universidad distrital francisco josÉ de...
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UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
Especialización en Ambiente y Desarrollo Local
LA SINERGIA PÚBLICO-PRIVADA EN EL MODELO DE RECICLAJE DE BOGOTÁ,
PROGRAMA BASURA CERO - PLAN DE DESARROLLO "BOGOTÁ HUMANA"
2012-2016.
JULIETH PAOLA ABADIA AGUIRRE
JULIE ANDREA AYALA MONTERO
DIEGO FERNANDO GÜIZA LIMAS
EDGAR ALFONSO PEÑA VARGAS
Bogotá, Agosto de 2016
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LA SINERGIA PÚBLICO-PRIVADA EN EL MODELO DE RECICLAJE DE
BOGOTÁ, PROGRAMA BASURA CERO - PLAN DE DESARROLLO
"BOGOTÁ HUMANA" 2012-2016.
JULIETH PAOLA ABADIA AGUIRRE – Administradora de Empresas
JULIE ANDREA AYALA MONTERO – Administradora Ambiental
DIEGO FERNANDO GÜIZA LIMAS – Administrador Público
EDGAR ALFONSO PEÑA VARGAS - Administrador Público
Trabajo de Grado presentado como requisito para optar el título de
Especialista en Ambiente y Desarrollo Local
Directora del Proyecto:
RUTH MIRIAM MORENO AGUILAR
PHD EN URBANISMO
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
ESPECIALIZACIÓN EN AMBIENTE Y DESARROLLO LOCAL
BOGOTÁ, AGOSTO DE 2016
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Nota de Aceptación:
Firma del presidente del jurado
Firma del jurado
Firma del jurado
Bogotá, Agosto de 2016
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DEDICATORIA
Este trabajo está dedicado a nuestras familias y parejas que siempre esperan nuestros mejores
frutos y mayores esfuerzos, acompañándonos en ellos y resignándose a las ausencias por él
ocasionadas.
Al cuerpo de profesores por sus enseñanzas y la tenacidad para acompañarnos y facilitar
nuestro progreso.
A nuestros compañeros de clase por su apoyo y amistad.
A la numerosa población de recicladores de oficio, a quienes queremos aportar en algo
buscando que con este trabajo el Modelo de Reciclaje de Bogotá pueda seguir su curso
progresivo.
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RESUMEN
El Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016, Programa Basura Cero, se orienta a minimizar
el impacto de los residuos sólidos generados por la ciudad, sobre el ambiente y la salud de los
ciudadanos. Esto implica un cambio cultural, educativo y de políticas públicas sobre el manejo
de residuos, que involucra al Estado, la ciudadanía y el sector productivo. Comprende acciones
de estímulo a la producción de bienes de consumo reutilizables o biodegradables, construcción
de una cultura de separación de residuos en la fuente, recolección separada, procesos industriales
de reciclaje y aprovechamiento final y minimización de la disposición en el relleno sanitario.
Modelo que pretende incluir a los recicladores de oficio en la cadena de valor del reciclaje en el
Distrito y como prestadores de servicio público de aprovechamiento, amparados por las garantías
que brinda el Estado Social de Derecho a las personas más desprotegidas
Sin embargo, como todo sistema, este modelo tiende a ir perdiendo fuerza o energía en su
implementación, fruto de la Ley de la Entropía: todo sistema generador de energía poco a poco
se va desgastando, por falta de armonía entre sus partes o por mayor dinamismo en unas que en
otras o por deficiencias en alguna de ellas, cuando no, por resistencia al cambio frente al nuevo
sistema o pérdida de entusiasmo en su implementación.
El objetivo principal de este trabajo es encontrar las fuentes de entropía y dar luces sobre
cómo generar sinergia en el Modelo de Reciclaje de Bogotá.
Se realizó una indagación exploratoria, haciendo un seguimiento cronológico al desarrollo
del proceso de reciclaje en Colombia en sus distintas etapas, inicio del proceso de organización
(1980-1990), Desarrollo de Expansión (1991-1995), etapa de transición (1996-1998) y situación
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actual (1999-2010). Así mismo, analizando la aplicación de las políticas públicas al respecto en
Bogotá, cuál ha sido el comportamiento y evolución de los actores públicos y privados
involucrados. Se acudió a fuentes documentales y se realizaron entrevistas a personas
involucradas en el modelo de reciclaje. Se indagó para encontrar los focos de entropía o los
“cuellos de botella” que entorpecen o dificultan la implementación y desarrollo del modelo.
Así se encontró y concluyó:
El Modelo de Reciclaje de Bogotá, como parte del Programa Basura Cero, es una política
pública y como tal su implementación y desarrollo depende de la Administración Distrital, por
ello es necesario que se garantice la continuidad del proceso a largo plazo. En ello reside que el
sistema siga adelante o que la Ley de la Entropía poco a poco lo lleve a que se acabe o se hunda
en el desorden.
La base del Modelo de Reciclaje de Bogotá, en su concepción ambientalista, tiene que ver con
la cultura y valores de los ciudadanos, y si no se desarrolla un concienzudo trabajo educativo en
la población, no se podrá generar la sinergia necesaria que haga posible su implementación.
En la arena competitiva del mercado, el reciclaje ha pasado, de ser un trabajo realizado por
los más marginados, estigmatizados y subvalorados de la sociedad (los recicladores de oficio), a
ser una actividad económica muy llamativa y con pocas barreras de entrada para quienes poseen
capital. En esa competencia los recicladores de oficio solo tienen como ventaja la fuerza
solidaria de sus organizaciones y el amparo del Estado Social de Derecho y las prerrogativas
para los más pobres.
Palabras clave: Entropía, sinergia, reciclaje, aprovechamiento, recicladores de oficio, cadena de
valor, residuos sólidos, separación en la fuente, impacto ambiental, actores públicos y privados.
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ABSTRACT
The Bogotá Humana Development Plan 2012-2016 aims to minimize the impact of debris and
solid waste, including special and hazardous generated by the city, on the environment and
health of citizens. This implies a cultural, educational and policy change on waste management,
which involves the state, citizenship and productive sector. It includes actions to stimulate the
production of goods in reusable or biodegradable consumption, building a culture of waste
separation at source, separate collection, recycling industrial processes and end use and minimize
disposal at the landfill. Include in the model, recyclers, in the recycling value chain at District
and as service providers toilet and covered by the guarantees provided by the rule of law to
people most vulnerable.
However, like any system, this model tends to lose strength or energy in its implementation, the
result of the Law of Entropy. The main objective of this work was to find the sources of entropy
and shed light on how to generate synergy in Model Recycling Bogotá. An exploratory research
was conducted by a chronological track of how he has developed the process of integrated
management of solid waste in the capital in recent years, watching them have implemented
public policies in this regard, what was the behavior and evolution of the actors involved:
generators, recyclers and users of sanitation services . He turned to documentary sources and
interviews with personalities involved were made in the recycling model. He scanned to find
sources of entropy or "bottlenecks" that hinder or impede the implementation and development
of the model.
So he met and concluded:
8
Model Recycling Bogotá as part of Zero Waste program is a public policy and as such its
implementation and development depends on the local government, it is expected that the new
mayor to continue the program. Therein lies the system to continue forward or the Law of
Entropy slowly drive you to be over or sinking into disorder.
The base Model Recycling is an ecological design, so it has to do with the culture and values of
citizens, if a thorough educational work in the population does not develop, you can not generate
the necessary synergy that makes possible the model.
In the competitive market arena, recycling has gone from being a work of the most marginalized,
stigmatized and undervalued in society (recycler’s job) to be a very attractive economy with few
barriers to entry for those own capital. In that competition recyclers office only they have the
advantage of joint strength of their organizations and the protection of the rule of law and the
prerogatives for the poorest.
Keywords: Entropy, synergy, recycling, utilization, recyclers trade, value chain, solid waste
separation at source, environmental impact.
9
INDICE
P.
1. TÍTULO 12
2. INTRODUCCIÓN 12
3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 14
3.1 Descripción del Problema 19
3.2 Objetivos 21
3.2.1 General 21
3.2.2 Específicos 21
4. MARCOTEÓRICO 21
4.1 Antecedentes: 21
Marco Conceptual 27
5. DISEÑO METODOLOGICO 34
5.1 Tipo de Investigación 34
5.2 El Método 34
6. RESULTADOS OBTENIDOS 36
Contexto histórico del Reciclaje 36
6.1.1 Inicio del Proceso de Organización 36
6.1.2 Desarrollo y Expansión 40
6.1.3 Etapa de Transición 41
6.1.4 Situación Actual 42
6.2 Caracterización del Modelo de Reciclaje 43
6.2.1 Servicio Público de Aseo en Colombia 44
6.2.2 Recuento histórico del Servicio Público de Aseo en Bogotá 46
6.2.3 El Modelo de Reciclaje en el marco del Plan de Desarrollo Bogotá Humana
2012-2016
49
6.2.4 El Modelo de Reciclaje dentro del Programa Basura Cero 51
6.2.5 Caracterización de la Población Recicladora 57
6.2.6 Estructura del Modelo de Reciclaje de Bogotá 58
7. CARACTERIZACIÓN DE LA ENTROPÍA EN EL MODELO DE RECICLAJE
DE BOGOTÁ
62
7.1 Identificación de la Entropía en el Modelo de Reciclaje 64
7.2 La sinergia en el Modelo de Reciclaje o Modelo de Aprovechamiento de Bogotá 81
7.3 Recomendaciones para disminuir la entropía y aumentar la sinergia entre los
diferentes actores público – privados que intervienen en el Modelo de Reciclaje de
Bogotá
83
8. CONCLUSIONES 88
9. GLOSARIO 90
10. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 95
10
INDICE DE TABLAS
P.
Tabla 1 Rutas Selectivas de Recolección 61
Tabla 2 Matriz de Actores, Roles y Dimensiones del Modelo de Reciclaje 65
Tabla3 División de Localidades por Zona 76
Tabla 4 Operadores por Zona 1994-2003 77
Tabla 5 División de Localidades por Área de Servicio Exclusivo (ASE) 77
Tabla 6 Operadores por Área de Servicio Exclusivo (ASE) 2003-2012 78
11
INDICE DE FIGURAS
P.
Figura 1 Actores Públicos y Privados en el manejo de los residuos sólidos en Bogotá. 18
Figura 2 Pirámide en Gestión Integral de Residuos 23
Figura 3 Aspectos del Proyecto de Residuos Sólidos 24
Figura 4 Contexto Histórico de Reciclaje 36
Figura 5 Servicio Público de Aseo en Colombia 44
Figura 6 Programa Basura Cero 51
Figura 7 Mapa Conceptual de Entropía 63
Figura 8 Proyección del Modelo de Reciclaje 64
Figura 9 Dimensión Institucional-Administrativa 66
Figura 10 Consumo responsable y separación en la fuente 72
Figura 11 Clasificación, pesaje, acopio y distribución de materiales 74
Figura 12 Sinergia en el modelo de aprovechamiento 82
Figura 13 Ley 1508 de 2012 84
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1. TÍTULO:
LA SINERGIA PÚBLICO-PRIVADA EN EL MODELO DE RECICLAJE DE BOGOTÁ,
PROGRAMA BASURA CERO - PLAN DE DESARROLLO "BOGOTÁ HUMANA" 2012-
2016.
2. INTRODUCCIÓN
El Acuerdo Distrital 489 de 2012 en su artículo 30, establece el Programa Basura Cero, el
cual:
Se orienta a minimizar el impacto de los escombros y los residuos sólidos,
incluyendo los especiales y peligrosos, generados por la ciudad sobre el ambiente y la
salud de los ciudadanos. Implica un cambio cultural, educativo y de
políticas públicas sobre el manejo de residuos, que involucra al Estado,
la ciudadanía y el sector productivo. Comprende acciones de estímulo a la producción de
bienes de consumo reutilizables o biodegradables, construcción de una cultura de separación
de residuos en la fuente, recolección separada, procesos industriales de reciclaje y
aprovechamiento final y minimización de la disposición en relleno sanitario. (Alcalde Mayor,
2012, pp.3-4)
¿Qué implica el concepto “Basura Cero”? Que no hay nada para botar o que, en lugar de
hacerlo, los objetos considerados basura se pueden reutilizar. Es valioso el proceso organizativo
que desarrolló el Distrito Capital con su proyecto “Bogotá Basura Cero”, tratando de involucrar
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en él todas las fuerzas vivas de la ciudad, incluidas las instituciones públicas y privadas,
partiendo de difundir en la comunidad conciencia ambiental al respecto.
Desde un nuevo paradigma se trata de hacer un acercamiento al problema de las basuras, el
manejo integral de los desechos sólidos y el reciclaje en la ciudad de Bogotá. No sólo en cuanto
al concepto y respeto por el ecosistema y todos sus componentes, sino también desde la visión
integral del modelo de reciclaje y todos sus actores:
El incidir en la industria para que disminuya la utilización de recursos naturales no renovables
o de productos tóxicos o dañinos al medio ambiente, ayuda a conservar este y la salud pública, al
igual que el consumo en los procesos productivos de materia prima reciclada.
Del mismo modo, las campañas de formación en la comunidad por una cultura ambientalista,
de disminución de segregación de residuos sólidos, de separación en la fuente y la práctica de las
4 Rs (Reducir, Reutilizar, Reparar y Reciclar), es un aporte a la conservación de los recursos
naturales.
La inclusión de la gran masa de recicladores de oficio en la labor de prestación del servicio de
aseo y en las actividades propias de la recomposición de los residuos reciclables en materia
prima, amplía el campo laboral y contribuye al desarrollo económico-social y ambiental.
La complementariedad y articulación del accionar de todos los actores, incluidas las
instituciones promotoras del modelo y sus funcionarios, generaran la energía y sinergia que
garanticen su éxito. Indudablemente que existe resistencia al cambio y fuerzas opuestas a la
implementación del programa, como también es normal la entropía de todo sistema, pues se
tiende a perder fuerza por desgaste, descoordinación de los actores o desequilibrio en las
funciones propias del mismo.
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Con relación a encontrar los puntos nodales o aspectos donde se genera esa entropía en el
Modelo de Reciclaje de Bogotá, y sugerir posibles correctivos están enfocados los objetivos de
este trabajo.
3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El desarrollo Local de Bogotá se ha visto representado principalmente por el
proteccionismo al desarrollo industrial Nacional, el crecimiento económico, poblacional y
urbanístico sin límites, el consumismo y baja cultura del aprovechamiento, la invisibilidad de
los recicladores en el sistema de oligopolio y la tendencia al enterramiento de los residuos en el
relleno sanitario.
Para afrontar el problema de los residuos sólidos desaprovechados en la ciudad de Bogotá,
el servicio público de aseo estaba orientado hacia el enterramiento, y la gestión de residuos
dominada por la recolección y transporte de material sin separar, con destino al relleno.
Solamente hasta el momento en el cual, la oferta natural se vio limitada, reflejada en la
disminución de la vida útil del Relleno Sanitario Doña Juana, los problemas técnicos y la
generación de impactos ambientales asociados a su operación y por otro lado, los recicladores
reclamaron su derecho a la participación en el sistema de aseo de la ciudad, fue posible la
inclusión en el Plan de Desarrollo de un Programa que diera respuesta de alguna manera a esta
problemática. Sin embargo, el modelo de reciclaje no es suficiente, tal insuficiencia se expresa
de múltiples formas:
El modelo operativo de gestión de residuos aprovechables urbanos es inadecuado.
Persisten las condiciones de vulnerabilidad de la población recicladora de oficio y la
15
deficiente estructura empresarial de sus organizaciones para la prestación del servicio de
aprovechamiento.
Existe una baja cultura de aprovechamiento en todos los actores de la gestión
integral de residuos sólidos, razón por la cual no se han extendido prácticas como la
separación en la fuente.
El modelo financiero es insuficiente para la GIRS (Gestión Integral de Residuos
Sólidos).
Se presenta una baja articulación y capacidad institucional del Distrito.
Deficiente desarrollo de algunas cadenas de valor de residuos aprovechables.
Insuficiente trabajo en investigación, desarrollo e innovación tecnológica para el
tratamiento de materiales potencialmente aprovechables.
Precaria gestión de residuos en las áreas rurales.
Vida útil limitada en RSDJ (Relleno Sanitario Doña Juana).
(Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de Bogotá-PGIRS D.C., 2015, p.4)
Es necesario enfocar el manejo de los residuos sólidos desde una conciencia hacia la protección
del medio ambiente: a nivel industrial, considerar el ciclo de vida y los materiales de los
productos, y con respecto al consumo, disminuirlo hasta lo necesario, evitar la costumbre de
“usar y tirar”, poner en práctica: Reducir, Reutilizar, Reparar y Reciclar, las 4Rs. Así se lograrán
beneficios económicos y ambientales.
Colombia, y Bogotá en particular, no han estado exentas de la problemática del manejo de los
residuos sólidos, hacia finales del siglo pasado, comienzan a aparecer las primeras políticas
públicas para responder a la citada problemática, mediante rellenos sanitarios.
16
Si bien la “Política para la Gestión Integral de Residuos” creada en 1998, se fundamentó en
la gestión integral del servicio público de aseo, la normatividad, la regulación y las
inversiones, se concentró en fomentar la disposición final adecuada asociada al cierre de
botaderos a cielo abierto y la consolidación de rellenos sanitarios regionales; lo que hace
necesario desarrollar estrategias para incorporar temas rezagados en el marco de la gestión
integral de residuos como el reciclaje y la efectiva minimización en la generación de residuos.
(MAVDT –Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-,2014)
Datos recientes del MAVDT señalan que Colombia genera 28.800 ton/día de residuos sólidos
aproximadamente, correspondiéndole a las capitales de departamento 15.278 ton/día, de las
cuales entre el 35% y 37%(10.700 ton/día) son generadas en Bogotá, Medellín, Cali y
Barranquilla, es decir, más de 1.000 ton/día. De ese total solo se recupera el 16,54% (5.151
ton/día).
Afirman en la Historia del Reciclaje que para un total anual en Colombia de 9.488.204
toneladas, el 65% son residuos orgánicos y el resto inorgánicos. El 50% reciben mal manejo,
40% son dispuestos de forma adecuada y sólo entre el 10% y el 16,5% son recuperadas para su
transformación y reutilización. De estas sacan provecho distintos actores dedicados al reciclaje
y entre ellos varios grupos afiliados a la Asociación Nacional de Recicladores- ANR. (Aluna,
2011, p.3)
El trabajo realizado por los recicladores de oficio en Bogotá, ha sido poco reconocido por la
sociedad y los actores involucrados en el sistema de aseo, debido a ello se buscó su
reconocimiento a través de una acción de tutela proferida por la Asociación de Recicladores de
Bogotá, mediante la cual se inició el proceso gradual de inclusión en el servicio de aseo, por
medio del Programa Basura Cero.
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En el contexto nacional durante mucho tiempo las personas dedicadas al reciclaje fueron
discriminadas y estigmatizadas por la sociedad, quien las percibía como delincuentes y sujetos
indeseables. Esta situación llevó a que en muchas ocasiones fueran objeto de persecución por
parte de la policía, al ser confundidos como vulgares pobladores de la calle. Por mucho
tiempo fueron tratados de manera inhumana y cruel. (Aluna, 2011, p.7)
A través del Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016, Programa Basura Cero y el
Proyecto de inversión 205 denominado "Modelo de reciclaje para Bogotá" se busca incluir a los
recicladores de oficio en la cadena de valor del reciclaje en el Distrito, dando cumplimiento a las
sentencias generadas por la Honorable Corte Constitucional, de igual manera, con este proyecto
se pretende reciclar los residuos sólidos con potencial aprovechable generados en la ciudad.
En el manejo de los residuos sólidos están involucrados varios actores públicos y privados: el
sector publico representado por la institucionalidad de la Unidad Administrativa Especial de
Servicios Publicos –UAESP y Aguas de Bogotá y el sector privado conformado por los
generadores, los operadores privados (oligopolios), las bodegas privadas, las organizaciones de
recicladores, los recicladores como individuos y la mano invisible del mercado. Figura 1
Todos ellos cumplen un rol determinado dentro del PGIRS, contribuyendo o no a su
eficiencia, pero según Capra (1995):
Uno de los principales conflictos entre economía y ecología deriva del hecho de que la
naturaleza es cíclica, mientras que nuestros sistemas industriales son lineales. Nuestros
negocios absorben recursos, los transforman en productos y desperdicios y venden esos
productos a los consumidores, que a su vez producirán más desperdicios al usarlos. Para ser
sostenibles, los patrones de producción y consumo deben ser cíclicos, a semejanza de los
18
procesos naturales. Para alcanzar semejantes patrones cíclicos, debemos rediseñar
fundamentalmente nuestros negocios y nuestra economía (p.309)
Figura 1: Actores Públicos y Privados en el manejo de los residuos sólidos en Bogotá.
Fuente: Equipo de Trabajo de Grado
Los seres humanos, como los demás seres de la naturaleza deben aprender a reutilizar las
energías que generan y liberan otros seres, así se mantiene el equilibrio y perviven las especies.
Dentro de esa concepción, concatenando y aprovechando los aportes de cada actor desde su
rol, se lograría un impacto positivo en el medio ambiente y también se alcanzarán cuantiosos
beneficios a nivel económico y en el desarrollo social de la ciudad, es decir, se contribuye de
manera efectiva al desarrollo económico-social y del medio ambiente.
Es necesario empoderarse del modelo de reciclaje y generar la sinergia necesaria y deseable
entre los actores públicos y privados, con el fin de mejorar la calidad en la prestación del
servicio, optimizando el aprovechamiento de los residuos sólidos ordinarios generados en Bogotá
•Corte Constitucional
•Procuraduría General de la Nación
•Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –CRA
•Alcaldía Mayor de Bogotá
•UAESP
•Aguas de Bogotà
SECTOR PUBLICO
•Generadores
•Operadores - Oligopolios
•Bodegas
•Organizaciones de Recicladores
•Recicladores como individuos
•Mano invisible del mercado
SECTOR PRIVADO
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y garantizando la participación de los recicladores de oficio, los operadores y las entidades del
Distrito.
3.1 Descripción del Problema
En el presente trabajo se pretende estudiar y analizar los factores que ocasionan la entropía en
el modelo de reciclaje para Bogotá; dado lo anterior, se hace indispensable aclarar y determinar
las situaciones más relevantes que aparecen a lo largo del mismo.
Teniendo en cuenta que el Desarrollo Local Sostenible es un proceso de interrelación entre las
diferentes dimensiones: Físico-geográfico, tecno-económico, político-ideológico, institucional-
administrativo, fiscal-financiera, ecológico-ambiental y socio-cultural y que el impacto de este
proceso se refleja en el bienestar individual y colectivo, la sinergia público-privada permite que a
través del trabajo en conjunto y sistémico se logre un efecto o impacto mayor, a diferencia de un
trabajo fragmentado o desequilibrado que atienda en forma desigual a cada una de ellas.
En el caso de Bogotá, el Desarrollo Local Sostenible está ligado en este caso a generar
interrelación y sinergia entre el ordenamiento del territorio, la participación igualitaria de los
actores públicos y privados involucrados, el crecimiento económico y tecnológico, una
capacidad institucional suficiente y con proyección a largo plazo y la conciencia colectiva de la
industria y la ciudadanía que garanticen el aprovechamiento de los residuos.
Motiva el interés de este trabajo el querer descubrir los puntos nodales o cuellos de botella
que generan entropía, o pérdida de energía y eficiencia, en la ejecución del modelo de reciclaje
en el Distrito Capital y así proponer correctivos que produzcan la sinergia público – privada
necesaria que viabilice su ejecución, de ahí su título: LA SINERGIA PÚBLICO-PRIVADA EN
20
EL MODELO DE RECICLAJE DE BOGOTÁ, PROGRAMA BASURA CERO - PLAN DE
DESARROLLO "BOGOTÁ HUMANA" 2012-2016.
La implementación del programa “Basura Cero” y a su vez el proyecto “Modelo de
Reciclaje para Bogotá” buscan garantizar el aprovechamiento de la mayor cantidad de residuos
posibles, la inclusión de la población recicladora y el fortalecimiento de la cultura ciudadana
para la reducción, reutilización, reparación y reciclaje de los residuos generados.
Sin embargo, han surgido dificultades para incluir a la población de recicladores. He aquí las
razones: Los recicladores de oficio devienen de la “economía del rebusque”, ellos han buscado
como alternativa económica el reciclaje y lo han hecho en forma individual, sólo ahora, mediante
procesos de educación y formalización se están vinculando a formas asociativas y desarrollando
actividades contractuales de trabajo, y, de otro lado, a ese proceso se oponen intereses
económicos y políticos tejidos alrededor del negocio de las basuras, que han hecho que los
avances no hayan sido suficientes para que el modelo funcione operativa y financieramente.
Existen empresas privadas conformadas de tiempo atrás, incluso internacionales, que ya tienen
experiencia y contratos de servicio de aseo con la administración local, y son una competencia
fuerte para las organizaciones de recicladores.
A nivel de la sociedad, la comunidad y su cultura, pesan los intereses de los industriales por
reducir costos y no querer invertir en una reingeniería de los procesos para generar una
producción más amigable con el medio ambiente. En la comunidad pesan hábitos y costumbres
recurrentes resistentes al cambio y a la cultura ecológica, lo que genera retraso y tropiezos en la
implementación del modelo de reciclaje.
21
El problema de la sinergia público - privada radica en los intereses de los distintos actores, los
cuales tiene un impacto directo en la dimensión económica, generando cuellos de botellas en la
en el modelo de reciclaje de Bogotá, impidiendo el desarrollo sostenible.
3.2 Objetivos
3.2.1 General
Formular recomendaciones para incrementar la sinergia público-privada y superar la entropía
en la implementación del modelo de reciclaje de Bogotá.
3.2.2 Específicos
Caracterizar el contexto histórico del reciclaje en Colombia
Caracterizar el modelo de reciclaje de Bogotá
Identificar la entropía público - privada entre los actores que intervienen en el
Modelo de Reciclaje de Bogotá
Recomendar acciones que permitan disminuir la entropía y mejorar la sinergia
público - privada entre los actores que intervienen en el Modelo de Reciclaje de
Bogotá.
4. MARCO TEÓRICO
4.1 Antecedentes (Estado del Arte):
Dice Aluna (2011) históricamente los recicladores no han sido tratados en pie de igualdad con
los demás miembros de la población: en un principio se les consideraba “indigentes”, “habitantes
22
de la calle” y hasta “desechables”, categoría que los convertía en blanco de los grupos de
“limpieza social” y autorizaba las discriminación por la sociedad y persecución por parte de las
autoridades. (p.7)
Con la excusa de proteger el trabajo de las empresas concesionarias de aseo, las autoridades
han restringido el trabajo de los recicladores: prohibición de ingreso a botaderos y rellenos
sanitarios, identificación del trabajo en la calle con ocupación de áreas públicas, restricción a
localización de bodegas y a la movilidad en carros de tracción humana y animal, persecución a
las movilizaciones y protestas en defensa de los derechos del gremio.
“Organizaciones como la Asociación Nacional de Recicladores-ANR, la Asociación de
Recicladores de Bogotá-ARB, La Fundación Social y El Departamento Nacional de
Cooperativas, ayudaron a organizar las primeras movilizaciones y manifestaciones del gremio en
la década de los 90” (Aluna, 2011, p.53). Fruto de ello se fue logrando el reconocimiento y
respeto al gremio reciclador y fueron los primeros pasos para su inclusión como actor del PGIRS
de Bogotá.
El modelo de Reciclaje como parte del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” 2012 – 2016, es
una respuesta a los fallos dictados por la Honorable Corte Constitucional, en los cuales se
propende por la inclusión de los Recicladores de Oficio al sistema de aseo de Bogotá. Es uno de
los componentes de Basura Cero; programa que pretende crear una cultura de aprovechamiento,
donde estén involucrados los ciudadanos, las empresas y las instituciones, promoviendo el
consumo responsable, la segregación en la fuente y el reciclaje.
Pugna por la inclusión de los recicladores a la cadena de valor del aprovechamiento de los
residuos sólidos, las buenas prácticas de consumo, la separación de los residuos en la fuente en
bolsas blancas y negras y la práctica de las 4Rs.
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La Feria y Seminario Internacional Gestión Integral de Residuos Sólidos y Peligrosos, Siglo XXI
Medellín, noviembre 9 al 12 de 1999, ofrece un estudio pormenorizado del proceso de
generación y gestión de residuos sólidos en América Latina y el Caribe. Considerando la
generación de residuos sólidos y su tipo en relación con el crecimiento de la población y
estratificación económico-social.
También muestra las diferentes actividades operacionales de gestión que se desarrollan desde
la generación de los residuos hasta su disposición final, al igual que las responsabilidades para el
generador como para el operador de servicio. Jaramillo (1999, p.7) señala que “Es urgente
iniciar un proceso de mejoramiento en relación con las prácticas de disposición final de residuos
sólidos en estos países en vías de desarrollo, (…) buscando en forma progresiva pasar de los
botaderos de basura a prácticas cada vez más exigentes” Y propone prioridades y recomendaciones
en las actividades para la gestión de residuos sólidos.
Presenta esta figura para ilustrar el Orden Jerárquico en las actividades para el mejoramiento
en la gestión integral de residuos sólidos en los países en vías de desarrollo. (Figura 2)
Evitar
Recuperar (reuso y reciclaje)
24
Figura 2: Pirámide en Gestión Integral de Residuos Sólidos
Fuente: Adaptado de: Environmental Resources Management / The World Bank. Planning
Guide for Strategic Municipal Solid Waste Management in Mayor Cities in Low-income
Countries. Volumen 1: Main Text. February, 1998.
Cabe aclarar que, en lo fundamental, las falencias en la operación del servicio de aseo urbano
tienen su origen en: la inadecuada planeación y formulación, que se concreta en carencia de
mantenimiento, instalaciones excesivas, tecnologías no apropiadas y servicios deficitarios. Sin
embargo, dice la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP:
La separación en la fuente se convierte en el cimiento del sistema público de
aprovechamiento. Por esta razón, preside el conjunto de procesos que se desarrollarán para la
inclusión de población recicladora. Si bien el cambio de hábitos de consumo y desecho es un
proceso de relativa duración, la UAESP considera que –a corto plazo- una serie de estrategias
que, articuladas y monitoreadas permanentemente permitirán obtener respuestas significativas
en todos los generadores de desechos de la ciudad. Más aún, algunas de las estrategias están
diseñadas para la actividad cotidiana y para asegurar el sostenimiento de la práctica de
separación y entrega de material reciclable al sistema público de aprovechamiento. (UAESP -
Plan de Inclusión, p. 26)
Por lo anterior, todo proyecto de residuos sólidos, debe contemplar cinco componentes o
aspectos básicos:
25
Figura 3: Aspectos del Proyecto de Residuos Sólidos. Fuente: Equipo de trabajo de Grado.
En el esquema de metas a cumplir para la inclusión de la población recicladora en la gestión
pública de los residuos sólidos en la ciudad de Bogotá D.C. (Cumplimiento del Auto Número
275 de 19 de diciembre 2011, emitido por la Honorable Corte Constitucional.) se plantea:
“El servicio público de aseo de la ciudad de Bogotá está orientado prioritariamente hacia el
transporte y el enterramiento de basuras en el Relleno sanitario Doña Juana, recibiendo
diariamente 6.300 toneladas de residuos sólidos” (UAESP - Plan de Inclusión, 2011, p.6)
El esquema de recolección y transporte tiene una estructura dual: las empresas privadas
mediante contratos de concesión realizan una labor formalizada y remunerada, con costos
significativos para los usuarios; y de otra parte están miles de recicladores de oficio que en
condiciones de vulnerabilidad realizan diariamente una labor informal, sin remuneración, carente
de reconocimiento y utilizando vehículos de tracción humana y animal.
Por acatamiento a las precisas órdenes de la Honorable Corte Constitucional contenidas en el
Aspectos Técnicos
(Estudios, diseño, presupuesto de alternativas posibles para solucionar o
mejorar el servicio)
Aspectos económicos
(Estudio de costo-beneficio
del proyecto)
Aspectos financieros
(Cómo se financiará el proyecto, disponibilidad o posibles créditos, como se
redimirá su costo)
Aspectos institucionales
(Capacidad administrativa y de gestión, del ejecutor del
proyecto y del administrador del servicio)
Aspectos sociales y ambientales
(Estudio de impacto social y ambiental del proyecto)
26
Auto Número 275 de 19 de diciembre 2011,el desarrollo de la política pública de Basura Cero,
propone un cambio en la orientación del modelo actual, priorizando el aprovechamiento de los
residuos y la superación de la duplicidad enunciada, de modo que los recicladores de oficio
tengan el reconocimiento de su labor, remuneración y organización empresarial análogas o
similares a aquellas que caracterizan a los concesionarios actuales.
Busca también garantizar a corto plazo y de manera permanente la maximización de la
separación en la fuente y la generalización de una cultura de manejo de los residuos basada en el
compromiso ciudadano de minimizar sus impactos sobre el ambiente y reducir sus efectos
sociales negativos. Para la consecución de este propósito se requiere que la ciudadanía realice la
separación de material en la fuente, permitiendo así que el material reciclable sea transportado a
las bodegas para los procesos consecutivos y los residuos orgánicos sean llevados al relleno.
El Programa “Basura Cero” se cimenta por un lado, sobre la responsabilidad en la producción
y manejo de residuos de los generadores, y por otro, sobre la promoción de las capacidades
sociales, ambientales y productivas de la población recicladora, como gestora pública del manejo
de residuos aprovechables en la ciudad. De esta manera la gestión de los residuos sólidos
aprovechables pasa a ser una política transparente, democrática y redistributiva, que involucra a
todos los ciudadanos. (UAESP -Plan de Inclusión, 2011, p.8) Esto constituye un buen enfoque
orientado a dinamizar la sinergia público – privada necesaria en todo el distrito capital.
En el presente trabajo se estudia y analizan los factores que ocasionan la entropía en el
modelo de reciclaje para Bogotá; dado lo anterior, se hace indispensable aclarar y determinar los
conceptos más relevantes que aparecen a lo largo del mismo.
La entropía en el modelo de reciclaje para Bogotá, se ve reflejada en el caos generado entre
las entidades distritales, las empresas privadas, las organizaciones de recicladores y los
27
recicladores de oficio que convergen en el sistema, además, de falta de interés en la aplicación de
la normatividad existente, en la consecución de la operatividad del modelo de reciclaje.
Es indispensable que exista sinergia entre los actores presentes en el modelo del reciclaje.
Capra (1995) toma como ejemplo para el buen funcionamiento de las comunidades humanas,
las comunidades ecológicas, que por su diversidad son más resistentes:
La diversidad es sólo una ventaja estratégica si se trata de una comunidad verdaderamente
vibrante, sostenida por una red de relaciones. Si la comunidad se halla fragmentada en grupos
e individuos aislados, la diversidad puede fácilmente convertirse en una fuente de prejuicios y
fricciones. Pero si la comunidad es consciente de la interdependencia de todos sus miembros,
la diversidad enriquecerá todas las relaciones y en consecuencia a la comunidad entera, así
como a cada uno de sus individuos. En una comunidad así, la información y las ideas fluyen
libremente por toda la red y la diversidad de interpretaciones y de estilos de aprendizaje -
incluso de errores- enriquece a toda la comunidad. (p.313)
Es importante resaltar la sinergia que debe existir en el modelo de reciclaje, y como el trabajo
en conjunto de los actores que están presentes en el propósito del aprovechamiento se relaciona y
persigue un objetivo en común, cual es la calidad en la prestación del servicio de aseo, dando un
resultado mayor y eficiente a la hora de referirse a un esquema de aseo para el Distrito capital y
cambiar la cultura del reciclaje en los habitantes de Bogotá, incluyendo a la población de
recicladores con todas las garantías en el sistema de aseo, el aprovechamiento de los residuos
sólidos por medio de las 4R , aumentando la vida útil del relleno sanitario y disminuyendo los
impactos negativos en el ambiente.
El programa pugna por la inclusión de los recicladores a la cadena de valor del
aprovechamiento de los residuos sólidos, las buenas prácticas de consumo, la separación de los
28
residuos en la fuente en bolsas blancas y negras y la protección del medio ambiente reduciendo
considerablemente el depósito de residuos sólidos en el relleno sanitario. Cambiando la
dinámica de utilizar y tirar, por la de recuperar para el bien de la economía y el ecosistema.
4.2 Marco Conceptual
El Modelo de Reciclaje de Bogotá, enmarcado dentro del Programa Basura Cero, busca ser un
correctivo al daño ambiental ocasionado al distrito por el mal manejo de los residuos sólidos, a la
vez que pretende incluir de manera formal en la cadena de valor a los recicladores de oficio,
tradicionalmente marginados y subvalorados. Así las cosas, el Modelo de Reciclaje de Bogotá
posee una vocación ambientalista y de desarrollo social y económico sostenible en la cual se
busca involucrar a los actores públicos y privados limitando el oligopolio y la mano invisible del
mercado:
Ambientalmente, se están tomando correctivos para no continuar dañando el ecosistema
dentro del cual se ubica el relleno sanitario doña Juana, evitando llenar con residuos sólidos
aprovechables el relleno sanitario y cimentar en la comunidad (con calidad de usuario) una
cultura de respeto por el medio ambiente mediante un consumo responsable (practicando las 4R)
y realizando la separación de los residuos en la fuente, y al sector productivo motivándolo a
hacer uso responsable de las materias primas en los procesos de producción.
Socialmente, se busca incluir, de manera formal y decente, en la cadena de valor a la
población de recicladores de oficio, que espontáneamente y pagando con creces, se fue
vinculando y, convirtiéndose en protectores del medio ambiente, abrieron un renglón de la
economía en el oficio del reciclaje.
29
Económicamente, de paso, se está ahorrando en la fuente recursos naturales al recomponer
como materia prima los desechos sólidos aptos de ser reutilizados, y se está generando fuente de
empleo no sólo para los recicladores sino también para el personal que selecciona, transporta y
transforma el material reciclado.
El PGIRS (Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos) se basa en el concepto de desarrollo
sostenible, (entendido como el desarrollo que satisface las necesidades de la generación
presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades. Hay tres dimensiones en el concepto de desarrollo sostenible: i) dimensión
ambiental, ii) dimensión económica y iii) dimensión social), mediante la implementación de un
esquema integral de gestión de residuos enfocado en el aprovechamiento e incluyente con la
población recicladora. (Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos 2016 – 2027).
En el Plan de Gestión de Residuos Sólidos formulado, se define un modelo de gestión de
residuos con inclusión social a partir del fortalecimiento empresarial de las organizaciones de
recicladores de oficio, para el cual se establece la infraestructura pública necesaria, la formación
y asistencia técnica requerida, y los lineamientos técnicos, operativos y de supervisión
adecuados; de tal forma que sean estas organizaciones las que se encarguen de la recolección
diferenciada, transporte y tratamiento del material potencialmente aprovechable seco, en la
ciudad de Bogotá, siempre que se conviertan en prestadores del servicio público de aseo.
Es sostenible porque además de cuidar la salud pública de la población actual del distrito,
busca conservar los recursos naturales y el medio ambiente sano (entorno poblacional, flora y
fauna) para las generaciones venideras o futuras.
Ahora, este modelo no es posible que entre a funcionar por simple decreto, es necesario que
medie un proceso donde las autoridades locales y administrativas implementen y pongan en
30
práctica la ley que, a la luz del Estado Social de Derecho, las orienta a velar por los derechos
fundamentales de los ciudadanos, como lo es: derecho al agua potable y derecho al saneamiento
básico.
Del vínculo eficiente, la complementariedad de los distintos actores y la energía e interés
dispuestos para poner en práctica el Modelo de Reciclaje dependerán sus resultados, esta es la
base de la sinergia que se requiere. En este estudio se analizarán los actores y sus roles
ubicándolos según dimensiones, para así detectar los focos de sinergia y su antagónico de
entropía.
No obstante, todo proyecto y sistema encuentra en su desarrollo detractores, resistencia al
cambio y pérdida normal de fuerza por el desgaste, esto es lo que se llama entropía, y es a lo que
los promotores y defensores del modelo tienen que estar atentos para salirle al paso y tomar los
correctivos necesarios.
Se debe romper el ciclo tradicional de adquirir, consumir y desechar, construyendo un código
de ética donde se respeten los derechos de todos los seres del universo, sobre el cual debe
descansar la concepción que guie los procesos de manejo de los residuos sólidos, evitando así
continuar haciéndole daño a la humanidad y deteriorando aún más el ecosistema.
“La crisis medioambiental a la que actualmente nos enfrentamos, está estimulando la
búsqueda de soluciones eficaces tanto en el campo de la ciencia como en el ámbito de la
política” (Pardo, 1996, p.33). Esto ha influido en el nacimiento y expansión del movimiento
ecologista, así como en las políticas de gestión ambiental impulsadas por la mayoría de las
naciones. Estas políticas gubernamentales están dirigidas a clarificar y entender la situación
actual de deterioro con el fin de poner en marcha medidas que eviten el agotamiento de los
recursos naturales, medidas conservacionistas o de desarrollo sostenible.
31
Sin embargo, hay gobiernos y administraciones públicas que se muestran reticentes para
poner en práctica las sugerencias derivadas de los estudios científicos, desarrollados en este
ámbito, sobre todo cuando estos hallazgos reflejan inconsistencias en los valores atribuibles a
la población, o cuando éstos repercuten en los intereses económicos de los países.(Aguilar,
2006, p.24)
Dentro de este marco, ha surgido la necesidad de contemplar la relación entre la conducta y el
ambiente de forma bidireccional, lo que ha llevado al desarrollo de un nuevo enfoque
denominado “Nuevo Paradigma Ecológico” que considera al hombre como un elemento más del
medio ambiente, las personas ya no pueden ser vistas como el centro del universo.
Los daños ambientales ocasionados han ido generando una conciencia conservacionista
preocupada por el futuro del planeta. Los problemas ambientales generados por la sociedad
industrializada, motivaron numerosos estudios en torno a la interacción persona-medio ambiente
con el interés de buscar solución a los daños ocasionados y medidas preventivas para no
continuar deteriorando.
Todos estos conceptos y teorías (movimiento ecologista, gestión medio ambiental, medidas
conservacionistas, medidas de desarrollo sostenible y nuevo paradigma ecológico) deben ser
estudiados concienzudamente para vislumbrar con mayor claridad como intervenir en el
comportamiento y cultura de la población hacia la implementación del Modelo de Reciclaje de
Bogotá, pues según la misma UAESP en ella se cimenta la piedra angular del Modelo de
Reciclaje.
El Distrito, sujeto a las disposiciones legales referidas al servicio de aseo y el manejo de los
residuos sólidos, ha desarrollado un Marco Regulatorio con el fin de garantizar la separación
en la fuente, la reorganización del servicio público de aseo orientado al aprovechamiento y el
32
reconocimiento efectivo del trabajo de los recicladores de oficio (Contraloría de Bogotá D.C.,
2012).
Para ello, han sido definidos instrumentos, como el Plan de Gestión Integral de Residuos
Sólidos (PGIRS) y el Plan Maestro para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos (PMMIRS);
y de manera complementaria ha reglamentando los procedimientos que tienen que ver con la
organización, administración y funcionamiento del modelo planteado por la Administración
Distrital, el programa Basura Cero.
El PMMIRS se adopta para planificar y reglamentar el Sistema de Saneamiento Básico del
Distrito Capital en coherencia con el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Allí se fijan
los contenidos con el fin de reglamentar las actividades de los actores, componentes y procesos
del Sistema General de Residuos Sólidos y del Sistema Organizado de Reciclaje y
Aprovechamiento. Todo ello acorde al Decreto 1505 de 2003 y con la Resolución 1045 de 2003,
con el Decreto 312 de 2006, complementado por el Decreto Distrital 113 de 2013.
Llama la atención el Programa de disposición final y tratamiento de residuos sólidos,
contemplado en el artículo 49 del citado decreto, que busca “las mayores economías de escala
en las zonas urbanas y los centros poblados del Distrito Capital y la región, el menor impacto
social, ambiental y sanitario y el menor costo para el tratamiento del mayor volumen de
residuos en condiciones de eficiencia económica, ambiental y urbanística” así, tal como se
indica el programa, promueve la eficiencia económica, además de procurar la garantía de
derechos de los actores involucrados en las actividades que implica el manejo de los residuos
sólidos.(Jiménez & Padilla, 2014, p.9)
Por consiguiente, este programa tiene componentes como “optimización inmediata del relleno
sanitario Doña Juana, mejorando las condiciones ambientales, previendo todos los riesgos
33
sociales y de prevención de contingencias (…) y el plan social para la mitigación de riesgos
sanitarios y sociales en las poblaciones vecinas al relleno sanitario” (Decreto 312 de 2006, 15 de
agosto).
El PMMIRS precisa sobre la necesidad de reducir la cantidad de residuos dispuestos y
tratados en el relleno sanitario para ampliar su vida útil y minimizar el impacto ambiental, a
través de estrategias como el apoyo a las cadenas de reciclaje y aprovechamiento (Art. 67),
aplicar incentivos tarifarios a la separación en la fuente, derivados de la reducción de residuos
dispuestos en el relleno sanitario (Art. 91) y aprovechar el biogás. Lo anterior tiene como metas,
de acuerdo a lo expresado en el artículo 120 del mencionado Decreto, ampliar la vida útil del
relleno sanitario Doña Juana por 7 años más a partir de 2008, reducir hasta en el 20% de los
residuos que ingresan a dicho relleno en un plazo de 10 años y contar con un relleno regional a
partir de 2016 o cuando la vida útil del actual llegue a su fin (Decreto 312 de 2006, 15 de
agosto).
Dentro del Modelo de Reciclaje o Aprovechamiento (Entrevista a funcionarios de UAESP) se
tiene propuesta la opción de crear Zona Ecológicas, áreas donde la generación de residuos
sólidos es más alta y ameritan la construcción de bodegas cercanas a los recicladores donde se
puedan desarrollar todos o la mayor parte de los procedimientos necesarios para la reconversión
de los desechos en materia prima o hasta la fase final para ser reutilizados. Esto facilitaría la
labor de aprovechamiento y reduciría costos.
Dichas bodegas deben ser de gran tamaño y dotadas con toda la maquinaria e infraestructura
para el manejo integral de los residuos, en ellas operaran varias ORAs (Organizaciones de
Recicladores Autorizadas), por tanto, transitoriamente deben ser asesoradas por personal
especializado en manejo técnico de la maquinaria, administración, contabilidad y finanzas y
34
hasta en mercadeo para poder desarrollar eficientemente la cadena de valor.
No obstante, las metas del PMMIRS y del programa Basura Cero parecen no poder ser
alcanzadas debido a que, según las proyecciones de población del DANE, para 2013 el número
de habitantes de Bogotá era de 7.674.366, lo que representa alrededor del 15% de la población
total de Colombia, con una tasa de crecimiento demográfico de aproximadamente 1,6% en la
última década. Hoy por hoy, según cálculos oficiales, en Bogotá se producen 7.500 toneladas de
desechos diarios (15% de los residuos a nivel nacional), de las cuales se recicla tan solo el 20%,
lo que deja un promedio de 6.000 toneladas de residuos sólidos diarias, que son recogidas y
transportadas hasta el sitio de disposición final, Relleno Sanitario Doña Juana.
Por tanto, se hace evidente la necesidad de generar sinergia público-privada entendida como la
integración de actores públicos (ver figura 1) y privados (generadores, los operadores privados,
las bodegas privadas, las organizaciones de recicladores, los recicladores como individuos) las
políticas públicas, recursos económicos y tecnológicos, sistema que daría como resultado un
modelo de reciclaje funcionando y con resultados tangibles en todas las dimensiones del
desarrollo y para todos los actores involucrados, a la vez que vigilan los focos de entropía y
desequilibrios en el funcionamiento de los actores para subsanar la pérdida de energía y el
desgaste del modelo.
5. DISEÑO METODOLÓGICO
5.1 Tipo de Investigación
El estudio desarrollado se enmarca dentro del tipo de Investigación Exploratoria. Dado que:
los residuos sólidos vienen presentándose desde muchos siglos atrás en la historia de la
humanidad y su manejo prácticamente también es muy antiguo, lo mismo que los estudios y
35
análisis del comportamiento humano al respecto son muchos y muy enriquecedores. Pero en
Colombia y en particular en el Distrito Capital todavía surgen muchos vacíos e interrogantes que
ameritan ser llenados para encontrar luces con respecto a un manejo más eficiente.
Se ha utilizado el concepto de dimensiones del desarrollo como herramienta metodológica
para poder particularizar y realizar un estudio y análisis de los escenarios y actores públicos y
privados que conforman el modelo de reciclaje.
Sobre los resultados de la investigación exploratoria se podrán desarrollar estudios posteriores
descriptivos, correlaciónales y explicativos. “Por lo general determinan tendencias, identifican
relaciones potenciales entre variables y establecen el ¨tono¨ de investigaciones posteriores más
rigurosas” (Sampieri, Fernández & Batista, 1986, p. 412). En este caso, se profundizará en
encontrar las causales de la entropía, pérdida de energía y falencias, en el manejo de los residuos
sólidos en Bogotá con el interés de dar pautas para generar la sinergia necesaria en ese proceso.
5.2 El Método
El método histórico: Está vinculado al conocimiento de las distintas etapas de los objetos en
su sucesión cronológica, para conocer la evolución y desarrollo del objeto o fenómeno de
investigación se hace necesario revelar su historia, las etapas principales de su desarrollo y las
conexiones históricas fundamentales. Así se ha procedido frente al manejo de los residuos
sólidos en Bogotá y la política oficial, como frente a la historia de los recicladores.
En este estudio se ha hecho un seguimiento cronológico al desarrollo
del proceso de reciclaje en Colombia en sus distintas etapas, inicio del proceso de organización
(1980-1990), Desarrollo de Expansión (1991-1995), etapa de transición (1996-1998) y situación
actual (1999-2010). Así mismo, analizando la aplicación de las políticas públicas al respecto en
Bogotá, cuál ha sido el comportamiento y evolución de los actores públicos y privados
36
La técnica implementada para la compilación de la información fue la documental, realizando
análisis del material disponible para el tema: normatividad, artículos de prensa, artículos
académicos y recabando testimonios sobre el reciclaje en Bogotá.
El Método Sintético: Este se implementó al interpretar hechos, aparentemente aislados, como
el comportamiento de los generadores de residuos pequeños y grandes, el accionar de los
recicladores, los prestadores de servicios y las políticas y normatividad emitida por las
instituciones del Estado y su operatividad, para integrarlos en una sola totalidad y ver como se
concatenan y funcionan generando la sinergia o la entropía que hace que el Plan de Manejo
Integrado de Residuos Sólidos sea más o menos eficiente.
La Técnica utilizada fue el Trabajo de Campo: Por medio de entrevistas realizadas a una de
las organizaciones de recicladores más antiguas del país denominada “El Porvenir” y a
funcionarios de la UAESP, además se realizó un acercamiento con la Asociación de Recicladores
de Bogotá - ARB que permitieron reunir la información, que tras ser interpretada y analizada dio
las pautas para formular conclusiones y recomendaciones con miras a superar la entropía y
generar la sinergia necesaria en el PMMIRS.
6. RESULTADOS OBTENIDOS
6.1 Contexto histórico del Reciclaje
Inicia el Proceso organizativo de
los recicladores y la conformación
del gremio.
Se crean los primeros lazos
solidarios y primeras formas
asociativas.
Se establece contacto con
entidades del sector público y
privado que apoyan acciones para
el mejoramiento de la calidad de
vida de los recicladores.
Con el retiro de la Fundación Social, se piensa
por primera vez en la autogestión como prioridad
del gremio. Se crean estrategias orientadas a la
consolidación de los recicladores a nivel
nacional, regional y local. La ANR construyó el
Plan Institucional Trienal. Se vincularon 8
organizaciones regionales, 94 grupos de base de
la ANR, 310 recicladores organizados y 272 pre-
socios.
37
Figura 4. Contexto Histórico del Reciclaje
Fuente: Equipo de trabajo de Grado apoyado en Historia del Reciclaje (Aluna, 2011)
6.1.1 Inicio del Proceso de Organización (1980-1990)
Los recicladores en Colombia existen como población económicamente activa hace más de
60 años, su origen está en la migración campesina forzada de la época llamada de “la violencia”
desatada a raíz del asesinato del líder Jorge Eliecer Gaitán quien proponía una reforma agraria
democrática. También tiene su origen en “el alto desempleo en las zonas urbanas, que obliga a
las personas pobres pero trabajadoras a buscar alternativas económicas como opción de
supervivencia. Un gran número de ellos decidió buscar alternativas de vida entre la basura,
residuos y desechos” (Aluna, 2011, p.7)
Por muchos años el reciclaje no fue considerado, ni reconocido como una actividad que
contribuía al manejo, conservación y gestión de los recursos naturales. El manejo de los residuos
venía priorizando el sistema de rellenos sanitarios y la práctica de enterrar las basuras estaba
Inicio del Proceso de
Organización
Desarrollo de
Expansión
Etapa de
Transición
Situación
Actual
1980 – 1990 1991 – 1995 1996 - 1998 1999 - 2010
38
muy generalizada, desperdiciando de esta manera valiosos recursos económicos y alternativas de
trabajo para los más desposeídos.
Inicialmente un alto porcentaje de personas de manera informal y desorganizada se dedicaron
al reciclaje convirtiéndolo en una fuente de trabajo que les permitía obtener unos pocos ingresos
con los cuales mitigar sus necesidades básicas. Sin embargo, hoy en día en algunas regiones, la
labor se desarrolla en condiciones infrahumanas. El trabajo con basura a cielo abierto, el contacto
permanente con elementos contaminantes y corto punzantes pone en riesgo la salud de los
recicladores.
En las palabras de Darío Luis Castro (Ex director ejecutivo de ANR –Asociación Nacional de
Recicladores-) (Aluna, 2011, p.8) los recicladores cuentan con bajos ingresos, no poseen
seguridad social, su alimentación es desbalanceada y el desgaste físico exagerado y alto riesgo de
contaminación, a lo que se suma la falta de reconocimiento por parte de la sociedad con respecto
a su labor benéfica en la conservación del medio ambiente. A raíz de ello, muchos recicladores
en el país empezaron a organizarse en precooperativas y cooperativas conformando su propia
organización gremial.
A finales de los 80´s, en Colombia se conocían pocas experiencias de grupos de recicladores
agremiados. En esos primeros años sólo se había detectado la presencia de una asociación
naciente en Manizales y la existencia en Antioquia de la Cooperativa de Recuperadores de
Subproductos de Antioquia y la Cooperativa Recuperar en Itagüí. En Bogotá, la Cooperativa
Progresar, conformada por un conjunto de recicladores desplazados del botadero Gibraltar y la
Cooperativa Rescatar creada por iniciativa de DANCOP hoy DANSOCIAL proceso que se da
entre 1980 y 1990.
39
Aunque el reciclaje tiene más de 80 años, el proceso organizativo de los recicladores en
Colombia en pre cooperativas, cooperativas, asociaciones regionales y la unificación de todas
estas instancias en una entidad de tipo gremial integrada, legalmente constituida y con un radio
de acción en todo el territorio nacional, empezó aproximadamente a mediados de la década de
los 80´s. Algunas de estas organizaciones contaron con el apoyo y asesoría de ONG, como la
Fundación Social y otras con la ayuda de los programas del Estado Colombiano.
Los recicladores en ese entonces no se habían empoderado de su papel protagónico como
protectores del medio ambiente, ni poseían mayor presencia en los círculos económicos y por
tanto, tenían poco poder decisorio y de participación, quienes trabajaban en botaderos a cielo
abierto no creían ni en ellos mismos.
Progresivamente, los recicladores han reivindicado su aporte a la conservación de los
ecosistemas, la sostenibilidad social y ambiental, por medio del reciclaje y aprovechamiento de
los residuos sólidos, en pro de sus derechos y el reconocimiento a su labor, poniendo en práctica
el nuevo concepto de desarrollo humano sostenible. Su aporte ha sido reconocido públicamente
mediante la asignación de varios premios tanto a nivel nacional como internacional. No obstante
las vicisitudes han sido muchas, ocasionadas por limitaciones de diverso orden: Económicas,
falta de formación en funciones administrativas, mentalidad paternalista de muchos dirigentes,
malos manejos de los recursos y ayudas, injerencia de grupos politiqueros en el funcionamiento
de las organizaciones, y por la presencia de la violencia en el contexto nacional que también
afecta a este gremio, ha sido muchas veces señalado y perseguido como subversivo.
Con el concurso de la Fundación Social entre los años 1986 y 1990, se empezaron a crear un
gran número de cooperativas y pre-cooperativas en diferentes puntos del país, se dotó a estas
entidades legalmente constituidas de bodegas, centros de acopio y capital de trabajo,
40
promoviendo de esta manera la participación y organización de un número considerable de
recicladores.
Fue así como en el año 1990, la Fundación Social junto con los diferentes grupos de
recicladores organizados en los años anteriores convocaron el Primer Encuentro Nacional de
Recicladores en el Ocaso (Cundinamarca). Participaron en este evento los representantes de 27
organizaciones procedentes de 20 ciudades del país, representantes del Ministerio de Salud, la
Industria y la Academia. Sin embargo, en este momento aún no estaban dadas las condiciones
sociales, políticas y administrativas para que las organizaciones regionales pudieran asumir la
conducción de sus procesos, ni para que la ANR asumiera en forma autónoma la representación
gremial.
A partir de este momento las organizaciones de recicladores comenzaron a ser visibles en los
espacios de análisis y debate sobre el reciclaje. Se conformaron 11 pre-cooperativas nuevas que
recibieron asesoría permanente de la Fundación Social y se avanzó en la promoción de cinco
organizaciones regionales y una de nivel distrital en la capital del país, la Asociación de
Recicladores de Bogotá, ARB. (Aluna, 2011, p.10)
6.1.2 Desarrollo y Expansión (1991-1995)
Para estos años, los recicladores se han constituido como un colectivo con identidad propia y
con capacidad para interactuar con los otros actores participes en el manejo de residuos sólidos,
representan un proceso social que involucra a más de 100.000 personas y tiene presencia en todo
el país.
Las diferentes organizaciones se expandieron y se crearon instancias regionales que pusieron
en marcha una serie de acciones y esfuerzos por conformar empresas, crear redes de apoyo y
41
formalizar convenios con diferentes entidades. La sociedad empezó a reconocer y valorar el
aporte de las organizaciones de recicladores en la generación de autoempleo, la gestión
ambiental y en la conservación del medio ambiente.
Esta etapa coincidió con cambios fundamentales en la política y economía del país: La
Constitución de 1991 hace de Colombia un Estado Social de Derecho que debe garantizar los
derechos humanos, velar por el medio ambiente, con una nueva distribución y administración
territorial, cambios en la política laboral con un nuevo sistema de contratación y la apertura
económica ante la globalización y la privatización de empresas de servicios públicos. Todo esto
generó mayores posibilidades a los recicladores, permitiendo que pudieran entrar a competir en
el mercado de los residuos sólidos aprovechables e incluirse en la cadena de valor del servicio
público de aseo, como el reconocimiento a su labor.
La política neoliberal que supera el proteccionismo y abre las puertas a la libre competencia,
lo que estimuló a las cooperativas y organizaciones de recicladores a fortalecerse para hacerse
más competitivas en el mercado de los servicios.
Con estas nuevas perspectivas en 1991 se realizó en Manizales el Segundo Encuentro
Nacional y el Primer Encuentro Internacional de Recicladores, con participación de grupos de
base del país y organizaciones de recicladores de otros países, además de alcaldes de diferentes
localidades.
Para ese entonces se habían vinculado a ANR más de 50 organizaciones de base que se
encontraban distribuidas en 39 ciudades del país, no tenían mayor capacidad para interactuar,
relacionarse, comunicarse e influir organizacionalmente en diferentes instancias de poder. Así se
facilitó la regionalización e integración geográfica de la ANR, logrando ampliar la capacidad de
42
representación gremial y posibilitar una mayor participación en el manejo de los servicios de
aseo y facilitar la gestión de recursos para el desarrollo de proyectos conjuntos.
6.1.3 Etapa de Transición (1996-1998)
En 1996 la Fundación Social, una de las ONG, que más había colaborado y asistido a la ANR,
anuncia que inicia un proceso de transición y que retirará paulatinamente su apoyo, esto generó
gran tensión y preocupación entre la población de recicladores, pero también, el reto de hacer
frente al desempeño libres del paternalismo y asistencialismo a que se estaba acostumbrado. No
obstante la decisión de abandono al asistencialismo por parte de la Fundación Social, daba un
periodo de transición para que las organizaciones de base pudieran empoderarse de su propio
destino.
Para crear condiciones que les permitieran sostenibilidad financiera y organizativa, el grupo
de asesores de la Fundación Social, conjuntamente con los dirigentes de las organizaciones,
plantearon estrategias de transición: Consolidación de las organizaciones de recicladores a nivel
nacional, regional y local para poder representar sus intereses en las instancias de decisión.
Ante el inminente retiro del apoyo de la Fundación Social, la ANR y los representantes de las
regionales empezaron a elaborar el Plan Trienal, que permitiría a los recicladores asumir el
mando de sus organizaciones. Se plantearon objetivos, metas, líneas de acción, proyectos de
nivel nacional y regional y se previeron los recursos necesarios para su ejecución.
6.1.4 Situación Actual
Con el cese del apoyo de la Fundación Social, la ANR asumió la representación de los
intereses gremiales e inició la gestión autónoma de los procesos que se venían adelantando, todo
43
ello con el apoyo decidido de las organizaciones regionales y de base, no obstante las
dificultades económicas propias de la recesión económica por la que atravesaba Colombia a fines
de la década de los 90 y principios de siglo.
Surgieron nuevas organizaciones regionales: ARENOSA en Norte de Santander (2001) y la
Asociación de Recicladores del Magdalena Medio (2002), 12 nuevas organizaciones de base
para 105 organizaciones vinculadas a la ANR, con la participación de 5.135 recicladores que
beneficiaban a 25.480 personas, con presencia en 34 ciudades y 50 municipios del país.
Durante un proceso de más de 14 años iniciado en 1990, la organización de los recicladores
empezó a visualizar un futuro común, a conocer sus fortalezas y debilidades, a consolidar sus
instancias representativas y fortalecer su capacidad de presión, negociación y ejecución, a
generar relaciones de confianza y gran sentido de pertenencia, cohesión grupal y mejorar en las
estrategias para solucionar conflictos, a coordinarse con otras organizaciones para defender
intereses comunes, ganar capacidad de convocatoria y establecer relaciones con otros organismos
de la sociedad, a consolidar mecanismos para concertar y negociar con el Estado y otras
entidades privadas. También a reflexionar colectivamente sobre sus necesidades, a legitimar
mecanismos de participación en los organismos estatales y privados y a ejercer dirección
nacional a través de dirigentes democráticos y coherentes en su forma de vida.
A pesar de todos esos logros, la organización también ha pasado dificultades y enfrenta retos
y obstáculos que limitan su operatividad, lo que sería un indicio de entropía entre los actores
público - privados, originados en las condiciones precarias de vida y de trabajo de sus miembros,
recursos financieros limitados, altos costos de operación, competencia de entidades privadas,
manejo inadecuado de recursos donados y redes complejas de intermediación. Sin embargo,
44
existe un futuro promisorio lleno de oportunidades a ser aprovechadas, además de otras que se
deben crear al interior de las organizaciones.
En entrevista con Nilson German Ladino García, representante legal de la Cooperativa El
Porvenir, manifestó que los recicladores afrontan en la actualidad múltiples retos, debido a la
formalización que se pretende desde la Administración Distrital de Bogotá. Muchos de ellos se
encuentran reacios a este nuevo modelo, lo que impide su organización y genera conflictos.
6.2 Caracterización del modelo de Reciclaje
Se analizará el modelo de reciclaje a la luz del Decreto 2981 de 2013 del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, que reglamenta el servicio público de aseo de que trata la Ley 142
de 1994, con aplicabilidad a nivel nacional. Se hará un recuento histórico del servicio público de
aseo en Bogotá y se enmarcará el modelo de reciclaje dentro del Plan de Desarrollo Bogotá
Humana 2012-2016 y el Programa “Basura Cero”.
6.2.1 Servicio Público de Aseo en Colombia
A través del Decreto 2981 de 2013 expedido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio (MVCT), se reglamentó el servicio público de aseo de que trata la Ley 142 de 1994,
este Decreto aplica a nivel Nacional, en él se establecen las actividades que componen el servicio
público de aseo. (Figura5)
45
Figura 5: Servicio Público de Aseo en Colombia
Fuente: Equipo de trabajo de Grado apoyado en el Decreto 2981 de 2013.
La primera fase es la Recolección de residuos aprovechables y no aprovechables, este
proceso inicia en los lugares de presentación y finaliza con el transporte hasta las estaciones de
clasificación y aprovechamiento, plantas de aprovechamiento, estaciones de transferencia o hasta
el sitio de disposición final dependiendo del tipo de residuo recolectado.
La realización de un transporte óptimo depende de contar con las macro rutas definidas, es
decir, la división geográfica de la ciudad, zona o área de prestación del servicio para la
distribución de los recursos y equipos a fin de optimizar la actividad de recolección de residuos,
barrido y limpieza de vías y áreas públicas y/o corte de césped y poda de árboles.
46
“El prestador del servicio público de aseo determina si la inclusión de estaciones de
transferencia (…) es recomendable dependiendo de las características del municipio y la
distancia al sitio de disposición final“(Procuraduría General de la Nación, 2009). Proceso que
consiste en trasladar residuos sólidos de un vehículo recolector a otro con mayor capacidad de
carga, que los transporta hasta su sitio de tratamiento o disposición final, su finalidad es
incrementar la eficiencia optimizando costos de recolección.
Posteriormente, dependiendo del tipo de residuo recolectado ya sea aprovechable o no se
definirá si va hacia el proceso de aprovechamiento o de disposición final.
El proceso de aprovechamiento comprende varias etapas para la gestión integral del residuo
desde la generación, la recolección y el transporte selectivo hasta las estaciones de clasificación
y aprovechamiento donde se realiza la recepción, pesaje, selección y clasificación.
Es de destacar que el Decreto 2981/2013 en su Artículo 82- Propósitos del aprovechamiento,
indica que los municipios deben “Garantizar la participación de los recicladores de oficio, en las
actividades de recuperación y aprovechamiento, con el fin de consolidar productivamente estas
actividades y mejorar sus condiciones de vida”, lo cual abre la posibilidad a los recicladores de
oficio del país para que sean incluidos en el servicio público de aseo a nivel municipal y
regional.
El componente de disposición final está regulado por el Decreto 838 de 2005 y el Decreto
1713 de 2002, como el proceso de aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no
aprovechables, en forma definitiva, en lugares especialmente seleccionados y diseñados para
evitar la contaminación y los daños o riesgos a la salud humana y al medio ambiente.
47
Dentro del servicio público de aseo se contemplan además los siguientes componentes:
Barrido y limpieza de vías y áreas públicas: acciones tendientes a dejar las áreas y la vías
públicas libres de todo residuo sólido, esparcido o acumulado, de manera que dichas áreas
queden libres de papeles, hojas, arenilla y similares y de cualquier otro objeto o material
susceptible de ser removido manualmente o mediante el uso de equipos mecánicos.
Corte de césped y Poda de árboles: cortar el pasto y ramas de los arboles ubicados en
áreas verdes públicas sin restricción de acceso, mediante el uso de equipos manuales o
mecánicos que incluye el bordeo y plateo. Comprende la recolección y transporte del material
obtenido hasta los sitios de aprovechamiento prioritariamente o de disposición final.
6.2.2 Recuento Histórico del Servicio Público de Aseo en Bogotá
Realizando un recuento histórico del servicio público de aseo de Bogotá, se observa que
desde principios de la colonia, la ciudad no contaba con un sistema organizado para el manejo de
residuos sólidos, ni con la tecnología necesaria que permitiera garantizar una gestión integral de
los mismos, desde su generación hasta su aprovechamiento y/o disposición final, lo que ocasionó
problemas de salud pública.
Al iniciar la década de los 90´s, con la implementación de un nuevo modelo económico en el
país, y siguiendo las recomendaciones del Consenso de Washington, la administración Distrital,
para aquel entonces en cabeza del Alcalde Jaime Castro, decidió privatizar el servicio de
recolección de basuras, que hasta el año de 1.993 se mantuvo a cargo del Distrito, por medio de
la EDIS (Empresa Distrital de Servicios Públicos). Sin embargo, el proceso de aprovechamiento
de los residuos, no se tuvo en cuenta por parte de las administraciones distritales, solo hasta el
año 2.006 y una vez más este trabajo era adelantado por empresas particulares.
48
Con la desaparición de la EDIS en el año 1994, en la localidad de Ciudad Bolívar, 400
habitantes acordaron la conformación de la Cooperativa CORPOASEO, la cual se encargó de la
recolección de basuras y el barrido de calles en tres localidades (Bosa, Tunjuelito y Ciudad
Bolívar); mediante contrato de concesión 021 de 1994, firmado con la UAESP y liquidado
mediante la Resolución 175 del 3 de noviembre del 2004.
De CORPOASEO fueron socios“…más de 3.000 recicladores a través de la Fundación para la
Limpieza de Ciudad Bolívar y la cooperativa Rescatar. El Alcalde Castro, quien había dicho
públicamente que privilegiaría iniciativas sociales de cara a la licitación, terminó adjudicándoles
las localidades mencionadas” (EL ESPECTADOR, 2013).
En ese orden, una vez terminados los contratos, la contraloría encontró que “Se incumplió en
el término de liquidación del contrato de Concesión 021 celebrado con CORPOASEO. Total,
siendo liquidado en forma unilateral por la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, trece (13)
meses después de haberse ejecutado el contrato”.
CORPOASEO, se presentó para la licitación del año 2003, sin éxito, en su reemplazo la
UAESP, le dio participación a ATESA. A partir de entonces y hasta el 2012, no se había
implementado ningún instrumento de política pública, enfocado en la población recicladora, a fin
de hacerla participe del Servicio Público de Aseo en cualquiera de sus componentes.
En 2002 el Distrito firmó un contrato de concesión por ocho años con Ciudad Limpia, Lime,
Atesa y Aseo Capital, empresas privadas para la recolección de las basuras en el Distrito. Para el
año 2010 se ampliaron los contratos de concesión, hasta tanto se abriera una nueva licitación,
que permitiera recoger las basuras por un periodo determinado.
Por otro lado, mediante la sentencia T-724 de 2003, la Corte Constitucional resolvió:
49
prevenir en los términos del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, a la Unidad Ejecutiva
de Servicios Públicos del Distrito Capital de Bogotá o a la entidad del Distrito que haga
sus veces, para que en futuras ocasiones incluya acciones afirmativas a favor de los
recicladores de Bogotá, cuando se trate de la contratación de servicios públicos de aseo,
debido a que la actividad que ellos desarrollan está ligada con dicho servicio, a fin de
lograr condiciones reales de igualdad y de dar cumplimiento a los deberes sociales del
Estado, y que por ningún motivo vuelva a reincidir en las omisiones en que incurrió en la
Licitación No. 01 de 2002, respecto de los recicladores de Bogotá.(HCC, 2003)
A través del Auto 275 de 2011, la Corte Constitucional afirmó “existen elementos suficientes
para declarar el incumplimiento por parte de la UAESP de aquellas órdenes (…) atinentes a la
inclusión de acciones afirmativas materialmente efectivas en favor de la población de
recicladores de Bogotá” en lo referente a la contratación del servicio público de aseo.
En consecuencia, la Corte Constitucional resolvió “dejar sin efectos la Licitación Pública No.
001 de 2011, así como todos los actos administrativos dictados con ocasión de dicho proceso”
Mediante el mismo auto, se ordenó normalizar en el menor tiempo posible la prestación del
servicio público de aseo en sus componentes de recolección, transporte al sitio de disposición
final, barrido, limpieza de vías, corte de césped y poda de árboles, a través del esquema que
estimare pertinente y atendiendo para el efecto las metas fijadas por el Distrito para entrar a
operar en el corto plazo, además se ordenó señalar la manera, dentro del esquema de libre
competencia u otro legalmente posible, los componentes de reciclaje, tratamiento y
aprovechamiento, se coordinarán con otros modelos de operación, como la concesión de áreas de
servicio exclusivo autorizadas para los componentes de recolección y transporte de residuos no
50
separados o cualquier otro modelo, garantizando alternativas a través de las cuales sectores de la
población tradicionalmente marginados, participen de manera real y material en la prestación del
servicio público de aseo en sus componentes complementarios de reciclaje, transformación y
aprovechamiento.
Mediante el Auto 084 de 2014, la Corte Constitucional sostuvo:
Es claro que la UAESP envió en el término requerido, el esquema que deberá ser
implementado y materializado en el Distrito Capital en el corto plazo en desarrollo de las
órdenes comprendidas en el Auto 275 en concordancia con lo dispuesto en la sentencia T-724
de 2003 y con los criterios generales del Auto 268 de 2010. Aunado a lo anterior, es
pertinente indicar que en él se observan medidas concretas, calificables y verificables que
serán adoptadas. Así las cosas, esta Sala declarará satisfecha tal obligación (el envío del
informe) e instará a la UAESP para que continúe con el proceso.
Con el fin de dar cumplimiento a lo solicitado por la honorable corte constitucional, el
gobierno de la administración de Gustavo Petro a través del Plan de Desarrollo Bogotá-Humana
2012-2016, formula el Programa Basura Cero y el proyecto de inversión –Modelo de Reciclaje
para Bogotá, el cual será definido más adelante.
6.2.3 El Modelo de Reciclaje en el marco del Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-
2016
En el gobierno de la Bogotá Humana fueron establecidas nuevas políticas para la gestión
integral de los residuos sólidos: el Plan de Desarrollo 2012-2016 “Programa Basura Cero” y el
plan de inclusión de la población recicladora para dar cumplimiento al Auto 275 del 19 de
diciembre 2011 de la Corte Constitucional.
51
Así mismo, la ciudad cuenta con un Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos
Sólidos (PMMIRS) desde el 2006, que no era coherente con las nuevas políticas de la
administración distrital, razón por la cual para el año 2015 la Unidad Administrativa Especial de
Servicios Públicos, UAESP presentó un borrador armonizado con las nuevas políticas.
A través del Acuerdo Distrital 489 de 2012 “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo
Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016 Bogotá
Humana”, en su artículo 30 establece el programa Basura Cero, el cual
Se orienta a minimizar el impacto de los escombros y los residuos sólidos, incluyendo los
especiales y peligrosos, generados por la ciudad, sobre el ambiente y la salud de los
ciudadanos. Implica un cambio cultural, educativo y de políticas públicas sobre el manejo de
residuos, que involucra al Estado, la ciudadanía y el sector productivo. Comprende acciones
de estímulo a la producción de bienes de consumo reutilizables o biodegradables,
construcción de una cultura de separación de residuos en la fuente, recolección separada,
procesos industriales de reciclaje y aprovechamiento final y minimización de la disposición en
relleno sanitario. Las acciones se dirigen hacia cumplir en el mediano y largo plazo, la meta
de reducir la generación de basuras, elevar de manera constante la cantidad de residuos
aprovechados y suprimir la segregación social, la discriminación ambiental y la depredación
del ambiente causados por la estructura actual del servicio de aseo. (Plan de Desarrollo
Bogotá -Humana 2012 -2016, Articulo 30)
Allí está formulada la concepción desde la cual se orienta el Modelo de Reciclaje o
Aprovechamiento y señala las facetas básicas que componen un manejo ecológico de los
residuos sólidos en la ciudad. Todo dentro del marco legal que lo sustenta.
52
6.2.4 El Modelo de Reciclaje dentro del Programa Basura Cero
El Programa Basura Cero se concreta en el Modelo de Reciclaje o Aprovechamiento que tiene
cinco componentes: Estrategia de producción sostenible, cultura de reducción de basuras y
separación en la fuente, escombros cero, gestión integral de residuos especiales y peligrosos,
aprovechamiento final y minimización de la disposición en el relleno sanitario.
Figura 6: Programa Basura Cero
Fuente: Equipo de trabajo de grado (Entrevista a funcionarios UAESP)
El modelo de reciclaje es un componente del Programa Basura Cero (Aseo y
Aprovechamiento), está en proceso de implementación y desarrollo con una proyección a 12
años, se identificó que abarca varias dimensiones: Institucional-Administrativa, Técnico-
53
Económica, Político-Ideológica, Socio-Cultural, Ecológico-Ambiental y subdimensiones como la
Financiera y de Infraestructura (Moreno, R. 2014). Teniendo en cuenta que las dimensiones del
desarrollo, son la herramienta metodológica que permite caracterizar el Modelo de Reciclaje, se
realizó una descripción de las manifestaciones en cada una de ellas. Lo anterior, conlleva a
visibilizar la sinergia o entropía de los actores en el Modelo.
Dimensión Institucional – Administrativa:
La unidad Administrativa de Servicios Públicos UAESP es la encargada de implementar y
desarrollar el “modelo de reciclaje para Bogotá” para el cumplimiento del Programa Basura
Cero, todo ello dentro del Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas
para Bogotá D.C. 2012-2016 “Bogotá Humana”. El Modelo de Reciclaje engloba y encadena en
un solo propósito todos sus componentes y de su buen funcionamiento y estructuración depende
una Bogotá Limpia y un relleno sanitario con más años de vida.
El Modelo de Reciclaje enmarcado en el Programa Basura Cero y el Plan de Desarrollo
Bogotá Humana, tiene como objetivo regularizar y formalizar el reciclaje como componente del
servicio de aseo a cargo de empresas integradas y administradas por organizaciones de
recicladores de oficio, generando procesos de inclusión para esta población. Antes de la
implementación del modelo de reciclaje en el año 2012, los operadores privados de aseo
recolectaban alrededor de 10 toneladas diarias de residuos aprovechables, de las cuales, 6
toneladas se aprovechaban en el centro de reciclaje la Alquería y 4 toneladas eran dispuestas en
el relleno sanitario; de forma paralela los recicladores de oficio realizaban la recolección y
comercialización informal de 1.200 toneladas al día utilizando vehículos de tracción animal o
humana, sin ser reconocidos en la tarifa de aseo.(UAESP, 2012,Plan de Inclusión)
54
Un primer paso fue el censo para registrar los recicladores tradicionales del Distrito Capital,
el cual dio como resultado el RURO (Registro Único de Recicladores de Oficio) y la
constitución de las ORAs (Organizaciones de Recicladores Autorizadas) para realizar la labor de
aprovechamiento de residuos. Hasta ahora y como resultado de ello existen 2.071 recicladores
organizados de los 13.771 que existen en Bogotá.
En cuanto a la Gestión Integral de Residuos Especiales y Peligrosos, las instituciones que los
generan, así como los particulares que lo hagan ocasionalmente, se deben acoger estrictamente a
la normatividad.
Dimensión Político – Ideológica:
Como se desprende de la cita anterior y de las disposiciones tomadas por la Honorable Corte
Constitucional, el Modelo de Reciclaje es aplicación práctica de la política de Inclusión de los
Recicladores de oficio, así se ha realizado el censo y registro de los Recicladores de oficio y el
apoyo al fortalecimiento de sus organizaciones para que puedan participar en el proceso de
aprovechamiento de los residuos y en la prestación del servicio de aseo para la ciudad.
Dimensión Socio – Cultural:
El Modelo de Reciclaje está fundamentado en la premisa básica del Consumo Responsable y
Separación en la Fuente. Los consumidores, con una conciencia más ecológica, podrán discernir
qué tipo de productos comprar, más útiles y menos suntuosos, más destinados a servir que a
aparentar y elaborados con materiales menos nocivos para la vida y el ecosistema. Si no utilizan
objetos desechables, podrán optar en caso de daño o avería por mandarlos a reparar y continuar
utilizándolos. Realizando la separación en la fuente, facilitarán la labor de los recicladores y
55
prestadores de servicio de aseo, además evitarán que residuos reutilizables vayan a parar al
relleno.
La Separación en la Fuente es un componente básico en el Modelo de Reciclaje o de
Aprovechamiento, y aunque está orientado a separar los residuos en bolsas negras y blancas, es
castigado con Comparendo Ambiental (basado en el Decreto 564 de 2012) y estimulado con
reducción tarifaria a quien lo aplique, aun no se implementa en un gran porcentaje debido a:
La policía encargada de hacer cumplir la norma tiene otras prioridades y la CRA aún no
establece la tarifa reguladora diferencial, además los generadores de residuos tienen patrones de
comportamiento o culturales contrarios a esa orientación.
Existe un programa desde la secretaria de educación llamado PRAES (Proyecto Ambiental
Escolar) que busca darle un enfoque ambiental a la formación de los educandos, entonces ellos
ven clases dedicadas al cuidado del medio ambiente y de separación de residuos, lo que está
articulado con Basura Cero y así se maneja una sola información para la ciudadanía, pero su
efecto es lento y hay que impulsarla más, porque cambia patrones culturales y solo es para los
colegios del distrito.
El personal dedicado al reciclaje o a la recomposición de desechos en materia prima, ya está
tomando conciencia del valor que posee su actividad ambientalista, de la idoneidad con que lo
hagan depende el beneficio económico y ecológico.
Dimensión Ecológico – Ambiental:
La industria, como actor fundamental de la Estrategia de Producción Sostenible, evitará la
generación de residuos dañinos si realiza una buena selección de materias primas en el proceso
de investigación y desarrollo. Esa es una estrategia de reciclar en la fuente de producción,
56
evitando o minimizando el agotamiento de los recursos naturales. También hará una gran
contribución a la conservación del ecosistema, si implementan técnicas amigables con el medio
ambiente y abandona la estrategia productiva de obsolescencia programada y la estrategia de
mercado de generar recompra. Así los consumidores tendrán menos residuos para depositar en la
basura.
La Industria de la Construcción y particulares que generen escombros prestarán un gran servicio
al ecosistema, si no los mezclan con los residuos comunes. También ayudarán si innovan con
técnicas de construcción ecológica o bioconstrucción que es una tendencia que toma gran fuerza
en la actualidad.
La unidad Administrativa de Servicios Públicos UAESP estableció el esquema de metas para
el cumplimiento del proyecto “modelo de reciclaje para Bogotá”, buscando la dignificación de la
actividad del reciclaje, con destino a la formalización y regularización de la población de
recicladores para la prestación del servicio público de aprovechamiento:
Cobertura del 100% de la ciudad a través de las rutas de recolección selectiva
Recuperación de 2.200 toneladas diarias de residuos reciclables, que dejarían de llegar al
relleno sanitario
Inclusión potencial de 8.916 recicladores en rutas de recolección selectiva, centros de acopio
y parques de reciclaje, sin contar con la ampliación de los procesos de pre-transformación.
Mejoramiento de los ingresos de todos los recicladores asociados e independientes, gracias a
la remuneración vía tarifa de los transportes y recolección.(UAESP, 2012, Plan de Inclusión)
Dimensión Técnico – Económica:
57
El Modelo de Reciclaje, además del Consumo Responsable y la Separación en la Fuente, está
basado en estructuras de Recolección y Transporte Selectivo, Clasificación, Pesaje, Acopio y
Distribución de Materiales, Transformación y Aprovechamiento. El objetivo es implementar un
diseño técnico y financiero del modelo de reciclaje, que articule las rutas de recolección
diferenciada, los centros de acopio y los parques industriales de transformación de residuos
sólidos recuperados.
En la Subdimensión de Infraestructura el Distrito Capital fue dividido en zonas, pues estudios
han mostrado que no todos los estratos generan la misma cantidad de residuos, se está en proceso
de determinar cuál es el potencial de producción de material aprovechable por estrato. En ese
sentido se vienen organizando las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
Se tiene proyectado contar con 60 bodegas que son lo mismo que las Estaciones de
Clasificación y Aprovechamiento (ECA). Los Centros de Acopio vendrían a ser el componente
de transferencia del Modelo de Aseo. Hasta ahora se cuenta con 14 bodegas (7 públicas y 7
privadas) donde se hace el pesaje del material reciclado por cada reciclador. Las bodegas están
distribuidas por toda la ciudad para facilitar y reducir tempo y costos a los recicladores.
Se plantea realizar la transformación del material aprovechable en los Parques de Reciclaje,
se pretende recuperar el 53% en material orgánico y el resto en cartón, vidrio y plástico.
Se hace un seguimiento o monitoreo de los pesajes mensuales en las bodegas de material
recuperado, para así evitar anomalías o malos manejos. Las que incurran en malos
procedimientos son deshabilitadas, como resultado de ello, de 300 que eran inicialmente, ahora
están funcionando 100, pero su funcionamiento es más estable y hay más confianza en ellas y en
las organizaciones vinculadas. Se busca que las bodegas a futuro sean manejadas por las ORAs,
en este sentido hay conflicto de intereses con los bodegueros privados.
58
Cada reciclador llena una planilla que, luego de ser revisada por la UAESP, se autoriza para
que su valor se consigne en la cuenta del reciclador. Se tiene un mapa de macro y micro rutas,
estas son las que tradicionalmente hacen los recicladores, por eso se las llama “recorridos
históricos”, han sido heredadas entre las familias de los mismos recicladores y sus
organizaciones. La población de Bogotá está concentrada en un 50-60% en el centro y hay zonas
de la ciudad, donde no hay presencia de recicladores de oficio.
6.2.5 Caracterización de la Población Recicladora
El proceso de inclusión de los recicladores de oficio, inició con la caracterización de esta
población, a través del Censo realizado en el año 2012, en cumplimiento de una de las acciones
orientadas por la H.C. Constitucional en el marco del Auto 275 de 2011 y el Plan de Desarrollo
“Bogotá Humana”, en la perspectiva de un nuevo modelo para la prestación del servicio público
domiciliario de aseo en la ciudad de Bogotá, y en el componente de aprovechamiento,
particularmente, “dándoles a los recicladores de oficio un papel fundamental en la cadena de
valor del proceso de recolección, transporte y reciclaje de los RSA.” Esto constituye uno de los
más importantes avances técnicos en el proceso de definición de estrategias de atención para la
población recicladora y la definición de política pública para la prestación del servicio en el largo
plazo.
El nuevo modelo de reciclaje incluyó al reciclador de oficio en la cadena de valor, quienes
son cerca de 13.771 personas censadas, dedicadas al oficio del reciclaje, optimizando el servicio
de aseo en la ciudad, buscando con esto, la disminución de las toneladas de basura que tienen
como destino final el Relleno Sanitario de Doña Juana y de esta manera incrementar la vida útil
del mismo.
59
Conforme a lo establecido en el informe de caracterización de la población recicladora,
2.071 recicladores se encuentran agremiados en 176 asociaciones entre las cuales se
encuentran la Federación Sindical Ambiental del Reciclador Colombiano, la Asociación de
Recicladores y Recuperadores Ambientales, la Asociación Colombiana de Recicladores
Industriales, la Fundación Social de Recicladores Carreteros de Colombia y la Asociación de
Carreteros Recicladores de Bogotá, la cual cuenta con un mayor número de miembros. A ellas
están afiliados 2071 recicladores, es decir el 15,0%. Lo cual indica que al parecer el 85% de
los recicladores, es decir 11.700 no están organizados.
Se identificaron 176 organizaciones, 61 de ellas sólo con un reciclador, 22 con dos asociados,
14 con tres asociados, otro número de organizaciones reporta más de 4 asociados censados, se
encuentran 5 organizaciones cuyo número de asociados va de 86 a 183.(Censo de
recicladores, 2012)
Un alto porcentaje de esta población posee bajo nivel académico y técnico, sus condiciones de
vida son precarias: ingresos económicos bajos, no asegurados a salud y riesgos, al ser
trabajadores independientes no tienen carga prestacional, como ya se ha dicho, algunos están
organizados como gremio en asociaciones, pre-cooperativas y cooperativas.
6.2.6 Estructura del Modelo de Reciclaje de Bogotá
El Modelo de Reciclaje (llamado de esta manera en el Distrito Capital) o Modelo de
Aprovechamiento (denominado así a nivel nacional) comporta las dimensiones señaladas en el
capítulo “El Modelo de Reciclaje dentro del Programa Basura Cero”. Estás dimensiones deben
estar articuladas sistémicamente para generar la sinergia necesaria, pues en caso contrario, según
60
lo que se quiere demostrar con el presente trabajo, se generará entropía que afectará la obtención
de la finalidad del modelo de reciclaje.
El proceso inicia con la base del consumo responsable, definido por (Bruntland, 1994) como
la utilización de servicios y productos que responden a necesidades esenciales y contribuyen a
mejorar la calidad de la vida, reduciendo al mínimo las cantidades de recursos naturales y
materias toxicas, así como las cantidades de desechos y contaminantes a lo largo del ciclo de
vida del servicio o producto, de modo que las necesidades de las generaciones futuras puedan
ser satisfechas
Este concepto de consumo responsable se encuentra inmerso en la metodología de las 4R. En
su primera etapa (reducir), es donde se define el consumo responsable como la capacidad de
discernir y conocer a profundidad que implica adquirir un producto teniendo en cuenta todo su
ciclo de vida, tiene como mínimo 2 niveles: Reducir el impacto ambiental relacionado con las
decisiones de consumo y reducir la cantidad de residuos que generamos, este concepto de reducir
brinda grandes beneficios para disminuir la extracción de materia prima de la tierra.
Continuando con la práctica de las 4R, se involucra el concepto de reutilizar como la acción
de volver a utilizar los bienes o productos con la misma finalidad, alargando su vida útil. En
términos prácticos quiere decir no tirar las cosas cuando todavía son útiles. En esta ‘R’ se
incluye la ‘R’ de Reparar, en relación a que es cada vez menos frecuente que reparemos un
producto que falla: preferimos botarlo y comprar uno nuevo. Y cada vez las cosas se dañan
más rápido por la obsolescencia programada (los objetos se diseñan con una vida útil corta) y
la obsolescencia percibida (cuando se crea un producto con un cierto aspecto, y más adelante
se vende exactamente el mismo producto cambiando tan solo su diseño). (UAESP, Esquema
de metas, 2014, p. 13)
61
Por último, el concepto de Reciclar es el proceso mediante el cual se convierten los
materiales en productos nuevos. Cuando se recicla se reduce el consumo de materiales vírgenes,
el uso de energía, la contaminación atmosférica (producto de la incineración), la contaminación
hídrica (producto del contacto de los residuos con el agua) y los gases de efecto invernadero.
Antes de la tercera R, “Reciclar” se encuentra el proceso de Separación en la fuente, el cual
indica que los usuarios deben depositar en bolsa blanca los residuos limpios y secos de papel,
cartón, vidrio, plástico, metal, Tetra Pack y textiles y en la bolsa negra, la cual tendrá como
destino el relleno sanitario, residuos orgánicos y sanitarios, residuos de barrido, desperdicios,
servilletas y pañales usados, entre otros.
De esta manera, el primer componente de consumo responsable y separación en la fuente
busca promover la entrega separada de residuos y la concientización de la sociedad. Una vez se
ha realizado la separación de los residuos en la fuente, viene la etapa de recolección y transporte
selectivo (en la actualidad, los recicladores tienen sus propias rutas históricas, no existen micro
rutas y macro rutas definidas) en ella el generador entrega sus residuos aprovechables a la ruta de
organizaciones de recicladores autorizadas-ORAs de 1 a 3 horas antes de la ruta del operador de
aseo, los cuales son transportados a los centros de acopio (60 proyectados) para su clasificación y
pesaje, una vez los materiales son clasificados se procede a distribuirlo hacia bodegas
especializadas y parques tecnológicos (6 proyectados) para su transformación y
aprovechamiento, este proceso ya tiene una connotación privada e industrial y se fundamenta en
investigación y desarrollo, incentivos al desarrollo industrial, gestión empresarial y parques
ecológicos y tecnológicos de aprovechamiento.
El nuevo modelo de aprovechamiento, sería un servicio público complementario al servicio
de aseo, por lo cual, se busca hacer el ajuste e identificación a las rutas históricas de recicladores
62
y convertirlas gradualmente en rutas de recolección selectiva, lo que permitirá, a las
Organizaciones de Recicladores, constituirse como empresas prestadoras del servicio de aseo.
En el siguiente cuadro se observar los ajustes a las rutas selectivas de recolección, aquí se
hace evidente el empoderamiento por parte de las Organizaciones de Recicladores en las rutas
históricas.
Tabla 1
Rutas Selectivas de Recolección
Año Prestadores Observaciones
2008 Empresas privadas: Atesa,
Lime, Aseo capital y Ciudad
limpia.
Se contaba con 73 rutas las cuales cubrían el
37.03% de los usuarios y correspondía a 302
barrios y 16 localidades.
2013 Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de
Bogotá, por medio de la filial
Aguas de Bogotá.
2014 Organizaciones de Recicladores
de oficio
2015 Organizaciones de Recicladores
de oficio
Para el mes de octubre de 2015, se contaba con una
cobertura del 61% del área de la ciudad, mediante
recorridos históricos y rutas de recolección
selectiva.
2015 Organizaciones de Recicladores
de oficio
En el mes de septiembre hasta la Fecha se cuenta
con 7 rutas de recolección selectiva, en las
siguientes localidades: Sumapaz, Ciudad Bolívar,
Chapinero, Suba, Santa Fe y dos rutas en Usme.
Fuente: Datos tomados de la actualización plan de gestión integral de residuos sólidos de
Bogotá DC. 2015
En los acercamientos realizados con la UAESP, fue posible determinar que el Modelo de
Reciclaje, busca ser un política pública de largo plazo (12 años) en el marco del Plan de Gestión
Integral de Residuos Sólidos-PGIRS el cual fue reglamentado por el Decreto 548 del 18 de
diciembre de 2015 y 568 del 22 de diciembre de 2015, como modelo de aprovechamiento
ajustándose a la terminología nacional, este modelo en la práctica se encuentra aún en la etapa de
63
clasificación, pesaje y acopio, donde el reciclador lleva sus residuos a las bodegas de pesaje, con
el fin de determinar el valor a pagar por su servicio de recolección y transporte y posteriormente
es libre de comercializar los residuos en el lugar que considere.
La implementación de un modelo de gestión integral de residuos sólidos orientado al
aprovechamiento ha sido insuficiente, a pesar de contar con algunos acercamientos a través de
instrumentos de planeación como el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos anterior,
adoptado por la ciudad mediante Resolución 132 de 2004, retomados por el Plan Maestro para el
Manejo Integral de Residuos Sólidos, reglamentado por el Decreto 312 de 2006.
A través del Programa Basura Cero se reportaron los mayores avances en las cifras de la
cantidad de residuos aprovechados. A pesar de estos avances, el servicio público de aseo sigue
estando orientado hacia la recolección y transporte de residuos sin separar, que son dispuestos en
el relleno sanitario. Por lo anterior, el cumplimiento de este modelo a largo plazo depende
directamente del compromiso de las administraciones distritales para garantizar su continuidad y
del compromiso de la población recicladora con el modelo, además del empoderamiento de una
cultura ecológica en la ciudadanía que sea compatible con él, es decir, es indispensable que todas
las Dimensiones y Subdimensiones operen eficientemente al 100% y generen la sinergia
requerida por el programa.
7 CARACTERIZACIÓN DE LA ENTROPÍA PUBLICO –PRIVADA EN EL MODELO
DE RECICLAJE DE BOGOTÁ
Aunque la palabra entropía resume un concepto más propio de la física para referirse a la
parte de energía contenida en un sistema o materia que no está siendo utilizada o, en otras
palabras, está siendo desperdiciada; se ha tomado en este estudio del Modelo de Reciclaje de
64
Bogotá (sistema social abierto), para referirse a los entrabes, desorden o “cuellos de botella” que
entorpecen o dificultan la implementación, desarrollo y ejecución del Modelo y que pueden
llevar ineludiblemente a su fracaso. Se ilustra el fenómeno de entropía con un mapa conceptual
(Figura 7).
Figura 7. Mapa Conceptual de Entropía. Fuente:(http://entropia1020.blogspot.com.co/)
No obstante, el Modelo de Reciclaje de Bogotá, a pesar de estar dando resultados sustanciales
siendo proyectado a 12 años, como lo muestra la gráfica (Fig.8), se presentan desequilibrios en el
funcionamiento de algunas dimensiones, donde se genera entropía, y es propósito de este trabajo
encontrarlos y dar luces para buscar soluciones.
Como se observa, en el eje Y encontramos la cantidad de toneladas día de residuos y en el eje
X el tiempo por años, desde el 2000, con puntos de inflexión en 2012 hasta 2015 (periodo de
implementación de Basura Cero) y los siguientes 12 años hasta el 2027 que hacen parte del
periodo de proyección del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
Para su caracterización se debe, en primera instancia, determinar esa variable (Entropía) en el
funcionamiento de cada dimensión involucrada en el modelo de reciclaje, luego se indagará para
lograr una aproximación a las posibles causas de ello y su identificación.
65
Figura 8: Proyección del Modelo de Reciclaje Fuente: PGIRS, UAESP
7.1 Identificación de la entropía en el Modelo de Reciclaje
Se presenta una matriz de los actores involucrados en el Modelo de Reciclaje o
Aprovechamiento, el rol de cada uno de ellos y la dimensión donde se enmarca. (Tabla 2)
Se empezará por mirar los roles de cada actor del Modelo de Reciclaje, la dimensión y detectar
en dónde se encuentran las falencias o focos de entropía:
66
Tabla 2
Matriz de Actores, Roles y Dimensiones del Modelo de Reciclaje
ACTOR ROL DIMENSIÓN
Corte
Constitucional
Proteger los derechos fundamentales (Art. 11 al 41 de la
Constitución Política de Colombia), y garantizar el
cumplimiento de la Constitución, mediante sentencias.
Institucional-
Administrativa
Procuraduría
General de la
Nación
Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos; promover y
proteger los derechos humanos; defender el interés público y
vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas
Institucional-
Administrativa
Comisión de
Regulación de
Agua Potable y
Saneamiento
Básico –CRA
Regular monopolios, promover la competencia, impulsar la
sostenibilidad del sector Agua Potable y Saneamiento Básico,
evitando abusos de posición dominante, garantizando la
prestación de servicios de calidad, con tarifas razonables y
amplia cobertura.
Institucional-
Administrativa
Administración
Pública (Alcaldía)
Ejecutar y vigilar la ejecución delas políticas públicas a través
de los entes correspondientes
Político - Ideológica
Administración
Distrital
Ejecutar un plan de Desarrollo para la ciudad, de la mano de
un plan de inversiones siguiendo los mandatos
constitucionales.
Institucional-
Administrativa
Unidad
Administrativa
Especial de
Servicios Públicos
-UAESP
Garantizar a la población de Bogotá la prestación de servicios
integrales de aseo, alumbrado público y servicios funerarios.
Implementar eficientemente el Modelo de Reciclaje en todas
sus fases, procesos y estrategias.
Institucional-
Administrativa
Operadores
privados, Bodegas
Públicas y
Privadas
Cumplir con los contratos y/o concesiones que se firmen Técnico - Económica
Recicladores de
Oficio y ORAs
Recolección de materiales Reciclables, históricamente
marginados
Técnico - Económica
67
ACTOR ROL DIMENSIÓN
Usuarios y
Generadores
(Comunidad e
industriales)
Demandan un servicio de calidad, pagan por el vía tarifaria,
pueden o no ser generadores de residuos y parte de la cadena
de aprovechamiento.
Ecológica -
Ambiental
Fuente: Equipo de Trabajo de Grado
Dimensión Institucional – Administrativa
Figura 9 Dimensión Institucional – Administrativa Fuente: PGIRS
Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos–UAESP: Es la institución
encargada de implementar y desarrollar el Modelo de Reciclaje de Bogotá.
La Corte Constitucional profirió la tutela T- 724 de 2003, manifestando que “… la Corte
encuentra que la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito Capital de Bogotá, no
ES
TA
DO
Y A
DM
ON
PÚ
BL
ICA
2. Principios del
modelo de
aprovechamiento
Reconoce e integra a los recicladores de oficio.
Promueve la organización formal de los recicladores.
Propende por la eficiencia económica y financiera del
servicio.
Fomenta la innovación y el desarrollo industrial.
Incentiva un cambio cultural de la ciudadanía.
Propende por un proceso Integral, ambiental, social y
económico.
Propende por un aprovechamiento integral de
residuos.
1. Bases del modelo
de aprovechamiento
1.1.Marco legal
1.2.Política
pública
2. Enmarcada en el Articulo 30
del Plan de Desarrollo
Económico, Social, ambiental y
de Obras Públicas para Bogotá
2012-2016 “Bogotá Humana” –
Programa “Basura Cero”
68
observó el mandato constitucional que la constriñe a adoptar medidas a favor de grupos
marginados o discriminados, como lo son los recicladores …” (Corte Constitucional,2003).
Adicionalmente está corporación advirtió para futuras ocasiones a la UESP (anterior
denominación de la actual Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos).
Siete años después, para la licitación 001 de 2010, la UAESP, con el objeto de contratar la
concesión para la administración, operación y mantenimiento del Relleno Sanitario Doña Juana
omitió incluir acciones afirmativas y la ARB decidió iniciar un incidente de desacato de la
sentencia T- 724, ante la Corte Constitucional, y como resultado la Sala Tercera profirió el Auto
091 de 2010. La Corte en el artículo 2, resuelve “…ORDENAR a la UAESP que suspenda
inmediatamente a la comunicación de este Auto la licitación pública 001 de 2010 cuyo objeto es
“(…) contratar mediante la modalidad de concesión la Administración, Operación y
mantenimiento integral del Relleno sanitario doña Juana de la ciudad de Bogotá D.C., -
Colombia, en sus componentes de disposición final de Residuos sólidos y tratamiento de
lixiviados, con alternativas de aprovechamiento de los residuos que ingresen al RSDJ,
provenientes del servicio ordinario de aseo”.( H.C.C, 2010)
Para el año 2011, nuevamente la corte constitucional suspende una licitación, en esta ocasión
la 001 de 2011, cuyo objeto fue concesionar el servicio público de aseo en los componentes de
recolección, transporte, limpieza, corte de césped y poda de árboles, hasta tanto no se tomen
medidas afirmativas en favor de la población recicladora, para ello profiere el Auto 275 de 2011;
Nuevamente la Corte, está vez en el artículo 3, resuelve “…ORDENAR a la Alcaldía Mayor de
Bogotá, a través de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) -o la
entidad que haga sus veces-, que defina un esquema de metas a cumplir en el corto plazo con
destino a la formalización y regularización de la población de recicladores, que contenga
69
acciones concretas, cualificadas, medibles y verificables, el cual debe ser entregado a la Corte
Constitucional, así como a la Procuraduría General de la Nación a más tardar el 31 de marzo
del año 2012. Dicho Plan deberá definirse a partir de las órdenes previstas en los numerales
109 a 118 de esta providencia”.
Este es un resumen de las metas parciales cumplidas: “La ruta de recolección selectiva, inició
operación en Enero de 2008 y fue prestada por los cuatro concesionarios de Aseo (LIME, ASEO
CAPITAL, CIUDAD LIMPIA y ATESA) a través de 73 microrrutas, las cuales cubrían el
37.03% de los usuarios de la Ciudad presentes en 302 barrios de 16 localidades con un total de
658.817 usuarios. En el año 2013 esta ruta selectiva fue operada por la Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Bogotá ESP por medio de la filial Aguas de Bogotá.
En el Año 2014 la ruta selectiva fue entregada a las Organizaciones de Recicladores
habilitadas. A 31 de octubre de 2015 se cuenta con una cobertura del 61% del área de la Ciudad
por parte de la población recicladora de oficio, mediante recorridos históricos y rutas de
recolección selectiva.
Dos parques de reciclaje funcionando a partir de 2007. Se presentó retraso en el cumplimiento
de esta meta por las dos acciones populares interpuestas por los vecinos de los barrios el Tintal y
El Salitre (Cortijo), las cuales detuvieron la construcción de los dos parques de reciclaje donde se
realizaría la transformación del material potencialmente reciclable.
En el año 2014 se tuvo el fallo de la Tutela a favor del Distrito del Parque el Salitre,
situación que permitió al Distrito (UAESP) iniciar la revisión de los Diseños
Arquitectónicos e infraestructuras propuestas para esta infraestructura, para iniciar
nuevamente los trámites de Licencia de Construcción.(…) Implementación de un manejo
Integral de Residuos sólidos en 10 Centros Poblados rurales en 2012.
70
Para el cumplimiento de esta meta, en el año 2013 la Subdirección de Aprovechamiento
realizó jornadas de recolección de material potencialmente aprovechable en las áreas rurales
de las localidades de Ciudad Bolívar, Sumapaz, Usme, Santa Fe, Chapinero y Suba. Estas
jornadas se realizaron con las ORAs en coordinación con la Secretaria Distrital de
Integración Social, en el marco del proyecto 730 Alimentando Capacidades. A corte de
septiembre de 2015 se cuenta con 7 rutas, distribuidas de la siguiente manera: una ruta en
Sumapaz, Ciudad Bolívar, Chapinero, Suba y Santa Fe y dos rutas en Usme; en total se ha
recolectado 33.597 kgs. de material aprovechable.
Contar con un relleno regional a partir del 2016 o cuando la vida útil del relleno sanitario
Doña Juana llegue a su fin.
En materia de la definición de las zonas para el aprovechamiento y disposición de la totalidad
de los residuos para el Distrito Capital, se suscribió el Convenio 291 de 2006 con la
Gobernación de Cundinamarca el cual se encuentra en su Fase III y ha dado como resultado
zonas preliminares objeto de análisis en la zona norte aledaña a la ciudad de Bogotá
(Municipios de Tausa y Cucunubá), y en la zona occidente (Municipio de Bojacá y zona de
Mondoñedo). (UAESP, PMMIRS)
De este resumen se pueden deducir elementos y comportamientos que demuestran
entropía en el Modelo de Reciclaje de Bogotá por parte de la UAESP, la cual ha desacatado
los mandatos de la Corte Constitucional, restringiendo la participación de los recicladores de
oficio en el modelo y en las licitaciones del Servicio Público de Aseo de Bogotá; se
observan los correctivos y las acciones adoptadas por la misma institución.
Administración Pública (Alcaldía):
71
La administración de Gustavo Petro Urrego (2012-2015), promulgó el Decreto 564 de 2012,
mediante el cual “se adoptan disposiciones para asegurar la prestación del servicio público de
aseo en el Distrito Capital en acatamiento de las órdenes impartidas por la Honorable Corte
Constitucional en la Sentencia T-724 de 2003 y en los Autos números 268 de 2010, 275 de 2011
y 084 de 2012.”
Dentro de este instrumento jurídico – administrativo se observa:
“...Obligación de presentar separadamente los residuos. A partir del dieciocho (18) de
diciembre del año en curso, todo usuario del servicio público domiciliario de aseo, deberá
presentar los residuos para su recolección de manera separada; en bolsas negras, el material
ordinario no reciclable y en bolsas blancas, el material reciclable”.
Sin contar, con una sensibilización previa, ni con una campaña informativa en el Artículo 3,
este decreto pretende que el usuario haga parte activa del modelo de reciclaje. De este modo se
involucra a la ciudadanía de manera impositiva, como obligación, en el proceso de separación de
residuos. Una vez entró a operar el modelo los ciudadanos que acataron ésta “obligación”, con el
tiempo lo dejaron de hacer, ya que al separar los residuos reciclables en las bolsas blancas, tal
como lo solicita la Alcaldía, no garantizaba que los recicladores dejarán de romper las bolsas
negras y esparcieran los residuos en frente de las viviendas. Se evidenció una desarticulación
entre los usuarios, la administración distrital, los recicladores y los operadores (Una
manifestación más de Entropía).
“…Empresas de Servicios Públicos del Distrito Capital. Con el propósito de asegurar la
continuidad del servicio de aseo, en los términos establecidos por la Ley, la prestación se podrá
hacer a través de Empresas de Servicios Públicos pertenecientes al Distrito a través de
72
convenios o contratos que celebre la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –
UAESP para el efecto…”.
Esto es solamente, un ejemplo de falta de planificación financiera, para este caso los dineros
que se adeudan superan 5 veces los recursos disponibles, en palabras del Contralor Distrital
Diego Ardila Medina “Aguas de Bogotá en lo contable y lo financiero viene siendo manejada
como una tienda, recibe plata y paga” así mismo para el año 2014 tenía cuentas por pagar por
40.000 millones y en caja solo 7.000 millones.” Por lo anterior se considera una expresión de
Entropía, dado que la institución encargada del proyecto, en el caso la UAESP, debe velar
porque las instituciones contratadas den plena garantía de la ejecución del proyecto, en otras
palabras los actores (ambos públicos UAESP, Aguas de Bogotá), han actuado de manera
irregular y a su conveniencia, sacando provecho del manejo de los residuos sólidos
aprovechables.
“… Remuneración a recicladores de oficio. La Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos - UAESP, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. EAAB - E.S.P., y las
demás Empresas de Servicios Públicos que presten el servicio público de aseo en la ciudad de
Bogotá, realizarán las acciones necesarias para que con cargo a la tarifa, en forma progresiva
se remunere la actividad del reciclaje, y, además, en la prestación del servicio de aseo,
cualquiera que sea la modalidad, se dará estricto cumplimiento a las normas sobre
contribuciones y subsidios establecidas en el régimen legal. La Unidad Administrativa
Especial de Servicios Públicos - UAESP verificará el cumplimiento de estas condiciones y
ejercerá las funciones de supervisión y control en las distintas etapas de determinación de las
tarifas, facturación y pago…”
73
No hay claridad respecto de la remuneración, en la forma de contraprestación que reciben
los recicladores de oficio por su material pesado, de acuerdo con ello, la Procuradora delegada
para la vigilancia preventiva de la función pública, Fanny María González Velasco, manifiesta
que “…no hay rigurosidad a la hora del registro del peso real de los materiales que llegan a los
puntos de pesaje ubicados en las bodegas y, por lo tanto, no hay un control eficiente para
establecer si se está pagando por el peso registrado” (EL TIEMPO,2015).
“… Programa de separación en la fuente. La Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos – UAESP, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. EAAB - E.S.P. y las
Empresas de Servicios Públicos contratadas, desarrollarán las actividades necesarias para
garantizar que se cumpla el programa de separación en la fuente, por parte de los usuarios y la
presentación de los residuos de forma tal, que aquellos residuos aprovechables y/o reciclables
puedan ser recolectados de manera separada, en las rutas especiales organizadas para tal fin,
operadas individualmente por recicladores de oficio o por sus organizaciones…”
Todas estas son manifestaciones de Entropía en la implementación y ejecución del Modelo de
Reciclaje de Bogotá si las miramos a la luz de lo que afirma (Lahera, E. 2004). “Las políticas
públicas pueden definirse como un curso de acción y flujo de información relacionado con un
objetivo público, definido en forma democrática, los que son desarrollados por el sector público,
y frecuentemente con la participación del sector privado”. Para cumplir con el objetivo público,
se deben implementar, instrumentos de política pública como la regulación directa (zonificación,
estándares, etc.) la desregulación, la creación o simulación de mercados, la privatización, la
provisión directa o indirecta de servicios y bienes (programas y proyectos).
Dimensión Ecológica – Ambiental
74
Figura 10 Consumo responsable y separación en la fuente
Fuente: PGIRS
Usuarios: Tienen dos connotaciones, como generadores y como usuarios. Como
generadores son quienes consumen productos o servicios que generan desechos sólidos de
distinto orden y están representados por la totalidad de la población de Bogotá, proyectada a
7.878.783 millones de personas para el año 2015 (DANE, 2005), como usuarios son las
residencias unifamiliares o conjuntos residenciales, establecimientos de industria y comercio e
instituciones públicas y privadas que poseen cuenta de servicios públicos.
Como generadores están llamados a tener una conciencia ambientalista: de consumo responsable
y ético con el ecosistema y la propia vida, lo que es una manifestación de entropía en el modelo
de reciclaje, lo que refleja falta de conciencia y cultura ambiental, por lo cual, se han
desarrollado campañas de educación ambiental en todo el Distrito utilizando diversas estrategias.
Como usuarios han sido conculcados a pagar un Comparendo Ambiental si no hacen
separación en la fuente (en bolsas negras y blancas) de los residuos generados, pero también
Introduce
:
Filosofía de
las 4R
Reducir
Reutilizar
Reparar
Reciclar
Propicie Orden
económico
social ACTORES:
Usuarios, Generadores,
Recicladores de oficio
Consumo responsable y separación en la fuente
El principal problema es
la falta de
cultura ciudadana
Promueve Entrega separada
de residuos
Concientización
de la sociedad
Genera
:
Valores éticos
de consumo en
el generador
75
tienen el estímulo de un 4% de descuento en la tarifa de servicio de aseo. Hay quienes se ciñen a
esta orientación, mas hay otros que no, así se genera otro foco de Entropía en el Modelo de
Reciclaje, obstaculizando la sinergia en el modelo, ya que quienes recuperan el material
reciclable pierden tiempo tratando de hacer la separación de residuos o los dejan para que
quienes prestan el servicio de aseo los transporten al relleno. En consecuencia: pérdida de tiempo
laboral o pérdida de material reciclable y menos espacio en el relleno sanitario.
Dimensión Técnico – Económica:
Figura 11 Clasificación, pesaje, acopio y distribución de materiales Fuente: PGIRS
Clasificación, Pesaje, Acopio y Distribución de materiales
Una vez se recolectan y Transportan los residuos:
Se clasifican y acopian Los materiales
Posteriormente son llevados A centros de clasificación y
pesaje
Migran los materiales Clasificados a:
Bodegas Públicas Especializadas
Bodegas Privadas Especializadas
La gestión de la distribución De los materiales será
Realizada exclusivamente Por las ORAs
Hay 10 bodegas públicas de clasificación, pesaje, acopio y densificación (compactación), aunque la normatividad no incluye ni paga la densificación
ACTORES: Operadores de Servicio de Aseo,
Recicladores, Bodegas y UAESP
76
Reciclador de Oficio: Persona, independiente de la edad, género, etnia o nivel
académico, que tiene como ocupación para generar su sustento la recolección de Materiales o
Residuos Reciclables. En el caso particular de Bogotá, los hay organizados en pre-cooperativas,
cooperativas y asociaciones, autorizadas u ORAs. y censados en el RURO (5.000), y los hay
informales (8.000) aún no vinculados formalmente al Modelo de Reciclaje de Bogotá, pero
continúan desarrollando su labor.
Los censados en el RURO, organizados y autorizados para su labor a través de las ORAs
pueden generar Entropía en el Modelo de Reciclaje si no hacen su labor de manera eficiente y
aplicada a la norma, sus recorridos históricos o microrrutas no cubren la totalidad de la ciudad.
Los recicladores informales pueden generar más Entropía, dado que su labor riñe en varios
aspectos con el sistema regulado de reciclaje a través del modelo: genera desorden en las
microrrutas o recorridos históricos, vulnera los canales y tarifas de distribución y
comercialización de residuos establecidos por el Modelo.
En entrevista con Nohra Padilla Herrera, Directora Ejecutiva Asociación Cooperativa de
Recicladores de Bogotá – ARBESP, refiere que el principal obstáculo que tienen que afrontar los
recicladores, para su Inclusión/reconocimiento, tiene que ver con: “El trabajo de los recicladores
paso desapercibido por décadas, hasta que las organizaciones logran su reconocimiento, pero
con este vinieron los reparos por las fallas, fallas no atribuibles a los recicladores sino a las
condiciones del sistema que han mantenido en depresión las condiciones de los recicladores y
sus familias, así como el sistema mismo de aprovechamiento, que a pesar de contar con las
estructuras industriales que posibilitan la transformación de millones de toneladas de materiales
al año. Por otro lado está la falsa postura de la sociedad que desconoce el aporte de décadas de
77
mitigación ambiental por ahorro en relleno sanitario y la carga social que han tenido que
asumir los recicladores.”
Operadores Privados: En este concepto se ubican: Quienes recogen y transportan, como
servicio de aseo, los residuos que disponen los usuarios (operadores de aseo), y quienes poseen
bodegas de reciclaje y hacen la intermediación entre los recicladores y los compradores de
material recompuesto o en proceso (bodegas de reciclaje privadas).
Los Operadores de Aseo pueden recoger los residuos discriminada o indiscriminadamente
para transportarlos al relleno sanitario, ya sea que los usuarios los hayan dispuesto
separadamente o no.
Los propietarios o administradores de bodegas de reciclaje juegan un papel muy importante
en el Modelo de Reciclaje desde la estrategia de política de precios. Desde ese contexto pueden
generar Entropía. Por ejemplo: A los recicladores se les cancela 92 pesos por Kilogramo y se
realizan los pagos bimestralmente, luego del pesaje se registra en una planilla, la cual es enviada
a la UAESP, para revisión y autorización del pago, finalmente se consigna en la cuenta de cada
reciclador. Un bodeguero podría decirle a un reciclador, yo le peso y le planillo su material, pero
si usted me lo vende (paga de contado, aprovechando la necesidad del reciclador), entonces lo
obliga a que le venda, pero entonces al obligarlo a venderle, después el bodeguero quiere sacar
tajada diciendo, es que los precios míos son estos, paga más barato, esas falencias se han
detectado. (Entrevista a Juan Sebastián Acero –Funcionario UAESP-). Así pueden desarrollar
una estrategia de precios que entorpezca o frene el proceso de organización y formalización de
los recicladores de oficio.
78
Se observa que en la prestación del servicio público de aseo, hay operadores privados que han
permanecido desde el momento mismo de la privatización. Como se puede observar en las
siguientes tablas:
Tabla 3
División de Localidades por Zonas
ZONA LOCALIDADES
1 Usaquén y Suba
2 Engativá y Fontibón
3 Chapinero, Barrios Unidos, Teusaquillo, Santa fe y La Candelaria
4 Los Mártires y Puente Aranda
5 Tunjuelito, Bosa y Ciudad Bolívar
6 Antonio Nariño, Rafael Uribe, San Cristóbal y Usme
7 Kennedy
Fuente: Equipo de Trabajo de Grado
Tabla 4
Operadores por Zona 1994-2003
ZONA LOCALIDADES OPERADOR
1 Usaquén y Suba Ciudad Limpia
y Patógenos 3 Chapinero, Barrios Unidos,
Teusaquillo, Santa fe y La
Candelaria
2 Engativá y Fontibón Lime
7 Kennedy
4 Los Mártires y Puente Aranda Aseo Capital
6 Antonio Nariño, Rafael Uribe,
San Cristóbal y Usme
5 Tunjuelito, Bosa y Ciudad
Bolívar
Corpoaseo Total, Aseo Total, Rescatar
Fuente: Equipo de Trabajo de Grado
Los indicios del interés monopolizador surgen 9 años después, cuando se adjudican las Áreas
de Servicio Exclusivo, en las que fue dividida la ciudad.
79
Tabla 5
División de Localidades por Áreas de Servicio Exclusivo (ASE)
ASE LOCALIDADES
1 Usaquén y Suba
2 Engativá y Fontibón
3 Chapinero, Barrios Unidos. Teusaquillo, Santa fe, La Candelaria y Mártires
4 Puente Aranda, Tunjuelito y Ciudad Bolívar
5 Antonio Nariño, Rafael Uribe, San Cristóbal y Usme
6 Bosa y Kennedy
Fuente: Equipo de Trabajo de Grado
Tabla 6
Operadores por Áreas de Servicio Exclusivo (ASE) 2003 – 2012
ZONA LOCALIDADES OPERADOR
1 Usaquén y Suba Consorcio Lime
2 Engativá y Fontibón ATESA
3 Chapinero, Barrios Unidos. Teusaquillo, Santa
fe, La Candelaria y Mártires
Consorcio Aseo
Capital S.A.
4 Puente Aranda, Tunjuelito y Ciudad Bolívar Consorcio Aseo
Capital S.A.
5 Antonio Nariño, Rafael Uribe, San Cristóbal y
Usme
Consorcio Lime
6 Bosa y Kennedy Ciudad Limpia S.A.
Fuente: Equipo de Trabajo de Grado
Desde el año 1994 y hasta finales de 2012, es decir casi 20 años, 3 empresas (LIME, Ciudad
Limpia y Aseo Capital), se han encargado de la prestación de éste servicio público, hasta este
punto no dejaría de ser una alusión a una falla del mercado, claramente legal ya que están
80
cobijados por las leyes de contratación vigentes para cada uno de los procesos licitatorios. Pero
se da una tendencia a la configuración de oligopolio (reducido número de oferentes de un
servicio) amparados en fallas de gobierno (los requerimientos o exigencias para licitación son
excluyentes de algunos competidores).
Según El periódico El Tiempo 2012/12/10, el negocio del reciclaje mueve 70.000 millones de
pesos al año, con el aumento de la recolección de residuos sólidos aprovechables, la cifra llegaría
a 300.000 millones (Un mercado bastante atrayente). Sin embargo, por distribución de las
utilidades en la cadena del reciclaje, desde su recolección, separación, almacenamiento y
transformación industrial, al reciclador le queda 1 peso, al bodeguero 10 pesos y a la industria
que transforma el material 100 pesos.
Sin embargo, la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, apuntaría a que los
operadores privados en conjunto con la UAESP, no le han cedido espacio en la prestación del
servicio a los recicladores, en otras palabras los pliegos de las licitaciones han permitido que sólo
quienes tengan la experiencia y el capital suficiente, sean quienes pueden hacerse con las basuras
y su aprovechamiento.
Dimensión Socio - Cultural
Medios de Prensa: Se tuvo en cuenta lo comentado al respecto en los medios de
comunicación, considerados “El cuarto Poder” por la manera que influyen en la opinión pública.
Más aún teniendo en cuenta que el Modelo de Reciclaje es un sistema social, por tanto abierto, y
si bien, como todo sistema, tiende al desorden, los medios de comunicación pueden o no generar
entropía, ayudando a su supervisión y control.
81
Incluso desde antes de que se diera a conocer el modelo de reciclaje, los medios escritos han
realizado un cubrimiento frecuente, en ellas se deja ver que hay posiciones encontradas entre la
Corte Constitucional y entes de control como la Procuraduría, algunas de las noticias han sido:
Periódico El Tiempo 2012/12/10 El plan que sacudirá el negocio del reciclaje en la capital El
diario reseñaba así“…poco se sabe del modelo de reciclaje que se iniciará, también este 18 de
diciembre y que, según el plan anunciado, pondrá a los bogotanos a seleccionar residuos
aprovechables en bolsas blancas y a 14.414 recicladores a recogerlos…”. (El Tiempo, 2012).
Así mismo dentro de la noticia, se informó que los recicladores pesarían el material recolectado
en básculas públicas y les pagarían por ello, a los dos meses les entregarán entre 270.000 y
280.000 pesos. Se tiene planeado cubrir 73 microrrutas oficiales, mediante el alquiler de
vehículos, hasta que la UAESP entregue 100 vehículos a las organizaciones.
Revista Semana 2012/12/15 Nuevo modelo de aseo y la era del reciclaje. En este artículo se
da cuenta del Decreto 564 de 2012 y se hace énfasis en “El alcalde Gustavo Petro prefirió
ejercer la autoridad, expidiendo el Decreto 564 de 2012, a la persuasión, para poner a la ciudad
a reciclar”. (Semana, 2012). Así como se plantea el enfrentamiento político entre la
Procuraduría, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y el
Alcalde.
Periódico El Tiempo 2012/12/16 El modelo de aseo que se inicia en Bogotá este 18. Dentro
de esta noticia es de destacar “Si todo sale bien y no hay contratiempos de última hora, desde
este 18 de diciembre empezará a operar en Bogotá un nuevo esquema en la prestación del
servicio de aseo: por un lado, un operador público recogerá las basuras ordinarias en una bolsa
negra y por otro, la red de recicladores alzará el material aprovechable, en una bolsa
blanca”.(El Tiempo,2012). Así mismo para el periódico, es una gran incógnita el trabajo de los
82
recicladores, ya que 14.415 estarán a cargo de la UAESP y deberán seguir con sus rutas y
recoger la bolsa blanca.
Periódico El Tiempo 2014/08/27 El modelo de reciclaje de Petro sigue en veremos. De
acuerdo con el diario, luego de año y medio, el modelo no cumple con los fines para los que fue
creado, los ciudadanos no producen menos residuos ni los recicladores están recogiendo más
material aprovechable. Así mismo se señala, de acuerdo con un diagnóstico de la UAESP, que la
producción de basura en Bogotá en el año 2013, no disminuyó con respecto al año anterior. “..se
estima que unas 1.505 toneladas diarias son aprovechables. Sin embargo, los recicladores que
están en el plan de inclusión solo alcanzan a pesar en las bodegas 237 toneladas de material, es
decir, casi el 16 por ciento” (El Tiempo, 2014)
Periódico El Tiempo 2015/02/13 CRA tiene 72 horas para reportar tarifas para modelo
de aseo de Bogotá. La noticia recoge que la Corte Constitucional instó al Distrito a continuar
con el esquema. Así mismo la Corte dentro del Auto 366, le realizó un llamado de atención a la
Procuraduría, CRA, UAESP y Superintendencia de Industria y Comercio, se resalta que la
población recicladora presta un servicio de gran importancia ambiental y su inclusión necesita de
tiempo y múltiples esfuerzos. Con Relación al seguimiento que adelanta la Procuraduría al Plan
de inclusión por orden del alto tribunal, el cual manifestó que no se debe solo anotar las
deficiencias, sino, por el contrario indagar porque no se cumplen los objetivos.
7.2 La sinergia en el Modelo de Reciclaje o Modelo de Aprovechamiento de Bogotá:
Una vez caracterizada la entropía público – privada en el modelo de reciclaje de Bogotá a
través de las dimensiones del desarrollo propuestas (Institucional – Administrativa, Ecológica –
Ambiental, Técnico – Económica , Socio – Cultural), se identifica que la sinergia del Modelo de
83
Reciclaje de Bogotá deviene de la forma como está sistematizada la estructura del mismo, pues
involucra todos los actores posibles en su funcionamiento, siendo multidimensional, además de
estar cimentada en una concepción ambientalista que involucra y/o rompe patrones culturales o
paradigmas que generan actitudes y comportamientos adversos al modelo.
El paso de entropía a sinergia, se dará con la implementación de estrategias educativas que den
origen a actitudes afines a la conservación del medio ambiente, ligadas a la conciencia y cultura
ambiental, además deberá hacerse seguimiento y control permanente a los factores de entropía
que deterioran el sistema.
Este esquema muestra los componentes del modelo, sus actores (públicos y privados), su
estructura y el flujo de la sinergia que generan. Los llamados en rojo representan los posibles
focos de Entropía.
Proceso de
recolección
selectivo
generadores Entrega residuos
(clasificados)
Posteriormente
son:
Recogidos
mediante rutas
históricas
Operados
por:
Organizaciones
de recicladores
autorizados
Se apalancan
financieramente:
Primera
generación Segunda
generación
Recursos de
inversión
Apoyo
institucional
Esquema de aprovechamiento que
consiste en el reconocimiento
empresarial de las ORAs
ACTORES:
Usuarios, Generadores,
Organizaciones de recicladores,
Empresas operadoras de aseo
El generador no siempre entrega
los residuos clasificados, por lo
cual muchos residuos con
potencial aprovechable son
llevados al relleno sanitario.
La cobertura de los recorridos
históricos no es en el 100% de la
ciudad.
84
Figura 12: Sinergia en el Modelo de Aprovechamiento Fuente: PGIRS
El Modelo de Reciclaje o Aprovechamiento de Bogotá está basado en el carácter de Estado
Social de Derecho de Colombia, en ese sentido, debe partir de cimentar una nueva estructura de
valores en la ciudadanía, pues sin ellos no sería posible su implementación y feliz término. De
ahí que tampoco sea viable y/o alcanzable por el sólo hecho de haber sido decretado, debe
desarrollarse un trabajo sistemático y juicioso para lograr las metas trazadas, poniendo en marcha
todos sus actores y generando la sinergia requerida.
7.3 Recomendaciones para disminuir la entropía y aumentar la sinergia entre los
diferentes actores que intervienen en el Modelo de Reciclaje de Bogotá
El principio y derecho fundamental a la igualdad –en sus múltiples manifestaciones,
incluyendo la igualdad de oportunidades, la igualdad real y efectiva o las acciones afirmativas a
favor de grupos discriminados o marginados y de personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (artículo 13, C.P.)–,
representa la garantía más tangible del Estado Social de derecho para el individuo o para grupos
de personas expuestos a sufrir un deterioro de sus condiciones de vida como sujetos de una
sociedad democrática. A la luz de este concepto se infiere, acorde a las dimensiones del
desarrollo y la relación entre los actores públicos y privados, en el que se ha basado este estudio,
se recomienda un escenario donde se implementan las medidas ejecutorias del Modelo de
Aprovechamiento de Bogotá, que permitan disminuir la entropía y aumentar la sinergia entre los
actores públicos y privados, logrando un resultado óptimo en el aprovechamiento de los residuos
sólidos, beneficiando con esta medida al medio ambiente, los recicladores, los operadores
privados y a la ciudadanía en general (generadores y usuarios), por lo anterior, se propone:
85
Aplicación de la ley 1508 de 2012 –Asociaciones Público-Privadas, permitiendo con esto, que
tanto los operadores privados, cómo los recicladores de oficio, las organizaciones de recicladores
y el distrito, trabajen de la mano para un fin en común, el aprovechamiento en su máxima
expresión de los residuos sólidos, tomando como base, la aplicación de las 4R, y generando
ganancias económicas para los prestadores del servicio, mejorando la calidad de vida de los
recicladores; en este sentido y para la prestación del servicio de Aseo y “Aprovechamiento”, se
busca que la filial Aguas de Bogotá, contrate a los operadores privados, entre los cuales, se
tengan en cuenta, a las Organizaciones de Recicladores que hacen parte de la cadena de valor y
se dé cumplimiento a los fallos generados por la corte constitucional a favor de los recicladores
de oficio; por lo anterior, se hace necesario que la iniciativa desde la perspectiva de una
asociación público - privada se dé por parte de la Administración Distrital, y los recursos
inyectados al modelo de aprovechamiento, provengan del sector público y privado, que el
manejo administrativo, financiero, técnico y programático, estén bajo la coordinación del sector
público (garantía de que en el asunto no lleguen a primar los intereses privados sobre los
sociales).
86
Figura 13: Ley 1508 de 2012 Fuente: Grupo Trabajo de Grado
Es de destacar que recientemente la corte constitucional emitió el Auto 587 de diciembre de
2015, en el cual se advierte a la UAESP que los logros alcanzados por la administración anterior
respecto a las acciones afirmativas para la población recicladora deben fortalecerse y
profundizarse de manera progresiva. Desde esta visión, es necesario que las políticas, programas
y proyectos, no sean prioridad de las administraciones de turno, sino, que tengan continuidad e
incluso que se hagan ajustes a las mismas, para el mejoramiento en su accionar, trascendiendo a
la siguiente administración, por ello, es necesario que el modelo de aprovechamiento se dé desde
una mirada de asociación público – privada, manteniendo la continuidad del modelo que se
instauró e implementó con base en el Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá Humana 2012 -2016”.
Entrevista con Nohora Padilla Herrera, Directora Ejecutiva Asociación Cooperativa de
87
Recicladores de Bogotá – ARBESP “Es evidente, que la nueva administración no tiene
ni interés ni obligación de mantener el programa basura cero, que bien entendido y aplicado
implica una política pública que dé cuenta cierta de los programas de separación en la fuente,
procesos de aprovechamiento de residuos como escombros, orgánicos y otros que van al
relleno sanitario, así sea en porcentajes bajos en las primeras etapas pero con progresivas
metas, el fortalecimiento de los procesos existentes y esquemas de fomento para nuevos procesos
con materiales que ya se recogen pero tienen bajo precio en el mercado.
Sin embargo, las ordenes de la Corte constitucional no son factibles de eludir y así sea como
marco derecho de los recicladores, pues todas las medidas dirigidas a mejorar condiciones de
los recicladores tienen que pasar por mejoras en separación en la fuente, formalización de rutas
y modelos, organización de los recicladores (70% no organizados -censados), fortalecimiento
empresarial de organizaciones y apoyo a proyectos productivos”.
Lo anterior, propende por la inclusión y reconocimiento a los derechos de los recicladores de
oficio, teniendo en cuenta, que las normas relacionadas con el tema del modelo de
aprovechamiento, vayan encaminadas a mejorar las condiciones de vida de los recicladores y
organizando las estructuras internas como Organizaciones de Recicladores, permitiendo con esto
a las organizaciones el fortalecimiento empresarial y apoyo a proyectos productivos para que el
modelo sea complementario al servicio público de aseo.
Es prioritario fortalecer desde los colegios, la academia, los hogares, empresas e industrias la
educación ambiental, para concientizar y sensibilizar a todos los actores involucrados en el
modelo de aprovechamiento, desde los generadores y usuarios, hasta las grandes empresas,
permitiendo con ello la protección, cuidado y conservación del medio ambiente, aportando a
cada individuo conocimiento y herramientas que vayan en pro de evitar al máximo el desperdicio
88
de residuos sólidos aprovechables, por medio de la aplicación de las 4R, teniendo en cuenta, que
diariamente se adquieren productos para el consumo humano y satisfacción del mismo, y que
estos productos una vez son utilizados, se desperdician, convirtiéndose en desechos peligrosos
para el medio ambiente, desde su composición, tratamiento y disposición final; en este mismo
sentido, es urgente, articular de manera sinérgica las asociaciones público – privadas, ya que es
un tema que compete y converge en todos los actores involucrados en el modelo de
aprovechamiento. Por todo lo anterior, se hace necesario:
Acatar la sentencia y los autos proferidos por la HC Constitucional, en el tema puntual de
la inclusión de los recicladores de oficio.
Estudiar y analizar la viabilidad económica y la sostenibilidad del negocio.
Fortalecer la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –
UAESP, para el manejo de los residuos sólidos aprovechables, por medio de los centros
de acopio y los parques de reciclaje.
Promover la inclusión del reciclador de oficio en la cadena de reciclaje
Dar cumplimiento a la misión institucional de la UAESP.
Fortalecer empresarialmente a las Organizaciones de Recicladores.
Mejorar los procesos de carnetización y la conformación de las ORAS.
Apoyar a las empresas privadas (organizaciones de recicladores) en la transformación y
comercialización del material reciclable.
Asignar rutas selectivas de recolección que beneficien tanto geográfica como
financieramente a la población recicladora.
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Brindar acompañamiento para la formalización de las organizaciones de recicladores y
empoderarlas para que sean partícipes en toda la cadena de valor del reciclaje, desde la
recolección, hasta la transformación industrial.
Definir el esquema tarifario con miras hacia la educación y concientización de la
separación en la fuente, el papel del reciclador en la cadena de reciclaje y la protección del
medio ambiente.
Construir la infraestructura de los parques de reciclajes y las 30 bodegas propuestas en el
plan de inclusión, de esta manera se evitarían el recorrido de largas distancias que debe
realizar un reciclador de oficio.
Construir 10 centros de acopio de material reciclable.
Dar continuidad a las campañas de sensibilización de separación en la fuente y el cuidado
del medio ambiente.
Establecer el costo - beneficio que perciben los actores inmersos en la cadena de reciclaje,
tanto públicos como privados con el fin de promover mecanismos que incentiven y a la
vez garanticen la sostenibilidad del modelo.
Ampliar la normativa en torno al modelo de reciclaje a nivel local, enfatizando en el
seguimiento e implementación de la política nacional.
90
8 CONCLUSIONES
El Modelo de Reciclaje de Bogotá, como parte del Programa Basura Cero, es una política
pública y, como tal su implementación y desarrollo depende de la Administración Pública.
Mientras los planes, programas y proyectos dependan de las administraciones de turno y no haya
una continuidad en las mismas, no sean una política de Estado, no existirá una base estable que
permita fortalecer las políticas que beneficien a los actores involucrados en el modelo de
reciclaje. Lo que se verá reflejado en lo inequitativo de las ganancias por el aprovechamiento de
los residuos sólidos que se reciclan, repercutiendo en el manejo inadecuado de estos, los cuales,
van a parar al relleno sanitario, acrecentando la problemática ambiental en la ciudad de Bogotá,
disminuyendo considerablemente la vida útil del relleno sanitario doña Juana.
El Modelo de Reciclaje de Bogotá es la implementación práctica de una concepción
ecológica que busca disminuir el daño ambiental, que el mal manejo de los residuos sólidos está
ocasionando al Distrito.
Mientras todos los actores públicos y privados involucrados en el modelo de reciclaje, no
tomen conciencia de su papel en el modelo de reciclaje y lo conviertan en una norma o actitud
frente al ecosistema, seguirán siendo generadores de entropía.
En este sentido se hacen absolutamente necesarias campañas de educación ciudadana, a todos
los niveles, para elevar esa conciencia ecológica en la ciudadanía, debe valerse o apoyarse en los
medios de comunicación, además de los estímulos económicos y comparendos ambientales.
La rentabilidad económica generada por la recuperación de los desechos sólidos
reciclables es muy atractiva. Y si bien es cierto, hasta hace poco el reciclaje era manejado por los
recicladores de oficio ya se ha convertido en un renglón de la inversión privada. Por tanto, entra
91
a la arena de la competencia del mercado. Desafortunadamente para los recicladores de oficio, es
un negocio que no tiene grandes barreras de entrada para quienes manejan capital.
Las posibilidades de competencia para los recicladores de oficio como actores privados
del modelo están: en la fortaleza que les da la solidaridad y la estructura de sus organizaciones y
en el amparo o protección que les brinde el Estado desde su calidad de Estado Social de Derecho.
Al prevalecer el interés general y la conservación del medio ambiente por encima del
particular se generará sinergia en el modelo de reciclaje.
De la eficiencia con que se dispongan, separen, transporten, seleccionen y procesen los
desechos sólidos, depende cuanto material reciclable se desperdicie y cuanto desecho sólido vaya
a parar inoficiosamente al relleno sanitario.
El reciclaje es una fuente de empleo para algunas familias colombianas que derivan su
sustento de la recolección y venta de materiales reciclables, por lo cual reducir la condición de
vulnerabilidad de los recicladores contribuye a dignificar la profesión del reciclador de oficio y
organizar empresarialmente su labor.
La acción de la UAESP en coordinación con los Prestadores de Servicio de Aseo, los
Recicladores de Oficio y sus Organizaciones, las Bodegas Públicas y Privadas, es la garante de
que el Modelo de Reciclaje genere la Sinergia necesaria para continuar adelante y no sucumba en
la Entropía.
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9 GLOSARIO
Acciones afirmativas: Todo tipo de medidas o políticas dirigidas a favorecer a determinadas
personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social,
cultural o económico que los afectan, a bien de lograr que los miembros de un grupo sub
representado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación,
con el fin de conseguir una mayor igualdad sustantiva entre grupos sociales con problemas de
discriminación o de desigualdad de oportunidades. (Decreto 312 de 2016).
Aprovechamiento: Es la actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende
la recolección de residuos aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte
selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de
aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje. (Decreto 2981 de 2013)
Centro de acopio: Inmuebles cerrados de escala vecinal destinados a la recepción, selección y
acopio de material reciclable de residuos ordinarios inorgánicos que ocupan un área inferior a 80
m2 que deben cumplir las normas urbanísticas y demás normas ambientales y sanitarias
concordantes. (http://www.gobiernobogota.gov.co/prensa/93-noticias/68-programa-basura-
cero#glosario)
Contaminación: Es la alteración del medio ambiente por sustancias o formas de energía puestas
allí por la actividad humana o de la naturaleza en cantidades, concentraciones o niveles capaces
de interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y/o la fauna,
degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la Nación o de los particulares.
(http://datateca.unad.edu.co/contenidos/358011/ContLinea/glosario_de_terminos.html)
Disposición final: Procesos u operaciones para tratar o disponer en un lugar los residuos sólidos
93
como última etapa de su manejo en forma permanente, sanitaria y ambientalmente segura.
(http://www.gobiernobogota.gov.co/prensa/93-noticias/68-programa-basura-cero#glosario)
Entropía: Es el grado de desorden que tiene un sistema. La palabra entropía procede del griego
em que significa sobre, en y cerca de; y sqopg, que significa giro, alternativa, cambio, evolución
o transformación. La entropía es un patrón de medida. En física esto se aplica a la segunda ley de
la termodinámica , la cual dice que los sistemas aislados tienden al desorden, es decir, las cosas
tienden al caos a medida que pasa el tiempo (no hay más que fijarse en el organismo de un ser
vivo); mientras que en la teoría de la comunicación este concepto es empleado como un nº que
mide el grado de incertidumbre que posee un mensaje. La entropía es nula cuando la certeza es
absoluta, y alcanzará un máximo cuando el sistema se acerca al equilibrio. Cuando la entropía
sea máxima en el universo, esto es, exista un equilibrio entre todas las temperaturas y presiones,
llegará la muerte térmica del universo. Toda la energía se encontrará en forma de calor y no
podrán darse transformaciones energéticas. (http://www.artfacts.net/pdf-files/inst/entropia-
prensa.pdf)
Generador o productor: Persona que produce residuos sólidos y es usuario del servicio.
(http://datateca.unad.edu.co/contenidos/358011/ContLinea/glosario_de_terminos.html)
Grandes generadores o productores: Son los usuarios no residenciales que generan y
presentan para la recolección residuos sólidos en volumen superior a un metro cúbico mensual:
Centros Comerciales, Empresas, Conjuntos Residenciales.
(http://datateca.unad.edu.co/contenidos/358011/ContLinea/glosario_de_terminos.html)
Gestión integral de residuos sólidos: Es el conjunto de actividades encaminadas a reducir la
generación de residuos, a realizar el aprovechamiento teniendo en cuenta sus características,
volumen, procedencia, costos, tratamiento con fines de valorización energética, posibilidades de
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aprovechamiento y comercialización. También incluye el tratamiento y disposición final de los
residuos no aprovechables. (Decreto 2981 de 2003)
Locus de Control: El locus de control, también conocido como control interno-externo, es un
concepto que describe el hecho de que para una tarea determinada, las personas se comportan de
forma muy diferente según crean que su ejecución depende de ellos mismos o no. Las personas
que creen que el desarrollo de determinada tarea depende de ellos mismos tienen un locus de
control interno, mientras que las convencidas de que el desarrollo exitoso de la tarea depende de
factores externos tienen un locus de control externo.
Manejo: Es el conjunto de actividades que se realizan desde la generación hasta la eliminación
del residuo o desecho sólido. Comprende las actividades de separación en la fuente,
presentación, recolección, transporte, almacenamiento, tratamiento y/o la eliminación de los
residuos o desechos sólidos. (Decreto 1713 de 2002).
Privado(s): Miembros de la sociedad civil, el término utilizado en este trabajo, se entenderá
como los actores que toman parte en el Modelo de Reciclaje, que no hacen parte de las ramas del
poder público.
Público(s): Son entidades, son la manifestación del Estado, hacen parte de las ramas del poder
público y son actores que toman parte en el Modelo de Reciclaje.
Reciclaje: Es el proceso mediante el cual se aprovechan y transforman los residuos sólidos
recuperados y se devuelve a los materiales su potencialidad de reincorporación como materia
prima para la fabricación de nuevos productos. El reciclaje puede constar de varias etapas:
procesos de tecnologías limpias, reconversión industrial, separación, recolección selectiva
acopio, reutilización, transformación y comercialización.
(http://www.gobiernobogota.gov.co/prensa/93-noticias/68-programa-basura-cero#glosario)
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Relleno sanitario: Es el lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la
disposición final controlada de los residuos sólidos, sin causar peligro, daño o riesgo a la salud
pública, minimizando y controlándolos impactos ambientales y utilizando principios de
ingeniería, para la confinación y aislamiento de los residuos sólidos en un área mínima, con
compactación de residuos, cobertura diaria de los mismos, control de gases y lixiviados y
cobertura final.
(http://datateca.unad.edu.co/contenidos/358011/ContLinea/glosario_de_terminos.html)
Residuos sólidos: Cualquier objeto, material, sustancia o elemento principalmente sólido
resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales,
institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la
persona prestadora del servicio público de aseo. Igualmente, se considera como residuo sólido,
aquel proveniente del barrido y limpieza de áreas y vías públicas, corte de césped y poda de
árboles. Los residuos sólidos que no tienen características de peligrosidad se dividen en
aprovechables y no aprovechables. (Decreto 2981 de 2013)
Residuo sólido aprovechable: Es cualquier material, objeto, sustancia o elemento sólido que no
tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su
reincorporación a un proceso productivo. (Decreto 2981 de 2013)
Residuos orgánicos: son biodegradables (se descomponen naturalmente). Son aquellos que
tienen la característica de poder desintegrarse o degradarse rápidamente, transformándose en otro
tipo de materia orgánica. Ejemplo: los restos de comida, frutas y verduras, sus cáscaras, carne,
huevos. (http://www.gobiernobogota.gov.co/prensa/93-noticias/68-programa-basura-
cero#glosario)
Residuos Ordinarios: Es todo residuo sólido de características no peligrosas que por su
96
naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto
normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. (Decreto 2981 de 2013)
Residuos peligrosos: Es aquel que por sus características infecciosas, tóxicas, explosivas,
corrosivas, inflamables, volátiles, combustibles, radiactivas o reactivas pueden causar riesgo a la
salud humana o deteriorar la calidad ambiental hasta niveles que causen riesgo a la salud
humana. También son residuos peligrosos aquellos que sin serlo en su forma original se
transforman mediante procesos naturales en residuos peligrosos. Así mismo, se consideran
residuos peligrosos los envases, empaques y embalajes que hayan estado en contacto con ellos.
(http://www.gobiernobogota.gov.co/prensa/93-noticias/68-programa-basura-cero#glosario)
Separación en la fuente: Es la clasificación de los residuos sólidos en el sitio donde se generan
para su posterior recuperación.
(http://datateca.unad.edu.co/contenidos/358011/ContLinea/glosario_de_terminos.html)
Sinergia: La sinergia es la integración de elementos que da como resultado algo más grande que
la simple suma de ellos. Esta palabra proviene del griego: «sin» (con) y «ergos» (trabajo).
Literalmente significa «trabajo conjunto». La sinergia es la Vida en sus palpitantes interacciones.
Es árbol: tronco, ramas, hojas y raíces, con sus múltiples canales de irrigación de la savia.
Sinergia es tejido vivo, sistema de sistemas, red de redes en las que las partes sirven al todo y el
todo les devuelve con creces. (https://luiseduardoyepesc.wordpress.com/about/que-es-sinergia/)
97
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