UNIVERSIDAD MARIANO GALVEZ

MAESTRIA EN ALTOS ESTUDIOS ESTRATEGICOS CON

ESPECIALIZACION EN SEGURIDAD Y DEFENSA

CURSO DE

SISTEMAS SOCIO ECONOMICOS

Catedrático

Gabriel Castellanos

MATERIAL DE LECTURA No.12

Resumen y conclusiones de Lecturas Nos. 2 y 3

Para el Ensayo sobre la tercera evidencia

empírica

Guatemala, 2012

TERCERA EVIDENCIA EMPIRICA: Débil desarrollo de Guatemala dentro de regímenes autoritarios y democráticos. La tendencia de sus líderes hacia el autoritarismo.

La evidencia empírica, en el caso particular de Guatemala, muestra la debilidad del proceso de desarrollo económico tanto dentro de los regímenes autoritarios que mayoritariamente han gobernado al país, como dentro de los escasos regímenes de transición democrática. Las opiniones y percepciones de varios líderes de Guatemala confirman y complementan la información proveniente de la experiencia empírica. Los regímenes autoritarios y los regímenes de transición democrática no han podido establecer una base política que les permita la adopción y puesta en práctica de políticas de calidad. Paradójicamente el autoritarismo y la democracia únicamente han servido para la adopción de políticas cortoplacistas que confrontan unos intereses con otros, no tienen la consistencia necesaria para perdurar en el tiempo y cambian constantemente de dirección. El período de la Revolución –1944-1954- es probablemente una excepción en cuanto a la adopción de políticas de calidad que fueron adoptadas durante ese período, pero que en la mayoría de los casos fueron debilitadas en los regímenes autoritarios posteriores bajo la influencia de grupos de interés que anteponían sus intereses a los intereses de la sociedad en general. 1. La Revolución y reformas de 1944.

Desde la independencia de España, los gobiernos guatemaltecos fueron autocráticos y en muchos casos dictatoriales con una muy escasa representatividad1. La revolución de octubre de 1944 trajo consigo los aires de democracia que ya se experimentaban incipientemente en otros países de América Latina. Hay que reconocer que, si bien la sociedad guatemalteca no estaba preparada para un régimen democrático, la sustentación ideológica y política de la mayoría de los líderes de la Revolución del 44 fue un poderoso motor que logró concretar y hacer estable por un período de diez años una época

1 Solórzano 1968

de dos gobierno de transición democrática, en la cual progresivamente se fue ampliando el ámbito de la democracia hacia los sectores económicos, sociales y políticos. Hasta el momento de la Revolución de Octubre de 1944, el tema del desarrollo económico y social y de un plan que lo propulsara se había tratado de una forma escasa y superficial. Aún menos se había discutido la posibilidad de sacar adelante al país por medio de la combinación de democracia y desarrollo. El grupo de intelectuales y profesionales que apoyó o estuvo detrás de la Revolución del ´44 tiene el mérito de haber puesto sobre la mesa de discusiones el tema del desarrollo económico, social y político del país y haber tratado, en parte con éxito, de poner en práctica medidas e instrumentos que ayudaran a ese desarrollo. Este grupo de intelectuales y profesionales, muchos de los cuales participaron en los cuadros ejecutivos de los dos gobiernos de la revolución logró establecer los parámetros fundamentales de lo que debía de contener un plan o programa de desarrollo2. Este plan debía de contener lo siguiente: a) desarrollo de la educación y la salud; b) desarrollo laboral; c) desarrollo agrícola; d) desarrollo de la integración social y

étnica; e) afirmación de los derechos fundamentales

del hombre a la libertad, la vida, la propiedad privada -a la cual también se le asignó una función social-;

f) desarrollo de los partidos políticos; g) incorporación de las fuerzas armadas a un

esquema democrático; h) derecho a la libre locomoción; i) desarrollo y garantía de la libertad de

opinión y expresión; j) desarrollo de las áreas monetaria y

financiera.

2 Gleijeses 1992

Asimismo, se adoptaron políticas, leyes, medidas e instrumentos para desarrollar las áreas anteriores y en varios casos, se establecieron metas a alcanzar en fechas determinadas. El estado de gran atraso educacional y cultural en que vivía la mayoría de la población en ese tiempo hizo necesario que la creación de ideas y su puesta en práctica se efectuara por medio de un grupo elite de intelectuales y profesionales. En consecuencia, el grado de participación en el diseño y puesta en práctica de ese programa fue escaso. La mayoría de la población recibió pasivamente ese cúmulo de reformas y su compromiso activo con las mismas fue muy limitado, si bien es cierto que la mayoría de la población las apoyó tácitamente y, en la práctica no hubo oposición alguna a las mismas. Probablemente, el escaso compromiso de la mayoría de la población con estas reformas que, sin embargo, las reconocía como buenas y necesarias, fue lo que favoreció que 10 años más tarde una invasión militar financiada y apoyada por los EUA acabara fácilmente con el proceso democrático y con el proceso de desarrollo y de reformas que éste había establecido. a) Gobiernos de la Revolución:

Gobiernos de transición democrática.

El gobierno de la Revolución fue un gobierno de transición democrática y, por lo tanto, la puesta en práctica de varias de las reformas se efectuó con el apoyo de las fuerzas militares, lo que, le dio un tinte de autoritarismo a la puesta en práctica de algunas de ellas. De hecho, un problema subyacente que existió durante los 10 años de gobierno de la Revolución fue la desconfianza de los grupos civiles de intelectuales y profesionales de que la puesta en práctica de varias de las medidas de desarrollo había sido encomendada a los mandos militares. Esta rivalidad operativa entre civiles y militares fue ventilándose paulatinamente a favor de los primeros hasta llegar, durante el segundo gobierno de la Revolución, a manifestarse una clara predominancia de los sectores civiles sobre los militares en el manejo y puesta en práctica

de las políticas y reformas del gobierno revolucionario3. El tránsito de gobiernos autoritarios a gobiernos democráticos de 1944 estuvo propiciado, en parte, por el desarrollo de la coyuntura internacional, especialmente por la terminación de la Segunda Guerra Mundial. Este último hecho político creó internamente expectativas de paz y libertad y reafirmó los derechos individuales así como las posibilidades de cambio. Curiosamente, el gobierno de EUA vio con desconfianza el movimiento revolucionario de Guatemala desde sus inicios. Esta desconfianza no se fundamentó en motivos ideológicos o estrictamente políticos, sino más bien en el mantenimiento de un “statu quo” de la diversidad de intereses económicos y propiedades que ciudadanos de los EUA tenían en Guatemala, como en el caso de la United Fruit Company o de la International Railways of Central America. En consecuencia, el apoyo del gobierno de EUA a la Revolución de octubre fue muy parco y siempre estuvo acompañado de comentarios precautorios y de actitudes escépticas que insistían en el mantenimiento de un supuesto “equilibrio” entre la realidad del pasado y las reformas que se pretendían para el futuro. De hecho, algunos historiadores4 señalan que el gobierno de EUA mantuvo en todo momento una velada oposición y resistencia a las medidas de cambio y desarrollo que diseñó y puso en práctica el gobierno revolucionario, durante la presidencia de Juan José Arévalo y de Jacobo Arbenz Guzmán. La gota que rebasó el vaso fue el programa de Reforma Agraria que se estableció en el segundo período revolucionario, lo que motivó que los EUA financiaran y dieran apoyo logístico a un grupo subversivo y terrorista, integrado por mercenarios guatemaltecos y de algunos otros países de América, que invadió el país y, en componendas con las fuerzas armadas guatemaltecas, terminó con el período de primavera democrática iniciado en 19445.

3 Gleijeses 1992

4 Bauer-Paiz 1956, Gleijeses 1992

5 Gleijeses 1992

b) Puesta en marcha de las reformas de la Revolución.

En el campo de la educación, el programa de reformas del gobierno revolucionario tuvo como objetivos principales fortalecer la capacidad institucional del sector, hacer obligatoria la educación gratuita primaria para todos los guatemaltecos, independientemente de su origen étnico, combatir el analfabetismo, modernizar el pensum de estudios, fortalecer la organización magisterial y el establecimiento y mantenimiento de sus prestaciones laborales y proveer al sector de los recursos financieros necesarios para su desarrollo. En el campo de la salud, la reforma se orientó a fortalecer la capacidad institucional y de infraestructura para proporcionar los servicios de salud preventiva y curativa a todos los habitantes del país. Asimismo, se estableció el régimen de seguridad social, que incluye protección contra enfermedades, accidentes y los seguros de vejez, invalidez y supervivencia. Al igual que en el sector educación, se insistió en el sector salud en hacer llegar a todos los lugares del país los servicios de prevención y curación y de que estos fueran gratuitos, para lo cual se estableció en la política financiera la provisión de los recursos necesarios para tal efecto. Los logros de la puesta en práctica de los programas en los sectores de educación y salud fueron satisfactorios, especialmente si se toma en cuenta que se estaba comenzando desde un punto de partida en el cual las disponibilidades que existían en esos servicios eran muy limitadas y precarias. Sin embargo, para hacer sostenible el proceso de modernización y desarrollo en ambos sectores hubiese sido necesario, además de las progresivas reformas institucionales y administrativas de ambos sectores, el aumento de fuentes de financiamiento para las mismas, lo cual no fue posible de realizar debido a la accidentada finalización del proceso democrático En el área laboral las reformas se orientaron hacia asegurar la libre contratación, la permanencia en el trabajo, la reglamentación del proceso de despido, la garantía de remuneración y de pago de prestaciones

laborales, el derecho a la huelga, el mantenimiento de garantías de seguridad en las plazas de trabajo y la conformación de un marco jurídico, que garantizara el régimen de derechos y obligaciones entre patronos y trabajadores para que, en el caso de desavenencias, éstas pudieran ser ventiladas en los tribunales especializados respectivos. Estas reformas generaron una amplia base política de apoyo al programa de reformas por parte del sector laboral, sector que también apoyó en gran medida las reformas en las áreas de educación y salud y en otras áreas económico sociales. En el sector agrario, el diagnóstico del gobierno revolucionario desde sus inicios se orientó a constatar la gran concentración de la propiedad de la tierra y la gran cantidad de tierras ociosas que en ese momento habían en el país. En consecuencia, el enunciado inicial de las reformas en este sector fue el de mejorar la distribución de la tierra y fortalecer los mecanismos para que la mayor parte de las tierras cultivables fueran utilizadas productivamente. Durante el primer gobierno de la Revolución (1944-1950), el programa de reformas en el sector agrario fue relativamente tímido y lento, debido a que el primer gobierno inmediatamente constató la resistencia hacia eventuales reformas en ese sector por parte del sector de terratenientes y de las clases sociales media y alta. Por otra parte, desde la publicación de los enunciados iniciales del programa de reformas del agro, la Embajada y el Departamento de Estado de los EUA pusieron condiciones y limitaciones a eventuales reformas en ese sector, especialmente por el hecho de la gran cantidad de tierras que varias compañías norteamericanas poseían en el país. Esa cautela originó ciertas tensiones dentro del equipo de gobierno y la base política que lo apoyaba, perfilándose dos grupos, de los cuales uno apoyaba la pronta puesta en práctica de un programa completo de reformas agrarias y el otro, en cambio, que mantenía una posición cuidadosa y cauta sobre ese particular. Con el advenimiento del segundo gobierno de la Revolución (1951-954), el grupo político y de funcionarios que favorecía la pronta

adopción de reformas en el sector agrícola tomó preeminencia en el gobierno y, como consecuencia se aprobó por el Congreso de la República la Ley de Reforma Agraria que, de acuerdo con la mayor parte de historiadores,6 fue el punto de partida para que los EUA, de común acuerdo con la clase terrateniente y las clases media y alta del país, fraguaran y organizaran la invasión que en 1954 derrocó al segundo gobierno de la Revolución. Los logros de la reforma del sector agrícola del gobierno de la Revolución fueron muy limitados por dos razones. La primera, por la férrea oposición a esas reformas por parte del grupo de terratenientes y del gobierno de los EUA y, en segundo, lugar por la precipitación con la cual se diseñaron y adoptaron los mecanismos para poner en práctica esas reformas, especialmente las incluidas en la Ley de la Reforma Agraria. La elección y procedimientos de los mecanismos de pago para compensar la expropiación de tierras, la ubicación y selección de las tierras expropiadas, la imperfecta estrategia de comunicación y mercadeo publicitario de la medida y, sobre todo, el aparecimiento de la ideología comunista en algunas de las bases políticas que dieron apoyaban la medida ocasionó que las reformas en el sector agrícola, especialmente las contenidas en la Ley de la Reforma Agraria fueran controvertidas y repudiadas por una parte de la población7. Las clases bajas interpretaron la medida como una dádiva del gobierno revolucionario, pero nunca estuvieron preparadas ni recibieron el apoyo financiero y técnico-administrativo necesarios para el establecimiento de un sistema de gestión y producción de la tierra en sus propias manos. El resultado final fue que, después de la invasión de mercenarios y la caída del gobierno revolucionario, fue muy fácil revertir todas las medidas y reformas que se habían adoptado en el sector agrícola y la situación continúo prácticamente igual como esta estaba en los tiempos previos a la llegada de los gobiernos revolucionarios. En términos de integración social y étnica, el objetivo fundamental de las reformas se dirigió hacia la afirmación que tanto la

6 Bauer-Paiz 1956; Gleijeses 1992

7 Gleijeses 1992

población ladina como indígena eran miembros igualitarios de la sociedad guatemalteca y, por lo tanto, tenían los mismos derechos y obligaciones. Dentro de este contexto, una de las primeras medidas tomadas fue la de suprimir los permisos de locomoción que se requerían a los indígenas en los gobiernos previos, así como el de permitirles un acceso irrestricto a las principales ciudades del país. Desafortunadamente, si bien los objetivos en esta área fueron ambiciosos, las políticas y medidas puestas en práctica fueron limitadas, probablemente por la ausencia de técnicos en esta materia8. El concepto de discriminación no estuvo claro en ese período ni fue tomado en cuenta para la elaboración de propuestas de políticas. Durante el segundo período del gobierno revolucionario, como afirman algunos historiadores, probablemente hubiese sido posible precisar el concepto de discriminación y diagnosticarlo en la sociedad guatemalteca. Sin embargo, la orientación hacia la ideología comunista de algunos sectores políticos durante el segundo gobierno hizo que se insistiera más en aspectos de expoliación y expropiación de la raza indígena que en aspectos de discriminación y desigualdad de oportunidades.9 Como consecuencia de lo anterior, después de la finalización de los gobiernos revolucionarios el concepto de discriminación continuó siendo muy tenue y no fue sino hasta inicios de los años ’90 cuando este concepto se concretó y pasó a formar parte de los temas políticos y sociales de prioridad en el país. La incorporación de las fuerzas armadas al proceso democrático durante los dos gobiernos revolucionarios fue ambivalente y parcialmente abortada por las tareas de mando no relacionadas con aspectos específicos de defensa militar que mantuvieron las fuerzas armadas durante los dos gobiernos de la revolución. Por otra parte, las intenciones de varios militares de suceder mediante elección democrática al primer gobierno de la revolución crearon diferencias, rivalidades y conflictos dentro del gremio militar, lo que trajo consigo que los

8 Idem

9 Idem

diferentes grupos dentro de esa institución trataran de acaparar poder político para salir adelante sobre los competidores. El segundo gobierno del período revolucionario fue presidido por el Teniente Coronel Jacobo Arbenz Guzmán, quien intentó darles un mayor poder a los civiles y desarticuló a ciertas líneas de mando dentro del ejército que se oponían a lo anterior. Sin embargo, respetó y garantizó los poderes que ya mantenía la jerarquía militar y, como en el gobierno anterior de Arévalo, utilizó en varios casos la estructura militar para la puesta en práctica de programas y medidas que eran de la competencia de los civiles. En consecuencia, puede decirse que durante el período de los gobiernos revolucionarios no fue posible lograr en forma efectiva la incorporación de las fuerzas armadas a un régimen democrático en donde esas fuerzas deberían de estar exclusivamente dedicadas a las funciones de defensa y no de gestión pública. El primer gobierno revolucionario proclamó que los derechos fundamentales del hombre serían respetados y fortalecidos por ese gobierno. Para el efecto, se incorporaron en la redacción de la nueva Constitución Política de la República claras expresiones de respeto a los derechos fundamentales de la libertad, la vida, la propiedad y de otros más. Durante los más de 120 años de vida independiente los derechos a la libertad y a la vida, especialmente por razones políticas, no habían sido respetados y habían existido grandes abusos y transgresiones contra los mismos. Durante la mayor parte de los gobiernos autoritarios y dictatoriales posteriores a la independencia, la vida y la libertad de los individuos fue respetada para los ladinos afines políticamente a los gobiernos de turno. Para los que no lo eran y para los indígenas estos derechos prácticamente fueron inexistentes. En consecuencia, el enunciado del primer gobierno revolucionario fue, ante todo consecuencia de una reacción contraria y aversión a lo que había ocurrido durante esos 120 años de vida independiente, más bien que el resultado de una consolidación ideológica humanista a nivel de gobierno y de la sociedad en general. Esto explica, en parte, el fácil y

progresivo deterioro que sufrió la garantía de esos derechos en los gobiernos posteriores a los de la Revolución de octubre, hasta llegar a los extremos de los últimos regímenes militares de finales de la década de los 70s y mediados de los 80s, durante la lucha antisubversiva. Las libertades de libre locomoción y de libre expresión y opinión fueron también un objetivo prioritario dentro del programa de reformas para desarrollar al país propuesto por el primer gobierno revolucionario. En el caso de la libre opinión y expresión, la garantía de esos derechos y el consiguiente proceso de libertad de expresión, fueron muy apreciados por las clases intelectual, profesional y política, ya que prácticamente durante los 120 años de regímenes autoritarios o dictatoriales posteriores a la independencia, esos derechos habían estado vedados y habían sido motivo de altos riesgos para aquellos que quisieran utilizarlos y ponerlos en práctica. Sin embargo, el proceso de liberalización en esas áreas no fue completo, ya que si bien se liberalizó el sistema de comunicación social a través de los medios de comunicación, no se apoyó debidamente la tarea de formación democrática que hubiera sido necesaria para garantizar la permanencia de esos derechos. Algunos grupos políticos, dentro del primer y segundo gobierno revolucionario, tuvieron la intención de poner en práctica un programa masivo de formación democrática. Sin embargo, la oposición de los grupos de poder militar, terrateniente y en parte empresarial desincentivaron e imposibilitaron la concreción de ese programa. El primer gobierno de la Revolución promovió una serie de reformas monetarias y financieras encaminadas a modernizar el sector bancario y a fortalecer el área fiscal, especialmente la tributaria. Tanto el sector bancario como el sector fiscal habían venido funcionando con criterios muy simples y, en algunos casos desarticulados, de los inicios del siglo XX. La idea principal de la reforma monetaria fue la de contar con un banco central descentralizado y autónomo, presidido por una Junta Monetaria independiente, así como establecer el marco jurídico para que el

sistema bancario nacional pudiera ampliar sus actividades en los diversos estratos de la sociedad, mediante la oferta de nuevos productos y servicios financieros, y mantener niveles de liquidez y solvencia de acuerdo con los estándares internacionales. Como consecuencia de esa reforma el Congreso de la República aprobó tres leyes fundamentales: la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, la Ley de Bancos y la Ley Monetaria. Estas tres leyes dieron un gran impulso a la actividad bancaria y financiera del país durante toda la segunda mitad del siglo XX hasta que en el año 2002 fueron sustituidas por nuevas leyes las dos primeras. Dentro del marco de esas tres leyes, posteriormente se emitieron otras leyes relacionadas con los bancos de inversión y con instituciones financieras para apoyo específico de determinados sectores como la agricultura y la vivienda. Asimismo, se generó una amplia red de legislación secundaria, mediante reglamentos aprobados por la Junta Monetaria, para regular aspectos específicos del funcionamiento, gestión, traslado de información, transparencia, supervisión y control del sistema bancario y financiero del país. Las reformas monetarias de los años 1945 y 1946 favorecieron el desarrollo de la banca nacional y proporcionaron un marco de referencia para el apoyo de la política monetaria y para las políticas de desarrollo y crecimiento del país. El marco financiero de esas políticas se basó en el mantenimiento de condiciones crediticias favorables para la estabilidad, el desarrollo y crecimiento del país y la puesta en práctica de una política cambiaria orientada hacia un objetivo de estabilidad y neutralidad. Asimismo, el marco jurídico de las tres leyes antes mencionadas apoyó la supervisión bancaria y financiera y propició la prudencia y cautela en los negocios bancarios y financieros. La reforma fiscal se orientó a fortalecer los ingresos y a articular de una forma más moderna y prioritaria el presupuesto de gastos. Dentro del aspecto tributario se aprobaron leyes y se propuso una estructura basada en la gradualidad y progresividad, especialmente para los impuestos directos. Asimismo, por primera vez, se incluyeron medidas tributarias para promocionar el desarrollo de sectores productivos mediante

regímenes de exenciones y exoneraciones apropiados para esa época. También varias leyes se dotaron de elementos técnicos y jurídicos que clarificaron su contenido y la captación y percepción de los impuestos correspondientes.

c) Las reformas fueron consecuencia de la dinámica Revolucionaria más bien que del proceso de transición democrática

Aún en la actualidad existe una admiración por la cantidad y calidad de reformas que se generaron durante el primer y segundo gobierno de la revolución y la pregunta que frecuentemente suele hacerse es la de si ese cúmulo de reformas fue propiciado por el proceso de transición democrática en sí o por la dinámica del proceso revolucionario. Los dos gobiernos del período revolucionario fueron gobiernos elegidos democráticamente y tomaron las decisiones ejerciendo la representatividad que habían recibido durante las respectivas elecciones. En lo relacionado con el apoyo político, ambos gobiernos contaron con una mayoría en el Congreso de la República, que les permitió la aprobación de leyes en el Congreso sin mayores dificultades. Sin embargo, la consulta a la sociedad civil sobre las reformas fue prácticamente inexistente, ya que la sociedad civil no estaba preparada para tal consulta. La posición de esta última fue más pasiva que activa. Asimismo, la oposición proveniente de los cuadros políticos del anterior gobierno autoritario permaneció callada en la mayoría de las ocasiones y, si bien no hizo oposición manifiesta a esas reformas, a no ser en el caso de la Ley de la Reforma Agraria, tampoco manifestó apoyo alguno a las mismas. Parte de las reformas se puso en marcha utilizando los recursos físicos y humanos de las fuerzas armadas. En consecuencia, hay la inclinación de afirmar que los cambios y reformas durante el período de los gobiernos revolucionarios fueron más bien el resultado de la dinámica que produjo el proceso revolucionario en sí, que un resultado de un proceso democrático con amplia discusión y formación de consensos dentro del seno de la sociedad civil. Esto fue posible gracias al fuerte liderazgo que tuvieron los dos

gobernantes de la época de la revolución. Como anécdota cabe mencionar que cuando se aprobaron las leyes de la reformas monetarias y bancarias, el presidente Juan José Arévalo, le envió un mensaje al Congreso de la República indicándole que deseaba que esas leyes se aprobaran tal como les habían sido presentadas en los proyectos respectivos y recomendó a los miembros del Congreso que no se les cambiara ni siquiera una coma. La sociedad civil manifestó en mayor o menor grado una simpatía hacia las reformas que se pusieron en práctica por los gobiernos del período revolucionario. El hecho de que la misma no hubiese sido consultada a través de un proceso formal de consulta, ya que la misma no tenía capacidad para involucrarse de esa manera, tuvo como resultado que el proceso de puesta en práctica de esas reformas tuvo considerables retrasos y dificultades. Por ejemplo, las reformas educativas fueron puestas en práctica en la ciudad capital y en algunas de las importantes ciudades del interior, pero en la mayoría de la región rural éstas no pudieron ponerse en práctica e, incluso, no fueron conocidas por grupos populosos de esa área rural. Por otro lado, la capacidad institucional del gobierno continuó administrándose con criterios semi-autoritarios y no precisamente con criterios democráticos. Por esa razón, el grado de convencimiento de los funcionarios y personal del gobierno fue muy débil y tenue, lo que a su vez influyó en el poco compromiso de ejecución que frecuentemente se manifestó en varias instituciones de esa época. Por otra parte, la base de apoyo político que esas leyes y reformas tuvieron se conformó, en la mayoría de los casos, con base en instrucciones, mandatos y órdenes, más bien que fundamentada en mecanismos de consenso y de convencimiento. Estas particulares circunstancias también llevan a afirmar que el programa de reformas y cambios de los gobiernos del período revolucionario, en gran parte, se diseñaron y pusieron en práctica bajo un estilo relativamente autoritario, más bien que bajo un estilo democrático. Algunas opiniones, sin embargo, van más lejos y ponen la pregunta de si, eventualmente, los logros y permanencia de esas reformas no hubiesen sido mayores si se hubiese utilizado un estilo

aún más autoritario que el moderado que existió durante esa época, como en su tiempo lo sugirieron varios comentaristas en los medios de comunicación escritos.10 Otra lección que puede obtenerse del proceso de cambio y de reformas durante esa época es que el mismo estuvo sujeto en todo momento a las interferencias e intromisión de la Embajada y del Departamento de Estado de los de EUA, mediante comunicaciones entre esas dependencias y altos funcionarios de los gobiernos revolucionarios. En repetidas ocasiones, el gobierno de EUA pidió al gobierno de Guatemala que la aprobación de algunas reformas y de los textos legales de las mismas fueran conocidos previamente por las autoridades estadounidenses para emitir su opinión. Asimismo, en varias oportunidades el gobierno estadounidense pidió que las observaciones y recomendaciones dadas por el Departamento de Estado u otro departamento fueran tomadas en cuenta e incluidas en los textos legales de las reformas. En algunas ocasiones esta actitud provocó roces diplomáticos entre los gobiernos de Guatemala y EUA y, en alguna ocasión, que condujeron a la sustitución de un embajador estadounidense por otro. Con motivo de la emisión de la Ley de Reforma Agraria, el gobierno de EUA tomó la decisión de propiciar, favorecer y financiar un cambio de gobierno en Guatemala. Esto se concretó mediante la invasión de mercenarios en el año 1954 que concluyó con la caída del gobierno de Jacobo Arbenz Guzmán y el advenimiento del gobierno no democrático del Coronel Carlos Castillo Armas, jefe del grupo de mercenarios invasores y quien durante su gestión como Jefe de Estado estuvo en todo momento a disposición del gobierno de EUA.

10

Gleijeses 1992 señala que la prensa guatemalteca nunca fue tan libre como durante el período 1944-1954, cuando todo tipo de opiniones era expresado abiertamente, incluso opiniones que favorecían posiciones autoritarias

de antaño.

d) La apatía por las reformas

posteriores al período de la Revolución

Durante el gobierno de facto del Coronel Castillo Armas no se adoptaron reformas de envergadura, sino más bien el régimen se orientó hacia la supresión de algunas reformas que habían sido aprobadas durante el régimen revolucionario, especialmente la Ley de Reforma Agraria, y la ejecución lenta de otras que no fueron suprimidas. Los políticos y profesionales reformistas salieron al exilio y la sociedad civil entró en una especie de letargo del cual ya no saldría sino hasta mediados de la década de los 90s. Esa apatía y letargo de la sociedad guatemalteca ante el desarrollo y los procesos de cambio y de reformas podría explicarse por las siguientes razones. La primera se refiere a que el proceso de cambio y de reformas de régimen revolucionario fue un proceso exógeno a una participación dinámica de la sociedad, la cual se limitó pasivamente a recibir esos cambios y reformas en forma favorable. Esta posición fue propulsada por el fenómeno mismo de la revolución que imprimió en la sociedad guatemalteca la idea de que “todo debía de cambiar”. Al haber terminado exabruptamente el proceso revolucionario, la sociedad interpretó que había terminado también la posibilidad de hacer cambios y reformas y esa percepción continúo hasta mediados de la década de los 90s cuando la sociedad civil guatemalteca comenzó a demandar desarrollo y equidad en el país. La segunda razón puede deberse a los frecuentes fracasos que han tenido las así llamadas reformas de los años posteriores al período revolucionario. Durante el período de gobiernos autoritarios posterior a 1954 y durante los recientes gobiernos de transición democrática se han aprobado y puesto en práctica abundantes reformas, especialmente en el área fiscal y en el área de apertura de la economía. Casi totalidad de esas reformas no ha dado los resultados esperados y, como consecuencia, han tenido que efectuarse reformas de esas reformas para tratar de que funcionen. Este constante proceso de reformas de las reformas ha generado un

escepticismo e incredulidad en la población, que se extiende hasta pensar en la imposibilidad de que en las circunstancias actuales se pueda poner en práctica en Guatemala un proceso de desarrollo integral que conlleve programas de cambio y de reformas atinadas, coherentes, articuladas, con calendarios adecuados y razonables expectativas de éxito. La actitud de indolencia de la sociedad guatemalteca ante un proceso de desarrollo y de reformas suele unirse a la percepción de que, para que la sociedad guatemalteca pueda desarrollarse, se requiere de un gobierno fuerte. De hecho, la permanencia de los regímenes autoritarios militares fue aceptada por una parte de la sociedad que consideraba que las decisiones en materia de política económica y financiera tenían cierto grado de racionalidad, si bien se percibía una gran deficiencia en términos de las políticas sociales y de derechos humanos. Sin embargo, cuando la población en general tuvo la percepción de que cada vez más había menos racionalidad en la toma de decisiones de esos regímenes autoritarios, la legitimidad de los mismos se puso en duda y surgió la voluntad de establecer una transición hacia un gobierno democrático11. La percepción de gobierno fuerte no solo se refiere al concepto común de un Estado que cuente con las instituciones adecuadas, con una política fiscal sólida y con un presupuesto acorde con prioridades y bien financiado, sino se refiere más bien al hecho de un gobierno presidido por un grupo de líderes con amplia capacidad de decisión y ejecución, aún cuando no necesariamente hayan sido electos democráticamente y, por ende, no cuenten con una representatividad formal, aunque sí con una representatividad intencional dado que es un grupo que la sociedad querría tener. El modelo chileno de mediados de los 70’s y de los años 80’s se trae a colación con frecuencia, aunque se critica duramente los abusos en derechos humanos y otras áreas que ese régimen tuvo. Se reconoce, sin embargo, la capacidad y eficacia que tuvo para diseñar y poner en práctica reformas en el sector económico que posteriormente fueron

11

Gleijeses 1986

mejoradas y fortalecidas por los gobiernos de reciente transición democrática, medidas que aun perduran y que han producido como resultado un notable desarrollo de ese país. También se mencionan los casos de los países de Asia Oriental, como Singapur, Taiwan, Hong Kong, la República de Corea, Indonesia, Malasia, Tailandia y obviamente China, países en donde el desarrollo económico y social se ha realizado por medio de la gestión de gobiernos autoritarios. 2. Reformas económicas a partir de mediados de los años ‘80s: liberalización del sistema. La década de los años ‘80s fue un período difícil para América Latina por los graves desequilibrios financieros que se dieron en esa época y por la drástica disminución de las tasas de crecimiento. Retrospectivamente esa década se ve como una década de grandes problemas de deuda externa y de un debilitamiento de la producción de los países del área latinoamericana con la consiguiente reducción de los niveles de bienestar. El caso de Guatemala no fue la excepción aunque sus problemas financieros no estuvieron relacionados propiamente con la deuda externa, sino más bien con la disminución y fuga de reservas internacionales.12 Sin embargo, al igual que el resto de países latinoamericanos, en Guatemala hubo una drástica caída en términos de producción de bienes y servicios y consiguientemente de empleo. Como consecuencia de esos problemas, a mediados de los años ‘80s, coincidentemente con la finalización de los gobiernos militares autoritarios y el inicio del primer gobierno de transición democrática, se puso en práctica en el año 1986 el Programa de Reordenamiento Económico y Social que básicamente incluyó medidas para restablecer los equilibrios financieros del país, propiciar el crecimiento productivo y mejorar los mecanismos de distribución de riqueza.13 El Programa de Reordenamiento Económico y Social se concibió como una primera fase de un programa de desarrollo económico y social de mediano y largo plazo. Por lo tanto, se

12

Castellanos 1986A. 13

Castellanos 1986.

esperaba que ese programa debería de ser complementado con programas específicos en otras áreas que finalmente pudieran considerarse como partes de un programa integral de desarrollo económico y social. Por razones políticas, el programa de reordenamiento no fue complementado con otros programas, como se esperaba y las expectativas de resultados positivos en varias áreas que pudieron haberse obtenido quedaron en el vacío. Sin embargo, es importante mencionar las principales reformas que el programa de reordenamiento económico llevó consigo. Los objetivos básicos de reordenamiento económico y social eran estabilizar el tipo de cambio, propiciar la acumulación de reservas internacionales, reducir la tasa de inflación y propiciar el crecimiento económico14. En el área financiera, en primer lugar se dio el paso fundamental de liberar el tipo de cambio, el cual por más de 40 años había estado vinculado al dólar de los EUA, a un tipo de cambio 1 por 1. Esta liberación era necesaria ya que el tipo de cambio del Quetzal en el mercado negro se había depreciado en más de un 400% durante los primeros meses del año 1986. La otra medida complementaria a la anterior fue la de liberar la tasa de interés, la que también durante más de 40 años se había determinado con base en decisiones de la Junta Monetaria que no necesariamente se apoyaban en las características de comportamiento del mercado de dinero. Asimismo, la tasa de interés del financiamiento que, en ese entonces, proporcionaba el Banco Central de Guatemala al presupuesto nacional del gobierno de la República dejó de estar subsidiada y su determinación comenzó a efectuarse con base en el precio del dinero en los mercados financieros. Por otra parte, se establecieron límites al déficit fiscal y a la forma de financiar esos déficits. Asimismo, aunque el volumen de la deuda externa como relación del PIB era baja, las tasas de interés de la misma eran exageradamente altas y, en consecuencia, se procedió a establecer un programa de renegociación de la deuda externa para reducir el costo de la misma y diferir el pago de algunas obligaciones de corto plazo.

14

Idem.

Finalmente, se suprimieron los controles de cambios y las restricciones que existían para los movimientos de capitales, con el objeto de crear un ambiente de confianza que promoviera la reconstitución de las reservas internacionales del país. Para fortalecer la posición financiera del gobierno, el programa establecía los lineamientos de una reforma fiscal que fundamentalmente consistían en un incremento de la tasa de tributación y en una estrategia de prioridades para el gasto de gobierno. Aún cuando el nuevo gobierno democrático contaba con una mayoría relativa en el Congreso de la República, la reforma fiscal no pudo ser adoptada como estaba propuesto en el programa de reordenamiento debido a una fragmentación de intereses empresariales y políticos que surgió dentro del seno del partido mayoritario. Para facilitar la reducción de la tasa de inflación, complementariamente a la reforma del tipo de cambio, se adoptaron medidas para liberalizar los precios de los bienes y servicios, los cuales habían estado sujetos a un control durante los últimos cuatro años. Asimismo, se incorporó una serie de mecanismos económicos y financieros para promover el aumento de la producción de productos agrícolas en el país. Para reactivar la economía y promover el crecimiento económico, en adición a las medidas anteriores, el programa contenía toda una serie de medidas para fortalecer el ambiente de seguridad física y jurídica en el país y para facilitar el ingreso de la inversión extranjera la cual, hasta ese momento, había estado sujeta a controles de ingreso y de egreso de regalías y utilidades. Por otra parte, el programa contenía la propuesta de varios proyectos de inversión por parte del sector público para que sirvieran de punto de arranque en el proceso de reactivación de la economía. Finalmente, el programa identificaba varios proyectos empresariales que fueron sugeridos al sector privado para su puesta en marcha. El debilitamiento de la gobernabilidad del nuevo régimen de transición democrática, producto de la disminución del apoyo político y de presiones e intromisiones de las fuerzas

armadas, no permitió que el programa de reordenamiento económico se pusiera en vigor en forma integral y coherente. Únicamente fue posible la adopción de la primera etapa del mismo que involucraba las medidas de estabilización y reformas en el campo financiero. Las reformas relacionadas con la tasa de inflación y con el crecimiento de la economía fueron desechadas por el gobierno después de los dos primeros años de su ascenso al poder. A partir de 1991 se adoptaron reformas para la modernización del sector financiero, la liberalización del crédito, un mejor control de la inflación y de la emisión monetaria, así como políticas para la liberalización del sector externo del país con el objeto de facilitar la incorporación del mismo en el proceso de globalización y la negociación de futuros acuerdos de libre comercio. Además se efectuaron varias reformas fiscales para aumentar los ingresos del gobierno, sin mayor éxito. En el campo social no se han adoptado medidas de importancia durante el período posterior al año 1956. Los servicios de educación y salud continúan mostrando señales de deterioro en términos de cobertura y de calidad. Las políticas laborales están estancadas y no han habido esfuerzos serios por parte de los diferentes gobiernos autoritarios y de transición democrática para mejorar la distribución del ingreso, disminuir la pobreza y aumentar el empleo, lo que ha traído como consecuencia que el producto per cápita de la población haya sufrido un sensible deterioro durante la segunda parte de los años 80 y casi la década total de los años 90s. Finalmente, después de la asunción del primer gobierno de transición democrática en 1986 posterior a los regímenes militares (1954 a 1985), la fragmentación política ha ido manifestándose a través de la conformación de nuevos partidos. Esta fragmentación no es ideológica, sino más bien de conveniencia y de oportunismo para el acceso al poder político. En consecuencia, en la mayoría de los casos los nuevos partidos políticos tienen una vida política corta y constantemente están en proceso de mutación, tanto en término de nombres como de la participación de líderes políticos en esos

partidos. Este tipo de fragmentación política ha dificultado enormemente la posibilidad de consolidar una base política que apoye las políticas de desarrollo y de cambio. En resumen, después de 1954 el desarrollo de Guatemala ha sido muy débil, sin una orientación clara y ha adolecido de políticas de calidad integralmente puestas en práctica. El apoyo político ha sido limitado para las tareas de desarrollo y la influencia de los grupos de interés predominantes no ha

permitido la adopción y puesta en marcha de un programa de desarrollo coherente e integral. Por otra parte, el país continúa funcionando con instituciones que fueron diseñadas y construidas para regímenes autoritarios y no para la democracia. La lógica indica que esas instituciones no pueden funcionar dentro de un contexto diferente y conducen inevitablemente a que la sociedad de nuevo comience a enmarcarse dentro de expectativas autoritarias.

Se recomienda la bibliografía siguiente: McCleary, Rachel M (2003): “Imponiendo la Democracia: Las elites guatemaltecas y el fin del conflicto armado”, Artemis Edinter, Guatemala, ciudad. Guerra-Borges, Alfredo (2006): “Guatemala: 60 años de historia económica”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-, Guatemala, ciudad. Gleijeses, Piero (1986): “Guatemala: The Struggle for Democracy”, University College, Cork, Ireland. Gleijeses, Piero (1992): “Shattered Hope: The Guatemalan Revolution and the United States, 1944-1954”, Princeton University Press, Princeton, New Jersey. Schlesinger Stephen et alia (1987): “Fruta Amarga, la C.I.A. en Guatemala” Siglo XXI Editores, S.A., México, D.F. Dosal, Paul (2005): “El Ascenso de las Elites Industriales en Guatemala (1871-1994)”, Editorial Piedra Santa, Guatemala, ciudad. Así como las direcciones siguientes: http://banguat.gob.gt/ http://www.sieca.int/site/ http://www.imf.org/external/index.htm www.ine.gob.gt/