por mucho que su actitud no sea la del rechazo sino la de una

aceptación un tanto resignada, rayando en el masoquismo. Así, cuando hablan de ellos

los siguen asociando con términos como: avalancha, parranderos, despotricar, eructar,

orinar en los rosales, en definitiva, actuar sin normas ni civilización.

Esta disputa entre quienes aceptan y quienes rechazan el contacto con los

invasores también aparece en Sabino Arana e incluso concibe un término para

denominar despectivamente a quienes hacen migas con los advenedizos: les llama

“maketófilos”25. Dentro del propio nacionalismo vasco, y a partir sobre todo de la

incorporación de la corriente de los llamados euskalerriacos, de 1898 en adelante, como

ya vimos antes, también se dirimió una disputa en este sentido, entre quienes

rechazaban categóricamente el contacto con los maketos y quienes proponían su

aceptación bajo diferentes condiciones26.

En Cien años de soledad, de esta disputa alrededor de los forasteros saldrá

victoriosa Fernanda y con ella quedará sentenciado el destino de los Buendía. En efecto,

ella será quien instigue el castigo para Mauricio Babilonia, el pretendiente de Meme: “A

Fernanda, sin embargo, le bastó el verlo una vez para intuir su condición de menestral.

Se dio cuenta de que llevaba puesta su única muda de los domingos, y que debajo de la

camisa tenía la piel carcomida por la sarna de la compañía bananera. No le permitió

hablar. No le permitió siquiera pasar de la puerta que un momento después tuvo que

cerrar porque la casa estaba llena de mariposas amarillas. –Lárguese –le dijo–. Nada

tiene que venir a buscar entre la gente decente” (562). Fernanda es también, como ya

vimos antes, la cachaca a quien José Arcadio Segundo atribuirá la represión de las

movilizaciones campesinas. Pero, como ya está asimismo dicho, una de las grandes

paradojas dentro de todo este cúmulo de paradojas en que consiste la relación de los

Buendía con los forasteros, es que Aureliano Segundo es, al mismo tiempo, por un lado

25 La utilización del término es abundante en la obra del fundador del nacionalismo vasco. Como muestra

baste que incluso lo utilizó para titular más de un artículo, como el llamado “Un fino maketófilo”, cuya

publicación le acarreó incluso problemas con la justicia por la denuncia del aludido. En Bizkaitarra, nº

14, 31 agosto 1894, OC, t. I, p. 354. 26 Sobre todo este proceso se puede consultar de Javier Corcuera: La patria de los vascos, Madrid,

Taurus, 2001, pp. 493 y ss.



33

el mayor defensor de que entren en la casa los forasteros y por otro el que se casó y trajo

a la casa de los Buendía a la mayor enemiga y represora de los forasteros, como es

Fernanda.

V. LA SOLEDAD COMO IDENTIDAD

Una vez vistos los límites, o “los otros” que quedan fuera de la identidad central

de los Buendía, pasamos a abordar el análisis de dicha identidad en positivo, es decir

con aquellos rasgos que les confiere a los personajes el propio autor, del mismo modo

que Sabino Arana adornaba a los vascos nativos de todas las virtudes de las que, según

él, carecían los maketos. Antes, no obstante, solo un apunte sobre un trabajo27 de los

que hemos analizado dentro de la inmensa bibliografía crítica de García Márquez,

donde sí se da cuenta de la construcción de una identidad que se lleva a cabo en Cien

años de soledad, desde el punto de vista de la génesis nacional, pero donde solo se fija

su autora, a diferencia de lo que nosotros hacemos aquí, en tres personajes de la trama,

uno mayor, como es Rebeca, y dos menores, como son los indios guajiros Visitación y

Cataure. En dichos personajes se analiza la exclusión a la que la identidad dominante

somete todo lo que le rodea. Pero lo que sorprende mucho es que ese recuento de

exclusiones se reduzca al interior de la propia familia Buendía y no tenga en cuenta a

todos los excluidos ajenos a la misma, ni que los mencione siquiera, y que son todos los

que hemos desplegado en este trabajo.

A la hora de definir esa identidad de referencia, para la que se escribe Cien años

de soledad, nos fijamos en el concepto de “fundadores”, que delimita a la perfección el

núcleo de lo que estamos considerando. El concepto se utiliza desde el principio como

signo de distinción y de pertenencia a un club cerrado. La primera mención es esta:

“Los fundadores de Macondo, resueltos a expulsar a los invasores, fueron con sus hijos

mayores a ponerse a disposición de José Arcadio Buendía” (401). Por la forma que

adopta la frase parece que estamos ante un ejército invasor, cuando a quien pretendían

expulsar en este caso era solamente al corregidor Apolinar Moscote y su familia.

Tenemos hasta la explicación de quienes conforman ese concepto de “fundadores”:

27 Nos referimos al artículo “Los olvidados en Cien años de soledad”, de Elisabeth Montes Garcés, en

Estudios de Literatura Colombiana, nº 10, 2002, pp. 59-68.



34

“Úrsula hizo una lista severa de los invitados, en la cual los únicos escogidos fueron los

descendientes de los fundadores, salvo la familia de Pilar Ternera, que ya había tenido

otros dos hijos de padres desconocidos. Era en realidad una selección de clase, solo que

determinada por sentimientos de amistad, pues los favorecidos no solo eran los más

antiguos allegados a la casa de José Arcadio Buendía desde antes de emprender el

éxodo que culminó con la fundación de Macondo, sino que sus hijos y nietos eran los

compañeros habituales de Aureliano y Arcadio desde la infancia, y sus hijas eran las

únicas que visitaban la casa para bordar con Rebeca y Amaranta” (404). Le sigue esta

otra: “La casa se abrió, todavía olorosa a resinas y a cal húmeda, y los hijos y nietos de

los fundadores conocieron el corredor de los helechos y las begonias, los aposentos

silenciosos, el jardín saturado por la fragancia de las rosas, y se reunieron en la sala de

visita” (405). Para terminar con esta: “paseaba por el pueblo con sus amigos más

próximos, Magnífico Visbal y Gerineldo Márquez –hijos de los fundadores de iguales

nombres–” (406).

Y otras dos apelaciones, en otros lugares del libro distantes de los anteriores y

donde aparece también el concepto de “fundadores”. Una es la del complot para

asesinar a los conservadores, cuando no se fían de Aureliano por su estrecha relación

con su suegro, el corregidor Apolinar Moscote: “Don Apolinar Moscote se burló de su

fe en la homeopatía, pero quienes estaban en el complot reconocieron en él a uno más

de los suyos. Casi todos los hijos de los fundadores estaban implicados…” (432). Y otra

es cuando interceden por el general Moncada para que no fuera fusilado: “Úrsula no

solo lo hizo, sino que llevó a declarar a todas las madres de los oficiales revolucionarios

que vivían en Macondo. Una por una, las viejas fundadoras del pueblo, varias de las

cuales habían participado en la temeraria travesía de la sierra, exaltaron las virtudes del

general Moncada” (474).

No son muchos los rasgos específicos que se atribuyen a los fundadores y a sus

hijos en relación con quienes no lo son, sean hojarasca, cachacos o gringos. Ni siquiera

el idioma puede serlo, porque salvo los gringos, que se supone que también aprenden la

lengua para relacionarse aunque sea mínimamente con los autóctonos, todos los demás

hablan castellano, aunque a veces con incrustaciones de lengua india. Úrsula, por

ejemplo, veía como una locura o extravagancia espantosa que los niños de la familia

hablaran la lengua guajira: “Sus exageraciones eran apenas comparables a las de

Arcadio y Amaranta, que ya habían empezado a mudar los dientes y todavía andaban



35

agarrados todo el día a las mantas de los indios, tercos en su decisión de no hablar el

castellano, sino la lengua guajira. «No tienes de qué quejarte», le decía Úrsula a su

marido. «Los hijos heredan las locuras de sus padres». Y mientras se lamentaba de su

mala suerte, convencida de que las extravagancias de sus hijos eran algo tan espantoso

como una cola de cerdo…” (389).

Pero a falta de rasgos definidores en positivo, cobra su importancia la

consideración en la que se les tiene a los Buendía entre los habitantes de Macondo. Por

ejemplo, cuando un capitán se atreve contra Aureliano José: “«Cuidado, capitán», le

advirtió Aureliano José. «Todavía no ha nacido el hombre que me ponga las manos

encima». El capitán intentó catearlo por la fuerza, y Aureliano José, que andaba

desarmado, se echó a correr. Los soldados desobedecieron la orden de disparar. «Es un

Buendía», explicó uno de ellos” (470-471). El capitán que le disparó a Aureliano José

se llamaba Aquiles Ricardo y terminó muy mal: “A las doce, cuando Aureliano José

acabó de desangrarse y Carmelita Montiel encontró en blanco los naipes de su porvenir,

más de cuatrocientos hombres habían desfilado frente al teatro y habían descargado sus

revólveres contra el cadáver abandonado del capitán Aquiles Ricardo. Se necesitó una

patrulla para poner en una carretilla el cuerpo apelmazado de plomo, que se desbarataba

como un pan ensopado” (471).

En el caso de Sabino Arana, su definición de los nativos vascos para

diferenciarlos de los inmigrantes maketos, es mucho más explícita y material. Se basa

en la raza, concepto que era usual en el último cuarto del siglo XIX en toda Europa,

apoyado en el positivismo y sobre todo en el evolucionismo de entonces28. Y también,

como correlato de este, a la vez que vehículo por el que se transmite la raza de

generación en generación, está el tema de la sangre29, nexo de unión de la estirpe, que

en Cien años de soledad encontramos definida en sentido negativo, por quien no tiene la

sangre de los Buendía y, en cambio, la debería haber tenido, para insuflarle a aquellos

las cualidades de que carecen: “Fue por esa época que Úrsula empezó a nombrar a

Rebeca, (…) la que no llevó en las venas sangre de sus venas sino la sangre desconocida

de los desconocidos cuyos huesos seguían cloqueando en la tumba, Rebeca, la del

28 Pedro José Chacón Delgado: “La raza en Marcelino Menéndez Pelayo”, en Letras de Deusto, nº 132,

2011, pp. 95-128. 29 Pedro José Chacón Delgado: “La metáfora de la limpieza de sangre en el origen del nacionalismo

vasco”, en Pablo Sánchez León y François Godicheau, Palabras que atan: metáforas y conceptos del

vínculo social en la historia moderna y contemporánea, Madrid, FCE, 2015, pp. 245-272.



36

corazón impaciente, la del vientre desaforado, era la única que tuvo la valentía sin

frenos que Úrsula había deseado para su estirpe” (538).

Cabe en este momento una importante matización en cuanto al tema de la raza

en Sabino Arana Goiri. Para el fundador del nacionalismo vasco, la raza se concretaba

en poseer apellidos euskéricos, frente a los castellanos propios de los maketos. Ante la

evidente ausencia de distinto color de piel, color o textura del pelo o complexión

corporal característica entre autóctonos y sobrevenidos, Arana se fijaba en el vestir, en

los andares, en la manera de hablar, en las costumbres y sobre todo en los apellidos,

cuestiones todas ellas de índole sociológica o histórica pero no natural o biológica. No

obstante, él no lo veía así: la raza vasca, transmitida por la sangre, tenía un reflejo

automático e indiscutible en los apellidos euskéricos, por lo que vetó la entrada en su

partido, mientras él vivió, a quien no los poseyera. Podríamos decir que el concepto de

“fundadores” visto en García Márquez tiene su correlato en los vascos de apellidos

euskéricos de Arana Goiri. Este tema del apellidismo, fijado en la doctrina política por

Sabino Arana, sigue hoy en plena vigencia30. De modo que una minoría que posee los

dos primeros apellidos euskéricos y que no llega al 20% de la población total, copa los

cargos más significativos del país, empezando por el de lehendakari y seguido por una

larga lista de parlamentarios autonómicos, diputados forales y alcaldes –todos con sus

dos primeros apellidos euskéricos– completamente desproporcionada en relación al total

de población que no tiene dichos dos primeros apellidos euskéricos (50%) o que solo

posee uno de los dos primeros (30%)31.

Pero cuando más claramente se manifiesta el signo distintivo de la identidad en

positivo, es decir sin el recurso a los excluidos, para referirnos a la estirpe de los

Buendía, y en el que García Márquez alcanza evocaciones de alto lirismo, en

consonancia con las mejores páginas, a mi juicio, de esta deslumbrante por tantos

motivos Cien años de soledad, sucede al conferir a la identidad de los Buendía una

expresión, un carácter y aun una sustancia marcadas por algo tan etéreo e inasible como

es la soledad, una soledad que va apareciendo cada vez de modo más intenso para

alcanzar el clímax a medida que llega el final de la novela, final tan conocido por todos

que no hace falta repetirlo de nuevo aquí. Este de la soledad, siendo como es el tema y

30 Manuel Montero, “Etnicidad e identidad en el nacionalismo vasco”, Sancho el Sabio, nº 38, 2015, pp.

137-167. 31 Estos porcentajes proceden del clásico estudio de José Aranda Aznar: “La mezcla del pueblo vasco”,

Empiria (UNED), nº 1, 1998, pp. 121-177.



37

recurso por antonomasia del autor, en consonancia con el título mismo de su obra

mayor, nos va a llevar también a la conclusión de este trabajo. Así, los hijos del coronel

Aureliano Buendía tenían todos “un aire de soledad que no permitía poner en duda el

parentesco” (468). Y el propio coronel también: “el coronel Aureliano Buendía rasguñó

durante muchas horas, tratando de romperla, la dura cáscara de su soledad” (482).

“Amaranta se encerró en el dormitorio a llorar su soledad hasta la muerte” (477). De

Aureliano José y Pilar Ternera se dice: “Eran, más que madre e hijo, cómplices en la

soledad” (470). Aureliano Segundo y Petra Cotes “se lamentaban de cuánta vida les

había costado encontrar el paraíso de la soledad compartida” (601). En cambio,

“Aureliano y Fernanda no compartieron la soledad, sino que siguieron viviendo cada

uno en la suya” (616). De Meme se dice que “Estaba tan segura de sí misma, tan

aferrada a su soledad…” (566). Respecto del último José Arcadio y Aureliano

Babilonia: “Aquel acercamiento entre dos solitarios de la misma sangre estaba muy

lejos de la amistad, pero les permitió a ambos sobrellevar mejor la insondable soledad

que al mismo tiempo los separaba y los unía” (626). Y, por último, Aureliano Babilonia

y Amaranta Úrsula estaban “recluidos por la soledad y el amor y por la soledad del

amor” (648).

Pero quizás con el adjetivo “solitario” se añaden más quilates a esta importancia

fundamental de la soledad en la construcción de la identidad de los Buendía. Así, de

Aureliano se dice que era “un sentimental sin porvenir, con un carácter pasivo y una

definida vocación solitaria” (432). Por su parte, Aureliano Segundo y José Arcadio

Segundo “lo único que conservaron en común fue el aire solitario de la familia” (492).

Hubo un momento en que “al contrario de todos, Meme no revelaba todavía el sino

solitario de la familia” (545). Y, para terminar, la identidad de Aureliano Babilonia se

revela así: “Fue por esos días que en un descuido de Fernanda apareció en el corredor el

pequeño Aureliano, y su abuelo conoció el secreto de su identidad. Le cortó el pelo, lo

vistió, le enseñó a perderle el miedo a la gente, y muy pronto se vio que era un legítimo

Aureliano Buendía, con sus pómulos altos, su mirada de asombro y su aire solitario”

(585).

Algo tan inaprensible y deletéreo como la soledad es el rasgo distintivo de los

Buendía para García Márquez. Lo cual prueba lo difícil que resulta designar un rasgo

claro y contundente que nos distinga como grupo de los demás. Sabino Arana también

lo intentó con el tema de la religiosidad. Para él los vascos estaban más capacitados que



38

los demás –y por los demás solo podía considerar a sus únicos enemigos íntimos: el

resto de los españoles– para alcanzar la salvación religiosa como católicos32. Si

reparamos en que los españoles han sido considerados en todo el mundo como los

mayores defensores de la fe católica en toda su historia, hasta el punto de construir todo

un imperio al servicio de este ideal, se comprenderá mejor lo inverosímil de la

propuesta sabiniana.

La propuesta de García Márquez es también la de que necesitamos de la

identidad para reconocernos a nosotros mismos y para que se nos reconozca al mismo

tiempo. Pero es que la identidad, para definirse, para concretarse, para marcar sus

límites, para elegir sus adversarios, sus contrapartes, sus excluidos, e

independientemente de los argumentos –más o menos inventados, más o menos

socorridos– a los que se recurra para ello, necesita de la soledad y al mismo tiempo está

abocada sin remisión a quedar en soledad, a consumirse en sí misma, víctima de la

autofagia, del incesto, del solipsismo. Identidad y soledad, en definitiva, van de la

mano. Para reconocernos a nosotros mismos, tanto de modo individual como colectivo,

necesitamos de la soledad y desde ese momento ya no podemos salir de ella. Y eso es lo

fundamental, a mi juicio, que nos queda de Cien años de soledad. Todos necesitamos

reconocernos a nosotros mismos y que nos reconozcan también los demás, pero en esa

necesidad, tanto en la chispa que la enciende como en su consumación o

autorrealización, nos encontramos de cara con nuestra propia soledad, una soledad en la

que nos iremos consumiendo y que acabará por destruirnos sin remedio.

VI. IDENTIDAD CULTURAL E IDEOLOGÍA POLÍTICA

Y siendo esta la lógica de raíz identitaria que rige los destinos de la familia

Buendía y por tanto de la propia novela, todo lo que se salga de ahí queda, a nuestro

juicio, sin apoyatura argumental, convertido en pura anécdota, en fuegos artificiales que

quieren salvar una cierta idea de la izquierda y del progresismo que no se sostiene ni se

fundamenta en ningún pasaje de la novela que estamos analizando. Es lo que pasa con la

32 Ese es precisamente el argumento principal del que muchos consideran principal artículo ideológico de

Sabino Arana Goiri: “Efectos de la invasión”, en Baserritarra, nº 11, 11 de julio de 1897, en OC, t. II, pp.

1326-1337.



39

ideología liberal del coronel Aureliano Buendía, que le lleva a emprender no sé cuantas

guerras civiles para nada, bueno, en realidad para dejar por el camino infinidad de

muertos, fusilados, ajusticiados sin más razón que una previa e inopinada elección

ideológica. Y lo mismo ocurre con la tan mitificada matanza de campesinos de las

bananeras, a manos del ejército enviado a partes iguales por los gringos explotadores y

sus cómplices los cachacos. Cómo entender, dentro de la novela, un acontecimiento en

el que los que son masacrados son los mismos a los que durante todas las páginas

precedentes se les considera, en su inmensa mayoría, como desperdicios, advenedizos,

intrusos, invasores, avalancha, cuando no directamente hordas, sarna, bestias, que

eructan, lo embarran todo con sus botas, despotrican y se orinan en los rosales.

En este asunto, y con esto terminamos este trabajo, tenemos una posición

inicialmente contrapuesta entre Gabriel García Márquez y Sabino Arana pero que, con

el tiempo, acaba también equiparándose. Siendo ambos artífices de una identidad, con

todo lo que eso significa y que hemos visto en páginas precedentes, tenemos que por un

lado el colombiano mostrará una querencia de sus personajes hacia posiciones de

izquierdas, mientras que para Sabino Arana todos los invasores son peligrosos

precisamente por ser de ese cariz ideológico, el que hoy denominamos de izquierdas.

Para el caso de García Márquez ya lo he adelantado en el párrafo anterior. Cuando

coloca ideológicamente al coronel Aureliano Buendía en el bando de los liberales, lo

hace por razones, cuando menos, poco ideologizadas: “—Si hay que ser algo, sería

liberal —dijo—, porque los conservadores son unos tramposos” (430). O más

explícitamente, en el famoso episodio de la matanza de los campesinos de las

explotaciones bananeras, del que aquí interesa señalar, más que el acontecimiento

histórico en sí –para el que se discuten las cifras, desde las tres mil que aparecen en la

novela a otras mucho más bajas que se dan por parte de quienes han investigado el

suceso33–, lo que importa señalar es que si colocamos el episodio en el planteamiento de

identidades en disputa, la matanza de campesinos es, en el fondo, la eliminación de la

molesta y repudiada hojarasca. Una matanza de la que los Buendía quedan al margen,

sin protagonismo, sin reproche, eximidos de culpa, salvo por el caso de Fernanda,

reprochándole su condición de cachaca, o, por el lado opuesto, participando junto con

los reprimidos, como hace José Arcadio Segundo, que antes había sido capataz en las

33 Eduardo Posada Carbó: “La novela como historia: Cien años de soledad y las bananeras”, en Boletín

Cultural y Bibliográfico, Vol. 35, nº 48, 1998, pp. 3-19.



40

bananeras pero que, para cuando llega el momento de la manifestación, ha dejado ya ese

puesto y participa muy activamente en la misma y además es el único superviviente. El

autor, que desde el principio está calificando a la muchedumbre de trabajadores venidos

con las bananeras como de invasión, hojarasca que todo lo ensucia, lo revuelve, lo

desordena y lo mixtifica y para la que no hay remisión posible, resulta que utiliza la

masacre para construir todo un alegato de denuncia y de condena de las bananeras y de

los cachacos, por medio de un relato en el que se mezclan sucesos reales con otros

legendarios, pasados por la exageración rabelesiana que impregna todo el libro.

En el caso de Sabino Arana Goiri, en cambio, quienes vienen de fuera a

estropear la supuesta Arcadia feliz en que consistía la tierra vasca y sus primigenios

habitantes son todos de condición genérica izquierdista y con el añadido, perfectamente

coherente con la ideología sabiniana, de los monárquicos: “Contad y examinad a los

maketos que invaden el territorio bizkaino: el noventa por ciento son con seguridad

liberales; de esos noventa, unos sesenta serán antes de un mes republicanos; los demás,

o monárquicos o socialistas, o anarquistas”34. Razón de más para que a las obras del

fundador del nacionalismo vasco, como decíamos al principio, no se les dé hoy por hoy

ninguna difusión por parte de la fundación que lleva su nombre. En el gozne histórico

que fue para el nacionalismo vasco la Segunda República española, sobre todo a partir

del pacto con los socialistas para elaborar el primer Estatuto vasco35, José Antonio

Aguirre, el primer lehendakari, hizo virar al PNV de una posición inequívoca de

derechas a una especie de posibilismo socialdemócrata en el que está instalado hoy y

que explica su arreglo permanente con las izquierdas españolas. Y para acabar de

entender el predominio actual del nacionalismo en Euskadi, a ese corrimiento

ideológico hay que sumarle –porque si no a ningún analista electoral le saldrían las

cuentas– la adhesión explícita o implícita de una gran parte de la inmigración vasca –

que se constituiría así en una suerte de “hojarasca vasca”–, que en este caso, y a

diferencia del colombiano, no se marchó tal como vino, sino que se quedó en buena

parte en la nueva tierra de acogida, aunque, eso sí, refugiada en el anonimato o, como

diría el gran García Márquez, en la soledad.

34 “La ceguera de los bizkainos”, en Bizkaitarra, nº 15, 30 de septiembre de 1894, OC, t. I, p. 368. 35 Pedro José Chacón Delgado, “El mito democrático y pluralista del Estatuto vasco de 1936”, en

Cuadernos de Pensamiento Político, nº 52, 2016, pp. 95-117.



41

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43

RASGOS DISTINTIVOS DE LA RELACIÓN ARGENTINO-

CHILENA Y SUS CONTRASTES CON LOS PARES DE VÍNCULOS

CHILE-PERÚ Y CHILE-BOLIVIA. INCIDENCIA DE LA

DIMENSIÓN SUBNACIONAL 1

DISTINCTIVE FEATURES OF THE ARGENTINIAN-CHILEAN

RELATIONSHIP AND ITS CONTRASTS WITH THE TIES CHILE-PERU AND

CHILE-BOLIVIA. INCIDENCE OF THE SUBNATIONAL DIMENSION.

Miryam Colacrai2

Universidad Nacional del Rosario, Argentina

RESUMEN

La relación argentino-chilena, experimentó un salto cualitativo en los años 90

multiplicándose sus vínculos a nivel macro y con un fuerte aporte de actores

gubernamentales no centrales (AGNC).

La existencia de un “marco democrático” ha sido condición necesaria para que

ese proceso pudiera darse, aunque no lo consideramos suficiente en sí mismo. Su

“continuidad, sustentabilidad y profundización” se fue construyendo a partir de un

acuerdo político a nivel estatal, acompañándolo con una institucionalización que resultó

de procesos top-down; bottom-up, con protagonismo de actores subnacionales.

A partir de esas consideraciones, analizaremos las diferencias y contrastes que

muestra la relación de Argentina- Chile-, con el par de relaciones de Chile con Bolivia y

Perú. Asimismo, consideraremos cómo los procesos de vinculación subnacional -que en

el caso argentino-chileno son altamente positivos- pueden verse dificultados o

impedidos en la medida que existe desconfianza mutua y relaciones tensas en los otros

casos.

1 Artículo recibido el 02 de octubre de 2019 y aprobado el 04 de noviembre de 2019. 2 Investigadora principal del Consejo Nacional de Investigaciones Ciencíticas y Técnicas (CONICET,

Argentina). Profesora Titular de Teoría de las Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencia

Política y Relaciones Internacionales y Directora de la Maestría en Integración y Cooperación

Internacional en la Universidad Nacional De Rosario (UNR)



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PALABRAS CLAVE: Relación bilateral Argentina-Chile, relación bilateral

Chile-Bolivia, relación bilateral Chile-Perú; paradiplomacia, actores subnacionales.

ABSTRACT

The argentinian-chilean relationship experienced a qualitative leap in the 90’s,

multiplying its links in a macro level and a strong contribution of non-central

governmental actors (NCGA).

The existence of a “democratic framework” has been a necessary condition for

this process to develop, although it is not considered sufficient for itself. Its “continuity,

sustainability and deepening” was built from a political agreement at a state level,

joined with an institutionalization that resulted from top-down; bottom-up processes

with a main role of subnational actors.

From these considerations, we will analyze the differences and contrasts that

show the relationship between Argentina and Chile, with the pair of relations of Chile

with Bolivia and Peru. Likewise, we will consider how processes of subnational ties-

that in the argentinian-chilean case are highly positive- may be hampered or prevented

to the extent that there is mutual distrust and tensions in other cases.

KEYWORDS: Bilateral relation Argentina-Chile, bilateral relation Chile-

Bolivia, bilateral relation Chile-Perú; paradiplomacy, subnational actors.

SUMARIO: INTRODUCCIÓN I. LA CONSTRUCCIÓN DE LA RELACIÓN

ARGENTINA-CHILE EN DEMOCRACIA: UN CAMINO EN DIRECCIÓN A LA

PROFUNDIZACIÓN DEL VÍNCULO. I.1. La década de los noventa: un contexto

favorecedor para las “relaciones maduras” entre Argentina y Chile. Continuidades. II.

REFLEXIONES A PARTIR DE LA CONTRASTACIÓN DE LOS HITOS

OFRECIDOS EN LA LÍNEA DE TIEMPO COMPLEJA SOBRE LOS PARES DE

RELACIONES ARGENTINA/CHILE Y CHILE/BOLIVIA; CHILE/PERÚ. III. EL

COMPONENTE SUBNACIONAL: SU INCIDENCIA EN RELACIONES

“NORMALES” Y EN ESCENARIOS DE DISCORDIA. III.1. Alianza Aymara. III.2.

ZICOSUR. COMENTARIOS FINALES. BIBLIOGRAFÍA

* * *



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INTRODUCCIÓN

La relación argentino-chilena evidenció un salto cualitativo en la década del

noventa, generando una dinámica de búsqueda permanente de “normalización” en el

vínculo y, progresivamente, fue emergiendo como en una experiencia exitosa de

cooperación en un amplio espectro. Se han multiplicado sus relaciones representadas

por el más alto nivel gubernamental, complementadas y, en algunos casos, estimuladas

por otros niveles gubernamentales de carácter subestatal.

Puede afirmarse que las cuestiones de Defensa y Seguridad han ocupado un

lugar relevante en el camino hacia la cooperación y en un eje distintivo del vínculo en

constante reafirmación y profundización. El inicio en los años noventa de esta “nueva

política” tuvo como fundamento, del lado argentino la fuerte apuesta a una relación

preferencial con Chile y, del lado chileno, la readmisión del país en el escenario

internacional y cierta selectividad en el despliegue de las relaciones vecinales.

Las agendas acordadas entre ambas partes y los pasos que se fueron dando para

concretarlas, son un “ejemplo de cooperación institucionalizada y de resolución de

problemas sustantivos en ámbitos que podían involucrar a las instituciones armadas”,

como ha sostenido Rojas Aravena3

Otras reflexiones que se pronuncian en un sentido similar, son las manifestadas

por Aranibar Quiroga4 quien reconoce el mejoramiento sustantivo de la relación de

Chile con Argentina y subraya la alteración sustancial de la misma, para lo cual “era

obvia la necesidad de superar disputas limítrofes que tradicionalmente causaban

tensiones en la relaciones bilaterales, que casi llevaron a los dos países al borde de una

guerra”.

Por su parte, Fuentes Lazo afirma “Chile y la Argentina tienen hoy una muy

buena relación, posiblemente la más profunda, intensa y variada entre todos los países

de la región sudamericana”. En ninguna relación bilateral de Chile se expresaron de

3 ROJAS ARAVENA, F., “Las medidas de Confianza Mutua y de Seguridad: perspectivas desde Chile”,

Revista FASOC, Santiago (Chile), 2002, Año 17, n°1, p.22 4 ARANIBAR QUIROGA, A. “Memoria corta de un antiguo diferendo”. Nueva Sociedad, Buenos Aires,

2004, n°190, pp.6-14.



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manera más nítida las realidades de interdependencia que en la vinculación con la

Argentina5.

Otra reflexión interesante es la que ofrecen Manzano Iturra & Jimenez Cabrera

quienes ponen el acento en que “las partes reformularon aspectos esenciales de la

imaginación geopolítica para poder desterritorializar y espacializar su relación sobre la

base de un discurso geopolítico orientado a conducir la construcción de un sistema

binacional autónomo”6. Asimismo, aparecen observaciones como las de Villar para

quien la Argentina (en la relación con Chile) “era el mayor desafío y complejidad

vecinal”7 y Garay quien visualiza relaciones crecientemente cooperativas al “este” (es

decir, la Argentina) y marcadamente “complejas” al norte (Bolivia y Perú)8.

A partir de estas consideraciones- en tanto reflexiones significativas, aunque no

únicas- intentamos darle contenido a las expresiones que se emplean para caracterizar

como “excepcionales” en sentido positivo, a las relaciones entre Argentina y Chile en el

contexto de relaciones sudamericanas que no califican del mismo modo. Ello a su vez,

genera una serie de interrogantes respecto de las diferencias que plantean las relaciones

de Chile con sus otros vecinos, Bolivia y Perú. Precisamente, con esa dirección son

puestas en “contraste o espejo” con la Argentina.

El primer propósito de este trabajo es reseñar – partiendo en los años noventa-

los grandes eventos de las relaciones bilaterales de los pares de países señalados

anteriormente9. La atención estará puesta fundamentalmente en la variable política,

marcando en esa trayectoria las cuestiones puntuales que, en cada macro-relación,

denotan aspectos positivos y actitudes cooperativas, oponibles a aquellas circunstancias

en las que se producen tensiones, divergencias y conflictos de diversa magnitud.

5 FUENTES LAZO, O., “Chile y la Argentina: una relación especial” en Mario Artaza; Paz Millet,

Nuestros vecinos, RIL Editores, Santiago (Chile), 2007, p.52 6 MANZANO ITURRA, K., JIMENEZ CABRERA, D. “El papel geopolitico de la Corte Internacional de

Justicia en America del Sur”, Revista Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad,n11 ( 2) ,

Bogota, Colombia, 2016, p.190 7 VILLAR, A. (2006). “Chile y sus vecinos: una integración compleja”, en Funk, R. (ed.), El Gobierno

de Ricardo Lagos. La nueva vía chilena hacia el socialismo. Chile: Universidad Diego Portales, 2006,

p.130. 8 GARAY VERA, C., “Buscando la certidumbre. Chile, su seguridad y sus vecinos”. UNISCI Discussion

Papers, Madrid, 2009, nº 21, p.46 9 Para ello, hemos elaborado una línea de tiempo compleja, que se presenta en modo infografía más

adelante. Debo agradecer la colaboración técnica del Lic. Ezequiel Viceconte y de Verónica Bruno,

ambos de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de

Rosario.



47

Perfiladas dichas relaciones, se inquirirá acerca de las características y el devenir

que tiene cada una de ellas y cómo impactan en los diferentes esquemas de vinculación

a escala subnacional (contactos regionales, entre Gobiernos No Centrales y otros actores

locales) ya favoreciéndolos, retardándolos o poniéndolos bajo cuestionamiento.

Finalmente, se ofrecerán algunas reflexiones y se dejarán planteadas inquietudes

para continuar observando en profundidad la evolución pueden darse en los vínculos

bilaterales, en términos de continuidad, reorientación y ajustes acorde con las

modalidades y objetivos que puedan imprimirle a sus políticas exteriores los líderes en

cada país.

I. LA CONSTRUCCIÓN DE LA RELACIÓN ARGENTINA-CHILE EN

DEMOCRACIA: UN CAMINO EN DIRECCIÓN A LA PROFUNDIZACIÓN

DEL VÍNCULO.

En la década de los noventa, comenzó a construirse progresivamente una nueva

relación político-estratégica, asumiéndose el compromiso de arribar a la solución del

conjunto de contenciosos vinculados al eje soberano territorial. De ese modo, la

percepción de amenazas de carácter vecinal, disminuyó hasta prácticamente hacerse

nula. El discurso de ambos países fue mutando hacia una nueva configuración de ideas

y expresiones acerca del otro, con lo cual se fue desdibujando aquella visión

preexistente de virtual amenaza.

Paulatinamente el trabajo negociador expresado en reuniones entre Cancillerías

y Ministerios de Defensa y el diseño de algunas políticas consistentes con el avance de

las Medidas de Confianza Mutua (MCM), pavimentó el camino hacia un alto grado de

transparencia, como por ejemplo la producción y publicación de libros de defensa

nacionales donde —ya con nuevas miradas— se definían los ámbitos de acción y las

principales orientaciones de la política de defensa y del uso de la fuerza. Por su parte, la

formalización y la ejecución sistemática de medidas de confianza mutua de carácter

militar, propiciaron un mayor nivel de conocimiento y generaron mejores condiciones

para el desarrollo de la confianza.



48

Este amplio abanico de agentes gubernamentales, entidades políticas

subestatales y locales y los diferentes espacios de vinculación transgubernamental, se

han vuelto particularmente relevantes a la hora de estudiar las relaciones bilaterales

entre Argentina y Chile y han dotado a la frontera de una dinámica singular.

Aquella visión de favorecer el intercambio y la idea de "vecindad" que quedó

plasmada tímidamente en el acuerdo de 1984 (Tratado de Paz y Amistad de 1984), se

concretó con una primera experiencia: el Comité de Frontera para el Paso Internacional

Sistema Cristo Redentor, creado mediante el Acta de la Comisión Binacional

Argentino-Chilena de Cooperación Económica e Integración Física en abril de 1987.

Desde entonces el número de dichos comités —hoy llamados de Comités de

Integración— creció hasta los ocho con que cuenta actualmente.

Es importante aclarar que, a diferencia de lo que ocurre con otros países de

América del Sur, donde muchas veces la "frontera" entre dos países pasa casi

inadvertida porque no existe un accidente geográfico que los separe (en algún caso la

separación entre dos países es simplemente una avenida en un centro urbano) en el caso

que nos ocupa, se tiene la barrera de la Cordillera de los Andes. Por ello, el trabajo

relativo a los pasos de frontera y su agilización se ha convertido en una prioridad. De

los 75 pasos fronterizos con los que cuenta Chile, no todos se encuentran en

funcionamiento, por lo cual, desde provincias, regiones y localidades se solicita

permanentemente prestarles la debida atención para hacerlos operativos.

Podría caracterizarse esta relación bilateral como una continua búsqueda de

profundización de la relación y de institucionalización de la misma, a partir de la

creación de diversos canales que favorecen el intercambio de información y

coordinación de los objetivos e intereses. La instrumentación de ello se da a través de

Comisiones y Grupos de Trabajo Binacionales, del Sistema Permanente de Consultas

Políticas de Alto Nivel, de la Comisión Parlamentaria Conjunta, de un renovado sistema

de consultas entre las Cancillerías y de relaciones entre gobiernos no centrales y

regiones, entre otros. A su vez, las Cumbres Presidenciales constituyen una instancia de

concertación de innegable relevancia para el afianzamiento de la relación bilateral.

Como caracterización general es posible considerar que los pasos hacia la

consolidación de la relación, se fueron dando anclados en la política y con un criterio

pragmático.



49

I.1. La década de los noventa: un contexto favorecedor para las

“relaciones maduras” entre Argentina y Chile.

Un rasgo predominante en las agendas de política exterior regional de los años

90 en los países latinoamericanos fue la pre-eminencia, casi hegemónica podría decirse,

de las relaciones vecinales y las cuestiones asociadas a ellas. Para Flishfich “en el caso

de Chile esa característica permanente tendió a matizarse por la presencia de un

conjunto de otros factores, como la emergencia de temas multilaterales, de acentos en

las relaciones comerciales internacionales y políticas hacia países y bloques fuera de

Sudamérica más que por la relevancia otorgada a una política sudamericana”10.

Para Chile, la política de los noventa significó, entre otras cosas, poder llevar

adelante una política vecinal legalista. El reconocido internacionalista chileno, Alberto

Van Klaveren, reconoce que a inicios del período democrático se comenzó a hablar de

la necesidad de contar con una “política vecinal efectiva” que apuntara a la superación

de antiguas cuestiones limítrofes pendientes. También se consideraba necesario buscar

un modus vivendi con una estrategia que permitiera abordar de manera eficiente las

llamadas “dos agendas”, la histórica- conflictiva, nutrida de desconfianza, y la de futuro,

positiva y abierta a nuevos temas11. En líneas generales coinciden con estas

apreciaciones, las realizadas por Wilhelmy y Durán en el sentido de que se apuntaba a

aminorar los frentes de vulnerabilidad percibidos en el entorno y de identificar e intentar

resolver los problemas pendientes 12.

Lo cierto es que no todos los países del “vecindario” recibieron igual trato por

parte de Chile. En ese contexto, y como hemos sostenido en otros trabajos, la relación

con Argentina emerge como un caso de significativo mejoramiento de los vínculos

bilaterales y de construcción de pasos institucionales para desembocar en una

“interdependencia ordenada” (Colacrai, 2010 y 2016).

La década del noventa, que exhibe una decidida superación de los diferendos

limítrofes pendientes, desembocó en la década siguiente en una cooperación impensada

entre los dos países, donde la agenda militar ocupa un rol muy relevante. Quizá el

10 FLISFISCH, A. “La política exterior chilena y América del Sur”. Estudios Internacionales 168,

Santiago (Chile), 2001, p.116. 11 VAN KLAVEREN, A., “La política exterior de Chile durante los gobiernos de la Concertación (1990-

2010)”. Estudios Internacionales 169, Santiago (Chile), 2011, pp.157. 12 DURÁN, R., y WILHELMY, M. “Los principales rasgos de la política exterior chilena entre 1973 y el

2000”. Revista de Ciencia Política, n° 23, Santiago (Chile), 2003, pp.275.



50

ejemplo más significativo a señalar sea el relativo a la creación del Centro Conjunto

para Operaciones de Paz (CECOPAC) en 2002, avance superlativo en un núcleo duro de

la agenda militar.

Por su parte en el plano político-institucional, la firma del Tratado de Maipú

(2009) por las presidentas Michele Bachelet y Cristina Fernandez, expresó con

rigurosidad lo realizado hasta el momento y se instituyó como la “Hoja de ruta” de lo

que se consideraba necesario profundizar y sostener como políticas de estado, para el

mediano y largo plazo. (Colacrai, 2012). Dicho Tratado, complementario al Tratado de

Paz y Amistad de 1984, pudo dar visibilidad al progreso alcanzado en las relaciones

bilaterales y los logros obtenidos en todas las áreas de interés común.

En dos siglos de historia independiente, ambos países -unidos en origen y por la

segunda frontera más larga del mundo- consiguieron fortalecer sus vínculos y lograron

superar las diferencias, dando paso a un proceso de integración profunda.

Visualicemos en la siguiente línea de tiempo compleja, el derrotero de las

relaciones de los actores de este estudio, a partir de la década de los noventa.



51



52

II. REFLEXIONES A PARTIR DE LA CONTRASTACIÓN DE LOS HITOS

OFRECIDOS EN LA LÍNEA DE TIEMPO COMPLEJA SOBRE LOS PARES

DE RELACIONES ARGENTINA/CHILE Y CHILE/BOLIVIA; CHILE/PERÚ.

Como dato llamativo y para poner la atención en el resto de las relaciones

sudamericanas, es importante tomar en cuenta – como contraste fuerte- que mientras

Chile renueva con Argentina el compromiso para avanzar en mayor niveles de

integración, en virtud del Tratado de Maipú (2009), con sus otros vecinos, Perú y

Bolivia, las circunstancias son de “judicialización de las disputas” en áreas marítimas y

territoriales que se llevaron adelante por medio de sendas presentaciones que dichos

estados pusieron contra Chile ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ).

Aparentemente y, remitiéndonos a lo sucedido, parecían constituirse en la única vía

posible para dirimir controversias.

Otra consideración relevante en este ejercicio de contrastación es que, mientras

que la relación de Chile con Argentina fluyó con regularidad desde los noventa, cuando

ambos transitan gobiernos democráticos -de allí que hablemos de relación “normal” -

los cambios de gobierno en Chile, Perú y Bolivia han ocasionado discursos y acciones

que, por momentos parecieron estimular entre ellos buenas relaciones vecinales y en

otras circunstancias alentaron “brotes de nacionalismo” con impacto negativo y

crecimiento de la desconfianza.

Si se hace un mínimo recorrido histórico, tomando algunas décadas previas al

punto de partida de la línea de tiempo ofrecida anteriormente, emerge rápidamente y

con claridad que las relaciones vecinales de Bolivia y Chile pueden caracterizarse como

de las más conflictivas del subcontinente. Tan sólo en l5 de los últimos 50 años ambos

gobiernos han mantenido relaciones diplomáticas, de hecho no las tienen desde 1978.

Periódicamente campañas nacionalistas crean en La Paz y Santiago climas de tensión y

agresividad.

Por su parte, las relaciones de Chile con Perú han estado jalonadas por etapas de

mayor cercanía, búsqueda de cooperación, de elaboración de una serie de medidas de

confianza mutua que se diluyen, posteriormente, frente a la reaparición de situaciones

que alimentan el “círculo vicioso de la desconfianza”. En ambos casos, el fantasma de la



53

Guerra del Pacífico y sus consecuencias, está en la base de los síntomas señalados,

aunque deben sumarse cuestiones posteriores de la agenda política, económica y

estratégica que aumentan los desencuentros.

Podría decirse que el Siglo XXI y, particularmente, el último decenio encuentra

a estos países sumidos en una situación de creciente conflictividad- en sentido amplio,

no precisamente bélico- donde se suman situaciones y discursos que renuevan el

desacuerdo y aumentan las percepciones de desconfianza.

Como sostiene Fernández Saavedra (2007) 13emergen dos problemas críticos:

uno el de Bolivia, de carácter abiertamente político; otro, el de Perú, de naturaleza

jurídica, con trasfondo político. La mediterraneidad del primero y las delimitaciones

marítimas entre Perú y Chile, dan a ambas relaciones bilaterales (Chile-Bolivia); (Chile-

Perú) un fuerte sesgo territorialista.

De todo ello se infiere claramente, que la existencia de cuestiones de soberanía y

seguridad del estado no quedan subsumidas ni anuladas por la preeminencia que tiene el

modelo de inserción internacional de Chile, concebido a imagen del Estado

comercialista, para emplear el término acuñado por Richard Rosecrance (Colacrai,

2008). Es decir, las cuestiones territoriales no han perdido relevancia.

III. EL COMPONENTE SUBNACIONAL: SU INCIDENCIA EN RELACIONES

“NORMALES” Y EN ESCENARIOS DE DISCORDIA

La relación bilateral argentino-chilena se retroalimenta entre los vínculos

desarrollados a diferentes escalas, desde el nivel presidencial hasta los actores

gubernamentales no centrales-GNC- (provincias argentinas-regiones chilenas)

pudiendo, también, contemplar dentro de ese grupo a los gobiernos locales (ciudades).

Como reflexionábamos en apartados anteriores, aunque la nutrida agenda

cooperativa de defensa constituye el mejor ejemplo de la gran transformación

experimentada y sostenida por Argentina y Chile como “política de estado”, la relación

13 FERNANDEZ SAAVEDRA, G. “Una mirada a las relaciones Bolivia, Chile, Perú” en Mario Artaza;

Paz Millet, Nuestros vecinos, RIL Editores, Santiago (Chile), 2007,pp.160



54

exhibe una dinámica que se enriquece a través de los múltiples canales que

interrelacionan agencias y niveles gubernamentales.

Contando con un marco general de relaciones normales entre ambos Estados y la

voluntad expresada por los diferentes gobiernos de apuntar a una relación estratégica y

profunda, el amplio espectro del “transgubernamentalismo” y de las relaciones a escala

subnacional ha mostrado dinamismo y continuidad, más allá de los cambios de

gobierno.

Por el contrario, observamos que las relaciones, “distantes”, con diferendos sin

resolver y ancladas en la variable territorial entre los dos pares de vínculos (Chile-

Bolivia; Chile-Perú) ha impactado negativamente a escaba subnacional. Esta situación

es objeto de reflexión por la academia, aunque existen diferentes interpretaciones y

propuestas diversas para apuntar a su solución. Incluso, hay posiciones encontradas

sobre la consideración de lo subnacional en escenarios en conflicto.

Con una mirada que combina lo político y lo académico Maira sostiene que “un

proceso de integración en el plano regional o subregional se va facilitando si los

componentes subnacionales de ese bloque inician programas efectivos de acercamiento

y coordinación” Pero, advierte, que este mismo proceso de vinculación gradual puede

verse influido de manera negativa por las características que tiene la relación política

bilateral a nivel de Estados14 En consonancia con nuestras conjeturas en este trabajo,

afirma que no estima que se produzcan buenos entendimientos transfronterizos en

períodos de tensión o mala relación entre gobiernos de dos países vecinos. En todos

aquellos casos en que hay asuntos de delimitación pendientes, prevalece una lógica de

seguridad que resulta incompatible con la cooperación y el entendimiento de las

sociedades civiles ubicadas cerca de la frontera.

Una perspectiva diferente, adopta Bernal Meza para quien “la paradiplomacia” y

las posibilidades de un estado “plurinacional” boliviano pueden favorecer

acercamientos ya que estimularían las autonomías. Considera que el Caso del Estado

Plurinacional de Bolivia podría ser en el futuro el ejemplo de una paradiplomacia de

14 MAIRA, L. (ed) La política Internacional Subnacional en América Latina. Ed.Libros del Zorzal,

Buenos Aires, 2010, p.21.



55

actores no estatales aplicada a la “alta política”15 (recuérdese que, entre otros temas, la

alta política implica temas de seguridad y cuestiones territoriales)

Un poco menos optimistas parecen los argumentos que presenta Maristella

Svampa quien se refiere a la retracción que han tenido los movimientos sociales en

términos de poder e influencia. Esta situación va de la mano de la instalación, en la

última década, de presidencialismos con liderazgos muy fuertes en Sudamérica16.

En el caso de Bolivia, se dictó la Ley 699 de 2015, en cuyo art.1 establece que se

regula el ejercicio del relacionamiento internacional de las entidades territoriales

autónomas, en sujeción a la competencia compartida con el nivel central del Estado,

establecida en el numeral 5 del Parágrafo I del Artículo 299 de la Constitución Política

del Estado”. Claramente, se trata de un ejemplo de los flujos y reflujos que se producen

en los Estados nacionales y que marcan una constante tensión entre procesos de

centralización y de autonomización.

Diversas estrategias de seguridad fronteriza, adoptadas por los estados centrales,

dejan entrever que las problemáticas propias de la agenda tradicional de seguridad se

entrecruzan con agendas que incluyen las denominadas nuevas amenazas. Y, dado el

caso, cuando los países fronterizos tienen disputas territoriales o fuertes controversias,

pueden ser éstas el instrumento para evitar acercamientos subnacionales, de etnias o

grupos con intereses similares que traspasan fronteras.

En 2011 el gobierno chileno anunció el establecimiento del programa “Plan

Frontera Norte” como estrategia de seguridad fronteriza con el propósito de combatir el

narcotráfico, contrabando y otros flujos ilícitos en las regiones de Arica y Paranicota,

Tarapacá y Antofagasta. Como refiere García Pinzón, “la naturaleza interméstica de

problemáticas como el narcotráfico y la necesidad de emprender medidas conjuntas ha

resultado en una situación paradójica en la que, por un lado, la nueva agenda genera

incentivos de acercamiento y coordinación a pesar de las disputas territoriales latentes,

mientras que por la otra parte, debido a la visión de desconfianza frente al otro que

caracteriza la relación de Perú y Bolivia con Chile y las asimetrías en términos de

15 BERNAL MEZA, R. “Paradiplomacia y regionalismo en situación de relaciones políticas en conflicto:

el caso de Chile y Bolivia”. Revista de Ciencia Política, Vol.35. n°3, Santiago(Chile), 2015, p.606 16 SVAMPA, Maristela, Debates latinoamericanos: Indianismo, desarrollo, dependencia y populismo.

Editorial Edhasa, Buenos Aires, 2016



56

políticas y capacidad institucional, ha traído consigo nuevos espacios de desencuentro

entre los tres países”17

Nos proponemos ahora ilustrar diversas experiencias que se han dado en las

últimas décadas y que registran avances y retrocesos en los vínculos (o la fluidez de los

mismos) en el nivel subnacional en espacios multi y trinacionales. En este caso,

resultan ejemplos paradigmáticos la Alianza Estratégica Aymara y ZICOSUR (Zona de

Integración del Centro Oeste Sudamericano). Ellos expresan diversos modos de

interrelación donde están involucradas las sociedades en espacios trinacionales. En el

primer caso la “comunidad Aymara”18, en el segundo caso, una organización público-

privadas que nuclea regiones de Chile, Bolivia, Perú y Paraguay.

III.1. Alianza Estratégica Aymaras Sin Fronteras

Esta organización, formada en 2001, que reivindica su unidad cultural y desea

visibilizar al movimiento indígena recuperando su capital histórico tiene una concepción

de lo regional y de la necesidad de cooperar mancomunadamente para verse

fortalecidos. En esa dirección, ingresó en el Programa de Cooperación italiana

“Fronteras abiertas” del CESPI (Centro de Estudios de Política Internacional) promotor

de la cooperación transfronteriza en América del Sur.

17 GARCÍA PINZÓN, V, “Estado y frontera en el norte de Chile”. Estudios fronterizos (nueva época),

Vol.16 n°31, Mexicali, Baja California, 2015, pp. 143-144. 18 Ver el interesante trabajo de ARANDA BUSTAMANTE, G., CALINAS, S. “Paradiplomacia aymara:

Empoderamiento en la frontera”. Estudios Fronterizos, 18(35), Mexicali, Baja California, 2017, pp.90-

106.



57

La trayectoria sobre sus logros y debilidades, queda referenciada en un artículo

aparecido en la Revista Si Somos Americanos, en 2010. Su autora, Silvia Marteles

Moreno19, quien además fue parte de la experiencia, concluye que aunque la Alianza

Estratégica Aymara es un interlocutor político clave y sabe cooperar internacionalmente

– han podido captar fondos del BID y de URBALIII referidos a “patrimonio cultural” y

turismo sostenible–, no tiene suficiente capacidad para insertarse con eficacia en los

procesos de gobernanza del territorio transfronterizo. A ello agrega que la sucesión de

diferentes gobiernos en Perú, Bolivia, elecciones municipales, disputas territoriales,

incluso la redefinición político-administrativa dentro de Chile con la creación de la

región Arica-Paranicota, han entorpecido severamente los esfuerzos de integración.

Observa, además, que prácticamente todos los niveles de la relación son muy débiles:

entre Estados, entre regiones, entre municipios y en la propia articulación multinivel

dentro de los propios países. Estas observaciones dejan claramente de manifiesto, cómo

se filtran problemáticas de otro orden en el propio contexto del intento de

regionalización o de cooperación más estrecha.

III.2. ZICOSUR

La “Zona de Integración Centro-Oeste de América del Sur”, conocida bajo la

sigla ZICOSUR, se podría caracterizar como una región transfronteriza de carácter

multiestatal y dimensión subnacional.

19 MARTELES MORENO, S." Fortalecimiento de la gobernanza transfronteriza en América Latina a

través de la cooperación descentralizada: la experiencia del programa Fronteras Abiertas”. Si Somos

Americanos, Revista de Estudios. Transfronterizos Vol. X, nº1, Santiago (Chile), 2010, pp.156-158.



58

Esta particular institución —considerando institución en sentido amplio— surgió

"oficialmente" en una reunión celebrada en Antofagasta en 1997 y reúne regiones

argentinas, chilenas, bolivianas, peruanas y paraguayas20. Dicho espacio congrega una

población cercana a los 40 millones de habitantes, en una superficie de 4 200 000 km2.

Una de sus consignas más fuertes es la de trabajar sobre la infraestructura vial,

ferroviaria e hidrovial y sobre la facilitación de los trámites en los puntos fronterizos de

los cinco países (Argentina, Chile, Bolivia, Brasil y Paraguay). Asimismo, se han unido

para presentar la “oferta exportable” del bloque en diversas ferias internacionales.

Recientemente (20 de septiembre de 2019) sus autoridades han firmado una declaración

de intenciones con Luis Almagro, Secretario General de la OEA, para trabajar en la

cooperación institucional y el empoderamiento de las instancias subnacionales.

También avanza en actividades que trascienden los intereses económicos, de

infraestructura y planeamiento regional para comprometerse, progresivamente, en

emprendimientos institucionales, culturales y de coordinación interuniversitaria, entre

las cuales se destaca la Red Criscos, que tuvo su origen en la 1ra Asamblea de Rectores

por la Integración del Subregión Centro oeste de Sudamérica, celebrada en la

Universidad Mayor de San Simón, el 3 de octubre de 1997. Desde entonces ha venido

desarrollando un ambicioso Programa de intercambio académico y de circulación de

alumnos entre las diversas unidades.

Los actores subnacionales (gobiernos regionales, municipios, prefeitorias) son

los protagónicos en el espacio ZICOSUR y, en general, muestra una dinámica de red,

con fluidos intercambios transfronterizos que van más allá de las controversias entre sus

respectivos Estados. Sin embargo, y aunque parezca un dato menor, en el año 2017 se

suscitaron algunas situaciones de tensión en la elección de las presidencias pro-témpore,

cuando las rispideces chileno-boliviana habían adquirido gran notoriedad y su situación

estaba en el centro del debate de La Haya.

20 Son miembros de esta instancia las siguientes regiones: de la Argentina, las provincias de Catamarca,

Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Tucumán; de Bolivia, los

departamentos de Beni, Chuquisaca, Cochabamba, Oruro, Pando, Potosí, Santa Cruz y Tarija; de Brasil,

el estado de Mato Grosso del Sur; de Paraguay, las regiones de Alto Paraguay, Alto Paraná, Amambay,

Boquerón, Caaguazú, Caazapá, Canindeyú, Central, Concepción, Cordillera, Guairá, Itapuá, Misiones,

Ñeembucú, Paraguarí, Presidente Hayes y San Pedro; de Chile, las regiones de Arica y Parinacota,

Atacama y Tarapacá y de Perú, los departamentos de Arequipa, Moquegua y Tacna.



59

COMENTARIOS FINALES

Los países sudamericanos, aunque con matices, siguen siendo estados con visión

territorialista – si se toma la clasificación de Rosecrance (1987).

Si ponemos el foco en Chile, para delinear comportamientos diferenciados en su

relación con la Argentina y con Bolivia y Perú, podría sostenerse que los avances en lo

económico, incluso una cierta nueva identidad chilena de “carácter comercialista”

asumida en las últimas décadas, sostenida en una significativa proliferación de acuerdos

de libre comercio así como también la defensa del “regionalismo abierto” como uno de

los pilares sobre los que asentó su inserción internacional, no superan nunca el “buen

arreglo territorial” como piso o plataforma desde la cual lanzarse hacia otro tipo de

vínculos vecinales, si se quiere que ellos sean sustentables.

La búsqueda de “normalidad” en las relaciones argentino-chilenas desde los

años noventa se ha sostenido desde la política, tanto en lo atinente a la centralidad del

poder como al fuerte acompañamiento llevado a cabo por los gobiernos no centrales

(provincias-regiones) combinando principios y pragmatismo, favoreciendo la

concertación.

Ese entramado de relaciones, puede graficarse a nuestro entender, integrando

tres anillos concéntricos cuyo centro refiere a las relaciones diplomáticas tradicionales y

los restantes anillos incorporan variadas “diplomacias” gubernamentales, subnacionales

y sectoriales, para introducir en el último, también, la diplomacia de los partidos

políticos que ha jugado un rol significativo en diferentes momentos de la relación.

Claramente observamos que en un contexto de relaciones “normales”, la

paradiplomacia –en un sentido amplio, pero con el ingrediente necesario de que al

menos una parte sea gubernamental, en alguno de los niveles- puede complementar,

acompañar y sostener las otras políticas bilaterales.

La relación bilateral argentino-chilena del último cuarto de siglo se ha

caracterizado por el dinamismo de las áreas fronterizas, la cooperación entre provincias y

regiones que se perciben crecientemente interdependientes en una variada gama de

temas que van de lo económico, lo social, lo ambiental hasta el desarrollo de

infraestructura y el ofrecimiento de servicios turísticos conjuntos. Así se ha generado



60

entrelazamiento o tejido de vínculos “por debajo”, que complementa y fortalece las

acciones que desarrollan los estados en su nueva definición de “estados red”.

De allí que pueda hablarse de la singularidad positiva que exhibe la relación

bilateral contrastándola con las relaciones vecinales de Chile con Bolivia y Perú.

En tanto, las relaciones chileno-bolivianas y las chileno-peruanas han quedado

atrapadas en una lógica de “oposición” donde se combinan, por un lado, el fantasma de

la guerra pasada, con nuevas y puntuales situaciones de oposición y controversia que

dificultan la búsqueda de concertación.

Se observa, además de la repetición de situaciones de intentos de concertación y

distanciamiento. En los temas a resolver- típicos de la agenda territorial y muy signados

por el juego de suma cero- se combinan factores jurídicos, políticos y comunicacionales

y, en ciertos casos son utilizadas para “consumo” interno. Esto parece percibirse en

ciertos momentos históricos y denota pérdida de aprobación popular a alguno de los

gobiernos o, incluso, una situación generalizada en los tres de pérdida de consenso

popular, o cuestiones económicas no resueltas.

Los impactos de estas tensiones diplomáticas entre los Estados se hacen sentir a

escala subnacional. Por diversas razones, la atmósfera de inseguridad y desconfianza,

conlleva a que las acciones paradiplomáticas queden al borde de la “disidencia”, a veces

se las percibe como poniendo en jaque la política nacional, asumiendo actitudes de

“rebeldía”. Los aportes del contacto fluido entre gobiernos no centrales, regiones,

municipios pierden su eficacia cuando predomina un clima de tensión en la “diplomacia

tradicional”.



61

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63

CASO CUSCUL PIVARAL Y OTROS VS. GUATEMALA,

SENTENCIA DE 23 DE AGOSTO DE 2018 DE LA CORTE

INTERAMERICANA DE DERECHO HUMANOS: UN PASO MÁS

DE UNA LÍNEA JURISPRUDENCIAL POLÉMICA EN LA

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y

CULTURALES1

I/A COURT H.R., CASE CUSCUL PIVARAL ET AL. V. GUATEMALA,

JUDGMENT OF AUGUST 23, 2018: A STEP FURTHER IN PROTECTING

SOCIAL, ECONOMIC AND CULTURAL’S RIGHTS FROM

JURISPRUDENCE.

Elena Carolina Díaz Galán2


Harold Bertot Triana3

Universidad de la Habana, Cuba

RESUMEN

El artículo analiza los avances, desafíos y algunas posiciones polémicas de la

línea jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en torno a la

justiciabilidad directa de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales al

amparo de la Convención Americana de Derechos humanos, a través de la sentencia en

el Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.

PALABRAS CLAVE: Corte Interamericana de Derechos Humanos;

justiciabilidad directa; derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

1 Artículo recibido el 22 de noviembre de 2019 y aprobado el 10 de diciembre de 2019. 2 Profesora de Derecho Internacional Público. Universidad Rey Juan Carlos, Madrid (España). 3 Profesor de Derecho Internacional Público. Universidad de La Habana (Cuba).



64

ABSTRACT

The article analyzes the advances, challenges and some controversial positions

of the jurisprudence line of the Inter-American Court of Human Rights regarding the

direct justiciability of economic, social, cultural and environmental rights under the

American Convention on Human Rights through the Case of Cuscul Pivaral et al. v.

Guatemala.

KEYWORDS: Inter-American Court of Human Rights; direct justiciability;

economic, social, cultural and environmental rights.

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL

CASO CUSCUL PIVARAL Y OTROS VS. GUATEMALA. REAFIRMACIONES Y

ASPECTOS NOVEDOSOS. II. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BAJO LA

CONSIDERACIÓN DE OBLIGACIONES DE EXIGIBILIDAD INMEDIATAS AL

AMPARO DEL ARTÍCULO 26. III. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BAJO

LA CONSIDERACIÓN DE OBLIGACIONES DE CARÁCTER PROGRESIVO AL

AMPARO DEL ARTÍCULO 26. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA.

* * *

INTRODUCCIÓN

El desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

(CIDH) en torno a la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales

alcanza con el Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala, un momento de

consagración bastante importante. Este órgano de protección regional de los derechos

humanos se ha situado a la cabeza de esta cuestión con una línea jurisprudencial que

coloca, en lo posible, lo que hacía años se creía imposible de lograr en el ámbito de la

protección de los derechos humanos. La enorme significación de esta línea

jurisprudencial, acontece en un momento en que la protección de los derechos

económicos, sociales y culturales continúan siendo un tema de permanente debate ante

la incapacidad de la comunidad internacional en su conjunto de brindar una protección

eficaz a esta categoría de derechos. Existen otras muchas causas que explican esta

situación, pero el aspecto en el ámbito discursivo de algunos autores y políticos en

cuanto a la efectividad y justiciabilidad de todos los derechos humanos, pasan por el



65

matiz de no considerar a los derechos económicos y sociales como verdaderos derechos,

sino más bien como principios, aspiraciones y metas políticas4.

En cualquier caso, es cierto que se ha avanzado mucho en este ámbito al

entender la interrelación, interdependencia e indivisibilidad que debe existir en los

derechos humanos, tanto civiles y políticos, como los económicos, sociales, culturales.

Si bien estamos aún con déficit en esta materia en el derecho internacional general, otra

realidad acontece en el ámbito regional de los derechos humanos, fundamentalmente en

el campo de la protección de los derechos humanos en el sistema interamericano.

Precisamente en el Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala la Corte Interamericana

reafirma y desarrolla una línea jurisprudencial que hace justiciable directa y de manera

autónoma derechos económicos, sociales y culturales ante esta instancia judicial, y que

ha supuesto un giro revolucionario y de vanguardia entre los esquemas regionales de

protección de los derechos humanos. Desde unas primeras etapas en que se registra una

jurisprudencia que opta por desarrollar los derechos sociales por medio de los derechos

civiles y políticos recogidos en la Convención, se llega con el Caso Lagos del Campo

por primera vez a considerar la justiciabilidad directa de los derechos económicos,

sociales y culturales5.

No obstante, ello no ha estado alejado de polémicas en la academia y en el

propio seno de la Corte y cabría adelantar que en el futuro tampoco estará exenta de

probables cuestionamientos que podrán en duda su viabilidad. Ello porque en términos

concluyentes se ha abierto el camino para la justiciabilidad de derechos humanos

relacionados directamente con las estructuras económicas, políticas y sociales a lo

4En este sentido ver KHALIQ, U.; CHURCHILL, R., “The protection of economic and social rights: a

particular challenge?” en UN Human Rights Treaty Bodies, Law and Legitimacy, Edited by Hellen Keller

and Geir Ulfstein, Assisted by Leena Grover, Cambridge University Press, 2012, pp. 199-200; y

SSENYONJO, M. (2009), Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Oxford and

Portland, Oregon, p. 5. 5Para abundar en este caso ver: PARRA VERA, Ó., “La justiciabilidad de los derechos económicos,

sociales y culturales en el Sistema Interamericana a la luz del artículo 26 de la Convención Americana. El

sentido y la promesa del caso Lagos de Campo”, Inclusión, Ius Commune y justiciabilidad de los DESCA

en la jurisprudencia interamericana. El caso Lagos del Campo y los nuevos desafíos, Eduardo Ferrer

Mac-Gregor, Mariela Morales Antoniazzi, Rogelio Flores Pantoja (coordinadores), Instituto de Estudios

Constitucionales del Estado de Querétaro, México, 2018, pp. 181-234; GÓNGORA MAAS, J. J.,

“Pasado, presente -¿y futuro?- de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en la

jurisprudencia de la Corte Interamericana: a propósito del caso Lagos del Campo vs. Perú”, Inclusión, Ius

Commune y justiciabilidad de los DESCA cit., pp. 277-332; y CALDERÓN GAMBOA, J. “La puerta de

la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en el Sistema

Interamericano: relevancia de la sentencia Lagos del Campo”, Inclusión, Ius Commune y justiciabilidad

de los DESCA cit., pp. 333-380.



66

interno de los Estados del continente, que lejos de aminorar se han agravado, y tienen

impactos evidentes en las condiciones para la efectividad de estos derechos.

En particular, la sentencia en el caso Cuscul Pivaral, como tuvo ocasión de

puntualizar el Presidente de la Corte interamericana en su voto razonado, y una voz

importante en esta línea jurisprudencial de la Corte, Eduardo Ferrer MacGregor, es

relevante por muchas razones: primero, porque reafirma la derivación del derecho a la

salud de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura

contenidas en la Carta de la Organización de Estados Americanos y la justiciabilidad de

este derecho de manera autónoma ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos al

amparo de artículo 26 de la Convención Americana; segundo, porque retoma y

desarrolla la distinción de obligaciones de exigibilidad inmediata y de carácter

progresiva que se derivan del artículo 26 de la Convención; y, por último, porque reitera

avances jurisprudenciales en materia de derechos económicos, sociales y económicos e

introduce una importante consideración en torno a la protección del derecho a la salud,

como lo es la profundización que justifica la justiciabilidad directa de estos derechos en

general y del derecho a la salud en particular y, por si fuera poco, desarrolla los

estándares del derecho a la salud aplicables a personas que viven con el VIH (que

amplía lo sostenido en Gonzáles Lluy Vs. Ecuador6y Duque Vs. Colombia7) y analiza la

prohibición de discriminación en una situación muy particular como son las mujeres

embarazadas que viven con el VIH, que se encuentra en el marco de los grupos con

mayor riesgo de ser discriminados. En definitiva, en esta sentencia la Corte determinó

por primera vez en su historia la responsabilidad de un Estado por la violación de la

obligación de progresividad contenida en el artículo 26 de la Convención Americana8.

Con ello, el presente artículo, examina la referida sentencia y somete a un análisis

crítico alguna de sus conclusiones en esta materia.

6Caso Gonzales Lluy y otros Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 1 de septiembre de 2015. Serie C No. 298, párrs. 197 a 205. 7Caso Duque Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26

de febrero de 2016. Serie C No. 310, párrs. 177 a 192. 8Voto razonado del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.

Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No.

359, párrs. 1, 2, 3 y 4.



67

I. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL CASO CUSCUL PIVARAL Y OTROS VS.

GUATEMALA. REAFIRMACIONES Y ASPECTOS NOVEDOSOS

Los hechos probados ante la Corte versaban sobre 49 personas diagnosticadas

con el VIH entre los años 1992 y 2004 en Guatemala, de las cuales 15 habían fallecidos

y 34 continuaban con vida. La mayoría de ellos no habían recibido atención médica

estatal con anterioridad al año 2004, y algunos habían contraído enfermedades

oportunistas que habían provocado la muerte a algunos de ellos. Se destacaba además,

que “eran personas de escasos recursos, eran madres o padres que eran el sustento

económico y/o moral de sus familias, contaban con baja escolaridad, los efectos de su

condición como personas que viven con el VIH no les permitió realizar la misma

actividad previa a su contagio, vivían en zonas alejadas de las clínicas donde debían

recibir atención médica, y eran mujeres embarazadas”9.

En este sentido, la Corte entendió que debía analizar la responsabilidad del

Estado por la violación al derecho a la salud por falta de atención médica de 49 personas

diagnosticadas con VIH; la violación del principio de progresividad por políticas

regresivas en detrimento de la plena efectividad del derecho a la salud; la violación de

los derechos a la integridad personal y a la vida de las 49 presuntas víctimas; la

violación del derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial efectiva, por un

fallo de la Corte de Constitucionalidad en perjuicio de 13 presuntas víctimas; y la

violación del derecho a la integridad personal de los familiares de las presuntas víctimas

como resultado de los sufrimientos que pudo producir la atención médica recibida por

sus familiares10.

La sentencia tuvo que volver, esta vez con mayor profundidad, sobre las razones

de la justiciabilidad directa de los derechos económicos, sociales y culturales y los

alcances interpretativos del artículo 26 de la Convención Americana, en este caso la

violación del artículo 26 por la afectación a la salud de las víctimas diagnosticadas con

VIH. La Corte en Cuscul Pivaral, procede a interpretar el artículo 26 de la Convención,

y su relación con los artículos 1.1, 2, 62 y 63 de la Convención, recurriendo a todos los

9Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr. 63. 10Ibid., párr. 64.



68

métodos de interpretación presentes en la Convención de Viena de Tratados, así como

de las normas de interpretación que se desprenden del artículo 29 de la Convención

Americana,11 en las que reafirma una compresión del artículo 26 en los marcos de la

interdependencia e indivisibilidad recíproca existente entre los derechos civiles y

políticos y los económicos, sociales, culturales y ambientales12.

Sobre la cuestión siempre problemática de los límites a la competencia de la

Corte de acuerdo con el Protocolo de San Salvador, en el marco de esta interpretación

sistemática del artículo 26 de la Convención, la Corte tuvo conciencia de los problemas

que pueden derivarse en relación con la competencia de la Corte para conocer sobre

violaciones a los derechos derivados de la Carta de la OEA, a través de una aplicación

de los artículos 26, 1.1, 2, 62 y 63 de la Convención, y la competencia que reconoce el

artículo 19. 6 del Protocolo de San Salvador13, que establece un límite a la competencia

de la Corte en el conocimiento de violaciones a determinados derechos de este

Protocolo. Pero este escollo la Corte lo supera al considerar, desde una interpretación

sistemática y de buena fe de ambos tratados (en los que no se establece expresamente

una prohibición a la Corte de conocer de violaciones a los derechos de la Convención),

que el artículo 19. 6 no debe ser interpretado como un precepto limitante de la

competencia de la Corte. Este argumento lo sostiene con el criterio de que cualquier

protocolo o tratado adicional a la Convención Americana que defina la competencia

sobre éstos de la Corte Interamericana, no implica una limitación de la competencia de

la Corte sobre violaciones de la propia Convención en aspectos sustantivos que puedan

regularse en ambos tratados14.

11 Ibid., párrs.8 2-84. En cuanto a los métodos complementarios de interpretación, conforme al artículo 32

de la Convención de Viena, ver ibid., párrs. 94-96. 12Ibid., párrs. 85-86. 13Ibid., párr. 87. 14Ibid., párr. 88.



69

II. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BAJO LA CONSIDERACIÓN DE

OBLIGACIONES DE EXIGIBILIDAD INMEDIATAS AL AMPARO DEL

ARTÍCULO 2615

Ya en el Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile16, la Corte había declarado la

violación directa y autónoma del derecho a la salud, apartándose de la vía de la

conexidad respecto al derecho de la vida o la integridad personal para la protección de

este derecho. La Corte había derivado el derecho a la salud de la Carta de la OEA y de

la Declaración Americana de Derecho Humanos17 y había fijado el alcance y contenido

de este derecho, a partir de tomar en cuenta a la propia Constitución chilena (Estado

demandado en este caso), y de “un amplio consenso regional en la consolidación del

derecho a la salud, el cual se encuentra reconocido explícitamente en diversas

constituciones y leyes internas de los Estados de la región”18, así como en un “vasto

corpus iuris internacional”19. Esta consideración de un derecho a la salud consolidado,

le permitió a la Corte derivar “diversos estándares aplicables al presente caso, relativos

a prestaciones básicas y específicas de salud, particularmente frente a situaciones de

urgencia o emergencia médica”20, y respecto de las personas mayores21.

La Corte reafirma, en cuanto al contenido del derecho a la salud, que la salud es

un derecho humano fundamental e indispensable para el ejercicio adecuado de los

15Nos enfocaremos en este punto solamente, pero hay que advertir que la Corte también consideró en el

Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala, responsable al Estado por violar “el derecho a un recurso

judicial efectivo por no pronunciarse sobre el fondo de la cuestión planteada por las 13 presuntas víctimas

y por no verificar si la medida adoptada por el Presidente fue adecuada para remediar el acto reclamado”

así como que “la Corte de Constitucionalidad incumplió su deber de motivar adecuadamente su

sentencia”, ello en observancia de los artículos 8.1 y 25 de la Convención, en relación con el artículo 1.1

del mismo instrumento. Del mismo modo concluyó que “el Estado es responsable por la violación al

artículo 5.1 de la Convención Americana en relación al artículo 1.1 en perjuicio de los familiares de las

víctimas” que se mencionaba en uno de sus anexos, ibid., párr. 197. 16VILLARREAL, P.A., “El derecho a la salud en lo individual y en lo colectivo: la calidad en los

servicios de salud a partir de Poblete Vilches vs. Chile”, Interamericanización del derecho a la salud

Perspectivas a la luz del caso Poblete de la Corte IDH, Mariela Morales Antoniazzi Laura Clérico

(coordinadoras), Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro México, 2019, pp. 279-

314; ALDAO, M., y CLÉRICO, L., “El derecho social autónomo a la salud y sus contenidos. El caso

Poblete Vilches y el examen de (in)cumplimiento de las obligaciones impostergables y no ponderables”,

Interamericanización del derecho a la salud cit., pp. 335-362. 17Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr.106-110. 18Ibid., párr. 113. 19Ibid., párr. 114. 20Ibid., párr. 116. 21Ibid., párr. 117.



70

demás derechos humanos. En este sentido, reafirma que todo ser humano tiene derecho

al disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente, que

implica una compresión de la salud desde varias dimensiones: un estado completo de

bienestar físico, mental y social, derivado de un estilo de vida que permita alcanzar a las

personas un balance integral, así como la ausencia de afecciones o enfermedades. En

este caso, el derecho a la salud abarca la atención de salud oportuna y apropiada

conforme a los principios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad22.

Así, como también expresó en el Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile, la

Corte entiende que existe una “obligación general de protección a la salud” que “se

traduce en el deber estatal de asegurar el acceso de las personas a servicios esenciales de

salud, garantizando una prestación médica de calidad y eficaz, así como de impulsar el

mejoramiento de las condiciones de salud de la población”23. En la sentencia se indica

que la operatividad del mencionado deber estatal de asegurar el acceso de las personas a

servicios esenciales de salud “comienza con el deber de regulación”, en que “los

Estados son responsables de regular con carácter permanente la prestación de servicios

(tanto públicos como privados) y la ejecución de programas nacionales relativos al logro

de una prestación de servicios de calidad”24. Con base en la Observación General No.

14 del Comité DESC, indica que este “derecho abarca la atención de salud oportuna y

apropiada conforme a los principios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y

calidad”, donde el “cumplimiento de la obligación del Estado de respetar y garantizar

este derecho deberá dar especial cuidado a los grupos vulnerables y marginados, y

deberá realizarse de conformidad con los recursos disponibles de manera progresiva y

de la legislación nacional aplicable”25.

No obstante, la Corte había notado que el derecho a la salud debe ser garantizado

y protegido por el Estado tomando en cuenta que se derivaban del artículo 26 de la

Convención algunos aspectos de exigibilidad inmediata y otros que demandarán un

actuar de carácter progresivo por el Estado. En relación con la exigibilidad inmediata,

hace referencia a que “los Estados deberán adoptar medidas eficaces a fin de garantizar

el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para el derecho a la salud,”

22Ibid., párr. 107. 23Ibid., párr. 105. 24Ibid., párr. 106. 25Ibid., párr. 107.



71

en tanto las obligaciones de carácter progresivo se refiere a “que los Estados partes

tienen la obligación concreta y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente

posible hacia la plena efectividad de dicho derecho, en la medida de sus recursos

disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”26.

Pero ya había puntualizado en Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile, una doble

derivación de las obligaciones de carácter progresivo del artículo 26: por una parte, en

el marco que la comprensión de la “realización progresiva” como la obligación concreta

y constante de los Estados de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la

plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, no podía ser

interpretado en el sentido de que durante su período de implementación, estas

obligaciones se privaran de contenido específico, ni que los Estado pudieran aplazar

indefinidamente la adopción de medidas para lograr la efectividad de estos derechos; así

como una obligación de no regresividad frente a la realización de los derechos

alcanzados27. Por otra parte, la Corte matiza el contenido de aquellas obligaciones de

carácter inmediato como las que consisten “en adoptar medidas eficaces, a fin de

garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para cada

derecho. Dichas medidas deben ser adecuadas, deliberadas y concretas en aras de la

plena realización de tales derechos”28.

Estos aspectos se puntualizan posteriormente en la sentencia respecto a las

obligaciones específicas que surgen de acuerdo a los estándares sobre el derecho a la

salud aplicables a personas que viven con el VIH. En este sentido, se concluye que “el

derecho a la salud de las personas que viven con el VIH incluye el acceso a bienes de

calidad, servicios e información para la prevención, tratamiento, atención y apoyo de la

infección, incluida la terapia antirretrovírica y otros medicamentos, pruebas

diagnósticas y tecnologías relacionadas seguras y eficaces para la atención preventiva,

curativa y paliativa del VIH, de las enfermedades oportunistas y de las enfermedades

conexas, así como el apoyo social y psicológico, la atención familiar y comunitaria, y el

acceso a las tecnologías de prevención”29.

26Ibid., párr. 98. 27Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de

2018. Serie C No. 349, párr. 104. 28Ibid., párr. 104. 29Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr. 114.



72

De esta manera, y siguiendo la secuencia lógica de la sentencia, los mencionados

estándares sobre el derecho a la salud aplicables a personas que viven con el VIH,

constituyen el baremo (ya hemos visto que bastante amplio) de las obligaciones que el

Estado está llamado a cumplir de manera inmediata mediante la adopción de medidas

eficaces. Así, después de comprobar que el Estado había cumplido con la primera

obligación que se desprende del deber de garantizar el derecho a la salud cuando

“reguló adecuadamente la protección al derecho a la salud para personas que viven con

el VIH en Guatemala”, pasa directamente a “verificar si el Estado cumplió con su deber

de garantía del derecho a la salud para las presuntas víctimas del caso” antes del año

2004 y con posterioridad a ese año.

Es en esta medida que la Corte, respecto a estas obligaciones exigibles de forma

inmediata, que se deriva para el Estado en la protección de este derecho, entiende “por

probado que, antes del año 2004, las presuntas víctimas (…) no recibieron ningún tipo

de tratamiento médico estatal o que este fue deficiente para atender su condición como

personas que viven con el VIH”, y concluyó que el Estado era responsable por la

violación al deber de garantía del derecho a la salud, de conformidad con el artículo 26

de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento, en

perjuicio de las 49 personas30. También pudo acreditar “el acceso irregular, nulo e

inadecuado a antirretrovirales, la falta de acceso a pruebas periódicas de CD4, carga

viral, fenotipo y genotipo, el inadecuado o nulo apoyo social, y la imposibilidad de

acceso a los centros de salud por razones económicas o de ubicación de los domicilios

de algunas de las presuntas víctimas del caso” por lo que “el Estado incumplió con su

deber de garantía del derecho a la salud en tanto sus omisiones son incompatibles con

los elementos de disponibilidad, accesibilidad y calidad de la atención a la salud”31 .

Interesa destacar, no obstante, que esta derivación que realiza la Corte del artículo 26 de

obligaciones inmediatas y de carácter progresivo –a tono con la idea de obligaciones

básicas de las que el Estado no puede justificar su incumplimiento, establecidas en las

observaciones del Comité de Derechos sociales-, que desconecta la exigencia de

“adoptar medidas eficaces” en el caso de las obligaciones de exigencia inmediata con

“la disponibilidad de recursos de cada Estado” -aspecto a tomar en cuenta para los

30Ibid., párr. 119. 31Ibid., párr. 126.



73

obligaciones de cumplimiento progresivo-, supone un paso de extraordinaria

importancia a la vez que no deja de suscitar algunas inquietudes.

No entraremos a discutir en este momento un aspecto que deviene central y

clave en este tema, y que podemos ubicarlo en la pregunta sobre el modelo de sistema

de salud más adecuado para el cumplimiento aunque sea de los contenidos mínimos de

este derecho a la salud, que la Corte omite en la sentencia32. Más bien, alguien ya se ha

pronunciado porque, tanto en Caso Poblete Viches como en Caso Cuscul Pivaral, se

fijan los contenidos relevantes del derecho a la salud sin distinguir los contenidos

esenciales, ello a los efectos de diferenciar la exigencia inmediata o progresiva de

obligaciones en esta materia33. En este sentido, se puede ir incluso más allá, porque

resulta problemático que con la exigencia al Estado de adoptar “medidas eficaces” para

“garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para el derecho a

la salud”, -y que la Corte relaciona, como hemos visto para el presente caso, con

estándares muy concretos, definidos y bastante amplios- no se esté exigiendo ya pasar el

umbral de la “plena efectividad” de este derecho, cuya realización sí se relaciona con

obligaciones de carácter progresivo, en las que se requiere tomar en cuenta “la

disponibilidad de los recursos del Estado”. Si se analiza detenidamente este

razonamiento de la Corte, y en la forma que lo relaciona con el caso en concreto,

podríamos preguntarnos si no se relaciona ya en verdad la “eficacia” en las medidas con

aspectos concretos de la “plena efectividad”, es decir, si no implica ya exigir por medio

de estas obligaciones inmediatas un estado de cierta plenitud en la efectividad de este

derecho aunque se refiera a casos individuales como el presente.

Pareciera en verdad que la Corte está exigiendo ya con carácter inmediato,

instantáneo, el cumplimiento grosso de la obligación general de protección a la salud

que se traduce, prima facie, en el deber estatal de asegurar el acceso de las personas a

servicios esenciales de salud, garantizando una prestación médica de calidad y eficaz,

32Como exponen Martín Aldao y Laura Clérico: “La situación de hecho del sistema de salud y las

regulaciones que organizan el sistema de salud son parte de las condiciones materiales que posibilitan u

obstaculizan un acceso efectivo y digno del ejercicio del derecho y que afectan en especial a las

poblaciones en situación de vulnerabilidad, en situación de pobreza”, ALDAO, M. y CLÉRICO, L., El

derecho social autónomo a la salud y sus contenidos cit., p. 357. 33SERRANO GUZMÁN, S., “Reflexiones iniciales sobre la justiciabilidad de los DESCA en la

jurisprudencia de la Corte IDH a la luz de las cinco sentencias emitidas en 2017 y 2018”, en

Constitucionalismo transformador, inclusão e direitos sociais, Desafios do Ius Constitucionales

Commune Latino-Americano à luz do Direito Econômico Internacional, Armin Voon Bogdandy, Flávia

Piovesan y Mariela Morales Antoniazzi (coordinadores), Editora Jus Podivm, 2019, p. 339.



74

cuando entiende que las obligaciones de carácter inmediato que se derivan del artículo

26 de la Convención para este derecho se refiere a la adopción de “medidas eficaces”

precisamente para “garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones

reconocidas para el derecho a la salud”. Esta cuestión deviene trascendental porque la

consideración de obligaciones de carácter inmediato a cumplir por el Estado que se

derivan del artículo 26 de la Convención para garantizar derechos como el derecho a la

salud, tiene que ver con una concepción del papel de la Corte y su función en los

problemas estructurales de América Latina, que coloca a los Estados partes de la

Convención en una posición de igualdad para el cumplimiento de estas obligaciones

inmediatas cuando en realidad no lo son, pero con la premisa de que la protección y

garantía de los derechos económicos, sociales y culturales prevale a toda costa sobre

otras consideraciones o razonamientos que tomen en cuenta argumentos como los

recursos disponibles por los Estados, particularidades internas de éstos, grado de

desarrollo de uno y otro, la posibilidad o no de dar efectividad a estos derechos, incluso

en planos tan elementales y básicos como garantizar el acceso a todos las personas sin

discriminación a una atención médica.

En el seno de la Corte estas preocupaciones estuvieron presente en el voto

parcialmente disidente del juez Hernán Sierra, quien con la preocupación de que Corte

concibiera al derecho a la salud como un derecho fundamental, indispensable e

instrumental para el ejercicio de los demás derechos humanos, derivó por tanto de esa

afirmación que “es de obligatorio cumplimiento por parte de los Estados que

subscribieron ese instrumento internacional, y ello se plasma en el deber estatal de

asegurar el acceso de las personas a servicios esenciales de salud”, lo que considera que

“no resulta razonable puesto que es demasiado genérica, y no toma en línea de

consideración los distintos contextos, sus peculiaridades, la realidad de los debates que

se fueron desarrollando en cada uno de esos Estados, los diferentes diseños de los

sistemas jurídicos y constitucionales nacionales, o simplemente las posibilidades reales

de hacer efectivos esos enunciados”34.

En este sentido concluye Sierra Porto, que esto “adquiere mayor relevancia si se

considera que el artículo 26 únicamente se refiere a un objetivo de lograr

34Voto parcialmente disidente del Juez Humberto Antonio Sierra Porto, Caso Cuscul Pivaral y otros Vs.

Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, p. 9.



75

progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas

económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, en la medida de los recursos

disponibles, y no hace alusión a ninguna obligación de carácter instantáneo mediante la

cual se estaría igualando o equiparando la posición en la cual se encuentra cada uno de

los Estados para cumplir plenamente e instantáneamente con los DESCA. Precisamente,

el espíritu y la idea que anima esa disposición de la Convención es que no todos los

Estados se encuentran en la misma posición de cumplir con esos derechos, y que deben

tomarse en cuenta sus circunstancias internas particulares y sus posibilidades efectivas a

la hora de exigir su puesta en práctica”35.

Así, al determinar la existencia de obligaciones inmediatas en un artículo que

prima facie fue concebido en sentido “progresivo”, no solo no podrá justificarse con el

criterio de la disponibilidad de los recursos, sino que tampoco puede colegirse del

articulado de la Convención -los principios y reglas de la responsabilidad internacional

establecen que sería la norma primaria (en este caso la Convención) la encargada de

determinar si el cumplimiento de la obligación demanda el cumplimiento de requisitos

adicionales, como el dolo o la culpa, por poner algún ejemplo-36 la existencia de algún

supuesto que pueda exonerar o justificar al Estado y así relativizar el contenido

objetivizado de la responsabilidad por medio del artículo 26 con la determinación de

obligaciones inmediatas en materia de estos derechos.

De esta manera el Estado siempre será responsable aunque pueda justificar y

demostrar que empleó todos sus recursos disponibles para adoptar las “medidas

eficaces”, y que realizó todos los esfuerzos a su alcance en la realización de un derecho,

aunque sea de los elementos mínimos, sin que haya alcanzado al menos brindar a un

porciento de la población un acceso básico. La Corte con ello no se plantea la pregunta

de si puede ser ponderado -aunque en el otro lado de la balanza se encuentre el ser

humano- establecer la existencia de obligaciones inmediatas de tamaña envergadura, sin

la posibilidad de evaluar precisamente la capacidad de “adoptar medidas eficaces” para

“garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para cada

35Ibid. 36Ver el párrafo tercero del comentario al artículo 2 del Texto del proyecto de artículos sobre la

responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos”, Anuario de la Comisión de Derecho

Internacional 2001, Volumen II, segunda parte, Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la

labor realizada en su quincuagésimo tercer período de sesiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra,

2007.



76

derecho”, es decir, al margen de una evaluación de la capacidad y disponibilidad de un

Estado que, por poner un ejemplo concreto, sea subdesarrollado y se encuentre bajo un

régimen de medidas coercitivas unilaterales de carácter económicas y que por tales

razones no haya podido garantizar el derecho a la salud de un grupo vulnerable a pesar

de que pueda demostrar que puso todos los recursos a su disposición y tomó todas las

medidas a su alcance para evitarlo.

En el presente caso, y en virtud de obligaciones de carácter inmediato que no

admiten justificación por el Estado de ningún tipo ante su incumplimiento, posibilita

que en la determinación de la responsabilidad por la violación al deber de garantía del

derecho a la salud, de conformidad con el artículo 26 de la Convención Americana -y en

relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento-, con anterioridad y con

posterioridad a 2004 en perjuicio de las personas que se indican en la sentencia-, no se

realice un razonamiento que relacione puntualmente los elementos de disponibilidad,

accesibilidad y calidad de la atención en salud -en el hecho que estas personas “no

recibieron ningún tipo de tratamiento médico estatal o que este fue deficiente para

atender su condición como personas que viven con el VIH”37 o “que 31 de las presuntas

víctimas tuvieron acceso irregular, nulo o inadecuado a antirretrovirales por parte del

Estado”,38- con la situación y los recursos disponibles del Estado y con la probables

acciones emprendidas por el Estado en el marco de esos condicionamientos.

En todo caso, esta argumentación ha sido superada por la Corte y deja atrás la

consideración de que la existencia de obligaciones de carácter inmediato para el

Estado, en consonancia con la justiciabilidad directa de estas derechos, debe comportar

un estado ideal en torno a la protección de los derechos humanos sino que entiende

posible realizarlo ante un estado ideal que está lejos de alcanzarse y que confronta con

una realidad asimétrica, abiertamente fracturada por la desigualdad y la pobreza y con

niveles de desarrollos económicos pendiente de muchas causas estructurales, no solo en

los Estados sino desde una perspectiva regional. No es difícil advertir que este

activismo de la Corte en una situación tan problemática para hacer avanzar la

justiciabilidad directa de este tipo de derechos –sobre todo por las obligaciones que

asumen los Estados no solo con el contenido normativo de la convención sino también


Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr. 119. 38Ibid., párr. 121.



77

con la jurisprudencia de la Corte, de aplicación directa y erga omnes- es una concepción

sobre el rol que pueda jugar el derecho y las instituciones judiciales internacionales en

la transformación de las sociedades para superar esas deficiencias.

III. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BAJO LA CONSIDERACIÓN DE

OBLIGACIONES DE CARÁCTER PROGRESIVO AL AMPARO DEL

ARTÍCULO 26

Como hemos apuntado, el Caso Cuscul Pivaral representó por primera vez el

establecimiento de la responsabilidad estatal por violación del principio de

progresividad. Ya hemos visto que el artículo 26, para la Corte interamericana consagra

dos tipos de obligaciones, una de carácter inmediato y otra de carácter progresivo.

Determinada la responsabilidad en virtud de aquellas de carácter inmediato, ya referido,

la Corte procedió a determinar si el Estado había incumplido las obligaciones de

carácter progresivo, que se refiere al desarrollo progresivo de los derechos económicos,

sociales, culturales y ambientales. La Corte parte de reiterar lo ya expresado en el

asunto Acevedo Buendía, en el sentido de que éste desarrollo requería de un dispositivo

de flexibilidad necesaria que reflejara las realidades del mundo y las dificultades para

cada país de esa efectividad39.

El estándar de este principio la Corte lo construye a partir de reafirmar que el

Estado tendría esencialmente, no exclusiva, una obligación de hacer, que se traduce en

la adopción de providencias y facilitar los medios necesarios que respondan a las

exigencias de efectividad, siempre en la medida de los recursos económicos y

financieros de que disponga para el cumplimiento del respectivo compromiso

internacional adquirido40. En tal sentido, como ya había razonado en el Caso Poblete

Vilches y otros Vs. Chile, esta “realización progresiva” de los derechos económicos,

sociales y culturales, “significa que los Estados partes tienen la obligación concreta y

constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena efectividad

de los DESCA”, y no cabe interpretar que durante el periodo de implementación estas

obligaciones “se priven de contenido específico”, lo que no implica tampoco “que los

39Ibid., párr. 141. 40Ibid., párr. 142.



78

Estados puedan aplazar indefinidamente la adopción de medidas para hacer efectivos

los derechos en cuestión, máxime luego de casi cuarenta años de la entrada en vigor del

tratado interamericano”41.

En igual modo, entiende que existe un deber de no regresividad “que no siempre

deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un

derecho”42. Con auxilio de lo establecido por el Comité de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales, y por la Comisión Interamericana, la Corte fija los límites para

aquellas medidas de carácter regresivo: requerirán la consideración más cuidadosa y

deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos, y en el

contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que el Estado

disponga, así como deben justificarse por razones de suficiente peso.

Es importante esta distinción dentro de la obligación de progresividad del

artículo 26, porque de ella se desprende una obligación de hacer y una obligación de no

regresividad como dos obligaciones que parece que ganan cuerpo y contenido propios.

Precisamente la Corte consideró responsable al Estado por el incumplimiento de una

obligación de hacer y no por incumplir la obligación de no regresividad. Respecto a

esta última, la Corte señaló que no podía constatarse la existencia de medidas

regresivas, pues en todo caso el Estado había promulgado leyes y decretos, acuerdos

gubernativos, protocolos de atención, convenios de cooperación y manuales y un

aumento progresivo del presupuesto asignado para el combate al VIH desde el año 2004

hasta el año 2017, así como la adopción de otras medidas de política pública

encaminadas a lograr una mayor protección de la población43.

En cuanto a la obligación de hacer, la Corte llega a una conclusión que soporta

la resolución de este caso en torno a las obligaciones de realización progresiva: la

prohibición de la inactividad del Estado en la tarea de implementar acciones para lograr

la protección integral de los derechos y sobre todo en aquellas materias donde la

ausencia total de protección estatal coloca a las personas ante la inminencia de sufrir un

daño a su vida o su integridad personal. Esta conclusión es consecuencia de considerar

que la dimensión progresiva de protección de los derechos económicos, sociales,

culturales y ambientales, entraña no solo el reconocimiento de una cierta gradualidad

41Ibid., párr. 144. 42Ibid., párr. 143. 43Ibid., párr. 145.



79

para su realización, sino también “un sentido de progreso”, que pone al Estado en la

tarea de mejorar efectivamente las condiciones de goce y ejercicio de estos derechos

para eliminar las desigualdades sociales y facilite la inclusión de grupos vulnerables44.

En palabras de Ferrer MacGregor en su voto razonado, “si bien el Estado goza de un

margen de actuación para el cumplimiento de sus obligaciones de progresividad en

materia de DESCA, esto no puede ser interpretado como un cheque en blanco para no

adoptar ninguna medida de protección, o de adoptar medidas que sean tan precarias en

sus alcances que dejen en una situación de desprotección a personas en situación de

vulnerabilidad, que además tienen un riesgo de sufrir graves afectaciones a su integridad

o a su vida”45.

Entendiendo que dentro de esas personas, ante la inminencia de sufrir un daño a

su vida o su integridad personal, se encontraban las personas que viven con el VIH y

que no reciben atención médica adecuada, la Corte considera que “el Estado incumple

sus obligaciones convencionales de realización progresiva al no contar con políticas

públicas o programas que de facto –y no solo de jure– le permitan avanzar en el

cumplimiento de su obligación de lograr la plena efectividad del derecho a la salud”46.

En tal sentido, la Corte consideró que el Estado, pese a “contar con una serie de leyes y

programas diseñados para la atención de personas que viven con el VIH”, proveyó

tratamiento médico antes del año 2004 para garantizar el derecho a la salud solo a “un

número limitado de personas”, que no incluía a 48 de las 49 víctimas del caso47. A

juicio de la Corte, esta inactividad por parte del Estado constituía un incumplimiento de

las obligaciones estatales de carácter progresivo establecidas, por lo que el Estado

resultaba responsable por la violación al principio de progresividad contenido en el

artículo 26 de la Convención, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento48.

En su voto parcialmente disidente, el juez Sierra Porto mostró su desacuerdo con

el razonamiento anterior, porque a su juicio, “si se aceptara ese razonamiento como

válido, se estaría cambiando la naturaleza de la obligación de progresividad por otra,

44Ibid. párr. 146. 45Voto razonado del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor, párr.7. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.

Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14

de mayo de 2019. Serie C No. 378. 46Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr. 146. 47Ibid., párr. 147. 48Ibid., párr. 148.



80

bien diferente, que sería la obligación cumplir con un plazo razonable para implementar

un DESCA como el derecho a la salud”49. Sin embargo, ya hemos visto que la Corte

para alcanzar esta conclusión parte de considerar la posibilidad de que el Estado sea

responsable del principio de progresividad del artículo 26 a partir de entender dos

obligaciones en su seno bien diferenciadas, es decir, no solo cuando se constate la

violación de la obligación de no regresividad sino cuando también cuando la obligación

de hacer sea vulnerada, en este caso por inactividad del Estado.

La Corte, no obstante, parece desligarse argumentativamente en el marco del

principio de progresividad, de atender únicamente en el cumplimiento de esta

obligación a las circunstancias particulares de la legislación y los recursos disponibles

del Estado. Y no porque no se refiera, aunque de forma escueta a este asunto: para la

Corte el Estado no solo promulgó un serie de disposiciones normativas respecto al

asunto, sino que “ha aumentado progresivamente el presupuesto asignado para el

combate al VIH desde el año 2004 hasta el año 2017” y “ha adoptado otras medidas de

política pública encaminadas a lograr una mayor protección de la población.50. Sin

embargo, el razonamiento de la Corte pasa a un segundo nivel: para valorar si se viola o

no el principio de progresividad se debe acudir a tomar en consideración las políticas o

programas de facto, y no solo de jure, en cuanto a si permiten “avanzar en el

cumplimiento de su obligación de lograr la plena efectividad del derecho a la salud”.

Ello le permitió afirmar que “a pesar de contar con una serie de leyes y programas

diseñados para la atención de personas que viven con el VIH, no proveyó tratamiento

médico antes del año 2004 para garantizar el derecho a la salud de dichas personas,

salvo para atender a un número limitado de personas, confiando esta tarea en la acción

de organizaciones no gubernamentales”51.

Pero entonces cabe formular algunas preguntas: ¿puede valorarse la ausencia de

políticas y programas de facto sin una evaluación (aunque sea demostrativa) de los

recursos disponibles del Estado, más allá de que se reconozca de jure? ¿Puede obviarse

en la argumentación si ese aumento progresivo del presupuesto asignado para el

combate al VIH, que reconoce la Corte, puede cubrir la implementación fáctica de esos

programas? ¿No se trata precisamente de tomar en cuenta para la determinación sobre

49Ibid., párr. 10. 50Ibid., párr. 145. 51Ibid., párr. 147.



81

cuándo el Estado ha incumplido con este deber -como la misma Corte recuerda-, no solo

“las circunstancias particulares de la legislación de un Estado” sino también “los

recursos disponibles”? ¿Puede únicamente evaluarse la pertinencia de los recursos que

disponga un Estado con la lacónica frase de que “ha aumentado progresivamente el

presupuesto asignado para el combate al VIH desde el año 2004 hasta el año 2017”? ¿Es

indicativo esto de que el Estado contaba con todos los recursos disponibles para poder

implementar de facto los programas que de jure se reconocían?

Si estas cuestiones no se toman en cuenta, y no se conecta la ausencia de

políticas y programas de facto con una evaluación (aunque sea demostrativa) de los

recursos disponibles del Estado –según nuestro criterio- se estaría cambiando la

exigencia de cumplimiento progresivo de esta obligación por una exigencia de

cumplimiento inmediato bajo el ropaje de “inactividad” del Estado, que puede resultar

tautológica con la exigencia contenida en las obligaciones ya referidas con anterioridad.

Ese es el sentido, en que la Corte, pese a constatar que el Estado contaba “con una serie

de leyes y programas diseñados para la atención de personas que viven con el VIH”,

consideró responsable al Estado, sin decir más, por la “inacción” en proveer tratamiento

médico antes del año 2004 a 48 de las 49 víctimas del caso52.

En cualquier caso, esta línea jurisprudencial representa un enorme paso de

avance en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales. Ello

permitirá a las supuestas víctimas invocar la responsabilidad del Estado, ya sea por

“inactividad estatal” o por la existencia de medidas regresivas atribuibles al Estado. Sin

embargo, no está exenta esta cuestión de enormes desafíos para hacer operativa su

justiciabilidad. Como expone Ferrer Mac-Gregor, implica retos metodológicos para la

evaluación de la política estatal en esta materia, para demostrar que el Estado

efectivamente adoptó medidas regresivas que afectan la realización de estos derechos,

así como para aportar todo el material probatorio que atribuyan una “inacción” y

“medida regresiva no justificada”53.

No obstante, en el presente caso la Corte concluyó también en la responsabilidad

del Estado por la violación del derecho a la vida e integridad personal de los artículos 4

52Ibid., párr. 147. 53Voto razonado del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor, párr. 8. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs.

Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378.



82

y 5 de la Convención. En relación con el derecho a la vida, la Corte expuso que

“verificó distintas omisiones en la atención médica brindada a las presuntas víctimas

fallecidas”, en tanto “el Estado incumplió en su deber de asegurar una terapia

antirretroviral, realizar las pruebas diagnóstico para la atención y tratamiento del VIH y

de enfermedades oportunistas, y en proveer apoyo social”. Así, la Corte consideró que

esas “omisiones constituyeron fallas terapéuticas que de no haber ocurrido hubiera

reducido las probabilidades de que se desarrollaran enfermedades oportunistas, las

cuales causaron la muerte de las presuntas víctimas”, y en las cuales “la Corte considera

acreditada la existencia de un nexo causal en estos casos”54, por lo que “el Estado es

responsable por la violación al deber de garantía del derecho a la vida contenido en el

artículo 4.1 de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1 del mismo

instrumento”55 .

CONCLUSIONES

Un reto evidente, que se acentúa con esta sentencia que hemos comentado, es

que la Corte debe ir desarrollando y consolidando gradualmente el catálogo de derechos

sociales, económicos, culturales y ambientales y su contenido en la medida en que tenga

que pronunciarse sobre el tema, y ello no es menos cierto que puede crear una cierta

imprevisibilidad inicial para los Estado partes en la Convención que no cuentan con un

catálogo preciso de éstos y de sus contenidos. En esta interpretación, que busca

encontrar lo que de inicio no se pensó, tendrá que pasar por encima, al menos por el

momento, de toda racionalidad que pueda brindar la certeza y la previsibilidad, para

lograr reafirmar una línea jurisprudencial que con su constancia recomponga y dote de


Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr.158. 55Ibid., párr. 159. En igual sentido, la Corte después de acreditar “que 46 presuntas víctimas sufrieron

secuelas físicas y psíquicas como resultado de su condición como personas que viven con VIH”, la Corte

advirtió “la existencia de un nexo causal entre la falta de un adecuado tratamiento médico de las presuntas

víctimas, y las secuelas físicas y psíquicas que sufrieron como personas que viven con el VIH. En efecto,

el Estado, al no asegurar una terapia antirretroviral, realizar las pruebas diagnóstico correspondientes, y

proveer apoyo social, lo cual habrían permitido a las presuntas víctimas mitigar o eliminar los factores

endógenos y exógenos que fueron causa de sufrimientos físicos y psíquicos derivados de su condición

como personas que viven con el VIH, es responsable por la vulneración a su derecho a la integridad

personal. En consecuencia, el Estado es responsable por la violación al deber de garantía del derecho a la

integridad personal contenido en el artículo 5.1 de la Convención Americana en perjuicio de 46 presuntas

víctimas del caso”55, Ibid., párr. 163.



83

seguridad, si cabe, a una de las partes involucradas en el contencioso. Es posible

advertir estas sospechas en palabras del propio Eduardo Ferrer Mac-Gregor, cuando a la

hora de evaluar la violación del principio de progresividad del artículo 26, se pronunció

porque sería un reto para la Comisión y los representantes de las víctimas “demostrar

que el Estado efectivamente adoptó medidas regresivas que afecten la realización de

uno o varios DESCA protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana. Esto

implicará la formulación de argumentos que demuestren el reconocimiento explícito o

implícito de un derecho protegido vía artículo 26 del Pacto de San José”56.

No obstante, el reconocimiento de derechos, la posibilidad de hacerlos

justiciables no solo en el plano interno sino también en el plano supranacional, con una

mayor exigencia de obligaciones para los Estados, en la idea de crear un sistema

interamericano fuerte en torno al reconocimiento, protección y garantía de estos

derechos, se entienden como vehículos de cambio de esta dura realidad que vive

América Latina que está bajo la concepción de que mientras peor sea el escenario, el

derecho tienen un rol más importante en su transformación, en revertir la situación y en

caminar hacia la justicia social. Es una perspectiva muy activa sobre el rol del Derecho

y del sistema interamericano ante los graves problemas de desigualdad y pobreza que

vive América Latina.

Esta perspectiva puede ser encontrada perfectamente en uno de sus más activos

defensores en la Corte Interamericana, el juez Ferrer, quien en esa lucha insistió en que

“el reconocimiento de los DESCA en el Sistema Interamericano no solo implica

visibilizar derechos que tradicionalmente no han sido dotados de contenido normativo;

el reconocimiento de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales

también implica erradicar problemáticas históricas de discriminación hacia ciertos

sectores que han sido sistemáticamente marginados, excluidos e inviabilizados en

nuestras sociedades, como lo son las personas que viven en situación de pobreza”,57 del

mismo modo que iría “en sintonía con los tiempos actuales de eficacia plena de los

derechos humanos (en los ámbitos nacional e internacional), sin distingo o

56Voto razonado del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.

Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No.

359, párr. 8. 57FERRER MAC-GREGOR, E., La Justiciabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y

ambientales en el sistema interamericano de derechos humanos. México: Universidad Nacional

Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Comisión Nacional de los Derechos

Humanos, 2017, pp. 230-231.



84

categorización entre ellos, particularmente importante en la región latinoamericana

donde lamentablemente persisten altos índices de desigualdad, permanecen porcentajes

significativos de la población en la pobreza e incluso en la indigencia, y existen

múltiples formas de discriminación hacia los más vulnerables”58.

En efecto, esta línea jurisprudencial tiene que desarrollarse en un escenario

complejo para la efectividad de este tipo de derechos porque su análisis global se inserta

en complicadas relaciones estructurales a nivel regional y global en lo económico,

político e ideológico para su cumplimiento y efectividad. La región atraviesa, en la

actualidad, problemas estructurales serios para el cumplimiento de los derechos

sociales, económicos, y culturales. Un informe sobre el Panorama Social de América

Latina, preparado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL) de 2018, consideró que: “la erradicación de la pobreza y la pobreza extrema,

así como la reducción de la desigualdad, en todas sus dimensiones, continúan siendo

desafíos centrales para los países de América Latina. Aun cuando la región logró

importantes avances en este ámbito entre comienzos de la década pasada y mediados de

la presente, desde 2015 se han registrado retrocesos, particularmente en lo que respecta

a la pobreza extrema. Este hecho es preocupante y enciende señales de alerta, en

especial en un contexto regional de bajo crecimiento económico y profundas

transformaciones demográficas y en el mercado de trabajo”59. En tal sentido, el II

Informe Anual de la Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales,

Culturales y Ambientales (REDASCA) de la Comisión Interamericana de derechos

Humanos (CIDH), de 2018, declaró que observaba “con preocupación que la situación

de pobreza y pobreza extrema en el continente es persistente, lo cual se traduce en un

detrimento para el goce efectivo de todos los derechos humanos y en especial de los

DESCA”60.

No obstante, se ha subrayado la labor de la jurisprudencia de la Corte

interamericana como elemento movilizador en la formulación de políticas públicas y en

la lucha de sectores de la sociedad civil por las reivindicaciones sociales. Se habla

58Ibid., p. 233. 59Panorama Social de América Latina, preparado por la Comisión Económica para América Latina y el

Caribe (CEPAL) de 2018, p. 13 60II Informe Anual de la Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales, Culturales y

Ambientales (REDASCA) de la Comisión Interamericana de derechos Humanos (CIDH), 2018, párr.95,

p. 22



85

incluso de que en ese diálogo profundo entre el sistema interamericano y la sociedad

civil, esta última gana “legitimidad social gradual” y “creciente empoderamiento”, de

modo que “la fuerza motriz del Sistema Interamericano ha organizado a la sociedad

civil a través de una transnational network para llevar a cabo litigios estratégicos

exitosos”61. Esta jurisprudencia en el ámbito de los derechos económicos, sociales,

culturales y medioambientales no solo representa ampliar al ámbito tuituivo de aquellas

personas, que productos de modelos de sociedad erigidos en la desigualdad y la

indiferencia, son marginados y padecen la vulneración constante y reiterados de sus

derechos, sino que dará voz y presencia a grupos marginados, invisibilizados en la

sociedad con mayor presencia ante este sistema para el reclamo de sus derechos.

La jurisprudencia en materia de derechos sociales, económicos y culturales de la

Corte Interamericana tendrá, como en otras materias ha tenido, un indudable impacto en

el seno de los Estados. Estamos asistiendo a una interamericanización como proceso de

inserción de los estándares de la Corte interamericana a nivel interno que se manifiesta

en reformas constitucionales y legislativas así como en la adopción de políticas

públicas62, y que ha ido encontrando no solo fundamentos constitucionales sino también

bases convencionales y mecanismos, como el control de convencionalidad, para

garantizar este proceso de interamericanización63. La concepción de la Corte sobre

algunos derechos sociales, como el derecho a la salud, que este órgano considera

“derecho fundamental”, la posibilidad de su justiciabilidad directa y autónoma ante ella,

así como la exigencia de obligaciones inmediatas a cumplir por el Estado para su

efectividad, tienen evidentes impactos a partir de ese rol importante que juega la Corte

en la construcción de un ius constitutionale comune.

61PIOVENSA, F., “Ius Constitucionale Commune latinoamericano en derechos humanos e impacto del

Sistema Interamericano: Rasgos potencialidades y desafíos”, Ius Constitucionale Commune en América

Latina. Textos básicos para su compresión, Armin von Bogdandy, Mariela Morales Antoniazzi, Eduardo

Ferrer MacGregor (Coordinadores), Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro, Max

Planck institute for Comparative Public and International Law, México, 2017, p. 569. 62MORALES ANTONIAZZI, M., “Interamericanización como mecanismo del Ius Constitucionale

Commune en derechos humanos en América Latina”, Ius Constitucionale Commune en América Latina

cit., p. 418. pp. 417-456. Ver también sobre el impacto de las decisiones de la Corte Interamericana a lo

interno de los Estados: SAAVEDRA A., “Algunas reflexiones en cuanto al impacto estructural de las

decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, Ius Constitucionale Commune en América

Latina cit., pp. 457-502; PARRA VERA, Ó., “El impacto de las decisiones interamericanas: notas sobre

la producción académica y una propuesta de investigación en torno al «empoderamiento institucional»”,

Ius Constitucionale Commune en América Latina cit,, pp. 503-550. 63 MORALES ANTONIAZZI, M., Interamericanización como mecanismo cit., p. 426.



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89

LA INICIATIVA DE LA FRANJA Y DE LA RUTA: LA PRÓXIMA

ETAPA DE LAS RELACIONES SINO-ESPAÑOLAS 1

THE BELT AND ROAD INITIATIVE : THE NEXT STAGE OF THE SINO-

SPANISH RELATIONS

Luís Filipe Pestana2

Universidad Normal de Pekín - Maxdo College.

RESUMEN

Mientras las relaciones sino-españolas celebran 45 años de existencia, la

Iniciativa de la Franja y de la Ruta (BRI) tiene el potencial de llevar estos lazos politicos

e económicos a un nuevo ciclo. A medida que la BRI avanza hacia una economia

global más integrada, España debe de estar preparada a aprovechar este proyecto

masivo de manera que pueda beneficiar tanto a su economía com a su imagen en el

exterior. Para China es fundamental que sea mas hospitalaria para la inversión

extranjera externa (IED) mientras busca soluciones que sean mutuamente beneficiosas.

La historia nos enseña que ambos los países han demostrado gran pragmatismo al

establecer vínculos politicos en 1973, una actitud que este artículo considera necesaria

hoy y en el futuro.

PALABRAS CLAVE: la Iniciativa de la Franja y de la Ruta; relaciones sino-

españolas; vínculos económicos y politicos

ABSTRACT

As the Sino-Spanish relations celebrate 45 years of existence the Belt and Road

Initiative (BRI)has the potential of taking these political and economic ties to a new

stage. While the BRI moves towards a more integrated global economy, Spain has to be

up to the task of taking advantage of this massive project in a way that may benefit both

its economy and its image abroad. For China, it is crucial that it be more welcoming of

foreign direct investment (FDI) while looking for solutions that are mutually beneficial.

1 Artículo recibido el 31 de marzo de 2019 y aprobado el 18 de mayo de 2019. 2 Profesor de Lengua y Cultura Portuguesa. Universidad Normal de Pekín - Maxdo College.



90

History shows that both countries demonstrated great pragmatism while forging

political ties back in 1973, an attitude that this article deems necessary today and in the

future.

KEYWORDS: Belt and Road Initiative; Sino-Spanish relations; economic and

political ties

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I. HISTORIC CONTEXT. II. A GENERAL

PERSPECTIVE OF THE BRI: SUCCESSES AND FAILURES. III. THE BRI: AN

OPPORTUNITY FOR SPAIN? (....). CONCLUSIONS. BIBLIOGRAPHY.

* * *

INTRODUCTION

The contacts between Spain and the People’s Republic of China (PRC) have

been marked by practicality. The establishment of formal diplomatic ties in 1973

demonstrated how Francisco Franco and Mao Zedong were willing to set aside

ideological differences in pursuit of their own political goals. Franco desired to be part

of the Western European club in a time when many of these countries were establishing

diplomatic ties with the PRC. For Beijing, it was a question of gaining momentum after

its acceptance as a United Nations (UN) member. In spite of the fact that both countries

recently celebrated the 45th anniversary of these ties, for years the relations where

almost stagnant. In September 1985 President Felipe Gonzalez visited China where he

was received in Beijing by Deng Xiaoping, Hu Yaobang and Zhao Ziyang. During his

visit (which included Xi’an and Shanghai), Gonzalez and Deng showed willingness to

deepen the Sino-Spanish relations. A $300 million plan to build an oil refinery was the

third largest foreign investment in the PRC at the time. Also, President Gonzalez stated

that there were similarities between the decolonisation of Hong Kong and Gibraltar and

signalled the Chinese support fo the 1992 Barcelona Summer Olympics3.

In general the Sino-Spanish relations have been marked by commercial ties. The

current atmosphere that encompasses the Belt and Road Initiative (BRI) will bring forth

new challenges will concern both parties involved. Even though formal diplomatic ties

3BAYON, F.: “Felipe González alaba la economía china, en un momento de recesión mundíal”, El País,

año X, nº 3,079, 1985, available at: https://elpais.com/diario/1985/09/08/espana/494978408_850215.html.

https://elpais.com/diario/1985/09/08/espana/494978408_850215.html



91

between Francoist Spain and Maoist China came up at a time when both were seeking

international recognition, the BRI envisions the possibility of maintaining a great deal

of pragmatism. Nonetheless, Spanish presence in Chinese territory dates back to the

16th century and should be understood as a foundation for what it is today. Its

implications can still be felt today as some level of ignorance regarding Spain is present

in China.

I. HISTORIC CONTEXT

The Spanish Crown, led by Phillip II, had a growing interest in China, enticed by

how the Portuguese had established a foothold in Macao. In 1513 Jorge Álvares had

become the first European to have reached China through a maritime route4. After the

concession of Macao by Imperial China in 15575, Portugal greatly benefited from trade

in the region as the territory’s geographic position allowed for it to become an important

trading post in the region. Spain also had a presence in the region thanks to its colony in

the Philippines. In spite of that, the new lands did not turn into a steady source of

income for the crown. Famed for its spices, only Mindanao had some cinnamon,

meaning that the costs were simply to high for the Spanish to cross half the world.

However, Spanish sailors had a regular contact with Chinese merchants and reports

from the sultanates of Borneo and Mindanao spoke of riches far beyond silk. Phillip II

understood that it would be profitable to maintain close ties with Imperial China a fact

that was made easier after the monarch became king of Portugal in the wake of a

succession crisis in the neighbouring country (1581). However, it did not guarantee a

strong Spanish position within the Middle Kingdom. Although there were plans to

conquer the nation using the experience taken from Hernán Cortés and Francisco

Pizarro’s expeditions in Mexico and Peru, respectively, king Phillip did express desire

in any of these plans. As we know today, the crown concentrated its efforts in

eliminating its closest rival, England. The construction of the Invincible Armada was

the kingdom’s main priority in its attempt to rival with the Anglo-saxons and eventually

4 RAMOS, J.R.: “Relações de Portugal cm a China anteriores ao estabelecimento de Macau”, Revista

Nação e Defesa, nº 53, 1990 , pp. 155-170. 5 INFOPÉDIA: “Macau”, Infopédia,, 2019, available at: https://www.infopedia.pt/$macau?uri=lingua-

portuguesa/macau.

https://www.infopedia.pt/$macau?uri=lingua-portuguesa/macau




92

conquer them. The failure of this grand plan left Spain with little resources to endeavour

in future conquests and, as such, contacts with China were limited to some trade and to

jesuits that were still in the country as part of an evangelisation effort.

Regardless of these issues, the Manilla Galleon had an extraordinary impact on

the trade between both powers. Initiated by López de Legazpi in 1565 and covering a

distance between Mexico and Philippines, the Galleon at its height transported 2000

tones of merchandise and 180 crew-members. In 1785 the Compañía de Filipinas

monopoly had a firm control over the Pacific trade that only ended in 1815 with the

Mexican independence war 6. Although silk, spices and others were being constantly

taken from China, the Middle Kingdom witnessed a steady influx of silver from Mexico

for the duration of the Galleon. An estimated 25000 tones of silver and 515 million

coins were circulating in Qing China with the effigies of Spanish kings. Also, the culis

or the Chinese that emigrated to Cuba after the end of the slave trade are part of this

extraordinary heritage of contacts between the kingdoms. From 1847 to 1874 around

150 thousand Chinese went to the Caribbean island to work in the countryside. The

mistreatment of this population forced the Spanish government to sign deals with the

Qing dynasty that would assure the protection of these individuals, to the point that

Chinese consulates were opened in Habana and Matanzas7.

The Qing dynasty also offered an opportunity for the expansion of religious

orders in China. The Spanish Empire made an effort to aid missionaries in their

evangelisation objectives. The Treaty of Friendship and Trade signed in 1864 by both

nations set forth the possibility of these religious orders to set foot in China8. The treaty

was revised in 1877 and 1879 9, but in essence, it maintained a series of agreements that

were envisioned to facilitate trade between both parties. In that sense, Spain gained

access to various ports in China, including Ningbo, Amoy (Xiamen) and Nanjing10.

Furthermore, it opened the opportunity for the establishment of embassies on both sides

6 BAÑUELOS, L.P.: “Las relaciones entre España y China, una larga historia”, Historia Actual Online,

nº30, pp. 151-163, specifically p.152. 7 Ibidem, p.153. 8 Ibidem, p.153. 9 IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco - Instituto

Español de Estudios Estratégicos, nº 13, Julio 2018, available

at:http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2018/DIEEEM13-

2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; p. 5. 10ARCHIVO CHINA-ESPAÑA, “Tratado de comercio y navegación entre China y España, 10 de octubre

de 1864”, Gaceta de Madrid, February 15th, 1868, available at:

http://ace.uoc.edu/files/original/af524acc6f1825e4227dc0e2b089584c.pdf; art. V.

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2018/DIEEEM13-2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf


http://ace.uoc.edu/files/original/af524acc6f1825e4227dc0e2b089584c.pdf



93

of the treaty. In the following years, Spanish consulates could be found in Shanghai,

Guangzhou, Wenzhou and others, as well as an embassy in Beijing11.

It is possible to conclude that the Sino-Spanish contacts, up until the signing of

the aforementioned Treaty, were mostly concentrated in commerce and the

evangelisation process12. In fact, the beginning of the 18th century was marked by the

ousting of religious orders in China and only in 1787 did the Spanish set up the Real

Compañía de Filipinas13 in Guangzhou, a key institution in the regularisation of trade

and commerce between Spain and Asia 14. Although it took about 100 years to finally

inaugurate diplomatic, the Spanish Crown and its initiatives had some impact in

Imperial China. For instance, the Spanish campaign to combat smallpox within the

empire reached China. Despite the resistance of local authorities from April 1805 to

February 1806 a vaccination campaign was conducted in China15.

The following years were the last of the Qing dynasty. Its fall was propelled by

the Boxer rebellion, a movement that was deeply displeased by the way the empire had

been torn apart by the interference of foreign powers in the internal affairs of the

country. The role that Spain played in the ending of the rebellion was of extreme

importance. The diplomat Bernardo José Cologán served as a representative of the

foreign powers and a representative of their interests when meeting empress Cixi. The

Treaty of Xinchou (1901) was actually signed in the embassy of Spain, putting to an

end the revolt16. However, these events did not result a renewed relation. Both states

remained interested in trade and did not further their contacts even after the

proclamation of the Republic of China in 1912. The Spanish Civil War also had a

negative impact on these relations. During that period, the Republicans had closer ties

with the Maoists in China, while Franco was closer to Chiang Kaishek. After the end of

both the Spanish Civil War and World War II the Francoist regime signed various

treaties with the Republic of China that acknowledged its position as the sole

11BAÑUELOS, L.P.: “Las relaciones entre España y China, una larga historia”, Historia Actual Online,

nº30, pp. 151-163, specifically p.153. 12IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco - Instituto



2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; pp.4-5. 13 It was founded in 1785. Ibidem, p.4. 14 Ibidem, pp.4-5. 15 Ibidem, p.5. 16 Ibidem, p.6.





94

representative of the Chinese people17. The Kuomintang had also an important role in

the integration of Francoist Spain into the international order. Since 1945, Franco had

attempted to make Spain part of the United Nations. The political survival of the regime

depended on the international recognition from its peers. In 1955, finally, Spain became

part of the UN and the Republic of China voted in favour. One must not forget that

Taiwan (Republic of China) was one the five permanent members of the UN Security

Council18. Had it voted against the participation of Spain as a member of the UN,

Franco would have struggled in the following years to survive the continuous

international isolationism.

As mentioned before, the formalisation of the PRC-Spain political ties came out

of necessity rather than ulterior benevolent motives. They marked the end of the

diplomatic relations with Taiwan not because of a change of the internal policies of both

countries, but rather that the West was also making a move into recognising the PRC

after president Nixon’s visit to Beijing in 1972. Madrid understood that China as a

leader of the Non-aligned movement could be an important partner as a way of

improving the country’s image in the exterior. The first five years, though, were

tumultuous. After the oil crisis (1973) and the death of Franco (1975) the relations only

picked up some steam after democracy was a reality in Spain. Adolfo Suarez visited

China in 197819 in preparation for the visit of the Spanish monarchs. Even before the

Cortes Generales, Madrid signed three agreements with Beijing: one related to the

protection of commercial brands (1977), another about civil aviation (1978) and a

commercial convention (1978)20.

Up until 2000, however, little progress was made to improve the Sino-Spanish

relations. Commercial ties were kept but there was still little mutual understanding of

each other. The government of José María Aznar (1996-2004) brought forth some

important changes of the Spanish foreign policy in general that led to a greater

engagement with China in particular. The Foreign Affairs Minister Josep Piqué stepped

17 Frienship (1953), Commercial (1956) and Cultural (1958). 18 LUO, H. Relaciones entre China y España 1970-1982, Universidad Complutense de Madrid - Facultad

de Geografía e Historia, Departamento de Historia Contemporánea, Phd thesis, Madrid, 2018, available

at:https://core.ac.uk/download/pdf/159126773.pdf; pp.93-94. 19IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco - Instituto



2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; p.8. 20 Ibidem, p.8.

https://core.ac.uk/download/pdf/159126773.pdf





95

in 2000 and marked the beginning of the Strategic External Action Plan (Plan

Estratégico de Acción Exterior). This framework was the direct successor of the foreign

policy that had been followed by previous governments, “Spain in its place”. The

democratic, economic and social development that the country went though in the late

20th century set the tone for its internationalisation21. Asia a rising continent was seen

by the Spanish authorities as a series of countries that were potentially viable to further

political and economic relations. As such, the Plan Marco Asia Pacífico was created to

respond to the challenges that Spain could face in the region. The actions of this plan

would stretch from politics to trade and included new agreements to promote

cooperation and better understanding of cultural differences to strengthen relations 22. In

spite of the willingness and desire of the Spanish government to engage with a part of

the world that had been, for the most part, forgotten in the past, the original plan was

profoundly based on economics.

The primary objective of the first plan (2000-2004) was to increase the number

of Spanish companies operating in Asia. The second plan (2005-2008) was far more

ambitious. The Spanish government was concerned with the lack of presence in the

region23. In other words, Spain was missing out on a great opportunity to be part of

political frameworks which could be used to extract the full potential from a region that

had been showing signs of becoming a centrepiece of international politics. To tackle

these questions, political, economic, cultural and cooperation objectives were brought

forth to promote the dialogue amongst different civilisations, to fight against terrorism

and human rights violations or to offer a model for countries embroiled in political

transitions24. Of particular importance were the concerns that little was known about

Spain in Asia in general and in China in particular. The Instituto Elcano conducted a

study in 1996 to understand how the Chinese perceived Spain. The respondents viewed

the Iberian country as virtually unknown, although nice. Even if it may seem

discouraging it cannot be understood as an abnormal situation. As of 2006 only 450

21MOLINA I.: “Estrategia de Acción Exterior: logro, ´ma no troppo´, Estudios de Politica Exterior,

nº163, 2015, available at: https://www.politicaexterior.com/articulos/politica-exterior/estrategia-de-

accion-exterior-logro-ma-non-troppo/. 22IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco - Instituto



2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; p.12. 23 ABAD, G.: “La política exterior española hace Asia-Pacífico: de inexistente a insuficiente”, Revista

Unisci, vol.27, 2011, pp. 151-161; specifically p. 154. 24 Ibidem, p.154.

https://www.politicaexterior.com/articulos/politica-exterior/estrategia-de-accion-exterior-logro-ma-non-troppo/






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Spanish companies and enterprises were doing business in China, a small number when

compared to Italy (1500) or France (2500). Furthermore, only 2% of the Chinese had

been in contact with a Spanish citizen. Besides, the mental image of Spain was

intrinsically connected with tauromachy and sports, with football being the most

recognisable of the sporting world25. In spite of some changes, the Chinese still held

strong stereotypes regarding Spain and that policies should be pushed forward to

broaden the cultural spectre with which the Chinese could contact with Spain.

The 2008-2012 plan was a continuation of what had been achieved in the

second. China, alongside Vietnam and the Philippines, was considered one of the

priority states for the four year plan. Development cooperation, natural disaster aid,

security, human rights issues, incrementation of multilateralism, interreligious and

civilisation dialogue were still part of Spain’s foreign policy for the region26.

For the most part the Action Plans have been crucial to increase the level of

bilateral trade and investment between the countries. However, there has not been

dramatic changes to the trade balance. There has been willingness to better political ties

as a way to improve trade and yet, this negative trade balance has increased even with

the Chinese economy registering a slower growth27. Chinese foreign direct investment

from 2010 to 2014 was 250 million euros. In 2015, the numbers reached 600 million

euros and are directed mostly at the energy sector, real estate and hotel business.

Spanish investment, however, is greatly restricted by the PRC’s policies that limit the

fields in which foreigners can invest. As such, most investment is related to construction

jobs through public contracts, luxury products (including food and drink) and

undergraduate and graduate students28.

25 NOYA, J.: “La imagen de España en China”, Anuario Asia-Pacífico 2007, 2008, pp. 453-457,

specifically pp.454-455. 2626 ABAD, G.: “La política exterior española hace Asia-Pacífico: de inexistente a insuficiente”, Revista

Unisci, vol.27, 2011, pp. 151-161; specifically pp. 154-155. 2727IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco -

Instituto Español de Estudios Estratégicos, nº 13, Julio 2018, available


2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; pp.20-21. 28 Ibidem, p.21.





97

II. A GENERAL PERSPECTIVE OF THE BRI: SUCCESSES AND FAILURES

The BRI was announced in 2013, first in Kazakhstan and then in Indonesia. In

those occasions, president Xi announced the revitalisation of the old Silk Road and the

inauguration of the Maritime Silk Road as part of a globalisation effort to improve

trade, people and capital exchanges with the Eurasian continent at the center of the

whole process. It is a project of a massive scale that involves the Silk Road Economic

Belt that runs through Central Asia to the heart of Europe and the 21st Century

Maritime Silk Road. The creation of the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)

was set to aid in the financing of these projects. President Xi has announced that the

total cost of the BRI will be around $1 trillion29. A further $3 trillion may be necessary

to guarantee its success30, even though only about $50 billion have been injected into

the initiative in the last five years31. In total around 50 state owned enterprises (SOE’s)

partook in more than 1700 projects.

For president Xi Jinping, the BRI has become the centrepiece of China’s foreign

policy. Far from being a plan that objectively pursues improving globalisation and

creating a business environment conducive with development for those that embark in

it, the political aspects of the initiative must not be underestimated. The newest version

of the Communist Party of China (CPC) Constitution which was approved on October

24th 2017, includes the BRI32. One may argue that this just the culmination of decades

of diplomacy used to improve the PRC’s image abroad ,especially in developing

countries that feel disenfranchised by the West and its financial institutions. Sub-

Saharan Africa is one of these key regions. A poverty stricken often war engulfed

region, its nations have engaged with Beijing since their independence in the wake of

the decolonisation process. From financial support to medical teams and infrastructure

investment, Beijing has set a foot in the region as it extracts minerals and other

29 YAMADA, G.: “Is China’s Belt and Road working? A progress report from eight countries”, Nikkei

Asian Review, March 28, 2018, available at: https://asia.nikkei.com/Spotlight/Cover-Story/Is-China-s-

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https://www2.deloitte.com/insights/us/en/economy/asia-pacific/china-belt-and-road-initiative.html. 32 GABUEV, A.: “Belt and Road to Where?”, Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,

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https://asia.nikkei.com/Spotlight/Cover-Story/Is-China-s-Belt-and-Road-working-A-progress-report-from-eight-countries


https://www.csis.org/analysis/chinas-belt-and-road-initiative-five-years-later-0


https://www2.deloitte.com/insights/us/en/economy/asia-pacific/china-belt-and-road-initiative.html

https://carnegie.ru/2017/12/08/belt-and-road-to-where-pub-74957



98

resources as a means of payment for its contributions. It is undeniable that the influence

exerted by the PRC on such countries has an impact on major multilateral forums. At

the UN General Assembly, the interdependency that these actors display has been

fundamentally linked to support that Beijing gets in several voting sessions. By steadily

building its influence and soft power, China offered the world a plan that could

revitalize the globalisation process after the 2008 financial crisis. As Zhao (2018)

indicates: “Against such backdrop, the Belt and Road cooperation provides and

important opportunity and an effective platform out of the quagmire the world has

found itself.”33 Having strong political relations with countries that were built through

decades of contacts further leverages the PRC’s capacity to commence such an

initiative.

The current investment is still far from being the total sum of the BRI and it is

still early to fully access if it will bring progress and economic growth not only for

China, but for all its participants. After five years, though, news outlets and various

publications have been keen to offer there take on the BRI’s implementation. In general,

reactions have been mixed. On the positive side, the initiative seems to have an

influence on the economies that are both directly in the path of the BRI and

neighbouring the PRC. Kazakhstan has registered a significant spur in growth34 and

president Nursultan Nazarbayev has supported the BRI from the get go. The $9 billion

Nurly Zhol project envisioned the construction of infrastructure in the country creating a

goods and cargo hub based on the improvement of Kazakhstan’s railways. Broadly

speaking it is an attempt to lower transport costs from China to Europe while bypassing

Russian territory35. Increasing exports may also help cope with China’s internal issues,

namely, the accumulated debt deriving from housing and manufacturing projects from

past decades36. Other theories indicate that the AIIB is a direct competitor of the Bretton

33ZHAO, M.: “Five years on, BRI tastes success on several fronts”, Global Times, August 28, 2018,

available at: http://www.globaltimes.cn/content/1117400.shtml. 34PRICE, S.: “One Belt, One Road - China’s plan to save the economy “ Medium, October 16, 2018,

available at: https://medium.com/altcoin-magazine/one-belt-one-road-chinas-plan-to-save-the-economy-

7553e82f64f3. 35SARYMBETOVA, A.: “Kazakhstan Poised to Become Eurasia’s Largest Transit Hub”. Caspian News,

August 28, 2017.https://caspiannews.com/news-detail/kazakhstan-poised-to-become-eurasias-largest-

transit-hub-2017-8-14-15/. 36PRICE, S.: “One Belt, One Road - China’s plan to save the economy “ Medium, October 16, 2018,

available at: https://medium.com/altcoin-magazine/one-belt-one-road-chinas-plan-to-save-the-economy-

7553e82f64f3.

http://www.globaltimes.cn/content/1117400.shtml

https://medium.com/altcoin-magazine/one-belt-one-road-chinas-plan-to-save-the-economy-7553e82f64f3


https://caspiannews.com/news-detail/kazakhstan-poised-to-become-eurasias-largest-transit-hub-2017-8-14-15/






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Woods institutions and that by exporting its mature industries like civil engineering it

may solve some of its unemployment concerns37.

Moscow did not endorse the BRI in the beginning. From Russia’s perspective at

the time, the massive project would completely skip Russian territory and had little

benefit to the country’s economy. Furthermore, president Vladimir Putin and other

government officials were largely concerned with Beijing’s hidden agenda for Central

Asia, a region historically connected to Russia and one of its primary spheres of

influence. Fears are related to the potential loss of influence in the region because of

Moscow’s lack of economic capacity to compete with China. Of special concern was

the survival of the Eurasian Economic Union (EEU) that promised the reintegration of

the former Soviet republics under the Kremlin’s political clout. Matters were mad worse

by the choice of venue for the presentation of the BRI, i.e. Kazakhstan, the richest

country in Central Asia and a major Russian ally38. However, political events outside

and inside Russia forced president Putin to reinvent Russia’s approach. Firstly, the

sanctions imposed by the West have hindered its economy. Furthermore, the conflict in

Ukraine has distanced both countries, meaning that it is unlikely for Kiev to be part in

any regional framework led by the Kremlin (like the EEU). As Lukin states: “Without

Ukraine, the second-largest post-Soviet economy and a market of about 44 million

people, Moscow’s hopes to create and integrated bloc that would be on par with the

European Union and other centers of global economic power were essentially dashed.”

39Acknowledging these challenges, president Putin rapidly moved to overcome them: in

March 2015, Russia joined the AIIB 40; in May the same year, Putin and Xi signed an

agreement liking the BRI to the EEU, propelling the presentation of about 40

investment projects to China’s Vice-Premier of the State Council, Zhang Gaoli41. A

further 70 projects under the EEU have been approved and will be co-financed by

China. This action will eliminate barriers for Chinese investment in Eastern Europe,

37GABUEV, A.: “Belt and Road to Where?”, Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,

December 08, 2017, available at: https://carnegie.ru/2017/12/08/belt-and-road-to-where-pub-74957. 38LUKIN, A.: “Putin’s Silk Road gamble”, Washington Post, February 08, 2018, available at:

https://www.washingtonpost.com/news/theworldpost/wp/2018/02/08/putin-

china/?utm_term=.c9038101957b. 39 Ibidem. 40 Ibidem. 41GABUEV, A.: “Belt and Road to Where?”, Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,

December 08, 2017, available at: https://carnegie.ru/2017/12/08/belt-and-road-to-where-pub-74957.


https://www.washingtonpost.com/news/theworldpost/wp/2018/02/08/putin-china/?utm_term=.c9038101957b





100

Central Asia and even in the Artic 42. In June 2018, president Putin recognised the

importance of the Belt and Road Initiative as a way of improving industrial

cooperation43.

There are, however, many instances that certainly worry Chinese officials, in

particular in South and Southeast Asia. Of the aforementioned initial projects presented

by EEU states none was approved by Chinese authorities given concerns that the

projects were not financially viable and there were little guarantees that would be

profitable. Gabuev speculates that the Chinese authorities are most likely becoming

more cautious when it comes to finance projects because of the 2015 stock market crash

that provoked a rise in local debt. The subsequent audit on the financial sector also

focused on two major institutions that finance projects along the OBOR, namely, the

China Development Bank (CDB) and the Export-Import Bank (Eximbank)44. Foreign

states are also concern about how the financing of infrastructure may be closely linked

to corruption within their own political system. This was one of the key aspects of the

Malaysian legislative election back in May 2018. Eventual prime-minister Mahathir

Mohamad campaigned against Najib Razak’s links with China that, from his

perspective, were spreading corruption. The $22 billion Chinese railway project on

Malaysia’s east coast was cancelled 45.

Besides the fear of being a breeding ground for corruption, the BRI has drawn

attention to China’s practices when financing infrastructure building. In general, there

are no significant political concessions for a country (aside from the recognition of the

One China policy) to be part of the BRI. As a matter of fact, this has been the PRC’s

modus operandi even before the Belt and Road initiative was a reality. One must not

forget that in order to “feed” its industrial complex Beijing has struck deals with

developing countries that entailed the payment of loans through natural resources. This

model became known as the Angola mode46 has been replicated throughout Sub-

42ASSESSMENTS, “China’s Belt and Road Initiative, Five Years In”, Stratfor Worldview, June 22, 2018,

available at:https://worldview.stratfor.com/article/chinas-belt-and-road-initiative-five-years. 43SPUTNIK: “Russia Considers China’s ´One Belt, One Road´ Initiative Important, Promising”, Sputnik,

June 06, 2018, available at: https://sputniknews.com/asia/201806061065142987-russia-china-one-belt-

one-road/. 44GABUEV, A.: “Belt and Road to Where?”, Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,

December 08, 2017, available at: https://carnegie.ru/2017/12/08/belt-and-road-to-where-pub-74957. 45SHARMA, M.: “China’s Silk Road Isn’t So Smooth”, Bloomberg, July 11, 2018, available at:

https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2018-07-10/china-s-belt-and-road-initiative-has-stalled. 46 PESTANA, L.F.: O Consenso de Beijing em África: um modelo para Angola?. Universidade Católica

Portuguesa - Instituto de Estudos Políticos, MA thesis, Lisbon, 2013.

https://worldview.stratfor.com/article/chinas-belt-and-road-initiative-five-years

https://sputniknews.com/asia/201806061065142987-russia-china-one-belt-one-road/



https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2018-07-10/china-s-belt-and-road-initiative-has-stalled



101

Saharan Africa and different parts of Asia for more than 35 years and it provided

struggling states with an easy way of developing their infrastructure framework without

the myriad of rules and obligations imposed by the World Bank or the International

Monetary Fund (IMF). For dictators like president José Eduardo dos Santos of Angola,

this was a clever way of not jeopardising the regime’s survival while offering a way out

of the destruction of the civil war that ravaged the country for 27 years. However, what

has been witnessed in some countries involved in the BRI is that there are risks of

falling into a debt trap that may lead a government to give away strategic projects or

resources in order to repay Chinese loans. The most publicised case is the Hambantota

port in Sri Lanka. The country emerged from a civil war with the Tamil Tigers in 2009

and seemed keen to initiate its reconstruction process. President Mahinda Rajapaska

turned to China to get the loans needed to build a massive port that would benefit from

the maritime traffic that flows in the Indian Ocean. Despite the fact that many inidcated

that the port would be a massive failure for Sri Lanka, president Rajapaska continued to

renegotiate its construction with the Chinese partners (in this case the China Harbor

Engineering Company). In the end the $1 billion accumulated debt was too much to

bear and the Sri Lankan government had no other choice but to hand over the port in a

99 year lease plus 15,000 acres of land around it47.

The corruption scheme that fuelled former president Rajapaska’s campaign aides

derived from the port payments themselves. This situation only pulled the country

further down and let the new government with little choice but to concede defeat.

Nonetheless, even as the Finance Ministry predicted $14.8 billion revenue for 2018, the

debt repayments were as high as $12.3 billion48. Besides the financial risks that such

deals with China entail, that are also security concerns given that the Hambanota port

may serve as a base for China’s PLA Navy to operate. India views this as a form of

encroachment by Beijing into its own controlled area, the Indian Ocean 49.

Pakistan may also be the next target of the Chinese debt trap. As one of the main

beneficiaries from the BRI, Islamabad had welcomed Chinese investment as part of the

China-Pakistan Economic Corridor. This year’s repayments total $12.7 billion and in

47ABI-HABIB, M.: “How China Got Sri Lanka to Cough Up a Port”, New York Times, June 25, 2018,

available at: https://www.nytimes.com/2018/06/25/world/asia/china-sri-lanka-port.html. 48 Ibidem. 49MALLAWARACHI, B.: “Sri Lanka Will Get a $3.9 Billion Refinery Next to China-Run Hambantota

Port”. The Diplomat, March 20, 2019, available at: https://thediplomat.com/2019/03/sri-lanka-will-get-a-

3-9-billion-refinery-next-to-china-run-hambantota-port/.

https://www.nytimes.com/2018/06/25/world/asia/china-sri-lanka-port.html

https://thediplomat.com/2019/03/sri-lanka-will-get-a-3-9-billion-refinery-next-to-china-run-hambantota-port/




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June 2018 Pakistan’s central bank only around $10 billion in foreign currency

reserves50. Montenegro, Myanmar and Cambodia have also been under threat by large

amounts of debt. Public opinion is gradually taking notice of these mishaps. In a recent

poll conducted by the ISEAS-Yusof Ishak Institute in all of the Association of Southeast

Asian Nations (ASEAN) member states, around 70% of respondents believed that local

governments should be careful when negotiating any agreement related to the BRI51.

Some of these worrying signs seem to have little effect on China’s push to

promote the BRI. More than just a grand scheme that promotes better connection

between states, it should be perceived as a political instrument with which the country

may project power and become more assertive at a global scale. For those involved the

risks should be accounted for and should serve as an example for those wanting to take

part of the BRI.

III. THE BRI: AN OPPORTUNITY FOR SPAIN?

2018 marked the 45th anniversary of the Sino-Spanish relations. Various

initiatives were organised to celebrate this ephemeris. On May 17th the Chinese

Minister of Foreign Affairs Wang Yi met in Madrid with his Spanish counterpart

Alfonso Dastis. A follow up audience with King Filipe and Prime-minister Mariano

Rajoy reaffirmed the friendship of these countries52. In November 2018 president Xi

Jinping visited Madrid and met with the new prime-minister Pedro Sanchez. Xi

affirmed the desire to make the comprehensive strategic partnership stronger through

the BRI and the Mediterranean Corridor. Spain’s “Strategic Vision for Spain in Asia”

was also mentioned by Xi during his visit as an approach that may help the

implementation of the Belt and Road Initiative53. As for the Spanish government,

Sanchez confirmed it is of the country’s interest to promote multilateralism and

50 FINANCIAL TIMES: “China’s Belt and Road Initiative is falling apart”, Financial Times, July 29,

2018, available at: https://www.ft.com/content/47d63fec-9185-11e8-b639-7680cedcc421. 51SOUTHERLAND, D.: “China’s Belt and Road Initiative Faces Obstacles in 2019”, Radio Free Asia,

January 15, 2019, available at: https://www.rfa.org/english/commentaries/bri-obstacles-

01152019155613.html. 52PIRNER, K.: “China and Spain Grow Their Respective Economies Thanks to Stronger Bilateral Ties”,

South EU Summit, May 25, 2018, available at: https://www.southeusummit.com/europe/spain/china-

spain-grow-respective-economies-thanks-stronger-bilateral-ties/. 53XINHUA: “China, Spain agree to advance ties during Xi's visit”, Xinhua News Agency, November 29,

2018a, available at: http://www.xinhuanet.com/english/2018-11/29/c_137638125.htm.

https://www.ft.com/content/47d63fec-9185-11e8-b639-7680cedcc421

https://www.rfa.org/english/commentaries/bri-obstacles-01152019155613.html


https://www.southeusummit.com/europe/spain/china-spain-grow-respective-economies-thanks-stronger-bilateral-ties/


http://www.xinhuanet.com/english/2018-11/29/c_137638125.htm



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contribute to the Europe-China relation. These high-level contacts come at a time when

trade has registered remarkable gains: exports from Spain increased by 24.4% in 2017

(6.2 billion euros); 15000 companies export to China; and around 600 have established

themselves in the PRC54. It is safe to say that the BRI will contribute with the deepening

of these relations. As a matter of fact, Spain has been a key part of the initiative almost

from the start.

The Yiwu-Madrid railway was inaugurated on November 2014 and with

13,000km it is the longest rail track in the world, having surpassed the Trans-Siberian

railway. Its main purpose is to provide a more direct route for merchandise to arrive in

Europe and avoiding the longer maritime course. The choice of Yiwu was not random:

since the September 11th 2001, the city has received thousands of Middle Eastern and

African businessmen that have used it as a trading hub. Merchandise is expedited to the

four corners of the world from Yiwu, home of about 13,000 foreigners and visited by

half a million traders form across the globe55. In Spain, the Yiwu-Madrid railway is

seen as a major opportunity for small and medium sized companies (SME’s) to sell their

products in China. For many enterprises it is a chance to internationalise and gain a

foothold in growing markets. The Spanish government perceives the railway proper as a

physical manifestation of its ties with the Middle Kingdom. This goes well with the

Spanish government’s efforts to promote its economic interests and improve its image

in the emerging markets of Asia. The line runs through eight countries: China,

Kazakhstan, Russia, Belarus, Poland, Germany, France and Spain. In spite of the

different railway gauges used in each country, it is expected that the transportation of

goods may smoothen with time 56. As for the objects of trade, the PRC sends to Madrid

various commodities and gets olive oil, wine and cured ham in return 57.

The celebration of the 45th anniversary of the China-Spain relations marked a

new era of possibilites for both countries. It is foreseeable that there is desire to pursue a

54XINHUA: “China is main trade and economic partner for Spain in Asia: gov't report”, Xinhua News

Agency, May 16, 2018b, available at: http://www.xinhuanet.com/english/2018-05/16/c_137181698.htm. 55DUTTA, A.: “Train from Yiwu: Connecting the world”, The Hindu, August 31, 2018, available at:

https://www.thehindu.com/life-and-style/travel/train-from-yiwu-connecting-the-

world/article24832574.ece. 56XINHUA: “Yiwu-Madrid train offers growth opportunities to Spanish SMEs: experts”, Xinhua News

Agency, March 13, 2018c, available at:

http://www.chinadaily.com.cn/a/201803/13/WS5aa77164a3106e7dcc1415a7.html. 57LI, Y., BOLTON, K., WESTPHAL, T.: The effect of the New Silk Road railways on aggregate trade

volumes between China and Europe. Working Papers on East Asian Studies, University of Duisburg-

Essen, nº109, 2016, available at: https://www.econstor.eu/bitstream/10419/142779/1/861804694.pdf.


https://www.thehindu.com/life-and-style/travel/train-from-yiwu-connecting-the-world/article24832574.ece


http://www.chinadaily.com.cn/a/201803/13/WS5aa77164a3106e7dcc1415a7.html

https://www.econstor.eu/bitstream/10419/142779/1/861804694.pdf



104

tighter connection that may benefit all sides. There are historic moments that sustain

this theory. Not only were the relations established in a period of great ideological

divide, but Spain has behaved in a cautious manner when it comes to react to China’s

internal issues. The events of Tiananmen Square in 1989 offer a compelling case:

although the Spanish government at the time did condemn the crackdown, it also

indicated that it would be wrong to enforce heavier sanctions that would isolate the

country. The reasoning was that such sanctions could lead to a tightening of the PRC’s

policies that would ultimately contribute to isolationism. It is worth noting that the first

EU minister to visit China after these events was Foreign Affairs minister Francisco

Fernández Ordóñez in 199058. Furthermore, Spain did not cease to cooperate with the

PRC in the aftermath of Tiananmen. The development cooperation and the joint

commission were kept when other EU members backed down. The comprehensive

strategic partnership established in 2005 is also another sign that the bilateral relations

are greatly valued by both parties. Nonetheless, these relations as being different for

Spain and China. The former’s perspective is to improve the economic sphere while the

latter seems to be interested in forming strong political ties59.

Some signs are not as positive as they would seem. To start with, trade has been

performing in a lacklustre style and below the standard the the countries expected.

History has shown us the Manilla Galleon was leading trade between the Chinese and

Spanish empires. However poetic this may be, Spanish does not export much to China.

In 2013, only 1,7% of all the country’s exports had the Middle Kingdom as their

destination. The other issue the trade balance favours China immensely. Although

Spanish exports to the PRC totalled $4080 million, the PRC exported $19.7 billion

worth of goods in 201460. Even with a massive increase of its exports (28.3%) in 2017,

Spain still had a $19.4 billion deficit 61. As for foreign direct investment (FDI), China’s

interest in Spain became apparent after 2012 when the level of investment rose to €520

58FANJUL, E.: “45 años de relaciones España-China: 10 hitos económicos clave”, Real Instituto Elcano,

March 08, 2018, available at: https://blog.realinstitutoelcano.org/45-anos-relaciones-espana-china-10-

hitos-economicos-clave/. 59 ESTEBAN, M.: “Spain’s Relations with China: Friends but not Partners”, Chinese Political Science

Review, Vol. 1, Issue 2, June 2016, pp.373-386, available

at:https://link.springer.com/article/10.1007/s41111-016-0019-x#citeas. 60 Ibidem. 61AFP: “China, Spain pledge 'more balanced' trade ties”, France 24, November 28, 2018, available at:

https://www.france24.com/en/20181128-china-spain-pledge-more-balanced-trade-ties.

https://blog.realinstitutoelcano.org/45-anos-relaciones-espana-china-10-hitos-economicos-clave/


https://link.springer.com/article/10.1007/s41111-016-0019-x#citeas

https://www.france24.com/en/20181128-china-spain-pledge-more-balanced-trade-ties



105

million 62. The numbers continued to rise in the following years and in 2018 reached

more than $1 billion63. The destination of the FDI is, as in other European countries,

strategic sectors that may offer know-how and a strong position in these key markets.

As such, most of the FDI is concentrated in the energy and real-estate sectors64. It is

important to stress that the investment in the energy sector came indirectly: China Three

Gorges acquired part of Energias de Portugal (EDP), a company that had an important

share of the Spanish market. As such, the Chinese giant was able to takeover the

Spanish branch of EDP. From 2013 to 2015 China Three Gorges has invested 1,676

billion euros in EDP España. More over, Gingko Tree Investment bought 35% of

Madrileña Red de Gas for 741 million euros back in 201565.

Two other sectors that have felt the weight of Chinese FDI are the sports and

agriculture ones. Grupo Rastar and Desport have acquired Espanyol and Granada

respectively two clubs from the Spanish top flight. Furthemore, Wanda Group bought

20% European powerhouse Atlético de Madrid, making the grand total of these three

acquisitions to rise to 281 million euros. As for the food and agriculture sectors, FDI

reached 525 million euros, given the growing demand for foreign food products in

China66. It is also possible to conclude that food safety is major concern for Beijing

officials. It is not just a question of finding a steady supply of high-end products it is

also the fact that China is concerned with feeding its people in the following decades.

Years of development have left the country in a dire climate situation with pollution

spreading far and wide. The PRC’s strategy has, as such, more to do with guaranteeing

food supply lines from different parts of world in preparation for a future that has

greater uncertainty by the day.

Spanish FDI in China, however, seems far less promising. The heavy restrictions

imposed on foreign investment have hampered any attempt from Spanish companies.

Furthermore, Spanish companies wanted to take advantage of the Chinese low-cost

62 Ibidem. 63 EFECOM: “La inversión china en España se duplica en el último año”, El Economista, January 13,

2019, available at: https://www.eleconomista.es/economia/noticias/9631108/01/19/La-inversion-china-

en-Espana-se-duplica-en-el-ultimo-ano.html. 64 CARRIL-CACIA, F., MILGRAM-BALEIX, J.: “Inversiones directas chinas en España”, Cuadernos

Económicos de ICE, nº94, pp.115-135, specifically p.124. 65ESTEBAN, M., Informe Elcano: Relaciones España-China, Real Instituto Elcano, Informe 24, Madrid,

November 2018, available at: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/70d1270b-1f68-44e2-

8533-b273036d2d0d/Informe-Elcano-24-Relaciones-Espana-

China.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=70d1270b-1f68-44e2-8533-b273036d2d0d.; p.76. 66 Ibidem, p.77.

https://www.eleconomista.es/economia/noticias/9631108/01/19/La-inversion-china-en-Espana-se-duplica-en-el-ultimo-ano.html


http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/70d1270b-1f68-44e2-8533-b273036d2d0d/Informe-Elcano-24-Relaciones-Espana-China.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=70d1270b-1f68-44e2-8533-b273036d2d0d





106

labour and use the country as a base to export to other nations. Yet, the the PRC’s

economy in the last decade has shifted towards an approach that stimulates domestic

consumption, leading to a slow decline of Spanish FDI67.

CONCLUSIONS

The present state of the Sino-Spanish relations indicates that there is room for

improvement. After 45 years of political and economic ties, the BRI may offer new

opportunities for both countries. At the 2017 Belt and Road Forum held in Beijing,

Spain took part in it with the presence of then prime-minister Mariano Rajoy. It is also

worth mentioning that Spain was one of the founding members of AIIB 68, This level of

commitment has not been completely followed by Sanchez’s cabinet. Even though

China will continue to operate its Yiwu-Madrid railway, specially because it has been

extended to Barcelona and there are plans to do the same in Zaragoza69, prime-minister

Sanchez supported the EU’s plans to create a separate infrastructure framework that

will compete with the BRI. For this reason, the Spanish government did not sign the

agreement to officially be part of the Belt and Road initiative70. Fears that were

mentioned before cannot be underestimated. From different cases that have been

presented, the debt trap and the possibility of the territory becoming a spearhead for

China’s geostrategic ambitions have to concern any government. To alleviate the

pressures that come from dealing with Beijing it is important for Madrid to work closely

with the EU. While in the past the Spanish Empire was able to deal in more equal

footing with the Qing dynasty, the size and weight of the former colonial power cannot

stand alone against a world power that is slowly becoming more assertive in its position.

Another aspect that has to be taken into consideration is how to balance the

current trade deficit. While it is true that China has a trade superavit with most of its

67 Ibidem, p.77. 68FANJUL, E.: “45 años de relaciones España-China: 10 hitos económicos clave”, Real Instituto Elcano,

March 08, 2018, available at: https://blog.realinstitutoelcano.org/45-anos-relaciones-espana-china-10-

hitos-economicos-clave/. 69 GUTIERREZ, J.: “Railway link Yiwu-Madrid. Now stops in Zaragoza, Barcelona”, Railfreight,

November 27, 2018, available at:https://www.railfreight.com/beltandroad/2018/11/27/railway-link-yiwu-

madrid-now-stops-in-zaragoza-barcelona/. 70AFP: “China, Spain pledge 'more balanced' trade ties”, France 24, November 28, 2018, available at:

https://www.france24.com/en/20181128-china-spain-pledge-more-balanced-trade-ties.



https://www.railfreight.com/beltandroad/2018/11/27/railway-link-yiwu-madrid-now-stops-in-zaragoza-barcelona/





107

partners (Angola is a notable exception), better cooperation may make its effects less

damaging for the Spanish economy. Besides aligning with the rest of the EU members

in key areas (such as environmental issues), Madrid has to promote better cooperation

in the technological field. As China moves to a high-end technology based economy,

further joint ventures and accords be procured. Nonetheless, there are security questions

to be taken into account. For instance, Huawei has been under scrutiny for its 5G

network developing as there are suspicions of it being a cyberthreat to any country.

Alarms sounded when Portugal agreed to with Huawei to aid the country in the

construction of its 5G network71. As such, technologic cooperation is desirable but not

at the cost of Spain’s national security.

In conclusion, the Sino-Spanish relations are entering a new stage that is part of

the BRI framework. These countries are clearly interested in continuing to better their

ties as long as they are deemed fruitful. For China, having a presence inside Spain’s

economy, wether through exports, wether through company acquisition in strategic

sectors is perceived as fundamental. For Spain, there is still great desire to do trade with

the PRC. However, the trade balance has to achieve a better equilibrium, something that

might only happen if Beijing lifts its restrictions on FDI. Regardless of the future, the

Sino-Spanish relations are on track to continue learning from the past 45 years. For the

time being, there seems to be favourable conditions to advance the current partnership

into a more mutually beneficial cooperation.

71HUAWEI: “Altice Portugal and Huawei sign 5G partnership”, Huawei, December 05, 2018, available

at: https://www.huawei.com/en/press-events/news/2018/12/altice-portugal-huawei-5g-partnership.

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LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL DERECHO DE LA

TIC: HACIA UNA CARTA IBEROAMERICANA DE DERECHOS Y

DEBERES DIGITALES 1

INTERNATIONAL COOPERATION IN ICT LAW: TOWARDS AN IBERO-

AMERICAN CHARTER OF DIGITAL RIGHTS AND DUTIES

Daniel Enrique Rodríguez Suárez 2


RESUMEN

El presente artículo pone de manifiesto la importancia de establecer un modelo

efectivo de gobernanza digital basado en derechos y responsabilidades por parte de los

ciberusuarios. Ad portas de la cuarta revolución industrial; el reconocimiento de la

existencia de una sociedad hiperconectada homo telecom y de los riesgos que se derivan

de las actividades cotidianas, es el punto de partida para emprender un trabajo

colaborativo, basado en el modelo de múltiples partes interesadas, y fundamentado en la

capacidad que tiene la cooperación internacional a nivel regional, para hacer frente a los

desafíos del derecho de las TIC en la era de la información. En ese sentido, se eleva una

propuesta de construir, a nivel iberoamericano, un instrumento de soft law “Carta

Iberoamericana de Derechos y Deberes Digitales CIDDI”; este instrumento tiene un alto

componente ético, cultural y educativo, no exclusivo de la visión positivista clásica del

derecho.

PALABRAS CLAVES: Cooperación internacional, Iberoamérica, gobernanza

de internet, derecho digital, economía digital, gobierno electrónico, propiedad

1 Artículo recibido el 27 de septiembre de 2019 y aprobado el 28 de octubre de 2019. 2 Profesional en Relaciones Internacionales de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Máster en

Globalización, Comercio Internacional y Mercados Emergentes de la Universidad de Barcelona, Máster

en Relaciones Internacionales Iberoamericanas de la Universidad Rey Juan Carlos, Estudiante de

Doctorado en Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Rey Juan Carlos. Certificado en Digital

Marketing and Community Management Trends por la Universidad de los Andes y en Contenidos

Convergentes por el MINTIC y el Politécnico Grancolombiano. Ha sido Profesor de la Universidad Jorge

Tadeo Lozano y Universidad Militar Nueva Granada. Es Director Ejecutivo de la Fundación Centro

Iberoamericano de Estudios Internacionales CIBEI. Correo electrónico: [email protected]



114

intelectual, ciberdelitos, carta iberoamericana de derechos y deberes digitales CIDDI.

ABSTRACT:

This article highlights the importance of establishing an effective model of

digital governance based on rights and responsibilities on the part of the cyberusers. Ad

portas of the fourth industrial revolution; the recognition of the existence of a

hyperconnected homo telecom society and of the risks that derive from daily activities,

is the starting point to undertake a collaborative work, based on the multi-stakeholder

model, and based on the capacity that has international cooperation at the regional level,

to face the challenges of the right of ICT in the information age. In that sense, a

proposal to build, at the Ibero-American level, a soft law instrument "Ibero-American

Charter of Digital Rights and Duties CIDDI". This instrument has a high ethical,

cultural and educational component, not exclusive to the classical positivist vision of

law.

KEYWORDS: International cooperation, Ibero-America, Internet governance,

digital law, digital economy, electronic government, intellectual property, cybercrimes,

Ibero-American charter of rights and digital duties CIDDI.

SUMARIO: INTRODUCCION. I. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA

COOPERACIÓN INTERNACIONAL IBEROAMERICANA. I.1. Retos en el marco de

la Cooperación Iberoamericana. II. RESULTADOS. III. RECOMENDACIONES. III.1.

Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes Digitales CIDDI. III.2 ¿Por qué el sistema

iberoamericano?. III.2.1. Actores involucrados – Modelo de Múltiples partes III.3

Aspectos sustantivos de la CIDDI. CONCLUSIONES

* * *

INTRODUCCIÓN

La globalización tecnológica ha conllevado a una transformación

multidimensional de la sociedad internacional, entendida como “aquella sociedad global

(macrosociedad) que comprende a los grupos con un poder social autónomo, entre los



115

que destacan los Estados, que mantienen entre sí unas relaciones reciprocas, intensas,

duraderas y desiguales sobre las que se asienta un orden común”3

Por lo tanto, “como fenómeno abarca indistintamente todas las manifestaciones

de existencia de lo social y que, por ende, la globalización no debe asimilarse a una

dimensión en particular”4. El avance tecnológico se presenta como uno de los campos

de mayor prominencia en el proceso globalizador.

Las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones han

conducido, a gran parte de la ciudadanía global, a encontrarse totalmente inmersos y

dependientes de los sistemas de información, encargados de la obtención, análisis y

procesamiento de datos a diferentes escalas a nivel internacional. La innovación

tecnológica supone más que un fin un medio para cohesionar y afianzar el modelo

imperante de globalización, la cual impacta al individuo en diferentes facetas. Una de

ellas es a través de las nuevas formas de acceder a la información y al conocimiento. La

sociedad de la información y conocimiento se establece como un nuevo paradigma que

transciende de lo meramente económico a las relaciones sociales. “La información se

constituye en uno de los “combustibles” que da vida a los distintos motores de la

sociedad y que a su vez mueven a la sociedad”5

Cuando se trata el tema de las nuevas tecnologías necesariamente se piensa en su

democratización, acceso, seguridad, impacto y regulación. Como afirma García (2015)

“Hay que empezar por acceso, pero no hay que olvidar la importancia de reducir la

brecha de conocimiento´(..).”6. Esa reducción conduce al objetivo supremo de los

gobiernos de elevar los índices de desarrollo humano. “Está demostrado que hay una

correlación directa entre la penetración de internet, la apropiación de las Tecnologías de

la Información y las Comunicaciones en la generación de empleo, reducción de pobreza

y por ende la disminución del hambre”7.El conjunto de nuevas herramientas

3 CALDUCH CERVERA R. La Sociedad Internacional En: “Relaciones Internacionales”. Editorial

Ediciones Ciencias Sociales, Madrid, 1991, p.1. 4 VENGOA, FAZIO H. “La Globalización. Relaciones Internacionales, entre lo global y lo local”.

Ediciones TADEO. Bogotá,2004, Edición N° 70, p.10. 5 ALFONSO SÁNCHEZ, C. “La Sociedad de la Información, Sociedad del Conocimiento y Sociedad del

Aprendizaje Referentes en torno a su Formación”. Bibliotecas Anales de Investigación, La Habana, 2016,

N° 2, p. 236. 6 GARCÍA TERÁN, M. “TIC como un derecho humano”. Tecnotool. 2015.Recuperado el 10 de

noviembre de 2018 de https://tecnotool.com/tic-como-derecho-humano/ 7 RAMIREZ ROJAS, J. (2015). “Las tecnologías de la información y las comunicaciones – TIC - como

herramientas de desarrollo económico y su impacto en la erradicación de la pobreza extrema y el

hambre”. Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, 2015, p. 34.

https://tecnotool.com/tic-como-derecho-humano/



116

tecnológicas conforman lo que se denomina el “ecosistema digital”. Dicho ecosistema

puede entenderse

“Como el conjunto de prestaciones y requerimientos de diversa

naturaleza que se proveen desde y a través de las redes de

telecomunicaciones, el conjunto de infraestructuras y prestaciones

asociadas que habilitan la prestación de dichos servicios, así como la

interacción entre los prestadores de servicios de distinta naturaleza

que constituyen la cadena de valor extendida de servicios de Internet,

constituye un nuevo sujeto de análisis desde el que se debe pensar las

políticas públicas”8.

La cooperación internacional entendida como el mecanismo mediante el cual los

actores internacionales, principalmente Estados y organismos multilaterales, transfieren

recursos técnicos, tecnológicos, financieros y know how para solventar una

problemática específica. Al referirse al ecosistema digital, este ha de contemplarse

como un conjunto de elementos de carácter tecnológico que viene a transformar la vida

del hombre en sus diferentes facetas.9

I. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

IBEROAMERICANA

La Cooperación Internacional10 en el entorno Iberoamericano se estructura

principalmente a través del Convenio de Bariloche firmado en el año de 1995,y la

construcción del Sistema Iberoamericano de Cooperación, que se conforma por

organismos definidos que se han creado para generar un trabajo conjunto por parte de

8 KATZ, R. (autor -coordinador) “El ecosistema y la economía digital en América Latina”. Barcelona:

Ariel, y Fundación Telefónica.2015, p XVII. Recuperado el 12 de noviembre de 2018 de

http://www.fundaciontelefonica.com/arte_cultura/publicaciones-listado/pagina-

itempublicaciones/?itempubli=430. 9 Ibíd., págs.399. 10 “La Cooperación Internacional ha basado su evolución histórica, en relaciones de amistad, de acciones

conjuntas y alianzas estratégicas entre países, regiones, organismos e instituciones diversas. Ha sido una

fuerza que ha permitido cultivarlas, permitiendo con ello recorrer, de manera conjunta, el camino del

desarrollo institucional y el de sus pueblos” CASTRO, J. “Cooperación Internacional”, s/f. Recuperado el

20 de noviembre de 2018 de http://www.ucipfg.com/Repositorio/MGTS/MGTS15/MGTSV15-

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117

diversos actores relevantes de sus países miembro11 para de tal forma facilitar el logro

de objetivos comunes en ámbitos diversos; educación, seguridad social, juventud y

gobierno, además de la creación de redes que trabajan en estos y otros temas,

enriqueciendo la interacción y las acciones de la cooperación, temas que son

canalizados en tres pilares 1) conocimiento, 2) cultura, 3) cohesión social, los cuales se

fortalecen a través de las prácticas de Cooperación Sur- Sur que se implementan a nivel

regional12.Todo ello con el fin de aumentar su alcance y efectividad, este tipo de

relaciones en el ámbito internacional pueden clasificarse teóricamente como de

interdependencia13. Con respecto a la Cooperación la Secretaría General Iberoamericana

expresa:

“La misión de la Cooperación Iberoamericana es contribuir al

desarrollo de la región iberoamericana a través de un modelo de hacer

cooperación que la distingue de otros existentes y caracterizado por

focalizar sus acciones en conseguir resultados concretos que incidan

directamente en el fortalecimiento de las políticas públicas sectoriales

nacionales”14.

La estructura de este sistema se compone de la Secretaría General

Iberoamericana15 y de los Organismos de tipo Sectorial (Ver Figura 1) que configuran

un importante espacio intrarregional que ha generado notorios avances a través de los

instrumentos dispuestos para ello tales como programas enfocados en fortalecer la

11 Países que hacen parte del Sistema Iberoamericano de Cooperación: Andorra, Argentina, Bolivia,

Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, España,

Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Uruguay y Venezuela. 12 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA, “La Cooperación iberoamericana”, s/f. Recuperado

el 23 de noviembre de 2018 de https://www.segib.org/cooperacion-iberoamericana/ 13 Hace referencia a relaciones de cooperación que generan un beneficio mutuo para las partes y que por

tanto procuran el bienestar del otro lo que insta a superar con mayor facilidad las desavenencias que se

puedan presentar. KEOHANE, R. y NYE, J. “Poder e Interdependencia; La Política Mundial en

Transición”. Buenos Aires: GEL, 1998. 14 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA, “¿Quiénes Somos?”, 2015, p.p.1-2. Recuperado el

22 de noviembre de 2018 de https://www.segib.org/quienes-somos/ 15 Se define como un “espacio oficial de convergencia, trabajo, seguimiento, y acuerdos de la región

iberoamericana que reúne países a ambos lados del Atlántico”. Ibíd.

“La Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) atendiendo a las funciones recogidas en su Estatuto,

tiene el mandato de fortalecer y coordinar la Cooperación Iberoamericana. Para ello da seguimiento,

apoyo y visibilidad a los Programas y realiza evaluaciones velando por su calidad y el impacto. Cada

Programa es gobernado por un Comité Intergubernamental formado por representantes sectoriales de los

gobiernos adheridos y cuenta con una pequeña Unidad Técnica que opera y ejecuta las acciones

comunes”. SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA. “Balance de la Cooperación

Iberoamericana” s/f. Recuperado el 20 de diciembre de 2018 de https://segib.org/wp-

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118

cooperación regional, gobernanza y medios de comunicación. Además de iniciativas en

materia de innovación, redes de cooperación y proyectos adscritos, generando acuerdos

que pretenden facilitar el afrontamiento de retos comunes por medio de la generación de

herramientas que agilicen las acciones de mejora de la calidad de vida de los ciudadanos

y permitan a los Estados hacer un trabajo más efectivo en cuanto a la garantía de los

derechos de los mismos; resultados como convenios de cooperación judicial16.

Figura 1.Sistema Iberoamericano De Cooperación17

Algunos resultados a destacar del trabajo realizado en el marco de la

Cooperación Iberoamericana se exponen a partir de diferentes temas, como se evidencia

en la siguiente tabla:

Tabla 1. Resultados de la Cooperación Iberoamericana 18

Tema Resultados

Cultural -Aproximadamente 1.300 producciones cinematográficas, algunas de

ellas han obtenido galardones como el premio Oscar entre otros.

16 Ibíd. 17 Elaboración propia con información extraída de la SECRETARÍA GENERAL IBEROAMERICANA”,

La Cooperación Iberoamericana”. 2018. Recuperado el 20 de diciembre de 2018 de

https://www.segib.org/cooperacion-iberoamericana/ 18 Elaboración propia con información literal obtenida de XXI CUMBRE IBEROAMERICANA

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119

- Financiación por 50 millones de euros.

-Más de 700 ayudas brindadas a obras artísticas (teatro, danza y

diversos festivales a nivel regional).

- Una cifra que supera los 400 proyectos de gestión de archivo.

- Casi 10 proyectos relacionados con el fortalecimiento de las

políticas públicas hacia los museos,

-Otros proyectos para incentivar la conformación y difusión de las

orquestas juveniles.

Servicios

Sociales Básicos

-Alimentación a aproximadamente 150.000 recién nacidos a traes de

mujeres voluntarias que donan su leche a Bancos de Leche Humana

provistos por el programa IBERBIT en el marco de la Cooperación

Iberoamericana.

-Una minimización superior del 10% de la tasa de analfabetismo en

la región.

-Aumento del acceso a la educación superior en un porcentaje que

supera el 80%.

-Más de 700 técnicos capacitados en gestión hídrica.

Municipalismo

y

Gestión

Territorial

-Formación en Municipalismo a más de 27.800 alumnos.

-Creación del “Observatorio Iberoamericano de Políticas Públicas

Territoriales”

-Conformación de la “Red Universitaria Iberoamericana en Gestión

Territorial.

Espacio

Iberoamericano

del

Conocimiento

-Más de 8.000 investigadores.

-Alrededor de 1.280 grupos de investigación.

-Más de 55 redes en materia de ciencia y tecnología.

-Publicación de más de 400 libros.

- Publicación de alrededor de 3.800 artículos científicos.

- A través del programa de movilidad académica, con la



120

participación de más de 150 beneficiados.

Calidad, Tic y

Apoyo a las

PYMES

-Participación de más de 11.800 personas en el programa de apoyo a

las PYMES.

- Creación de buenas prácticas de inclusión social en el marco de la

utilización de las Tic por parte de las empresas.

Fortalecimiento

de

las

Instituciones

Públicas

-Desarrollo de más de 990 proyectos de Cooperación Sur-Sur en el

ámbito Iberoamericano.

-Más de 150 millones de euros invertidos en programas de

Cooperación en el ámbito Iberoamericano.

-Creación del programa “Televisión Educativa y Cultural

Iberoamericana” por medio del cual se transmitieron más de 4.000

horas de televisión.

Según lo descrito, los instrumentos que se han implementado en la cooperación

iberoamericana han permitido beneficiar a miles de ciudadanos de la región, en diversos

temas que van desde la cultura hasta la capacitación, permitiendo la generación de

herramientas para que mejoren su calidad de vida y aporten sus conocimientos a las

comunidades en las que habitan.

I.1. Retos en el marco de la Cooperación Iberoamericana

Sin embargo los retos que enfrentan los países que conforman el Sistema

Iberoamericano, en materia de cooperación son de gran envergadura, y más aun con el

auge de la era digital, la cual ha traído consigo nuevas formas de interacción que

facilitan el acceso a la Sociedad de la Información, el fortalecimiento de la libre

expresión, la inmediatez de las transacciones comerciales, el teletrabajo, la

sistematización de procesos entre otros beneficios para los usuarios, además “estimula

directa e indirectamente el crecimiento económico de un país y contribuye al

crecimiento del PIB y el empleo”19 pues la conectividad genera empleos, no solamente

19 MASON ANALYSYS. “Expansión de la Banda Ancha Moviel Eliminación de barreras para la

expansión de la banda ancha movil a nivel subnacional”. Buenos Aires: Corporación Andina de Fomento,

2017, pág. 14.



121

desde la perspectiva de los usuarios que aprovechan el espacios virtual para laborar,

sino desde una perspectiva externa, puesto que la infraestructura per se requiere

personal de manera constante, además las empresas implementan otras formas de

atención a sus clientes utilizando el internet y minimizando sus costos20

En la actualidad la conectividad ha permitido el desarrollo de la economía

digital; algunas de las actividades que en ella se desarrollan son el comercio electrónico,

teletrabajo, formación y capacitación a distancia, marketing digital, desarrollo

tecnológico, el mercado de las criptomonedas, transacciones, inversiones entre otras.

Pero al mismo tiempo, esta cuarta revolución genera nuevas oportunidades a

los delincuentes informáticos, para traspasar los límites de sus acciones al campo virtual

y por ende transgredir los derechos de quienes navegan en internet.

Las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones han

conducido, a gran parte de la ciudadanía global, a encontrarse totalmente inmersos y

dependientes de los sistemas de información, encargados de la obtención, análisis y

procesamiento de datos a diferentes escalas a nivel internacional. La innovación

tecnológica supone más que un fin un medio para cohesionar y afianzar el modelo

imperante de globalización, la cual impacta al individuo.

“Es indudable que las TIC han modificado nuestras actividades

cotidianas y, con ello, han potenciado nuestros derechos

fundamentales, de tal manera que el derecho de acceso a la cultura

puede materializarse de mejor manera gracias a las plataformas

digitales. La cultura digital son las mismas dinámicas de

relacionamiento, procesos culturales, creativos y consumos que

hacemos en el mundo físico, pero llevadas al espacio virtual, en línea,

mediadas por las TIC, generadas desde lo virtual y con especificidades

propias del mundo digital”·21

Controlar las interacciones que dan cuenta de la cultura digital antes

mencionada, no es una tarea fácil ni para los Estados, ni para los ciudadanos, porque la

tecnología y la complejidad de lo que puede hacerse por medio de la red, crece a pasos

20Ibíd, págs. 306. 21 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA, “Recursos Digitales en Iberoamérica: una agenda

accesible”. XXI Cumbre Iberoamericana, La Antigua Guatemala 2018, pág. 6. Recuperado el 10 de enero

de 2019 de https://www.segib.org/wp-content/uploads/Recursos-digitales-en-Iberoam--rica-ES.pdf

https://www.segib.org/wp-content/uploads/Recursos-digitales-en-Iberoam--rica-ES.pdf



122

agigantados y en opinión de algunos expertos, esta velocidad desborda la capacidad del

derecho para realizar de manera ágil y con la especificidad requerida la definición,

tipificación y pena adecuada para cada caso, pero más allá de ello, significa entonces

que los Estados deben tener herramientas igual o más sofisticadas que con las que

cuentan los ciberdelincuentes, para detectar, perseguir y aplicar las sanciones o penas

debidas en cada caso, pues no basta con generar la regulación adecuada si no se tiene las

herramientas para hacerla cumplir22.

De esta perspectiva puede inferirse que el derecho ya sea en el ámbito

internacional o interno de cada Estado se ve limitado para abarcar todos los retos que la

era digital implica, y que si bien la responsabilidad que en él recae es de grandes

proporciones, no depende sólo de la parte jurídica el mantener seguros a los usuarios en

la red, pues como sociedad global que en su generalidad amplía sus horizontes al ámbito

virtual cada actor debe asumir su responsabilidad con respecto a los riesgos que asume

al acceder de manera libre a la red.

Según un documento de la Cumbre Judicial Iberoamericana que versa sobre la

ciberdelincuencia, en el ámbito regional países como Nicaragua y Uruguay, con

respecto al “Derecho Penal Sustantivo” evidencian un vació normativo con respecto a la

especificidad regulatoria de los delitos informáticos, por lo cual en dichos casos se

aplica el derecho tradicional para procesar dichos delitos. Al respecto del “Derecho

Procesal de Delincuencia Cibernética” sucede lo mismo siendo los países que mayores

deficiencias presentan en tal disciplina, Venezuela, Honduras y Guatemala23

Por el contrario, hacen presencia en la región otros Estados que han desarrollado

una línea normativa importante para regular las interacciones en el ámbito virtual, entre

ellas los delitos informáticos tales como Brasil, Chile, España y República Dominicana.

En cuanto a la aplicación de dichas leyes destacan República Dominicana, España,

22 JIMÉNEZ WILIAM, G & MENECES QUINTANA, O. “Derecho e Internet; Introducción a un campo

emergente para la Investigación y práctica Jurídica” Revista Prolegómenos Derechos y Valores”,

Bogotá,2017, No 40, pp.43-61. 23 CUMBRE JUDICIAL IBEROAMÉRICANA, “Estudio de Recomendaciones sobre

Ciberdelincuencia” s/f, págs. 15. Recuperado el 30 de mayo de 2019 de

https://www.google.com/search?q=ESTUDIO+DE+RECOMENDACIONES+SOBRE+CIBERDELINC

UENCIA&oq=ESTUDIO+DE+RECOMENDACIONES+SOBRE+CIBERDELINCUENCIA&aqs=chro

me..69i57.658j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8



123

Brasil y México, los demás Estados de la región están en un proceso de evolución que

les permita regular de manera exitosa el ámbito virtual24.

Como puede observarse existe una desigualdad jurídica con respecto a la

regulación de los delitos informáticos y en general de las interacciones que llevan a

cabo los usuarios en el ámbito virtual, por lo que es necesario además fortalecer la

cooperación judicial, puesto que aunque existen los espacios necesarios para ello tales

como la “Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos”

(COMJIB) la cual se integra por los Ministros de Justicia de la región y que “tiene por

objeto el estudio y promoción de formas de cooperación jurídica entre los Estados

miembro”25, así como el

“Convenio Marco de Cooperación entre la Secretaría General

Iberoamericana y el CONJIB que tiene entre sus puntos más

relevantes la creación del “Convenio Iberoamericano de Cooperación

sobre Investigación, aseguramiento y obtención de prueba en materia

de ciberdelincuencia y recomendación de la Conferencia de Ministros

de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB) relativo a la

tipificación y sanción de la ciberdelincuencia”26

Sin embargo a pesar de la existencia de avances como el mencionado en lo que

respecta a la cooperación entre los países iberoamericanos, es importante partir de que

“estudios han señalado que los marcos jurídicos relacionados con la ciberseguridad y la

ciberdelincuencia, de los diversos países de la región se encuentran aún en una etapa

incipiente, en cuanto a la promulgación de leyes relacionadas con la materia”27

En este sentido es claro que jurídicamente por ejemplo no todos los países de la

región están en capacidad de adherirse a los Convenios en materia de lucha contra la

24 Ibíd. 25 ORGANISMO INTERNACIONAL DE JUVENTUD PARA IBEROAMÉRICA, “OIJ”. Recuperado el

20 de mayo de 2019 de https://oij.org/codei/ 26CONFERENCIA DE MINISTROS DE JUSTICIA DE LOS PAÍSES IBEROAMÉRICANOS &

SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA. “Países iberoamericanos firman en Madrid convenio

y recomendación sobre ciberdelincuencia”. Recuperado el 20 de mayo de 2018 de

https://www.segib.org/paises-iberoamericanos-firman-en-madrid-convenio-y-recomendacion-sobre-

ciberdelincuencia/ 27 CUMBRE JUDICIAL IBEROAMÉRICANA, “Estudio de Recomendaciones sobre Ciberdelincuencia”

s/f, pág. 2. Recuperado el 30 de mayo de 2019 de

https://www.google.com/search?q=ESTUDIO+DE+RECOMENDACIONES+SOBRE+CIBERDELINC

UENCIA&oq=ESTUDIO+DE+RECOMENDACIONES+SOBRE+CIBERDELINCUENCIA&aqs=chro

me..69i57.658j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

https://oij.org/codei/

https://www.segib.org/paises-iberoamericanos-firman-en-madrid-convenio-y-recomendacion-sobre-ciberdelincuencia/

https://www.segib.org/paises-iberoamericanos-firman-en-madrid-convenio-y-recomendacion-sobre-ciberdelincuencia/



124

ciberdelincuencia por ejemplo en el caso expuesto donde se hace referencia a la prueba

electrónica, puesto que no todos los Estados iberoamericanos cuentan con herramientas

jurídicas necesarias para cumplir con los requerimientos de cooperación que dicha

disposición requiere. 28

Esta situación puede presentarse en otros ámbitos que se relacionen con las

interacciones virtuales, no solo con la ciberdelincuencia, pues el derecho debe tener los

cimientos suficientes para regular diferentes ámbitos y determinar procesos específicos

en otros temas como la educación, el gobierno electrónico, la propiedad intelectual, las

criptomenedas, teletrabajo, comercio electrónico y en general todas las relaciones que se

han construido en el ámbito virtual gracias al internet.

Pero esto solo es posible de manera integral si se evoluciona adecuadamente en

la estructuración y continua actualización del derecho informático, el cual debe tener la

capacidad de adaptarse a los retos que la tercera revolución de él demanda, y es

menester por tanto que la cooperación jurídica genere prioritariamente herramientas que

permitan a los países que presentan un desarrollo del derecho informático más

incipiente, aprender de las experiencias exitosas de los Estados que han logrado

adaptarse mejor y desarrollar de manera más sofisticada sus sistemas jurídicos para de

tal forma hacer más eficiente la cooperación jurídica iberoamericana, con acciones que

se reflejen en resultados concretos que se vean robustecidas al pasar el tiempo.

Otros retos que se presentan en el ámbito estudiado, versan sobre la

infraestructura física que permite que las Tic funcionen adecuadamente, ya que similar a

lo que sucede con las regulaciones en materia de derecho, existen muchas brechas a

nivel regional.

Por ejemplo, con respecto al acceso a la telefonía móvil, países como Cuba con

un acceso menor al cuarenta por ciento, mientras Ecuador y República Dominicana su

porcentaje de acceso oscila entre el ochenta y el ochenta y cinco por ciento, mientras

que otros Estados como Panamá, Costa Rica, Argentina y Uruguay superan el cien por

ciento de accesibilidad, lo que se presenta, teniendo en cuenta que las personas en la

actualidad pueden acceder a más de un dispositivo móvil, con respecto a las redes 4G y

su capacidad de cobertura, se observa que Cuba, Nicaragua, Honduras, El Salvador y

Venezuela no llegan al uno por ciento de cobertura y en otros casos más optimistas

28 Ibíd., pgs.15.



125

como el de Ecuador, no alcanza a llegar al cincuenta por ciento o el de Costa Rica que

apenas supera dicho porcentaje, ello contrasta con Uruguay y España que superan el

ochenta por ciento de cobertura29

Estos son algunos ejemplos que dan cuenta de la brecha en materia de

infraestructura en la era digital existente en la región, lo que afecta que puedan lograrse

los objetivos comunes en materia de desarrollo Tic, puesto que son diferentes los

avances en cada Estado especifico, y aunque algunos tienen similitudes, entre algunos

existen diferencias que se ubican en ambos extremos de la medición especifica.

Por otra parte, en el ámbito de la ciberdelincuencia30 y la ciberseguridad31, las

cuales hacen referencia a la ejecución de prácticas ilícitas en la red como en el primer

caso y prevención o aplicación de estrategias tecnológicas para contrarrestar los delitos

informáticos32 en el segundo, acciones tales como (ataques de tipo informático, acoso,

sustracción de datos sin autorización, suplantación de identidad, entre otros)33.

En dichos temas todavía existen grandes vacíos que deben ser prioridad de las

autoridades gubernamentales de cada Estado, aunque existen avances y se han creado

espacios donde se trabajan estos temas y asuntos conexos, no se evidencia mucho

dinamismo en este aspecto, a pesar de la existencia de estructuras permanentes que

instan por fortalecer la cooperación judicial como el grupo “e- justicia” que en la

29 MASON ANALYSYS. “Expansión de la Banda Ancha Moviel Eliminación de barreras para la

expansión de la banda ancha movil a nivel subnacional”. Buenos Aires: Corporación Andina de Fomento,

2017, págs. 306. 30 “Se entienden las «actividades delictivas realizadas con ayuda de redes de comunicaciones y sistemas

de información electrónicos o contra tales redes y sistemas” DÍAZ DÍAZ, I. & GRANADOS

SAAVEDRA, M. “Ciberdelincuencia”. Ministerio de Justicia y Gracia. Costa Rica, s/f, pág.2. 31 “La ciberseguridad es el conjunto de herramientas, políticas, conceptos de seguridad, salvaguardas de

seguridad, directrices, métodos de gestión de riesgos, acciones, formación, prácticas idóneas, seguros y

tecnologías que pueden utilizarse para proteger los activos de la organización y los usuarios en el

ciberentorno. Los activos de la organización y los usuarios son los dispositivos informáticos conectados,

los usuarios, los servicios/aplicaciones, los sistemas de comunicaciones, las comunicaciones multimedios,

y la totalidad de la información transmitida y/o almacenada en el ciberentorno”. UNIÓN

INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES, “Ciberseguridad” En: Actualidad de la UIT,

haciendo referencia a la Resolución 181 del mismo organismo. 2010, pág. 20. Recuperado el 20 de mayo

de 2019 de https://www.itu.int/net/itunews/issues/2010/09/pdf/201009_20-es.pdf 32 Se refiere a “todo acto o conducta ilícita e ilegal que pueda ser considerada como criminal, dirigida a

alterar, socavar, destruir o manipular, cualquier sistema informático o alguna de sus partes componentes,

que tenga como finalidad causar una lesión o poner en peligro un bien jurídico cualquiera”. ACUARIO

DEL PINO, S. “Delitos Informáticos: Generaliades”. Recuperado el 20 de mayo de 2019 de

https://www.oas.org/juridico/spanish/cyb_ecu_delitos_inform.pdf 33 CONSEJO EUROPEO “Convenio sobre la Ciberdelincuencia Budapest - Serie de Tratados Europeos

No 185”. Budapest, 2001. Recuperado el 30 de Mayo de2019 de

https://www.oas.org/juridico/english/cyb_pry_convenio.pdf

https://www.itu.int/net/itunews/issues/2010/09/pdf/201009_20-es.pdf

https://www.oas.org/juridico/spanish/cyb_ecu_delitos_inform.pdf




126

actualidad propone la construcción de una red que ejerza la cooperación en materia

judicial con respecto a la ciberseguridad, de lo cual apunta que:

“En la actualidad es posible que los países miembros de cumbre

efectúen las mismas pruebas y hasta cometan los mismos errores

porque no están compartiendo información. Se propone la creación de

una red de cooperación en materia de ciberseguridad entre los países

miembros de la Cumbre Judicial Iberoamericana. La finalidad de esta

red es crear un medio para que los especialistas en la materia de los

diferentes países puedan compartir las mejores prácticas generando así

una sinergia que evite, en la medida de lo posible, el desgaste de

esfuerzos y que facilite la cooperación entre los miembros, y la

socialización de experiencias con el fin de uniformar la fortaleza ante

las amenazas cibernéticas”34

El apartado anteriormente citado claramente reconoce que aún existen falencias

en materia de cooperación jurídica, con respecto a las interacciones que se presentan en

la era digital, lo que retrasa el fortalecimiento de las herramientas conjuntas que

permitan hacer más segura y eficiente la experiencia de los ciudadanos de la región

iberoamericana en la red, de crearse el espacio de cooperación propuesto, se deben

generar unos indicadores que permitan monitorear constantemente los resultados,

además de implementar tecnología de punta con la autorización de los Estados que

voluntariamente se acojan a dicha iniciativa, pues es necesario hacer cruces de

información en tiempo real para ser capaces de detectar, identificar y enfrentar retos

informáticos, que además no son estáticos, sino que por el contrario tienen gran

capacidad y velocidad de evolución que solamente puede ser impactada con una

verdadera disposición de cooperar, informar, intercambiar experiencias, invertir en

investigación, y todas las directrices que sean necesarias.

El deber ser de la cooperación esta entonces en traspasar el escrito de los

acuerdos, proyectos, iniciativas, etc., que son necesarios, pero solo revisten una

verdadera importancia si se convierten en acciones, en cifras palpables, en resultados

reales que se evidencien en la vida de los ciudadanos, de los niños y en general de las

sociedades que integran los países iberoamericanos.

34 SECRETARÍA PERMANENTE CUMBRE JUDICIAL IBEROAMÉRICANA “Ciberseguridad”.2017.

Recuperado el 30 de mayo de 2019 de http://www.cumbrejudicial.org/e-justicia/ciberseguridad

http://www.cumbrejudicial.org/e-justicia/ciberseguridad



127

Es importante anotar además del derecho existen otras herramientas que

complementan y jalonan hacia el deber ser las buenas prácticas en el ámbito virtual y

hacen referencia al papel que cumplen los usuarios desde su rol no solo como

internautas, sino como generadores de su propia seguridad y así como actores

responsables de sus acciones establecen una relación más consecuente con las

oportunidades y riesgos a los que pueden verse expuestos en el ámbito virtual.

Debe ser prioridad para los Estados generar políticas públicas que apunten a la

concientización, por medio de la educación, acerca de las prácticas que deben

implementar de manera preventiva cuando navegan por la red, además de dar a conocer

a las comunidades las acciones que es menester realizar en caso de ser víctimas de uno o

más de los múltiples delitos que pueden vulnerar sus derechos desde el internet, pues el

reconocimiento de los delitos y la denuncia de los mismos, adicionalmente debe

generarse un sentido de responsabilidad adecuado que enfoque a los usuarios a asumir

un papel activo en el aprovechamiento de las Tic y en su propia seguridad desde una

cultura de la prevención y de la acción hacia un entorno digital más amable para todos.

Es precisamente ese componente cultural el que se observa debilitado en las

acciones que se implementan en el espacio de cooperación iberoamericano, puesto que

es necesario establecer una interacción más constante con las comunidades y de tal

forma generar un seguimiento adecuado que permita obtener la atención de la

población, implementando estrategias de comunicación asertiva que además generen

una motivación constante de los usuarios por aprender más acerca de la prevención y la

autoprotección en internet, pero de tal forma que ese conocimiento se convierta en

acciones concretas que los usuarios interioricen y repliquen en sus comunidades, en sus

familias y en general con los actores que los rodean.

Aunque es claro que las campañas con respecto al conocimiento de los riesgos

que las personas corren en internet, así como la difusión de las prácticas en materia de

seguridad se hacen constantemente, es necesario crear estrategias que permitan generar

una cultura que trascienda la difusión de información; la misma de la cual gran parte de

las veces hacen caso omiso y que por tanto abre la puerta a los delincuentes

informáticos que aprovechan la indiferencia que muchas personas manifiestan en la

práctica, para cometer actos delictivos cada vez más difíciles de enfrentar;

diversificando sus técnicas, a través del manejo inadecuado de tecnología



128

progresivamente sofisticada, pero también aprovechando los vacíos con respecto a los

conocimientos de las personas, o incluso a la falta de implementación de los

conocimientos previamente adquiridos pero que por falta de concientización

sencillamente no se llevan a la práctica.

II. RESULTADOS

Para corroborar lo anteriormente planteado, el autor del presente artículo realizó

una encuesta en línea a ciudadanos de algunos países pertenecientes a la región

Iberoamericana, seleccionando los participantes desde la técnica de muestreo no

probabilístico; por conveniencia, teniendo en cuenta que los participantes fuesen

usuarios de internet, sin limitar su edad, pero teniendo en cuenta que su país de origen o

resida perteneciera a la región iberoamericana.

El instrumento se aplica con el objetivo de determinar los conocimientos que

tienen los usuarios de internet con respecto a los delitos informáticos y establecer si

llevan a cabo prácticas de seguridad en el entorno virtual para evitar ser víctimas de

dichos delitos.

En tal sentido, la muestra que fue determinada por el investigador se compone

de 105 participantes.

Algunas de las preguntas planteadas en la encuesta fueron las siguientes;

1.¿Sabe usted qué son los delitos informáticos?

A esta pregunta el 12.4 % de los encuestados aseguro no tener conocimiento

sobre el significado del término, contra 87. 6 % que afirmó si tenerlo, en este ítem se

infiere que es alto el porcentaje de personas que no tienen claridad sobre los delitos

informáticos, teniendo presente la importancia que reviste la era digital en la actualidad

y los peligros a los que están expuestos los usuarios de la red.

Como segunda pregunta se planteó ¿Conoce sobre derecho de las TIC?

A está respuesta el 8.6% de los encuestados manifestó nunca haber tenido

referencia de dicho término, este porcentaje se suma a un 40% que afirmaron no saber



129

de qué se trataba, en comparación con el 51.4% que admitió tener conocimiento sobre el

tema.

La siguiente pregunta planteada fue; ¿Sabe a qué riesgos se expone al navegar en

Internet?

En respuesta, el 6.7% de los encuestados aseguro no conocer los riesgos a los

que se enfrenta al navegar en internet, mientras el 93.3% aseguró si conocer dichos

riesgos.

Con respecto a la cuarta pregunta que reza: ¿Ha comprado en modalidad online

con su tarjeta de crédito? Seleccione la opción más adecuada de acuerdo a su opinión;

con respecto a ello, el 52.4% de los participantes aseguró si haber realizado compras en

línea con tarjeta de crédito porque consideran que es una práctica que permite ahorrar

tiempo, mientras que el 6.6% expresa que lo hace porque lo considera seguro, mientras

que el 26.7% no realiza compras por internet porque lo considera inseguro, mientras que

el 14.3% expresa no conocer el proceso para realizar las compras virtuales con su tarjeta

de crédito.

A la siguiente pregunta ¿Ha sido víctima de saqueadores bancarios por Internet?.

Los encuestados respondieron en un 86.7% respondieron que no, mientras el 13.3%

aceptó serlo, aunque la cifra de personas que no han sido víctimas de este delito es

positiva, todavía es relevante generar prácticas seguras por parte de los usuarios para

reducir la cifra de las víctimas de este delito que en la muestra supera el 10%.

Los anteriores, son algunos de los resultados más importantes de la encuesta

realizada, que dan cuenta de que aún representa un reto el trabajo en materia de

prácticas seguras en la red por parte de los usuarios, de prevención y concientización

acerca de los peligros a los cuales se ven enfrentados a diario los usuarios en internet.

III. RECOMENDACIONES

Teniendo en cuenta el análisis antes proferido, a continuación se propone un

instrumento de cooperación en materia digital, que se centra en el fortalecimiento de las

voluntades de los Estados y de la participación de los ciudadanos desde la conciencia de

un papel activo y responsable en la red, que mejore tanto el dinamismo de los



130

ciudadanos como el compromiso de los Estados, para generar resultados crecientemente

efectivos contra la ciberdelincuencia y en beneficio de los usuarios, haciendo cada vez

más dinámicas y favorables sus interacciones en el ámbito virtual, desde un

conocimiento adecuado desde el cual los diversos actores del entorno iberoamericano

puedan insertarse de manera más responsable en la era digital para aprovechar todos su

beneficios y disminuir las víctimas de sus peligros.

III.1 Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes Digitales CIDDI

Apelando a uno de los principios primarios de la ordenación jurídica de una

sociedad, en este caso la reconocida sociedad digital; el cual es la delimitación del

ámbito espacial o limite espacial de la norma. “El territorio ha sido conceptuado, entre

otras acepciones, para delimitar la aplicación y la eficacia de las normas jurídicas”35.

Por lo tanto, se propone como punto de partida la necesidad de establecer unos

referentes lindantes que permitan crear un espacio territorial trasfronterizo sobre el cual

recaigan los derechos y las obligaciones derivadas del contrato. Para este objeto se hace

referencia al “espacio iberoamericano”36.

Asimismo, acudiendo para este fin a un “nuevo corpus normativo digital”; el

cual se promueve desde el fundamento de la extraterritorialidad “el ciberespacio no

tiene fronteras y las relaciones, licitas e ilícitas entre diferentes sujetos tampoco”37

basado en la libertad de la red, se propone la creación de un instrumento de “soft law”38

que incluya los derechos y los deberes de los ciudadanos digitales.

35 VELASCO RICO, C. “Territorialidad, extraterritorialidad e interés”. INDRET Revista para el análisis

del Derecho. Barcelona, 2011, pág. 5. 36 El espacio iberoamericano hace referencia al sistema intergubernamental de integración de los países

iberoamericanos, el cual tiene como principio “la comunidad es de todos”. El espacio iberoamericano se

compone de conferencias, encuentros, foros y una estructura administrativa en cabeza de la Secretaria

General Iberoamericana SEGIB; como órgano permanente y de apoyo institucional. SECRETARÍA

GENERAL IBEROAMÉRICANA, “SEGIB El Espacio Iberoamericano la Comunidad de todos”, s/f,

págs. 7. 37 ALMONACID LAMELAS, V. & SANCLIMENT CASADEJÚS, X. “El impacto de las TIC en la

configuración clásica del derecho. Especial referencia al principio de territorialidad”. Revista Tecnología,

Ciencia y Educación, No 4,2016, p.31.Recuperado el 30 de mayo de 2019 de

file:///C:/Users/heidy/Downloads/Dialnet-ElImpactoDeLasTICEnLaConfiguracionClasicaDelDerech-

6159600.pdf 38 “El soft law en la teoría general del derecho se refiere a reglas de conducta, en este caso entre Estados,

las cuales no tiene fuerza jurídica vinculante, aunque producen efectos relevantes”. BALSSARE,P. “Soft

Law y las Teorías de las Fuentes del Derecho”.Soft Power. No 1,Ferrera, niversità degli Studi di Ferrara,

p.75.



131

Por consiguiente se conjugan los principios normativos de territorialidad y

extraterritorialidad para el empeño de construir un instrumento internacional de ámbito

regional que establezca un marco general aplicable a los países iberoamericanos; que

además contribuya al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS en lo

relativo a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones y su imparto

en el desarrollo humano.39

La necesidad de la carta de derechos y deberes digitales en Iberoamérica se

fundamenta en los riesgos que se derivan de la actividad en el entorno digital. En ese

contexto han de incorporarse en el objeto del acuerdo aspectos relacionados con los

flujos de información de detalle y a gran escala “small data” y “big data”40, el tráfico de

protección de datos personales, los delitos informáticos, la nueva economía digital, los

derechos de autor y el gobierno en línea (actualizado). Todos estos fenómenos

caracterizan a la sociedad de la información y del conocimiento del siglo XXI; cuyos

pilares se moldearon sobre una base tecnológica. Según Ramos y Arévalo “fue

McLuhan, quien en la década de 1960, «nos llevó a reflexionar sobre la plataforma

tecnológica como determinante de una relación particular de la sociedad con las

realidades a las cuales se estaba expuesto”41.

III.2 ¿Por qué el sistema iberoamericano?

Un primer aspecto que se debe señalar es que la arquitectura del internet, como

parte de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones TIC, está

compuesto por diversos actores que se ubican en diferentes lugares alrededor del

mundo. Por ejemplo, un servidor puede estar ubicado en Estados Unidos (donde están la

39 Los ODS reeamplazaron a los Objetivos de D”esarrollo del Milenio. Se estableció una agenda de los

paises miembros de Naciones Unidas para el año 2030. Son 17 objetivos que están construidos sobre los

tres pilares del desarrollo sostenible: económico, medioambiental y social. “La erradicación de la pobreza

y la reducción de desigualdades- prioridades para América Latina y el Caribe-también son temas centrales

en esta agenda que busca “no dejar a nadie atrás”. COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA

LATINA Y EL CARIBE (CEPAL), “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”.2019.Recuperado de

https://www.cepal.org/es/temas/agenda-2030-desarrollo-sostenible 40 El Small data y el biga data son conceptos que hacen referencia a la minera de datos. El primero tiene

que ver con el detalle de la información sobre usuarios de la red, el segundo se aplica mayormente en

contextos empresariales donde los volúmenes de información son muy altos. 41 ARÉVALO TAPIA, M. & RAMOS GRIJALVA, D. “La prevalencia de la sociedad del conocimiento o

la sociedad de la información como elementos estructurantes del sistema social”. Prisma Social, Revista

de Investigación Social, Universidad Católica del Ecuador, Quito,2018, No20, pág. 338.

https://www.cepal.org/es/temas/agenda-2030-desarrollo-sostenible



132

mayoría), mientras el proveedor de servicios se encuentra en México y el usuario en

Colombia. Es una condición sobre la cual funciona el ciberespacio.

“El concepto de “universalidad de Internet” resalta algunos aspectos

fundamentales e inmutables, como los derechos humanos, así como

otros asuntos más fluidos y cambiantes, como el carácter de abierta y

la accesibilidad. Como tal, el contenido del concepto debe conservar

la flexibilidad y ser capaz de responder a los cambios (…)”42

Esta cualidad lo que en definitiva permite es que exista un modelo de

corresponsabilidad de múltiples partes interesadas. En esa misma línea la UNESCO

advierte que

“La “universalidad de Internet” proporciona también un marco

normativo útil para dar forma a procesos continuos para establecer

marcos legales y modelos de negocio viables que impliquen al sector

público y al privado, a la sociedad civil y a los responsables de

formulación de políticas (…)” (UNESCO,2013:14).

Ahora bien, en términos pragmáticos, dichos modelos legales o derroteros

pueden ser implementados desde los espacios regionales de cooperación internacional,

bajo el amparo de la institucionalidad existente; para así establecer un mecanismo

basado en un razonamiento inductivo que produzca resultados eficaces. Este supuesto se

refuerza con la tesis del profesor Díaz Barrado; cuando se refiere a que los procesos de

integración de los Estados latinoamericanos y del Caribe se caracterizan por su “carácter

sumamente evolutivo” de forma paulatina y constante”43.

Desde luego, los procesos integracionistas latinoamericanos no se han

distinguido por alcanzar a plenitud los logros originalmente propuestos. Tanto es así que

existen procesos como el conocido como sistema andino de integración, antiguamente

pacto andino, con cincuenta años de existencia; y hoy en día apenas subsiste.44

42 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA

CULTURA (UNESCO) “Universalidad de Internet: un medio para crear sociedades del conocimiento y la

agenda de desarrollo sostenible después de 2015”. UNESCO, 2013, pág. 13. Recuperado de

http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CI/CI/pdf/news/internet_universality_es_01.p

df 43 DÍAZ BARRADO, C. & ROMERO MORETT, M. “Elementos de Análisis para la Integración de un

Espacio Iberoamericano. Economía, Política y Derecho”. Plaza y Valdés. Madrid, 2008, pág. 109. 44 La Comunidad Andina CAN es una organización internacional cuyo propósito principal es alcanzar un

desarrollo integral, equilibrado y autónomo con miras a lograr una integración suramericana y

http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CI/CI/pdf/news/internet_universality_es_01.pdf

http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CI/CI/pdf/news/internet_universality_es_01.pdf



133

En ese contexto, el mecanismo de integración iberoamericano constituye el

escenario propicio para dar impulso a la carta de derechos y deberes digitales. El

enfoque propuesto tiene un alto componente cultural y educativo, lo que coincide con

los sectores de mayor avance en el seno de la comunidad iberoamericana. Por supuesto

agregando, en palabras de Vera: “La historia compartida, con sus encuentros y

desavenencias y las lenguas comunes, conduce a que sea lo cultural uno de los ámbitos

en el que la colaboración ha sido y es más fluida y fructífera”45.

El reconocimiento de la existencia de una identidad iberoamericana basada en la

cultura es uno de los valores más significativos, tal como lo expresa Díaz Barrado:

“La cultura es un elemento que asegura la identidad iberoamericana.

Iberoamérica es una región con vocación de integración, al menos, en

algunas de las dimensiones en las que se viene manifestando en los

últimos tiempos el fenómeno de la integración en la escena

internacional. Más allá de la integración política o económica, esta

región reclama que se sienten las bases para la integración cultural.”46

La institucionalidad es otro punto a favor. El sistema iberoamericano de

integración tiene una amplia historia, se institucionalizó en el año 2003 cuando se crea

la Secretaria General Iberoamericana SEGIB.47 A partir de ese momento, se fortalece el

trabajo de las cumbres, conferencias y reuniones de los Estados que componen la

comunidad. Su carácter cultural se refleja en dos de sus objetivos principales:

“Promover los vínculos históricos, culturales, sociales y económicos entre los países

iberoamericanos, valorando la diversidad entre sus pueblos”. Y el segundo:

“Implementar y fortalecer la cooperación sur-sur en la región, en las áreas prioritarias de

educación, cultura y cohesión social”48.

latinoamericana. El acuerdo de Cartagena de 1969 es el instrumento fundacional de la CAN.

COMUNIDAD ANDINA, “¿Qué es la Comunidad Andina?” 2019. Recuperado el 30 de mayo de 2018

de http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=189&tipo=QU&title=somos-comunidad-andina 45 VERA JOSÉ, M, “Las cumbres y la cooperación iberoamericana”. Razón y fe: Revista

hispanoamericana de cultura, No 129-130,2009, pp. 63. 46 DÍAZ BARRETO, C. “Algunas reflexiones sobre la identidad en el seno de la Comunidad

Iberoamericana de Naciones”. Universidad Rey Juan Carlos. Revista Investigación y Desarrollo No 2,

Madrid, 2013, pág. 428. 47 La SEGIB es un organismo con personería jurídica internacional conformado por 22 países soberanos.

Una de sus principales funciones es apoyar la organización de las cumbres iberoamericanas de jefes de

gobierno y jefes de Estado. La secretaria general iberoamericana es la costarricense, Rebeca Grynspan. 48 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA, ¿Quiénes Somos? Recuperado de

https://www.segib.org/quienes-somos/



134

Sentado esto, también se debe resaltar la existencia de un conjunto de

instrumentos internacionales, impulsados por la CLAD49, en concreto “cartas

iberoamericanas” que sirven como antecedente, soporte y marco de referencia para

ampliar la cooperación iberoamericana en lo referente al entorno digital. A

continuación, se describen dichos instrumentos doctrinarios y su finalidad.

Tabla 2. Cartas Iberoamericanas50

Carta Iberoamericana de

la Función Pública

Definir las bases que configuran un

sistema profesional y eficaz de función

pública (...)

Bolivia 2003


Gobierno Electrónico

Determinar las bases conceptuales y los

componentes que constituyen el

Gobierno Electrónico para

Iberoamérica.

Santiago de

Chile, 2007


Calidad en la Gestión

Pública

Promover un enfoque común en

Iberoamérica sobre la calidad y la

excelencia en la gestión pública, que

integre las distintas perspectivas

políticas y técnicas que se encuentran

presentes en los diversos niveles y

sectores de las Administraciones

Públicas de la región.

El Salvador,

2008


Participación Ciudadana

en la Gestión Pública

Fijar las bases conceptuales y los

componentes que constituyen la

participación ciudadana en la gestión

pública, como forma de mejorar la

calidad de las democracias en

Portugal, 2009

49 El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD es un organismo

intergubernamental, el cual se constituyó en el año 1972; cuyos miembros fundacionales fueron México,

Perú y Venezuela. Su actividad principal está relacionada con la modernización de las administraciones

públicas de sus 21 Estados parte. 50CENTRO LATINOAMÉRICANO DE AD MINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO - CLAD. “El

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, es un organismo público

internacional, de carácter intergubernamental”.2019. Recuperado el 31 de mayo de 2019.



135

Iberoamérica.


Gobierno abierto

Definir las bases conceptuales y

prácticas que sustentan el gobierno

abierto como enfoque de gobernanza y

buen gobierno en el contexto

Iberoamericano.

Colombia,

2012


los Derechos y Deberes

del Ciudadano en

Relación con la

Administración Pública

Tiene como finalidad el reconocimiento

del derecho fundamental de la persona

a la buena Administración Pública y de

sus derechos y deberes componentes

Panamá, 2013


ética e integridad en la

función pública.

Promover la integridad de los

responsables y servidores públicos² en

todos sus niveles, entendiendo por tal

una actuación continuamente coherente

con los valores y principios relevantes

de la ética del servicio público.

Guatemala,

2018

Elaboración propia con información obtenida del CLAD.51

Evidentemente la orientación de este compendio de recursos es el

fortalecimiento de los sistemas de administración pública a cargo de los Estados

firmantes, destacando el papel del ciudadano y sus derechos.

“Las Cartas Iberoamericanas elaboradas en el marco del CLAD son resultado de los

consensos alcanzados por los gobiernos iberoamericanos en materia de buen gobierno y

administración pública. Si bien abordan diversos temas, como los de la función pública,

el buen gobierno, el gobierno electrónico, la calidad en la gestión pública y la

participación ciudadana, el centro en ellas es el ciudadano y sus derechos. Su

51 Las cartas iberoamericanas de la función pública y asuntos afines, son un instrumental muy valioso

para los países de América Latina y la Península Ibérica. Su espíritu está abocado a proteger la

importancia de la función pública transparente y eficiente, en un contexto mundial revolucionado por la

aparición de las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones TIC. Las cartas merecen

toda la atención y la publicidad necesaria para que se incorporen plenamente en el devenir de las

instituciones públicas de los Estados Iberoamericanos.



136

contribución a la teoría de la democracia, en el contexto Iberoamericano, es

importante y merece ser conocido”52.

El instrumento que trata el tema de gobierno electrónico hace un aporte

fundamental a la gobernanza digital del sector público, puesto que insta a los gobiernos

a emprender un proceso de modernización en los servicios de atención al ciudadano

bajo los postulados de transparencia, legalidad, eficiencia, eficacia y adecuación

tecnológica. La crítica que se puede le hacer al documento es que se quedó corto en el

esquema de supervisión de sus avances.

Con este panorama más claro, lo que se busca es aprovechar el tejido existente

en cuanto a instrumentos y mecanismos de cooperación regional para conseguir una

mayor eficacia en el proceso de implementación de la CIDDI. Finalmente de lo que se

trata la cooperación internacional desde su propia definición, es de promover

“(…) acciones llevadas a cabo por los Estados Nación u

organizaciones de éstos, actores subnacionales u ONGs de un país con

otro/s de estos actores perteneciente/s a otro/s país/es, para alcanzar

objetivos comunes en el plano internacional y/o en el nacional de uno

o más actores.”53

Para este objetivo compartido, no es la cooperación financiera tradicional de los

países desarrollados hacía los menos avanzados, la que más interesa. En cualquier caso,

estaríamos más cerca de un modelo de cooperación técnica tipo cooperación Sur - Sur,

la cual ha tenido en el concierto latinoamericano un gran desarrollo en los últimos

tiempos. De acuerdo con el concepto de profesor Ayllon

“En realidad son múltiples las motivaciones que han llevado a los

países de ALC a apostar decididamente por la CSS. Una revisión de

los documentos oficiales, lineamientos y discursos de las autoridades

gubernamentales permite afirmar que, por una parte, se enfatiza el

discurso altruista de la CSS vinculado a identidades y valores, como

52 PIANA RICARDO. S, “Las Cartas Iberoamericanas para una Gestión Pública de Calidad.

Orientaciones y buenas prácticas” En: Revista Aportes para la Integración Latinoamericana. 2010,

Pág.23. 53 CHIANI ANA, M. (Coord); SCARTASCINI DEL RIO, J. (Coord). “La Cooperación Internacional:

herramienta clave para el desarrollo de nuestra región”. Konrad Adenauer Stiftung: Buenos Aires. 2009,

pág. 21.



137

fruto de la existencia de desafíos similares, herencias compartidas,

amistad con los vecinos, solidaridad regional e historia común”.54

Las redes iberoamericanas existentes pueden ejercer un papel fundamental en

esta tarea. En particular, La Red Iberoamericana de Protección de Datos (RIPD), la Red

Iberoamericana de Estudios Internacionales (RIBEI) y la Red de Cooperación Jurídica

Internacional (IBERRED). De igual manera, el registro de redes iberoamericanas, la

cuales fueron creadas “Con el objetivo de fortalecer el espacio iberoamericano

potenciando y favoreciendo la articulación de los distintos actores que realizan tareas

significativas en las región (…)”55 es una herramienta importante con miras a crear en

un futuro próximo una red especializada en derechos y deberes digitales incorporando

actores heterogéneos con intereses comunes.

Un aspecto de suma relevancia en el proceso de formación de la CIDDI es su

carácter democrático, coincidente desde la esfera política con los sistemas de gobierno

imperantes en Iberoamérica; y desde el punto de vista del ciberespacio igualmente como

su principio rector desde su misma aparición.

“(..) en lo que se refiere a la relación existente entre Internet y

democracia, entendiendo que el funcionamiento de la misma Internet

o la "red" es democrático o propicia la democracia, al considerar que

facilita a todo el que la maneja, en definitiva al que cuenta con un

medio de acceso a la misma un conocimiento/poder/dominio sobre la

realidad que antes no lo tenía: estaba reservado a quien había sido

nombrado "gobernante" en el proceso de elección democrática de

representantes políticos.”56

Esta justificación se incorpora de manera explícita por dos razones

fundamentales: en primer lugar, porque el propósito de la investigación y del presente

54 AYLLON PINO, B. “La Cooperación Sur-Sur en América Latina y Caribe. De una época dorada a una

fase incierta” En: Anuario de Integración 11. 2015, pág. 144.

Claramente el desarrollo del derecho digital es diferente en todos los países de la región. Lo importante

para destacar es que regionalmente se está avanzando en cuanto a seguridad jurídica; principalmente en lo

que respecta a protección de datos personales y derechos de autor. Los países con mayores avances, como

el caso de España, están en una posición favorable para cooperar con los que apenas están en el camino

regulatorio. 55 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÈRICANA, “Registro de Redes Iberoamericanas”, s/f, pág. .1.

Recuperado de https://www.segib.org/wp-content/uploads/registro-redes-cast.pdf 56 GALINDO AYUDA, Fernando, “Democracia, internet y gobernanza: una concreción”. Sequencia

(Florianópolis), No 64, 2012, pág., 34.

https://www.segib.org/wp-content/uploads/registro-redes-cast.pdf



138

escrito es poner de manifiesto la urgencia que existe respecto a establecer una

gobernanza en internet que promueva y proteja los derechos humanos de los usuarios

“ciudadanos iberoamericanos” y de la misma manera le brinde seguridad a todos los

actores que hacen parte del ecosistema digital.57 En segunda medida, la legitimación de

cualquier constructo normativo tiene que pasar por la aportación colectiva, esto es, son

las múltiples partes involucradas; quienes deber ser partícipes de la negociación. En el

fondo lo que se busca, a través de este recurso, es brindar unas directrices que se deben

considerar durante todo el proceso participativo de creación de la CIDDI.

III.2.1. Actores involucrados – Modelo de Múltiples partes

Habitualmente el esquema de formación de una norma de carácter internacional

le asigna una responsabilidad exclusiva a los actores estatales, propiamente al Estado.

Desde luego, la ordenación jurídica desde la esfera pública se ha construido a partir de

la existencia de la sociedad internacional que a su vez está compuesta por diversas

sociedades nacionales (existencia de pluralidad de actores). Sin embargo, “cuando se

relacionan mediante el Derecho Internacional Público solo se consideran aquellos

sujetos que los propios creadores del DIP han definido como tales, primordialmente

estados y las organizaciones internacionales en sus ámbitos específicos de acción”58.

Indudablemente no se trata de restarle importancia a la competencia que tiene el

Estado en los asuntos de política internacional. Al contrario, por su personalidad

jurídica y su capacidad institucional sigue siendo el principal actor y el epicentro a partir

de cual se pueden conseguir objetivos que beneficien a la sociedad. De lo que trata el

argumento acá expuesto es de extrapolar la “capacidad jurídica” hacia todos los actores

57 El ecosistema digital o ecosistema de internet hace referencia la interconexión de tres capas: la capa de

infraestructura, la capa lógica y la capa social y económica. Estas capas a su vez estas compuestas por

diferentes actores “(…) organizaciones y comunidades que ayudan a la labor y evolución de internet”. La

característica más relevante es la deslocalización de dichos actores. En términos generales todas las

personas con acceso a la red somos parte del ecosistema digital. CASTRO, A. “Gobernanza en Internet”.

Universidad Externado de Colombia. Recuperado el 31 de mayo de 2019 de

https://miriadax.net/web/gobernanza-de-

internet/reto?p_p_id=activityViewer_WAR_liferaylmsportlet&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p

_mode=view&p_p_col_id=column-

1&p_p_col_pos=2&p_p_col_count=3&p_r_p_564233524_actId=197720&p_r_p_564233524_moduleId=

82331&p 58 BENAVIDES CASALS, M. “La Construcción del Derecho Internacional, el sueño de un reducto

jurídico occidental”. Revista Colombiana de Derecho Internacional, No 28, Bogotá 2016, pág. 20.

https://miriadax.net/web/gobernanza-de-internet/reto?p_p_id=activityViewer_WAR_liferaylmsportlet&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_pos=2&p_p_col_count=3&p_r_p_564233524_actId=197720&p_r_p_564233524_moduleId=82331&p







139

involucrados en el entorno digital; y no solo desde el punto de vista obligatorio, sino

también desde la perspectiva autónoma y voluntaria del individuo.59

Los organismos internacionales también han emprendido acciones importantes

para fortalecer la seguridad jurídica en internet. Vale la pena destacar la reciente

celebración de la primera “Conferencia sobre Contextos Jurídicos de Economía Digital

en Latinoamérica”. Una iniciativa promovida por la Organización de Naciones Unidas

y el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de Colombia

MinTic. La Ministra de la cartera, Silvia Constaín, se refirió al evento argumentando

que:

“La tecnología es un fenómeno mundial que evoluciona con rapidez y

de forma constante. Por eso, es importante que los estados

actualicemos periódicamente los textos sobre comercio electrónico.

Actualmente, a más de 70 países, incluido Colombia, nos cobija un

marco jurídico de utilización de medios electrónicos o comercio

electrónico que debe ser socializado, debatido y actualizado”

(MINTIC, 2019, ONU y MinTIC organizan primera conferencia sobre

contextos jurídicos de Economía Digital en Latinoamérica)60

Este espacio de disertación sobre los asuntos que atañen a la economía digital en

la región en sus aspectos regulatorios viene a complementar el trabajo de otras

organizaciones del Sistema de Naciones Unidas y de la propia Organización para la

Cooperación y Desarrollo Económico OCDE en sus estudios sobre políticas y

regulación de las nuevas tecnologías.61

59 Por ejemplo, en el caso de los menores de edad, que son actores ubicados en una zona de alta

vulnerabilidad en contextos digitales como las redes sociales, la Corte Constitucional colombiana se

refiere a que su capacidad jurídica se encuentra fundamentada en su aptitud de ser sujeto de derechos,

como titular de prerrogativas, los cuales requieren una protección especial o reforzada de sus derechos.

CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA, “Capacidad Jurídica, Capacidad de Derecho o de Goce,

Capacidad de Hecho o de Ejercicio - Sentencia C-534/05”.2005. Recuperado de

http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-534-05.htm 60 MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA TELECOMUNICACIÓN,

“ONU y MinTIC organizan primera conferencia sobre contextos jurídicos de Economía Digital en

Latinoamérica”2019. Recuperado el 07de junio de 2019 de https://www.mintic.gov.co/portal/604/w3-

article-101006.html

La Conferencia fue celebrada en la ciudad de Bogotá el 05 de junio de 2019 bajo el auspicio de la

Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional CNUDMI. Sirvió como

encuentro de expertos diferentes países, quienes discutieron principalmente temas relacionados con los

contratos inteligentes y la tecnología de Blockchain y la inteligencia artificial. 61 La OCDE ha reconocido la emergente y progresiva importancia del sector TIC para aumentar la

productividad y por ende el crecimiento económico de las naciones. Adicionalmente, como una

https://www.mintic.gov.co/portal/604/w3-article-101006.html

https://www.mintic.gov.co/portal/604/w3-article-101006.html



140

En términos específicos, y de manera integral, el modelo de múltiples partes

interesadas o multistakeholders aplicable en la creación de la CIDDI estaría

representando de la siguiente manera:

Grafico 1. Modelo de múltiples partes interesadas 62

Fuente: elaboración propia con información del “los mecanismos de gobernanza de internet” de la IS.

INTERNET SOCIETY63

Como se observa el eje central del modelo es el usuario, esto es, el ciudadano

digital. Como ya se ha advertido suficientemente es el titular indiscutible de los

derechos y obligaciones en un universo complejo llamado internet. Aun así, es

pertinente advertir que “El enfoque de múltiples partes interesadas es una caja de

herramientas, no una solución única”64. El derecho educativo, en esta propuesta, realiza

un aporte fundamental que se traslapa al plano cultural. “La educación en sí misma, se

oportunidad para que los gobiernos aumenten la calidad de los servicios públicos prestados por sus

instituciones. 62 Elaboración propia con información del INTERNET SOCIETY, “Gobernanza de Internet: Por qué

funciona el enfoque de múltiples partes interesadas”. 2016.Recuperado de

https://www.internetsociety.org/wp-content/uploads/2016/04/IG-MultiStakeholderApproach-ES.pdf 63 En el centro del modelo aparece el mecanismo de “cooperación internacional”. Esta la vía propuesta

para alcanzar un desarrollo significativo en la gobernanza de internet y en términos amplios en el

ciberderecho. De igual manera, se incluyen la multiplicidad de actores de origen público y privado que

comparten intereses y preocupaciones comunes. A este esquema tripartito, que incluye a la academia con

un papel fundamental, le compete la toma de decisiones frente a los riesgos derivados de una sociedad

internacional hiperconectada. 64 INTERNET SOCIETY, “Gobernanza de Internet: Por qué funciona el enfoque de múltiples partes

interesadas”. 2016, pág. 1. Recuperado de https://www.internetsociety.org/wp-

content/uploads/2016/04/IG-MultiStakeholderApproach-ES.pdf

https://www.internetsociety.org/wp-content/uploads/2016/04/IG-MultiStakeholderApproach-ES.pdf



141

sitúa en el ámbito de la cultura, ya que la educación representa el proceso de

transmisión de la cultura a las sucesivas generaciones”65.

III.3 Aspectos sustantivos de la CIDDI

Las principales cuestiones que en estos momentos, en vertiginosa evolución,

merecen una especial atención en acciones de gobernanza efectiva y seguridad jurídica

en el medio digital, son los siguientes.

Protección de datos personales: “Los datos son el bien más preciado y producido de la

sociedad” (MOLANO, 2019). Por eso han sido consideraros por la economía moderna

como uno de factores claves del desarrollo. Del mismo modo, los datos son el eje

central de las discusiones en torno a los modos de protección y regulación de las

actividades que desarrolla el individuo en el ciberespacio. En ese sentido, su protección

deberá ser una piedra angular del instrumento propuesto para las naciones

iberoamericanas.

En el plano internacional se han hecho avances importantes frente a la

protección de datos de carácter personal. El nuevo reglamento europeo de protección de

datos, también conocido como el reglamento general de protección de datos RGPD es

un salto enorme a nivel regulatorio, el cual pretende tener implicaciones a nivel

extracomunitario.66 Nace con la necesidad de realizar una reforma de gran calado en la

normativa comunitaria para elevar en la Unión Europea la exigencia legal de esta

materia tan importante en la nueva “sociedad del dato”67.

Su proceso de elaboración y principalmente de difusión y adaptación sirven

como referente para tener en cuenta a nivel iberoamericano; por supuesto sin

65 SORIA VERDERA, Raúl, “El Derecho Educativo en el Mundo Jurídico”. Libook: Catamarca. 2013,

pág. 3. 66 El RGPD (2016/679) entró en vigor en el 2016 y con plena aplicación en el año 2018. Esta normativa

regula el tratamiento que realizan las empresas, organizaciones y personas de datos personales en la

Unión Europea. (COMISIÓN EUROPEA, 2019) El reglamento incorpora un alcance extracomunitario

para los servicios que se presten desde otros países a los ciudadanos europeos. Al mismo tiempo establece

un mecanismo tipo “Privacy Shield Framework” que funciona como una red de cooperación con Estados

Unidos y Suiza para los casos de transferencias transfronterizas de datos Personales. COMISIÓN

EUROPEA, ¿Qué rige el reglamento general de protección de datos? (RGPD). La comisión y sus

prioridades, políticas información y servicios. 2019.Recuperado el o7 de junio de 2019 de

https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/reform/what-does-general-data-protection-

regulation-gdpr-govern_es 67 ORTEGA GIMÉNEZ, A & DOMENECH GONZALO J. “Nuevo marco jurídico en materia de

protección de datos de carácter personal en la Unión Europea”. Revista Facultad de Derecho No 44.

Montevideo, 2018, pág. 4.

https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/reform/what-does-general-data-protection-regulation-gdpr-govern_es

https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/reform/what-does-general-data-protection-regulation-gdpr-govern_es



142

desconocer los avances normativos nacionales y comunitarios de los Estados

Iberoamericanos.

Al tiempo que se debe destacar el instrumento existente con el espacio

iberoamericano conocido como “Estándares de Protección de Datos para los Estados

Iberoamericanos”, el cual es un importante insumo para construcción de la CIDDI.68

Estos estándares buscan, entre otros propósitos: “Establecer un conjunto de principios y

derechos de protección de datos personales que los Estados Iberoamericanos puedan

adoptar y desarrollar en su legislación nacional, con la finalidad de garantizar un debido

tratamiento de los datos personales y contar con reglas homogéneas en la región”69.El

mismo instrumento contempla mecanismos complementarios de cooperación

internacional. España, en su experiencia como miembro de la UE puede aportar

significativos aprendizajes.

Tal como se advirtió, la protección de datos personales es el leitmotiv de la

propuesta de establecer un conjunto de derechos y deberes para los actores de la era

digital dada su transversalidad en todas actividades realizadas en la red. Además de su

suprema categoría como miembro de la familia de los derechos humanos. En la mayoría

de las constituciones incluido como derecho fundamental. “El 70% de los países

latinoamericanos incorporan en su Constitución disposiciones explícitas referentes a

aspectos relacionados con la protección de datos personales”70. Por tanto, La promoción

y defensa de este derecho humano (protección de datos de carácter personal) consolida

las libertades que son necesarias en un Estado Constitucional y Democrático de

Derecho”71 .Como lo son actualmente la gran mayoría de los Estados Iberoamericanos.

68 En el año 2017 en Cartagena, Colombia, se aprueban los “Estándares de Protección de datos para los

Estados Iberoamericanos”. Este logro representa una herramienta fundamental para la estrategia de la Red

a nivel regional; y como referente para futuros desarrollos normativos. RED IBEROAMÉRICANA DE

PROTECCIÓN DE DATOS “Estándares de Protección de Datos Personales para los Estados

Iberoamericano” 2017, pág. 12. Recuperado el 07 de junio de 2019 de

http://www.redipd.org/noticias_todas/2017/novedades/common/Estandares_Esp_Con_logo_RIPD.pdf#Te

sto%20en%20espa%C3%B1ol 69 Ibíd., pág. 12. 70 REMOLINA ANGARITA, N. (s/f). “Latinoamérica y Protección de Datos Personales en Cifras (1985-

2014)”. Universidad de los Andes. Bogotá, s/f, pág. 1. Recuperado el 10 de junio de 2019 de

https://habeasdatacolombia.uniandes.edu.co/wp-content/uploads/2014-Latinoamerica-proteccion-datos-

en-cifras-1985-2014-Remolina.pdf 71RICHER, M. “La Protección de Datos de Carácter Personal como Derecho Humano”. Revista

Auctoritas Prudentium, Nº. 12, 2015, pág., 18.

Interamericano de Estudios de Seguridad Social (CIESS), Guatemala, 2015, pág. 18.



143

Uno de sus principales retos consiste en establecer disposiciones efectivas que

disminuyan los riesgos en las transferencias internacionales de datos personales,

garantizando la cadena de protección de los mismos.

“Esta regla se conoce como el principio de continuidad de la

protección de datos, el cual se fundamenta en que “la transferencia

internacional de datos no debe afectar la protección de los interesados

por lo que respecta al tratamiento de sus datos personales”72

(REMOLINA & ALVAREZ, 2018:27)

Economía Digital: El impacto de la sociedad de la información y del

conocimiento se ha reflejado en todas las áreas en donde la interrelación entre

individuos se hace presente. Como lo afirma Valdés: “Estamos en una era diferente a la

que conocemos. El gran cambio lo está marcado la transición del paradigma de la

sociedad industrial al paradigma de la sociedad del conocimiento” (BUSTOS, s/f: 4).

Las TIC han traído consigo un nuevo concepto frente a los intercambios de bienes y

servicios: la economía digital. Este novedoso paradigma económico surge de la

transformación que atrae la denominada “cuarta revolución industrial” como un

fenómeno de alcance global.73

Cuando Guillermo Corredor afirma que:

“Las propuestas regulatorias en torno al concepto de economía digital o economía de los

datos constituyen un tema principal dentro de la agenda económica de los países

industrializados”74 excluye los países de economías emergentes, como en caso de

América Latina; la agenda global económica indiscutiblemente comprende la nueva

economía. Además, lo cierto es que la economía digital como fenómeno universal crece

mucho más de prisa que la economía tradicional. Esto lo corrobora el Banco

Interamericano de Desarrollo al revelar que para el año 2017 “el valor de la economía

digital tiene un valor de US $ 11.5 billones, equivalente al 15.5% del PIB mundial, y

72 ALVÁREZ, L & REMOLINA, N., “Guia GECTI para la implementación del principio de

responsabilidad demostrada -accountability- en las transferencias internacionales de datos personales”.

Universidad de los Andes, Facultad de Derecho GECTI.Bogotá,2018, pág.27. 73 La Cuarta Revolución Industrial hace referencia a un nuevo periodo económico que apenas surge en el

siglo XXI, en el cual tecnologías como la inteligencia artificial, el blockchain, la robótica, el big data,

entre otras, suponen un cambio estructural en las estructuras económicas; y por supuesto en la vida de las

personas. 74 CORREDOR CASTELLANOS, G. “Consolidación de la Economía Digital y Desafíos en materia de

protección de la privacidad”. Revista de Derecho, Comunicaciones y Nuevas Tecnologías, Universidad de

los Andes, Bogotá, No 14, 2015, pág. 4.



144

estima que para el año 2025 representará entre US $ 23 y US $ 24 billones del PIB

mundial”75 (Banco Interamericano de Desarrollo - BID, 2017:1).

Los agentes económicos, proveedores de servicios de internet, compañías del

sector TIC, la banca, y en general empresas públicas y privadas que intervienen en la

prestación y compraventa servicios y mercancías a través de canales digitales (comercio

electrónico), están en el deber de construir e implementar políticas que brinden

seguridad y protección a los usuarios, o clientes. Por esta razón, el sector empresarial de

compañías iberoamericanas, bajo el modelo imperante e imperfecto de

“autorregulación” comprende una arista importante en el consenso para alcanzar la

CIDDI.

La economía digital presenta otro desafío importante para los países del espacio

iberoamericano, el cual consiste lograr una sinergia en los sistemas nacionales de

tributación para reducir la evasión fiscal. “Esta situación genera tensiones entre los

países intervinientes pues no existe aún consenso respecto a qué jurisdicción tiene

derecho a gravar tales rentas, ni sobre la calificación jurídica de las operaciones

ejecutadas” (SANIN, 2015: 233). Una vez más la dimensión cultural del acuerdo de

derechos y deberes digitales va a jugar un papel trascendental para este propósito.

El sector financiero también es un jugador importante. Las criptomonedas como

el bitcoin, creadas bajo la tecnología del blockchain, han alcanzado un auge indiscutible

en tiempos recientes.76 Coincidiendo con Auer:(…) aunque los criptoactivos no

representen en este momento un riesgo para la estabilidad financiera mundial, es

importante permanecer vigilantes, realizar un seguimiento de los acontecimientos y

responder ante posibles amenazas”77.

Por último, la digitalización de la economía ha conseguido un cambio en todos

los sectores económicos; particularmente se han creado las bien conocidas “economías

75 BANCO IBEROAMÉRICANO DE DESARROLLO. ”Disrupción exponencial en la Economía

Digital”.2017 Banco Interamericano de Desarrollo BID. 76 “Bitcoin es una moneda: tal como lo es el dólar, el euro, el yen o cualquier otra moneda local en la

que se pueda pensar. Sus usos son exactamente los mismos. Lo que marca una gran diferencia con las

llamadas monedas fíat (aquellas emitidas y respaldadas por un banco central) es que no existe de forma

física”. CRIPTONOTICIAS, “Qué es bitcoin BTC”.Recuperado el 10 de junio de 2019 de

https://www.criptonoticias.com/criptopedia/que-es-bitcoin-btc/

77 AUER, R, & CLAESSENS, S, “Regulación de las criptomonedas: evaluación de reacciones del

mercado” Informe Trimestral del BPI, septiembre de 2018, pág. 17.




145

colaborativas”.78 Estas son plataformas tecnológicas que nacen como “(…) nuevos

modelos de negocio relacionados con la economía de consumo colaborativo, donde se

ofrecen y comparten recursos infrautilizados con el propósito de racionalizar la

dinámica moderna de consumo”79 .

Derechos de autor: La propiedad intelectual PI es uno de los temas más sensibles

cuando te toca el asunto de la gobernanza de internet. Hay que reconocer un vínculo

indisoluble entre PI y derechos humanos. La posición doctrinaria más recurrente es la

que reconocer que la PI per sé es un derecho humano; toda vez que comprende

creaciones inherentes a las persona humana En ese mismo sentido la UNESCO afirma

que “es evidente que la propiedad intelectual entendida como un derecho humano

universal difiere de manera fundamental del concepto de interés económico según el

derecho de la propiedad intelectual”80.

Reconociendo la dificultad que conlleva conciliar aspectos intelectuales con

aspectos netamente económicos, además dada la inexistencia de una única visión por

parte de la comunidad internacional, se debe advertir sobre la necesidad de trabajar en

un esfuerzo por construir un nuevo instrumento internacional en el contexto

iberoamericano que involucre los aspectos culturales, de innovación, científicos y

tecnológicos. Un acuerdo regional de cooperación en concurso con la Organización

Mundial de la Propiedad Intelectual OMPI y la Organización Mundial del Comercio

OMC.81

La visión que se quiere plantear en cuanto a los aspectos regulatorios de la

propiedad intelectual en el ciberespacio no es exclusivamente normativa. Hay un vacío

cultural que admite que muchos usuarios infrinjan las reglas de derechos de autor en los

78 Las compañías que funcionan bajo el esquema de economía colaborativa con mayor popularidad son:

Uber en el sector de transportes y Airbnb en el sector de hostelería. Este modelo ha generado un impacto

importante a nivel económico y social; a tal punto que una regulación general no ha sido posible en la

mayoría de países por falta de consenso. Por ahora, se avanzado en los esquemas de fiscalidad. Por

ejemplo, en Colombia la ley 1819 de 2016 incluyó a la plataformas digitales como responsables del

recaudo y pago del Impuesto al valor agregado IVA. 79 ÁLVAREZ GARCÍA, J; DEL RÍO RAMA, M; DURÁN SÁNCHEZ, A.; MALDONADO ERAZO, C.

“Economía Colaborativa: Análisis de la Producción Científica en Revistas Académicas”, Revista de

Gestáo E Secretariado, No 3, 2016, Pág.4. 80 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA

CULTURA (UNESCO) “La Propiedad Intelectual como Derecho Humano”. Boletín de Derecho de

Autor, 2001. 81 Se considera necesario contar con el concepto de los organismos internacionales rectores en el tema de

propiedad intelectual, tanto desde el punto vista de los derechos autor en medios digitales como en el caso

de la propiedad industrial, las marcar y patentes, en lo relativo al comercio electrónico.



146

usos cotidianos de internet, como puede ser el hecho de utilizar una imagen

(considerada obra) sin tener la autorización del autor. Las leyes fuertes sancionatorias,

en derecho de las TIC, no son efectivas si no se acompañan de una estrategia de cultura

digital. Algo paralelo ocurre con el uso de las redes sociales, las cuales

“(…) han promovido la intensificación las relaciones de interacción y

comunicación entre las personas, circunstancia que ha llevado a los

gobiernos a cuestionarse sobre el alcance y suficiencia de la

regulación aplicada a internet; en este caso a las redes sociales, dados

los riesgos y amenazas para los usuarios”82. ÁREVALO &

NAVARRO, 2011:111)

De otro lado, la economía creativa o ahora “economía naranja”, es una industria

foco en lo relativo al comercio electrónico, debido a que la mayoría de sectores que la

integran, incluyendo principalmente a los jóvenes consumidores, hacen una presencia

notoria a través de internet.83 De igual manera, si se examina en términos de valor

económico actual, la economía naranja equivaldría a la tercera mayor economía de las

américas, al séptimo mayor exportador de continente y la cuarta fuerza laboral84.Esta

economía de experiencia y del conocimiento merece toda la atención de las múltiples

partes interesadas.

Principios aplicados a la CIDDI: Como marco amplio de referencia, en el

proceso de formación del instrumento iberoamericano de derechos y deberes digitales,

se propone la prevalencia del siguiente conjunto de principios: Libertad y neutralidad de

la red, legalidad, privacidad, corresponsabilidad, veracidad, respeto mutuo, seguridad,

igualdad jurídica, cooperación, sostenibilidad, trabajo colaborativo y publicidad.85

82. ARÉVALO MUTIZ, P.; NAVARRO HOYOS, J. ; GARCÍA LEGUIZAMÓN, F.; CASAS GÓMEZ,

C. (2011). “Modelos de Regulación Jurídica de las Redes Sociales Virtuales”. Revista VIA IURIS, No 11,

Bogotá, 2011, pág. 111. 83 La Economía Naranja comprende “Los sectores en los que el valor de sus bienes y servicios de

fundamenta en el propiedad intelectual: arquitectura, artes visuales y escénicas, cine, diseño editorial,

investigación y desarrollo, juegos y juguetes, moda, música, publicidad, software, Tv y radio, y

videojuegos”. BUITRAGO RESTREPO, F., & DUQUE MARQUEZ, I. “La Economía Naranja una

Oportunidad Infinita. Banco Interamericano de Desarrollo”. Banco Interamericano de Desarrollo, Bogotá,

2013, pág. 15. 84 Entrevista a DUQUE, IVÁN, “Economía Naranja” por: TV, ASIPI, 2015. 85 Otro principio que se considera primordial para este propósito común es del de “construir sobre lo

construido”. Tener en cuenta la primacía del derecho internacional y las experiencias valiosas, lo que en

la nueva arquitectura de la cooperación internacional se denominan “buenas prácticas”, replicables. Del

mismo modo, la difusión (publicidad) es un factor determinante del éxito. Retomando la propuesta del



147

Finalmente, en los aspectos relativos a la nueva ciberdelincuencia

(suficientemente expuestos anteriormente), se debe señalar que es necesario abordar la

problemática de manera holística en los ámbitos normativos, culturales y tecnológicos

en la región iberoamericana. El fortalecimiento de una ciudadanía digital capaz de

contraer derechos y asumir obligaciones. “En este contexto de innovación tecnológica,

es obligado preguntarse si el desarrollo de las TIC está generando empoderamiento real

en la ciudadanía”86.Este razonamiento reflexivo conduce a la imperiosa necesidad de

implementar eficazmente acciones por parte del ciudadano digital del siglo XXI.

CONCLUSIONES

Así como la tecnología avanza, particularmente en lo relativo al internet, de la

misma forma deben progresar los mecanismos que procuran su efectiva gobernanza.

Los riegos derivados de las actividades en el entorno digital pueden ser mitigados

mediante la creación de un marco normativo “soft law” democrático basado de las

responsabilidades, derechos y obligaciones que deben asumir todos y cada uno de los

ciudadanos digitales (usuarios de la red). La pretensión no se extiende a crear una

constitución universal, pero si a la formación de un mecanismo regional con proyección

intercontinental.

La cooperación internacional está llamada a jugar un papel protagónico frente a

los desafíos que se derivan del auge de las TIC. El péndulo actualmente se mueve en el

debate de regulación, autorregulación, entandares y códigos de conducta; la eficacia es

el principio que debe prevalecer.

Se propone la instrumentación para crear una carta iberoamericana de derechos y

derechos digitales CIDDI. Esto es, un acuerdo multipartita despojado de un carácter

eminentemente técnico y positivista, hacia un carácter cultural y educativo de

construcción colectiva y consuetudinario. Se acude al modelo de múltiples partes

interesadas, que convoca a todos los actores del ecosistema digital.

profesor Mockus de que cualquier norma debe contener explícitamente el lema indicativo de “Publíquese,

Explíquese, Compréndase y Cúmplase”. (UNIANDES, 2019). 86CÁCERES, M. D., BRANDLE, G., & RÚIZ, J. A. “Hacia la construcción de una Ciudadanía Digital

Nuevos Modelos de Participación y Empoderamiento a través de Internet”. Prisma Social Revista de

Ciencias Sociales, 2015, p.652.



148

La construcción de la carta en el espacio iberoamericano responde a existencia

de una identidad iberoamericana, por su historia y sus avances en plano de la

cooperación cultural, así como la existencia de una estructura institucional de apoyo. La

CIDDI indiscutiblemente constituiría un impulso al cumplimiento de los Objetivos de

Desarrollo Sostenible y a la agenda 2030; en lo que se refiere al uso de las TIC y su

incidencia en el desarrollo humano, por ejemplo en términos de conectividad.

La CIDDI se propone como un ente vivo sujeto a permanente revisión,

adecuación y actualización. Caminando a la par de los desarrollos tecnológicos.

Asimismo, la CIDDI sirve como insumo para la potencializar los principios

democráticos y las libertades en el espacio iberoamericano. La educación y la

cooperación regional se sobreponen al modelo tradicional sancionatorio del Ius

puniendi.

La Carta es la semilla para una red independiente; un insumo para la

cooperación técnica y la cooperación sur sur. Aprender de las experiencias y de las

buenas prácticas de los países avanzados en cuanto a gobernanza digital, por ejemplo

España y Portugal como miembros de la Unión Europea y responsables del

cumplimiento del reglamento general de protección de datos personales.

Los aspectos centrales del acuerdo tienen que ver con la adecuada protección del

derecho a la privacidad, datos de carácter personal y su transferencia internacional,

ciberdelincuencia, seguridad de la información y seguridad informática, bancarización y

economía digital (comercio electrónico), derechos de propiedad intelectual (derechos de

autor y propiedad industrial). Todos estos fenómenos constitutivos del inicio de la

cuarta revolución industrial. Las redes sociales son un punto cardinal. Como advierte

Habermas: “Es posible que con el tiempo aprendamos a usar las redes sociales

civilizadamente”. (BORJA, 2018).

Existen dos actores fundamentales: La academia y los medios de comunicación.

La academia por la tarea de incluir en el currículo aspectos relacionados con las nuevas

tecnologías, los derechos y sus deberes como usuarios. El derecho educativo puede

apoyar este propósito. Y por último, los medios de comunicación, en su obligación de

proveer información veraz. Los dos se conjugan en el objetivo de implementar

mecanismos de pedagogía para dar a conocer los alcances de la CIDDI.



149

Entre tanto, la CIDDI contribuye a revitalizar el sistema de integración

eurolatinoamericano; el cual aún navega en el escepticismo, debido a su ralentización en

mecanismos integracionistas de tipo económico. En definitiva, de lo que se trata es

generar impactos positivos en la sociedad de la información, ojalá en un futuro próximo

hablar de ciudadanos digitales iberoamericanos.

“promúlguese, explíquese y cúmplase”.



150

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158

LA CRISIS INSTITUCIONAL DE VENEZUELA: ALGUNOS

COMPONENTES DE RELEVANCIA INTERNACIONAL 1

THE INSTITUTIONAL CRISIS IN VENEZUELA: COMPONENTS OF

INTERNATIONAL RELEVANCE

Juan Manuel Rodríguez Barrigón 2


RESUMEN

Los acontecimientos recientes en que se ve envuelta la actividad institucional en

Venezuela plantea algunas cuestiones de interés en el Derecho Internacional, entre los

que sobresale el reconocimiento de gobiernos. Las irregularidades en los procesos

electorales de elección del Presidente de la República y las graves alteraciones en el

funcionamiento institucional en un sistema democrático han desembocado en la

autoproclamación del Presidente de la Asamblea Nacional como representante legítimo

de este Estado. El reconocimiento de este gobierno devuelve a la escena la institución

del reconocimiento, que parecía en declive en la práctica internacional. El

mantenimiento en el poder del Presidente electo de forma irregular suscita algunas

consideraciones necesarias acerca de la efectividad del ejercicio del poder, así como de

la eficacia del principio democrático en el ámbito interamericano y en el sistema de las

Naciones Unidas.

PALABRAS CLAVE: Reconocimiento de gobiernos, relaciones diplomáticas,

principio democrático.

ABSTRACT:

The Recent events involving institutional activity in Venezuela raise some

questions of interest in international law, among which the recognition of governments

stands out. The irregularities in the electoral processes for the election of the President

of the Republic and the serious alterations in the institutional functioning in a

1 Artículo recibido el 24 de agosto de 2018 y aprobado el 15 de marzo de 2019. 2 Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Extremadura.



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democratic system have led to the self-proclamation of the President of the National

Assembly as the legitimate representative of this State. The recognition of this

government brings back to the scene the institution of recognition, which seemed to be

in decline in international practice. The fact that the president-elect holds power in an

irregular manner raises some necessary considerations about the effectiveness of the

exercise of power, as well as the effectiveness of the democratic principle in the inter-

American sphere and in the United Nations system.

KEYWORDS: Recognition of governments, diplomatic relations, democratic

principle

SUMARIO: I. EL DEBILITAMIENTO DEMOCRÁTICO ACELERADO

COMO CONTEXTO DE UNA CRISIS INSTITUCIONAL. II. LA CONDUCCIÓN DE

LA PRESIÓN INTERNACIONAL SOBRE LOS PODERES VENEZOLANOS A

TRAVÉS DEL RECONOCIMIENTO DE GOBIERNOS. II.1. El reconocimiento: una

institución clásica de perfiles imprecisos. II.2. La vuelta al reconocimiento de gobiernos

en la práctica reciente. II.3. La efectividad como obstáculo para la instauración de un

gobierno alternativo. III. LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA E INTERVENCIÓN

INTERNACIONAL. III.1. La defensa de la democracia y el reconocimiento de

gobiernos. III.2. Las respuestas del orden internacional en defensa de la democracia.

CONCLUSIONES.

* * *

I. EL DEBILITAMIENTO DEMOCRÁTICO ACELERADO COMO

CONTEXTO DE UNA CRISIS INSTITUCIONAL.

En el año 2019 estamos conociendo acontecimientos de extraordinaria

importancia para el futuro de Venezuela, inmersa en una crisis que se acrecienta de

forma precipitada. Cierto es que no se trata de una situación que se desencadene

sorpresivamente, sino que es el resultado de una sucesión de hechos y situaciones que

están concatenándose en el presente decenio. Esta crisis presenta una complejidad

grande, que se desprende de una situación económica muy grave que ha tenido severas

consecuencias sociales, con manifestaciones tan alarmantes como la masiva emigración



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de venezolanos que se dispersan en diferentes Estados; y esto ocurre en un contexto

político de ascendente confusión.

Puede señalarse el 10 de enero de 2019 como el momento en el que se

desencadena una crisis presidencial de gran alcance. Ese día se debía dar inicio a un

nuevo período de mandato para el Presidente de la República en aplicación de las

previsiones constitucionales3; sin embargo, las elecciones que se celebraron para la

designación del Presidente, celebradas en mayo de 2018, estuvieron plagadas de

irregularidades que fueron denunciadas por la oposición. Como es notorio, los

acontecimientos que se suceden en Venezuela tras el fallecimiento del Presidente Hugo

Chávez no están exentos de continuas polémicas fruto de las fuertes tensiones políticas

que allí se viven.

Desde 2016 se produce un incremento de las mismas entre los diferentes grupos

políticos, momento en que la oposición obtiene la mayoría en la Asamblea Nacional en

las elecciones legislativas; estos resultados fueron impugnados y el Tribunal Supremo

decide suspender la designación de tres diputados electos hasta resolver sobre los

recursos4. La ausencia de cumplimiento de estas decisiones por parte de los órganos

parlamentarios promueve la decisión del Tribunal Supremo de considerar la situación

como desacato y desposeer a la Asamblea Nacional de sus atribuciones

constitucionales; incluso se decide que sus funciones sean asumidas por la Sala

Constitucional de este Tribunal a fin de garantizar la continuidad del Estado de

Derecho5. La sombra de la falta de independencia de este órgano jurisdiccional se ha

hecho visible con cierta anticipación, desconfigurando la separación de poderes y

3 Concretamente, el art. 231 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que el

día 10 de enero se inicia cada período constitucional, prestando la persona elegida juramento ante la

Asamblea Nacional o, en situaciones excepcionales, ante el Tribunal Supremo. 4 Sentencia No. 260 de 30 de diciembre de 2015, Exp. No. AA70-E-2015-000146. Con posterioridad,

otras decisiones del mismo órgano persisten en la suspensión o en defectos rituales que impiden la toma

de posesión de estos diputados electos, y declaran que la Junta Directiva de la Asamblea Nacional y los

demás diputados que conforman el sector opositor parlamentario incurren en desacato, porque facilitaron

la incorporación efectiva de los mismos al órgano de representación popular. 5 Sentencias No. 155 de 27 de marzo de 2017, Exp. No. 17-0323, Ponencia Conjunta y No. 156 de 28 de

marzo de 2017, Exp. No. 17-0325, Ponencia Conjunta. La desconcertante situación que de este modo se

genera ha sido objeto de análisis por URBINA MENDOZA, E.J., “Las funciones de gobierno ejercidas

por la jurisdicción constitucional. ¿Es aceptable una modificación de la teoría de separación de poderes

por un Tribunal Constitucional? El caso de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de

Venezuela 2016-2018”, Estudios de Deusto, Vol. 66, n.º 2, 2018, pp. 461-497.



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alterando gravemente el funcionamiento del estado de derecho6. En el ejercicio de sus

funciones constitucionales, el Presidente Nicolás Maduro inicia un proceso

constituyente convocando la elección de la Asamblea Nacional constituyente, órgano

constitucional al que quedarán sometidos todos los demás poderes constituidos, que

procederá a la convocatoria de unas elecciones presidenciales que se celebraron el 20 de

mayo de 20187.

Esta sintética relación de antecedentes describe la crisis institucional en que se

ve sumida Venezuela, lo que se ve contornado por una fuerte contestación interna cuya

notoriedad se acrecienta por los disturbios que se desarrollan durante la misma. Sin

embargo, interesa destacar que la preocupante situación que se genera fue objeto de una

atención especial por parte de otros Estados, que manifiestan con claridad su rechazo a

un conjunto de actuaciones que ponen en peligro la institucionalidad democrática8. Los

actos de condena que se sucedieron y el no reconocimiento de legitimidad a la

Asamblea constituyente9 permiten concluir, como hizo la Organización de Estados

Americanos, que “Venezuela sufre una grave alteración de su orden constitucional por

parte de un régimen que ha violado la Constitución en todos sus principios

6 Esta situación fue rechazada por el Comité Permanente de la OEA, que declara que estas decisiones

constituyen una violación del orden constitucional en Venezuela (CP/RES. 1078 (2108/17), 3 de abril de

2017). Puede verse el detallado informe emitido por la Comisión Internacional de Juristas, publicado en

septiembre de 2017, bajo el título “El Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela: un instrumento del

Poder Ejecutivo”. (Disponible en https://www.icj.org/wp-content/uploads/2017/09/Venezuela-Tribunal-

Supremo-Publications-Reports-Thematic-reports-2017-SPA.pdf). 7 Este órgano constituyente fue discutido en su legitimidad desde la oposición, pues consideró que la

convocatoria de elecciones para determinar su composición resultaba ilegal (por vulneración del art. 347

de la Constitución) y el propio proceso electoral seguido ha sido también puesto en cuestión al constatarse

numerosas irregularidades. Puede verse un amplio análisis de los problemas constitucionales deducidos

de la actuación de esta Asamblea constituyente por BREWER-CARÍAS, A.R., “Crónica constitucional de

una inconstitucionalidad: Las ejecutorias de la Asamblea Nacional Constituyente (agosto-octubre 2017)”,

Revista de Derecho Público, No. 151-152, (julio-diciembre 2017), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas

2017, pp. 165-224. 8 Sirva de ejemplo la posición de España, manifestada el 18 de agosto de 2017: “El Gobierno de España

expresa su firme condena por la decisión de la ilegítima Asamblea Constituyente de usurpar las

competencias legislativas de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela”,

manifestando su preocupación por la situación grave generada que constituirá, “si no es revertida, una

quiebra definitiva del orden democrático y constitucional en la República Bolivariana de Venezuela”

(Comunicado 194, del Ministerio de Asuntos Exteriores). 9 Como el expresado en la Declaración de Presidentes de Parlamentos reunidos en Lima, que condena “la

ruptura de la democracia y del orden constitucional en Venezuela derivada, entre otras causas, de la

usurpación de las funciones de la Asamblea Nacional por la Asamblea Nacional Constituyente (...)

consolidando la dictadura en esta Nación”, y deciden “no reconocer a la Asamblea Nacional

Constituyente de Venezuela ni a sus actos, por quebrantar la constitución de Venezuela y carecer de

legalidad y de legitimidad”.

(Disponible en http://www.congreso.gob.pe/Docs/eventos/encuentropresidentesparlamentos/files/4.pdf).



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fundamentales”10. Incluso el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos, Zeid Ra’ad Al Hussein, manifestó su preocupación por estos

acontecimientos en los que el Tribunal Supremo suspendió las funciones de la

Asamblea Nacional, recordando que “La separación de poderes es fundamental para que

funcione la democracia, así como el mantener los espacios democráticos abiertos es

esencial para asegurar que los derechos humanos estén protegidos”11. Con preocupación

por los acontecimientos, se ha constituido a nivel regional el conocido como Grupo de

Lima, que aglutina a gobiernos de Estados americanos con el objetivo de buscar una

salida pacífica y negociada a esta crisis. La declaración que emiten el 8 de agosto de

2017 condena la quiebra de la legalidad democrática en Venezuela y deciden no

reconocer la Asamblea Nacional Constituyente ni los actos que de ella emanen,

expresando de forma ampliada una posición que sintetiza lo que desde otros ámbitos

internacionales se ha venido propugnando12.

Desconociéndose el rechazo que expresan los órganos constitucionales

democráticamente establecidos y las presiones internacionales13, las elecciones

celebradas en mayo de 2018 arrojan como resultado oficial la proclamación de Nicolás

Maduro como candidato electo. Este proceso electoral fue inmediatamente rechazado

por la oposición que denuncia su falta de validez, al considerar que la convocatoria de

las mismas ha sido realizada adelantándose en el tiempo y, además, ha sido efectuada

por una Asamblea constituyente que estima ilegítima14. Aun así, como se previó, se

produjo la toma de posesión del Presidente elegido en la sede del Tribunal Supremo. Si

la gestualidad de los actos se puede considerar significativa, hay que recordar que a la

10 Mensaje del Secretario General sobre llamado a una Asamblea Constituyente en Venezuela, de 2 de

mayo de 2017 (Comunicados de Prensa - D-007/17). 11 Comunicado de 31 de marzo de 2017, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos

Humanos (disponible en https://acnudh.org/zeid-insta-a-venezuela-a-mantener-la-separacion-de-

poderes/). 12 Esta Declaración de Lima fue suscrita por los Cancilleres y Representantes de Argentina, Brasil,

Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Perú. Con

posterioridad se han adherido Guyana y Santa Lucía, y han avalado con su presencia en los encuentros de

este Grupo Barbados, Estados Unidos, Granada, y Jamaica; también la Organización de Estados

Americanos y la Unión Europea han apoyado este documento (Puede verse el Comunicado en

https://mision.sre.gob.mx/oea/index.php/comunicados/26-comunicados-2017?start=20). 13 Entre otras, la Asamblea General de la OEA declaró que el proceso electoral celebrado carece de

legitimidad al no contar con la participación de todos los actores políticos, no cumplir los estándares

internacionales y desarrollarse sin las garantías necesarias para un proceso libre, justo, transparente y

democrático (Resolución AG/RES. 2929 (XLVIII-O/18) del 5 de junio de 2018). 14 Como se pone de manifiesto en el Comunicado “El bloque constitucional a la opinión pública nacional

e internacional sobre el significado del 10 de enero de 2019, fecha de inicio de un nuevo período

constitucional del Presidente de la República de Venezuela”.



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misma sólo acudieron los Presidentes de Bolivia, Cuba, El Salvador y Nicaragua, junto

a los Primeros Ministros de San Vicente y las Granadinas y de San Cristóbal y Nieves.

El 11 de enero de 2019 el Presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó,

anuncia que asumirá las funciones del Presidente de la República en aplicación de las

normas constitucionales15. No será hasta el día 23 de enero cuando se produzca su

juramento como Presidente y manifestó su voluntad de que fueran convocadas

elecciones libres para una elección legítima del Presidente, marcando así el carácter

interino de su mandato. Lo que se presenta como un conflicto de marcados caracteres

políticos, no está exento también de problemas de índole jurídico por las dudas que

suscita la invocación de disposiciones constitucionales que pueden ser discutidas16. Aun

así, en los días siguientes el nuevo gobierno así formado fue reconocido por Argentina,

Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos y Perú; más

tarde lo hicieron otros como España, Francia, Guatemala, Perú, Paraguay o el Reino

Unido. Igualmente se pronunciaron sobre esta situación el Secretario General de la

Organización de los Estados Americanos (OEA) y la Unión Europea a través de su Alta

Representante17. Otros Estados como Nicaragua, Rusia, China, Irán y Turquía, por su

parte, mantiene su apoyo al gobierno de Nicolás Maduro. Incluso hay intencionados

silencios como los mantenidos por México o Uruguay. La disparidad de percepciones

políticas en torno a esta crisis ha generado una confrontación de posiciones que

oscurece las posibilidades de una solución rápida que no facilita el consenso; ni siquiera

los Estados con mayor capacidad de influencia sobre los actores políticos venezolanos

concilian sus posicionamientos, sino que se confrontan abiertamente18.

15 En concreto, invocó el art. 233 de la Constitución para asumir tales funciones, considerando como

causa el abandono del cargo por el Presidente Maduro, tal y como declaró la Asamblea Nacional en enero

de 2017 al considerar al mismo responsable de la gravísima crisis económica padecida y la escasez de

alimentos y productos básicos. No obstante, tal declaración no surtió efectos, ni se produjo la

convocatoria inmediata de elecciones a la Presidencia, considerando el Tribunal Supremo que tal decisión

era nula. En estas condiciones, el sector oficialista representado en la Asamblea Nacional consideró que

estaban en presencia de un “fallido golpe de Estado”. 16 En particular, no es fácil subsumir los hechos en las previsiones del art. 233, reservado para situaciones

de muerte, renuncia, incapacidad física o mental, revocatoria, destitución o abandono del cargo. Ni

siquiera parece sencillo motivar la asunción de la presidencia por quien legítimamente preside la

Asamblea Nacional mediante la invocación de los arts. 333 y 350, que establecen el deber que tiene todo

ciudadano de colaborar en el restablecimiento de la efectividad de la norma constitucional y contemplan

una suerte de derecho de rebelión del pueblo frente a cualquier régimen, legislación o autoridad que

contravenga los valores, principios y garantías democráticos o menoscabe los derechos humanos. 17 Consejo de la UE, Comunicado de prensa de 26 de enero de 2019. 18 Así se aprecia en la falta de acuerdo en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en las

sesiones celebradas los días 26 de enero y 28 de febrero, en las que se rechazaron las posiciones que



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Puede notarse que los hechos conocidos en este año 2019 parecen haberse

precipitado, pero no son más que consecuencias de una situación que pervive en el

tiempo y que han desencadenado no sólo una fuerte reacción interna, sino también una

creciente preocupación desde el exterior. Si los factores endógenos de esta crisis se

hacen notar desde 2013 en sus componentes económicos y políticos, en la actualidad ya

no puede ser comprendida bajo la perspectiva de una mera situación interna19. Baste

recordar la influencia que ésta ha tenido en el ámbito de la integración subregional que

representa la Alianza Bolivariana por los Pueblos de América (ALBA-TCP), en cuyo

seno se produce un deterioro de las relaciones como consecuencia de las limitaciones de

las contribuciones financieras de origen venezolano, lo que compromete su

mantenimiento20.

Sin embargo, la complejidad resulta acrecentada por la presencia de intereses

encontrados en la región y las graves dificultades en que se ve sumida la sociedad

venezolana21. La apertura de la economía y la acción exterior a otros Estados

extracontinentales como China, Rusia o Turquía otorga una complejidad añadida a la

crisis, envolviéndolo en unas dimensiones que con fuertes dosis de dramatismo algunos

consideran evocadoras de la guerra fría. No obstante, la realidad actual parece distante

de lo que se perfilara como la sustitución en el ejercicio del poder de quien viniera

ejerciendo la Presidencia desde la muerte de Hugo Chávez. La entusiasta acogida que en

algunos sectores sociales ha tenido el nuevo gobierno y la manifestada voluntad de

restablecer la institucionalidad democrática contrastan, sin embargo, con la firmeza con

que se da continuidad a las estructuras de los poderes consolidados en las dos últimas

décadas.

pretendían el reconocimiento del gobierno de Juan Guaidó como legítimo, a las que manifestaron un

rechazo expreso Estados como Rusia o China (Proyecto de resolución S/2019/186, al que se opuso el veto

por la Federación de Rusia y China). 19 La economía venezolana está sometida a una depresión económica cuya entidad no ha sido conocida

hasta el momento en América Latina. Los datos son suficientemente ilustrativos: una contracción

acumulada del PIB entre 2013 y 2018 del 47,8% o una situación de hiperinflación sostenida durante los

años 2017 y 2018 (Un informe de esta situación puede verse en Comisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL), Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2019 (LC/PUB.2019/12-

P), Santiago, 2019). 20 Ciertamente, no han sido exclusivamente las circunstancias económicas cambiantes las que han

provocado este declive, sino también otros factores como el distanciamiento entre los regímenes

bolivarianos con Cuba o la cambiante posición estadounidense respecto a la isla caribeña. Así se pone de

relieve en GRATIUS, S. y PUENTE, J.M., "¿Fin del proyecto alternativo ALBA?: Una perspectiva

política y económica", Revista de Estudios Políticos, Nº 180, 2018, p. 247. 21 Para un análisis reciente del contexto de la crisis venezolana, pueden verse, entre otros, MALAMUD,

C. y NÚÑEZ, R., “La crisis de Venezuela y el tablero geopolítico internacional”, Análisis del Real

Instituto Elcano (ARI), Nº. 24, 2019.



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Como se verá más adelante, son numerosos los Estados, grupos de Estados y

Organizaciones Internacionales que han manifestado, bajo diferentes perspectivas, una

posición en torno a la situación de Venezuela. En ellas se pone de manifiesto algunas

cuestiones de gran relevancia sobre el alcance del reconocimiento del Gobierno que se

propugna como legítimo frente al que mantiene el control efectivo del poder, pero

también la eficacia de los instrumentos y mecanismos dispuestos para la defensa de la

institucionalidad democrática y los derechos humanos.

II. LA CONDUCCIÓN DE LA PRESIÓN INTERNACIONAL SOBRE LOS

PODERES VENEZOLANOS A TRAVÉS DEL RECONOCIMIENTO DE

GOBIERNOS.

Tal vez uno de los rasgos más llamativos de la crisis venezolana que estamos

conociendo sea la proliferación de actos de reconocimiento hacia el (auto) proclamado

gobierno que encabeza Juan Guaidó. Baste recordar que desde que el Presidente de la

Asamblea asumiera las responsabilidades como presidente interino más de 50 estados lo

han reconocido como representante legítimo de Venezuela. En una primera

aproximación, cabe pensar que estamos ante una expresión más de una práctica

internacional muy asentada históricamente; sin embargo, el reconocimiento de

gobiernos parecía haber caído en un aparente desuso en las últimas décadas, lo que

relegaba la atención prestada al mismo. Casos como el de Venezuela hacen recobrar

cierto interés y permiten notar la relevancia que tienen aún en nuestros días, si bien en

éste se hacen patentes ciertas singularidades que no parecen estar presentes en su

formulación clásica.

II.1. El reconocimiento: una institución clásica de perfiles imprecisos.

El reconocimiento constituye un objeto de estudio del Derecho Internacional al

que se ha prestado una particular atención desde el siglo XIX, y al que la doctrina

científica ha dedicado notables esfuerzos22. Puede comprenderse éste como una

22 Entre las obras monográficas más relevantes pueden verse, entre otros, CHARPENTIER, J., La

Reconnaissance Internationale et l’Évolution du Droit des Gens, Pedone, Paris, 1956; LAUTERPACHT,



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“declaración de voluntad unilateral por la cual un sujeto de D.I. constata la existencia de

un hecho, de una situación o de una pretensión, y expresa su voluntad de considerarlas

como legítimas”23. Sin embargo, la diversidad de objetos a los que queda referido exige

una especificación más completa, toda vez que la práctica tradicionalmente seguida en

relación con el reconocimiento sugiere que se extiende a situaciones de nacimiento de

Estados nuevos, de beligerancia o insurgencia y a los nuevos gobiernos24.

Surgen así las dificultades para concretar conceptos particulares y las

condiciones de validez y eficacia que se vinculan a los actos de reconocimiento. Tal vez

sea en el reconocimiento de Estados donde mejor se aprecien estas complejidades, que

permiten apreciar que no existe un acuerdo sobre la definición precisa que ha de dársele,

lo que hace posible que se le atribuyan connotaciones que hacen variar su significación.

Puede admitirse que esta complejidad refleja el hecho de que exista una combinación de

aspectos de naturaleza política con componentes jurídicos propios del derecho nacional

e internacional, y que las prácticas desarrolladas sobre el reconocimiento admitan una

variedad amplia en cuanto a las formas de manifestarse25.

Estas raíces clásicas del reconocimiento han tenido episodios frecuentes en la

práctica seguida en la descolonización. En esta etapa aparece como una técnica

mediante la cual se valoraba desde las potencias occidentales las capacidades de los

territorios que acceden a la independencia para asumir las obligaciones que se han

convenido desde unos determinados “estándares de civilización”. Sin embargo, pueden

encontrarse planteamientos que han sido expresados más recientemente que apuntan a

que el reconocimiento estaría extendiendo sus funciones a nuevos ámbitos, lo que puede

dar satisfacción a las pretensiones de reconocimiento internacional a identidades no

caracterizadas aún subjetivamente en el ámbito internacional, asociadas a individuos o

grupos26.

H., Recognition in International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 1947; VERHOEVEN, J.,

La Reconnaissance internationale dans la pratique contemporaine: les relations publiques

internationales, Pedone, Paris, 1975. 23 DÍEZ DE VELASCO, M., Instituciones de Derecho Internacional público, 18ª ed., Tecnos, Madrid, p.

154. 24 DOZER, D., “Recognition in Contemporary Inter-American Relations”, Journal of Inter-American

Studies, Vol. 8, No. 2, 1966, p. 318. 25 KELSEN, H., “Recognition in International Law: Theoretical Observations”, The American Journal of

International Law, Vol. 35, No. 4 (Oct., 1941), pp. 605-617. 26 JOUANNET, E., “Le droit international de la reconnaissance”, Revue Générale de

Droit International Public, Vol. 116, Número 4, 2012, pp. 769-799.



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Con todo, cabe observar que la práctica de nuestros días continúa otorgando una

relevancia importante a los actos de reconocimiento, tanto referido a los Estados como a

los gobiernos. El surgimiento de nuevos sujetos de naturaleza estatal en el presente siglo

XXI parece revitalizar las cuestiones referidas al reconocimiento, y continúa quedando

abierta la cuestión referida a su caracterización política y jurídica. Así, junto a

situaciones incontestadas que han sido reconocidas por un amplio número de Estados27,

perviven otras entidades que reclaman para sí un reconocimiento internacional y sobre

las que suscitan importantes problemas de naturaleza política28 o actualizan algunos

problemas tradicionales como el deber de no reconocer a algunas entidades

territoriales29. Incluso el aparentemente “olvidado” reconocimiento de gobiernos vuelve

a la actualidad como consecuencia de las transformaciones revolucionarias de gobiernos

que se han vivido en Estados árabes.

No cabe duda de que la práctica más reciente genera gran interés y trae la

oportunidad de actualizar el estudio sobre el reconocimiento30. Y así ocurre,

particularmente, con el reconocimiento de gobiernos, institución que cobra su sentido en

aquellas situaciones en las que se opera un cambio de gobierno al margen de los

procedimientos constitucionales vigentes en el Estado en que se produce. A este

respecto, conviene recordar que se ha venido entendiendo que “La reconnaissance du

gouvernement nouveau d'un Etat déjà reconnu est l'acte libre par lequel un ou plusieurs

Etats constatent qu'une personne ou un groupe de personnes sont en mesure d'engager

27 Así ha ocurrido con el acceso a la independencia de la República Democrática de Timor Oriental el 20

de mayo de 2002 tras un proceso guiado por Naciones Unidas. Montenegro se separó de la Federación

que compuso con Serbia tras la desintegración de la República Federal de Yugoslavia; ello fue posible

por el triunfo de esta idea de segregación en un proceso electoral, proclamándose el nuevo Estado el 3 de

junio de 2006. El Estado más recientemente constituido es Sudán del Sur, que proclamó su independencia

de Sudán el 9 de julio de 2011, después de un largo y sangriento conflicto. Un análisis de esta práctica

más reciente WYLER, E., Théorie et pratique de la reconnaissance d'État. Une approche

épistémologique du droit international, Bruylant, Bruxelles, 2013. 28 Sirva de ejemplo el status de Palestina, cuya adhesión a la UNESCO el 23 de noviembre de 2011 sirvió

para el inicio de una política de incorporación a organizaciones internacionales de amplio alcance; sin

embargo, en el marco de las Naciones Unidas no ha sobrepasado aún estatuto de “Estado observador no

miembro” (Resolución 67/19, aprobada el 29 de noviembre de 2012 por la Asamblea General). 29 Así, resultan particularmente polémicos los reconocimientos que han recibido algunas entidades

constituidas sobre algunos territorios como es el caso de Kosovo, Abjasia y Osetia del Sur o Donetsk y

Lugansk. 30 Como expresión de la actualidad que está recobrando el reconocimiento, sea de Estados o de

Gobiernos, puede verse el sometimiento del mismo a estudio recientemente por la International Law

Association y las conclusiones que se han desprendido del mismo (Sydney Conference (2018),

Recognition/Non-Recognition in International Law, Fourth (final) Report).



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l'Etat qu'elles prétendent représenter, et témoignent de leur volonté d'entretenir avec

elles des relations”31.

Sin embargo, esta formulación entraña en sí misma tomar posición sobre las

transformaciones que se producen en el elemento gubernamental de un Estado soberano,

razón por la cual se ha producido en tiempos pasados una evolución que parte de la

utilización del reconocimiento como un elemento de estabilización de la

institucionalidad en los Estados, pero que decae hasta el práctico abandono de las

formas de reconocimiento expreso32. La influencia de la Doctrina Estrada, propugnada

en 1930 por México bajo la premisa del necesario respeto por la libre determinación de

los pueblos y la no intervención33, ha generalizado el desuso de la práctica de esta forma

de reconocimiento de gobiernos.

Ahora bien, el significado que se confiere al reconocimiento de un gobierno

debe ser disociado de la forma en que éste se manifiesta. La decisión de dar continuidad

a las relaciones de naturaleza diplomática con un determinado Estado, en el que se ha

producido una alteración en la sucesión del gobierno de forma irregular, no deja de ser

expresión de una voluntad de reconocer a los nuevos gobernantes la capacidad de

representación del mismo34. Ello dificulta en buena medida precisar no tanto el alcance

que tiene el reconocimiento cuanto la motivación que conduce a él, expresión clara de

que presenta en todo caso una caracterización esencialmente política.

A este respecto, su campo de aplicación sí se encuentra delimitado

tradicionalmente a las transformaciones revolucionarias que se producen en el interior

31 Art. 10 de la Resolución del Instituto de Derecho Internacional de 23 de abril de 1936, “La

reconnaissance des nouveaux États et des nouveaux gouvernements” (Annuaire de l’Institut de Droit

international, vol. 39, t. II, p. 303). 32 Las relaciones en el sistema interamericano han sido un terreno especialmente fértil en relación con el

reconocimiento de gobiernos, como se demuestra en las diferentes posiciones de alcance general que se

han expresado a lo largo de los últimos siglos, y que básicamente son las conocidas como doctrina

Jefferson, la doctrina Tobar, la doctrina Wilson y la doctrina Estrada. Puede verse un detallado análisis de

las mismas por SEPÚLVEDA, C., “Las doctrinas del reconocimiento de gobiernos y su aplicación a la

practica”, Boletin del Instituto de Derecho Comparado de Mexico, nº 16, 1953, pp. 9-28. 33 No importa recordar que la posición que México expresara sobre el reconocimiento de gobiernos, se

expresó en los siguientes términos: “El gobierno de México no otorga reconocimiento porque considera

que esta práctica es denigrante, ya que a más de herir la soberanía de las otras naciones, coloca a éstas en

el caso de que sus asuntos interiores pueden ser calificados en cualquier sentido por otros gobiernos,

quienes, de hecho, asumen una actitud de crítica al decidir favorable o desfavorablemente sobre la

capacidad legal de regímenes extranjeros. El gobierno mexicano sólo se limita a mantener o retirar,

cuando lo crea procedente, a sus agentes diplomáticos, sin calificar precipitadamente, ni a posteriori, el

derecho de las naciones para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o autoridades”. 34 Como ha subrayado VERHOEVEN, J., op. cit., p. 91.



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de los Estados, excluyendo la sustitución en el ejercicio del poder acorde con las

fórmulas previstas legalmente dentro de ellos, lo que evoca que deba ser la efectividad

el presupuesto fundamental para cualquier acto de reconocimiento35. Pero no puede

determinarse con precisión que este reconocimiento, ya sea manifestado de forma

expresa o implícita, se soporte sobre criterios ciertos que permitan especificar cuándo

un gobierno nuevo es reconocido o cuándo no lo será. En otros términos, la orientación

general que se sigue se funda sobre la legitimidad del ejercicio del poder, fórmula que

no presenta una suficiente concreción dada la multiplicidad de situaciones y objetivos

que puede encerrar.

Esta imprecisión es propia de la utilización política de un término que, estando

referido a parámetros de legalidad interna a priori, es objeto de calificación en un medio

internacionalizado sometido a reglas y principios diferentes. Ahora bien, si la voluntad

que entronca el acto de reconocimiento de un gobierno sobre las relaciones con un

sujeto a través de los “nuevos” representantes no suscita más problema que su

continuidad o no, el nuevo gobierno puede precisarla para consolidar de hecho sus

poderes, del que depende su representatividad36. Esto cobra una importancia mayor

cuando son varios los centros de poder que reclaman para sí la consideración de

gobierno legítimo; lógicamente, ante esta contraposición el apoyo exterior puede

suponer la consolidación de uno de ellos como tal gobierno representativo, lo que

requiere una especificación mayor del criterio de legitimidad para fundamentar el

reconocimiento. Precisamente este aspecto señalado se encuentra sometido a

componentes políticos dispares, lo que impide que en la práctica puedan distinguirse

criterios bien definidos para determinar la legitimidad de un gobierno37. Además, ante

estas circunstancias, no resulta fácil aplicar en ocasiones los criterios estrictos de

efectividad que se propugnan en la conocida Doctrina Estrada.

35 En este sentido, se ha sostenido que “The problem of recognition of governments arises not because of

any unlawfulness of the change, but because the accompanying violence and the resulting period of

unsettlement demand an answer to the question whether the new government claiming to represent the

State is in fact the government of the country” (LAUTERPACHT, H., op. cit., p. 98). 36 VERHOEVEN, J., “La reconnaissance internationale, déclin ou renouveau?”, Annuaire Français de

Droit International, Vol. 39, 1993, pp. 31-32. 37 Así, la Resolución 3/2018, adoptada por el Committee on Recognition and Non-Recognition in

International Law (International Law Association), subraya lo siguiente: “Where competing regimes have

sought recognition as a State’s government, the various approaches taken have not reflected firmly

established criteria for assessing governmental legitimacy”.



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Puede observarse, siquiera desde la apariencia ritual del reconocimiento expreso,

que esta podría ser la situación que se genera en Venezuela a partir del acúmulo de

reconocimientos sobre el gobierno que lidera el Presidente de la Asamblea Nacional. El

mantenimiento en el ejercicio efectivo del poder por parte del gobierno de Nicolás

Maduro, por otra parte, goza del apoyo de quienes garantizan la continuidad de la

institucionalidad que dirige en su ámbito estrictamente interno y, además, de algunos

Estados de sobresaliente importancia en la región.

II.2. La vuelta al reconocimiento de gobiernos en la práctica reciente.

Si en los últimos decenios del siglo XX el reconocimiento de gobiernos parecía

relegado de las relaciones internacionales, algunos acontecimientos más recientes ponen

de relieve una cierta revitalización del mismo. Casos como el reciente de Venezuela

parecen poner de nuevo en la actualidad la cuestión del reconocimiento de gobiernos, si

bien en este caso presenta singularidades que parecen apartarlo de situaciones antes

conocidas.

Ciertamente, no es la primera ocasión en que se produce una contraposición de

poderes en el interior de un Estado en la que se imbrica la acción de terceros a través del

reconocimiento. Ahora bien, lo que sí es claro es que resulta un contrasentido entender

en estas circunstancias que un Estado pueda tener dos gobiernos que lo representen; en

estos casos se requerirá que los actos de reconocimiento sean lo suficientemente

precisos en relación con el alcance que éste pueda tener. En la práctica internacional

pueden apreciarse estos caracteres en aquellas circunstancias en las que se confronta la

representatividad de un gobierno de iure y a otro gobierno de facto sobre un mismo

territorio organizado como Estado. Esto permite evocar la existencia de gobiernos en el

exilio a lo largo de la historia, que en nuestros días no serían comprensibles al poder

considerar que estas prácticas han entrado en desuetudo y podría ser discutida su

legalidad a la luz de la prohibición de intervención38, y que quizás sólo serían

sostenibles como situaciones temporales39.

38 Como subraya FERNÁNDEZ LIESA, C.R., La Guerra Civil española y el orden jurídico

internacional, Civitas, 2014. 39 Como situación excepcional de gobierno en el exilio, más recientemente, puede señalarse la

pervivencia del Gobierno de Kuwait ejerciendo sus poderes de representación durante la invasión iraquí,

que se hizo efectiva a través de sus representaciones en el exterior. No obstante, no cabe asimilar este



171

Pero también puede encontrarse una cierta duplicidad, siquiera aparente, en

aquellas situaciones en las que diferentes poderes ejercen funciones propias de los

Estados en un espacio bajo su control dentro del territorio estatal. A este respecto, es

recurrente la comparación que puede establecerse con casos recientes que han rescatado

la práctica del reconocimiento, como ocurre con los procesos revolucionarios vividos en

Libia y en Siria.

Durante la rebelión contra el régimen de Muamar el Gadafi, diversas facciones

se agruparon en febrero de 2011 contra él estableciendo el Consejo Nacional de

Transición, que sería reconocido como representante legítimo del pueblo libio40. Estos

reconocimientos fueron sucediéndose a lo largo del conflicto que se venía desarrollando

antes del derrocamiento del gobierno libio, lo que permitiría suscitar algunas cuestiones

acerca de la entidad real que presentan y que vienen a confirmar no sólo el

requerimiento de una precisión medida en los términos en que se produce el

reconocimiento, sino también el alcance que pueda tener sobre los efectos que produce

tanto en el plano nacional como internacional41. No obstante, estas consideraciones se

volvieron irrelevantes una vez que se alcanzó el control sobre la integridad del territorio

y a este Consejo se le pudo atribuir el monopolio de la representatividad del pueblo libio

de modo efectivo.

Este aspecto plantea una diferencia importante con los reconocimientos que se

han operado durante el conflicto de Siria. La formación de la Coalición Nacional para

las Fuerzas de la Revolución y la Oposición Siria. tras la tras la Cumbre de Doha de

noviembre de 2012, permitió conformar un grupo político que representara a las

supuesto al reconocimiento de gobiernos de facto, toda vez que el territorio kuwaití fue plenamente

ocupado y anexionado por Iraq en flagrante vulneración del Derecho Internacional, situación que declaró

nula el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que exhortó a todos los Estados a no reconocer esta

anexión (Resolución 662 (1990), de 9 de agosto). 40 Francia fue el primer Estado en reconocer a este Consejo, considerándolo como el único “représentant

légitime du peuple libyen”. Como subraya DANIC, estamos en presencia de una quiebra de la posición

expresada por Francia de excluir el reconocimiento de gobiernos de su práctica internacional (DANIC,

O., “L’évolution de la pratique française en matière de reconnaissance de gouvernement”, Annuaire

Français de Droit International, Année 2013, Vol. LIX, p. 513). Esta autoridad fue aceptada como

representante del pueblo libio por la Asamblea General de las Naciones Unidas, si bien se produjo un

rechazo por parte de los Estados que componen la ALBA, como manifestó el representante de Venezuela

ante la Comisión de Verificación de Poderes (Doc. A/66/PV.2, 16 de septiembre de 2011). 41 Sobre el reconocimiento del Consejo Nacional de Transición de Libia como representantes legítimos

del Estado Libio y su relación con la práctica del reconocimiento de gobiernos pueden verse NESI, G.,

“Recognition of the Libyan National Transitional Council: When, How and Why”, The Italian Yearbook

of International Law, Vol. 21, 2011, pp. 45–59; TALMON, S., “Recognition of the Libyan National

Transitional Council”, American Society of International Law, Vol. 15, Issue 16, 2011, Insights.



172

diferentes fuerzas opositoras que se habían rebelado contra el gobierno establecido en

Siria. Este hecho fue inmediatamente tomado en consideración por diferentes sujetos

que procedieron a su reconocimiento. Ciertamente, existe una amplia variedad de

pronunciamientos al respecto que no permiten sostener una identidad sobre el objeto de

reconocimiento, ni sobre el alcance que se atribuye al mismo42. Pueden traerse, a meros

efectos ilustrativos, las posiciones expresadas por la Unión Europea a través del

Consejo, que la “considera representante legítima de las aspiraciones del pueblo sirio”43;

por su parte, Francia manifestó su consideración de que esta coalición era “la seule

représentante du peuple syrien et donc comme le futur gouvernement provisoire de la

Syrie démocratique permettant d'en terminer avec le régime de Bachar al-Assad”44.

Como quiera que fuere, más allá de la significación estrictamente política que

pueda atribuirse a las formas en que se identifica a una entidad, y el apoyo que se

pretende prestar mediante estas declaraciones, lo realmente esencial para la

consideración de una organización como gobierno es que despliegue sus poderes sobre

la integridad del territorio o una parte importante de él. Es quizás éste uno de los

aspectos fundamentales que separa el reconocimiento de gobiernos para los casos

descritos del que ha tenido lugar en Venezuela recientemente.

Verdaderamente, la situación venezolana aparece con unas particularidades que

no deben escapar al análisis, toda vez que concurren dos gobiernos que se consideran

legitimados para el ejercicio de los poderes, soportados en ambos casos sobre la misma

norma constitucional. En este contexto, el reconocimiento expreso tiene un alcance

clarificador de la posición que se mantiene en relación con estas transformaciones de

gobierno que se producen, sustentado sobre el ejercicio legítimo del poder que en el

caso dimana de la presidencia de un órgano elegido democráticamente45. Ciertamente,

la alusión frecuente a su posición institucional como Presidente de la Asamblea

42 Un amplio análisis de estos diferentes posicionamientos puede verse en TALMON, S., "Recognition of

Opposition Groups as the Legitimate Representative of a People", Chinese Journal of International Law,

Volume 12, Issue 2, June 2013, pp. 219–253. 43 Comunicado de Prensa, Sesión n.° 3199 del Consejo Asuntos Exteriores, Bruselas, 19 de noviembre de

2012. 44 Como expresó el Presidente de la República François Hollande el día 13 de noviembre de 2012

(https://www.lemonde.fr/proche-orient/article/2012/11/13/la-france-reconnait-l-opposition-syrienne-

unifiee-comme-seule-representante-du-peuple_1790027_3218.html) 45 Sirva de ejemplo la declaración del Presidente del gobierno español de 4 de febrero de 2019, por la que

España “reconoce oficialmente al presidente de la Asamblea de Venezuela, al señor Guaidó Márquez,

como presidente encargado de Venezuela” (Declaración oficial del Presidente del Gobierno sobre

Venezuela, Palacio de la Moncloa, 4 de febrero de 2019).



173

Nacional no es más que la expresión de una declarada voluntad de otorgar a estas

funciones un carácter provisional para dar continuidad al funcionamiento institucional

interrumpido con unas elecciones a la Presidencia de la República, a las que se ha

señalado como carentes de validez. Este carácter anómalo e interino obliga, dada la

prolongación que está teniendo esta crisis, a realizar una cierta disociación de la persona

que ocupa tal cargo, toda vez que la Constitución venezolana prevé que la duración del

mandato de este Presidente sea anual (art. 194), por lo que en enero de 2020 se

producirá una nueva elección en sede parlamentaria y, consecuentemente, podría ser

necesario renovar la asunción de los poderes excepcionales asumidos.

Pero no puede desconocerse que la apariencia de una duplicidad de gobiernos

contrasta con el hecho de que el control del poder queda exclusivamente en manos de

uno ellos, el presidido por Nicolás Maduro, lo que apunta a un posible conflicto entre

efectividad y legitimidad que no se resuelve a través de su sistema institucional.

Precisamente esta situación de bloqueo y, sobre todo, las graves consecuencias que está

teniendo para los ciudadanos en un contexto de crisis económica y de vulneraciones de

derechos humanos ha estimulado que algunos Estados opten por una “intervención” que

se manifiesta a través del reconocimiento.

Esto pone de relieve el contrasentido que se genera al reconocer a un gobierno

que carece de toda efectividad y no accede a ella con inmediatez suficiente, lo que

parece promover, por imperativo de la realidad, una continuidad de relaciones con el

gobierno que sí tiene el control de los poderes del Estado.

II.3. La efectividad como obstáculo para la instauración de un gobierno

alternativo.

Sin perjuicio de las cuestiones que puedan suscitarse en torno a la adecuación

del ejercicio de la presidencia de Venezuela a las normas constitucionales y al respeto a

procesos democráticos con elecciones libres y transparentes, comprender los actos de

reconocimiento que se han realizado sobre el Presidente Guaidó evoca necesariamente

la efectividad del mismo. A la luz de los hechos que se han conocido, no cabe duda de

que el principal obstáculo con el que se encuentra el mismo es precisamente la carencia



174

de control sobre los instrumentos para el desempeño del poder sobre su territorio, lo que

compromete también su representatividad en el exterior.

Se ha entendido comúnmente que la efectividad es un elemento insoslayable

para conformar un gobierno, de modo que puede entenderse que éste es un rasgo preciso

que está presente en la práctica que generalmente han seguido los Estados46. En palabras

de BLIX, “the criteria of effective control, independence and stability is all that need be

fulfilled by an authority legally to constitute a government”47. Quizás sea éste el único

criterio cierto sobre el que pueda construirse el acto de reconocimiento de un gobierno,

lo que no implica necesariamente que cualquier gobierno efectivo deba ser reconocido.

La doctrina Estrada se asienta precisamente sobre la efectividad de un gobierno, y ésta

ha sido la práctica que se ha ido extendiendo entre buena parte de los Estados. También

la práctica interamericana toma este presupuesto, y ni siquiera los diferentes intentos de

someter a normas convencionales lo han podido eludir48. No obstante, la

discrecionalidad del acto facilita que puedan componerse otros criterios adicionales, que

no necesariamente son homogéneos, para dar continuidad a las relaciones con el nuevo

gobierno; y es constatable que cabe que tales criterios estén soportados sobre elementos

democráticos u otros que quedan a la discreción del Estado reconocedor49.

La relevancia que tiene el reconocimiento de un gobierno debe ser puesta en

relación con la necesidad de precisar a quién se debe atribuir la titularidad de la

representación del Estado en el ámbito internacional. Ello genera consecuencias en

relación con la representación a través de misiones diplomáticas o la representación ante

organizaciones internacionales, pero también se hacen notar las mismas en el ámbito de

las inmunidades de los Estados y la responsabilidad internacional de los sujetos. Ahora

bien, en situaciones de disputa por el control del poder, tal vez la más apremiante

46 LAUTERPACHT, H., op. cit., p. 98. 47 BLIX, H. M.: “Contemporary Aspects of Recognition”, Recueil des Cours de l’Académie de Droit

International, Vol. 130, 1970, pp. 643-644. 48 Puede verse al respecto el Proyecto de Convención sobre Reconocimiento de Gobiernos de facto, que

introduce criterios adicionales sobre la efectividad como la aquiescencia de la población sobre el gobierno

nuevo o el respeto por parte de éste de las obligaciones internacionales del Estado (Puede verse en Comité

Jurídico Ineteramericano. Recomendaciones e Informes: documentos oficiales – 1949-1953, V. III, São

Paulo, Rev. dos Tribunais, 1955, pp. 123-156). 49 Como subraya BLIX, los Estados individualmente podrían decidir el reconocimiento por asociación a

la protección de sus intereses nacionales, el respeto por las normas convencionales o el propio Derecho

internacional en general, o el respeto por los derechos o intereses de sus propios ciudadanos (op. cit., p.

644).



175

necesidad que conlleva sea la posibilidad de requerir la cooperación necesaria para

mantener el poder o extenderlo sobre todo el territorio.

Pero también en estos ámbitos que se han propuesto se hace necesario que haya

un soporte de efectividad suficiente para desplegar tales capacidades. Así se ha hecho

notar en relación con las posibilidades de introducir ayuda humanitaria dentro del

territorio venezolano, tal y como requirió el proclamado Presidente Guaidó, quien había

organizado una operación destinada a introducirla en territorio venezolano con la

colaboración de Brasil, Colombia, Estados Unidos y Países Bajos50. La intención no

declarada de generar una situación fáctica que obligara a las fuerzas que apoyan al

Presidente Maduro a tolerar el acceso de esta ayuda no se produjo, manifestándose la no

sumisión a la autoridad del autoproclamado presidente. No se alcanzó tal objetivo por

carecer del control necesario de las fronteras desde las que se pretendía hacer llegar ni

del espacio en el que debía efectuarse la entrega. Las organizaciones que pudieron

efectuarla se abstuvieron de intentarlo ante una eventual utilización política de esta

ayuda que quebrara los principios fundamentales del Derecho Internacional

Humanitario51. Con ello se pone claramente de relieve que la efectividad del gobierno

que reclama y organiza la asistencia humanitaria está ausente, lo que vuelve irrelevante

cualquier otra consideración en torno a la legitimidad de sus poderes a estos efectos. No

obstante, ello no se ha considerado como un obstáculo para que se hayan concluido con

posterioridad acuerdos destinados a formalizar la cooperación para el desarrollo de

Venezuela por parte del Presidente Guaidó, que deberán surtir efectos sobre aquel

territorio y cuya ejecución podrá determinar qué grado de efectividad tiene tal

gobierno52.

50 Esta operación pretendía introducir ayuda destinada a la población venezolana expuesta a graves

necesidades. Sin embargo, el Presidente Maduro y su gobierno obstaculizaron la entrega so pretexto de

que la finalidad no era otra que su derrocamiento, interviniendo abiertamente en territorio venezolano. 51 Sirva recordar que estos principios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia son

evocados en la Resolución 46/182, Fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de

emergencia del sistema de las Naciones Unidas, adoptada el 19 de diciembre de 1991. En particular, debe

subrayarse que entre los principios rectores se establece que para prestarse la asistencia humanitaria

“Deberán respetarse plenamente la soberanía, la integridad territorial y la unidad nacional de los Estados,

de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. En este contexto la asistencia humanitaria deberá

proporcionarse con el consentimiento del país afectado y, en principio, sobre la base de una petición del

país afectado”. 52 En concreto, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) comprometió una

elevada cantidad de dinero (98 millones de dólares) para Venezuela, en un acuerdo suscrito en octubre de

2019 entre el Director de la Agencia y el embajador del gobierno reconocido (Información disponible en



176

Desde el punto de vista de la proyección exterior del Estado, una de las

manifestaciones más perceptibles de la efectividad de un gobierno se asocia con la

capacidad que pueda tener para ostentar la representación internacional del Estado ante

otros sujetos. Ciertamente, ello es una dimensión vinculada estrechamente a la

caracterización subjetiva de las entidades de naturaleza estatal, pero la dirección que

ejercen los gobiernos sobre ella permite vincularla al reconocimiento. Incluso en la

práctica internacional se pueden apreciar situaciones en las que la desaparición de hecho

de un Estado no ha sido obstáculo para mantener la representación en el exterior, si bien

hay que admitir que esto suscita cuestiones más complejas que el estricto

reconocimiento de gobiernos53.

En todo caso, tradicionalmente los actos de reconocimiento o su ausencia se han

venido asociando con el mantenimiento o no de relaciones diplomáticas. Bajo este

presupuesto conviene observar la diversidad de comportamientos que se han seguido en

la práctica para contrastar el alcance real que tienen los actos de reconocimiento que se

han emitido respecto de las transformaciones del gobierno que se han producido en

Venezuela. Lógicamente, esto no ocurre con aquellos Estados que han optado por no

reconocer al gobierno del Presidente Guaidó54; pero aquellos que han tomado como

legítimo representante al presidente de la Asamblea Nacional han seguido tendencias

que no parecen en todo caso ser acordes con el alcance que normalmente se desprenden

del reconocimiento. Es coherente, pues, que los Estados que han reconocido al “nuevo”

gobierno, dispongan la sustitución de los representantes diplomáticos del gobierno

precedente por los que envía el gobierno reconocido55. Algunos gobiernos, en otros

https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/oct-08-2019-administrator-green-venezuelan-

ambassador-vecchio-remarks). 53 Puede recordarse, a este respecto, el mantenimiento del Consulado General de Estonia en Nueva York,

que mantuvo su actividad representativa incluso después de que la Unión Soviética ocupara el territorio

estonio en 1941 y volviera a hacerlo en 1944 en el desarrollo de la Segunda Guerra Mundial. El no

reconocimiento de esta ocupación por Estados Unidos se manifiesta también a través de la continuidad de

esta representación en su territorio, lo que puede considerarse como la voluntad de mantener una

subjetividad de iure, si bien se produjo una desaparición de facto del Estado estonio (NUTT, M. The

Establishment and Restoration of Estonian Independence and the Development of Estonian Foreign

Relations. Disponible en https://vm.ee/sites/default/files/content-editors/web-static/439/Mart_Nutt.pdf.

Último acceso 30 octubre de 2019). 54 Sirva de ejemplo la posición mantenida por México, siguiendo su larga tradición de seguir la conocida

doctrina Estrada. Puede verse una explicación de la misma por Maximiliano Reyes, Subsecretario de

Relaciones Exteriores de México para América Latina y el Caribe, bajo el título “México en Venezuela:

la diplomacia puede evitar la violencia” publicada el 1 de febrero de 2019 en el New York Times

(https://www.nytimes.com/es/2019/02/01/mexico-venezuela-diplomacia/). 55 Ejemplo claro ha sido el de Estados Unidos, Estado con el que el Presidente Maduro decide romper

relaciones diplomáticas el 23 de enero de 2019. La designación de un representante por parte del



177

momentos con una afinidad ideológica mayor con el Presidente Maduro, han

reorientado sus políticas exteriores y han pasado a reconocer al gobierno de Juan

Guaidó. Así ha ocurrido en El Salvador y Bolivia, Estados en los que se han producido

cambios de orientación política de los gobiernos con posterioridad a la proclamación de

la controvertida presidencia interina, y han procedido a la expulsión de los

representantes diplomáticos venezolanos con gran celeridad56.

Más confusa parece la situación de aquellos Estados que, habiendo reconocido al

gobierno proclamado por el Presidente de la Asamblea Nacional, mantienen al cuerpo

diplomático que recibe instrucciones del Gobierno del Presidente Maduro. Es evidente

que las misiones diplomáticas no constituyen una representación de los gobiernos en el

exterior en sentido estricto, sino que éstas quedan vinculadas a las relaciones

propiamente interestatales. Es aquí donde las cuestiones relativas a la efectividad de los

gobiernos recobra su relevancia real, de modo que se genera un contrasentido aparente:

mantener relaciones con una representación que responde a la dirección política de un

gobierno al que no se reconoce. En términos figurados, ello podría aparecer como una

duplicidad de reconocimientos de iure sobre gobiernos que reclaman la exclusividad de

sus poderes y representación, lo que resulta a todas luces incompatible57.

En puridad, no es más que una expresión adicional de las dificultades que se

desprenden de los reconocimientos que no encuentran una expresión completa sobre la

realidad de los hechos. El desconocimiento de la efectividad de un gobierno constituye

un límite infranqueable en su proyección exterior pues limita el alcance práctico del

cumplimiento de las obligaciones internacionales, la eficacia de la protección de los

propios nacionales, la defensa de los intereses, etc.

proclamado Presidente Guaidó ha generado una situación de tensión especialmente grave al haber sido

ocupados los locales de la misión diplomática de Venezuela en Washington por grupos opositores a esta

medida; la confusión de estas situaciones se ha acrecentado al acreditarse el 8 de abril de 2019 al

representante del Presidente de la Asamblea Nacional como embajador de Venezuela. 56 La presidencia salvadoreña emitió un comunicado el día 3 de noviembre de 2019 en el que señalaba

que "El gobierno de El Salvador expulsa al cuerpo diplomático del régimen de Nicolás Maduro, siendo

coherente con las reiteradas declaraciones del presidente Nayib Bukele, en las que no reconoce la

legitimidad del gobierno de Maduro" (Fuente: https://www.abc.es/internacional/abci-salvador-expulsa-

cuerpo-diplomatico-maduro-y-reconoce-como-presidente-interino-guaido-201911031950_noticia.html).

En similares términos, el 15 de noviembre anunció el gobierno interino de Bolivia la inminente ruptura de

relaciones con Venezuela, acusando a sus diplomáticos de haber interferido en asuntos internos

bolivianos (Fuente: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-50440609). 57 Como subraya TALMON, S., Recognition of Governments in International Law: With Particular

Reference to Governments in Exile, Oxford University Press, Oxford, 2001, p. 135.



178

Esta situación de cierta indefinición se mantiene también en relación con la

representación ante Organizaciones Internacionales, lo que no deja de ser expresión de

la disparidad de posicionamientos políticos en torno a la crisis institucional venezolana.

Así, en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas se puede comprobar la

continuidad de la representación de Venezuela con el Representante Permanente

acreditado por el gobierno del Presidente Maduro, manteniéndose invariada la posición

de la Organización sobre la situación de Venezuela sobre este particular58. Incluso se

podría apreciar que en el marco general de esta organización universal existe una

posición clara de apoyo al Presidente Maduro, más recientemente confirmada con el

apoyo de un amplio número de Estados en la elección de Venezuela como miembro del

Consejo de Derechos Humanos59.

Sin embargo, en el plano regional estas situaciones no han tenido el mismo

desarrollo. La OEA pronto se aprestó a admitir la legitimidad del ejercicio del poder por

el Presidente de la Asamblea Nacional, lo que tuvo como expresión más completa la

admisión como Representante Permanente de Venezuela al Embajador designado por

esta Asamblea Nacional60. Ello genera algunos problemas de orden jurídico relevantes,

toda vez que tal decisión se soportó sobre una mayoría de Estados miembros que

previamente habían reconocido a Juan Guaidó como legítimo representante de

Venezuela. Estos empiezan a tener un significado más completo a partir del momento

en que el Gobierno venezolano rechaza que la situación interna de este Estado caribeño

fuera sometida a análisis por la Organización como se acordó por los cancilleres; por

este motivo, se anuncia su retirada inmediata de la OEA obviando los procedimientos y

condiciones dispuestos en su Carta fundacional61. Pese a ello, la Asamblea General

58 Así se mantiene en el último período de sesiones de la Asamblea General, para el cual la Comisión de

Verificación de Poderes establecida al efecto ha acreditado como representante al representante con

credenciales del Jefe de Estado venezolano (como requiere el art. 27 del Reglamento de la Asamblea

General). Se mantiene así la posición expresada por el Secretario General de mantener su imparcialidad

respecto de los hechos sucedidos en este Estado (https://news.un.org/es/story/2019/02/1451771). 59 Así ocurrió el 17 de octubre de 2019, día en que la Asamblea General decidió la composición del

Consejo de Derechos Humanos para los próximos años, y en el que la diplomacia venezolana en Naciones

Unidas consiguió confirmar esta posición representativa del Presidente Maduro. 60 No deja de ser un tanto exótico en la práctica de las organizaciones internacionales que se admitiera el

día 10 de abril de 2019 a Gustavo Tarre Briceño como Representante Permanente de la República

Bolivariana de Venezuela, embajador que es designado por la Asamblea Nacional, funciones que

habitualmente son reservadas a los poderes ejecutivos de los Estados miembros. Así lo acordó el Consejo

Permanente mediante la Resolución CP/RES. 1124 (2217/19), de 9 de abril de 2019. 61 En particular, el art. 143 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos dispone que la

desvinculación de un Estado miembro de la Organización se producirá dos años después de notificada la

denuncia al Secretario General, condicionado al cumplimiento previo de las obligaciones dimanantes de



179

abordó el tema propuesto en su reunión de junio de 2019, acordándose que el

Representante Permanente ante la OEA sea el designado por la Asamblea Nacional

hasta que se celebren elecciones presidenciales con garantías democráticas62. Pero tal

resolución se adopta con la oposición manifestada por algunos Estados miembros no

reconocedores del gobierno que encabeza Juan Gauidó63, lo que genera incertidumbre

acerca de la validez que estos Estados atribuirán a los diferentes actos adoptados por

una Asamblea que consideran con una composición no acomodada a la legalidad. Tal

situación, por otra parte, si se prolongara en el tiempo puede generar importantes

disfuncionalidades en la Organización que la coloquen en una situación ciertamente

crítica.

Esta polarización de posiciones sobre la situación en Venezuela que se aprecia

en el ámbito interamericano se mantiene también en otras instancias internacionales

subregionales. Un grupo regional relevante para el caso como es el Grupo de Lima,

formado originariamente para buscar una salida pacífica a la crisis venezolana, se ha

decantado explícitamente por incorporar al mismo al Presidente de la Asamblea como

representante de Venezuela en su condición de Presidente Encargado64. Otros Estados,

como los integrantes del CARICOM han optado por no proceder a este reconocimiento,

instando al respeto por los principios de no injerencia y no intervención, el respeto por

la propia Carta. En concreto, Venezuela había notificado en abril de 2017 al Secretario General la

voluntad de retirarse de la Carta de la OEA, si bien no ha satisfecho las condiciones señaladas en el citado

precepto, toda vez que mantiene una deuda con la Organización que asciende a unos 9 millones de

dólares. Además, queda por resolver si entre tales obligaciones está el dar cumplimiento previo a la Carta

Democrática Interamericana, lo que no deja de ser algo discutible. 62 AG/RES. 2944 (XLIX-O/19), La situación de Venezuela y la crisis de migrantes venezolanos, aprobada

en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 28 de junio de 2019. 63 En particular, expresaron una oposición discordante los representantes de México, Trinidad y Tobago,

Bolivia, Antigua y Barbuda, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Grenada, Nicaragua, Barbados,

Dominica, San Cristóbal y Nieves. Sus posiciones se soportan sobre diferentes planteamientos que

abarcan el no reconocimiento de la representación enviada por la Asamblea Nacional de Venezuela, la

vulneración que estas decisiones generan sobre los principios de no injerencia y no intervención, o

incluso la invalidez de la composición de este órgano plenario por estar participando un Estado que ha

dejado de ser miembro, lo que implica atribuir eficacia a la notificación de retirada que se produjo el 28

de abril de 2017. 64 En el seno de este Grupo, el 30 de abril de 2019, los Gobiernos de Argentina, Brasil, Canadá, Chile,

Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú, declaran dar su respaldo al

Presidente Guaidó para encauzar la recuperación de la democracia en Venezuela, instando a Nicolás

Maduro a cesar en la usurpación del poder y facilitar la vuelta a la normalidad democrática y la

reconstrucción económica y social.



180

la soberanía, el cumplimiento del estado de derecho y el respeto por los derechos

humanos y la democracia65.

Como se aprecia, en el ámbito diplomático las consecuencias de la crisis

venezolana son de gran alcance, toda vez que afecta a la participación del Estado en las

relaciones ordenadas en el marco de Organizaciones Internacionales. Pero más allá de

las consideraciones de orden político que subyacen a la diversidad de posturas que se

han producido, el reconocimiento de un gobierno que carece del control sobre los

instrumentos de gobernación constituye una dificultad insuperable en numerosos

campos de la cooperación internacional. La prolongación en el tiempo de una situación

en la que aparentemente existen dos gobiernos pone de manifiesto algunos problemas

vinculados a la ausencia de efectividad de un gobierno reconocido.

Ocurre así en ámbitos de cooperación que siguen cauces diplomáticos

principalmente y que requieren una relación directa con el gobierno al que se requiere la

misma. Sirvan como ejemplo la práctica de la extradición, que suscita problemas a

partir del momento en que la solicitud para proceder a la entrega se realiza por vía

diplomática66. De este modo, aun habiéndose procedido a la detención de la persona

requerida para su procesamiento por parte de un Estado, la tramitación de la petición de

entrega sigue en todo caso este procedimiento internacional, lo que lleva

ineludiblemente a vincular el estado de las relaciones diplomáticas con el gobierno que

efectivamente ejerce las funciones de representación de Venezuela. La coherencia del

no reconocimiento permite observar que en determinadas circunstancias la cooperación

jurídica se vuelve inaplicable, toda vez que la formalización de la petición de

extradición implica actos que de suyo llevan al reconocimiento del gobierno

requerido67.

65 Declaración de 26 de febrero de 2019, disponible en https://caricom.org/media-

center/communications/news-from-the-community/sg-highlights-venezuela-crisis-eu-labeling-and-haiti-

unrest-in-address-at-caricom-heads-meeting. Debe hacerse notar, a este respecto, que Venezuela no es

miembro del CARICOM, si bien mantiene el status de observador dentro del mismo. 66 Es un procedimiento generalizado que se recoge en los diferentes tratados sobre esta materia. Sirva de

ejemplo el Tratado de extradición entre la República de Venezuela y el Reino de España (art. 15). 67 Esta situación no deja de ser un tanto desconcertante, pues las autoridades venezolanas cumplen su

obligación de dar curso a las peticiones tramitadas a través de INTERPOL, cumpliendo así las

obligaciones del Estado en materia de cooperación policial, y la Sala de Casación del Tribunal Supremo

de Justicia autoriza la tramitación de la extradición remitiendo su continuidad a los órganos gubernativos

competentes. Si no se sigue esta tramitación, en los plazos que se disponen en la legislación venezolana y

los acuerdos de extradición, decae toda posibilidad de efectuar la entrega de la persona reclamada.



181

Con todo, los problemas de efectividad se hacen patentes en el gobierno que

algunos Estados han reconocido en el Presidente de la Asamblea Nacional, lo que

ocasiona problemas notables en las relaciones con el gobierno que ejerce “de hecho”

tales funciones. No cabe duda de que ello genera cierta disfuncionalidad por

comparación a la tradicional formulación del reconocimiento de gobiernos, y si bien las

pretensiones políticas que impulsa a la realización de estos actos de reconocimiento

puedan considerarse loables en su pretensión de restaurar la legalidad democrática,

resulta difícil concretar su alcance real cuando las situaciones críticas parecen tender a

perpetuarse y se vuelve ineficaz68.

Pero incluso podría suscitarse, en estas condiciones, si esta ausencia de

efectividad imposibilita reconocerle la legitimidad suficiente para reclamar una

cooperación exterior que permita reponer la reclamada legalidad, particularmente

mediante técnicas que conlleven una abierta intervención. Es precisamente la

prohibición de intervenir en los asuntos de la exclusiva jurisdicción de un Estado el

límite que el Derecho internacional impone sobre un acto de caracterización política

como es el reconocimiento de gobiernos. Pero admitida la pervivencia de tal principio,

resulta inexcusable apreciar la incidencia que tiene sobre el mismo la formación de un

principio democrático que se forma colectivamente y del que se desprenden

obligaciones que los Estados pueden haber asumido.

III. LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA E INTERVENCIÓN INTERNACIONAL.

El reconocimiento de gobiernos, como es bien sabido, presenta unos perfiles

políticos muy acentuados del que se desprenden consecuencias de orden jurídico, toda

vez que incide sobre las relaciones entre diferentes sujetos. Sin embargo, sobre la

amplia discrecionalidad de los Estados para reconocer o no a un gobierno pesa un límite

que conecta estos actos con el orden jurídico internacional, que se desprenden de los

principios de no injerencia y de no intervención.

68 Especialmente crítica sobre estos actos de reconocimiento se ha mostrado la Profesor MANGAS

MARTÍN al señalar que esta actuación “Es de una banalidad sin límites que habla de la irresponsabilidad

y liviandad de los líderes de nuestras democracias” (Diario El Mundo, Jueves 7 de febrero de 2019).



182

No es vano recordar que precisamente ha sido en el ámbito americano donde se

han fraguado los orígenes de estos principios; y el propio TIJ ha constatado que es “une

des traditions les mieux établies dans l'Amérique latine, celle de la non-intervention” 69.

Pero su relevancia trasciende, lógicamente, este ámbito al quedar subsumido entre las

normas generales del Derecho Internacional cuya importancia resulta fundamental. La

caracterización que se otorgara a tales principios presentan una entidad tan sobresaliente

que ha llevado a CONFORTI a enfatizar que “Le droit international pourrait

pratiquement être inclus presque entièrement dans le principe de non intervention, étant

donné que toute violation de ses règles représente dans un certain sens une ingérence

dans la sphère de liberté d’autrui”70.

Precisamente las posiciones manifestadas hasta el momento contrarias al

reconocimiento de cualquier gobierno en Venezuela que no sea el encabezado por

Nicolás Maduro se han sustentado sobre la decisión de no interferir en los asuntos

estrictamente internos de este Estado, factor esencial para la estabilidad de los Estados y

salvaguarda de su propia definición soberana71. No cabe duda de que tal motivación

resulta incontestable para fundamentar una omisión sobre el reconocimiento de un

nuevo gobierno, atendiendo a su carácter discrecional. Pero anima a plantear si la

aplicación de tal principio constituye un límite para el conjunto de los Estados y los

actos de reconocimiento realizados contravendrían las prohibiciones que se desprenden

del mismo. A este respecto, ha de hacerse notar que la aplicación rigurosa del principio

de no injerencia debe ser contextualizada en las circunstancias en que se producen los

actos de reconocimiento. Estos actos, junto a la aplicación de un régimen de sanciones,

se producen como un rechazo a comportamientos institucionales que no se acomodan a

un sistema democrático, en el que se debilita el estado de derecho y hay una situación

de vulneración de derechos humanos. En consecuencia, estas actuaciones están

69 Sentencia de 20 de noviembre de 1950, Affaire Droit d'asile (Colombie c. Pérou), Rec. 1950, p. 285.

Sirva evocar que entre los orígenes de esta práctica se encuentra la aplicación de la Doctrina Monroe, que

en 1902 fue recurrente para evitar la invasión de Venezuela de la invasión de potencias europeas para

exigir el pago de deudas de este Estado con entidades financieras del Viejo Continente. 70 CONFORTI, B., “Le principe de non-intervention”, en M. BEDJAOUI (dir.), Droit international: bilan

et perspectives, Paris, Pedone, 1991, p. 489. 71 Así ha sido la posición expresada por China a través de la Portavoz del Ministerio de Relaciones

Exteriores de China, Hua Chunying, el 24 de enero de 2019 en conferencia de prensa. En ella se subrayó

lo siguiente: “China supports the efforts made by the Venezuelan government to uphold national

sovereignty, independence and stability. China always upholds the principle of non-interference in other

counties' internal affairs and opposes foreign interference in Venezuela's affairs. We hope that the

international community can jointly create favorable conditions for that” (Disponible en

https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/xwfw_665399/s2510_665401/2511_665403/t1632218.shtml).



183

orientadas a hacer respetar obligaciones dimanantes del propio Derecho internacional,

que deben ser objeto de análisis al objeto de no apreciar una coerción destinada a

doblegar la voluntad de un gobierno legítimo.

III.1. La defensa de la democracia y el reconocimiento de gobiernos.

Es bien sabido que el Derecho Internacional no contempla obligaciones

generales acerca de la forma en que han de organizarse políticamente los Estados72; al

menos así ha sido de forma incontestada hasta finales del decenio de los 80, pues se ha

entendido que la libertad de elección de los sistemas políticos por parte de los Estados

constituía un principio sólidamente asentado en el orden internacional73. Sin embargo, a

partir de estas fechas se aprecia una creciente actividad internacional tendente a fijar la

democracia y sus valores como principio inspirador de la acción de numerosas

organizaciones internacionales, tanto en el plano universal como regional. No es éste el

lugar adecuado para adentrarse en el análisis pormenorizado de la práctica seguida;

baste evocar el consenso generado entre los Estados miembros de las Naciones Unidas

para afirmar en la Declaración del Milenio que “No escatimaremos esfuerzo alguno por

promover la democracia y fortalecer el imperio del derecho y el respeto de todos los

derechos humanos y las libertades fundamentales internacionalmente reconocidos”74.

De forma congruente con esta aspiración, no es sorprendente que su Secretario General

haya propugnado la necesidad de precisar algunas orientaciones “para asegurar que se

dé una respuesta colectiva apropiada a los problemas que se derivan de los cambios de

poder anticonstitucionales”75.

En la práctica internacional cobra un relieve particular esta materia cuando dos

gobiernos rivalizan por el control del territorio y reclaman para sí la representación del

Estado. En estas circunstancias, la determinación política con frecuencia se ha

72 Ello no obsta, lógicamente, que haya habido algunos esfuerzos por asociar ciertas obligaciones

internacionales con los valores democráticos, que subyacen en los instrumentos internacionales de

protección de los derechos humanos, pero que se desprenden también de principios como la libre

determinación de los pueblos, al menos en su dimensión interna. 73 SICILIANOS, L.A., L'ONU et la démocratisation de l'État: systèmes régionaux et ordre juridique

universel, Pedone, Paris, 2000, p. 30. 74 Contenida en la Resolución 55/2, adoptada el 8 de septiembre de 2000. 75 Informe del Secretario General “Apoyo del sistema de las Naciones Unidas a los esfuerzos de los

gobiernos para la promoción y la consolidación de las democracias nuevas o restauradas”, de 12 de

septiembre de 2011 (Doc. A/66/353), par. 24. Se subraya en el mismo el fortalecimiento de la capacidad

de este órgano para resolver esas crisis o mitigar sus consecuencias.



184

decantado por primar la legitimidad democrática frente a otros criterios, de modo que el

acto de reconocimiento se presenta como el instrumento útil para pronunciarse frente a

golpes de Estado surgidos para derrocar gobiernos elegidos democráticamente.

Ciertamente, las cuestiones relativas a la legitimidad democrática no son desconocidas

en la Sociedad Internacional, y han tenido una importancia significativa en relación con

los actos de reconocimiento. Así, se ha constatado que las políticas que subyacen a tales

actos han tomado en consideración el consentimiento que puedan haber dado los

ciudadanos a los gobiernos o, cuando menos, la ausencia de una resistencia al mismo76.

No cabe duda de que la toma de decisiones bajo formas democráticas constituye una de

las fórmulas más completas para contrastar este consentimiento, pero también un

elevado grado de acciones de desobediencia contra un gobierno puede constituir un

indicio del mismo, pues puede ser entendido como expresión del rechazo que puede

generar un nuevo gobierno.

La región americana ha sido un espacio particularmente interesante para analizar

el valor que se otorga a la democracia en las relaciones interestatales, propugnando su

defensa frente a acciones contrarias a regímenes políticos de estas características. Baste

recordar que ya a principios del siglo XX se comprueba la existencia de

posicionamientos que propugnan el no reconocimiento de los gobiernos que se

establecen vulnerando el sistema constitucional. La conocida Doctrina Tobar constituye

una de las primeras manifestaciones de ello, y sostenía un deber de intervención que,

cuando menos, “podría consistir (…) en el no reconocimiento de los gobiernos de hecho

surgidos de revoluciones contra la Constitución”77. A pesar de la extensión generalizada

en la práctica de la Doctrina Estrada con posterioridad, en el sistema interamericano se

ha impulsado también alguna alternativa destinada a prevenir golpes de estado mediante

el no reconocimiento. La doctrina Betancourt constituye el mejor exponente de la

voluntad de emprender una acción colectiva frente a quienes acceden al poder por

medios no democráticos, requiriendo el concurso del resto de Estados americanos para

76 LAUTERPACHT, H., op. cit., pp. 115 y ss. 77 Como se sabe, fue enunciada esta Doctrina en 1907 en una carta dirigida por el Ministro de Relaciones

Exteriores del Ecuador, Carlos Tobar, al Cónsul de Bolivia en Bruselas. Es importante subrayar que tal

deber de intervención realizado de forma indirecta no contravendría normas internacionales al ser

convenido. Esta formulación la recogen los Tratados celebrados por las Repúblicas centroamericanas el

20 de diciembre de 1907 y el 7 de febrero de 1923, con algunas modificaciones de entidad menor a estos

efectos.



185

adoptar medidas de presión eficaces, y siempre por medios pacíficos, que incluyeran la

expulsión de la propia Organización de Estados Americanos si fuera necesario78.

Ciertamente, no puede disociarse la evolución normativa existente en este

espacio de la profundización que está conociendo la Comunidad Internacional sobre un

principio democrático de alcance general; sin embargo, hay que poner un énfasis

particular en la construcción de diferentes modelos de cooperación e integración

regional que se sustentan sobre el mantenimiento de regímenes democráticos por parte

de los Estados miembros. Su relevancia es sobresaliente, no sólo en la conformación de

tales estructuras institucionalizadas, sino que puede sostenerse con DÍAZ BARRADO

que en ella “no puede hablarse sólo de una tendencia hacia la afirmación de la

democracia como principio esencial de las relaciones interamericanas sino que, más

bien, existe un principio plenamente aceptado por la comunidad de Estados americanos

que asegura que la democracia es una condición imprescindible para la cooperación y la

integración”79.

Pero debe subrayarse que es el marco normativo de la OEA el que constituye

una referencia esencial para la comprensión del valor que se atribuye a la democracia en

el Continente. La afirmación del principio democrático en este ámbito tiene sus orígenes

en la propia Carta fundacional, que se ha visto completada por diferentes actos que han

venido a completar un régimen normativo ampliado que soporta a la propia

organización, y a sus miembros, sobre la defensa y promoción de la democracia

representativa80. La Resolución 1080 (XXI-O/91) sobre la Democracia Representativa y

la Carta Democrática Interamericana constituyen un reforzamiento sobresaliente de las

bases normativas para el asentamiento de un principio democrático y constituye un

fundamento más sólido en las capacidades de actuación de la Organización en la

promoción y defensa del mismo81, que se ha manifestado en diferentes supuestos en los

78 Esta doctrina toma su nombre de Rómulo Betancourt Bello, Presidente de Venezuela, quien en 1959

decide romper relaciones con los gobiernos que llegasen al poder por medios no democráticos. 79 DÍAZ BARRADO, C., América en busca de la integración: rasgos y principios desde la óptica del

Derecho Internacional, Tirant lo Blanch, 2018, p. 219. 80 El Preámbulo de la Carta de Bogotá, adoptada en 1948, evoca que la “democracia representativa es

condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región”. Con posterioridad, el

“Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano”, de 1991,

profundiza en esta caracterización. 81 Resolución RES. 1080 (XXI-O/91), Democracia representativa, aprobada en la quinta sesión plenaria,

celebrada el 5 de junio de 1991. La Carta Democrática Interamericana fue adoptada por aclamación en

una Asamblea General extraordinaria de la OEA celebrada en Lima el 11 de septiembre de 2001. Es



186

que se han producido quiebras en el sistema democrático por la vulneración de normas

constitucionales por parte de Estados americanos. De forma indicativa, baste recordar

que lo ha hecho en relación con Haití (1991), Perú (1992), Guatemala (1993), Paraguay

(1996), Venezuela (2002), Bolivia (2003-2005 y 2008), Perú (2004), Nicaragua (2204 y

2005), Ecuador (2005) y Honduras (2009).

En relación con Venezuela, los problemas de continuidad de la caracterización

democrática en el funcionamiento de su sistema político no son recientes. Pueden

evocarse las medidas adoptadas tras las elecciones de 2009 por el Presidente Hugo

Chávez, que introdujeron la reforma de algunas normas institucionales destinadas a que

el Tribunal Supremo estuviera compuesto por jueces proclives a las ideas que

sustentaban su modelo político. Tras su fallecimiento, su sucesor encuentra una

oposición mayor al tomar el control de los órganos legislativos en las elecciones

celebradas en 2016; ello genera unas tensiones sobresalientes, no sólo en el ámbito

institucional sino también a través de protestas que perturban gravemente el orden

público. En el marco de la OEA se consideraron antidemocráticas las medidas que se

adoptaron, y que ya se han señalado con anterioridad, resolviendo el Secretario General

emitir un informe detallado al Consejo Permanente en el que se hacen notar las

amenazas que se ciernen sobre la democracia en Venezuela82.

Ciertamente, no es la primera vez que se invoca la aplicación de la Carta

Democrática; ni siquiera la primera en que se ha producido la aplicación de las medidas

contempladas en ella83. No obstante, sí es la primera ocasión en la que es el Secretario

General quien solicita convocar la reunión del Consejo Permanente para realizar una

apreciación colectiva de la situación y adoptar las medidas necesarias (ex. art. 20 de la

Carta). Aunque esta primera iniciativa no prosperó por falta de acuerdo, la degradación

de la situación en la confrontación de poderes entre la Presidencia de la República y la

importante subrayar que este instrumento declara en su art. 1 que “Los pueblos de América tienen

derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla”. 82 Carta del Secretario General de la OEA, Luis Almagro, al Presidente del Consejo Permanente de la

OEA. Juan José Arcuri, para convocar Consejo Permanente sobre la situación de Venezuela y activar la

Carta Democrática Interamericana (OSG/243-16, de 30 de mayo de 2016, disponible en

http://scm.oas.org/pdfs/2016/CP36379s.pdf) 83 Puede recordarse que en el año 2002 se produjo una salida temporal del gobierno venezolano como

consecuencia de un golpe de Estado, condenando la OEA y la mayor parte de los Estados miembros tales

actos. El apoyo prestado por la OEA se hizo patente a través de la Asamblea General, que acordó

“Brindar el apoyo y la ayuda de la OEA que el Gobierno de Venezuela requiriera para la consolidación de

su proceso democrático” (Resolución de la Asamblea General AG/RES. 1 (XXIX E/2), de 18 de abril de

2002).



187

Asamblea Nacional, se resuelven con pronunciamientos ya apuntados anteriormente por

parte del Tribunal Supremo, que concluyen con la suspensión de los poderes de la

Asamblea y la asunción de sus poderes legislativos por parte de este órgano judicial. El

desarrollo de los acontecimientos anima al Secretario General a emitir un segundo

informe sobre la situación de Venezuela84. A pesar de que no existían los consensos

necesarios para aplicar medidas tendentes a restablecer la legalidad democrática en el

seno de la Organización, el 28 de abril de 2017 Venezuela formaliza el proceso de

retirada de la OEA, argumentando la necesidad de retornar al restablecimiento de su

soberanía y la vulneración de la misma que se produce con la injerencia en sus asuntos

internos.

No por sorprendente debe dejar de hacerse notar la entidad que tiene esta

decisión. A la luz de las disposiciones de la Carta Democrática, las medidas que pueden

adoptarse contra un Estado miembro una vez fracasadas las gestiones tendentes a

restablecer el orden democrático pueden conducir a una sanción: la suspensión del

ejercicio de su derecho de voto en el marco de la Organización, como se dispone en su

art. 21. Ciertamente, puede sostenerse que estas medidas tendentes a presionar a los

gobiernos a mantener modelos democráticos se ha demostrado de cierta utilidad, como

ha ocurrido en relación con su aplicación a Honduras en 200985. Pero esta medida se

vuelve estéril una vez tomada la decisión de retirarse de la misma, por más que no se

haga efectiva hasta transcurridos dos años desde su notificación. Esta práctica también

ha sido incorporada en otros instrumentos y procesos de integración y cooperación

subregional, en los que se observa también, para el caso de Venezuela, la utilización de

sus fundamentos normativos para aplicar un régimen de sanciones que afectan a la

participación de este Estado en el marco de las propias Organizaciones, como ha

ocurrido con la suspensión que se ha acordado en el MERCOSUR86.

84 Secretario General presenta al Consejo Permanente informe actualizado sobre Venezuela el 14 de

marzo de 2017. Disponible en: https://www.oas.org/documents/spa/press/Informe-VZ-Spanish-signed-

final.pdf 85 El día 28 de junio de 2009 fue expulsado del país por fuerzas militares el Presidente de Honduras, José

Manuel Zelaya Rosales. Las diferentes gestiones y presiones ejercidas desde los órganos de la OEA

resultaron infructuosas, lo que permitió concluir con la suspensión de Honduras en los derechos que le

corresponden como miembro de la Organización (Resolución de la Asamblea General AG/RES. 1

(XXXVII-E/09), sobre la crisis política en Honduras, aprobada en sesión plenaria, celebrada el 1 de julio

de 2009. 86 El 5 de agosto de 2019, aplicando lo acordado en el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso

Democrático en el MERCOSUR, de 24 de julio de 1998, se hace notar que es una condición esencial para

el desarrollo de este proceso de integración el mantenimiento de instituciones democráticas que



188

Todo ello pone de relieve una cuestión de alcance fundamental: el

establecimiento en la Carta de Bogotá y otros actos posteriores de una regulación

particular sobre la democracia, en las que se establecen obligaciones sobre el

mantenimiento de un determinado modelo político de organización como es la

“democracia representativa”, tiene como consecuencia que esta materia deja de ser un

asunto de la exclusiva jurisdicción de los Estados miembros, quedando subsumido

también entre las atribuciones de una organización internacional. Ello es especialmente

relevante en la medida en que ésta puede adoptar medidas destinadas a promover el

restablecimiento de la legalidad democrática cuando ha sido quebrantada.

No cabe duda de que una de las medidas que pueden evitar la consolidación de

gobiernos que alcanzan el poder contraviniendo las normas constitucionales es el no

reconocimiento. Ahora bien, la práctica internacional parece asentada sobre acciones de

derrocamiento de gobiernos bajo las tradicionales fórmulas de un golpe de Estado, de

los que se han conocido frecuentes episodios en los siglos XIX y XX. Y debe apreciarse

que la configuración del reconocimiento aparece acomodada al mismo, como medio

reactivo frente a estas transformaciones al margen de la legalidad, lo que suscita algunas

cuestiones acerca de las manifestaciones que puede tener el mismo87. Puede verse una

expresión de la caracterización tradicional en la propia Carta de la OEA, que contempla

la posibilidad de acordar la suspensión de un miembro cuyo gobierno haya sido

constituido democráticamente y se produzca su derrocamiento “por la fuerza”. A la luz

de ciertos acontecimientos más recientes, podría pensarse que estas normas son

anacrónicas si observamos algunos comportamientos abiertamente contrarios al orden

constitucional de un Estado que implican el control sobre el poder, ya sea alcanzándolo

o manteniéndolo, y que no han precisado del recurso a este tipo de medios88. Este podría

Venezuela. Bajo esta premisa, invocando el art. 5 del mismo, se acuerda suspender a Venezuela en los

derechos y obligaciones deducidos de su condición de miembro del MERCOSUR. 87 No es este el lugar adecuado para el tratamiento de estas cuestiones, pero debe hacerse notar que la

conceptualización del término “golpe de Estado” resulta especialmente compleja a la luz de las diferentes

manifestaciones en que se representa. Pueden verse al respecto, entre otros estudios, DE ANDRÉS, J., El

voto de las armas. Golpes de Estado en el sistema internacional a lo largo del siglo XX, Los Libros de la

Catarata, Madrid, 2000; Autores: MARTÍNEZ, R., “Subtipos de golpes de Estado: transformaciones

recientes de un concepto del siglo XVII”, Revista CIDOB d'afers internacionals, Nº. 108, 2014. 88 Así se dispone en el art. 9 de la Carta. Una interpretación del concepto “fuerza” en el contexto de este

tratado parece apuntar exclusivamente a las formas tradicionales de golpe de Estado conocidos durante el

siglo XX en América Latina, lo que resulta acorde con el tiempo en que se adopta la norma y al

significado que se atribuye en otras disposiciones al mismo en un contexto internacional (arts. 19, 21 y

22). Sin embargo, parece adecuado actualizar su caracterización a los nuevos medios con que se producen



189

ser el caso de Venezuela, que mediante técnicas y medios claramente contrarios al

imperio del Derecho y a la institucionalidad democrática, se produce una continuidad en

el ejercicio de los poderes por parte de un Presidente cuya legitimidad decae una vez

expirado su mandato.

Sin desconocer que el reconocimiento de gobiernos aparece como una

prerrogativa que los Estados mantienen, la actividad de reconocimiento se extiende a la

participación del mismo en el marco de una organización internacional a través de la

representación de un miembro. En el sistema interamericano pueden encontrarse

ejemplos de negación del reconocimiento de un gobierno surgido al margen de la

legalidad democrática, que permite declarar esa voluntad de aislamiento en el marco de

la OEA acorde con la finalidad sancionatoria que tienen las medidas de suspensión de

los derechos inherentes a la condición de miembro. Así ocurrió en el caso de

Honduras89, en el se puede apreciar una cierta inclinación a influir sobre las voluntades

de los Estados miembros para evitar el reconocimiento surgido de un alzamiento

militar90. Ciertamente, una acción de estas características podría entenderse como una

forma colectiva de reacción en defensa de los gobiernos democráticos; sin embargo,

debe ser entendido como una consecuencia de posicionamientos de los Estados que

tienen una concordancia al respecto. No ha ocurrido así en relación con la crisis

venezolana, en la que se han hecho evidentes divergencias inconciliables entre los

miembros de la Organización. Se comprueba que si bien la posición expresada por la

OEA ha sido nítida al rechazar las legitimidad del período de mandato que inicia

Nicolás Maduro el 10 de enero de 2019 y reconocer la autoridad constitucional de la

Asamblea Nacional por estar elegida democráticamente91, conviven miembros que no

reconocen la representatividad internacional del Presidente de la Asamblea Nacional

perturbaciones en el normal funcionamiento de los sistemas democráticos que tienen los mismos efectos,

lo que sería acorde con el espíritu que promovió la adopción de estas disposiciones. 89 Sirva de ejemplo la Resolución del Consejo Permanente de 28 de junio de 2009 en relación con la

situación en Honduras, en la que se declara con rotundidad que " no se reconocerá ningún gobierno que

surja de esta ruptura inconstitucional" (CP/RES. 953 (1700/09). La Asamblea General de la Organización

también se manifestó al respecto afirmando que “no se reconocerá ningún Gobierno que surja de esta

ruptura inconstitucional y reafirmar que los representantes designados por el Gobierno constitucional y

legítimo del Presidente José Manuel Zelaya Rosales son los representantes del Estado de Honduras ante la

Organización de los Estados Americanos” (Resolución AG/RES. 1 (XXXVII-E/09), de 1 de julio de

2009). 90 Ibid. En particular, se subraya que “ninguna gestión implicará el reconocimiento del régimen surgido

de esta ruptura del orden constitucional”, e incluso alienta “a los Estados Miembros y a las organizaciones

internacionales que revisen sus relaciones con la República de Honduras”. 91 Resolución CP/RES. 1117 (2200/19), de 10 de enero de 2019.



190

con otros que entusiastamente lo han reconocido como Presidente encargado de

Venezuela.

En estas condiciones, cabría suscitar si el no reconocimiento puede ser entendido

entre las medidas de sanción que se aplican frente a las acciones que se desarrollen en

un Estado que quebranten el orden democrático. Ciertamente, no es una auténtica

novedad un planeamiento de estas características, aunque pudieran encontrarse algunas

manifestaciones recientes sobre este particular92. Puede recordarse que ya en 1945 se

propuso la Doctrina Larreta, que se soporta en las relaciones entre democracia, derechos

humanos y paz, que planteaba la necesidad de un sistema de intervención colectiva en

aquellas situaciones que se produjera en el Continente que fueran antidemocráticas93.

Aunque anticipada a su tiempo, puede verse en esta proposición la constatación de la

insuficiencia de los medios institucionalizados para dotar de eficacia a la progresiva

asunción por parte de los Estados americanos de obligaciones relativas a los derechos

humanos y a la democracia.

Sin embargo, aun pudiéndose apreciar estas carencias para reconducir las

situaciones internas de grave alteración del orden democrático desde instancias

internacionales, lo cierto es que el “no reconocimiento” si debe ser comprendido como

una medida de alcance sancionatorio sólo es perceptible como un concepto legal94. En

estas condiciones, resulta ilusorio pensar que la negativa a reconocer a un gobierno obre

por sí mismo resultados orientados a impulsar una transformación. Antes al contrario,

una alteración de las relaciones con el Estado en el que se producen golpes de Estado es

insuficiente si no va acompañadas de medidas más intensas para animar al

cumplimiento de obligaciones internacionales. Pero junto a ello debe hacerse notar con

SALMON que “there is no international norm obligating States not to recognise an

emerging States simply because its political community is not democratic in nature.

Were there such a norm, it might be accompanied by a norm permitting intervention so

92 Así puede entenderse la intervención internacional realizada en Haití tras el golpe de Estado que se

produce en 1991. Hubo una reacción colectiva de gran amplitud, pues no sólo se produjo una condena de

tales hechos, sino también una autorización del Consejo de Seguridad en 1994 para desplegar una fuerza

multinacional que garantizase el regreso de las autoridades legítimas y la estabilización de este Estado. 93 El 21 de noviembre el ministro de Relaciones Exteriores de Uruguy, Eduardo Rodríguez Larreta, remite

una nota diplomática a las cancillerías de Estados americanos con el título “Paralelismo entre la

democracia y la paz: protección internacional de los derechos del hombre. Acción colectiva en defensa de

esos principios”. Puede verse un análisis de la misma por CERRANO, C., "El impacto de la doctrina

Larreta en la política interna uruguaya (1945-1946)", Revista de la Facultad de Derecho, Montevideo, Nº

47, 2019. 94 CHEN, T.Ch. The International Law of Recognition, Stevens & Sons, London, 1951, p. 131.



191

as to establish a democratic government”95. Sin embargo, aun aceptando este

planteamiento con carácter general, no puede desconocerse que una vez aceptado

normativamente el principio democrático por parte de un Estado se “incorpora un

componente de “legitimidad” que implica, por lo menos, que en determinados casos y

para los Estados que resulten obligados, existiría la obligación de no reconocer a

aquellos gobiernos que se asientan como consecuencia de la ruptura del orden

democrático” 96. Como se ha señalado en la doctrina, “la cabal combinación entre el

criterio de “efectividad” y el criterio de “legalidad constitucional” que incorpora un

“criterio de legitimidad” permitiría decidir en qué casos un Estado debería abstenerse de

reconocer a aquellos gobiernos en los que no se produzca una situación de legitimidad

democrática”97.

III.2. Las respuestas del orden internacional en defensa de la democracia.

Como se viene destacando, las claves fundamentales para comprender una

acción internacional a través del reconocimiento de gobiernos presentan una

caracterización política muy sobresaliente. Comprender el mismo dentro de las normas

internacionales debe entenderse ya en un contexto de transformaciones destinadas a la

promoción de la democracia como forma de gobierno preferente. Hoy pueden

considerarse ya numerosas las normas regionales en las que se especifica esta forma de

organización política, y para el análisis de la práctica el espacio americano es la OEA el

marco normativo más representativo de esta afirmación. Esta dimensión y sus

limitaciones han sido enfatizadas por ROLDÁN BARBERO al subrayar que “la Carta

de Bogotá establece la democracia representativa como ideología de base de la

organización; pero este ideario hay que conciliarlo con otra máxima nuclear del

hemisferio: la no intervención en los asuntos internos de los Estados”98.

Sin embargo, puede entenderse ya en nuestros días que se han producido

evoluciones significativas que acreditan la flexibilización de la no intervención para la

95 SALMON, J., “Internal Aspects of the Right to Self-Determination: Towards a Democratic Legitimacy

Principle?”, in TOMUSCHAT, Ch. (ed.), Modern Law of Self-Determination, Dordrecht, Martinus

Nijhoff Publishers, 1993, p. 253. 96 DÍAZ BARRADO, C.M., MORÁN BLANCO, S., "Reconocimiento de gobiernos en el orden

internacional. La práctica al hilo de dos asuntos en el espacio latinoamericano: Honduras y Venezuela",

Revista UNISCI, Nº. 51, 2019, p. 210. 97 Ibid. 98 ROLDAN BARBERO, J., Democracia y Derecho Internacional, Madrid, Civitas, 1994, p. 71.



192

defensa de la democracia. El final de la pugna entre bloques ideológicos al concluir la

Guerra Fría abre una nueva perspectiva para el avance de la democracia como modelo

político en expansión, soportado sobre principios y normas de alcance general, así como

en la acción de organizaciones internacionales de ámbito regional99. La concepción que

se universaliza puede ser comprendida con las palabras del Secretario General de las

Naciones Unidas, Boutros Ghali, quien declarara que “en el mundo multipolar de hoy

en día, el desarrollo económico y social y la defensa y el fortalecimiento de las

instituciones democráticas son factores esenciales del mantenimiento de la paz”100.

La evolución de la práctica de Naciones Unidas sobre esta materia debe ser

destacada en todo caso, fundamentalmente por su labor en la promoción de la

democracia en Estados con débil institucionalidad o que se hayan visto inmersos en

procesos de paz. Y entre ellas se aprecia una creciente actividad destinada a condenar la

existencia de golpes de Estado que contravienen las reglas democráticas en la forma de

sucesión de los gobiernos, alentando a los autores a restaurar la legalidad y el orden

constitucional; además, con cierta frecuencia, estas declaraciones se han acompañado de

sanciones destinadas a conseguir este fin101. Sin embargo, la adopción de medidas de

carácter coercitivo destinadas a restablecer la democracia suscita problemas más

complejos.

A este respecto, es conveniente precisar que la naturaleza de las mismas debe

asociarse de forma estricta a las funciones de mantenimiento de la paz y seguridad

internacionales atribuidas a esta Organización. Debe quedar descartado,

consecuentemente, que los Estados puedan arrogarse un derecho a intervenir sobre

Estados en los que se producen actos contrarios a la expresión de la voluntad de sus

pueblos. Cierto es que existen casos singulares en los que se argumenta la legalidad de

estas medidas sobre la base de normas internacionales que protegen el estado de

derecho, la autodeterminación, la soberanía, la democracia o el respeto por los derechos

humanos102. Tal vez el más significativo pueda ser la intervención que en 1989 se

99 Puede verse, entre otros, BEN ACHOUR, R., “État de droit, démocratie et droit International”, Ordine

internazionale diritti umani, 2014, nº 2, pp. 181-221. 100 BOUTROS-GHALI, B., Paz, desarrollo y medio ambiente, CEPAL, agosto 1992. p. 24. 101 Sirva de ejemplo la Resolución del Consejo de Seguridad 1132 (1997), aprobada el 8 de octubre de

1997, en relación con Sierra Leona (S/RES/1132 (1997)). 102 Así se justificó la intervención por parte de Estados Unidos junto a otros Estados caribeños en 1983 en

la denominada operación “Urgent Fury”, destinada a derrocar el gobierno de Hudson Austin. Estos

hechos provocaron una reacción de rechazo por parte de internacionalistas estadounidenses que la



193

produce por parte de fuerzas estadounidenses en Panamá, motivada por el no

reconocimiento por parte del Gobierno de Norteamérica de un Presidente que

contraviene las reglas democráticas dispuestas en este Estado y que es perseguido, al

menos formalmente, por su participación en actividades de narcotráfico. Sin embargo,

esta actuación debe ser considerada claramente contraria al Derecho Internacional y la

Asamblea General de las Naciones Unidas mostró su rechazo103.

Diferentes son aquellas situaciones en las que el Consejo de Seguridad ha

participado activamente autorizando una intervención para garantizar el

restablecimiento de la democracia en algunos Estados. Así ha ocurrido por primera vez

en Haití, Estado en el que los gobiernos presentan una inestabilidad continuada durante

los últimos años del decenio de los 80, tras la salida del poder de un régimen dictatorial

ejercido por miembros de la familia Duvalier. En estas circunstancias, el apoyo

expresado por la OEA a la celebración de unas elecciones libres se ve acompañado por

el envío de una misión de observación que inicia sus actividades el 13 de octubre de

1990104, tal y como fue requerido por la Presidenta haitiana. Sin embargo, los resultados

de estas elecciones condujeron a una fugaz presidencia que se interrumpió por un golpe

de estado el 29 de septiembre de 1991; estos hechos fueron condenados enérgicamente

por la Asamblea General de NU, que rechaza la implantación de un gobierno al margen

de la legalidad democrática acordada y la violación de los derechos humanos105. Entre

las medidas adoptadas para restaurar la legalidad democrática en este Estado caribeño

sobresale muy especialmente la participación del Consejo de Seguridad, que subrayó

que “el objetivo de la comunidad internacional sigue siendo el restablecimiento de la

consideraron abiertamente contraria al orden internacional (entre otros, BOYLE, F.A., CHAYES, A.,

DORE, I., FALK, R., FEINRIDER, M., FERGUSON, C.C., FINE, J.D., NUNES, K. and WESTON, B.,

“International Lawlessness in Grenada”, American Journal of International Law, 78(1), 1984, pp. 172-

175. 103 La invasión que se produce el 20 de diciembre de 1989 con la operación “Just Cause”, culminó con el

derrocamiento del General Noriega y la toma de posesión de Guillermo Endara, quien resultara elegido

democráticamente en las elecciones celebradas en mayo de ese mismo año. La reacción de la Asamblea

General fue considerar esta intervención contraria al Derecho Internacional y exhortó a Estados Unidos a

la retirada de estas fuerzas del territorio panameño (Resolución 44/240, de 29 de diciembre de 1989,

A/RES/44/240). 104 Resolución de la Asamblea General 45/2, de 10 octubre de 1990, Asistencia electoral a Haití. Un

amplio estudio de las actuaciones internacionales en Haití puede verse por ESCUDERO ESPINOSA, J.F.,

“¿Hacia una intervención armada en favor de la democracia?: el "precedente" de Haití”, Anuario español

de derecho internacional, Nº 12, 1996, pp. 297-377. 105 Vid. Resoluciones de la Asamblea General 46/7, de 11 de octubre de 1991 (La situación de la

democracia y de los derechos humanos en Haití), 46/138, de 17 de diciembre de 1991 (Derechos humanos

en Haití). Estas posiciones fueron reiteradas posteriormente en las Resoluciones 47/20, de 20 de abril de

1992 y 47/143, de 18 de diciembre de 1992.



194

democracia en Haití”; e introdujo una calificación a los hechos al considerar que “sigue

constituyendo una amenaza para la paz y la seguridad en la región”, lo que conllevaba la

aplicación de medidas apoyadas en el Capítulo VII de la Carta106.

Este caso señalado constituye el inicio de una práctica en el marco de las

Naciones Unidas que pone de relieve un creciente interés de la Comunidad

Internacional por facilitar el acceso de los pueblos a formas de organización basadas en

modelos democráticos, así como a garantizar con medidas de amplio alcance la

evitación de transformaciones en los gobiernos que lo aparten de esta caracterización107.

Ello tiene consecuencias inmediatas en el comportamiento que asumen los Estados y

órganos internacionales, que comprometen su voluntad y capacidades de actuación en

relación con los gobiernos que contravienen las reglas democráticas, incluida la

posibilidad de establecer sanciones internacionales contra ellos. Hay que advertir, en

consecuencia, que, en las condiciones en que se desenvuelven estos cambios en el orden

internacional, “lo que es ilícito es no respetar el principio democrático, el derecho de los

ciudadanos a elegir sus autoridades, el bien público internacional; y esa ilicitud es la

base jurídica de las condenas y sanciones diversas de los Estados y las organizaciones

internacionales”108.

En todo caso, es importante tener presente que ya no puede sostenerse con

inquebrantable rigidez que la organización política de los poderes de los Estados pueda

considerarse una materia de su competencia exclusiva. Y puesta esta afirmación en

relación con el reconocimiento de gobiernos, no puede soslayarse el influjo que esta

evolución pueda tener. Ahora bien, la caracterización política que tiene esencialmente

esta figura no ha decaído hasta el extremo de conformar obligaciones claramente

106 Resolución 940 (1994), de 31 de julio de 1994. En su párrafo 4 especifica que se “autoriza a los

Estados Miembros a integrar una fuerza multinacional bajo mando y control unificados y, dentro de ese

marco, a recurrir a todos los medios necesarios” para posibilitar el restablecimiento de las autoridades

legítimas. 107 No es éste el lugar para el análisis de esta práctica y de las consecuencias que se desprenden de la

misma en relación con la consolidación de la democracia como modelo al que aspiran los Estados en

asociación estrecha con la protección de los derechos humanos o el estado de derecho. Pueden verse a

este respecto, entre otras obras monográficas, BUCHAN, R., International Law and the Construction of

the Liberal Peace, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2013; BOUTROS-GHALI, B., "Le

droit international à la recherche de ses valeurs : paix, développement, démocratisation", Recueil des

Cours de l’Académie de Droit International, Vol. 286, 2000, pp. 9-38; DIAMOND, L., Promoting

Democracy in the 1990’s, Carnegie Foundation of New-York, Washington, 1995; SICILIANOS, L.A.,

L’ONU et la démocratisation de l’Etat, Pédone, Paris, 2000. 108 MANGAS MARTÍN, A., “Democracia y estado de derecho: respuestas legales desde las Naciones

Unidas”, Revista Ccatalana de Dret Públic, Nº. 50, 2015, p. 15.



195

definidas de no reconocer a gobiernos surgidos al margen de la institucionalidad

democrática. La tensión persistente entre la obligación de no injerencia en los asuntos

estrictamente internos de los Estados y la definición progresiva de normas que

establecen obligaciones en relación con las formas de gobierno democráticas puede

entenderse que pervive.

Esta situación se hace patente también en el caso de la crisis institucional que

vive Venezuela, de la que se han desprendido algunos problemas de alcance regional

que pueden comprometer la paz y la seguridad. Es bien conocido que no estamos en

presencia de un conflicto que pueda ser evaluado exclusivamente bajo la confrontación

política dentro de un Estado, sino que se extiende a aspectos que guardan una relación

directa con el respeto por los derechos humanos y la penosidad a que se ve sometida la

población en un contextos de gravísima crisis económica y de desabastecimiento de

productos básicos. Ciertamente, no se trata de una situación nueva ni reciente para

Venezuela, toda vez que éstos ya fueron señalados con anterioridad desde instancias

internacionales109. Pero lejos de solucionarse, su agravamiento queda constatado por la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que advierte las severas restricciones

que pesan sobre derechos y libertades fundamentales así como el incremento de la

violencia en este Estado. Pero interesa destacar aquí que abunda en la comprobación del

debilitamiento progresivo de la institucionalidad democrática, para lo que emite unas

recomendaciones que ponen de manifiesto la crisis en que está sumida ésta: garantizar

la independencia y equilibrio de poderes, la participación política sin discriminación de

toda la población y el control ciudadano hacia la actuación de los distintos poderes del

Estado110.

Junto a esta crisis institucional y económica señalada, no tienen una importancia

menor algunas de las consecuencias que están asociadas a ella por el influjo que

presenta para la seguridad de la región. Tal vez la más llamativa de ellas sea la masiva

salida de ciudadanos del territorio venezolano, impulsados por necesidades primarias

109 Así lo señaló la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que el 22 de julio de 2016 hacía

público un comunicado en el que lamentaba la “situación de agudo desabastecimiento y escasez de

medicamentos”, que provocaba un deterioro muy significativo de las condiciones de vida en el país y el

incremento de la violencia, lo que comprometía el cumplimiento de las obligaciones de protección de los

derechos humanos en este Estado (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2016).

(Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/096.asp) 110 Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos “Institucionalidad democrática, estado

de derecho y derechos humanos en Venezuela”, publicado el 12 de febrero de 2018.



196

insatisfechas o por la persecución sufrida por parte de fuerzas que apoyan al gobierno.

Esta realidad de emergencia humanitaria111 ha supuesto una auténtica prueba para los

modelos normativos dispuestos en el espacio latinoamericano para la libre circulación

de personas y los instrumentos regionales sobre refugio y asilo. Sin embargo, los

diferentes procesos y mecanismos de integración regional y subregional se han

mostrado claramente insuficientes para dar un tratamiento colectivo a los problemas

asociados a la migración masiva procedente de Venezuela, lo que ha reconducido las

soluciones a los medios propiamente nacionales112. Por razones obvias de vecindad,

estos flujos masivos hacia las fronteras han ocasionado algunos problemas

especialmente preocupantes en los territorios de Brasil y Colombia con afectación del

orden público y estímulo a organizaciones criminales que aprovechan las circunstancias.

El contexto señalado, junto a la prolongación en el tiempo de la crisis

institucional y humanitaria, parece apuntar al escaso éxito habido con las medidas de

aislamiento a que se ha visto sometido el gobierno presidido por Maduro. La apelación

por éste al diálogo y el rechazo por parte de la oposición de soluciones que no pasen por

la celebración de unas elecciones democráticas libres parecen enquistar un conflicto que

aplaza el restablecimiento del normal funcionamiento institucional en Venezuela. Podría

así comprenderse que algunos Estados hayan expresado una posición proclive a adoptar

medidas de presión de mayor intensidad que podrían conducir, eventualmente, al uso de

la fuerza. Se trata de la invocación de las disposiciones contenidas en el Tratado

Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).

Son numerosos los problemas de orden jurídico que suscita acudir a este

instrumento como medio para la solución de esta crisis. Tal vez el primero no sea tanto

111 Según estimaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en torno a 3.7

millones de personas han salido de Venezuela en los últimos años. El deterioro de la situación hace que

esta institución apele a los Estados para facilitar el acceso a su territorio de estos refugiados y se les

faciliten los procedimientos de asilo o mecanismos de protección de grupos (UN High Commissioner for

Refugees (UNHCR), Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans -

Update I, May 2019. Disponible en: https://www.refworld.org/docid/5cd1950f4.html). La organización de

medios para introducir ayuda humanitaria en Venezuela fue objeto de rechazo por parte de las autoridades

que tenían control de las fronteras, lo que ocasiona que el Consejo Permanente reclame que sea

desbloqueada la introducción de tal ayuda (lo que se reitera en la Resolución CP/RES. 1123 (2215/19) del

27 de marzo de 2019). Un análisis de las cuestiones migratorias asociadas a la crisis venezolana puede

verse por ACOSTA, D., BLOUIN, C. y FREIER, L.F., “La emigración venezolana: respuestas

latinoamericanas”, Documentos de trabajo (Fundación Carolina), Segunda época, Nº. 3, 2019. 112 En la Declaración de Ottawa emitida por el Grupo de Lima el 4 de febrero de 2019 se puede observar

esta situación, limitándose a manifestar su preocupación por el éxodo provocado por la crisis económica y

social en Venezuela (punto 12). Disponible en: http://www.itamaraty.gov.br/es/notas-a-la-prensa/20030-

declaracion-del-grupo-de-lima-4-de-febrero-de-2019



197

la oportunidad de recurrir al mismo y su adecuación a los objetivos perseguidos cuanto

la formalidad de requerir su aplicación a un Estado que se había retirado del mismo113.

El 23 de julio de 2019, el proclamado Presidente encargado, siguiendo las disposiciones

constitucionales procede a la ratificación del mismo, con la consecuente reincorporación

de Venezuela a este tratado de seguridad. Bajo este soporte, el Consejo Permanente de

la OEA acordó el 11 de septiembre de 2019 activar el Órgano de Consultas previsto en

el TIAR para convocar seguidamente a los Ministros de Asuntos Exteriores, tal y como

se prevé en el procedimiento para la adopción de decisiones114. Esta decisión se

fundamenta en la consideración de que “la crisis en Venezuela tiene un impacto

desestabilizador, representando una clara amenaza a la paz y a la seguridad en el

Hemisferio”, razón por la cual se acuerda informar al Consejo de Seguridad de las

Naciones Unidas de esta resolución y de las actividades que se desarrollen

posteriormente. Pero no puede dejar de considerarse que en el marco de esta

Organización universal, es el gobierno que dirige Nicolás Maduro quien ostenta la

representación del Estado venezolano, lo que facilita que el mismo pueda dirigir su

oposición a que una organización regional pueda adoptar medidas que pueden ser

coercitivas115. Esto genera dudas acerca de la eficacia que pudiera tener el

consentimiento que prestara el gobierno reconocido como legítimo dentro del marco

interamericano en relación con eventuales intervenciones que, en recta interpretación,

deben estar autorizadas por el Consejo de Seguridad.

Estamos pues ante una manifestación más de las contradictorias situaciones que

genera la diversificación de posiciones frente a actos que se condicionan al

reconocimiento de gobiernos, así como la expresión de la carencia de criterios ciertos

sobre el alcance que tiene el principio democrático en el orden internacional.

113 Como se sabe, el TIAR fue suscrito por los Estados americanos en Río de Janeiro el 2 de septiembre

de 1947, y Venezuela lo ratificó en 1960. Se trata de un acuerdo interamericano surgido con el objetivo

de prevenir y actuar en caso de amenazas y actos de agresión contra cualquiera de los Estados parte,

asentándose sobre los ideales democráticos y una cooperación para la paz. Actualizado su contenido

mediante el Protocolo de Reformas celebrado en San José de Costa Rica el 26 de julio de 1975, algunos

Estados han manifestado su ineficacia en los nuevos contextos internacionales y la desafección que

produjo que Estados Unidos no diera su apoyo a Argentina en el conflicto de las Islas Malvinas frente a

Gran Bretaña. Este fue uno de los argumentos del gobierno venezolano para proceder a su denuncia en el

año 2013, de modo que en el año 2015 Venezuela deja de estar vinculada por este tratado. 114 A instancias de los Gobiernos de Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Haití, Honduras, El

Salvador, Estados Unidos, Paraguay, República Dominicana y Venezuela, el Consejo Permanente de la

OEA adopta estas medidas mediante la Resolución CP/RES. 1137 (2245/19). 115 Así lo denunció el Ministro de Asuntos Exteriores a través de su embajador ante Naciones Unidas en

una carta dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad de 23 de septiembre de 2019, al considerar que

el acuerdo adoptado en el marco de la OEA anunciaría un acto de agresión contra este Estado.



198

Ciertamente, la hipótesis contemplada de una aplicación del TIAR al caso

venezolano no pasa necesariamente por la adopción de las medidas más graves116. Pero

sí debe tenerse presente que en este caso las medidas coercitivas que pudieran llegar a

precisar del recurso a medios armados exigiría una calificación jurídica de la situación

como una “amenaza a la paz” que es dependiente de las atribuciones que le

corresponden al Consejo de Seguridad en aplicación del art. 39 de la Carta. Cualquier

actuación que implique el uso de la fuerza, por más que pueda ser objeto de delegación

o cooperación con organizaciones internacionales regionales o subregionales, precisaría

de la previa autorización de este órgano de Naciones Unidas. Y ha de hacerse notar que

por más que haya una lógica concordancia entre las disposiciones de la Carta de las

Naciones Unidas y el TIAR, la calificación de los actos queda reservada a la

organización universal.

En consecuencia, y salvo que se produjeran actos que pudieran considerarse

como violaciones graves, masivas y flagrantes de los derechos humanos que permitieran

invocar la competencia del Tribunal Penal Internacional117, está fuera de duda de que

cualquier acción internacional de respuesta en defensa de la democracia en Venezuela

requerirá su adecuación a las normas que rigen el uso de la fuerza. Por esta razón, ha de

entenderse entenderse que las posibilidades de adoptar medidas soportadas sobre el

TIAR deben excluir en todo caso el uso de la fuerza armada, de modo que puedan servir

para promover una negociación que conduzca a la celebración de unas elecciones

basadas en reglas democráticas que resuelvan este conflicto. Pero, además, deben

entenderse como suficientemente eficaces para garantizar la continuidad de la

institucionalidad democrática en Venezuela, previniendo de posibles involuciones

futuras.

116 Puede recordarse que el art. 8 dispone que el Órgano de Consulta podrá acordar que se adopten de

forma colectiva medidas que se identifican del siguiente modo: el retiro de los jefes de misión; la ruptura

de las relaciones diplomáticas; la ruptura de las relaciones consulares; la interrupción parcial o total de las

relaciones económicas, o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas,

telefónicas, radiotelefónicas o radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza armada. 117 Los hechos acaecidos entre los meses de abril y julio de 2017, en el que se produjeron detenciones y

actos de violencia atribuibles a fuerzas gubernamentales han sido sometidos a la Corte Penal

Internacional, que inició un examen preliminar al respecto el 8 de febrero de 2018. Con posterioridad, el

27 de septiembre de 2018, se solicitó a la Fiscalía de la Corte por parte de Argentina, Canadá, Chile,

Colombia, Paraguay y Perú que se abriera una investigación por la posible comisión de crímenes de lesa

humanidad desde el 12 de febrero de 2014. Estos procedimientos están aún en marcha al momento de

cerrar este artículo.



199

CONCLUSIONES.

La situación por la que atraviesa Venezuela es particularmente compleja, con la

asunción de las funciones gubernamentales por parte del Presidente de la Asamblea

Nacional para poner freno a las graves alteraciones del orden democrático y restablecer

la legalidad constitucional. Contrapuesto a él, una Presidencia de la República elegida

sin las garantías necesarias mantiene el control de las principales instituciones y poderes

del Estado, cuya actuación ha producido alteraciones en el orden legal y la generación

de graves violaciones de derechos humanos. Estos hechos han rescatado de la memoria

latinoamericana la práctica del reconocimiento de gobiernos, abandonada de forma

generalizada en las relaciones internacionales hasta hace pocos años.

Sin embargo, debe advertirse en el caso que no están presentes las características

tradicionales de los golpes de Estado conocidos en el Continente, lo que otorga a estos

actos unos perfiles singulares. Quizás el más relevante es la vuelta a las formas expresas

de reconocimiento de gobiernos abandonando, siquiera singularmente, la doctrina

Estrada que ha imperado durante decenios de forma general. Dados los caracteres

esencialmente políticos que están presentes en estos actos, en este caso la realización de

actos de reconocimiento constituye una oportunidad para expresar posiciones que no se

limitan estrictamente al componente gubernamental, sino que constituye una adhesión a

un modelo organizativo de los poderes de los Estados sobre bases democráticas. A este

respecto, sin desconocer el escrupuloso respeto sobre el principio de no injerencia que

tiene la abstención de reconocer a un gobierno, es notorio que la defensa de la

democracia requiere en ocasiones impulsos más completos que los propugnados por

esta doctrina.

Sin embargo, en el caso venezolano estamos en presencia de una aparente

duplicidad de gobiernos que reclaman para sí la representación del Estado, que se

desdibuja por la ausencia de efectividad del gobierno reconocido. Ello anima a plantear

el significado real que pueda tener el mismo en el marco de las relaciones bilaterales,

toda vez que la defensa y representación de los intereses junto al cumplimiento de

determinadas obligaciones internacionales requieren del suficiente grado de efectividad,

como se observa en el ámbito diplomático. Pero, además, suscita algunas cuestiones

relacionadas con la idoneidad del reconocimiento como medio para cooperar al



200

restablecimiento de la legalidad en este Estado, toda vez que la prolongación en el

tiempo de esta situación sin quedar soportada sobre la efectividad permite dudar de la

eficacia que pueda tener en la transformación del sistema político.

La ausencia de un consenso sobre la situación es patente al existir posiciones

contrapuestas sobre este aspecto, lo que suscita si el principio de no intervención queda

violentado a través de estos actos. No obstante, el principio democrático asentado en el

espacio interamericano y la evolución en la práctica de Naciones Unidas sobre la

promoción y defensa de los derechos humanos resta los tradicionales caracteres rígidos

presentes en la obligación de no intervenir en los asuntos internos de un Estado. Si ello

permite la adopción de medidas destinadas a restaurar la institucionalidad democrática,

el respeto por los derechos humanos y el estado de derecho, la “intervención

democrática” cobra su sentido pleno, pero siguiendo para ello la aplicación de medidas

que en ningún caso pueden llegar a tener carácter coercitivo si no están amparadas sobre

una autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

En suma, los caracteres políticos del reconocimiento de gobiernos se ven

particularmente acentuados en este caso al no estar soportados sobre un control efectivo,

siquiera parcial, de algunos de los soportes e instrumentos del Estado, lo que abunda en

la ausencia de eficacia por sí misma que tienen estos actos. El conflicto se prolonga y se

acredita la escasa eficacia de las medidas adoptadas para la restauración de la legalidad

sin la concurrencia de voluntades de los actores políticos en conflicto. De una u otra

manera, tendrá que ser una solución negociada entre los diferentes actores políticos la

que aporte una solución que, hasta el momento, no parece venir desde el exterior.



201

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204

IV. RECENSIONES



205

SILVA, JORGE ALBERTO, Derecho interestatal civil, familiar y procesal en

México, México, Academia Mexicana de Derecho Internacional Privado y

Comparado, 2019, 493 pp.



La obra que reseñamos cumple con un propósito inicial del autor que deriva en

la conformación de una explicación doctrinaria sobre el derecho privado interestatal

mexicano. Para ello, estructura el texto en 16 capítulos y un anexo.

Su autor, el Prof. Silva, se ha enfocado al derecho conflictual desde hace varias

décadas; de hecho, en 2012 quien suscribe estás líneas tuvo el honor de prologar un

libro de similares características, pero en esta oportunidad, se cuestiona con más detalle

y énfasis cómo se han resuelto los problemas de tráfico jurídico entre las entidades

federativas mexicanas. Aunque inicialmente lo diseñó para conformar una obra

dogmática, ante los problemas de falta de un objeto de conocimiento en las leyes y un

profundo exclusivismo o territorialismo en cada entidad, el autor se dió a la tarea de

conformar una metodología para encontrar la forma de resolver los problemas de tráfico

jurídico interestatal de naturaleza privada.

El autor, de una forma amable y descriptiva, inicia con un ejemplo de una

familia con diferentes residencias habituales, es decir, unos hijos residen en una entidad

federativa, otros en otra diferente y los padres en otra. En ésta última entidad federativa

otorgan testamento para que produzca efectos en los lugares donde se encuentran sus

bienes raíces y sus sucesores. Aquí se cuestiona ¿qué orden jurídico regula la capacidad

para testar y heredar?, ¿cuál para regular la sucesión y los bienes?, ¿cuáles autoridades

deben conocer y resolver?

Con estos cuestionamientos, el autor, como decimos, ejemplifica los problemas

de tráfico jurídico interestatal para los que se requiere conocer cuál será la autoridad y el

orden jurídico conforme al cual habrán de ser resueltos; expresando que “corresponde a

sucesos que en un lugar tienen una reglamentación, pero que pudieran producir efectos

en otra (v.g., nupcias en un lugar y residencia en otro). Son hechos o actos de la vida



206

real que han sido llevados a las autoridades para su conocimiento y resolución. Pueden

ser negocios jurídicos o litigios llevados a un tribunal (la causa petendi)”.

Se trata de una obra que presenta un tema poco explorado en la doctrina y

prácticamente inexistente en las leyes. Para el legislador, parece que no existen estos

problemas, aunque los tribunales judiciales han resueltos estos cuestionamientos; temas

complejos en donde el autor da luz, desarrollando una gran investigación.

Junto a los capítulos de inicio, propios de explicaciones teóricas, la obra

comprende temas propios de la dogmática jurídica, enfocados sobre la capacidad y

estado civil; matrimonio y concubinato; divorcio y régimen patrimonial del matrimonio;

sucesión mortis causa; derecho de los menores; manutención; derechos de crédito,

contractuales y extracontractuales; personas morales o jurídicas; armonización del poder

entre las entidades federativas; deslinde del poder o competencia entre las entidades

federativas; actos y situaciones provenientes de otra entidad que inciden en un proceso y

cooperación judicial interestatal.

Como expresa el autor, en cada uno de los capítulos enfatiza en la normatividad

de cada uno de los supuestos normativos “interordinamentales”, acorde al derecho

positivo, tanto el de cada entidad federativa como el escaso que se encuentra en el

federal.

En su análisis metodológico encuentra que el derecho interestatal ha sido

tratado, por autores y tribunales, como parte del derecho internacional privado (DIPr), el

constitucional, el civil, el procesal; aunque algunas resoluciones judiciales han sido más

intuitivas y, en general, carentes de una metodología apropiada para este tipo de

problemas de tráfico jurídico interestatal.

Lo que ha ocurrido -afirma- es que los jueces han procesado la información

propia de un tipo de problemas (los internacionales, procesales, etc.) y mediante ella,

han resuelto problemas diferentes. La problemática se complica, ya que por un lado las

leyes locales son exclusivistas, atentando con la justicia del fallo que debe de resultar,

algo de lo cual han introducidos los tribunales judiciales.

La obra no es cualquier labor de investigación. Se encuentra respaldada por los

diversos estudios en que ha trabajado el autor desde hace años, comenzando con una

infinidad de artículos sobre la temática y su obra Derecho interestatal mexicano. Estudio



207

autónomo de la regulación de los problemas de tráfico jurídico entre las entidades

federativas, en la que planteó la carencia de una matriz disciplinaria.

En su primer capítulo (sinopsis del derecho interestatal) diferencia el DIPr del

derecho interestatal desde diversas perspectivas. Examina las prescripciones

constitucionales, las leyes de cade entidad federativa (32), las decisiones judiciales, así

como la doctrina habida sobre el tema; una consulta pormenorizada con elementos

habidos desde el siglo XIX. Llama la atención su apartado “Desdibujamiento del

sistema federal”, en el que hace un recuento del por qué el estado mexicano ha sido

reticente en legislar sobre este tipo de problemas.

Su segundo capítulo (la cláusula de entera fe y crédito y las bases

constitucionales) retoma, paso a paso, cada una de las prescripciones constitucionales,

en especial el artículo 121 constitucional, dándole una especifica interpretación; un

estudio realmente analítico y profundo.

En el tercero (las leyes reglamentarias del artículo 121 constitucional) continúa

con la revisión de las leyes mexicanas en busca de prescripciones relacionadas con el

derecho interestatal. Se detiene en el significado de actos públicos, registros y

procedimientos judiciales a los que les atribuye una particular interpretación, desde la

Edad Media, pasando por Estados Unidos de América y, luego, las diferentes etapas de

la historia mexicana, en especial, las interpretaciones de sus tribunales.

Es a partir del capítulo cuarto cuando inicia una reformulación, propia de la

dogmática jurídica, explicando cada uno de los supuestos normativos ínsitos en el

artículo 121 constitucional y de cada ley, de cada entidad federativa. Tal es el caso de la

forma, efecto de los actos e inscripción.

Concluye la obra con un anexo único, en el que explica, sintéticamente, los

temas de las normas conflictuales y aquellas que regulan situaciones jurídicas

válidamente creadas (derechos adquiridos), que muy poco o nada han sido explicados

por la doctrina, a pesar de encontrarse en leyes y códigos civiles, así como tratados

internacionales.

Es importante remarcar que una parte importante del trabajo de investigación

reside en la metodología utilizada. Aquí cabe decir que es poco o nada el objeto de

conocimiento que puede rescatarse sobre el derecho legislado; el Prof. Silva recurre a



208

sus destrezas en el conocimiento de la filosofía, la historia y la teoría jurídica, para

conformar un marco teórico y conceptual que cobija su discurso, en especial, su enfoque

epistemológico.

Sostiene que para un reformulador (juez o doctrinario) es necesario contar con

un punto de partida que le auxilie a conocer el significado del texto objeto, comenzando

por precisar ese punto, especialmente el tomado por la doctrina de los juristas y las

decisiones judiciales producidas. Preguntémonos –dice-- ¿cuál es el área del

conocimiento que nos auxilia a esto?, a partir de la respuesta se podrá saber ¿qué y para

qué sirven esas disposiciones?, ¿cuál es su función?, ¿cómo ha evolucionado su

interpretación?

Ante la carencia de leyes sobre la temática, el autor busca en los criterios

judiciales, que provienen desde el siglo XIX, la forma en que se ha resuelto este tipo de

problemas, esto es, cada caso, por los más altos tribunales mexicanos. Escarba en cada

uno de ellos en busca de fundamentos y criterios explicativos; los clasifica, critica y

resalta los supuestos normativos llevados ante los tribunales. Aunque para el legislador

no parece que se presenten estos problemas, el autor los delata y explica. Se apoya, a la

vez, en una serie de entrevistas a jueces sobre los casos que presenta, de los que escucha

sus opiniones. Hay una queja de la falta de legislación sobre el tema, la cual atribuye a

una gran concentración del poder político y del presidencialismo mexicano, aun

subsistente.

Desde el siglo XIX, y casi hasta la actualidad, afirma, se ha podido observar que

las escasas reformulaciones producidas sobre esta parte del derecho mexicano han

partido de direcciones y criterios diferentes. Los enfoques, desde los que se ha partido,

han ido considerando al derecho interestatal como parte del derecho civil, del procesal,

del constitucional, del internacional privado, así como de diversos criterios

heterogéneos. Los juicios producidos por la doctrina y las decisiones judiciales han sido

oscilantes. Ninguno ha observado las prescripciones constitucionales interestatales (el

objeto de conocimiento) como parte de una disciplina autónoma, con un propio enfoque

epistémico, es decir, con una específica matriz disciplinaria.

Para lograr una construcción doctrinaria el autor ha procurado, como uno de los

objetivos a seguir, inferir el punto de partida de jueces y doctrinarios para conocer su

punto de partida. El hecho es que –así lo afirma-- ni la doctrina, ni los precedentes



209

judiciales han definido su perspectiva inicial. Ante esa ausencia de definición, el autor

ha tratado de descubrirla, “leyendo entre líneas” la ideología subyacente. En esa

búsqueda, ha percibido diversos “enfoques” que procura ir explicando. Se apoya, a la

vez, en estudios de derecho comparado. Ante la ausencia de leyes específicas o

determinadas, el empleo de inferencias en el planteamiento intelectual, ha sido el que le

ha permitido esta construcción doctrinaria.

Camina con cuidado, pues sostiene que muchas de las decisiones judiciales y

doctrinales producidas no son confiables, dado que carecen de metodología, pero (y esto

es uno de los elementos de importancia en la obra) han mostrado el tipo de problemas

que se han presentado ante los tribunales, así como los razonamientos a que se ha

recurrido; elementos interpretativos que el autor no desperdicia, aunque los enjuicia.

Lamentablemente, y así lo afirma, jueces, abogados y escritores se conforman

con interpretaciones tomadas de precedentes y doctrina. Podrían ser aceptadas o

rechazadas, pero para un investigador es indispensable conocer el procedimiento

seguido por el intérprete consultado y reconstruir lo que es rechazable. Estima como

reprobable un trabajo de “investigación” que solo se quede con lo que dice un autor o un

precedente judicial (un magister dixit).

Como el mismo autor expresa, toma en cuenta la hermenéutica jurídica,

entendida como el arte y disciplina necesaria para comprender los textos e

interpretarlos, especialmente, la relacionada con la interpretación constitucional, sin

olvidar las experiencias del derecho interestatal. De alguna forma, presenta el resultado

de un ars interpretandi y no de una exégesis.

Como propio de un investigador, sostiene que no basta conocer algunas técnicas

de investigación, algunas direcciones metodológicas del derecho, la hermenéutica,

contar con alguna idea del derecho comparado, adentrarse en concepciones sociológicas

o valorativas del derecho, etc. Afirma estar convencido que para un investigador

siempre es necesario tener a un lado a una persona en la que pueda confiar sus dudas y

confrontar opiniones. Seguramente, por ello, parte del trabajo que ofrece fue consultado

con personas que estima y piensa conocen de esos temas.

Su toma en consideración de los criterios judiciales producidos, torna a su libro

en una obra no solo pragmática y empírica, sino también en una obra que marca un



210

enfoque metodológico derivado de las expresiones teóricas y doctrinarias

recomendables para trabajos futuros.

Por todo lo anterior, que no es poco, la obra que reseñamos merece la más alta

recomendación como referencia indispensable e irrefutable cuando nos adentramos en

un campo del conocimiento jurídico tan complejo como desconocido.


Investigadora Titular “C”

Instituto de Investigaciones Jurídicas



http://www.urjc.es/ceib/ Vol. 13, No.2, 2019

211

GUSTAVO MANUEL DÍAZ GONZÁLEZ, La acción exterior local. Bases

constitucionales. Prólogo de Luciano Vandelli, Iustel, Madrid, 2019, 416 pp.

Flor Arias Aparicio


“Con toda seguridad es el de autonomía local uno de los conceptos más

problemáticos de cuantos consagra la Constitución Española de 1978”. En estos

términos tan asertivos comienza el profesor Díaz González su monografía La acción

exterior local. Bases constitucionales, Madrid, 2019, en la que, sobre la base de este

concepto fundamental, el autor desbroza una de las aristas menos estudiadas por la

doctrina que conforman el ejercicio de la autonomía de las entidades locales. La tesis

sobre la que se construye el discurso se asienta en el reconocimiento de la capacidad de

desarrollo de una acción exterior propia por parte de las entidades locales integrada en

la garantía constitucional de la autonomía local. Desde una perspectiva concreta, la del

Derecho Constitucional, y con una metodología poco al uso, la del análisis comparado,

el autor acomete el estudio del fundamento y de los límites constitucionales de la acción

exterior local como uno de los ámbitos que abarca la actuación de las entidades locales

en el marco de su autonomía.

Son estos dos parámetros, cuya elección queda debidamente justificada y su

funcionalidad es perfectamente perfilada en el capítulo primero de la obra, los que

trazan el discurso de un análisis riguroso y reflexivo sobre el desarrollo de la acción

exterior local en los ordenamientos jurídicos español y extranjeros de referencia desde

un punto de vista jurisprudencial, normativo y doctrinal. El empleo del método

comparado en la interpretación del sistema español se revela de un especial interés en la

medida en que el examen de las experiencias en este ámbito de otros sistemas europeos

sirve al autor para profundizar en el objeto de estudio y reforzar, en su caso, los

elementos definitorios que configuran los contornos del principio de autonomía local en

nuestro ordenamiento.

A la evolución y al régimen jurídico actual de la acción exterior local en los

sistemas alemán, francés e italiano se dedica el segundo capítulo de la obra. La elección

de estos ordenamientos como referencias para el estudio de derecho comparado parte,

según el autor, de la existencia de importantes diferencias de régimen jurídico



212

(Alemania, país en el que no existe normativa alguna en la materia, y Francia e Italia,

que cuentan con una regulación legal) que no obsta a la identificación de criterios

comunes de razonamiento; por el contrario, el análisis comparado a propósito del

fundamento y de los límites del fenómeno constituye el basamento a partir del cual el

autor interpreta el marco constitucional de nuestro país. En este sentido, se aborda el

caso alemán como paradigma del desarrollo alegal de la acción exterior local en la

medida en que el ejercicio de actuaciones dotadas de proyección exterior por parte de

las entidades locales alemanas carece de soporte normativo, de manera que el estudio

que se realiza sobre el mismo es eminentemente jurisprudencial (de las jurisdicciones

constitucional y de lo contencioso-administrativo) y referido al posicionamiento de las

ciudades alemanas frente a las decisiones del Gobierno federal en materia de armamento

nuclear (puesto que la mayor parte de las resoluciones recaen sobre esta materia). Por su

parte, la evolución de la acción exterior local en el ordenamiento francés se presenta

como uno de los más relevantes, ricos en matices y el más sólido, en el que la creación

de un acervo jurídico recogido en el Code General de Collectivités Territoriales es

producto de las iniciativas locales internacionales de carácter humanitario y de los

pronunciamientos jurisprudenciales recaídos. Por último, la “singularidad” del caso

italiano, sistema en el que las aportaciones doctrinales al debate son escasas y los

pronunciamientos jurisdiccionales prácticamente inexistentes, deviene del limitado

reconocimiento de la acción exterior local, un reconocimiento que se ha hecho efectivo

mediante el encuadre legislativo de las actuaciones de alcance exterior desarrolladas por

las entidades locales en el ámbito de la participación de las regiones italianas en la

esfera internacional (Ley 131/2003, de 5 de junio).

Con estos mimbres, el paso siguiente que el autor da avanza en el sentido de

interpretar el marco constitucional español a partir de los cánones que ofrecen estos

ordenamientos europeos, con el firme propósito de determinar el fundamento y/o

validez o admisibilidad jurídico-constitucional de la acción exterior local y los límites

aplicables a las actuaciones de las entidades locales dotadas de proyección exterior, para

llegar a concluir sobre la necesidad incuestionable de aprobar una regulación legislativa

en la materia dadas las dificultades que plantean las carencias del marco normativo

efectivamente existente. Es en el capítulo tercero, grueso de la obra, en el que se

exponen y analizan los argumentos que sostienen la tesis de que la capacidad de

desarrollo de la acción exterior propia de las entidades locales deriva del principio de



213

autonomía. Es este principio el que da cobertura a las posibles actuaciones locales

dotadas de proyección exterior, unas actuaciones que quedan delimitadas por el alcance

de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales. Procede en este

punto el autor a examinar el contenido y extensión de este título competencial a la luz

de la jurisprudencia constitucional, un examen en el que resalta el pronto

reconocimiento – y la precisión de sus límites- de la validez de la acción exterior

emprendida por las comunidades autónomas, un reconocimiento que entonces,

inexplicablemente, no comprendía a las entidades locales y que, sin embargo, se ha

producido recientemente (STC 85/2016, de 28 de abril). Los acuerdos de

hermanamiento entre la comunidad local y la generalización de la concertación local

transfronteriza, ejemplos paradigmáticos de la consolidación de este fenómeno, se

esgrimen como fundamento de la competencia de las entidades infraestatales con

proyección exterior. La propia mutación experimentada por el principio de

territorialidad y la noción de interés local justifican, según el autor, la validez del

ejercicio de las potestades de las entidades locales más allá de las fronteras nacionales.

No obstante, la acción exterior local está limitada por las relaciones internacionales del

Estado desde una doble perspectiva: la naturaleza de los sujetos de Derecho público

extranjero con los que las entidades locales pueden celebrar acuerdos y la existencia de

una obligación de alineación de las iniciativas de las entidades locales dotadas de

proyección externa con la actuación estatal en la esfera internacional.

El análisis de las normas vigentes que regulan el fenómeno de la acción exterior

local en nuestro país (normas convencionales internacionales, de Derecho de la Unión

Europea, legales y reglamentarias) constituye el contenido del capítulo cuarto y último

de la obra. Un análisis que transciende el de los instrumentos reguladores del fenómeno

para entrar a considerar los mecanismos específicos de control administrativos

establecidos reglamentariamente y que vienen a superar los controles administrativos

previstos en la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. En

concreto, se estudian el Convenio-Marco europeo sobre cooperación transfronteriza

entre comunidades o autoridades territoriales, hecho en Madrid el 21 de mayo de 1990,

y el Reglamento (CE) n. 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de

julio, sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT), así como los

reales decretos aprobados para la aplicación efectiva de ambas normas (el Real Decreto

1317/1997, de 1 de agosto, y el Real Decreto 23/2015, de 23 de enero,



214

respectivamente). Especial atención merecen la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Acción

y Servicio Exterior del Estado y la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y

Otros Acuerdos Internacionales, marco legal de la acción exterior local en el Derecho

español. Del riguroso estudio que se realiza de uno y otro texto legal, y de entre las

muchas consideraciones críticas que se formulan a su contenido, destacamos aquí solo

dos: una primera en relación con los contornos de la acción exterior local, que es

caracterizada como un mero mecanismo de implementación de la política exterior

definida por el Ejecutivo central, en la medida en que se encuentra sometida a las

directrices y objetivos de política del Estado pero también de los instrumentos de

planificación de la acción exterior determinados por las respectivas comunidades

autónomas. Una segunda, en relación con la definición y delimitación de los

instrumentos de concertación de las entidades locales para celebrar acuerdos, de suerte

que a los acuerdos previstos en la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales

(acuerdos internacionales administrativos y acuerdos internacionales no normativos)

hay que añadir una modalidad singular de convenio administrativo previsto en el art.

47.2.d) de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El gran interés que presenta el estudio realizado por el prof. G. M. Díaz

González sobre la acción exterior que las entidades locales han desarrollado y vienen

desarrollando radica tanto en la escasa atención que la doctrina ha prestado hasta el

momento a este fenómeno como, y sobre todo, por la perspectiva genuina con la que se

aborda su análisis, profundizando minuciosamente en el principio constitucional de

autonomía local. El material que le sirve de base, una tesis doctoral, explica la riqueza y

el adecuado manejo de las fuentes consultadas, la originalidad de la metodología

comparada elegida, la agudeza en la determinación de los planeamientos del objeto de

estudio, las denodadas reflexiones en torno a la problemática escudriñada, la

formulación, en fin, de conclusiones y propuesta de revisión y mejora en la materia. Sin

duda alguna, esta monografía constituye, en palabras del profesor Luciano Vandelli, que

prologa la obra, “un punto de vista ineludible para todo aquel que pretenda profundizar

en esta compleja problemática, que se encuentra muy probablemente destinada a

conocer crecientes desarrollos.”

Flor Arias Aparicio




215

CÁSTOR M. DÍAZ BARRADO, JUAN MANUEL RODRÍGUEZ BARRIGÓN Y

FRANCISCO PEREIRA COUTINHO (dir.); JORGE URBANEJA CILLÁN

(coord.); Las empresas transnacionales en el Derecho internacional

contemporáneo. Derechos humanos y objetivos de desarrollo sostenible; Tirant lo

Blanch; Valencia, 2019; ISBN: 978-84-1313-672-1.


Universidad de Extremadura.

Bajo el título “Las empresas transnacionales en el Derecho internacional

contemporáneo. Derechos humanos y objetivos de desarrollo sostenible”, este libro

recoge el trabajo desarrollado por profesores portugueses y españoles durante las

Jornadas organizadas por la Asociación luso-española de Derecho Internacional Público

y Relaciones Internacionales en Cáceres durante el mes de junio de 2018. Esta

asociación ha promovido encuentros anuales como punto de apoyo para impulsar la

colaboración de la doctrina portuguesa y española de Derecho Internacional. En esta

ocasión, el tema elegido ha sido la relación de las empresas transnacionales con los

Derechos Humanos y el desarrollo sostenible.

Los trabajos se estructuran en torno a tres áreas: las empresas en el orden

internacional, la responsabilidad y rendición de cuentas de las empresas en el Derecho

internacional y los poderes empresariales y los Derechos Humanos.

El papel de ciertos actores no estatales en las relaciones internacionales es

creciente. Resulta acertado, por ello, detenerse a valorar si su posición jurídica se ha

visto modificada y qué supone su presencia en aquéllas desde el punto de vista del

ordenamiento internacional. A dar respuesta a estas cuestiones se dedican los trabajos

agrupados en la primera parte de libro, que lleva por título “Las empresas en el orden

internacional”.

En el primero de los trabajos el profesor Almeida Ribeiro se pregunta, a la vista

del peso específico que las empresas transnacionales tienen en sus relaciones con los

gobiernos e instituciones internacionales y su poder económico, cuál es la influencia

real que tienen en la creación de normas y estándares de conducta. Si bien poco ha

cambiado en cuanto a la falta de personalidad internacional, atisba necesario hacer un



216

seguimiento a futuro de la influencia de estas entidades en la formación del Derecho

Internacional.

La profesora López-Jacoiste Díaz aborda en el segundo capítulo la aplicación

extraterritorial de las obligaciones internacionales de Derechos Humanos en relación

con las empresas transnacionales. Da cuenta de los problemas para dar efectividad a los

Derechos Humanos frente a decisiones empresariales basadas en condicionantes

económicos y plantea las posibilidades de exigir responsabilidad al Estado no solo

cuando dirige acciones de carácter comercial y económico, sino también ante las

acciones de sus empresas transnacionales, con independencia de las normas y criterios

de los países donde operen sus filiales. Debate así sobre la pugna en torno a este

particular entre la defensa y protección de los Derechos Humanos y el principio de

igualdad soberana.

En los capítulos tercero y cuarto se valora la idoneidad de las asociaciones o

partenariados público-privados para facilitar la consecución de los ODS en relación a

dos elementos esenciales: energía y agua. Indudablemente las alianzas de diversos

actores que se integran en los PPP tienen un impacto importante en la consecución de

los ODS. Pero la fórmula no está exenta de complicaciones, como señala la profesora

Abad Castelos respecto al ODS7: más actores, diferentes estatutos, carencia de

instrumentos específicos de gobernanza, etc. No obstante, parece difícil prescindir de

estos instrumentos dada la carencia de infraestructuras existente.

El profesor Rodríguez Barrigón analiza las asociaciones público-privadas en

relación con el acceso al agua y al saneamiento (particularmente en el ámbito

latinoamericano), como medio para la consecución del ODS6. La necesidad de hacer

llegar a toda la población estos servicios implica la participación de actores públicos y

privados, por lo que es necesario fijar unos objetivos comunes y una visión compartida

por todos. La consideración del acceso al agua como un Derecho Humano conlleva en

ocasiones la imposición de obligaciones de los servicios públicos. Como contrapartida,

resulta también exigible la existencia de marcos normativos transparentes y estables en

los Estados, así como la participación en los riesgos con los proveedores.

Cierra esta parte el profesor Estacio Ferro, con un estudio de los tratados

bilaterales de inversión con relación a los recursos hídricos. En ocasiones estos tienen la

consideración de mercancía o servicio y se produce su “mercantilización”. Los TBI no

suelen contemplar el agua desde la perspectiva de los Derechos Humanos cuando



217

surgen conflictos. Esta situación coloca a los Estados ante la imposibilidad de cumplir a

un tiempo los tratados sobre Derechos Humanos y los TBI.

La segunda parte se titula “Responsabilidad y rendición de cuentas de las

empresas en el Derecho Internacional”. Bajo este común denominador se aglutinan

nueve capítulos en los que se analizan diversos aspectos de la responsabilidad de las

empresas y mecanismos alternativos de control.

Se abre con un estudio sobre el conocido fenómeno de la doble tributación.

Recoge el profesor Oltra Santa Cruz en el capítulo sexto la opinión crítica de algunos

autores hacia los modelos de convenios para impedir este fenómeno que parecen tomar

en consideración solo el beneficio de las empresas de los países desarrollados, ya que

priorizan la imposición en el país de residencia. En definitiva, el debate en torno a las

soluciones para el problema de la doble tributación mantiene su vigencia y propone

buscar un esquema más justo que el actual.

El profesor Reynaud De Sousa estudia en el capítulo séptimo el papel de la

empresa en el espacio a través de un fenómeno ciertamente novedoso: la explotación

minera de asteroides. La dependencia creciente de las llamadas materias primas críticas

ha llevado a empresas a desarrollar proyectos para lanzar misiones de minería de

asteroides en unos años. Se trata de una actividad que conlleva riesgos tanto para la

seguridad como para la inversión y, por esa misma razón, demanda un marco legislativo

interno para el desarrollo ordenada o de las actividades espaciales y que defina las

competencias administrativas en actividades espaciales.

Constatado el poder de algunas empresas en el ámbito internacional y el

importante papel en áreas antes de dominio estatal exclusivo, la profesora Do Vale

Pereira propone en el capítulo octavo el reconocimiento de las empresas como sujetos

de Derecho Internacional a través de la creación de reglas específicamente dirigidas a

las mismas, de manera que puedan ser consideradas responsables de las violaciones de

Derechos Humanos que le sean imputables. La conciencia en la comunidad

internacional sobre el impacto negativo en el disfrute de los Derechos Humanos que

puede tener la forma de hacer negocios de las multinacionales es cada vez más sensible.

En el capítulo noveno, el profesor Horta Tavares a través del estudio del caso

MOX Plant llega a la conclusión de que es conveniente regular vía tratados las acciones

de los agentes económicos y las agencias públicas, así como estudiar los mecanismos

para hacer cumplir las sanciones a los autores del daño.



218

La profesora De Alburquerque Pereira (capítulo décimo) pone énfasis en la

lucha contra la corrupción de funcionarios públicos en las transacciones comerciales

internacionales, impulsada por la Convención de la OCDE (1997) y concluye la

necesidad de que las empresas colaboren con el Estado a través de programas de

compliance. La implementación o mejora de estos programas resulta condición

ineludible para que éstas no sean expulsadas de un mercado cada vez más competitivo.

El capítulo undécimo (De Melo Cartaxo) se dedica las etiquetas ecológicas como

solución para garantizar la promoción del desarrollo sostenible. Constituyen una

expresión de la preocupación de los agentes económicos por la responsabilidad social y

ambiental. No sustituyen a la ley, pero constituyen un complemento de ésta que

convierte al consumidor final en “el último juez para decidir sobre las prácticas

ambientales (o no) de las empresas”.

Similar papel asumen los consumidores en las auditorías sociales (capítulo

duodécimo; Luís Jacinto). La deslocalización empresarial obedece en muchas ocasiones

a la búsqueda de las condiciones más favorables para la corporación, entre ellas -quizá

la fundamental- la regulación legal del trabajo. Ante la insuficiencia de las medidas

legales de control y sanción se postula como alternativa la autorregulación, garantizando

a los consumidores que se respetan los derechos fundamentales en la producción de los

objetos de consumo.

En el capítulo decimotercero las profesoras Sales Pallarés y Chiara Marullo

repasan las iniciativas estatales y regionales sobre el control de las cadenas de

suministro globales, en especial la solución californiana. Han surgido mecanismos

nacionales de vigilancia para suplir la ausencia de normas vinculantes que

responsabilicen a las corporaciones internacionales y a sus cadenas de suministros por

ilícitos internacionales cometidos extraterritorialmente.

El Derecho internacional de las inversiones, tradicionalmente regulado a través

de Tratados Bilaterales de Inversión se encuentra en un momento evolutivo importante,

ya que debe enfrentarse a regímenes internacionales especializados y articularse con la

protección de los Derechos Humanos y el desarrollo sostenible. El profesor Urbaneja

Cillán analiza en el capítulo decimocuarto el proceso de reforma que debe recorre, tanto

desde el punto de vista material como procesal.

Los capítulos decimoquinto a vigesimosegundo integran la Parte III del libro,

que se titula “Poderes empresariales y Derechos Humanos”.



219

Los tres primeros se dedican al Proyecto de Tratado Internacional sobre

empresas y Derechos Humanos. En el capítulo decimoquinto el profesor Sánchez Patrón

sostiene que más allá del reconocimiento de la responsabilidad de las empresas de

respetar los Derechos Humanos en sus relaciones comerciales impulsados en

instrumentos de softlaw, el Proyecto de Tratado Internacional recoge, aunque con

carácter programático, la obligación de las empresas de velar para que las entidades con

las que mantienen relaciones comerciales respeten los Derechos Humanos, lo que

contribuye a generalizar la idea de que no pueden quedar indemne la violación de estos.

Jiménez-Piernas García (capítulo decimosexto) destaca el papel de los

instrumentos de soft law, no solo como mera declaración política sino también como

preparación de normas y como criterio de interpretación de éstas.

El capítulo decimoséptimo (Ponte Iglesias) aborda la necesidad de que las

empresas identifiquen y reconozcan los derechos de los pueblos indígenas de aquellas

áreas en las que actúan y valoren cómo se ven afectados por su actividad, como

responsabilidad exigible con relación a los Derechos Humanos. Por otra parte, subraya

la diligencia que los Estados deben observar en orden a garantizar de manera eficaz el

libre y pleno ejercicio de los Derechos Humanos. Y en esa obligación de prevención

cobra especial relieve la fiscalización de las actividades de actores no estatales.

Cabrita, Soares e Castro y Lúcia Romao pasan revista en el capítulo

decimoctavo al papel desempeñado por la Unión Europea en la aplicación de los

principios rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos. No

obstante el valor de esa contribución, concluyen que las acciones acometidas no son

suficientemente eficaces. La Unión Europea tiene potencial para liderar el movimiento

hacia el respeto de los Derechos Humanos en una economía global.

Cano Linares postula que en muchas ocasiones generación de prosperidad y

violación de Derechos Humanos van ligadas en la explotación y comercio de minerales

(capítulo decimonoveno). Constata la denominada “maldición de los recursos”,

expresión que sintentiza la descripción de una realidad en la que los proyectos

extractivos provocan desplazamientos, contaminación ambiental y violaciones de

Derechos Humanos. Tanto la Guía aprobada por la OCDE como el Reglamento de la

UE contemplan medidas para evitar que el comercio de minerales esté ligado a

conflictos o abusos contra los Derechos Humanos.



220

Gascón Marcén estudia, como materia de importancia cada vez más relevante, el

papel de los intermediarios de internet y la protección de los Derechos Humanos. La

acción de los Estados para perseguir los contenidos ilícitos en internet debe

desarrollarse respetando aquéllos. Pero esta obligación se difumina cuando se

encomienda tal labor a los intermediarios. Esta situación demanda, en opinión de la

autora, una delimitación de los roles y responsabilidades de los intermediarios de

internet y recomiendo una evaluación del impacto sobre los Derechos Humanos de las

nuevas normas dirigidas estos intermediarios.

El deporte en general, y el fútbol en particular, genera el movimiento de atletas

hacia determinadas regiones, fundamentalmente Europa, América del Norte y países

ricos de Medio Oriente. Este fenómeno, que se muestra prima facie como una

oportunidad de mejora profesional y económica, lleva asociados riesgos de vulneración

de los Derechos Humanos, como evidencia Gueraldi en el capítulo vigesimoprimero. En

algunos casos puede llegar a convertirse en explotación o trata de personas, aunque a

veces no se evidencia de forma ostensible los medios coercitivos. Pero al control

psicológico, e incluso físico, se suma la vulnerabilidad de la víctima, muchas veces

niños.

Cierran el libro las doctoras Veiga y Leite, que focalizan su atención en la

igualdad de género. En su opinión, esta materia es uno de los mayores desafíos para el

sistema interamericano de derechos. Bajo el prisma de la situación en Brasil, entienden

que el debate aún gira sobre “sus nichos temáticos tradicionales” (básicamente el

trabajo) y el ámbito judicial ni siquiera se ha impregnado del lenguaje internacional de

los Derechos Humanos. Se plantean muchos casos de igualdad, pero raramente se habla

de igualdad de género.

En definitiva, el libro aporta una rica visión sobre multiplicidad de aspectos en

los que la actuación de las empresas transnacionales entra de lleno en el ámbito de los

Derechos Humanos y los ODS. De ello resultan escenarios sobre los que es necesario

reflexionar y proponer soluciones. Indudablemente, estos trabajos constituyen un

elemento valioso en esa labor y, por ello, una interesante aportación en favor de la

efectividad de los ODS.


Profesor asociado de Derecho Internacional Público




221

V. DOCUMENTACIÓN



222

V. DOCUMENTACIÓN:

1. Nuevo Tratado Comercial y de Inversiones entre México, Estados Unidos y

Canadá. Nota: Debido a la amplia extensión del documento no se incorporará en esta

sección, pero podrá consultarlo directamente en el siguiente enlace:

https://www.urjc.es/images/ceib/revista_electronica/vol_13_2019_2/1.-

TLCAN.%202018.pdf

2. Comunicado de prensa de la Corte Internacional de Justicia sobre la controversia

territorial y marítima entre Guatemala y Belice.

3. Acuerdo de Principio entre la Unión Europea y MERCOSUR, julio de 2019 (en

inglés)

4. Informe final, IX Reunión Anual del Grupo de Trabajo sobre Comercio y

Competencia de América Latina y el Caribe, octubre 2019.

5. Declaración de la Presidencia. I Reunión de Ministras y Ministros

iberoamericanos de Relaciones Exteriores, Soldeu, Andorra, noviembre de 2019

6. Acuerdo de Cooperación policía aplicable a los espacios fronterizos entre los

Estados Partes del MERCOSUR, diciembre 2019.

https://www.urjc.es/images/ceib/revista_electronica/vol_13_2019_2/1.-TLCAN.%202018.pdf

https://www.urjc.es/images/ceib/revista_electronica/vol_13_2019_2/1.-TLCAN.%202018.pdf

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Press Release

Unofficial

No. 2019/25

12 June 2019

The Court seised of a dispute between Guatemala and Belize

THE HAGUE, 12 June 2019. On 7 June 2019, the International Court of Justice (ICJ), the

principal judicial organ of the United Nations, was seised of a dispute between Guatemala and

Belize by way of a special agreement.

On 8 December 2008, the two States concluded a “Special Agreement . . . to submit

Guatemala’s territorial, insular and maritime claim to the International Court of Justice”, which

was subsequently amended by a Protocol concluded on 25 May 2015 (hereinafter “Special

Agreement”). Under the terms of Articles 1 and 2 of this Special Agreement, the Parties agree to

submit the following dispute to the Court:

“The Parties request the Court to determine in accordance with applicable rules

of international law as specified in Article 38 (1) of the Statute of the Court any and

all legal claims of Guatemala against Belize to land and insular territories and to any

maritime areas pertaining to these territories, to declare the rights therein of both

Parties, and to determine the boundaries between their respective territories and

areas.”

Article 3 indicates that the procedure will “consist of two stages: one for presentation of

written pleadings and another for oral hearings”, and further provides the views of the Parties on

the submission of the written pleadings and the time-limits thereof.

Article 5 of the Special Agreement contains the following undertaking:

“The Parties shall accept the decision of the Court as final and binding, and

undertake to comply with and implement it in full and in good faith. In particular, the

Parties agree that, within three months of the date of the Judgment of the Court, they

will agree on the composition and terms of reference of a [b]i-national [c]ommission

to carry out the demarcation of their boundaries in accordance with the decision of the

Court. If such agreement is not reached within three months, either Party may request

the Secretary General of the Organization of American States to appoint the members

of the Bi-national Commission and to prescribe its Terms of Reference, after due

consultation with the Parties.”

Under the terms of Article 7 (2) of the Special Agreement, as amended by the Protocol, “[a]

referendum will be held simultaneously or separately on the dates most convenient to the Parties”,

whereas Article 8, as amended by the Protocol, provides that the Registrar of the Court “shall be

http://www.icj-cij.org/

https://twitter.com/cij_icj

https://www.youtube.com/channel/UC28oiS6IwkVvWL7kLH1-QPg

https://www.linkedin.com/company/international-court-of-justice/

- 2 -

notified . . . jointly or by either of the Parties within a month after the referendum in each country

has approved, pursuant to Article 7 (2), submission of the dispute to the [Court]”.

In accordance with Article 7 of the Special Agreement, Guatemala and Belize held referenda

on the following question:

“Do you agree that any legal claim of Guatemala against Belize relating to land

and insular territories and to any maritime areas pertaining to these territories should

be submitted to the International Court of Justice for final settlement and that it

determine finally the boundaries of the respective territories and areas of the Parties?”

By a referendum held on 15 April 2018, the Guatemalan population approved the submission

of the dispute to the Court. By a letter dated 21 August 2018 and received in the Registry on

22 August 2018, Guatemala officially notified the Court of the Special Agreement and its Protocol.

By a referendum held on 8 May 2019, the population of Belize approved the submission of

the dispute to the Court. By a letter dated 7 June 2019 and received in the Registry the same day,

Belize officially notified the Court of the Special Agreement and Protocol thereto.

With these two official notifications, the Court is now seised of the matter.

___________

The full text of the Special Agreement and its Protocol will be available shortly on the

Court’s website.

___________

Note: The Court’s press releases are prepared by its Registry for information purposes only

and do not constitute official documents.

___________

The International Court of Justice (ICJ) is the principal judicial organ of the United Nations.

It was established by the United Nations Charter in June 1945 and began its activities in

April 1946. The seat of the Court is at the Peace Palace in The Hague (Netherlands). Of the six

principal organs of the United Nations, it is the only one not located in New York. The Court has a

twofold role: first, to settle, in accordance with international law, legal disputes submitted to it by

States (its judgments have binding force and are without appeal for the parties concerned); and,

second, to give advisory opinions on legal questions referred to it by duly authorized

United Nations organs and agencies of the system. The Court is composed of 15 judges elected for

a nine-year term by the General Assembly and the Security Council of the United Nations.

Independent of the United Nations Secretariat, it is assisted by a Registry, its own international

secretariat, whose activities are both judicial and diplomatic, as well as administrative. The official

languages of the Court are French and English. Also known as the “World Court”, it is the only

court of a universal character with general jurisdiction.

- 3 -

The ICJ, a court open only to States for contentious proceedings, and to certain organs and

institutions of the United Nations system for advisory proceedings, should not be confused with the

other mostly criminal judicial institutions based in The Hague and adjacent areas, such as the

International Criminal Court (ICC, the only permanent international criminal court, which was

established by treaty and does not belong to the United Nations system), the Special Tribunal for

Lebanon (STL, an international judicial body with an independent legal personality, established by

the United Nations Security Council upon the request of the Lebanese Government and composed

of Lebanese and international judges), the International Residual Mechanism for Criminal

Tribunals (IRMCT, mandated to take over residual functions from the International Criminal

Tribunal for the former Yugoslavia and from the International Criminal Tribunal for Rwanda), the

Kosovo Specialist Chambers and Specialist Prosecutor’s Office (an ad hoc judicial institution

which has its seat in The Hague), or the Permanent Court of Arbitration (PCA, an independent

institution which assists in the establishment of arbitral tribunals and facilitates their work, in

accordance with the Hague Convention of 1899).

___________

Information Department:

Mr. Andrey Poskakukhin, First Secretary of the Court, Head of Department (+31 (0)70 302 2336)

Ms Joanne Moore, Information Officer (+31 (0)70 302 2337)

Mr. Avo Sevag Garabet, Associate Information Officer (+31 (0)70 302 2394)

Ms Genoveva Madurga, Administrative Assistant (+31 (0)70 302 2396)

1

New EU-Mercosur trade agreement

The agreement in principle

Brussels, 1 July 2019

This document summarises the negotiating results of the trade part of the EU-Mercosur

Association Agreement at the time of the agreement in principle on 28 June 2019. The

agreement in principle is subject to the final transcription into the texts and the respective

market access offers.

This is not a legal text.

Index:

1. Trade in Goods

2. Rules of Origin

3. Customs and Trade Facilitation

4. Trade Remedies

5. Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS)

6. Dialogues

7. Technical Barriers to Trade (TBT)

8. Services and Establishment

9. Public Procurement

10. Competition

11. Subsidies

12. State-owned Enterprises

13. Intellectual Property Rights, including Geographical Indications

14. Trade and Sustainable Development

15. Transparency

16. Small and Medium-sized Enterprises

17. Dispute Settlement

2

1. Trade in goods

Overall market access

The agreement will extensively liberalise trade in goods. Mercosur will fully liberalise

91% of its imports from the EU over a transition period of up to 10 years for most

products. Longer linear liberalisation of up to 15 years is reserved for some of Mercosur

most sensitive products. The EU will liberalise 92% of its imports from Mercosur over a

transition period of up to 10 years. In terms of tariff lines, Mercosur will fully liberalise

91% and the EU 95% of lines in their respective schedules.

Market access for industrial goods

The EU will eliminate duties on 100% of industrial goods over a transitional period of up

to 10 years. Mercosur will fully remove duties in key offensive sectors such as cars, car

parts, machinery, chemicals and pharma. For each of these sectors, liberalisation takes

place for over 90% of EU exports. All cuts by Mercosur are linear, except for passenger

vehicles: they will be fully liberalised by Mercosur over 15 years, with a seven-year grace

period that will be accompanied by a transitional quota of 50 000 units. This transitional

quota will have an in-quota rate of half the MFN duty. After the grace period, duties will

come down at an accelerated pace to reach zero at the end of the dismantling period.

Tariff lines on car parts will be liberalised mostly within 10 years (82% of lines covering

60% of EU exports to Mercosur with a further 30% of additional exports liberalised over

15 years). For EU machinery, 93% of exports will be fully liberalised, mostly within 10

years (67% of exports to Mercosur).

Market access for agricultural goods

Duties will be gradually eliminated on 93% of tariff lines concerning EU agri-food

exports. These lines correspond to 95% of the export value of EU agricultural products.

The EU will liberalise 82% of agricultural imports, with the remaining imports subject to

partial liberalisation commitments including tariff-rate quotas for more sensitive products

with a very small number of products excluded altogether:

Beef: 99 000 tonnes carcass weight equivalent (CWE), subdivided into 55%

fresh and 45% frozen with an in-quota rate of 7.5% and elimination of at entry

into force of the in-quota rate in the Mercosur-specific WTO “Hilton” quotas.

The volume will be phased in in six equal annual stages.

Poultry: 180 000 tonnes CWE duty free, subdivided into 50% bone-in and 50%

boneless. The volume will be phased in in six equal annual stages.

Pigmeat: 25 000 t with an in-quota duty of €83 per tonne. The volume will be

phased in in six equal annual stages.

Sugar: elimination at entry into force of the in-quota rate on 180 000 tonnes of

the Brazil-specific WTO quota for sugar for refining. No additional volume

other than a new quota of 10 000 tonnes duty free at entry into force for

Paraguay. Specialty sugars are excluded.

3

Ethanol: 450 000 tonnes of ethanol for chemical uses, duty-free. 200 000 t of

ethanol for all uses (including fuel), with an in-quota rate 1/3 of MFN duty.

The volume will be phased in in six equal annual stages.

Rice: 60 000 tonnes duty free. The volume will be phased in in six equal

annual stages.

Honey: 45 000 tonnes duty free. The volume will be phased in in six equal

annual stages.

Sweetcorn: 1 000 tonnes duty free at entry into force.

Reciprocal tariff-rate quotas will be opened by both sides phased in 10 years:

Cheese: 30 000 tonnes duty free. The volume will be phased in in ten equal

annual stages stages. The in-quota duty will be reduced from the base rate to

zero in ten equal annual cuts starting at entry into force.

Milk powders: 10 000 tonnes duty free. The volume will be phased in in ten

equal annual stages. The in-quota duty will be reduced from the base rate to


Infant formula: 5 000 tonnes duty free. The volume will be is phased in in ten

equal annual stages. The in-quota duty will be reduced from the base rate to


A series of other key products of EU export interest will be liberalised by Mercosur: wine

(with a minimum price on sparkling wine the first 12 years and reciprocal exclusion of

wine in bulk), spirits, olive oil, fresh fruit (apples, pears, nectarines, plums and kiwis at

entry into force), canned peaches, canned tomatoes, malt, frozen potatoes, pigmeat,

chocolates, biscuits, soft drinks.

Access to raw materials, export duties and import and export restrictions

The agreement will offer EU industries cheaper high-quality raw materials by reducing or

eliminating duties that Mercosur currently imposes on exports to the EU of products such

as soybean products (feed for EU livestock). The agreement also prohibits import and

export price requirements, and import and export monopolies.

Import and export licensing procedures

The provisions on national treatment and market access for goods incorporate core WTO

principles regarding import licences and extend those principles to export licensing.

Import/export licensing procedures are not prohibited per se, as they fulfil legitimate

objectives in some cases (e.g. exports of weapons, certain chemicals, or animal skins).

Provisions in this agreement bring transparency and prevent opaque import and export

licensing procedures that lead to costs and significant barriers for exporters. Non-

automatic import or export licenses are prohibited, except for those needed to implement

measures of this agreement (e.g. tariff rate quotas for products not fully liberalised). The

agreement obliges the Parties to notify in detail each other of their import and export

licensing procedures and update these notifications as necessary.

4

National treatment

The chapter incorporates GATT provisions treating goods from the trading partner and

domestically manufactured goods equally (so-called ‘national treatment’).

Level playing field on export competition

The agreement contains strong provisions prohibiting export subsidies and measures with

equivalent effect to ensure fair competition in trade between the EU and Mercosur.

Standstill

The agreement contains a commitment not to raise duties above a base rate for all

products, including those not subject to preferential treatment. Any future unilateral

reductions in duties will automatically be reflected in the preferential relationship.

Annex on wine and spirits

The agreement includes provisions to facilitate trade in wine and spirits, covering

recognition of winemaking practices, certification and labelling.

Annex on motor vehicles

The annex on motor vehicles recognises the importance of UN Regulations as a point of

reference for regulators. It will provide transparency and legal certainty regarding the

acceptance of UN/ECE test results and of UN certificates (in certain cases).

2. Rules of Origin

The agreement provides a set of modern rules of origin that will facilitate trade flows

between the EU and Mercosur. They will allow exporters and importers on both sides to

benefit from the tariff reductions under the agreement and are in line with EU practice in

other recent FTAs.

The Chapter on Rules of Origin and Origin Procedures consists of General Provisions in

three sections (Section A: Rules of Origin, Section B: Origin Procedures, and Section C:

Miscellaneous) as well as Annexes: including Introductory Notes, Product Specific Rules,

Text of the Statement on Origin, and Provisions on Andorra and San Marino.

Rules of Origin Section A: this section defines requirements for originating products

including wholly obtained products, the absorption rule, and the principle of territoriality.

The definition of ‘wholly obtained’ for fish products is coherent with EU vessel criteria:

flag, 'registration' and ownership or crew requirements, which apply equally to the

Exclusive Economic Zone and Continental Shelf as well to the high seas. Bilateral

cumulation between the Parties is allowed. The agreement preserves the traditional EU list

of insufficient operations, which do not confer origin. Accounting segregation may apply

to fungible materials. The so-called 'non-alteration' rule stipulates activities that may be

undertaken for originating products in third countries, such as operations to preserve

products, storage, splitting of consignments, exhibitions, etc.

5

As regards Section B on Origin Procedures, this section specifies that claims for

preferential tariff treatment must be based on a statement on origin by the exporter (with a

transitional period of maximum 5 years for Mercosur). In the EU, exporters must register

in the REX system. Regarding verification, customs authorities of the importing party

may request administrative cooperation to obtain information from the exporting party.

Direct verification visits by the customs authorities of the importing party to an exporter

in the exporting party are not allowed. In the event of suspected irregularities or fraud, the

customs authorities of the parties must provide each other with mutual administrative

assistance.

Section C on Miscellaneous issues contains standard provisions on Andorra and San

Marino and specific provisions on Ceuta and Melilla. It also contains transitory

provisions.

Product Specific Rules of Origin (PSR) are an important part of any agreement. These

rules reflect the rules of origin applicable in recent EU FTAs, in particular for key EU

export sectors. These include rules of origin for cars and car parts as well as most

machinery; a modern set of rules for chemicals based on the main chemical processes;

double transformation for textiles and clothing (with a few exceptions), which also takes

into account relevant input to the final good from EU and Mercosur industry. There are

only limited exceptions or deviations to the normal rules, which take into account the

nature of Mercosur’s agricultural exports to the EU (e.g. coffee, soya) and some specific

requests (e.g. iron and steel sector and some plastics), which also draw on examples in

earlier EU FTAs.

3. Customs and Trade Facilitation

The agreement is positive for traders from both sides as it goes further than the WTO

Trade Facilitation Agreement of 2017. It provides enhanced rules of good governance for

custom procedures and high levels of transparency. Business will be properly consulted

prior to the adoption of new rules. The rules in force will be reviewed regularly to meet

the needs of business and reduce red tape. Moreover, the EU and Mercosur will undertake

to apply modern, and whenever possible, automated procedures for the efficient and

expedited release of goods.

The agreement recognises the importance of customs and trade facilitation in trade

relations and in the evolving global trading environment. The chapter aims to boost EU-

Mercosur trade by providing enhanced rules of good governance for customs procedures.

The agreed text includes provisions resulting in maximum transparency, consultation of

business prior to the adoption of new rules, streamlining of procedures, regular reviews of

the rules in force with a view to meeting the needs of business, reducing red tape, and

speeding up clearance – all the while ensuring enforcement.

The EU and Mercosur will apply modern, and whenever possible, automated procedures

for the efficient and expedited release of goods, resorting to risk management and pre-

arrival sending of documentation in order to speed up clearance. Parties will have the

possibility to develop joint initiatives including technical assistance, capacity building and

measures to provide effective services to the business community.

6

The agreement allows for cooperation in establishing mutual recognition of Authorised

Economic Operator programmes, if they are compatible and based on equivalent criteria

and benefits. In this area, the agreement goes beyond the WTO TFA. This is the case for

consultation of business, transparency or measures applying to goods re-entering after

repair. The detailed provisions ensure maximum transparency and give traders and the

public access to relevant information on customs legislation and procedures. Stakeholders

will have an opportunity to comment on new customs-related initiatives before their

adoption.

4. Trade Remedies

This chapter aims to address problems caused either by unfair practices such as dumping

and subsidisation, or by a sudden increase in imports. It is a very good result, in particular

due to carefully crafted bilateral safeguard clauses, which will apply to both industrial and

agricultural goods subject to preferential treatment.

It will give the Parties the possibility to provide relief if certain conditions are met, but the

rules cannot be abused to remove preferences without due justification.

In concrete terms, the trade remedies chapter consists of two parts. The first one covers

the WTO trade defence instruments: anti-dumping, anti-subsidy and global safeguards;

and the second one covers bilateral safeguard measures.

The agreement confirms that WTO trade defence instruments should remain at the

disposal of the Parties in order to address problems caused either by unfair practices such

as dumping and subsidisation, or by a sudden increase in imports. In addition to the

confirmation of the Parties' rights and obligations under the WTO agreements, some

additional elements are included, such as increased transparency and extra consultations.

The text also provides for imposing a lower duty than the dumping/subsidy margin if this

is sufficient to remove the injury caused by the dumped or subsidised imports (the so-

called ‘lesser duty rule’) and to take into consideration the interests of users and

consumers of the imported product.

The bilateral safeguard clause provides an opportunity to remedy economic damage

caused by unexpected or significant increases in preferential imports resulting from the

agreement. This clause is limited in time (up to 18 years from the entry into force of the

agreement) and allows for the suspension of preferences during a period of up to two

years, with a possible extension of another two years. A provision is also included to cater

for the specific circumstances of the outermost regions of the EU and it ensures that there

is no risk of disrupting the markets in these regions through imports from Mercosur.

5. Sanitary and Phytosanitary Measures

The Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS) chapter will create mechanisms to

enhance and facilitate trade while preserving the safety of EU consumers at any moment.

The provisions will ensure predictability and transparency and offer simplified

administrative procedures to European exporters and relevant authorities of Member

States.

The agreement shall uphold the stringent SPS disciplines protecting EU consumers (food

safety, animal health and plant health) and any standards applied by the EU when it

7

imports agriculture or fishery products. The EU standards will not be relaxed in any way

by the agreement with Mercosur. The EU’s SPS standards are and shall remain non-

negotiable.

The agreement reaffirms the WTO obligations of the contracting parties. It goes, however,

beyond the achievements of most recent agreements as it includes very strong cooperation

features. The chapter will:

Reinforce transparency and exchanges of information to import and export safe

products only;

Reinforce the opportunity to take immediate action to manage significant risks to

human, animal or plant life or health, in the event of food or feed control emergencies,

and food or fraud crises;

Increase and expedite EU exports with faster, detailed and predictable procedures;

Allow safe trade to take place from disease-free zones with the implementation of the

‘regionalisation’ principle;

Require Mercosur countries to apply the same requirements to the entire territory of

the EU, i.e. pragmatically applying the ‘EU as a single entity’ concept.

6. Dialogues

The agreement includes bilateral and international cooperation in the key areas of animal

welfare, biotechnology, food safety and the fight against antimicrobial resistance

(AMR).These dialogues and exchanges of information between the EU and Mercosur aim

at strengthening mutual confidence and improving common understanding on these

important subjects.

On Animal welfare matters, the agreement will promote the EU’s global animal welfare

agenda. The Parties will be able to discuss specific topics on animal welfare relevant to

trade. The agreement will result in increased exchange of information, expertise and

experiences and will strengthen cooperation in research.

The Parties will cooperate in international fora with the aim of promoting further

development of international standards on animal welfare by the World Organization for

Animal Health (OIE), and best animal welfare practices and their implementation. This is

in line with EU policies of supporting the development and improved implementation of

OIE animal welfare standards.

This will allow the Parties to establish an appropriate level of protection, while fully

preserving the right of each Party to regulate.

On issues related to the application of agricultural biotechnology, the Parties have agreed

to exchange information on policies, legislation, guidelines, good practices and projects of

agricultural biotechnology products, as well as specific topics on biotechnology that may

affect trade, including cooperation on GMO testing.

As regards antimicrobial resistance, the Parties recognise the importance of tackling this

global threat that knows no borders. They commit to work bilaterally and internationally

8

to fight against antimicrobial resistance and in particular to promote the prudent and

responsible use of antibiotics in animal production and veterinary practices.

For scientific matters related to food safety, animal and plant health, the Parties will

foster cooperation between their respective official scientific bodies responsible for food

safety (e.g. on maximum residue levels), and animal and plant health. This cooperation

will aim to increase the scientific information available to the Parties to support their

respective approaches on regulatory standards that may affect mutual trade. It will also

address gathering scientific data and improve cooperation in building a common

understanding regarding the World Organisation for Animal Health, International Plant

Protection Convention and Codex Alimentarius standards.

7. Technical Barriers to Trade

The EU and Mercosur negotiated a progressive and forward-looking chapter on Technical

Barriers to Trade (TBT), building on the obligations in the WTO TBT Agreement. The

aim of the chapter is to facilitate trade by eliminating unnecessary barriers and to create

the framework conditions for more convergence on technical regulations and standards in

future, leading to decreased adaption costs.

In the area of technical regulations, the Parties agreed to go beyond WTO rules on the use

of international standards as a basis for domestic technical regulations. They agreed on

periodic reviews with a view to increased alignment with such international standards.

The Parties also agreed on ambitious commitments on good regulatory practices such as

carrying out impact analyses, taking into account the needs of small and medium-sized

enterprises.

To facilitate regulatory convergence, the Parties agreed on a closed definition of

international standards-setting organisations, with specific mentions of International

organization on Standards (ISO), International Electrotechnical Organisation (IEC),

International Telecommunications Union (ITU) and Codex Alimentarius. The definition is

consistent with the EU’s understanding of international standards, whereby the TBT

Committee Decision on Principles for the Development of International Standards is a

necessary but insufficient condition to decide whether an international standard exists.

On conformity assessment, the chapter establishes general principles in a number of ways.

This includes fostering the use of international schemes for conformity assessment, basing

the choice of conformity assessment procedures on risk assessment. It promotes the use of

first-party conformity assessment and increased transparency of such procedures

(including publication of procedures and approved conformity assessment bodies). For

areas of conformity assessment performed by public authorities, the Parties agreed to

establish fees in proportion to the service rendered and to make them publicly available.

The Parties take different approaches to conformity assessment in certain areas (notably

electrical safety, electromagnetic compatibility, energy efficiency and the restriction of

hazardous substances), where the EU uses suppliers' declarations of conformity. Mercosur

parties committed, however, to accept test results by EU conformity assessment bodies,

facilitating exports notably in the electric and electronics sectors.

On transparency, the Parties signed up to WTO+ disciplines on public consultations, as

well as notifications to the WTO TBT Committee. This allows a 60-day comment period,

9

discussing written comments, replying in writing, and enhanced information obligations.

These commitments facilitate the identification of possible trade barriers by the Parties

and stakeholders at a stage where the Parties can still consider comments.

The Parties also agreed on general principles regarding the application of the TBT

disciplines to marking and labelling to ease market access for economic operators while

respecting the health and safety requirements of the Parties. Notably, the Parties agreed to

only require relevant information on labelling, allowing supplementary labelling in the

country of importation, accepting non-permanent labels and when prior approval of labels

is required to ensure that requests are decided without undue delay and on a non-

discriminatory basis.

The agreement also sets up ambitious mechanisms on Joint Cooperation for future Trade

Facilitating Initiatives.

8. Services and establishment

The agreement will provide significant new opportunities for firms to provide services

and to establish footholds on both sides of the Atlantic, even in sectors closed until now,

such as maritime services. It will give a better deal to consumers and EU firms can access

rapidly expanding and dynamic markets in services in Mercosur countries, building upon

the existing €20 billion of EU exports in services to the bloc. The agreement will remove

unnecessary discriminatory obstacles and provide new opportunities to invest through

establishment in both services and manufacturing sectors. It will ensure a level-playing

field between EU service providers and their competitors in Mercosur.

At the same time, the agreement strongly protects the Parties’ ‘right to regulate’. In no

way does it limit the opportunity for EU Member States or for Mercosur to provide public

services.

The agreement extends to all modes of supply. It also covers investment liberalisation

(‘establishment’), both in the services and non-services sectors. It does not include

investment protection standards or dispute settlement on investment protection.

In line with recent FTAs, the agreement contains provisions on the movement of

professionals for business purposes, something that for example will allow EU companies

to post managers or specialists in their subsidiaries in Mercosur countries.

Horizontal rules applying to all trade in services include provisions to reaffirm the Parties’

right to regulate. In particular, as in all EU agreements, public authorities in the EU retain

full freedom to continue to regulate on matters concerning public services, at all levels of

government. Each side will continue to decide for themselves, for example, how they

want to deliver healthcare, education and water to their citizens.

Provisions on domestic regulation include a set of rules on conditions and procedures with

regard to licensing and qualification, which are ambitious, and go beyond GATS,

especially since the rules apply to investors in non-services sectors.

The agreement also includes disciplines relating to the regulation of a number of

important services sectors.

10

On postal and courier services, there are provisions on universal service obligations,

licenses and the independence of the regulators, and on preventing anti-competitive

practices. The agreement will ensure a level playing field between EU suppliers of postal

and courier services and their Mercosur competitors.

On telecommunications, the provisions focus on establishing a level playing field for

telecommunications service providers, namely through dispositions dealing with the

regulation of the sector (such as licensing, management of scarce resources or universal

service obligations) as well as dispositions precluding anti-competitive practices. There is

also a set of consumer-oriented provisions, such as those pertaining to mobile roaming or

confidentiality of communications.

On financial services, the agreement contains specific definitions, exceptions and

disciplines on new financial services, recognition, self-regulatory organisations, payment

and clearing systems, and transparency.

On E-commerce, the rules aim to remove unjustified barriers to e-commerce, offer

companies legal certainty, and ensure a secure online environment for consumers. The

chapter applies to all sectors and includes binding rules prohibiting the imposition of

customs duties on electronic transmissions. Parties agreed on provisions aiming to ban

excessive authorisation procedures, to guarantee the legal validity and effect of electronic

contracts and to preclude spreading ‘spam’.

On maritime services, the agreement covers international maritime services (transport and

related services) for the first time in Mercosur. The relevant definitions and principles are

all included in the Parties’ schedule of commitments – providing significant market access

for EU providers in a hitherto closed market.

9. Public Procurement

Here the results are very satisfactory as the agreement gives EU companies access to a

market that Mercosur is yet to open to any other partner and only recently began to

liberalise internally. The agreement will make it easier for European firms to bid for and

win government contracts. It will prevent discrimination against EU suppliers and will

make tendering processes more transparent and fair. Over time, it is possible that EU

firms will also get access to contracts from sub-central entities.

The agreement will open markets on both sides and will provide, in the area of goods and

services (including construction services), secure reciprocal legal access to government

procurement markets where public procurement contracts are above specified thresholds.

Companies from EU countries will compete with companies from Mercosur countries on

an equal footing for the procurement covered by the agreement: the first non-Mercosur

countries that are able to do so. Procurement covered by the agreement covers goods,

services and works purchased by public entities at federal/central level. Brazil and

Argentina committed also work concessions contracts by the same entities (for example

contracts for building a highway where the builder is remunerated through tolls).

Entities covered at federal and central level are central government ministries and other

governmental and federal agencies. In Brazil, this covers for example ministries, the

judiciary branch and the legislative branch. In Argentina, it will cover procurement of

11

central-level entities such as ministries, agencies and national universities.

Mercosur countries also committed to work with their sub-central entities (entities at state,

province or municipal level) to allow EU firms to tender for contracts at those levels. The

aim is to conclude this process at the latest two years after the agreement enters into force.

The EU and Mercosur agreed to apply modern disciplines based on the principles of non-

discrimination, transparency and fairness (and the detailed rules as set out in the revised

version of the WTO’s Government Procurement Agreement).

The agreement will make it easier for EU companies to tender for contracts in three ways:

- It will prevent discrimination by Mercosur governments against EU suppliers, goods

and services (principle of non-discrimination);

- It will make the tendering process more transparent. Each Mercosur country has

agreed, for the procurement covered by the agreement, to publish notices online at a

national single point of access and to publish information on procurement

legislation. This will make information about opportunities in Mercosur countries

more easily accessible to European companies, creating new opportunities for

European business including SMEs;

- The agreement also sets standards of fairness throughout the whole procurement

process. These include for example high standards for the remedies available to

bidding companies that feel they have been treated unfairly.

For its part, the EU has offered Mercosur suppliers attractive and reciprocal access to the

EU procurement market at central level. This covers procurement by EU institutions and

by central government contracting authorities in EU Member States. The EU will also

open its procurement market at sub-central level to match the level of access granted by

Mercosur.

Transitional measures give Mercosur countries some time to comply with the rules of this

chapter and to adapt to EU thresholds.

10. Competition

The agreement is another step forward in the creation of a stringent set of international

rules on competition. State-of-the-art provisions in this area will help ensure a level

playing field for companies on both sides when they carry out activities in the territory of

the other Party.

Regarding antitrust and mergers, regulated anticompetitive practices include agreements

between undertakings, concerted practices and abuse of dominant position.

Both sides commit to maintaining comprehensive competition laws that follow similar

principles. These include notably the existence of Competition Authorities. The

agreement stipulates that Competition Authorities must treat companies from both sides

equally, especially in terms of procedural fairness and rights of defence.

In case of anticompetitive practices that may harm the interests of the other Party, the

12

competition authorities may call for bilateral consultations under the agreement to resolve

the situation.

The Parties have agreed to strengthen the exchange of non-confidential information

between competition authorities on both sides.

11. Subsidies

Subsides are a growing problem at international level and the agreement furthers this

objective. The agreement’s provisions on this are valuable and stipulate that subsidies

may be necessary to achieve public policy objectives, but that they may also distort

markets. Furthermore, it establishes a cooperation mechanism that provides for further

development and joint work and exchange of information on transparency and subsidy

control systems. It will thereby allow the EU and Mercosur to continue addressing this

issue of mutual interest jointly as well as in the WTO.

12. State-owned enterprises, enterprises granted exclusive or special privileges

Recent EU trade agreements have addressed the role of state-owned enterprises in

increased detail, and this agreement is no exception.

To address the issue, the agreement sets out binding rules on the behaviour of state-owned

enterprises and enterprises granted exclusive or special privileges (‘SOEs’). The rules

ensure a level playing field by requiring SOEs to act according to commercial

considerations in their commercial activities. This means that SOEs’ buying and selling

decisions must be commercially motivated, according to market economy principles in a

way that a privately owned enterprise would act. In other words, SOEs must conduct their

commercial activities free from considerations and preferences that are not commercially

motivated.

The rules only concern SOEs’ commercial activities and only apply to the largest SOEs.

This chapter does not seek to curtail opportunities for countries to provide public services.

Public service obligations are therefore an exception and they are not required to follow

commercial considerations. Certain specific sectors and enterprises are also exempt in

order to take into account specific circumstances in either party.

In case of potential problems, rules on transparency allow both sides to seek further

information on particular enterprises and their activities on a case-by-case basis.

In Mercosur countries that have a federal structure (Argentina and Brazil), the disciplines

initially apply only to central-level SOEs, with a review scheduled after five years.

13. Intellectual Property Rights, including Geographical Indications

The negotiations produced a substantive result. For the first time the EU and Mercosur

will have a structured bilateral framework with clear legal commitments and opportunities

to discuss issues relating to IPR in detail. The chapter includes comprehensive provisions

addressing the full spectrum of IPR, including copyright, trademarks, industrial designs

and plant varieties. It also establishes comprehensive rules on the protection of trade

secrets, provisions on civil and administrative enforcement of IPR, and provisions on

border enforcement. The provisions on cooperation demonstrate a mutual interest to

13

improve the protection and enforcement of IPR.

On copyright and related rights, the provisions cover the main rights protected by the EU

acquis including the ‘making available’ right as set out in the WIPO Copyright Treaty and

the WIPO Performances and Phonograms Treaty. The chapter also grants the making

available right to broadcasting organisations, mirroring the high EU standard of protection

granted to these organisations. Provisions are included on the rights of performers and

producers of phonograms as regards the broadcasting and communication to the public of

phonograms published for commercial purposes. It agrees terms of protection in a manner

that guarantees the levels required by international treaties while providing an opportunity

to introduce longer terms of protection. Provisions referring to cooperation on collective

management of rights will be useful in spreading good governance and transparency

standards consistent with the EU model and could help to improve the collection and

distribution of royalties right holders on both sides. Provisions regarding technological

protection measures and the protection of rights management information will also

contribute to creating a less risky environment for rights holders.

On trademarks, provisions include an important reference to both the Madrid Protocol for

the international registration of trademarks and the Nice Agreement concerning the

international classification of goods and services for the purposes of registering marks.

The articles relating to registration procedure, the rights conferred to the trademark holder

and the invalidation of applications in bad faith ensure a good level of protection for

trademarks.

As regards designs, the Parties have agreed to make the utmost effort to comply with the

Geneva Act of the Hague Agreement on the international registration of industrial

designs. Designs should be protected for at least 15 years.

As regards patents, the text agreed is fully consistent with WTO/TRIPS rules. It also takes

into account the concerns of stakeholders on both sides. The agreement strikes a good

balance between the interests of the EU and Mercosur and provides for progress as

compared to the status-quo. Those Mercosur countries that are not yet party to the Patent

Cooperation Treaty are for example encouraged to do so to speed up international patent

applications and to provide more legal certainty to the process.

On Plant varieties, the Parties agreed to cooperate on promoting the protection of plant

varieties as set out under the aegis of the two versions of the multilateral Treaty regarding

the Protection of New Varieties of Plants (UPOV ACT).

A comprehensive section sets out the protection of trade secrets consistent with the new

EU legislation in this field. Businesses everywhere increasingly use trade secrets.

Appropriate levels of protection and enforcement have become a prerequisite for

economic success.

Enforcement is an important aspect for IPR protection and increasingly a subject of

bilateral FTAs. The agreement between the EU and Mercosur is no exception and there

are detailed provisions on civil and administrative enforcement. It also addresses

provisions dealing with the availability of provisional and precautionary measures to

intermediaries involved in the infringements. The enforcement section also includes rules

on evidence, right of information, injunctions, damages and remedies.

14

The agreement grants access to relevant banking, financial or commercial documents as

evidence. The dedicated text on border enforcement provides for the active involvement

of customs authorities in targeting and identifying IPR infringements with respect to

goods under customs control. Customs authorities are encouraged to use modern methods

of risk assessment and electronic means.

Geographical Indications

In line with other FTAs, the ambitious outcome on geographical indications (GIs) will

significantly improve the situation in Mercosur for EU producers of distinctive food and

drink GI products.

355 EU GI names of food, wine and spirit products will be protected in Mercosur at a

level comparable to that of the EU. This means that the use of a GI term for non-genuine

GI products will be prohibited and expressions such as ‘kind’, ‘type’, ‘style’, ‘imitation’

or the like will not be allowed. Furthermore, the agreement grants protection from

misleading use of symbols, flags or images suggesting a "false" geographical origin. In

addition, GI protection has been strengthened by the possibility to uphold GI rights via

administrative enforcement, including measures by customs officials at the border, on top

of judicial action. On its side, the EU will protect 220 GIs from Mercosur.

The bulk of EU GIs will enjoy the highest level of protection upon entry into force. In

some cases, transitional periods have been granted to local producers to cease the use of

the name within an agreed number of years, while prior trademarks will coexist with

protected GIs. There is a very limited number of exceptions, under the so-called

grandfathering principle, which were granted to pre-identified producers that had already

been selling products with these names on the market concerned for a certain number of

years. Such companies are allowed to continue using the name subject to labelling

requirements. This solution protects the market position of EU producers by clearly

distinguishing such products from the genuine EU GI products.

Based on the principle of "open lists", the agreement will allow for new GI names, from

both the EU and Mercosur, to be added to the lists after entry into force.

14. Trade and Sustainable Development

The Trade and Sustainable Development (TSD) chapter lives up to the highest standards

for chapters in other modern agreements such as those with Mexico or Japan. The basis is

the premise that increased trade should not come at the expense of the environment or

labour conditions. On the contrary, it should promote sustainable development.

The Parties agree that they should not lower labour or environmental standards in order

to attract trade and investment. They also agree that the trade agreement should not

constrain their right to regulate on environmental or labour matters, including in situations

where scientific information is not conclusive.

The Parties commit to respecting International Labour Organization Conventions on:

15

- Forced and child labour

- Non-discrimination at work

- Child labour

- Freedom of association and the right to collective bargaining

In addition, there are commitments on health and safety at work and labour inspection.

Both sides also agree to respect multilateral environmental agreements that they have

signed such as the CITES Convention on wildlife trade and to work together on their

implementation. In a specific article on climate change, they agreed to strong language

committing to effectively implement the Paris Agreement and to cooperate on the trade-

climate change interface.

Commitments are included on fighting against deforestation. Private sector initiatives

strengthen these commitments, for example not to source meat from farms in recently

deforested areas. The Trade and Sustainable Development chapter includes commitments

regarding the sustainable management of forests as well as on responsible business

conduct. It safeguards relevant initiatives on sustainable agriculture, including EU private

sector actions on zero deforestation supply chains and producer-led initiatives, such as the

soy moratorium in Brazil to limit the expansion of soy plantations in forestland.

The Parties also commit to promoting corporate social responsibility/responsible business

conduct, in line with international guidance such as that of the OECD or the UN (UN

Guiding Principles of Business and Human Rights).

The chapter also includes thematic articles on trade-related aspects of natural resources

such as biodiversity, forests and fisheries, including combatting illegal logging and illegal,

unregulated and unrecorded (IUU) fishing.

The agreement lists a number of areas of potential cooperation with a view to ensuring

that trade supports the sustainability agenda, including zero-deforestation supply chains.

The chapter is subject to a specific dispute settlement procedure under which a complaint

concerning non-compliance is first considered in formal government consultations. If the

situation is not resolved then an independent panel of experts can be requested to examine

the matter and make recommendations. The report and recommendations must be made

public so that they can be followed up by stakeholders as well as by officials of the

Parties.

In this chapter, the two sides have expressed their commitment to pursue their trade

relationship in a way that contributes to sustainable development and builds on their

multilateral commitments in the fields of labour and environment. The civil society

consultation mechanisms built into the agreement will complement these provisions,

providing an opportunity to shape the implementation of the chapter and the agreement.

15. Transparency

Good regulatory practices and transparency on matters that can affect trade and

investment are essential elements of up-to-date and inclusive policymaking. The

agreement therefore recognises the impact that their respective regulatory environment

may have. The Parties also confirm their objective to promote a transparent and

16

predictable regulatory environment and efficient procedures for economic operators,

especially small and medium-sized enterprises.

There are provisions on the publication, administration, and review and appeal of

measures of general application related to trade matters. Measures of general application

with respect to any matter covered by the agreement will be published via an officially

designated medium and will include an explanation of the objective of, and rationale for,

the measure. Adequate non-discriminatory procedures of review and appeal shall exist to

challenge those measures.

In the framework of the Sustainability Impact Assessment (SIA) that has been

commissioned by the EU, a number of consultations, roundtables and technical workshops

with civil society and other stakeholders have taken place. The outcome of these

consultations has informed the work on the report and the negotiation process.

16. Small and Medium-sized Enterprises

The agreement recognises that compared to large companies, SMEs have fewer resources

to overcome the challenges of participating in international trade and investment.

Therefore, the agreement reflects the determination of the Parties to support the growth

and development of SMEs and their capacity to benefit from the opportunities created by

the agreement.

Missing market access information is one of the main trade barriers for SMEs. There are

therefore provisions on ‘Information sharing’ addressing transparency regarding market

access. Each Party must provide a specific website with information relevant to SMEs

seeking to access the market. The Parties must also provide an electronically searchable

database by tariff code that contains product-specific market access information such as

customs duties and other fees, rules of origin and other relevant product-specific import

requirements.

The agreement will also ensure bilateral government-to-government work processes for

SMEs to fully benefit from the agreement.

17. Dispute Settlement

To ensure the effective implementation of the agreement, it is important to put in place

appropriate procedures to solve differences of views, including via dispute settlement

where appropriate. In the applicable areas, dispute settlement provisions are an effective,

transparent and efficient way to secure enforcement and compliance with the obligations

of the agreement.

The Dispute Settlement chapter establishes a mechanism for the purposes of resolving any

dispute between the Parties concerning the interpretation or application of the trade part of

the agreement. To that end, the EU will also be able to challenge measures of individual

Mercosur countries.

Either of the Parties may resort to the Dispute Settlement mechanism if it considers that

the other Party has failed to comply with one or more obligations under the trade part of

the agreement. As a first step in the process, consultations allow for an amicable

resolution of the dispute. If consultations fail, the complaining Party may request the

17

establishment of an arbitration panel composed of three arbitrators with expertise and

experience in law and international trade. Arbitrators must observe high ethical standards

guaranteeing their independence and impartiality. These standards are enshrined in a code

of conduct annexed to the Dispute Settlement chapter, while a provision to select

arbitrators through pre-agreed rosters guarantees that the defendant party in a dispute

cannot block the establishment of a panel.

Transparency is an important part of dispute settlement. Hearings are open to the public

and interested persons are entitled to make their own submissions to the panel in the form

of amicus curiae briefs. The panel’s report is final – subject to no appeal – and binding on

the Parties. Any such Party found to be in breach of its obligations must bring itself into

compliance with the agreement. The complainant can put in place counter-measures if the

infringing Party fails to comply with the panel’s report.

Apart from panel procedures, the Parties have agreed to establish a detailed mediation

procedure, which will help them to find an amicable solution to their dispute with the help

of a mediator. Recourse to mediation requires mutual consent and the Parties can resort to

it at any time, i.e. before a party initiates a dispute or even in parallel to panel

proceedings.

___________________

IX Reunión Anual del Grupo de Trabajo sobre

Comercio y Competencia de América Latina

y el Caribe

Informe final

Cooperación Económica y Técnica

Asunción, Paraguay 03 y 04 de octubre de 2019 SP/IXRAGTCCALC/IF

Copyright © SELA, octubre de 2019. Todos los derechos reservados.

Impreso en la Secretaría Permanente del SELA, Caracas, Venezuela.

La autorización para reproducir total o parcialmente este documento

debe solicitarse a la oficina de Prensa y Difusión de la Secretaría

Permanente del SELA ([email protected]). Los Estados Miembros y sus

instituciones gubernamentales pueden reproducir este documento

sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e

informen a esta Secretaría de tal reproducción.

Informe Final SP/IXRAGTCCALC/IF N° 1-19

C O N T E N I D O

I. RELATORÍA 3

II. CONCLUSIONES 9

Informe Final SP/IXRAGTCCALC/IF

3

I. RELATORIA

1. La IX Reunión Anual del Grupo de Trabajo sobre Comercio y Competencia de América Latina

y el Caribe, la cual fue organizada por la Secretaría Permanente del Sistema Económico

Latinoamericano y del Caribe (SELA), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio

y Desarrollo (UNCTAD) y la Comisión Nacional de la Competencia (CONACOM), con el

apoyo del Ministerio de Industria y Comercio del Paraguay, se celebró en Asunción,

Paraguay, durante los días 03 y 04 de octubre de 2019.

2. El objetivo de esta reunión regional fue: Analizar la interacción entre las políticas de

comercio y competencia para impulsar la innovación tecnológica y la trasformación

productiva en América Latina y el Caribe.

3. Participaron representantes de los siguientes Estados miembros del SELA: Argentina, Bolivia,

Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá,

Paraguay, Perú, Uruguay. Asimismo, se contó con la participación de España y Suiza.

Adicionalmente, asistieron representantes de los siguientes organismos e instituciones

regionales: Programa de la Libre Competencia de la Pontificia Universidad Católica de Chile,

Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), y la Universidad Nacional de

la Plata.

4. En la sesión inaugural hicieron uso de la palabra: Pedro Mancuello, Viceministro de

Comercio, Ministerio de Industria y Comercio del Paraguay, Fabrizio Castiglioni, Presidente

de la Comisión Nacional de la Competencia (CONACOM) del Paraguay, Juan Luis Crucelegui,

Jefe de Fortalecimiento de Capacidades y Servicios Consultivos del Departamento de

Políticas de Competencia y Consumidor, UNCTAD y Silvia Hernández, Analista de Relaciones,

Dirección de Relaciones para la Integración y Cooperación, SELA.

5. Para esta reunión, se presentaron dos documentos de base. La Conferencia de las Naciones

Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) presentó el estudio: La interacción de la

Política de Competencia con la Innovación. Asimismo, la Secretaría Permanente del SELA

presentó el estudio titulado: Las políticas de comercio y competencia para impulsar la

innovación y la transformación productiva en América Latina.

6. Las presentaciones desarrolladas por los panelistas, las fotografías, la lista de participantes,

así como los estudios de base elaborados por el SELA y la UNCTAD, pueden consultarse en

el siguiente enlace: http://www.sela.org/es/eventos/e/42269/gtcc

7. La Sesión I, estuvo dirigida a la presentación del estudio del SELA, titulado: “Las políticas de comercio y competencia para impulsar la innovación y transformación productiva: oportunidades y desafíos para América Latina y el Caribe”. En este sentido, la Prof.

Valentina Delich, en su condición de consultora, presentó dicho estudio, el cual releva un

panorama general sobre los avances que en materia de transformación productiva e

innovación se desarrollan en América Latina y el Caribe. Presenta un balance sobre las

políticas de comercio y competencia existentes, en el espacio regional, que promueven la

innovación y la transformación productiva en los respectivos ámbitos nacionales. Por otra

parte, analiza la importancia de la vinculación de las agencias de comercio y la competencia

en aras de procurar mejoras en la inserción en las cadenas productivas nacionales y

regionales y explora los desafíos y oportunidades que las mismas tendrían para adaptarse o

incorporarse a los procesos productivos. De igual forma, en el documento se da cuenta del

tratamiento de los principales acuerdos comerciales regionales respecto a la inclusión de las

http://www.sela.org/es/eventos/e/42269/gtcc



Secretaría Permanente Cooperación Económica y Técnica

4

políticas comerciales y de competencia en materia de comercio electrónico, propiedad

intelectual y las compras públicas.

8. La Sesión II se estructuró para considerar Los desafíos y oportunidades para la Cooperación. El rol de los proyectos de integración en América Latina y el Caribe. En este sentido:

9. El representante de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) centró

su presentación en la Cooperación en materia de Competencia en el Subsistema Económico.

Destacó que se encuentran desarrollando el reglamento centroamericano sobre

competencias, a través del cual Centroamérica adoptaría disposiciones comunes para

favorecer el libre comercio en la región. Para la puesta en marcha de este instrumento, es

crucial la armonización de la normativa en los ámbitos nacionales con lo cual se favorecerá

la convergencia de las políticas de integración económica en la región.

10. La representante de la Subsecretaria de Relaciones Exteriores de Chile basó su intervención

en las Cadenas Globales de Valor, Integración Comercial y Encadenamientos Productivos.

Luego de explicar algunos conceptos claves, y de describir el panorama latinoamericano

caracterizado por la predominante cadena de exportación de materia prima regional, se

refirió a la iniciativa que desarrolla Chile, a través de los acuerdos comerciales que ha

establecido, de servir como plataforma de inicio para las cadenas globales de valor (CGV)

intermediando o sirviendo de puente con el resto del mundo a través de un proceso que

comienza con el estudio de las posibles materias primas a transformarse en producto

comercial por la industria chilena, pasando por la negociación de un plan de negocio para el

producto y concluyendo con un arancel favorecedor para el país destinatario del producto

final.

11. El representante de la Secretaría de Economía de México presentó los Desafíos y oportunidades para la cooperación. El rol de los proyectos de integración en ALC. En este

sentido, comenzó resaltando la importancia de un marco regulatorio para el ejercicio eficaz

de la competencia para México, describió la estructura institucional del país en materia de

comercio y competencia, así como la red de tratados internacionales con los que cuenta y se

interrelaciona con al menos cincuenta países distintos. Resaltó de la experiencia mexicana

que de la interrelación entre el comercio y competencia se favorece el crecimiento

económico.

12. La representante del Ministerio de Industria y Comercio del Paraguay centró su presentación

en el Acuerdo Mercosur con la Unión Europea destacando los beneficios que a nivel

macroeconómico comporta, al facilitar la inversión y la inclusión de los países del Mercosur

en Cadenas Globales de Valor, así también el proceso de la reducción de aranceles en

sectores altamente importantes para la economía regional del bloque y el rol de peso que

implica el capítulo 10 del acuerdo, en el cual se especifica la protección y promoción de la

competencia, lo que garantiza su carácter normativo y su cumplimiento por los países al

ratificar el tratado.


5

13. La sesión III estuvo destinada a la Transformación Productiva, Política Comercial y Competencia, en lo que a experiencias sectoriales concierne. Sobre el particular:

14. El representante del Programa de Libre Competencia de la Pontificia Universidad Católica de

Chile enfocó su intervención en la Importancia de la política de competencia en la transformación productiva. En tal sentido, destacó que tales instrumentos normativos son

altamente significativos por cuanto están directamente relacionadas con el alto desempeño

económico de un país. Hizo especial énfasis en que la profesionalización de la labor de

competencia repercute directamente en la productividad y la mejora, basados elementos

que garantizan su efectividad. Concluyó resaltando que, en cuanto a políticas de

competencia, Latinoamérica tiene legislaciones nuevas comparadas con entornos más

especializados como Estados Unidos, por lo cual sugiere la creación e implementación de

políticas de competencia prácticas para cada entorno donde se desarrollen, la apertura de

los mercados en aporte a la productividad.

15. El representante de Colombia Productiva disertó sobre la Estrategia y experiencia Sectorial del Programa Colombia Productiva centrando su exposición en la política de desarrollo

productivo (PDP) que se lleva a cabo en Colombia, la tiene como propósito desarrollar el

aparato productivo colombiano mediante líneas de acción basadas en la diversificación y la

sofisticación del mercado y sus métodos. Expuso que estos planes se han desarrollado

sectorialmente de acuerdo con la economía del país y el crecimiento exponencial de éstos

debido a la política productiva de desarrollo. Finalizó explicando cómo el gobierno, de la

mano de organizaciones especializadas, ofrece planes y beneficios a las empresas en pro de

desarrollar asociaciones que favorezcan la productividad del país y la percepción de este en

el mercado regional y global.

16. La sesión IV comprendió las Prácticas y Formas Institucionales de las Agencias de Comercio y de Competencia en la Promoción y Logro de la Transformación Productiva prosiguiendo

de la siguiente manera:

17. La representante de la Dirección Nacional de la Red de Inversiones y Exportaciones (REDIEX),

disertó sobre esta Red que actualmente se ejecuta en Paraguay, describiendo sus objetivos y

explicando que la misma está fundamentada en potenciar el esfuerzo exportador de las

empresas nacionales y generar aumento de la diversificación de la oferta exportable. Explicó

el método de categorizar las empresas para realizar los préstamos y ofrecerles

oportunidades de desarrollo viables; adicionalmente, hizo énfasis en el apoyo del estado a

las empresas exportadoras de frontera y del cofinanciamiento que brindan en cuanto a

estudios de mercado, promoción y capacitación, además de incluir un componente de

inserción femenina.

18. La representante de la Superintendencia de Control del Poder de Mercado (SCPM) del

Ecuador expuso las Acciones implementadas por la Superintendencia para la promoción y logro de la transformación productiva a través de un caso práctico atendido por la SCPM, el

cual se refirió a la inclusión de las MIPYMES en las cadenas de supermercados a partir de un

marco regulatorio que les reconoce como empresas operativas, y crea una regulación para

la relación comercial entre esas empresas y las mayoristas de mercado, teniendo al estado

como mediador. Este hecho ha tenido como resultado una mayor amplitud en la

diversificación del mercado alimenticio. Concluyó destacando que los objetivos de la norma

han sido cumplidos pero que quedan retos pendientes, como la eliminación de las barreras

y la consideración de nuevos esfuerzos.


6

19. El representante de la Superintendencia de Competencia (SC) de El Salvador disertó sobre la

Competencia en los Servicios Financieros a las Micro y Pequeñas Empresas (MYPE) en El

Salvador basado en un estudio desarrollado por la SC, que expone un análisis de las

características de demanda y oferta de financiamiento a las MYPE, y describe la

conformación y características de la oferta y demanda de los servicios financieros a este

segmento, la normativa que incide en el acceso al crédito a las MYPE, un análisis de

competencia en mercados relevantes, las restricciones a la competencia y otros obstáculos

al financiamiento a las MYPE, así como una serie de recomendaciones de política pública

que de manera propositiva permitirán facilitar el acceso al financiamiento para las MYPE.

20. La representante de la Agencia para la Atracción de Inversiones y la Promoción de

Exportaciones (PROPANAMÁ) describió el propósito de la Agencia, de reciente creación,

explicando que con la misma se busca incentivar las exportaciones y dinamizar las

inversiones en el país. Se basa en una estrategia política que no intercede en los factores de

desarrollo de la oferta exportable, sino en su promoción, por medio de una plataforma que

involucra directamente el trabajo de las representaciones diplomáticas para la captación de

inversiones.

21. La representante de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) de

España basó su exposición en la Contratación pública, enfocándose en la experiencia de

España. En su intervención describió cómo se ha ido desarrollando el ordenamiento jurídico

en materia del resguardo de la innovación que, posee la CNMC y algunas experiencias

puntuales donde se puso en práctica.

22. La sesión V estuvo dedicada a la presentación del estudio de la UNCTAD titulado: “La Interacción de la Política de Competencia con las Políticas de Innovación”, el cual fue

presentado por el representante de la UNCTAD. Centró su presentación explicar que la

innovación es un componente para el desarrollo económico que está directamente

relacionado con la productividad y la competitividad. Analizó el rol de las agencias de

competencia como factor impulsor de la innovación garante de la competitividad de las

economías mediante la adopción de nuevas soluciones y productos. En este sentido,

manifestó que el derecho de la competencia debe tener en cuenta los efectos de la

innovación para el desarrollo en su marco normativo.

23. La sesión VI abordó el tópico referido a La innovación, actividad necesaria para el desarrollo, la mejora de la productividad y la competitividad de las economías: problemas para su implementación y políticas públicas para su promoción.

24. Al respecto, los representantes de la Unidad de Gestión de la Presidencia de la República del

Paraguay y del equipo impulsor del Plan Nacional de Innovación enfocaron su presentación

en explicar el proyecto Programando juntos el Paraguay que nos merecemos que es esta

iniciativa impulsada por el sector privado, que involucra una alianza que alcanza al sector

público y a la sociedad civil, cuyo propósito es encontrar un modo de acelerar el crecimiento

económico basado en el capital humano y el desarrollo de la innovación implementada en

el sector productivo y en la creación de nuevas empresas. La finalidad principal es abarcar

los ejes económicos fundamentales del Paraguay y potenciarlos para acelerarlos y hacerlos

más eficientes con el objetivo de minimizar el tiempo de crecimiento de los mismos.


7

25. La sesión VII fue destinada para el tratamiento de La política de competencia: vector para el impulso de innovación. A tales efectos:

26. El representante de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) de

Argentina explicó que la competencia debe estudiar las áreas en las cuales se espera la

innovación. Tiene entre una de sus funciones generar incentivos a la misma para hacerla

rentable y no producir daños en el proceso competitivo. Basado en esto, expuso la

realización de un análisis dinámico que se centra en el movimiento actual y como puede ser

a futuro el mercado de competencia y su fluctuación e impacto en la eficiencia económica

según la aplicación de reglas de competencia.

27. El representante del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) de Chile afirmó

que la competencia debe llegar a la innovación de manera natural y, en ese mismo sentido

las autoridades deben colaborar en el proceso competitivo y de innovación, pero destacó

que la concentración de las políticas de competencia, se centran en el precio y no en el

factor de innovación, por lo cual según su criterio deben replantearse y basar sus esfuerzos

en alentar la innovación y vigilar su eficiencia. Finalizó su intervención difundiendo una lista

más detallada de ideas a considerar para las autoridades de competencia presentes.

Continuó exponiendo casos relevantes en la legislación chilena en materia de competencia y

concentración, en los cuales tuvo participación el TDLC.

28. La representante de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) de México,

disertó sobre la política de competencia en México: vector para el impulso de la innovación. Expresó que la principal función de las autoridades de competencia es proteger la dinámica

de la misma en el mercado, sin interferir en los procesos de innovación, hizo especial énfasis

en la promoción e implementación de herramientas digitales en el mercado de competencia

y afirmó que esta debe proteger especialmente al consumidor y vigilar que sea posible la

entrada de emprendedores en el mercado, prosiguió con algunas consideraciones en torno

a futuras legislaciones relativas al proceso de digitalización de las instituciones financieras.

29. El representante del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de

la Propiedad Intelectual (INDECOPI) del Perú, enfocó su presentación en la Competitividad digital del Perú. Afirmó que actualmente INDECOPI trabaja en la elaboración de una

legislación que regule la competencia sin limitarla, y en la elaboración de una agenda digital

para potenciar la innovación.

30. La representante de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) de Colombia

desarrolló su presentación en torno a la Política de competencia: vector para el impulso de la innovación en Colombia. Explicó que la SIC se encuentra desarrollando un estudio sobre

la relación entre la innovación y la competencia, tomando en consideración la premisa de

que, a mayor competencia, mayor innovación. Ejemplificó, con caso práctico real, el interés

de tres entidades bancarias colombianas de crear una empresa desarrolladora de innovación

en tecnologías de trámites e identificadores comunes digitales. La apertura de esta empresa

representará un avance en cuanto a manejo de datos como activos pero al ser los primeros

en reconocer este mercado e ingresar en él, podría traducirse en un posible abuso de su

posición dominante, razón por la cual la autoridad de competencia sugirió que esta entidad

debe ser independiente a sus organizaciones creadoras, que la migración de los datos no

debe darse de forma automática y que deben contar con un logaritmo abierto a la inclusión

de nuevos competidores. En ese sentido, se apunta desde la SIC a crear precedencia de


8

casos en los que cobra importancia las agencias de competencia en la promoción de la

innovación.

31. El representante del Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) del Brasil centró

su intervención en los Desafíos de la competencia en Brasil, especialmente en cómo las

concentraciones económicas pueden afectar la innovación. Comenzó refiriéndose a la

multiplicidad de mercados y de las dinámicas de la innovación en el contexto de

concentraciones económicas. En base a esto, manifestó no haber una respuesta única para

la pregunta sobre como la concentración económica afecta los incentivos de la innovación

en el mercado. Señaló que la concentración puede generar un competidor con más

capacidad, así como también una competencia menos intensa que pueda reducir la presión

para innovar; en este sentido, no es posible establecer presunciones generales que asocien

los niveles de innovación y concentración resultantes de una función.

32. Finalmente, el GTCC trabajó un caso práctico asociado a la aplicación del derecho de la

competencia, a través de la consideración de un caso de estudio hipotético, considerando la

posible afectación del mercado de la innovación por riesgos de exclusión y poder

dominante del mercado, tras el desarrollo de una plataforma tecnológica para el mercado

de transporte terrestre.

33. La sesión se desarrolló en tres grupos de trabajo que abordaron, desde perspectivas

diferentes, los problemas de la competencia.

34. El Grupo 1 adoptó la posición de los denunciantes, empresas del ramo, quienes solicitan

revisión del uso y amplio espectro de la aplicación, cuya posesión en un consorcio influyente

incide sobre la sana competencia del mercado de medios de pagos, so pena de afectar al

resto de las operadoras de transporte.

35. El Grupo 2 representó a la parte denunciada, en representación de un consorcio de

empresas de transporte de la industria de taxis, que se rigen por la utilización de una

aplicación tecnológica para ubicar y reservar transporte y con una variedad de opciones de

pago del servicio de traslado. Se encargó de establecer argumentos de defensa a las

acusaciones de las que fue objeto.

36. El Grupo 3, en representación de la autoridad de competencia, emitió su parecer respecto

de

las prácticas denunciadas, arbitrando entre las partes, y rendidos los alegatos y

demostraciones. Falla a favor de a la parte demandante, en el sentido de que restringió el

uso de la aplicación a condiciones que tendieran a favorecer al ramo y a otras plataformas

tecnológicas similares y en uso.

37. Para finalizar, el Grupo de Trabajo sobre Comercio y Competencia de América Latina y el

Caribe determinó que el tópico que considerará durante la reunión anual del GTCC del año

2020, será “Las implicaciones de la economía digital y el e-commerce en el comercio y la

competencia de América Latina y el Caribe”.


9

II. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones:

• La región está poco integrada o integrada en segmentos con poco valor agregado.

Fortalecer la oportunidad de escalar en las cadenas de valor depende cada vez más de la

innovación y los intangibles. En este marco, la política comercial y de competencia para la

transformación productiva es un engranaje de importancia para promover la inserción en

las mismas.

• En tal sentido, la agenda de trabajo se visualiza nacionalmente en todos aquellos

programas que intentan atraer inversiones, diversificar la canasta exportadora, agilizar y

abaratar la logística, innovar y mejorar los estándares de calidad de nuestros productos,

fortalecer a las MIPYMES, generar las condiciones para incrementar el comercio

electrónico y regular los derechos de propiedad intelectual. Y se visualiza

internacionalmente en la inclusión de estos mismos temas en las negociaciones a nivel

bilateral, regional y multilateral.

• A nivel de la agenda local, el escollo a sortear por todos los sectores es la complejidad de

administrar coordinadamente la agenda de la transformación productiva. Desde hace

muchos años se enfrentan los desafíos de mejorar la capacidad técnica y estratégica como

consecuencia de que la regulación de las actividades comerciales externas atraviesa de

manera mejorada ministerios y disciplinas.

• En este sentido, aunque la gestión institucional de la política comercial sin duda es local, la

necesidad de generar la misma coordinación de manera interinstitucional e

interdisciplinariamente se impone también en los espacios regionales y subregionales.

• En lo que a la innovación se refiere, una actividad esencial para favorecer el crecimiento de

las economías, promoviendo la mejora de la productividad y de la competitividad, tanto

en los países desarrollados como en los países en desarrollo.

• Favorecer un entorno proclive a desarrollar actividades innovadoras contribuye a generar

empresas competitivas en diversos sectores de la economía. Los gobiernos tienen una

enorme responsabilidad en el fomento de la innovación a través del desarrollo de políticas

públicas adecuadas que incentiven, faciliten y protejan a las empresas innovadoras.

• La innovación debe ser valorada de forma positiva en todas sus vertientes, dado que

además de aportar mejoras en la productividad de las empresas, incide en la

competitividad de las economías mediante la adopción de nuevas soluciones y la creación

de nuevos y mejores productos y servicios para los consumidores.

• El equilibrio entre la competencia y la protección de la propiedad intelectual es crucial

para que las empresas innovadoras continúen innovando y los consumidores se beneficien

de sus resultados en condiciones razonables.

• La competencia actúa de forma positiva en el desarrollo de actividades innovadoras dado

que genera presión en los mercados y fomenta a las empresas a realizar esfuerzos para

crear nuevos productos o mejorar los productos existentes.


10

• Las autoridades de competencia juegan un papel muy importante en el ámbito de la

innovación. A través de la aplicación de la ley a las conductas de las empresas y a las

operaciones de concentración generan doctrina y jurisprudencia susceptible de

incrementar la competencia y promover innovación. No obstante, hoy en día la

denominada innovación disruptiva constituye un reto para las autoridades no tanto por su

carácter innovador sino por la incertidumbre que genera a la hora de valorar sus

potenciales efectos en los mercados.

• Las autoridades de competencia pueden también fomentar la innovación a través de sus

actuaciones en el ámbito de la abogacía de la competencia, haciendo recomendaciones a

los poderes públicos para mejorar las regulaciones existentes y fomentar la creación de

negocios basados en el uso de las nuevas tecnologías.

• El Derecho de la Competencia debe prevalecer y adaptarse de forma constante para

facilitar las aportaciones de las nuevas tecnologías y la entrada de nuevos productos y

servicios en los mercados, fomentando la innovación.

Recomendaciones:

• La política comercial y de competencia debe trabajar por un mayor acceso a los mercados

(y formalizarlo en acuerdos), diversificando destinos y productos de nuestras canastas

exportadoras

• Los países de América Latina y el Caribe deben participar del proceso de reconfiguración

de las reglas y las instituciones comerciales multilaterales generando también propuestas

propias, como lo han hecho algunos de los países de la región en materia de comercio

electrónico, pero de manera conjunta para generar un mayor peso regional.

• La gestión de la política comercial debe sincronizar, coordinar y hacer converger las

agendas de los acuerdos regionales de manera de perfilar una ALC como plataforma

regional para la innovación: enfocarse en la manera en que producimos, compartimos y

aprovechamos el conocimiento.

• Las políticas de comercio y competencia deben gestionarse en base a una fuerte

coordinación, no solo interinstitucional sino interdisciplinaria, debido a que las

regulaciones que se requieren son de diversa naturaleza.

• Se necesita desarrollar una política de competencia acorde a la globalización, en la cual las

prácticas anticompetitivas de las empresas adquieren un alcance cada vez más

internacional.

• A nivel regional, fortalecer la cooperación (mecanismos estables de intercambio de

información y eventualmente revisión de pares de los casos de competencia), entre otros.

DECLRMRE1 25-11-2019 pg.1/9

I REUNIÓN DE MINISTRAS Y MINISTROS

IBEROAMERICANOS DE RELACIONES EXTERIORES

Soldeu, Andorra, 26 de noviembre de 2019

DECLARACIÓN DE LA PRESIDENCIA

Las Ministras y los Ministros de Relaciones Exteriores de los países iberoamericanos, se han reunido en Soldeu, Andorra, el día 26 de noviembre de 2019.

La Ministra de Asuntos Exteriores de Andorra, en su calidad de Presidenta, presenta los principales puntos tratados en la Reunión:

Ha ratificado el tema propuesto para la XXVII Cumbre Iberoamericana “Innovación para el

Desarrollo Sostenible – Objetivo 2030”. Se ha destacado el potencial de la innovación como instrumento dinamizador para la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y ha resaltado el hecho de que el Documento Conceptual entregado por Andorra de

continuidad a la voluntad de los países iberoamericanos de seguir trabajando en estrecha vinculación con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en cuya implementación Iberoamérica contribuye desde su propia experiencia de una cooperación multiactor, multinivel

y multisectorial.

Asimismo, ha reconocido los avances alcanzados por la Conferencia en el cumplimiento de los mandatos establecidos en la XXVI Cumbre Iberoamericana celebrada en La Antigua Guatemala

en 2018.

Ha reiterado el compromiso con la participación inclusiva en las reuniones de la Conferencia Iberoamericana.

La centralidad de la innovación ha quedado reconocida de manera expresa en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, con una mención explícita al fomento de la innovación en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 9, pero también es importante su contribución al cumplimiento del resto de los objetivos.

Tal como señala el Documento Conceptual, se considera la innovación como todo cambio, no solo tecnológico, basado en el conocimiento, no solo científico, que genera valor, no sólo económico.

Pero se entiende también que la innovación puede tener influencia tanto en lo tecnológico, científico y económico, como en las conductas humanas y en la mejora o la creación de nuevos procesos, frente a la transformación de la tecnología y de los sectores productivos, los

acelerados cambios de nuestras sociedades, la lucha contra las desigualdades persistentes y la necesaria protección del medio ambiente.

La implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible requiere de un enfoque

transversal de la innovación, ya que los ODS han de ser abordados por múltiples actores, estimulando el trabajo interdisciplinario, las colaboraciones entre diferentes sectores de la economía y nuevas formas de alianza entre el sector público, el sector privado y las

organizaciones sociales. La Conferencia Iberoamericana puede impulsar este nuevo enfoque de la innovación para la promoción del desarrollo sostenible, considerando su potencial como acelerador de transformaciones.

El conocimiento científico y tecnológico debe tener un papel central en la consecución de innovaciones con efecto disruptivo. Fortalecer los sistemas nacionales de ciencia, tecnología e innovación, así como la transferencia de conocimiento y tecnología por los países desarrollados

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son acciones que contribuirán, de manera determinante, al desarrollo sostenible, tanto desde

la dimensión social como económica.

La Reunión ha recogido la presentación de los ejes para la elaboración de una Estrategia Iberoamericana de Innovación, en el marco del Espacio Iberoamericano del Conocimiento,

para contribuir desde todos los ámbitos a que Iberoamérica alcance las metas previstas en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en cumplimiento del mandato recogido en el párrafo 44 de la Declaración de Guatemala.

Ha reiterado su compromiso de que el enfoque de la innovación promueva la igualdad de género efectiva en nuestros países, incluyendo los propios procesos de producción de conocimiento e innovación y de modernización de las organizaciones e instituciones, de forma

que responda a las necesidades de las mujeres y las niñas, y contribuya a eliminar las desigualdades verticales y horizontales de género en sectores clave como la ciencia, la tecnología, la ingeniería y las matemáticas. La persistencia de estas desigualdades no sólo

limita la participación y la contribución plena de las mujeres y niñas durante todo su ciclo de vida, sino que también limita el impacto de la innovación en todos los ámbitos.

Ha considerado que la transformación digital, como parte fundamental de los cambios

exponenciales que ha vivido nuestra época, ha generado progreso económico y social, pero al mismo tiempo ha puesto en evidencia que nos enfrentamos a grandes retos que debemos atender con urgencia. La brecha digital que aún viven muchas de nuestras sociedades está

incrementando la desigualdad y la falta de oportunidades reales para la población de nuestros países.

El avance tecnológico vertiginoso que hemos vivido en los últimos años ha despertado la

preocupación social ante desafíos que no conocíamos. El uso de los datos, de los algoritmos y de la inteligencia artificial no debe perpetuar desigualdades y debe ayudar a preservar la centralidad humanista que ha caracterizado a Iberoamérica. La tecnología debe estar al servicio de las personas y contribuir a su desarrollo.

La innovación tecnológica debe ser un instrumento que priorice la lucha contra la pobreza, la exclusión social y la desigualdad como condición para el desarrollo sostenible: un medio para garantizar, por ejemplo, el acceso al agua, la energía y a internet y creando instrumentos de

inclusión que respondan a las necesidades específicas de grupos más vulnerables.

El incremento de los patrones de consumo y de la industrialización ha acelerado los efectos del cambio climático, así como la necesidad de encontrar alternativas al uso de combustibles

fósiles para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. La inmensa mayoría de los países del planeta nos hemos comprometido a frenar decididamente esta amenaza suscribiendo el Acuerdo de París sobre el Clima, abriendo el camino a una reacción común que

pueda contribuir a este proceso global.

Y por ello, la Reunión ha considerado que se deben impulsar esfuerzos conjuntos sobre la base de la equidad y de conformidad con nuestras responsabilidades comunes pero diferenciadas y

en la medida de nuestras capacidades, a poner en práctica medidas de mitigación y de adaptación al cambio climático, de financiación, transferencia de tecnología y fomento de la capacidad, entre otras, que nos permitan entrar en un círculo virtuoso de respeto al medio

ambiente y enfrentar conjuntamente la grave amenaza del calentamiento global.

Se ha subrayado el papel que debe tener la innovación en la transición sostenible y la promoción de la eficiencia energética en Iberoamérica, particularmente en la producción de

energía renovable y limpia, el cuidado de los suelos, cuencas, bosques y océanos.

Ha considerado también que la Conferencia Iberoamericana es un espacio privilegiado para desarrollar una plataforma de innovación dada su vocación de cooperación y de promoción de

alianzas estratégicas en las esferas pública, privada y de diversos actores sociales y locales,

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con el objetivo de apoyar y acompañar los esfuerzos nacionales de sus miembros en la

consecución de los ODS, contenidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Ha reconocido a la cooperación iberoamericana como un mecanismo de articulación intergubernamental, multiactor y multinivel que potencia el rol de la Comunidad

Iberoamericana para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, con base en las ventajas comparativas que ofrece la creación de sinergias con los foros existentes.

Y, en este marco, la Reunión de Ministras y Ministros ha abordado los siguientes

puntos:

Ha considerado celebrar el Día de Iberoamérica cada 19 de julio, fecha en la que tuvo lugar la firma de la primera Declaración de Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre Iberoamericana

de Guadalajara, México, en 1991, que consagra los principios y valores democráticos vigentes en la comunidad iberoamericana, y que fija como uno de sus propósitos “convertir el conjunto de afinidades históricas y culturales que nos enlazan en un instrumento de unidad y desarrollo

basado en el diálogo, la cooperación y la solidaridad”.

Innovación para el Desarrollo Sostenible

1. Ha alentado a la Secretaría Pro Tempore de Andorra y a la SEGIB a seguir trabajando en

la formulación de la Estrategia Iberoamericana de Innovación, en virtud del mandato acordado en Guatemala, para que sea adoptada en la XXVII Cumbre Iberoamericana, incorporando acciones y actividades sectoriales concretas, dándole seguimiento en las

distintas Reuniones Ministeriales, Foros y Encuentros, que estén dirigidas a contribuir desde la innovación a la consecución de los ODS.

2. Ha solicitado a la Secretaría Pro Tempore de Andorra y a la SEGIB que, en consulta con

los Estados miembros de la Conferencia Iberoamericana, los gobiernos locales, el sector privado, las universidades, organizaciones sociales y los parlamentos, propusiera en la XXVII Cumbre de Andorra medidas concretas que permitan un mayor acceso a la digitalización y a internet a la población de nuestros países con el fin de contribuir a

disminuir la brecha digital todavía existente.

3. Ha resaltado el papel del Estado a la hora de generar oportunidades de colaboración y de inversión, asegurando la disponibilidad y el acceso al conocimiento como base de la

innovación.

4. Ha propuesto promover políticas y estrategias nacionales que permitan a los países generar un modelo comercial más justo y sostenible en Iberoamérica en el marco de la

Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

5. Ha animado a incentivar la aparición de una nueva generación de emprendedores sociales, organizaciones público–privadas y modelos de empresas con responsabilidad

social, que reconocen las interdependencias y aspiran a alcanzar tanto la rentabilidad financiera, la viabilidad económica como el beneficio social y ambiental.

6. Ha apoyado la creación, el desarrollo y el impacto de las empresas con responsabilidad

social a través del Proyecto Cuarto Sector en Iberoamérica, iniciativa que busca generar un ecosistema adecuado para que prosperen estas empresas. En esta línea, se ha propuesto la discusión de nuevos marcos legales y reglamentarios que amparen su

expansión, según sea apropiado a las Estrategias de desarrollo sostenible y las particularidades de cada país.

7. Ha reconocido el importante valor que aportan los laboratorios de innovación ciudadana

de la SEGIB, un modelo que surge en Iberoamérica y que se ha transformado en una referencia global, tal como ha distinguido la Comisión Europea en 2019, como una innovación en el campo de la cooperación internacional al desarrollo, incorporando el

DECLRMRE1 25-11-2019 pg.4/9

compromiso de la ciudadanía al desarrollo sostenible así como el importante valor

proporcionado por los laboratorios de innovación pública centrados en la ciudadanía.

8. Ha encargado a la SEGIB iniciar un proceso de consultas para el establecimiento de una propuesta de programa iberoamericano en materia de ciudadanía global, que promueva

una comprensión y conocimiento más amplios sobre la importancia de promover el desarrollo sostenible.

Futuro del trabajo

9. Ha tomado nota de los resultados de la Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Trabajo, que tuvo lugar en Madrid, España, el 4 de marzo de 2019, durante la cual se debatió sobre el futuro del trabajo, teniendo en cuenta los cambios

trascendentales que se presentan en materia tecnológica, demográfica y medioambiental.

10. Ha reconocido la importancia de promover una transición a un futuro del trabajo que contribuya al desarrollo sostenible en sus dimensiones económica, social y ambiental; así

como la necesidad de cerrar las brechas de habilidades, actualizando el sistema educativo y desarrollando un nuevo sistema de aprendizaje continuado a lo largo de la vida. Ha acogido también con satisfacción la Declaración del Centenario de la Organización

Internacional del Trabajo sobre el Futuro del Trabajo, la cual hace un llamado a invertir en las capacidades de las personas, las instituciones del trabajo y el empleo decente y sostenible, en la reducción de las desigualdades incluyendo alcanzar compromisos para

promover el acceso universal a la protección social, promover la conciliación de la vida profesional, personal y familiar y garantizar la igualdad entre hombres y mujeres en el mundo del trabajo.

Sostenibilidad ambiental y cambio climático

11. Ha considerado importante fortalecer la cooperación en materia de medio ambiente, cambio climático y desarrollo sostenible en la región para contribuir a alcanzar los objetivos del Acuerdo de París sobre el cambio climático y de la Agenda 2030 para el

Desarrollo Sostenible, a través, entre otras, de iniciativas existentes, tales como la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático (RIOCC), la Conferencia de Directores Iberoamericanos de Agua (CODIA) y el Observatorio Iberoamericano de Desarrollo

Sostenible y de Cambio Climático de La Rábida, Huelva.

12. Ha reconocido la importancia para el planeta de la realización de la COP 25 de la Conferencia de las Partes del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio

Climático, bajo la presidencia chilena, que tendrá lugar en diciembre próximo en Madrid, España, deseando que sus resultados contribuyan al cumplimiento del Acuerdo de París, teniendo en cuenta la crisis que ocasiona el cambio climático.

13. Ha destacado la convocatoria de la Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Medio Ambiente en mayo de 2020, reunión que no se celebra desde 2009, orientada a impulsar una Agenda Medioambiental Iberoamericana alineada con los ODS, reforzando

así la inclusión de la dimensión medioambiental en los trabajos de la Conferencia Iberoamericana.

Cooperación Sur-Sur y Triangular

14. Ha reafirmado la importancia de promover y fortalecer la Cooperación Iberoamericana, sus principios, valores e instrumentos, pues constituye una herramienta efectiva e innovadora en la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en nuestros países,

de acuerdo con la declaración final de la II Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur. Asimismo, de promover que la Cooperación Triangular se construya sobre los pilares de los valores y métodos de una verdadera cooperación

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horizontal y tome en cuenta el conocimiento acumulado y los aprendizajes desarrollados

por nuestros países.

15. Ha reafirmado el potencial que tiene la cooperación descentralizada y la cooperación multiactor para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Igualdad de género

16. Ha reiterado los compromisos asumidos por nuestros Estados en materia de igualdad de género y empoderamiento de las mujeres y las niñas en tratados, convenios y

documentos internacionales, incluyendo la Convención para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres (CEDAW), el Plan de Acción adoptado en la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo del Cairo de 1994 y que este año

cumplió 25 años, y la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, que el próximo año celebrará su 25º aniversario, coincidiendo con la XXVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

17. Ha mantenido el compromiso para que la innovación y el avance tecnológico sea instrumento para hacer real la igualdad substantiva entre mujeres y hombres garantizando la igualdad de oportunidades y la plena participación de las mujeres en el

desarrollo científico y tecnológico y en el mercado de trabajo y empleo.

18. Ha encargado a la SEGIB que inicie el proceso de consultas para el establecimiento de una propuesta de Programa Iberoamericano de cooperación en materia de prevención y

eliminación de todas las formas de violencia contra las mujeres y que promueva intercambios entre nuestros países que contribuyan a sus esfuerzos en esta área, para así avanzar decididamente hacia la igualdad real y efectiva entre mujeres y hombres en

los países de Iberoamérica.

Educación y Conocimiento

19. Ha destacado la importancia de una educación universal y de calidad, desarrollando un modelo de adquisición de competencias, potenciando el uso de las nuevas tecnologías y

promoviendo el acceso a la enseñanza superior y al mercado laboral, contribuyendo así a avanzar hacia una sociedad más inclusiva y equitativa. Este modelo permite promover la educación y la formación a lo largo de toda la vida, de manera que las personas puedan

adaptarse a las transformaciones económicas y sociales provocadas por la rapidez de los cambios tecnológicos.

20. Ha destacado la constitución del Sistema Iberoamericano de Aseguramiento de la Calidad

de la Educación Superior (SIACES), que contribuirá mediante su plan de trabajo a reforzar la cooperación entre nuestros sistemas nacionales de evaluación, aseguramiento de la calidad y acreditación, contribuyendo asimismo al fomento de la mejora de la calidad de

la educación superior en Iberoamérica.

21. Ha valorado los avances logrados en el impulso de la movilidad académica por Campus Iberoamérica, como una iniciativa importante de intercambio académico y laboral para

estudiantes, profesores e investigadores en nuestra región y como proyecto articulador y potenciador de los esfuerzos de gobiernos, universidades e instituciones públicas y privadas, destacando las mejoras incorporadas en la Plataforma desde su presentación

en el marco de la XXVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

22. Ha acogido los avances del proyecto de Convenio Marco para el impulso de la Circulación del Talento en el espacio iberoamericano, encomendando a la SEGIB hacer seguimiento

a este proceso para que pueda ser suscrito por aquellos de nuestros países que voluntariamente decidan vincularse con él.

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23. Ha reconocido los avances en la implementación de la Agenda Iberoamericana de

Cooperación en Ciencia, Tecnología e Innovación, en especial las actuaciones en materia de formación doctoral y de investigadores, así como el impulso de tres experiencias piloto de uso compartido de infraestructuras y capacidades científicas y tecnológicas singulares.

Cultura

24. Ha resaltado que los resultados de la XX Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Cultura que tuvo lugar en Bogotá, Colombia, los días 17 y 18 de octubre,

hayan reafirmado la necesidad de profundizar el vínculo de cultura y desarrollo sostenible en Iberoamérica. Y, en ese sentido, saludar los esfuerzos realizados por la SEGIB y la OEI para diseñar y poner en marcha la Estrategia Iberoamericana de Cultura y Desarrollo,

mediante el establecimiento de políticas públicas y acciones innovadoras que contribuyan al desarrollo de la Agenda 2030, con especial atención a la diversidad cultural, la interculturalidad, las industrias creativas y culturales, el patrimonio cultural y la igualdad

de género.

25. Ha alentado acciones estratégicas para establecer y desarrollar un mercado iberoamericano de contenidos originales de nuestras industrias culturales y creativas, en

especial las micro, pequeñas y medianas empresas, públicas y privadas, y demás actores, con el fin de consolidar la economía creativa en Iberoamérica, en algunos países denominada Economía Naranja, de manera sostenible, funcional y como oportunidad de

desarrollo económico y que promueva la creación, producción, distribución y comercialización de bienes y servicios culturales y favorezca la inclusión en nuestras sociedades. Para ello, se ha instruido a la SEGIB, junto a la OEI, asegurar su coordinación.

26. Ha animado a profundizar en acciones estratégicas de Diplomacia Cultural y Cooperación iberoamericanas en sintonía con los ministerios e instituciones de Cultura, con el fin de avanzar en el diálogo intercultural e inclusivo y la colaboración intersectorial, en el marco de lo establecido en la Carta Cultural Iberoamericana.

27. Ha saludado la declaración del 2020 como Año Iberoamericano de la Música, bajo la coordinación de la SEGIB y con el apoyo de los Programas Ibermúsicas e IberOrquestas Juveniles.

28. Ha propuesto promover iniciativas de promoción del bilingüismo y de educación para la cultura y para el diálogo cultural, mediante el apoyo de actividades que sirvan para profundizar la cooperación entre los agentes y las instituciones involucradas en la difusión

de las lenguas española y portuguesa, teniendo como objetivo el fortalecimiento de los lazos culturales y lingüísticos entre los países iberoamericanos.

Migración y desarrollo

29. Ha tomado nota de la iniciativa multiactor puesta en marcha tras la XXVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de La Antigua Guatemala para crear el Grupo Iberoamericano de las Migraciones que estaría conformado inicialmente por la

Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la SEGIB, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIAPP), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el

Desarrollo (AECID) y la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI), cuyo objetivo será analizar los retos de la migración y el desarrollo en Iberoamérica y coordinar acciones conjuntas en beneficio de las personas migrantes y de las comunidades de

acogida.

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Cohesión social

30. Ha planteado potenciar y promover, a través de la innovación, la inclusión social, económica y política de todas las personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u otra condición; así como

valorar su contribución al logro de los ODS, reduciendo las desigualdades en los países, especialmente de quienes pertenecen a grupos vulnerables o marginados o se encuentran en situaciones vulnerables o de marginación.

31. Ha saludado los avances alcanzados por la SEGIB, la OEI y el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (FILAC), con el apoyo del gobierno de Bolivia, en el ámbito de la Conferencia Iberoamericana en la construcción del Programa/Iniciativa para la creación de

un Instituto Iberoamericano de Lenguas Indígenas (IIALI), que tiene por finalidad fomentar el uso, la conservación y el desarrollo de las lenguas indígenas de América Latina y el Caribe, así como apoyar a los pueblos indígenas y a los Estados en el ejercicio de los

derechos culturales y lingüísticos en el marco del Año Internacional de las Lenguas Indígenas proclamado por las Naciones Unidas.

32. Ha destacado la celebración en Andorra La Vella de la II Reunión Iberoamericana de

Ministras y Ministros de Asuntos Sociales, los días 7 y 8 de octubre de 2019 sobre el tema “Innovación e inclusión en el ámbito de la discapacidad”, donde se acordó continuar trabajando en la construcción de sociedades más inclusivas, en las que las personas con

discapacidad y sus necesidades específicas sean tomadas en consideración y estén presentes de forma transversal en todas las políticas públicas, atendiendo a que la accesibilidad es un pilar central para el ejercicio de los derechos humanos y libertades

fundamentales de las personas con discapacidad.

33. Ha destacado las acciones de implementación del Programa Iberoamericano sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobado en la XXVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en La Antigua Guatemala en 2018, el

instrumento de la cooperación iberoamericana que brinda oportunidades de cooperación regional, aprendizaje entre pares e innovación mediante el intercambio de buenas prácticas y la identificación de objetivos y retos comunes en la región en materia de discapacidad.

34. Ha promovido el impulso de instrumentos innovadores de inclusión para las personas con discapacidad en situaciones de mayor vulnerabilidad, atendiendo algunas de las intersecciones de las desigualdades existentes en Iberoamérica como son género,

personas adultas mayores, jóvenes, indígenas y población afrodescendiente.

35. Ha reconocido el trabajo realizado por el Organismo Internacional de Juventud para Iberoamérica (OIJ) en la implementación de políticas nacionales de desarrollo, a través

de la aprobación de la Carta Iberoamericana para la Transversalización de la Perspectiva de Juventud, en Lisboa, en el mes de junio de 2019, documento que establece el marco de referencia para la integración de este enfoque en las políticas y las administraciones

públicas iberoamericanas, y en la conformación de un programa orientado a fortalecer las competencias digitales, sociolaborales y de emprendimiento de las juventudes que hoy cuenta con acuerdos de implementación en 11 países iberoamericanos.

Desarrollo territorial y local

36. Ha instado a fortalecer el enfoque territorial y multinivel de impacto local mediante la acción coordinada con la UCCI y con otros actores territoriales regionales y estatales con

el propósito de diseñar un Plan de Trabajo conjunto que sume los esfuerzos de las ciudades y los gobiernos locales en la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en los países iberoamericanos.

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Economía y turismo

37. Ha apoyado la promoción de políticas de productividad y competitividad que contribuyan al desarrollo e internacionalización de las MIPYMES, pieza fundamental para el desarrollo sostenible de nuestros países, facilitando su transformación digital, la búsqueda y

diversificación de mercados, la mejora en los procesos, el intercambio de experiencias y buenas prácticas, el surgimiento de nuevos modelos de negocios y el desarrollo de más y mejores empresas que generen empleos de calidad y bienestar social. Ha destacado, por

ello, la celebración, en julio de este año, en Buenos Aires, del III Foro Iberoamericano de la MIPYME, organizado de manera conjunta por la SEGIB con el Consejo de Empresarios Iberoamericanos (CEIB) para desarrollar ecosistemas emprendedores de la región.

38. Ha impulsado las iniciativas de fomento a la innovación abierta, promoviendo la colaboración y la interconexión entre grandes compañías, empresas de reciente creación y PYMES, que permita mayor competitividad en Iberoamérica. Ha destacado también, en

esta dirección, la realización del I Foro Iberoamericano de Innovación Abierta los próximos 27 y 28 de noviembre en Madrid y la creación de un Grupo de Trabajo de Innovación Abierta, cuyo objetivo es facilitar estas interconexiones de beneficio mutuo.

39. Ha dinamizado los trabajos para el desarrollo del sector del turismo que están promoviendo la Secretaría General Iberoamericana, la Organización Mundial del Turismo y la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas, bajo el liderazgo de la Secretaría Pro

Tempore de Andorra, en el diseño de la próxima Estrategia Iberoamericana de Turismo y Desarrollo Sostenible.

40. Ha reconocido que la gastronomía iberoamericana es una de las riquezas culturales de

nuestros países y, al mismo tiempo, un sector de gran impacto en la sostenibilidad, la economía, la salud, la lucha contra la pobreza, la inclusión y la igualdad. Se ha animado, por ello, a la Secretaría Pro Témpore de Andorra, la Secretaría General Iberoamericana y a Ibercocinas a continuar los trabajos sobre el impacto de la gastronomía en la Agenda

2030 para el Desarrollo Sostenible.

Administración pública

41. Ha recordado el compromiso de los Jefes de Estado y de Gobierno en la XXVI Cumbre

Iberoamericana de La Antigua Guatemala de que las administraciones públicas de nuestros países incorporen la innovación como motor de modernización, igualdad, eficiencia, eficacia, transparencia, participación y rendición de cuentas, y de este modo,

fortalecer los sistemas democráticos, la confianza en el sector público y la calidad en los servicios que satisfaga a una población cada vez más digitalizada.

Justicia

42. Ha reconocido el esfuerzo de los países iberoamericanos en la implementación de políticas públicas encaminadas a cumplir con el ODS 16, en particular garantizar la igualdad en el acceso a la justicia y la lucha contra la corrupción, mediante diversas iniciativas

nacionales, destacando el valor de compartir estas buenas prácticas en el marco de la Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB) y del Programa Iberoamericano de Acceso a la Justicia (PIAJ).

43. Ha celebrado que la Conferencia de Ministras y Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB), en la XXI Asamblea Plenaria en la ciudad de Medellín, haya habilitado la firma del Tratado Relativo a la Transmisión Electrónica de Solicitudes de

Cooperación Jurídica Internacional entre Autoridades Centrales, con el propósito de agilizar las investigaciones judiciales y la colaboración entre países con las debidas garantías de seguridad.

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44. Ha destacado el nombramiento del nuevo Secretario General de la COMJIB, Dº Enrique

Gil Botero, deseándole el mayor éxito en su gestión.

45. Ha felicitado a la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura, que cumple 70 años de trabajo ininterrumpido, en su contribución a fortalecer

el conocimiento, la comprensión mutua, la integración, la solidaridad y la paz entre los pueblos iberoamericanos.

46. Ha reconocido a El Salvador, Guatemala, Honduras y México por la iniciativa del Plan de

Desarrollo Integral, elaborado con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y en la cual la Secretaría General Iberoamericana ha participado a través de los mecanismos de cooperación existentes, con resultados exitosos en territorio

mexicano. Se ha subrayado, asimismo, la necesidad de trabajar conjunta y coordinadamente para enfrentar el fenómeno de la migración forzada, basados en el principio de responsabilidad compartida pero diferenciada.

47. Ha expresado satisfacción por la inminente incorporación de Hungría como Observador Asociado de la Conferencia Iberoamericana, acordada previamente por los países iberoamericanos.

48. Ha agradecido y aprobado el ofrecimiento de la República Dominicana para acoger la XXVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en el 2022 y hacerse cargo de la Secretaría Pro Témpore de la Conferencia Iberoamericana en el bienio 2021-

2022, y se elevará esta recomendación a la XXVII Cumbre Iberoamericana de los Jefes de Estado y de Gobierno. República Dominicana se incorporará a partir de esta Reunión a la Troika iberoamericana para apoyar el seguimiento de los compromisos y mandatos

asumidos por los países.

Por último, desea destacar que las Ministras y los Ministros iberoamericanos de Relaciones Exteriores han agradecido al Gobierno y al pueblo de Andorra por la acogida otorgada en Soldeu y los han felicitado por la exitosa celebración de la reunión.



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Revistas Electrónica

Iberoamericana

(REIB)

CENTRO DE ESTUDIOS DE IBEROAMERICA

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