universidad complutense de madrida gisela romero, mi esposa, mi amiga, mi compañera, mi confidente...
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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLIacuteTICAS Y SOCIOLOGIacuteA
copy Francisco Suazo Rosario 2017
TESIS DOCTORAL
Evolucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales en Republica Dominicana 1963-2012
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR
PRESENTADA POR
Francisco Suazo Rosario DIRECTORA
Mariacutea Velasco Gonzaacutelez
Madrid 2018
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLIacuteTICAS Y SOCIOLOGIA
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIOacuteN
ORTEGA Y GASET
Programa de Doctorado
DOCTORADO EN GOBIERNO Y ADMINISTRACION PUacuteBLICA
Tesis Doctoral
EVOLUCIOacuteN DE LAS POLIacuteTICAS PUacuteBLICAS AMBIENTALES
EN REPUBLICA DOMINICANA 1963-2012
Doctorando
FRANCISCO SUAZO ROSARIO
Directora de la Tesis
DRA MARIA VELASCO UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
II shy
AGRADECIMIENTOS
Despueacutes de largas horas de lecturas sobre poliacuteticas puacuteblicas ambientales y de dejar fluir
los razonamientos para que se convierten en ideas resulta oportuno hacer las menciones
de agradecimientos de todas aquellas personas e instituciones que han contribuido a
hacer posible la realizacioacuten de esta investigacioacuten pidiendo perdoacuten si al hacerlo obvio
la mencioacuten de alguien que me haya prestado su colaboracioacuten
En el aacutembito acadeacutemico agradezco al Instituto de Altos Estudios en Ciencias Sociales
-IGLOBLAL- por haber tenido la altura de mira de coordinar con el Instituto de
Investigacioacuten Universitario Joseacute Ortega y Gasset y la Universidad Complutense de
Madrid este Doctorado en Gobierno y Administracioacuten Puacuteblica y en consecuencia
nuestro agradecimiento a la Complutense alma mater de este doctorado y al Ortega y
Gasset por darnos la oportunidad de contarnos en el nuacutemero de sus matriculados
Nuestro agradecimiento al excelente cuerpo profesoral tanto del Ortega y Gasset como
de la Complutense de Madrid que nos ha acompantildeado en este esfuerzo formativo Mi
directora de Tesis Doctora Mariacutea Velasco Gonzaacutelez por todo sus atinados consejos
profesionales quien en los momentos de indefinicioacuten de esta investigacioacuten supo
decirme el rumbo que debiacutea tomar y el enfoque que se debiacutea dar aprecio grandemente
que haya compartido su valioso tiempo conmigo A los profesores Ismael Crespo
Manuel Villoriacutea Jesuacutes Ruiz-Huerta Esther del Campohellipcon mencioacuten y
agradecimiento muy especial a los profesores Manuel Villoriacutea y Esther del Campo por
su apoyo y consejo quienes estuvieron acompantildeaacutendonos siempre como si fuera su
proyecto personal profesores gracias del alma Por el IGLOBAL a los profesores
Leopoldo Artiacuteles y Pedro Ortega alma local del doctorado y sin cuya participacioacuten y
consejo probablemente estos estudios no hubiesen culminado con eacutexitos Es oportuno
reconocer el apoyo valioso entusiasta recibido por la distinguida doctoranda y ex Vice
rectora Acadeacutemica Dontildea Elisabeth Rodriacuteguez
Quiero agradecer expresamente a mis compantildeeros del doctorado Mariacutea Gisela
Encarnacioacuten Romero Roberto Peguero Albuez Iluminada Ventura Reyson Lizardo
Valerio Garciacutea Reyes Karina Mena Rosa Mariacutea Suarez gracias por su amistad por
su solidaridad por su caraacutecter y por su singularidad y por el estiacutemulo que me
ofrecieron por la calidad de los momentos compartidos durante estos antildeos y porque
III shy
juntos aprendimos a confiar en que era posible y que nuestros esfuerzos iba a estar
coronado por la culminacioacuten de la investigacioacuten doctoral
Es tambieacuten preciso agradecer a muchos actores y gestores vinculados a las poliacuteticas
puacuteblicas ambientales quienes me ofrecieron su respaldo y confianza entre ellos el
profesor Joseacute Alarcoacuten Mella quien a nuestra primera solicitud y en el maacutes breve de los
plazos nos facilitoacute informaciones valiosiacutesima a Manuel Serrano cuya ayuda ha sido
fundamental para la realizacioacuten de esta investigacioacuten a Sol Teresa quien siempre estaba
presta a ser nuestro enlace con terceras personas en el Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales para la localizacioacuten de informaciones valiosas que debiacutean ser
referenciada en el trabajo Pedro Antonio Montero y Antonio Matarranz otros soportes
importante en el Ministerio y quien no puede faltar Carlos Alberto Encarnacioacuten no solo
por sus aportes sino tambieacuten por ser una especie de Courier especial la recoleccioacuten de
datos estadiacutesticos y en el transporte de todas las informaciones que nos facilitaban las
personas indicadas
Asimismo a Moiseacutes Aacutelvarez de la Oficina Nacional de Cambio Climaacutetico y
Mecanismos de Desarrollo Limpio quien nos facilitoacute todas las informaciones
disponible sobre este rengloacuten A todos aquellas personas que colaboraron con la
entrevista que por razones de especio no puedo mencionar por sus nombres Un
agradecimiento muy especial a mi amigo y hermano Alejandro Arvelo Polanco quien
sacrifico parte de sus vacaciones para hacer una lectura criacutetica de este trabajo
brindaacutendonos sus consejos y orientaciones de tipos semaacutentico-metodoloacutegico de gran
importancia que permitieron ajustar la ortografiacutea a los fines de que fuera faacutecilmente
entendible por cualquier lector A Giovanna Salvucci quieacuten le correspondioacute la difiacutecil
tarea de la organizacioacuten de la bibliografiacutea
A mis hijos Paloma Marianniacute Suazo Encarnacioacuten para quien de seguro este esfuerzo lo
valorara como un gran ejemplo y Francisco Alberto Suazo Encarnacioacuten responsable
de las traduccioacuten al ingleacutes del resumen a quien cuando le solicitaba ayuda con el
ordenador me deciacutea y eso que tiene un doctorado yo seacute que para eacutel ademaacutes de un
ejemplo seraacute un reto
A Gisela Romero mi esposa mi amiga mi compantildeera mi confidente y mi coacutemplice
la persona que sin dudas algunas maacutes confiacutea en miacute tanto que me asusta sin cuyo amor
sacrificio cuidado acompantildeamiento y soporte me habriacutea sido imposible realizar este
IV shy
proyecto gracias por estar a mi lado por apoyar mis decisiones por acompantildearme en
este proceso tanto en las etapas de alegriacutea como en las de tristeza Gracias por
compartir conmigo intereses y valores por sorprenderme y cautivarme siempre
con tus opiniones que tanto me ayudaron Gracias por seguirme por coincidir y
compartir Simplementegracias por ser y estar a mi lado
A mi madre mis hermanos y amigos porque han sabido ser tolerantes y comprensivos
por entender por queacute hacer ldquoLa Tesisrdquo con todo lo que implica a nivel de sacrificio
humano de tiempo del tiempo que correspondiacutea compartir con ellos porque me
soportaron y no pudieron contar conmigo durante este tiempo que ha quedado atraacutes No
maacutes planes pospuestos no maacutes celebraciones suspendidas por fin puedo compartir con
ustedes la ilusioacuten de entregarle este trabajo a todos lo que de una u otra manera han
aportados para su realizacioacuten al paiacutes a la comunidad de investigadores locales y
esperamos que sea un humilde aporte a la comunidad de investigadores en sentido
general sobre todo a los que dedican sus esfuerzos a la noble tarea de buscar formula
que permitan que la humanidad pueda hacer siempre un uso sostenible del ambiente y
los recursos naturales Aquiacute le dejo la concrecioacuten de este esfuerzo
Un agradecimiento muy especial a mis amigos y hermanos Alejandro Arvelo Polanco
Caridad Veras y Solangel Romaacuten quienes ajustaron su agenda para dedicar parte de su
valioso tiempo para hacer una lectura criacutetica de este trabajo brindaacutendonos sus consejos
y orientaciones de tipos semaacutentico-metodoloacutegico de gran importancia que permitieron
ajustar la ortografiacutea a los fines de que fuera faacutecilmente entendible por cualquier lector
A Giovanna Salvucci quieacuten le correspondioacute la difiacutecil tarea de la organizacioacuten de la
bibliografiacutea
Finalmente In memoria a miacute padre Francisco Suazo de la Rosa quien donde quiera que
se encuentre seacute que disfruta grandemente el que haya llegado hasta aquiacute a Rosa Emilia
Suazo quien viviriacutea esta experiencia como si fuera propia y con todo el amor y
admiracioacuten que un ser puede despertar entre sus iguales a Ana Leda Gatoacuten Licairac
quien fue ejemplo vivo de santidad puedo decir que tuve el privilegio de compartir
tantos momentos en que se poniacutea de manifiesto su gran amor por la humanidad y su
inteligencia y sabiduriacutea preclara
V shy
VI shy
INDICE DE CUADROS TABLAS GRAacuteFICOS Y DIAGRAMAS XI
SUMMARY XV
RESUMEN XXI
Introduccioacuten 27
Capiacutetulo I Marco Metodoloacutegico33
11 Formulacioacuten del Problema 33
12 Preguntas de Investigacioacuten34
13 Justificacioacuten34
14 Objetivos 35
15 Hipoacutetesis35
16 Variable Independiente Marco legal institucional 35
161 Variable Dependiente Gobernanza ambiental 36
17 Disentildeo de investigacioacuten y enfoque metodoloacutegico38
Capiacutetulo II Marco Conceptual45
21 Poliacuteticas Puacuteblicas45
22 Teoriacuteas sobre poliacuteticas ambientales59
23 Actores en las poliacuteticas puacuteblicas y en las poliacuteticas ambientales64
24 Gobernanza global y gobernanza ambiental 81
25 Marco Legal Institucional del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales en
Repuacuteblica Dominicana 93
Capiacutetulo III Poliacuteticas Puacuteblicas Ambientales En Repuacuteblica Dominicana 1963shy
2012107
31 Poliacutetica de Biodiversidad y Aacutereas Protegidas 107
32 Poliacuteticas de Recursos Forestales115
33 Poliacuteticas Costero-Marina121
34 Recurso Suelo124
35 Poliacuteticas del Recurso Agua125
351 Marco Legal e Institucional del Agua en Repuacuteblica Dominicana 127
VII shy
352 Agua para Consumo Humano y Saneamiento 129
353 Agua para Uso Agriacutecola135
354 Agua para Generacioacuten de Energiacutea 141
36 Poliacuteticas Minera142
37 Poliacutetica de Cambio Climaacutetico 143
38 Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental y Recursos Naturales148
39 Poliacuteticas de Manejo de Residuos Solidos159
391 Situacioacuten Legal 159
392 Norma para la Gestioacuten Ambiental de Residuos Soacutelidos no Peligrosos 163
393 Compendio de Reglamentos Teacutecnicos sobre el Manejo de Chatarras del
Sector Metalero Neumaacuteticos Fuera de Uso y Gestioacuten de Bateriacutea Aacutecido-Plomo
Usadas 164
310 Poliacuteticas de Educacioacuten e Informacioacuten Ambiental 167
3101 Poliacutetica de Educacioacuten Ambiental167
3102 Poliacutetica de Informacioacuten Ambiental 172
311 Ordenamiento Territorial176
Capitulo IV Gobernanza Ambiental 181
41 Procesos de Gobernanza Ambiental en Repuacuteblica Dominicana 181
411 Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales el consenso
necesario para generar gobernanza 183
42 Proceso de Gobernanza Ambiental caso Rock Ash Cementera de Gonzalo y
Loma Miranda 191
43 Proceso de Gobernanza Ambiental en de la Reserva Biosfera Jaraguashy
Bahoruco-Enriquillo 213
44 Proceso de Gobernanza Ambiental en los Programas de Pagos y
Compensaciones por Servicios Ambientales 214
45 Proceso de Gobernanza Ambiental en el Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas
216
46 Proceso de Gobernanza Ambiental en la Implementacioacuten de Mecanismo de
Desarrollo Limpio (Cambio Climaacutetico) 223
47 Proceso de Gobernanza del Agua para Uso Agriacutecola 223
VIII shy
Capiacutetulo V233
51 Anaacutelisis de las Poliacuteticas Ambientales de la Repuacuteblica Dominicana desde la
Perspectiva de El Marco de Desarrollo Institucional ndashAID-) 233
52 El Marco Legal Institucional del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales
235
53 Poliacutetica de Cambio Climaacutetico240
54 Poliacutetica de Biodiversidad y Aacutereas Protegidas 242
55 Poliacuteticas de Recursos Forestales248
56 Poliacuteticas Costero-Marina261
57 Poliacuteticas del Recurso Agua262
571 Agua para Consumo Humano y Saneamiento 264
572 Agua para Uso Agriacutecola270
573 Agua para Generacioacuten de Energiacutea 271
58 Poliacuteticas Minera273
59 Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental281
591 Poliacuteticas de Educacioacuten e Informacioacuten Ambiental287
592 Ordenamiento Territorial 290
593 Poliacuteticas de Manejo de Residuos Soacutelidos 291
Capiacutetulo VI Resultados y Conclusiones 297
61 Respondiendo las Preguntas de Investigacioacuten297
611 Pregunta No 1 iquestCuaacuteles son las fortalezas y debilidades del marco legal
institucional en la aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales297
612 Pregunta No 2 iquestPreveacute la estructura del sector medioambiental y de
recursos naturales estrategias de articulacioacuten de los actores institucionales
poliacuteticos y sociales en las poliacuteticas puacuteblicas ambientales 304
613 Pregunta No 3 iquestLa participacioacuten de los actores institucionales poliacuteticos y
sociales como parte del proceso de formulacioacuten disentildeo y aplicacioacuten de las
poliacuteticas puacuteblicas ambientales contribuyen a la construccioacuten de gobernanza
ambiental 308
614 Pregunta No 4 iquestCuaacutel ha sido la consistencia del Estado Dominicano en la
formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales en los uacuteltimos 50 antildeos (1963shy
2012) 313
62 Objetivos 318
IX shy
621 Ver siacute en proceso evolutivo de la formulacioacuten y aplicacioacuten de poliacuteticas
ambientales se ha ido incorporando de manera oportuna y adecuada los
paradigmas de desarrollo sostenible y gobernanza ambiental 318
622 Valorar criacuteticamente el marco legal correspondiente en la implementacioacuten
de poliacuteticas puacuteblicas ambientales322
623 Estudiar la incidencia de la participacioacuten de las diferentes coaliciones
sociales en la implementacioacuten de los instrumentos para la gestioacuten ambiental y de
los recursos naturales con miras a asegurar una visioacuten integradora y transparente
de la gestioacuten ambiental326
624 Ver cuaacuteles mecanismos han posibilitado la construccioacuten de procesos de
gobernanza ambiental 327
63 Hipoacutetesis328
64 Reflexiones 330
BIBLIOGRAFIacuteA339
ANEXOS357
LEY No 64-00 Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales 357
Proceso Legal y Teacutecnico para el Otorgamiento de la Licencia Ambiental DEA No
0157-09 al Consorcio Minero Dominicano415
REPORTE DEL PNUD SOBRE PROYECTO LOMA MIRANDA
EVOLUCIOacuteN DE LAS POLIacuteTICAS PUacuteBLICAS AMBIENTALES EN
419
REPUBLICA DOMINICANA 1963-2012 421
Registro de dependencia o entidades y puesto de trabajo en relacioacuten con la
aplicacioacuten de la entrevista 425
VI Equipo Teacutecnico Involucrado en la Construccioacuten del Objetivo de Desarrollo del
Milenio 7 de la Repuacuteblica Dominicana Metas 9 10 y 11 427
LISTAS DE ACTORES QUE GENERALMENTE PARTICIPAN EN LA
DISCUSIOacuteN Y FORMULACIOacuteN DE LAS POLIacuteTICAS AMBIENTALES439
EXPERTOS A SER CONSULTADOS Y ENTREVISTADOS443
X shy
INDICE DE CUADROS TABLAS GRAacuteFICOS Y DIAGRAMAS
CUADROS
Cuadro 1 Operacionalizacioacuten de la Variable Independiente y sus Indicadores36
Cuadro 2 Operacionalizacioacuten de la variable dependiente y sus indicadores 37
Cuadro 3 Elementos Constitutivos de una Poliacutetica Puacuteblica58
Cuadro 4 Devenir de la Poliacutetica y Legislacioacuten Forestal Dominicana118
Cuadro 5 Distribucioacuten de los distritos de Riegos 136
Cuadro 6 Cuadro Sinoacuteptico de los Procesos de Gobernanza Ambiental en Repuacuteblica
Dominicana 182
Cuadro 7 Deconstruccioacuten de la definicioacuten de aacuterea protegida para entender las
dimensiones de su gobernanza 219
Cuadro 8 Tipos de reglas de interaccioacuten entre individuos 226
Cuadro 9 Tipos de bien por sus caracteriacutesticas fiacutesicas243
Cuadro 10 Resumen de los componentes baacutesicos y los complementarios para un
modelo de Gobernabilidad del Agua 263
Cuadro 11 Aacutereas de Trabajo Relacionadas con los Residuos Soacutelidos293
TABLAS
Tabla 1 Comparativo Nuacutemero de Guardabosques y Administradores de AP entre 1997
y 2007115
Tabla 2 Disponibilidad de Recursos Hiacutedricos m3habantildeo 127
Tabla 3 Numero de acueducto que operan las Instituciones de Agua Potable del Paiacutes
132
Tabla 4 Iacutendice de Potabilidad del Agua seguacuten Provincia de la Repuacuteblica Dominicana
1995-2005 133
XI shy
Tabla 5 Cobertura del Servicio de Agua Potable por Provincias (Censo-2002) 134
Tabla 6 Escala de porcentaje de cobertura por servicios de agua potable (2002) 135
Tabla 7 Comparativo Nuacutemero de Guardabosques y Administradores de AP entre 1997
y 2007216
Tabla 8 Caracteriacutesticas del SINAP al antildeo 2001217
Tabla 9 Casos ambientales presentados ante la Procuraduriacutea General Adjunta para la
Defensa del Medio Ambiente y los Recursos Repuacuteblica Dominicana 303
Tabla 10 Contribucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas al desarrollo sostenible y la gobernanza
ambiental321
GRAacuteFICOS
Graacutefico 1 Niveles de anaacutelisis de las poliacuteticas puacuteblicas 41
Graacutefico 2 Causales de los Incendios Forestales en la Repuacuteblica Dominicana 258
Graacutefico 3 Comportamiento de los Incendios Forestales en el Periacuteodo 1995-2005 258
Graacutefico 4 Percepcioacuten Sobre Poliacuteticas Forestales 259
Graacutefico 5 Estructura Institucional Forestal 259
Graacutefico 6 Asistencia Teacutecnica en el Sector Forestal 260
Graacutefico 7 Disponibilidad de Teacutecnicos en el Sector Foresta260
Graacutefico 8 Iacutendice de potabilidad del agua de la CAASD265
Graacutefico 9 Manejo de las aguas residuales en el Gran Santo Domingo266
Graacutefico 10 Iacutendice de Percepcioacuten de Poliacuteticas Puacuteblicas (RD 96112) 274
Graacutefico 11 Iacutendice del Potencial Minero (RD 94112) 274
Graacutefico 12 Iacutendice para Atraccioacuten de Inversiones (RD 98112)275
Graacutefico 13 Nivel de desconfianza seguacuten las instituciones o personas280
Graacutefico 14 Consideraciones sobre el marco legal institucional297
Graacutefico 15 Acceso a la Justicia Ambiental 2006-2016304
XII shy
Graacutefico 16 Participacioacuten de los actores institucionales y no gubernamentales en la
formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas 311
Graacutefico 17 Consistentancia en el disentildeo de poliacuteticas ambientales 313
Graacutefico 18 Poliacuteticas ambientales y gobernanza ambiental 321
DIAGRAMAS
Diagrama 1 Peacutentagono de Roumlmpczyk (1995) de los actores de las poliacuteticas ambientales
65
Diagrama 2 Los actores de las poliacuteticas ambientales en Repuacuteblica Dominicana 66
Diagrama 3 Comportamiento del Marco Legal Institucional desde 1963-1997240
Diagrama 4 Comportamiento del Marco Legal Institucional desde 1998-2016240
Diagrama 5 Elementos que intervienen el proceso de Produccioacuten y Explotacioacuten
Forestal254
Diagrama 6 Comportamiento de los Elementos a Considerar en el manejo de Recurso
Agua en Repuacuteblica Dominicana 264
Diagrama 7 Flujo del Sistema de Educacioacuten e Informacioacuten Ambiental289
Diagrama 8 Comportamiento de los Elementos a Considerar en el manejo de residuos
soacutelidos municipales en Repuacuteblica Dominicana 291
Diagrama 9 Ciclo propuesto para un sistema de gestioacuten ambiental en Repuacuteblica
Dominicana 337
XIII shy
XIV shy
SUMMARY
Evolution of the environmental public policies in the Dominican Republic in the period of 1963-2012
Summary This study is an approximation of the evolution of environmental public
policies in the Dominican Republic during the period 1963-2012 by analyzing
environmental public policies protocols conventions and treaties on environmental
matters and natural resources which the country is a signatory the institutional legal
framework of the environmental and natural resources sector and the mechanisms of
participation of institutional and social actors as well as mechanisms to measure
compliance indicators public policies and environmental indicators and gathering
information about protests on the issue
Environmental and natural resources issue was not on the agenda of priorities in Latin
America and the Caribbean during the first half of the twentieth century is from the
Stockholm Conference on the Human Environment in 1972 which countries begins to
show their interest in this particular matter which become more relevant from Rio
convention of the 92 where not only the need expressed by the UN felt on prioritizing
the agenda environmental but pressure from coalitions of social groups collective
action was also felt that environmental issues are an important part of public policies
in different countries of the region reality that not escaped the Dominican Republic
The importance given by the Dominican Constitution to this issue and the incorporation
of the different social actors that is reflected in the legal framework and in the law
established by the National Development Strategy 2010-2030 indicates that it is a
matter of Increasing interest for the Dominican State as an essential part of the
sustainability of human development in this way has been redefined through public
policies the type of relationship to be established between the State social actors and
the environment
The variables to be considered for the analysis are Independent Variable Institutional
legal framework where an analysis of the environmental legislation is done The
dependent variable governance where an analysis of the actors and the instruments is
made to determine how these tools are united to achieve an environmentally sustainable
use of resources of common use
XV shy
We have set ourselves four objectives
Seeing in an evolutionary process of the formulation and application of environmental
policies the paradigms of sustainable development and environmental governance have
been incorporated in a timely and adequate way
Critically evaluate the corresponding legal framework in the implementation of public
environmental policies
To study the impact of the participation of the different social coalitions in the
implementation of the instruments for environmental and natural resources managment
with a view to ensuring an integrative and transparent vision of environmental
management
See what mechanisms have made it possible to build environmental governance
processes
The structure of the work is based on a theoretical analysis through the technique of
documentary collection of books journal articles technical documents reports reports
studies plans strategies doctoral theses web pages
Allowed to create a scheme from which applying the criteria of the Socio-Ecological
Systems and the Institutional Development Framework (AID) of Elinor Ostrom to see
the evolution of public environmental policies in the Dominican Republic During the
period 1963-2012
Elinor Ostroms proposal on socio-ecological systems is an extension of the New
Institutional Approach to social and ecological issues and constitutes a new challenge
of institutional analysis for the management of natural resources Institutional theorists
must recognize what the ecologists recognized The complexity of what we study and
the need to recognize dynamic self-organizing and non-linear aspects as well as
multiple objectives and related temporal and spatial scales (Ostrom 2008) (Caballero
2010 17) Like all theoretical framework AID is a reflection frame that seeks to raise
a series of paradigmatic questions offers a metalanguage to formulate them and a range
of type variables for the analysis of micro studies (Carmona 2002 39-40)
XVI shy
The findings were
bull Denote a large dispersion of information between institutions with roles and or
responsibilities in the control and management of natural resources in the Dominican
Republic
bull There is a clear bias towards the normalization of environmental policies by the
Dominican State often confusing institutional actors with norms and policies
bull Weaknesses in mechanisms of articulation of social actors-institutional actors
bull Weak transparency and accountability
bull There is an immediacy in environmental policies with very short-term plans (one
year four years) without an ecosystem approach to the environment and natural
resources
bull Need to strengthen the Environmental Management System
bull The need to strengthen the leadership of the Ministry of the Environment and Natural
Resources capable of generating a true coordination between institutions with
responsibilities and functions in the environment and being able to be the starting point
of all related projects and studies with the environment and natural resources
bull Compile and classify all those studies related to the environment and natural resources
carried out to date From now on with all the information available the Ministry has
to coordinate all those projects related to the environment and that are the product of
donations and international loans with the double aim of avoiding duplication and
achieving the highest level of efficiency and to ensure that studies revolve around the
countrys main environmental problems
In the last 50 years environmental public policies have permanently changed and these
changes create distortion in rights acquired with the rules of the previous game and
hinders compliance levels upsetting many times the investment climate in some
environmental and natural resource issues
The legal framework has been considered as adequate according to the results of
interviews with experts so the problem of the implementation of environmental
policies is not derived from the legal framework it is necessary to go deeper into future
research to determine where the System failure It is necessary to transform the culture
XVII shy
of the system operators to try to reverse the normative bias where it confuses rule with
policies and to make more efficient the environmental policies with the application of
the already existing instruments
Respect to the objectives it has been identified that the Dominican State has been
inconsistent in the formulation of public environmental policies in the period 1963shy
2012 but that this inconsistency begins to decline after the Earth Summit or Rio
Summit 1992 Making this decline more evident in the approval and promulgation of
Law 64-00 (General Law on Environment and Natural Resources)
Respect to the objectives it has been identified that the Dominican State has been
inconsistent in the formulation of public environmental policies in the period 1963shy
2012 but that this inconsistency begins to decline after the Earth Summit or Rio
Summit 1992 Making this decline more evident in the approval and promulgation of
Law 64-00 (General Law on Environment and Natural Resources) The approval of this
Framework Law and other complementary laws have allowed the new paradigms of
sustainable development and environmental governance to be incorporated into the
design and implementation of environmental public policies in a timely and adequate
manner
The institutional legal framework of the environment and natural resources sector
establishes the mechanisms and strategies for articulating institutional political and
social actors in environmental public policies and their effects on the configuration of
environmental governance that allows to face the challenges of an adequate
environmental management and conservation of natural ecosystems Law 64-00 also
establishes the possibility for any person individually or collectively to have access to
the courts to resolve environmental conflicts through the judicialization of
environmental management in cases where governance is not Build through the
consensus of the actors involved
In addition Article 6 Law 64-00) states The freedom of citizens in the use of natural
resources is based on the right of everyone to enjoy a healthy environment The State
will guarantee the participation of the communities and the inhabitants of the country
in the conservation management and sustainable use of the natural resources and the
environment as well as the access to truthful and timely information on the situation
and the state of the same And in its Article 18 stipulates that it is the responsibility of
XVIII shy
the Ministry of Environment to promote the integration of civil society and community
organizations into plans programs and projects aimed at preserving and improving the
environment
In the country there are sufficient studies and diagnoses of environmental and natural
resources which would allow the formation of an environmental table where the policy
recommendations arising from these studies and diagnoses proceed with the
formulation of a proposal for an Environmental Agenda that covers a period Of fifteen
or twenty years and that can be put in place with the commitment of all the living forces
of the nation a kind of environmental pact that allows the application of environmental
policies as conceived in this environmental table without taking into account who Has
the control of the sectors administration taking responsibility for accountability each
year and preparing a report on the state of the environment and natural resources every
five years which allows an objective assessment of the environmental agenda
The environmental and natural resource problems that affect the Dominican nation are
complex and an integral approach is needed so that rather than making an individual
reflection for each of the subsectors Institutional Legal Framework Climate Change
Biodiversity and Areas Protected Areas Forest Resources Solid Waste Management
Environmental and Coastal-Marine Education and Information Water Resource
Mining Resources National Environmental Management System Land Use Planning
it has been made a general reflection since it requires a holistic look and commitment
Of all the actors above all of the actors with veto power Executive-Legislative
reinforced by the commitment of the civil society to jointly attack all the problematic
since it has been verified that in the universe of studies and diagnoses Natural
resources the policy recommendations are made that would lead to the solution of each
of the problems identified
XIX shy
XX shy
RESUMEN
EVOLUCIOacuteN DE LAS POLITICAS PUacuteBLICAS AMBIENTALES EN REPUacuteBLICA
DOMINICANA EN EL PERIODO 1963-2012
Resumen El presente estudio es una aproximacioacuten de la ldquoevolucioacuten de las poliacuteticas
puacuteblicas ambientales en Repuacuteblica Dominicana durante el periacuteodo del 1963-2012rdquo
mediante el anaacutelisis de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales de los protocolos convenios
y tratados internacionales en materia medioambiental y de recursos naturales de los
cuales el paiacutes es signataria del marco legal institucional del sector medio ambiente y
recursos naturales y de los mecanismos de participacioacuten de los actores institucionales
y sociales Asiacute como de los mecanismos que permitan medir el cumplimiento de
indicadores de poliacuteticas puacuteblicas e indicadores ambientales
La cuestioacuten ambiental y de los recursos naturales no estuvo en la agenda de prioridades
en la regioacuten de Ameacuterica Latina y el Caribe durante la primera mitad del siglo XX Es
a partir de la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano en 1972 que
los paiacuteses comienzan a mostrar su intereacutes sobre este particular Intereacutes que toma mayor
relevancia a partir de la celebracioacuten de la Cumbre de la Tierra o Cumbre de Riacuteo 92
donde no solo se sintioacute la necesidad expresada por la ONU sobre priorizar la agenda
ambiental sino que tambieacuten se sintioacute la presioacuten de coaliciones de grupos sociales
ldquoaccioacuten colectivardquo para que los temas ambientales sean parte importante de las poliacuteticas
puacuteblicas en los diferentes paiacuteses de la regioacuten realidad a la que no escapoacute la Repuacuteblica
Dominicana
La importancia que otorga la Constitucioacuten Dominicana a esta cuestioacuten y la previsioacuten de
incorporacioacuten de los distintos actores sociales que se refleja en el marco legal y en la
ley que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 indica que se trata
de un asunto de creciente intereacutes para el Estado dominicano como parte esencial de la
sostenibilidad del desarrollo humano De ese modo se ha ido redefiniendo a traveacutes de
las poliacuteticas puacuteblicas el tipo de relacioacuten a establecer entre el Estado los actores sociales
y el entorno
Las variables a considerar para el anaacutelisis son Variable Independiente Marco legal
institucional donde se hace un anaacutelisis de la legislacioacuten ambiental La variable
Dependiente Gobernanza donde se hace un anaacutelisis de los actores y los instrumentos
XXI shy
para determinar de queacute manera estas herramientas se unen para lograr un uso
ambientalmente sostenible de los recursos de uso comuacuten
Nos hemos planteado cuatro objetivos
Ver si en el proceso evolutivo de la formulacioacuten y aplicacioacuten de poliacuteticas ambientales
se han ido incorporando de manera oportuna y adecuada los paradigmas de desarrollo
sostenible y gobernanza ambiental
Valorar criacuteticamente el marco legal correspondiente en la implementacioacuten de poliacuteticas
puacuteblicas ambientales
Estudiar la incidencia de la participacioacuten de las diferentes coaliciones sociales en la
implementacioacuten de los instrumentos para la gestioacuten ambiental y de los recursos
naturales con miras a asegurar una visioacuten integradora y transparente de la gestioacuten
ambiental
Ver cuaacuteles mecanismos han posibilitado la construccioacuten de procesos de gobernanza
ambiental
La estructura del trabajo estaacute construida sobre la base de un anaacutelisis teoacuterico mediante
la teacutecnica de recopilacioacuten documental de libros artiacuteculos de revistas documentos
teacutecnicos informes memorias estudios planes estrategias tesis doctorales paacuteginas
web que ha permitido armar un esquema a partir del cual aplicando los criterios de los
Sistemas Socio-Ecoloacutegicos -SSE- y el Marco de Desarrollo Institucional -AID- de
Elinor Ostrom poder ver ldquola evolucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales en la
Repuacuteblica Dominicana durante el periacuteodo 1963-2012rdquo
La propuesta de Elinor Ostrom sobre sistemas socio-ecoloacutegicos constituye una
extensioacuten del Nuevo Enfoque Institucional hacia cuestiones sociales y ecoloacutegicas
ademaacutes constituye un nuevo reto del anaacutelisis institucional para la gestioacuten de los recursos
naturales ldquoLos teoacutericos institucionales debemos reconocer lo que los ecologistas
reconocieron hace tiempo la complejidad de lo que estudiamos y la necesidad de
reconocer los aspectos dinaacutemicos auto-organizativos y no-lineales asiacute como los
objetivos muacuteltiples y las escalas temporales y espaciales relacionadasrdquo (Ostrom 2008)
(Caballero 201017) Como todo marco teoacuterico el AID constituye una trama de
reflexioacuten que busca suscitar una serie de preguntas paradigmaacuteticas ofrece un
XXII shy
metalenguaje para formularlas y un abanico de variables tipo para el anaacutelisis de
estudios micro (Carmona200239-40)
Los hallazgos encontrados
bull Denotan una gran dispersioacuten de informacioacuten entre las instituciones con
funciones yo responsabilidades en el control y manejo de los recursos naturales
en la Repuacuteblica Dominicana
bull Hay sesgo manifiesto hacia la normatizacioacuten de las poliacuteticas ambientales por
parte del Estado dominicano donde muchas veces los actores institucionales
confunden normas con poliacuteticas
bull Debilidades en los mecanismos de articulacioacuten actores sociales-actores
institucionales
bull Deacutebil transparencia y rendicioacuten de cuentas
bull Se acusa un inmediatismo en las poliacuteticas ambientales con planes a muy cortos
plazos (un antildeo cuatro antildeos) sin un abordaje ecosisteacutemico de la problemaacutetica
del medio ambiente y de los recursos naturales
bull Necesidad del fortalecimiento del Sistema de gestioacuten ambiental
bull Necesidad del fortalecimiento del liderazgo del Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales capaz de generar una verdadera coordinacioacuten entre las
instituciones con responsabilidades y funciones en el medio ambiente y de ser
el punto de partida de todos aquellos proyectos y estudios relacionados con
estas instituciones
bull Compilar y clasificar todos aquellos estudios relacionados con el medio
ambiente y recursos naturales realizados hasta la fecha A partir de este
momento con toda la informacioacuten disponible el Ministerio tiene que coordinar
todos aquellos proyectos relacionados con el medio ambiente y que sean
producto de donaciones y preacutestamos internacionales con el doble fin de evitar
la duplicacioacuten y alcanzar el maacuteximo nivel de eficiencia y de asegurar que los
estudios giren en torno a los principales problemas ambientales del paiacutes
En los uacuteltimos 50 antildeos las poliacuteticas puacuteblicas ambientales han cambiado
permanentemente y estos cambios crean distorsioacuten en derechos adquiridos con las
reglas de juego anterior y dificulta los niveles de cumplimiento trastornando muchas
XXIII shy
veces el clima de inversioacuten en algunos aspectos medio ambientales y de recursos
naturales
El marco legal ha sido considerado como adecuado seguacuten los resultados de la
entrevistas a expertos por lo que el problema de la aplicacioacuten de las poliacuteticas
ambientales no es derivado del marco legal Es necesario profundizar en proacuteximas
investigaciones que permitan determinar doacutende estaacute la falla del sistema Se necesita
transformar la cultura de los operadores del sistema para tratar de revertir el sesgo
normativo donde se confunde norma con poliacuteticas y hacer maacutes eficiente las poliacuteticas
ambientales con la aplicacioacuten de los instrumentos ya existentes
Respecto a los objetivos se ha identificado que el Estado Dominicano ha sido
inconsistente en la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales en el periodo 1963shy
2012 pero que esta inconsistencia comienza a declinar a partir de la Cumbre de la Tierra
o Cumbre de Rio 1992 hacieacutendose maacutes manifiesto este declive a de la aprobacioacuten y
promulgacioacuten de la Ley 64-00 (Ley General de Medio Ambiente y Recursos
Naturales) La aprobacioacuten de esta Ley Marco y otras leyes complementarias han
permitido que se incorporen en el disentildeo y aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas
ambientales de manera oportuna y adecuada los nuevos paradigmas de desarrollo
sostenible y gobernanza ambiental
El marco legal institucional del sector medio ambiente y recursos naturales establece
los mecanismos y estrategias de articulacioacuten de los actores institucionales poliacuteticos y
sociales en las poliacuteticas puacuteblicas ambientales y sus efectos en la configuracioacuten de una
gobernanza ambiental que permite enfrentar los desafiacuteos de un adecuado manejo
ambiental y de la conservacioacuten de los ecosistemas naturales La Ley 64-00 establece
ademaacutes la posibilidad de que cualquier persona de manera individual o colectiva pueda
acceder a los oacuterganos jurisdiccionales para resolver los conflictos ambientales a traveacutes
de la judicializacioacuten de la gestioacuten ambiental en aquellos casos donde la gobernanza no
se construya por medio del consenso de los actores involucrados
Ademaacutes se establece en el artiacuteculo 6 Ley 64-00) ldquoLa libertad de los ciudadanos en el
uso de los recursos naturales se basa en el derecho de toda persona a disfrutar de un
medio ambiente sano El Estado garantizaraacute la participacioacuten de las comunidades y los
habitantes del paiacutes en la conservacioacuten gestioacuten y uso sostenible de los recursos naturales
y el medio ambiente asiacute como el acceso a informacioacuten veraz y oportuna sobre la
XXIV shy
situacioacuten y el estado de los mismosrdquo Y en su Artiacuteculo 18 estipula que corresponden
al Ministerio de Ambiente ldquopropiciar la integracioacuten de la sociedad civil y las
organizaciones comunitarias a los planes programas y proyectos destinados a la
preservacioacuten y mejoramiento del medio ambienterdquo
En el paiacutes existen suficientes estudios y diagnoacutesticos medioambientales y de recursos
naturales que permitiriacutean la conformacioacuten de una mesa ambiental donde con las
recomendaciones de poliacutetica surgidas de estos estudios y diagnoacutesticos se proceda a la
formulacioacuten de una propuesta de Agenda ambiental que abarque un periacuteodo de quince
o veinte antildeos y que se pueda poner en marcha con el compromiso de todas las fuerzas
vivas de la nacioacuten una especie de pacto ambiental que permita la aplicacioacuten de las
poliacuteticas ambientales como sean concebidas en esta mesa ambiental sin tomar en cuenta
quien tiene el control de la administracioacuten del sector asumiendo la responsabilidad de
rendir cuentas cada antildeo y preparar un informe del estado del medio ambiente y los
recursos naturales cada cinco antildeos que permita evaluar con objetividad dicha agenda
Los problemas medioambientales y de recursos naturales que afectan a la nacioacuten
dominicana son complejos y se necesita un abordaje integral por lo que maacutes que hacer
una reflexioacuten individual para cada uno de los subsectores Marco Legal Institucional
Cambio Climaacutetico Biodiversidad y Aacutereas Protegidas Recursos Forestales Manejo de
Residuos Soacutelidos Educacioacuten e Informacioacuten Ambiental Costero-Marina Recurso
Agua Recursos Mineros Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental Ordenamiento
Territorial se ha hecho una reflexioacuten general se requiere una mirada holiacutestica y el
compromiso de todos los actores sobre todo de los que tienen poder de veto Ejecutivo-
Legislativa reforzado por el compromiso de la sociedad civil de atacar de manera
conjunta toda la problemaacutetica pues se ha podido constatar que en el universo de
estudios y diagnoacutesticos medioambientales de recursos naturales estaacuten hechas las
recomendaciones de poliacuteticas que conllevariacutea la solucioacuten de cada uno de los problemas
identificados
XXV shy
26 shy
Introduccioacuten
En esta investigacioacuten se presenta un anaacutelisis de la evolucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas
Ambientales en Repuacuteblica Dominicana durante el periacuteodo de 1963-2012 cincuenta
antildeos para medir queacute tan consistente ha sido el Estado dominicano en la formulacioacuten de
estas poliacuteticas para el manejo conservacioacuten y preservacioacuten de los recursos naturales y
verificar si en el transcurso de las uacuteltimas deacutecadas se han incluido elementos que
permitan la incorporacioacuten de los paradigmas ambientales de sostenibilidad y
gobernanza ambiental tendentes a la optimizacioacuten del uso de estos recursos
Se puede afirmar que en los uacuteltimos cuarenta y tres antildeos desde la Conferencia de
Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano los Estados iberoamericanos han
experimentado enormes transformaciones a traveacutes de procesos de reforma del Estado y
de la administracioacuten puacuteblica
El Estado ha evolucionado de una administracioacuten donde el ejecutivo era el eje central
inicial y final de toda poliacutetica puacuteblica amparado en una legitimidad delegada por la
sociedad Estos procesos de transformacioacuten se inician porque precisamente los distintos
actores sociales exigiacutean y demandaban mayor participacioacuten en el disentildeo e
implementacioacuten de las poliacuteticas lo que necesariamente cambioacute la forma de la
administracioacuten produciendo el desborde del concepto de gobierno y de gobernabilidad
En todo este proceso de cambio de disentildeo las Naciones Unidas han venido impulsando
de manera global la incorporacioacuten de nuevos paradigmas ambientales que han ido
modificando el tipo de relacioacuten que ahora se da entre los gobiernos y los distintos
actores de la sociedad generaacutendose un debate acadeacutemico en tormo a conceptos como
poliacuteticas puacuteblicas ambientales desarrollo sostenible y gobernanza ambiental
produciendo cambios en la filosofiacutea de los Estados en torno al disentildeo y aplicacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas permitiendo cada vez maacutes la participacioacuten de los distintos actores
en el disentildeo e implementacioacuten de estas poliacuteticas promoviendo un equilibrio entre el
Estado y la sociedad civil que ha facilitado un manejo y uso maacutes adecuado de los
recursos de uso comuacuten
La importancia que otorga la Constitucioacuten Dominicana a esta cuestioacuten y la previsioacuten de
incorporacioacuten de los distintos actores sociales que se refleja en el marco legal y en la
ley que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 indica que se trata
de un asunto de creciente intereacutes para el Estado Dominicano como parte esencial de la
27 shy
sostenibilidad del desarrollo humano De ese modo se ha ido redefiniendo a traveacutes de
las poliacuteticas puacuteblicas el tipo de relacioacuten a establecer entre el Estado los actores sociales
y el entorno
Repuacuteblica Dominicana no ha estado ajena a este proceso de reforma del Estado y de la
Administracioacuten por lo que se han experimentado cambios en la formulacioacuten e
implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas En ese sentido los objetivos que se abordan en
este estudio son
Ver si en proceso evolutivo de la formulacioacuten y aplicacioacuten de poliacuteticas ambientales se
han ido incorporando de manera oportuna y adecuada los paradigmas de desarrollo
sostenible y gobernanza ambiental
Valorar criacuteticamente el marco legal correspondiente en la implementacioacuten de poliacuteticas
puacuteblicas ambientales
Estudiar la incidencia de la participacioacuten de las diferentes coaliciones sociales en la
implementacioacuten de los instrumentos para la gestioacuten ambiental y de los recursos
naturales con miras a asegurar una visioacuten integradora y transparente de la gestioacuten
ambiental
Ver cuaacuteles mecanismos han posibilitado la construccioacuten de procesos de gobernanza
ambiental
La investigacioacuten incluye consultas y entrevistas a expertos el anaacutelisis de las poliacuteticas
puacuteblicas ambientales una breve mirada a los protocolos convenios y tratados
internacionales en materia medioambiental y de recursos naturales y ver los
mecanismos de participacioacuten de los actores institucionales y sociales y su contribucioacuten
en la formulacioacuten disentildeo e implementacioacuten de las poliacuteticas ambientales
La misma estaacute estructurada en seis capiacutetulos los cuales siguen el siguiente esquema
Un primer capiacutetulo dedicado al marco metodoloacutegico que va a guiar este estudio donde
se hace la formulacioacuten de la propuesta de investigacioacuten la justificacioacuten se plantean los
objetivos las preguntas de investigacioacuten la hipoacutetesis y se delimita el objeto de estudio
El segundo capiacutetulo relativo al marco conceptual que contempla una revisioacuten de los
enfoques teoacutericos enfocados especiacuteficamente en los conceptos fundamentales de la
investigacioacuten 1) la evolucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales 2) la participacioacuten
28 shy
de los diversos actores poliacuteticos sociales e institucionales en la formulacioacuten de las
mismas 3) la incidencia de los grupos sociales desde la perspectiva de las teoriacuteas de
los sistemas socio-ecoloacutegicos y del marco de anaacutelisis del desarrollo institucional y su
repercusioacuten e influencia en la aplicacioacuten de estas poliacuteticas en Repuacuteblica Dominicana y
4) los procesos de gobernanza ambiental
Estos cuatro conceptos que sirven de apoyo para guiar las selecciones de las
informaciones y literaturas en el anaacutelisis basado en La propuesta de las ideas de
Ostrom sobre los Sistemas Socio-Ecoloacutegico (SSE) y el Marco de Anaacutelisis de
Desarrollo Institucional (AID)
En el tercer capiacutetulo se hace una descripcioacuten de manera muy general de las poliacuteticas
puacuteblicas ambientales en la Repuacuteblica Dominicana en el periacuteodo comprendido entre
1963-2012 tratando de delinear el proceso evolutivo de las mismas en el referido
espacio de tiempo
Los capiacutetulos cuarto y quinto estaacuten dedicados al anaacutelisis El cuarto analiza los procesos
de gobernanza ambiental en Repuacuteblica Dominicana desde el punto de vista
metodoloacutegico de los Sistemas Socio-Ecoloacutegicos propuesto por Elinor Ostrom y el
quinto aborda el anaacutelisis de las poliacuteticas ambientales dominicana desde el Marco de
Desarrollo Institucional tambieacuten planteado por Ostrom
El capiacutetulo seis estaacute dedicado a dar respuesta a las preguntas de investigacioacuten 1
iquestCuaacuteles son las fortalezas y debilidades del marco legal institucional en la
aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales 2 iquestPreveacute la estructura del sector
medioambiental y de recursos naturales estrategias de articulacioacuten de los actores
institucionales poliacuteticos y sociales en las poliacuteticas puacuteblicas ambientales 3 iquestLa
participacioacuten de los actores institucionales poliacuteticos y sociales como parte del proceso
de formulacioacuten disentildeo y aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales contribuyen a
la construccioacuten de gobernanza ambiental y 4 iquestCuaacutel ha sido la consistencia del Estado
Dominicano en la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales en los uacuteltimos 50 antildeos
(1963-2012) ver la satisfaccioacuten de los objetivos y la prueba de hipoacutetesis culminando
con una reflexioacuten sobre las poliacuteticas ambientales
Tambieacuten se abordan en el capiacutetulos seis la satisfaccioacuten de los cuatro objetivos
planteados en la investigacioacuten que son a) ver si en proceso evolutivo de la
formulacioacuten y aplicacioacuten de poliacuteticas ambientales se ha ido incorporando de manera
29 shy
oportuna y adecuada los paradigmas de desarrollo sostenible y gobernanza ambiental
b) valorar criacuteticamente el marco legal correspondiente en la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas ambientales c) estudiar la incidencia de la participacioacuten de las
diferentes coaliciones sociales en la implementacioacuten de los instrumentos para la gestioacuten
ambiental y de los recursos naturales con miras a asegurar una visioacuten integradora y
transparente de la gestioacuten ambiental y d) ver cuaacuteles mecanismos han posibilitado la
construccioacuten de procesos de gobernanza ambiental
En este uacuteltimo capiacutetulo se ve la prueba de la hipoacutetesis y hacen las reflexiones sobre las
poliacuteticas puacuteblicas
Los hallazgos encontrados
bull Denotan una gran dispersioacuten de informacioacuten entre las instituciones con
funciones yo responsabilidades en el control y manejo de los recursos naturales
en la Repuacuteblica Dominicana
bull Hay sesgo manifiesto hacia la normatizacioacuten de las poliacuteticas ambientales por
parte del Estado dominicano confundiendo muchas veces los actores
institucionales normas con poliacuteticas
bull Debilidades en los mecanismos de articulacioacuten actores sociales-actores
institucionales
bull Deacutebil transparencia y rendicioacuten de cuentas
bull Se acusa un inmediatismo en las poliacuteticas ambientales con planes a muy cortos
plazos (un antildeo cuatro antildeos) sin un abordaje ecosisteacutemico de la problemaacutetica
del medio ambiente y de los recursos naturales
bull Necesidad del fortalecimiento del liderazgo del Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales capaz de generar una verdadera coordinacioacuten entre las
instituciones con responsabilidades y funciones en el medio ambiente y siendo
capaz de ser el punto de partida de todos aquellos proyectos y estudios
relacionados con el medio ambiente y recursos naturales
bull compilar y clasificar todos aquellos estudios relacionados con el medio
ambiente y recursos naturales realizados hasta la fecha A partir de este
momento con toda la informacioacuten disponible el Ministerio tiene que coordinar
todos aquellos proyectos relacionados con el medio ambiente y que sean
producto de donaciones y preacutestamos internacionales con el doble fin de evitar
30 shy
la duplicacioacuten y alcanzar el maacuteximo nivel de eficiencia y de asegurar que los
estudios giren en torno a los principales problemas ambientales del paiacutes
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Capiacutetulo I Marco Metodoloacutegico
11 Formulacioacuten del Problema
Desde 1972 con la Cumbre de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano
celebrada en Estocolmo la problemaacutetica ambiental y de los recursos naturales que
hasta esta fecha no era objeto de preocupacioacuten de los gobiernos del mundo inicioacute una
etapa de redimensionamiento que ha ido adquiriendo mayor relevancia en los uacuteltimos
cuarenta antildeos (1972-2012) constituyendo un elemento de importancia en la
formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas A partir de la Cumbre de Riacuteo-92 conocida tambieacuten
como Cumbre de la Tierra todos los paiacuteses del Sistema de Naciones Unidas asumieron
el compromiso de incorporar la dimensioacuten ambiental y la filosofiacutea de desarrollo
sostenible en el disentildeo de estas poliacuteticas
Para el Caribe y la Ameacuterica Latina la incorporacioacuten de la problemaacutetica ambiental como
parte integral del disentildeo de sus poliacuteticas puacuteblicas sigue siendo una tarea pendiente
como sentildeala el informe de Naciones Unidas GEO Ameacuterica Latina y el Caribe
Perspectivas del Medio Ambiente 2003 en su paacuteg20 donde citando a Rosenthal
(1994) establecen ldquohellip30 antildeos despueacutes de Estocolmo la regioacuten de Ameacuterica Latina y el
Caribe enfrentan dos enormes desafiacuteos interrelacionados la transformacioacuten
productiva con equidad y el manejo de los recursos naturales El primero forma parte
de las aspiraciones tradicionales de la regioacuten e influye en sus poliacuteticas El segundo en
cambio se ha ido incorporando progresivamente a la agenda del desarrollordquo
La posposicioacuten de lo ambiental y del manejo de los recursos naturales en la agenda de
prioridades en la regioacuten de Ameacuterica Latina y el Caribe ha permitido y provocado la
presioacuten de coaliciones de grupos sociales para que los temas ambientales sean parte
importante de las poliacuteticas puacuteblicas en los diferentes paiacuteses de la regioacuten generando en
muchas ocasiones casos de conflictos socio-ambientales de consideracioacuten que han
tomado el camino de la judicializacioacuten de la gestioacuten ambiental puacuteblica para establecer
una definicioacuten respecto a la vulneracioacuten de derechos individuales o colectivos
Partiendo del contexto indicado nos planteamos la formulacioacuten de una serie de
preguntas de investigacioacuten como las que se pasan a enumerar en el apartado 12
33 shy
12 Preguntas de Investigacioacuten
1 iquestCuaacuteles son las fortalezas y debilidades del marco legal institucional en la
aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales
2 iquestPreveacute la estructura del sector medioambiental y de recursos naturales
estrategias de articulacioacuten de los actores institucionales poliacuteticos y sociales en
las poliacuteticas puacuteblicas ambientales
3 iquestContribuye la participacioacuten de los actores institucionales poliacuteticos y sociales como parte del proceso de formulacioacuten disentildeo y aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales a la construccioacuten de gobernanza ambiental
4 iquestCuaacutel ha sido la consistencia del Estado Dominicano en la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales en los uacuteltimos 50 antildeos (1963-2012)
13 Justificacioacuten
El nuevo paradigma de la gobernanza ambiental la asuncioacuten de la filosofiacutea de
desarrollo sostenible y la incorporacioacuten en el disentildeo de poliacuteticas puacuteblicas de la
dimensioacuten ambiental son variables que han generado cambios estructurales que hacen
necesario la buacutesqueda de estrategias que promuevan una articulacioacuten de lo puacuteblico lo
privado y los grupos sociales en la generacioacuten de consenso sobre el medio ambiente y
los recursos naturales en un marco que involucre la participacioacuten de los diversos
actores sociales e institucionales
En tal sentido si se reconoce que los recursos naturales cobran maacutes importancia
estrateacutegica para los Estados y siendo el tema ambiental y de conservacioacuten de recursos
naturales sensible para las sociedades modernas se justifica el intereacutes de explorar la
accioacuten del Estado expresada en poliacuteticas puacuteblicas frente al tema ambiental y de queacute
forma se involucran los demaacutes actores mencionado en el paacuterrafo anterior
34 shy
14 Objetivos
La tesis tendraacute cuatro objetivos
Ver si en proceso evolutivo de la formulacioacuten y aplicacioacuten de poliacuteticas ambientales en
la Repuacuteblica Dominicana durante el periacuteodo 1963-2012 se ha ido incorporando de
manera oportuna y adecuada los paradigmas de desarrollo sostenible y gobernanza
ambiental
Valorar criacuteticamente el marco legal correspondiente en la implementacioacuten de poliacuteticas
puacuteblicas ambientales
Estudiar la incidencia de la participacioacuten de las diferentes coaliciones sociales en la
implementacioacuten de los instrumentos para la gestioacuten ambiental y de los recursos
naturales con miras a asegurar una visioacuten integradora y transparente de la gestioacuten
ambiental
Ver cuaacuteles mecanismos han posibilitado la construccioacuten de procesos de gobernanza
ambiental
15 Hipoacutetesis
El marco legal institucional coadyuva la gobernanza ambiental en las medidas en que
se hagan efectivos los mecanismos de participacioacuten establecidos en el mismo
16 Variable Independiente Marco legal institucional
Indicadores
Acceso a la informacioacuten
Acceso a la justicia
Sistema nacional de gestioacuten ambiental
35 shy
161 Variable Dependiente Gobernanza ambiental
Indicadores
Participacioacuten
Responsabilidad
Rendicioacuten de cuentas
Transparencia
Cuadro 1 Operacionalizacioacuten de la Variable Independiente y sus Indicadores
Variable Independiente Indicadores Descripcioacuten
Marco legal institucional Acceso a la Informacioacuten Construida y obtenida a partir de informaciones obtenidas en la Oficina de Libre Acceso a la Informacioacuten del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales considerando la cantidad de solicitudes de suministro de informacioacuten solicitada versus la cantidad de solicitudes satisfecha de acuerdo a lo establecido en la Ley 200-04 de Libre Acceso a la Informacioacuten
Acceso a la Justicia Ambiental
Construida y obtenida a partir de las estadiacutesticas de los procesos de denuncias ambientales interpuestos por ante la Procuraduriacutea para la Defensa del Medio Ambiente y los Recursos Naturales los Tribunales de Justicia Administrativa y las denuncias ambientales ante el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Fortaleza Institucional (Sistema de Gestioacuten Ambiental)
Construido a partir de la informacioacuten de la cantidad de solicitudes de autorizaciones permisos y licencias ambientales que ingresan por ventanilla uacutenica del Ministerio el plazo en que son atendida dichas solicitudes
Fuente Construccioacuten propia shy
36 shy
Cuadro 2 Operacionalizacioacuten de la variable dependiente y sus indicadores
Indicadores Concepto
Participacioacuten
Desde la perspectiva del principio de participacioacuten todos aquellos actores que ostenten intereses recursos o visiones deberaacuten poderse incorporar en las redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento se establezcan Verificando a traveacutes del departamento de estadiacutesticas del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales la participacioacuten de distintos actores en las vistas puacuteblicas de conocimiento de estudio de impacto ambiental
Responsabilidad
Papel que debe asumir cada uno de los actores necesarios en el proceso de toma de decisiones para que cada agente involucrado asuma la responsabilidad del papel que se le corresponda Construida a partir del nuacutemero de inspecciones ambientales a proyectos establecidos y en desarrollo y a partir del nuacutemero de acciones (administrativas y jurisdiccionales) interpuestas por terceros cuando se viola una norma ambiental obtenida a traveacutes del departamento de estadiacutesticas del Ministerio y el de la Procuraduriacutea para la Defensa del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
Rendicioacuten de cuentas
(accountabilitv)
La rendicioacuten de cuentas horizontal englobariacutea los mecanismos puacuteblicos creados por el Estado a fin de supervisar los propios abusos e ineficiencias (los defensores del pueblo las estructuras de poder descentralizadas la participacioacuten ciudadana el control de la prensa el establecimiento de medidas de control administrativo internas o el acceso a la informacioacuten y la transparencia No podemos olvidar que cada actor seraacute responsable y por ello deberaacute rendir cuentas ante puacuteblicos diferentes a traveacutes de los concretos mecanismos que cada uno en funcioacuten de su autonomiacutea determine Pero al final seraacuten los poderes puacuteblicos los que deberaacuten rendir cuentas de las decisiones tomadas y aplicadas por la Administracioacuten Puacuteblica Evaluada a traveacutes de la revisioacuten de las memorias anuales del Ministerio
Transparencia Medida a partir de la cantidad de solicitud de informacioacuten realizadas por los usuarios a traveacutes de la oficina de libre acceso a la informacioacuten del Ministerio y la cantidad de estas solicitudes que son satisfechas
Fuente Construccioacuten propia con apoyo de informaciones contenidas en el El libro
blanco de la gobernanza europea
37 shy
17 Disentildeo de investigacioacuten y enfoque metodoloacutegico
La investigacioacuten se haraacute mediante anaacutelisis bibliograacutefico anaacutelisis de documental (registros
y archivos) asiacute como de documentos oficiales y anaacutelisis de discursos a traveacutes de
entrevistas y consultas a expertos
Estos pertenecen al sector medio ambiente y recursos naturales que laboran tanto en el
aacutembito institucional como en otras instituciones que manejen alguacuten aspecto del sector
ambiental a las organizaciones que administran aacutereas protegidas bajo la modalidad de
co-manejo asiacute como a quienes laboran de manera independiente en las academias o
como sujetos activos de coaliciones sociales (Academia de Ciencias de la Repuacuteblica
Dominicana Universidades y Organizaciones no gubernamentales ambientales -Ongas
(Lista de expertos estaacute en anexo)
El anaacutelisis de las poliacuteticas ambientales del marco legal institucional y de los mecanismos
de participacioacuten de los actores institucionales y sociales Las teacutecnicas de recogidas y de
produccioacuten de datos es otro de los recursos metodoloacutegicos de que nos valdremos Se
cruzaraacuten para verificar unas y otras utilizando como instrumentos fichas bibliograacuteficas
y los iacutendices de referencias integrados con distintos medios virtuales y de tecnologiacutea de
la informacioacuten que permitan la sistematizacioacuten correspondiente
La propuesta de anaacutelisis estaacute centrado en las ideas de Ostrom sobre los Sistemas Socio-
Ecoloacutegico (SSE) y el Marco de Anaacutelisis de Desarrollo Institucional (AID) Caballero
(201117-18) analizando a Ostrom plantea La propuesta de Elinor Ostrom sobre
sistemas socio-ecoloacutegicos constituye una extensioacuten del Nuevo Enfoque Institucional
hacia cuestiones sociales y ecoloacutegicas y constituye un nuevo reto del anaacutelisis institucional
para la gestioacuten de los recursos naturales ldquoLos teoacutericos institucionales debemos reconocer
lo que los ecologistas reconocieron hace tiempo la complejidad de lo que estudiamos y
la necesidad de reconocer los aspectos dinaacutemicos auto-organizativos y no-lineales asiacute
como los objetivos muacuteltiples y las escalas temporales y espaciales relacionadasrdquo
(Ostrom 2008) En todo caso la propia Ostrom et al (2007 2009) reconoce que el aacuterea
de los SSE no es todaviacutea una ciencia aplicada madura y que requiere de muchos esfuerzos
inter-disciplinares que incluyen las cuestiones institucionales (Caballero 2011)
Las experiencias de manejo de ecosistemas han involucrado tradicionalmente visiones
que recurren al Estado o al mercado como las uacutenicas soluciones posibles para evitar su
38 shy
degradacioacuten En este sentido las soluciones han partido o de una accioacuten policiva y fuerte
del Estado o la privatizacioacuten de los recursos para que las dinaacutemicas del mercado y la
racionalidad de los actores evitaran la cataacutestrofe ambiental Estos enfoques han sido
desvirtuados como soluciones uacutenicas debido a evidencia empiacuterica de iniciativas
autogestionadas de uso sostenible de los recursos naturales por largos periacuteodos de tiempo
(Ostrom 2000)
El AID constituye una trama de reflexioacuten que busca suscitar una serie de preguntas
paradigmaacuteticas ofrece un metalenguaje para formularlas y un abanico de variables tipo
para el anaacutelisis de estudios micro El planteamiento que subyace en el AID es la idea de
interrelacionar la estructura (instituciones) con la accioacuten El anaacutelisis parte de la eleccioacuten
del problema o fenoacutemeno que se quiere estudiar y la definicioacuten de su campo de juego
(action arena) compuesto de una situacioacuten de accioacuten y un conjunto de actores La
situacioacuten de accioacuten colectiva ldquose refiere al espacio social donde los individuos
interactuacutean intercambian bienes y servicios acometen actividades de apropiacioacuten y
aprovisionamiento resuelven problemas o pelean (entre las muchas cosas que los
individuos hacen en situaciones de accioacuten)rdquo (Ostrom 1994 28)
La situacioacuten puede ser formal (asambleas burocracias mercados) aunque a menudo
suele tratarse de espacios informales (como el que conforman los usuarios de un recurso)
El diagnoacutestico de la situacioacuten de accioacuten comprende la definicioacuten de un conjunto de
variables entre las que se encuentran participantes roles acciones resultados esperados
informacioacuten disponible la funcioacuten de transformacioacuten de los datos en resultados asiacute como
los beneficios y costes asociados a las acciones y resultados El anaacutelisis de los
participantes se centra en el examen de sus preferencias capacidades de procesar
informacioacuten recursos y criterios de seleccioacuten (Velasco 2002 39-40)
La preocupacioacuten central del marco IAD es la generacioacuten de un esquema general para la
comprensioacuten y el estudio de la dinaacutemica de la accioacuten colectiva condicionada
institucionalmente (Cruz 20108) El anaacutelisis de la participacioacuten de los usuarios de
recursos comunes habiacutea sido visto generalmente bajo el enfoque planteado por Hardiacuten
en la revista ldquoSciencerdquo en 1968 donde plantea la tragedia de los comunes el modelo que
proviene de la teoriacutea de juegos y es el laquojuego del dilema prisioneroraquo (Dawes 1973 y
1975) y la loacutegica de la accioacuten colectiva de Olson (1965) El anaacutelisis de desarrollo
institucional en cambio trata de establecer que en una arena de accioacuten donde participan
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diversos actores estos no se encuentran atrapados necesariamente en una inevitable
ldquotragedia de los comunesrdquo
Ostrom parte de la seleccioacuten del institucionalismo como un marco teoacuterico adecuado para
explicar coacutemo los individuos logran crear organizaciones para la administracioacuten de
recursos de uso comuacuten por lo que es importante identificar los niveles de accioacuten y las
interacciones entre estos niveles como caracteriacutesticas fundamentales del AID Ademaacutes
considera Ostrom que las normas informan acerca de las valoraciones que los individuos
otorgan a sus acciones y sus consecuencias en ese sentido son un factor para limitar el
comportamiento oportunista y son la clave para la organizacioacuten es decir para la
introduccioacuten de decisiones secuenciales contingentes y dependientes donde antes no
existiacutean
Los modelos que anteceden al marco de anaacutelisis de desarrollo institucional establecen la
imposibilidad de la organizacioacuten mdashla accioacuten colectivamdash en tanto que Ostrom identifica
la posibilidad de que los actores se agrupen en organizaciones duraderas que permitan la
utilizacioacuten de manera racional de los recursos mediante modelos de cooperacioacuten
tendentes a satisfacer las necesidades de los usuarios
Ademaacutes de los planteamientos de Ostrom sobre los Sistemas Socio-Ecoloacutegicos y el
Marco de Desarrollo Institucional para este tema existen muchos otros enfoques
importantes que no fueron considerados porque se procedioacute a seleccionar aquel o
aquellos que permitieran hacer las explicaciones maacutes significativas para las variables e
indicadores del objeto de estudio
Siguiendo el proceso que se ha llevado a cabo en el estudio y de acuerdo al planteamiento
del problema asiacute como los objetivos el tipo de investigacioacuten es descriptivo- explicativo
Se hace una descripcioacuten del contexto evolutivo de las poliacuteticas ambientales y de las
variables e indicadores involucrados en Repuacuteblica Dominicana y explicativo porque se
busca una relacioacuten causal descubrir viacutenculos entre las variables si en eacutestas existen unas
relaciones de causalidad proceder a la explicacioacuten de las preguntas de investigacioacuten
desde las teoriacuteas de los marcos metodoloacutegicos elegidos
Aun dentro de los planteamiento de Ostrom de los Sistemas Socio-Ecoloacutegicos y el Marco
de Desarrollo Institucional el nivel de anaacutelisis de las poliacuteticas ambientales estariacutea
enmarcado en lo que Hogwood y Gunn denominan anaacutelisis de contenidos y que son
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estudios que analizan la geacutenesis y desarrollo de poliacuteticas concretas y que en la propuesta
de Velasco corresponde a la clasificacioacuten denominada nivel meso (Velasco 20075-6) y
que se representa de manera graacutefica en el siguiente cuadro
Graacutefico 1 Niveles de anaacutelisis de las poliacuteticas puacuteblicas
NNIIVVEELL MMAACCRROO SSIISSTTEEMMAA PPOOLLIacuteIacuteTTIICCOO YY PPOOLLIacuteIacuteTTIICCAASS PPUacuteUacuteBBLLIICCAASS
NNIIVVEELL MMEESSOO AANNAacuteAacuteLLIISSIISS DDEE UUNNAA PPOOLLIacuteIacuteTTIICCAA PPUacuteUacuteBBLLIICCAA
NNIIVVEELL MMIICCRROO EELLEEMMEENNTTOOSS DDEE LLAASS PPOOLLIacuteIacuteTTIICCAASS PPUacuteUacuteBBLLIICCAASS
PPoolliacuteiacutettiiccaass ppuacuteuacutebblliiccaass
DDiisseentildentildeoo ccoonnssttiittuucciioonnaall
IInnssttiittuucciioonneess ppoolliacuteiacutettiiccaass
SSiisstteemmaa ppaarrttiiddooss
PPooddeerr eejjeeccuuttiivvoo
PPooddeerr lleeggiissllaattiivvoo
AAccttoorreess ppoolliacuteiacutettiiccooss PPoolliacuteiacutettiiccaa ppuacuteuacutebblliiccaa
aaggeennddaaeevvaalluuaacciioacuteoacutenn
ddiisseentildentildeoo ddeecciissiioacuteoacutenn
iimmppllaannttaacciioacuteoacutenn tteerrmmiinnaacciioacuteoacutenn aaccttoorreess
Fuente tomado de Velasco (20076) ldquoLos instrumentos de las poliacuteticas puacuteblicas como herramienta para el anaacutelisis
Las explicaciones siguen un enfoque de caraacutecter deductivo ldquoEl meacutetodo deductivo facilita
la derivacioacuten de hipoacutetesis de teoriacuteas con el objetivo de probar la teoriacutea contra la evidencia
empiacutericardquo (Rivera 2013108) Para esto se partiraacute de los anaacutelisis y explicacioacuten de los
enfoques teoacutericos de Ostrom
El anaacutelisis para la validacioacuten de los objetivos y las hipoacutetesis que recogen los aspectos
fundamentales del planteamiento de la investigacioacuten es posible por la descripcioacuten de las
informaciones relativas al proceso evolutivo de las poliacuteticas ambientales desde 1963 hasta
2012 haciendo las revisiones bibliograacuteficas pertinentes asiacute como tratando de describir
las normativas vigentes que en esos periacuteodos han enunciados los aspectos caracteriacutesticos
de estas poliacuteticas
El meacutetodo de disentildeo para el anaacutelisis seraacute fundamentalmente cualitativo Se utilizaraacute este
enfoque porque seguacuten Mayan (2001) se usa para comprender con naturalidad los
fenoacutemenos que ocurren y tratan de darle sentido a lo que observa en la vida del individuo
sin interrumpir en su esencia o hacer predicciones acerca de ella por lo cual el
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investigador no intenta manipular el escenario de la investigacioacuten al controlar influencias
externas o en disentildeo de experimentos se centra en descubrir fenoacutemenos de los cuales se
tiene poca informacioacuten y capturar su significado como proceso y no como producto
El planteamiento de la investigacioacuten posibilita que se siga un proceso de anaacutelisis y
descripcioacuten general del objeto de estudio con la utilizacioacuten de las literaturas que versan
sobre la misma haciendo uso de teacutecnicas cualitativas Esto se explica por el propio
modelo analiacutetico que pretende captar la incidencia de algunos factores un poco difiacutecil de
cuantificar pero que resultan claves para poder identificar el comportamiento en el
tiempo de las poliacuteticas ambientales
Una de las caracteriacutesticas del enfoque cualitativo es la siguiente
ldquoEl investigador encuadra en los estudios los puntos de vista de los
participantes el contexto cultural es fundamental los datos deben
recolectarse en los lugares donde las personas realizan sus actividades
cotidianas maacutes que variables ldquoexactasrdquo lo que se estudia son conceptos
cuya esencia no solamente se captura a traveacutes de medicionesrdquo (Rivera
2013120)
El estudio orienta el desarrollo de un anaacutelisis y explicacioacuten de la evolucioacuten de las poliacuteticas
ambientales valorando la descripcioacuten del tema desde el anaacutelisis conceptual a partir de la
utilizacioacuten de teacutecnicas cualitativas Tambieacuten la incidencia de factores difiacutecilmente
cuantificables pero que resultan claves para identificar las causas que pueden influir en
el tema y que requeriacutean de una mayor aproximacioacuten al objeto de estudio que podiacutea
conseguirse mediante el uso de teacutecnicas cualitativas
Para comprobar nuestra hipoacutetesis de coacutemo el marco institucional coadyuva a la
gobernanza ambiental realizamos una encuesta entre los diversos actores que inciden en
el disentildeo de las poliacuteticas ambientales El propoacutesito de la realizacioacuten de una encuesta es
conocer las opiniones de los actores que han participado en el proceso de la
implementacioacuten de las poliacuteticas y programas que se han desarrollado en el Estado
dominicano Asimismo esta metodologiacutea complementaraacute el anaacutelisis bibliograacutefico y las
consultas realizadas a expertos
Los participantes de la encuesta fueron empleados y funcionarios del Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales entidad rectora de los recursos naturales empleados y
especialista de la sociedad civil en las organizaciones que trabajan el tema del medio
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ambiente y catedraacuteticos universitarios puacuteblicos y privado cuyo campo de docencia y
conocimiento es el sector ambiental y de recursos naturales
El meacutetodo de muestreo fue no probabiliacutestico seleccionaacutendose los individuos maacutes
representativos mediante cuotas La poblacioacuten fue dividida en grupos seguacuten el tipo de
actor (sector puacuteblico sociedad civil o catedraacutetico universitario) y luego se procedioacute a
seleccionar 41 individuos en proporcioacuten al grupo a que pertenecen y de acuerdo a nuestro
conocimiento de la poblacioacuten
El objeto de estudio es analizar 1) la evolucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales 2)
la participacioacuten de los diversos actores poliacuteticos sociales e institucionales en la
formulacioacuten de las mismas 3) la incidencia de los grupos sociales desde la perspectiva
de las teoriacuteas de los sistemas socio-ecoloacutegicos y del marco de anaacutelisis del desarrollo
institucional y su repercusioacuten e influencia en la aplicacioacuten de estas poliacuteticas en Repuacuteblica
Dominicana y 4) los procesos de gobernanza ambiental Estos cuatro elementos son los
conceptos que se consideraran para el anaacutelisis y posterior explicacioacuten
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Capiacutetulo II Marco Conceptual
Se han propuesto cuatro conceptos fundamentales expresados y enumerados ya en el
objeto de estudio alrededor de los cuales giraraacute la investigacioacuten en consecuencia al
marco conceptual le daremos esa misma secuencia En la parte concerniente a las poliacuteticas
ambientales se hace una exploracioacuten primaria del concepto de poliacuteticas puacuteblicas para
luego abordar el de poliacuteticas ambientales por su naturaleza multidisciplinar asiacute como del
objeto de anaacutelisis
Por la naturaleza multidisciplinar de la investigacioacuten habraacute muchos conceptos variables
pertenecientes a diferentes disciplinas de las ciencias sociales y las ciencias ecoloacutegicas y
aunque este no es un estudio juriacutedico por la naturaleza de la hipoacutetesis planteada es
necesario ver con cierto detalle el marco legal institucional ambiental de la Repuacuteblica
Dominicana La primera estaacute dedicada a hacer una exploracioacuten y reflexioacuten del concepto
de poliacuteticas puacuteblicas en sentido general
21 Poliacuteticas Puacuteblicas
Al abordar el concepto de Poliacutetica Puacuteblica Roth (2002) plantea por lo menos tres
acepciones que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma ingleacutes las
distingue Primero la poliacutetica concebida en el aacutembito del gobierno de las sociedades
humanas polity en ingleacutes Segundo la poliacutetica como la actividad de organizacioacuten y lucha
por el control del poder politics en ingleacutes Y finalmente la poliacutetica como designacioacuten de
los propoacutesitos y programas de las autoridades puacuteblicas policy en ingleacutes (Roth 2002 26)
Estos mismos planteamientos son los de Muller y Surel(1998) ldquoeste teacutermino recubre a
la vez la esfera poliacutetica (polity) la actividad poliacutetica (politics) y la accioacuten puacuteblica
(policies) La primera acepcioacuten hace la distincioacuten entre el mundo de la poliacutetica y la
sociedad civil la frontera entre ambas siempre borrosa pudiendo variar seguacuten las
eacutepocas y los lugares la segunda designa la actividad poliacutetica en general (la competencia
para obtener puestos poliacuteticos el debate entre partidos poliacuteticos las diversas formas de
movilizacioacutenhellip) la tercera finalmente designa al proceso por el cual se elaboran y se
ponen en marcha unos programas de accioacuten puacuteblica es decir unos dispositivos poliacutetico-
administrativos coordinados normalmente alrededor de objetivos comunesrdquo (Muller y
Surel 199813)
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Para nuestro propoacutesito la uacuteltima acepcioacuten abordada por Roth(2002) Muller y Surell
(1998) es la que interesa y acogieacutendonos a ella y como punto de apoyo inicial vamos a
hacer un recorrido por la literatura especializada sobre poliacuteticas puacuteblicas para construir
un cuerpo de conceptos que nos permita contrastar la posicioacuten de diversos autores
Para Boussaguuet et al (2009 334 339) ldquoDesigna las intervenciones de una autoridad
investida de poder puacuteblico y de legitimidad gubernamental sobre un campo especiacutefico de
la sociedad o del territoriordquo ldquohellipuna poliacutetica puacuteblica es la capacidad que tienen los
sistemas puacuteblicos de gestionar las demandas y los problemas puacuteblicos y de fabricar una
poliacuteticardquo Visto desde esta doble perspectiva es la potestad que tienen los tomadores de
decisioacuten de establecer el accionar del Estado en un campo especiacutefico de la administracioacuten
pero es ademaacutes la participacioacuten de los diversos actores en la formulacioacuten de esa poliacutetica
El fin uacuteltimo de toda poliacutetica puacuteblica debe ser la consecucioacuten del bienestar colectivo del
bien comuacuten
El estado de bienestar social es el aacutembito histoacuterico en el cual surge el discurso de las
poliacuteticas puacuteblicas y en eacutel mismo el Estado es reemplazado por otras formas de
organizacioacuten poliacutetica y de intervencioacuten ciudadana sin embargo en la escuela francesa
sigue primando el criterio de que las poliacuteticas puacuteblicas son el resultado de una serie de
interacciones entre distintos actores poliacuteticos sociales e institucionales que buscan dar
sostenibilidad coherencia integridad y legitimidad a las actuaciones del Estado
La formulacioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas no debe verse como un mero
ejercicio sino que es la suma de interacciones entre los diferentes grupos de la sociedad
En tal sentido plantea Subirats et al (201037) ldquohellipno es el poder poliacutetico como tal sino
su utilizacioacuten para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial
del anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas La nocioacuten de poliacutetica puacuteblica hace referencia por tanto
a las interacciones alianza y conflictos en un marco institucional especifico entre
diferentes actores puacuteblicos parapuacuteblicos y privados para resolver un problema
colectivo que requiere una accioacuten concertadardquo
Nos parece interesante para los fines de este estudio los planteamientos de Subirats (2010)
que establecen el criterio de que una poliacutetica puacuteblica es ldquohellip una serie de decisiones
intencionalmente coherente tomadas por diferentes actores puacuteblicos y a veces no
puacuteblicos ndashcuyos recursos nexos institucionales e intereses variacutean- a fin de resolver de
manera puntual un problema poliacuteticamente definido como colectivo Este grado de
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obligatoriedad variable tendente a modificar la conducta de grupos sociales que se
supone originaron el problema social a resolver (grupos-objetivos) en el intereacutes de
grupos que padecen los efectos negativos de la disfuncioacuten correspondiente (beneficiarios
finales)rdquo (Subirats et al 2010 38)
Subirats (1998) Subirats y Gomaacute en tanto indica que ldquohelliplas poliacuteticas deben
considerarse como propuestas de regulacioacuten puacuteblica de los muacuteltiples problemas y
contradicciones que afrontan las sociedades actuales Toda poliacutetica puacuteblica entrantildea un
mecanismo de asignacioacuten puacuteblica de recursos y oportunidades entre los diferentes
grupos sociales con intereses y preferencias en conflicto Mecanismo que opera en un
plano maacutes o menos autoacutenomo respecto a las loacutegicas mercantiles familiares y
comunitarias Las poliacuteticas en consecuencia implican opciones de fondo enraizadas en
valores paradigmas e ideas Trasladan de forma maacutes o menos expliacutecita concepciones
referentes normativos e intereses a la esfera de la decisioacuten colectiva Y todo ello en un
marco de entramados institucionales por donde transitan las interacciones concretas
entre actores poliacuteticos La estructura de oportunidades y liacutemites que ofrecen las
instituciones asiacute como las estrategias y habilidades de negociacioacuten de los actores seraacuten
tambieacuten variables a tener en cuenta como determinantes de cada resultado decisionalrdquo(
Subirats y Gomaacute 199814)
Estas conceptualizaciones incorporan las interacciones y alianza que se dan entre
diferentes actores puacuteblicos y no puacuteblicos que requieren por tanto una accioacuten concertada
de donde ha de surgir las distintas poliacuteticas para los diversos sectores poliacutetica ambiental
energiacutea agriacutecola de salud de turismo urbana de seguridad de transporte de educacioacuten
migratoria de vivienda social econoacutemica Todo esto implica que entre los actores hay
dificultades que superar a los fines de que se puedan concretizar las poliacuteticas y que su
aplicacioacuten sea efectiva
En una poliacutetica puacuteblica se plantea un conjunto de unos o varios objetivos medios y
acciones necesario o deseables que aunque en su elaboracioacuten participen actores no
institucionales su implementacioacuten parcial o total es responsabilidad de las instituciones
gubernamentales ya que son estas las investidas de poder puacuteblico y de legitimidad
gubernamental la ejecucioacuten de la poliacutetica va a estar orientada a las satisfaccioacuten de
necesidades de los actores buscando siempre mejorar o modificar la situacioacuten en que
estos se encuentren
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Esta es la tesis sustentada por autores como Meny Jean-Claude Thoenig(1992) cuando
explican que ldquoUna poliacutetica puacuteblica es el resultado de la actividad de una autoridad
investida de poder puacuteblico y de legitimidad gubernamental (hellip) Corresponde por lo
tanto a los actos y a los no actos comprometidos de una autoridad puacuteblica frente a un
problema en un sector relevante de su competencia y se presenta como un programa de
accioacuten gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geograacutefico desde el
punto de vista del anaacutelisis una poliacutetica se presenta bajo la forma de un conjunto de
praacutecticas y de normas que emanan de uno o de varios actores puacuteblicos ( Meny y Thoenig
199289-90)rdquo Mientras que Roth (2002) aduce ldquoUna poliacutetica puacuteblica existe siempre y
cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos
estimados como deseables o necesarios por medio de un proceso destinado a cambiar
un estado de las cosas percibido como problemaacuteticordquo (Roth 2002 27)
Es entendible entonces queacute aunque los actores no gubernamentales redes sociales
actores parapuacuteblicos sector privado pueden proponer poliacuteticas puacuteblicas la
responsabilidad de su formulacioacuten final y de su implementacioacuten es de los oacuterganos del
Estado porqueacute son ellos los que estaacuten investido de autoridad y legitimidad y suele estar
expresada como programa de accioacuten o realizacioacuten concreta de decisiones El papel de
estos actores individuales o colectivos despueacutes de formulada una poliacutetica es el de
vigilancia y presioacuten social para lograr que su aplicacioacuten se haga efectiva
Si buscaacuteramos elementos comunes entre los autores respecto a las caracteriacutesticas de una
poliacutetica puacuteblica vemos que la mayoriacutea de ellos establecen condiciones similares como
una accioacuten gubernamental (hacer o no hacer) la existencia de una problemaacutetica social o
poliacutetica el logro de objetivos por lo que estaacute claro que para que exista una poliacutetica
puacuteblica se deben perseguir objetivos parciales o totales por parte de las instituciones
estatales que la asuman tendente a dar respuesta a situaciones problemaacutetica buscando la
resolucioacuten de las mismas o llevarlas a niveles manejables pero ademaacutes de satisfacer el
cumplimiento de los objetivos planteados por la administracioacuten aunque no
necesariamente estos objetivos esteacuten en correspondencia con los del Estado
Una poliacutetica puacuteblica ldquodesigna el proceso por el cual se elaboran e implementan programas
de accioacuten puacuteblica es decir dispositivos poliacutetico-administrativos coordinados en
principio alrededor de objetivos expliacutecitosrdquo (Muller y Surel 199813) Las poliacuteticas
puacuteblicas se refieren a aquello que alguna vez Dewey (1927) expresara como ldquolo puacuteblico
y sus problemasrdquo Se refiere a la forma en que se definen y construyen cuestiones y
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problemas y a la forma en que llegan a la agenda poliacutetica y a la agenda de las poliacuteticas
puacuteblicas (Parsons 20065-6)
Las poliacuteticas puacuteblicas son el conjunto de objetivos decisiones y acciones que lleva a cabo
un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los
ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios Desde este punto de vista las
poliacuteticas puacuteblicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno
o un directivo puacuteblico detecta la existencia de un problema que por su importancia
merece su atencioacuten y termina con la evaluacioacuten de los resultados que han tenido las
acciones emprendidas para eliminar mitigar o variar ese problema (Tamayo 19972)
Es natural observar que en el fondo las conceptualizaciones de los diferentes autores
sobre poliacuteticas puacuteblicas tienen muchos puntos de coincidencias como la que observamos
en los siguientes enfoques Dye (20081) ldquohellip es todo lo que los gobiernos deciden hacer
o no hacerrdquo Lahera (200216) ldquohellip corresponde a cursos de accioacuten y flujos de
informacioacuten relacionados con un objetivo puacuteblico definido en forma democraacutetica los
que son desarrollados por el sector puacuteblico y frecuentemente con la participacioacuten de la
comunidad y el sector privadordquo Kraft y Furlong (20065) ldquohellip una poliacutetica puacuteblica es un
curso de accioacuten o de inaccioacuten gubernamental en respuesta a problemas puacuteblicos Las
poliacuteticas puacuteblicas reflejan no soacutelo los valores maacutes importantes de una sociedad sino que
tambieacuten el conflicto entre valores Las poliacuteticas dejan de manifiesto a cuaacutel de los muchos
diferentes valores se le asigna la maacutes alta prioridad en una determinada decisioacutenrdquo
En estos tres autores el elemento comuacuten maacutes recurrente es la accioacuten Dye (2008) deciden
hacer o no hacer (accioacuten) Lahera (2002) curso de accioacuten o de inaccioacuten gubernamental
lo encontramos tambieacuten en Muller y Surel (1998) Meny Jean-Claude Thoenig (1992)
entre otros
Fernaacutendez se centra en la dificultad pero a la vez en la importancia de definir el concepto
sobre todo para la investigacioacuten en el plano empiacuterico ldquoUna poliacutetica puacuteblica no es un
fenoacutemeno objetivo de perfiles claros y definidos su existencia debe ser puesta de relieve
como fruto de la investigacioacuten en el plano empiacuterico mediante la identificacioacuten de sus
elementos constitutivos sean estos declaraciones de intenciones programas decisiones
a cargo de uno o varios actores puacuteblicos resultados (outputs) y consecuencias
(outcomes) a lo largo de un cierto periacuteodo de tiempo De la definicioacuten que se utilice
como marco conceptual dependeraacute en buena parte que tal o cual acto siacutembolo decisioacuten
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o laquono decisioacutenraquo sean aceptadas por el investigador como constitutivas de una poliacutetica
puacuteblica singularizable en un contexto marcado por la interaccioacuten entre poliacuteticas
distintas que se afectan y condicionan mutuamente con los problemas que ello plantea
a cualquier intento de aislar el objeto de estudiordquo (Fernaacutendez 1999464)
Grau (2002) Mireia Grau enfatizando en el elemento poliacutetico plantea que las poliacuteticas
puacuteblicas ldquohellip son el conjunto de acciones de procesos de interacciones e intercambios
entre actores que tienen lugar en los aacutembitos del poder poliacutetico Asiacute y a pesar de que
existe cierta tendencia a pensar que el aacutembito de las poliacuteticas puacuteblicas es el aacutembito de la
tecnicidad las poliacuteticas puacuteblicas y su estudio suponen entrar en el anaacutelisis de lo que de
acuerdo con Lasswell es el poder poliacutetico quieacuten obtiene queacute por queacute y cuaacutendo y coacutemo
antildeade Dye (1992) las consecuencias de ellordquo (Grau 200234)
Jenkins por su parte define una poliacutetica puacuteblica como ldquohellip un conjunto de decisiones
interrelacionadas tomadas por uno o varios actores poliacuteticos con relacioacuten a la seleccioacuten
de objetivos y de los medios para alcanzarlos dentro de una situacioacuten especiacutefica donde
aquellas decisiones deberiacutean en principio estar dentro del aacutembito de competencia de
aquellos actoresrdquo (Jenkins (19782)
Majone (19891) Si bien es cierto no constituye una definicioacuten en si misma sino maacutes
bien un enfoque merece la pena sentildealar una concepcioacuten que seguacuten las palabras de
Majone parece ser olvidada Desde su punto de vista una poliacutetica puacuteblica ldquoestaacute hecha de
lenguaje Sea en su forma oral o escrita el debate la argumentacioacuten son centrales en
todas las etapas del proceso de las poliacuteticas puacuteblicasrdquo
Para Plano (1973 311) una poliacutetica puacuteblica puede ser concebida como los ldquoreglamentos
y programas gubernamentales considerados individualmente o en su conjunto esto es
los productos de las decisiones de autoridad de un sistema poliacutetico Puede tomar la forma
de leyes oacuterdenes locales juicios de corte oacuterdenes ejecutivas decisiones administrativas
y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se debe hacer Por poliacutetica suele entenderse
un conjunto o secuencia de decisiones maacutes que una decisioacuten singular acerca de una
accioacuten de gobierno particular Algunos la entienden como decisiones de fines y
preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los medios para alcanzar los
fines Otros en contraste consideran que la poliacutetica incluye los medios y los fines En
algunos contextos denota decisiones de objetivos de largo plazo o directrices generales
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de accioacuten gubernamental que guiacutean las acciones de corto plazo en situaciones
especiacuteficasrdquo (Plano 1973)
El Observatorio de Poliacuteticas Puacuteblicas para Ameacuterica Latina (OPPAL) se acoge a la
definicioacuten de Poliacutetica Puacuteblica dada por Nocera Lourdes Anabel conceptualizacioacuten
elaborada con base en Joan Subirats Las poliacuteticas puacuteblicas son un conjunto de decisiones
formales que se hallan interrelacionadas que dependen de la intencioacuten y decisioacuten de un
grupo de individuos e instituciones pero que tambieacuten pueden consistir en la inaccioacuten por
parte de los poderes puacuteblicos es decir en la decisioacuten de no actuar respecto de un tema o
situacioacuten problemaacutetica que requeririacutea de su intervencioacuten Consideraremos a las poliacuteticas
puacuteblicas como responsabilidad de los poderes puacuteblicos o sea aquellos que han sido
investidos legal y legiacutetimamente de poder para tomar decisiones obligatorias para el
conjunto de la sociedad y actuar en favor del bien comuacuten
ldquoSubrayando que es preferible hablar de un marco referencial para definir una poliacutetica
puacuteblica por poliacutetica puacuteblica entenderemos las actuaciones de los gobiernos y de otras
agencias del Estado cuando las competencias constitucionales asiacute lo determinen ndashen
desarrollo de ese marco y de las demandas ciudadanas- caracterizadas porque constituyen
flujos de decisioacuten ndasho una decisioacuten especiacutefica- orientadas a resolver un problema que se
ha constituido como puacuteblico que moviliza recursos institucionales y ciudadanos bajo una
forma de representacioacuten de la sociedad que potencia o delimita esa
intervencioacutenrdquo (Cuervo 200782)
Dror (2009) define las poliacuteticas puacuteblicas como hellip una supra disciplina orientada a la
buacutesqueda del aprovechamiento de la elaboracioacuten de poliacuteticas y caracterizada por una
serie de diferentes paradigmas relacionados con las Ciencias Sociales contemporaacuteneasrdquo
Aguilar (1996) indica que una poliacutetica puacuteblica es ldquohellip en suma a) el disentildeo de una accioacuten
colectiva intencional b) el curso que efectivamente toma la accioacuten como resultado de las
muchas decisiones e interacciones que comporta y en consecuencia c) los hechos reales
que la accioacuten colectiva producerdquo (Aguilar 1996 26)
ldquoLas poliacuteticas puacuteblicas son el conjunto de objetivos decisiones y acciones que lleva a
cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los
ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios Desde este punto de vista las
poliacuteticas puacuteblicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno
o un directivo puacuteblico detecta la existencia de un problema que por su importancia
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merece su atencioacuten y termina con la evaluacioacuten de los resultados que han tenido las
acciones emprendidas para eliminar mitigar o variar ese problemardquo (Tamayo 1997 281)
Gonzaacutelez (1999) plantea ldquoLas poliacuteticas puacuteblicas por lo tanto son construcciones
sociales concretas que estaacuten orientadas a problemas que definen puacuteblicos concretos los
cuales son reconocidos y ordenados en el curso de trayectorias del conflicto o de la
cooperacioacuten entre variados actores hasta alcanzar los puntos de decisioacuten dispuestos en
la estructura de las autoridades puacuteblicas pero en donde eacutestas mismas aplican
mecanismos de selectividad estructural que apuntan a garantizar miacutenimos de
cooperacioacuten y de estabilidad social asiacute como la propia supervivencia de tales
estructurasrdquo (Gonzaacutelez 1999 30-31)
En palabras de Lagroye (1994) las poliacuteticas puacuteblicas son un tipo de acciones que se
conciben ldquocomo resultado de una interaccioacuten en la cual participan muacuteltiples agentes los
que intervienen en funcioacuten de los propios intereses y con arreglo a sus concepciones de
la vida socialrdquo (Lagroye 1994 453)
Como indica Fred M Frohok las poliacuteticas puacuteblicas son patrones de accioacuten que resuelven
conflictos y proveen de incentivos a la cooperacioacuten Los patrones de accioacuten no actuacutean
aisladamente sino dentro del marco maacutes general de los programas de gobierno Asiacute pues
son actos especiacuteficos de gobierno instrumentados dentro de una praacutectica general
(Guerrero 1990 40-41)
Oscar Oszlak y Guillermo OacuteDonnell (1976) ldquohellip un conjunto de acciones y omisiones
que manifiestan una determinada modalidad de intervencioacuten del Estado en relacioacuten con
una cuestioacuten que concita la atencioacuten intereacutes o movilizacioacuten de otros sectores de la
sociedad civilrdquo
Roth (2002) despueacutes de analizar una serie de conceptualizaciones de autores
colombianos Salazar (199950) Vargas Velaacutezquez (199957) y las definiciones de otros
autores como la de Meny Thoenig (1986 8 y 1986 12) Dubnick (19833 7) Hogwood
(1984 23) Muller y Surel (1998 13) muchas de las cuales ya han sido insertadas en este
trabajo trata de construir una definicioacuten amplia de poliacutetica puacuteblica Su planteamiento es
que una poliacutetica puacuteblica designa la existencia de ldquoun conjunto conformado por uno o
varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables que son tratados por
medio de acciones por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten con la
finalidad de orientar el comportamiento de determinados actores individuales o
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colectivos para modificar la situacioacuten percibida como insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A seguidas plantea ldquoel anaacutelisis de las poliacuteticas puacuteblicas tiene como objeto de estudio el
conjunto de dispositivos conformado por
bull Los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o necesarios
incluyendo el proceso de definicioacuten y formacioacuten de estos
bull Los medios y acciones procesados total o parcialmente por una institucioacuten u
organizacioacuten gubernamental
bull Los resultados de estas acciones incluyendo tanto las consecuencias deseadas con
las imperativasrdquo(Roth 2002 26-27)
Roth Meny y Thoenig Muller Heclo y Wildavsky Surel y Thomas Dye centran su
concepto de poliacutetica puacuteblica en la accioacuten del Estado del gobierno o de una autoridad
puacuteblica Para nosotros el Estado visto en su totalidad o en algunas de sus partes es un
importante en el disentildeo y la implementacioacuten de una poliacutetica puacuteblica Sin embargo como
hemos observado en Boussaguet Gerston Subirat Aguilar respecto a las poliacuteticas
puacuteblicas sostienen la tesis de que ya el Estado no es un ente unilateral que impone sus
criterios de poliacuteticas puacuteblicas sin importar cuaacutel sea su aacutembito ndashsalud educacioacuten
agropecuaria medioambiental urbana etc- ya que las poliacuteticas puacuteblicas han salido del
aacutembito exclusivo del Estado quien es ahora un actor dentro del conglomerado de los
participantes en el disentildeo e implementacioacuten de una poliacutetica puacuteblica
Son muchos los autores que han abordado el concepto de poliacuteticas puacuteblicas desde los
primeros aportes de Harold Lasswell con su artiacuteculo ldquoLa orientacioacuten hacia las poliacuteticasrdquo
(Lasswell 1951) considerado el artiacuteculo fundante del campo de las poliacuteticas puacuteblicas
sin embargo en eacutel no existe una definicioacuten expresa de poliacutetica puacuteblica pero puede
derivarse en teacuterminos de que aquella constituye un acto intencional y centralizado del
gobierno que estructurado por equipos multidisciplinarios de origen puacuteblico y privado
para lograr una mayor racionalidad teacutecnica se orienta a resolver los grandes problemas
sociales concretos
Autores como Kraft y Furlong (2004 2007) Heclo Hugh (1972) Aguilar (1996) Ortiacutez
(2002) Thoenig Jean-Claude (1999) Vargas (1999) Dye Thomas R (2008) Easton
David (1979) Hogwood Gunn y Lewis (1984) Garza (2009) McLean (1996) Meny
y Thoenig (1992) Molina (2002) Morin (2001) Muller (2002 2006 2009) Ocampo
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(2004) Salazar (2008) Vargas (1999) Uvalle (2011) todos han tratado de establecer
definiciones del concepto algunas de ellas muy especiacuteficas otras de naturaleza
normativa aquellas que se centran en los actores sociales y el intereacutes comuacuten las que se
alejan de lo puacuteblico y del intereacutes comuacuten es decir resulta difiacutecil encontrar una definicioacuten
del concepto que abarque todos los elementos y dimensiones de que estaacute constituida una
poliacutetica puacuteblica Quizaacutes por ello hay autores que abordan las poliacuteticas puacuteblicas sin
proponer su propia definicioacuten sino apoyaacutendose en las ya existentes Veamos las
propuestas de estos autores
Las poliacuteticas puacuteblicas son ldquolas sucesivas respuestas del Estado (del ldquoreacutegimen poliacuteticordquo o
del ldquogobierno de turnordquo) frente a situaciones socialmente problemaacuteticas (Salazar 1994
47)
Poliacutetica puacuteblica es un proceso integrador de decisiones acciones inacciones acuerdos e
instrumentos adelantado por autoridades puacuteblicas con la participacioacuten eventual de los
particulares y encaminado a solucionar o prevenir una situacioacuten definida como
problemaacutetica La poliacutetica puacuteblica hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre
y al cual pretende modificar o mantener (Velaacutezquez 2009 156)
Kraft y Furlong (2004 5) Seguacuten ellos la poliacutetica puacuteblica es un ldquocurso de accioacuten o
inaccioacuten gubernamental en respuesta a problemas puacuteblicosrdquo (Kraft y Furlong 2004)
Tambieacuten la de Ocampo (2004) para quien poliacutetica puacuteblica es ldquotoda forma de accioacuten
organizada encaminada al logro de objetivos de intereacutes comuacutenrdquo (Ocampo 2004171)
Easton (1979 79) la plantea como ldquoAsignaciones autoritarias de valores para toda la
sociedad pues no permite reconocer las poliacuteticas que se producen bajo procesos de
diaacutelogo y concertacioacuten con los particulares y las que son dirigidas a grupos particulares
como los adultos mayores o los desplazados por la violenciardquo (Easton 1979)
Heclo (1972 83 108) Quien establece que poliacutetica es un ldquocurso de accioacuten adelantado
bajo la autoridad de los Gobiernosrdquo( Heclo 1972)
McLean (1996 388389) La definicioacuten propuesta reconoce el aspecto poliacutetico de las
poliacuteticas puacuteblicas pero no confunde estos dos fenoacutemenos En la lengua espantildeola la
palabra poliacutetica expresa por una parte el arte y la ciencia de gobernar de adquirir el
poder en la toma de decisiones de producir consensos por otra la poliacutetica como proceso
integrador de decisiones acciones inacciones acuerdos e instrumentos conducido por
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autoridades puacuteblicas con el fin de solucionar o prevenir situaciones definidas como
problemaacuteticas Esta diferenciacioacuten no se presenta en la lengua inglesa pues para referirse
a cada caso se emplea una palabra diferente ldquopoliticsrdquo para el arte y la ciencia de
gobernar ldquopolicyrdquo para el proceso que busca intervenir en las situaciones definidas como
problemaacuteticas (McLean1996)
Vargas (200845) dice que es ldquoEl conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a
situaciones consideradas socialmente como problemaacuteticasrdquo (Vargas 2008)
Toda forma de accioacuten organizada encaminada al logro de objetivos de intereacutes comuacuten
maacutes que exclusivamente como acciones estatales Esto implica que el aacutembito de lo
puacuteblico debe concebirse como el punto de encuentro de los intereses colectivos maacutes que
como un sinoacutenimo de las actividades del Estado (Ocampo 2004 171)
Un proceso de mediacioacuten social en la medida en que el objeto de cada poliacutetica puacuteblica es
tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores o aun
entre un sector y la sociedad global Hay poliacutetica puacuteblica cuando una autoridad local o
nacional intenta a traveacutes de un programa de accioacuten coordinado modificar el aacutembito
cultural social o econoacutemico de actores sociales considerados en general dentro de una
loacutegica sectorial (Mullwe 2002 48)
ldquoCurso de accioacuten o inaccioacuten gubernamental en respuesta a problemas puacuteblicosrdquo ( Kraft
y Furlong 2007 5) ldquoCurso de accioacuten adelantado bajo la autoridad de los Gobiernosrdquo
(Heclo 1972 83 108)
Cualquier poliacutetica puacuteblica es definida como tal y de manera subjetiva por un observador
y es usualmente percibida como la comprensioacuten de una serie de pautas de decisiones a las
que han contribuido muchas circunstancias e influencias personales grupales y
organizacionales El proceso de la poliacutetica comprende muchos subprocesos y se puede
extender por un periacuteodo de tiempo considerable Los objetivos y propoacutesitos de la poliacutetica
se pueden identificar en un tiempo relativamente temprano del proceso pero estos pueden
cambiar con el tiempo e incluso pueden ser definidos solo retrospectivamente Los
resultados de las poliacuteticas requieren ser estudiados y a veces comparados y contrastados
con las intenciones de los hacedores de las poliacuteticas Una inaccioacuten accidental o deliberada
puede contribuir a un resultado de poliacutetica El estudio de la poliacutetica implica el
entendimiento del comportamiento especialmente del que se deriva de la interaccioacuten
dentro y entre las organizaciones Para que una poliacutetica sea puacuteblica debe en cierto grado
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haber sido generada o por lo menos procesada dentro del marco de los procedimientos
gubernamentales sus influencias y organizaciones (Hogwood 1984 23-24)
Uvalle (201113)En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas aluden a situaciones que
combinan la oferta y los resultados de gobierno la accioacuten y la no accioacuten de eacuteste
valorando condiciones actores tiempos demandas y presiones puacuteblicas las
decisiones y las acciones que se rehacen de manera continua tomando en cuenta el
juego de intereses la opinioacuten puacuteblica los valores en competencia las demandas y la
sinergia de los actores sociales y poliacuteticos la intencionalidad para planificar e
implementar estrategias la combinacioacuten de aacutembitos responsables oacuterdenes
legislacioacuten oficinas participacioacuten corresponsabilidad recursos personal directivo y
operativo y las visiones de corto mediano y largo plazo para cumplir objetivos y
metas que tendraacuten impacto diferenciado en el espacio puacuteblico (Uvalle 2011)
ldquoLa aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas incentiva la cooperacioacuten entre los actores de la
sociedad desactiva tensiones regula problemas y define soluciones focalizadas para
evitar la alteracioacuten violenta de la correlacioacuten de fuerzas Por tanto la poliacutetica es una
praacutectica socialrdquo (Garza 2009 56)
Aguilar (19968) ldquoLa poliacutetica puacuteblica no es la gran decisioacuten instantaacutenea en la cuacutespide
del estado sino un proceso una serie compleja de decisiones en las que se
entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y de las instancias
gubernamentalesrdquo (Aguilar1996)
Estaremos hablando de poliacuteticas puacuteblicas cuando ante necesidades no
satisfechas gobierno y organizaciones sociales o grupos de individuos fijen los
criterios que permitan la solucioacuten de sus demandas Se trata de que entre gobierno
y gobernantes definan no soacutelo el queacute sino el coacutemo Esto implica ademaacutes que en
la implementacioacuten haya consensos en cuanto a la planeacioacuten la ejecucioacuten y la evaluacioacuten
a priori durante y a posteriori que revise permanentemente y determine si se estaacuten y si
se han alcanzado los objetivos y las metas fijadas (Calderoacuten 2002 5)
Dentro de este universo de opiniones se distingue el elemento comuacuten de que la poliacutetica
puacuteblica es una responsabilidad de los poderes puacuteblicos es decir de aquellos que han sido
investidos de legitimidad y de poder para tomar decisiones obligatorias para el conjunto
de la sociedad y actuar en favor del bien comuacuten Se infiere que dentro del entramado de
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actores al Estado y sus estructuras es a quieacuten corresponde hacer que las poliacuteticas se
concreten y se hagan efectivas
Los sistemas democraacuteticos en el hemisferio occidental han evolucionado de ser
meramente representativo a sistemas donde no solo es suficiente que los ciudadanos se
sientan representados sino que tambieacuten es necesario que se satisfaga la necesidad de los
ciudadanos de participar para influir en la toma de decisiones de las estructuras poliacuteticas
del Estado impulsado por la idea baacutesica de que el poder poliacutetico proviene de ellos los
cuales transfieren la autoridad para ejercerlo a traveacutes del voto electoral
Los ciudadanos son individuos con derechos y estos incluyen el derecho de participar en
los procesos que conducen al acceso a roles gubernamentales y por lo menos un conjunto
miacutenimo de derechos civiles habitualmente llamados en este contexto derechos poliacuteticos
y los derechos difusos o colectivos dirigidos a la proteccioacuten de los bienes de uso comuacuten
o recursos de uso comuacuten (RUC) sin cuya tutela efectiva la participacioacuten de los
ciudadanos seriacutea una mera ficcioacuten
Es probable que basado en las caracteriacutesticas de este Estado del siglo XXI que los autores
citados respecto a las poliacuteticas puacuteblicas sostengan la tesis de que ya el Estado no es un
ente unilateral que impone sus criterios de poliacuteticas puacuteblicas cual que sea su aacutembito por
lo que la participacioacuten de actores ajenos al Estado es un mecanismo que permite evitar la
ficcioacuten de la participacioacuten ciudadana que requiere maacutes que reglas legales que la
promulguen y la tutela efectivas de estos derechos
No obstante con la inclusioacuten cada vez mayor de actores ajenos a las estructuras de poder
poliacutetico del Estado el rol de este es fundamental no solo como uno de los actores sino
que las estructuras poliacuteticas del mismo son las que estaacuten investidas de legalidad para
poner en ejecucioacuten las poliacuteticas puacuteblicas (hacer o no hacer)
Basado en Subirats (2010 40-42) proponemos el siguiente cuadro contentivo de los
elementos fundamentales de una poliacutetica puacuteblica
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Cuadro 3 Elementos Constitutivos de una Poliacutetica Puacuteblica
a) Solucioacuten de un problema puacuteblico
Una poliacutetica puacuteblica pretende resolver un
problema social reconocido poliacuteticamente como
puacuteblico
b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema puacuteblico
Toda poliacutetica puacuteblica busca modificar u orientar la
conducta de grupos de poblacioacuten especiacuteficos
(target group o grupos-objetivo) ya sea de manera
directa o actuando sobre el entorno de tales
actores
c) Una coherencia al menos intencional
Una poliacutetica puacuteblica que quiera implementarse
presupone una cierta base conceptual de partida
De alguna manera parte de laquouna teoriacutea del cambio
socialraquo (Meacuteny y Thoenig 1989 140 Muller
19851995) o de un laquomodelo causalraquo (Knoepfel et
al 1998 74) que se trataraacute de aplicar para resolver
el problema en cuestioacuten
d) Existencia de diversas decisiones y actividades
Las poliacuteticas puacuteblicas se caracterizan por constituir
un conjunto de acciones que rebasan el nivel de
una decisioacuten uacutenica o especiacutefica pero que no llegan
a ser una declaracioacuten de caraacutecter muy amplio o
geneacuterico
e) Programa de intervenciones
Este conjunto de decisiones y de acciones debe
ademaacutes contener directivas maacutes o menos
concretas e individualizadas (relativas al programa
y a su aplicacioacuten)
f) Papel claves de los actores puacuteblicos
Un conjunto de decisiones y de acciones soacutelo
podraacute considerarse como una poliacutetica puacuteblica en la
medida en que quienes las toman y las llevan a
cabo lo hagan desde su condicioacuten de actores
puacuteblicos
g) Existencia de actos formales
Una poliacutetica puacuteblica supone la produccioacuten de actos
u outputs que pretenden orientar el
comportamiento de grupos o individuos que se
supone originan el problema puacuteblico a resolver
h) Naturaleza maacutes o menos obligatoria de las decisiones y actividades
Tradicionalmente la mayoriacutea de los autores dan
por sentado el caraacutecter baacutesicamente coercitivo de
las decisiones de los actores poliacutetico-
administrativo (Meacuteny y Thoenig 1989132)
Fuente Tabla construida a partir de los datos extraiacutedos de ldquoAnaacutelisis y Gestioacuten de Poliacuteticas Puacuteblicasrdquo de
Subirat Et al 2010 40-42
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Para el BID (2011 xiv) las poliacuteticas puacuteblicas no son simplemente liacuteneas de un menuacute que
los gobernantes pueden escoger sin restricciones Por el contrario son el resultado de la
interaccioacuten de un grupo numeroso de actores poliacuteticos y las poliacuteticas elegidas deben ser
implementadas y sustentadas con el paso del tiempo lo que le antildeade complejidad (BID
2011)
Constantemente se observa sin excepcioacuten que las poliacuteticas puacuteblicas son en definitiva un
conjuntos de decisiones donde se conjugan los propoacutesitos e intereses de la sociedad civil
expresadas a traveacutes de sus diferentes formas de representacioacuten (partidos poliacuteticos
sindicatos asociaciones empresarias academias etc) y del Estado y sus instituciones
para gestionar las demandas y los problemas puacuteblicos o situaciones considerada
socialmente problemaacuteticas La participacioacuten de actores sociales solo se visualiza cuando
las autoridades puacuteblicas deciden actual frente a una problemaacutetica social que demanda
solucioacuten no asiacute cuando la decisioacuten es la no accioacuten Aunque intervienen muchos actores
en el disentildeo de poliacuteticas puacuteblicas la funcioacuten de regular y ordenar estaacute reservada al Estado
quien determina en consecuencia el contexto en el que se mueven los demaacutes actores
Los aportes de concepciones sobre poliacuteticas puacuteblicas son prolijos pero por razones
metodoloacutegicas y de restricciones de espacio nos es imposible poder abordarla con mayor
amplitud Vistos los diversos autores y antes de pasar a la siguiente fase compartimos la
reflexioacuten de Meny (1998) en el sentido de que las poliacuteticas puacuteblicas ldquoNo se reducen a
accidentes o casualidades ni a necesidades de las que puedan escapar las autoridades y
deben ser consideradas estrictamente ldquocomo un sistema de accioacuten puacuteblicardquo que articula
muacuteltiples actores gubernamentales y sociales asiacute como acciones visibles y no visibles
decisiones y no decisiones mediante un proceso que admite la posibilidad de la
continuacioacuten la interrupcioacuten la terminacioacuten o el reciclamiento de tareas especiacuteficos
concernientes a una singular ecuacioacuten Problema + Poliacutetica = Resultados + Impactordquo
22 Teoriacuteas sobre poliacuteticas ambientales
El estudio de las poliacuteticas ambientales constituye una novedad en el campo de las poliacuteticas
puacuteblicas por consiguiente si no hay un criterio de unidad en cuanto al concepto de poliacutetica
puacuteblica esto se reflejara tambieacuten en este aacutembito Roth (2007174) entiende estaacute como el
conjunto de las relaciones ndashy su evolucioacuten en el trascurso del tiempo- entre las
instituciones estatales y los recursos y las condiciones naturales Se observa que esta
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propuesta de Roth no incluye a otros actores sociales lo que la debilita porque hemos
visto en los autores citados en poliacuteticas puacuteblicas que estos actores constituyen un elemento
importante en tanto no solo son proponente de poliacuteticas sino tambieacuten beneficiarios de
las mismas
Rodriacuteguez (200281) expresa que ldquoLas poliacuteticas (ambientales) son el conjunto de
objetivos principios criterios y orientaciones generales para la proteccioacuten del medio
ambiente de una sociedad particular Esas poliacuteticas se ponen en marcha mediante una
amplia variedad de instrumentos y planesrdquo (Rodriacuteguez 200281) Se asume que eacutel
teacutermino sociedad particular incluye los diversos actores puesto que maacutes adelante sentildeala
ldquoQuienes actuacutean en pro de la proteccioacuten ambiental pueden responder en formas muy variadas a los problemas que perciben el establecimiento de nuevas regulaciones la formulacioacuten y puesta en marcha de un plan detallado la expedicioacuten de un permiso o la creacioacuten de un fondo para promover la descontaminacioacuten o preservar la biodiversidad Las respuestas mismas pueden venir de fuentes muy diferentes algunas son disentildeadas por los cuerpos legislativos otras por las agencias ambienta-les principales a nivel nacional sub-nacional o local o por organizaciones de la sociedad civil Pueden estar dirigidas a prever o mitigar los dantildeos ambientales a conservar o restaurar un determinado ecosistema o a remediar un viejo problema Algunas respuestas pueden tener como fin lidiar directamente con el medio ambiente en el sentido estricto de la palabra (agua bosques aire suelo) mientras que otras buscan ofrecer una solucioacuten maacutes integrada a partir de un fino tratamiento transectorial Tan diversos oriacutegenes y formas de afrontar los problemas ambientales lleva a sus actores a utilizar diversas denominaciones muchas veces en forma indistinta para referirse a su accioacuten o a una parte de ella poliacuteticas planes de desarrollo estrategias planes de accioacuten programas y proyectos Y detraacutes de estas denominaciones encontramos lo que aquiacute se ha definido como poliacuteticas instrumentos y planesrdquo (Rodriacuteguez 200281)
Brantildees (1994149) respecto a la poliacutetica ambiental la define como un conjunto de
acciones que se disentildean para lograr la ordenacioacuten del ambienterdquo Este es muy general
no especiacutefica de quien en la responsabilidad de disentildear el conjunto de acciones y quien
debe ejecutarla cual es rol de los distintos actores que inciden en el ambiente y en el
manejo de los recursos naturales (Brantildees 1994)
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Este autor amplioacute el concepto de poliacutetica ambiental cuando lo relaciona con la gestioacuten
ambiental estableciendo que debe ser entendida y atendida como el primer componente
de la gestioacuten ambiental y eje rector del conjunto de acciones disentildeadas para lograr la
ordenacioacuten del ambiente Los alcances de la misma dependen por quieacuten y coacutemo estaacute
formulada puede ser por la viacutea de los sistemas juriacutedicos por las autoridades facultadas
para realizar la gestioacuten ambiental o a traveacutes de sistemas de planificacioacuten (Brantildees
2000117)
Para Gonzaacutelez (20053) desde el punto de vista de la ciencia poliacutetica la Poliacutetica
Ambiental es considerada como una primaciacutea de la capacidad concreta del Estado sin
embargo bajo este concepto se incluyen tambieacuten las relaciones entre los actores no
estatales o sea la llamada red poliacutetica (policy network) que funciona ademaacutes en el campo
del aparato estatal concreto (administracioacuten ambiental organismos para planificacioacuten
territorial etc) Actividades de la poliacutetica ambiental son de ahora en maacutes actividades
sociales que estaacuten dirigidas a mejorar la calidad ambiental a traveacutes de reglas obligatorias
Por lo tanto esto lo encontramos en el nivel de la regulacioacuten econoacutemica en algo de la
esfera de lo puacuteblico pero que va maacutes allaacute del Estado y el mercado y que se puede definir
como un nivel de gestioacuten propio de la sociedad civil en su conjunto El mismo autor
explica que para eacutel sociedad civil es ldquotodos aquellos actores sociales que realizan
acciones civiles y no militares incluiacuteos el mercado y el estadordquo (Gonzaacutelez 2005)
Geo Meacutexico (2004 241) considera poliacuteticas ambientales al conjunto de cursos de accioacuten
que tiene como objeto incidir en la preservacioacuten del equilibrio ecoloacutegico la prevencioacuten
y control de la contaminacioacuten y el desarrollo sustentable Algunas de ellas no
plantean como problema puacuteblico la degradacioacuten del recurso en siacute sino los efectos
que tal deterioro causa en alguna materia de intereacutes para la colectividad (la salud puacuteblica
por ejemplo) (Geo Meacutexico 2004)
Una de las caracteriacutesticas de las poliacuteticas ambientales es su complejidad derivada de su
condicioacuten de ser multidisciplinaria ya que generalmente un problema ambiental puede
tener implicaciones sociales o de salubridad etc En Funglode (2011268) ven la poliacutetica
ambiental como ldquoConjunto de lineamientos para la gestioacuten ambiental y el desarrollo
sostenible de un paiacutes La poliacutetica requiere de un orden institucional de reglas fijas y
estables Ese orden estaacute constituido por un grupo de instituciones como la que conforman
el poder judicial el poder legislativo y otras pero tambieacuten requiere de un proceso en el
61 shy
cual participan conductas individuales y colectivas y finalmente las poliacuteticas puacuteblicas
relacionadas con las poliacuteticas ambientales sociales de salud y otras (Funglode 2011)
Loacutepez (2006) y Roth (2007) resaltan el hecho de la novedad de las poliacuteticas ambientales
constituye un campo totalmente nuevo para los estudiosos de las poliacuteticas puacuteblicas pues
maacutes que ser iniciativas de los gobiernos de manera particular en su establecimiento como
campo de estudio ha sido trascendente el impulso surgido de las grandes cumbres
ambientales (Estocolmo 1972 Riacuteo 1992 y Johannesburgo 2002)
Aunque las mayoriacutea de los postulados y principios surgidos en cumbres mundiales
ambientales son normas blandas por su caraacutecter no vinculante Muchas de ellas estaacuten
expresadas en convenciones y dejan de ser asiacute cuando son ratificadas por los poderes
puacuteblicos de los paiacuteses firmantes pasando a formar parte del orden juriacutedico interno
correspondiente Es el caso de Repuacuteblica Dominicana donde muchas de las poliacuteticas
puacuteblicas ambientales han sido modelada por la existencia de dichos instrumentos que
influyen en la decisioacuten del Estado de formular poliacutetica en el aacuterea correspondiente
verbigracia la Convencioacuten de la Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacioacuten y la
Sequiacutea y su Anexo III para Ameacuterica Latina y el Caribe la Convencioacuten Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico la Convencioacuten Marco de la Naciones Unidas
sobre Biodiversidad y Aacutereas Protegidas entre otras
Loacutepez (200627) sentildeala que ldquohellip el origen reciente de las poliacuteticas ambientales en los
diferentes paiacuteses y su fuerte vinculacioacuten a tratados internacionales multilaterales
explican la importancia que en su formacioacuten y evolucioacuten ha tenido el derecho
comparadordquo (Loacutepez 2006)
A partir de la deacutecada de 1970 los cambios en el ambiente comenzaron a adquirir
visibilidad y preocupacioacuten por la preservacioacuten del futuro maacutes especiacuteficamente a partir de
1972 con la celebracioacuten de la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano
y maacutes adelante con el informe Brundtland sobre nuestro futuro comuacuten y su consolidacioacuten
definitiva para no salir de las agendas de los gobiernos con la celebracioacuten de la Cumbre
de la Tierra Riacuteo 92acute En la cumbre de Riacuteo 92acute se estable la Agenda 21 o Programa 21
Global y se instoacute a cada paiacutes participante a la elaboracioacuten de una Agenda 21 local lo que
dio un gran impulso a la elaboracioacuten de poliacuteticas ambientales a nivel global
El Informe Brundtland es un reporte socio econoacutemico y ambiental presentado luego de
la Comisioacuten Mundial del Ambiente y el Desarrollo celebrada en Tokio Japoacuten en 1987
62 shy
El mismo evidencia en siacutentesis los problemas ambientales globales y propone una serie
de medidas a tomar en cuenta para revertir el proceso Este se sobresale por abordar
oficialmente por primera vez el concepto de desarrollo sostenible En tanto que la
Conferencia de la Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo en
1992 no soacutelo reconocioacute esa preocupacioacuten por el ambiente sino que propuso un nuevo
modelo de desarrollo mediante el uso racional de los recursos naturales (Acuerdo de Riacuteo
Cumbre de la Tierra 1992) Reconocioacute tambieacuten que los principales desafiacuteos son reducir
la pobreza y preservar el ambiente Transcurridas dos deacutecadas de la Conferencia de Riacuteo
Ameacuterica Latina y el Caribe enfrentan la necesidad del desarrollo y la preservacioacuten
ambiental sin que el desarrollo sustentable haya ganado intensidad y se vislumbre
consistencia en la formulacioacuten disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales para
el desarrollo
En teacuterminos generales las poliacuteticas ambientales van a estar guiadas por los mismos
principios generales que se aplican a las poliacuteticas puacuteblicas y caracterizadas por la
particularidad que se deriva del sector ambiental y de recursos naturales
En la poliacutetica ambiental el conjunto de relaciones que se da entre los diferentes actores
para la formulacioacuten disentildeo e implementacioacuten deriva en un conjunto de acciones que se
consideran para lograr no solo la ordenacioacuten del ambiente y los recursos naturales sino
tambieacuten hacer que su uso sea sostenible en el tiempo para poder garantizar que estos
recursos puedan satisfacer necesidades futuras y que no sea una ficcioacuten el derecho a un
ambiente sano Por lo que estas poliacuteticas deben estar orientadas a conjugar un conjunto
de objetivos principios y criterios generales que representan diversos intereses para
lograr una efectiva proteccioacuten del medio ambiente y garantizar el desarrollo sostenible
Las poliacuteticas ambientales tradicionales han tenido un enfoque coercitivo y subsidiario
No han sido efectivas para controlar las externalidades negativas causadas por las
praacutecticas agropecuarias insostenibles especialmente en zonas de laderas y no han sacado
a los productores de la pobreza Maacutes requisitos maacutes controles y maacutes castigos no frenaraacuten
las praacutecticas insostenibles y tampoco se podraacuten aplicar (Peacuterez 2002 13)
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23 Actores en las poliacuteticas puacuteblicas y en las poliacuteticas ambientales
La red-poliacutetica (policy network issue network ldquored temaacuteticardquo) designa de hecho y
regularmente a la totalidad de los actores en la realizacioacuten de una determinada poliacutetica
asiacute como a la estructura de sus relaciones reciacuteprocas Si analizamos una determinada
poliacutetica veremos que a esta pertenecen todos los actores involucrados se manejan bajo
las mismas reglas que rigen a las instituciones estatales participantes a los funcionarios
designados asiacute como a los representantes de los intereses econoacutemicos afectados (como
las asociaciones de los diferentes rubros econoacutemicos) los institutos de investigacioacuten y
asesoriacuteas Pero de un tiempo a esta parte se deben considerar crecientemente tambieacuten los
grupos de intereacutes social las iniciativas ciudadanas etc ya que sus relaciones reciacuteprocas
son maacutes cooperativas Este tipo de actores siguen de forma tiacutepica una ldquoloacutegica de la
negociacioacutenrdquo en la cual los participantes estaacuten interesados en conseguir un eacutexito
completo y un resultado aceptable para todos los sectores (Gonzaacutelez 20056)
A menudo la accioacuten colectiva soacutelo se considera en teacuterminos de organizaciones formales
y los derechos de propiedad en teacuterminos de tiacutetulos otorgados por el gobierno En realidad
son mucho maacutes que eso La accioacuten colectiva puede definirse como una accioacuten voluntaria
tomada por un grupo para lograr intereses comunes Los miembros pueden actuar
directamente de forma individual o a traveacutes de organizaciones En el contexto de la
gestioacuten de los recursos naturales aun el hecho de decidir y observar las reglas para el uso
o el no uso de los recursos naturales puede considerarse como una accioacuten colectiva y se
puede instituir por medio de regiacutemenes de propiedad comuacuten o por medio de acciones
coordinadas entre granjas individuales (Di Gregorio 20043)
En las discusiones sobre poliacuteticas ambientales es frecuente que se hagan referencias
a actores destacados los que tendriacutean a su cargo las tareas principales para abordar la
temaacutetica ambiental La identificacioacuten de esos actores claves en unos casos apunta a los
ambientalistas a veces a campesinos o indiacutegenas mientras que en otras situaciones
pueden ser los empresarios (Gudynas 20011) La referencia ldquoactores clavesrdquo es tambieacuten
comuacuten para el aacutembito de las poliacuteticas puacuteblicas nos parece que lo que determina la
importancia de un actor en la formulacioacuten disentildeo e implementacioacuten de una poliacutetica
puacuteblica es el rol que este juega en el proceso o los medios y recursos de que dispone para
ser escuchado o para hacerse escuchar
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A pesar de la frecuencia con que se aborda esa problemaacutetica en las discusiones
sobre temas ambientales los estudios especiacuteficos para el caso de Latinoameacuterica
son muy escasos Este hecho es particularmente llamativo ya que la construccioacuten de
cualquier poliacutetica ambiental implica protagonistas que tomen parte de una u otra manera
en su gestacioacuten y espacios poliacuteticos donde esos actores puedan confluir En el caso
especiacutefico de Ameacuterica Latina generalmente estos elementos no son tenidos en cuenta lo
que genera algunas debilidades para llevar adelante este tipo de proceso e imponen
obstaacuteculos para el establecimiento de poliacuteticas ambientales (Gudynas 20011)
Los actores sociales son considerados desde diferentes vertientes donde algunas de ellas
ofrecen formatos maacutes elaborados que incluyen muacuteltiples actores intervinientes en las
poliacuteticas ambientales Un ejemplo de ello lo ofrece Roumlmpczyk (1995137) quien
considera que la poliacutetica ambiental se construye por cinco actores y pasa a describir un
pentaacutegono donde los veacutertices estaacuten ocupados por el Estado sociedad civil empresarios
partidos poliacuteticos y sindicatos (Gudynas 20017)
Diagrama 1 Peacutentagono de Roumlmpczyk (1995) de los actores de las poliacuteticas ambientales
SOCIEDAD CIVIL
ESTADO EMPRESARIOS
PARTIDOS SINDICATOS POLITICOS
Fuente Tomado de Roumlmpczyk (1995137)
En lo concerniente a las poliacuteticas ambientales en Repuacuteblica Dominicana partiendo de
Roumlmpczyk (1995) el esquema estariacutea representado maacutes que por un pentaacutegono por un
hexaacutegono A los cinco actores que ocupan los veacutertices del pentaacutegono agregamos un sexto
actor las academias representada por las universidades (principalmente las de caraacutecter
puacuteblico) la Academia de Ciencias y los centros de pensamiento
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Diagrama 2 Los actores de las poliacuteticas ambientales en Repuacuteblica Dominicana
Estado Sociedad Civil
Partidos Poliacuteticos Empresarios
Sindicatos Academias
Fuente Construccioacuten propia partiendo del Pentaacutegono de Roumlmpczyk (1995)
En las academias es donde los cientiacuteficos encuentran un espacio idoacuteneo para la
produccioacuten y difusioacuten de conocimientos como herramienta importante en aacutembito
ambiental Apunta Gudynas (20017) que en los paiacuteses industrializados los cientiacuteficos
estaacuten organizados en asociaciones acadeacutemicas (como la Ecological Society of America o
la Society for Conservation Biology) que ofrecen opiniones teacutecnicas en diversos espacios
puacuteblicos y en ocasiones entran en poleacutemicas puacuteblicas
En Ameacuterica Latina la situacioacuten es maacutes compleja soacutelo algunos paiacuteses poseen asociaciones
cientiacuteficas de peso en los debates nacionales (los ejemplos maacutes destacados son las
asociaciones para el progreso de la ciencia de Brasil y Venezuela) son todaviacutea menos los
paiacuteses que poseen asociaciones dedicadas a la ecologiacutea y la conservacioacuten con buena
estructura (Argentina Chile Venezuela) y tambieacuten las universidades encuentran muchas
dificultades para su expresioacuten puacuteblica bajo la presioacuten de problemas maacutes coyunturales
como la falta de recursos financieros En contraposicioacuten al enfoque sobre las
universidades en el caso dominicano los teacutecnicos enrolados en la Comisioacuten Ambiental de
la Universidad Autoacutenoma de Santo Domingo y la Academia de Ciencias son las voces
maacutes autorizadas ante la opinioacuten puacuteblica cuando se generan poleacutemicas puacuteblicas sobre
acciones ambientales (Gudynas 20017)
Los actores corporativos privados que representan un papel en la poliacuteticas puacuteblicas en
las poliacuteticas ambientales y en la gobernanza moderna son principalmente las grandes
firmas los sindicatos las asociaciones empresariales y otros tipos de organizaciones
de intereses asiacute como las asociaciones de bienestar puacuteblico maacutes grandes otros actores
son representados por organizaciones de la sociedad civil (asociaciones organizaciones
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no gubernamentales academias) El estado puede estar representado por cualquier de sus
niveles de gobierno (Ministerios poder legislativo poder judicial)
A inicio de la deacutecada del 90 se incrementoacute la participacioacuten de la sociedad civil en la
formulacioacuten de poliacuteticas ambientales reflejado en los procesos de elaboracioacuten de los
informes nacionales a presentarse a consideracioacuten de la Conferencia de Riacuteo sobre Medio
Ambiente y Desarrollo posteriormente en la elaboracioacuten de las comunicaciones
nacionales referente a cumplimiento de obligaciones de la Convencioacuten Marco de
Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico
Ese fue tambieacuten el caso de los procesos de reforma de la institucionalidad ambiental
que tuvieron lugar en muchos paiacuteses en ese mismo contexto y que por lo general
incluyeron procesos de participacioacuten ciudadana asiacute como la elaboracioacuten de los informe
de las partes referente al cumplimiento del Convenio de Biodiversidad como los informe
sobre poliacuteticas forestal resultante de los acuerdo en esta materia en todos ellos las
administraciones representadas por los ministerios de medio ambiente o su equivalente
en cada paiacutes han incorporado de manera significativo la participacioacuten de la sociedad civil
lo que ha permitido que estos informes reflejen no solo la forma de coacutemo el Estado ve el
ambiente y los recursos naturales sino que se incorpora tambieacuten la visioacuten de los diferentes
actores participantes en la elaboracioacuten de dichos informes
Sin duda que la participacioacuten social es un elemento de importancia para reforzar la gestioacuten
ambiental y para coadyuvar institucionalmente a fortalecerla partiendo de la actuacioacuten
de cada uno de los actores en la toma de decisiones que afectan en el entorno que
interactuacutean y se desarrollan teniendo acceso a informacioacuten ambiental de calidad en
sentido general y de manera particular de los expedientes que manejan las autoridades
ambientales Esto es lo que permitiriacutea poder acceder finalmente a procedimientos
judiciales o administrativos que faciliten proteger su derecho a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo salud y bienestar en los casos que fuere necesario
La calidad de la informacioacuten que manejan los actores sociales es de gran importancia
porque si no se maneja informacioacuten de calidad no se pueden construir propuestas de
calidad y las intervenciones de los participantes careceriacutean de sentido ya que no estariacutean
sustentadas sobre base soacutelida en el caso dominicano en el sistema de gestioacuten ambiental
no se debe emitir en el caso de los proyectos que lo requieran una licencia ambiental sin
previamente escuchar a posibles interesados y los ciudadanos que vivan en el entorno
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donde se desarrollaraacute el proyecto del consentimiento de los ciudadano es donde se
obtiene la denominada Licencia Social del proyecto ante de que ocurra el proceso de
participacioacuten de estos actores el Ministerio de Ambiente pone a disposicioacuten de los
interesados en aviso que se publica en un perioacutedico de circulacioacuten nacional durante varios
diacuteas las informaciones contenidas en los Estudios de Impacto Ambiental
correspondientes en traacutemite de obtencioacuten de una licencia ambiental
En la Cumbre de la Tierra de 1992 se establecioacute como la mejor manera de tratar las
cuestiones ambientales el involucramiento de todos los ciudadanos interesado asiacute lo
resalta la ONU (2013) el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participacioacuten de todos los ciudadanos interesados en el nivel que corresponda En el
plano nacional toda persona deberaacute tener acceso adecuado a la informacioacuten sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades puacuteblicas incluida la informacioacuten sobre
los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades asiacute como la
oportunidad de participar en las sensibilizaciones y la participacioacuten de la poblacioacuten
poniendo la informacioacuten a disposicioacuten de todos Deberaacute proporcionarse acceso efectivo a
los procedimientos judiciales y administrativos entre estos el resarcimiento de dantildeos y
los recursos pertinentesrdquo1 (ONU 20133)
El eacutenfasis sobre la participacioacuten ciudadana en poliacutetica puacuteblica no solamente forma parte
de los debates sobre democratizacioacuten y gobernabilidad sino que empieza a trascender a
otras esferas El aacutembito de la poliacutetica ambiental no es menos relevante y la necesidad de
involucrar a la sociedad civil en la toma de decisiones con respecto al manejo de los
recursos naturales el disentildeo de poliacuteticas e instrumentos de gestioacuten ambiental y los
acuerdos internacionales sobre proteccioacuten del medio ambiente y recursos naturales es
ahora ya no solamente parte de la retoacuterica sino de la accioacuten y el diario devenir (vega
2006149-150)
En los tiempos actuales tanto en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas como en el
establecimiento de gobernanza de cualquier tipo como la de los Gobiernos Locales la
Ambiental la Regional la Fronteriza es imprescindible la participacioacuten ciudadana ya
sea como individuo como coaliciones sociales redes sociales etc la verdad es que no
1 (Principio 10 de la Declaracioacuten de Riacuteo sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo 1992)
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se puede hablar de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas asiacute como de gobernanza
sin el elemento de la participacioacuten ciudadana
Asiacute lo consigna la Carta Iberoamericana de Participacioacuten Ciudadana en la Gestioacuten Puacuteblica
(CIPCGP) (20092) al establecer ldquohellip Es asiacute como surge como paradigma social la
buacutesqueda de una democracia plena que se soporte entre otros en los derechos de
informacioacuten participacioacuten asociacioacuten y expresioacuten sobre lo puacuteblico esto es en el derecho
geneacuterico de las personas a participar colectiva e individualmente en la gestioacuten puacuteblica lo
que se puede denominar como el ldquoderecho de participacioacuten ciudadana en la gestioacuten
puacuteblicardquo El derecho de participacioacuten ciudadana en la gestioacuten puacuteblica conlleva a
establecer mecanismos para ello complementarios a los previstos para la representacioacuten
poliacutetica en el Estado La gestioacuten puacuteblica participativa contribuye al desarrollo de los
paiacuteses favoreciendo la inclusioacuten y la cohesioacuten socialrdquo (CIPCGP 2009)
La participacioacuten ciudadana se tiene que orientar en general por el principio de
corresponsabilidad social2 por el cual los ciudadanos y las ciudadanas individualmente
o agrupados en colectivos tienen que contribuir al bien comuacuten o intereacutes general de la
sociedad (CIPCGP 2009 2009 2)
La participacioacuten ciudadana en la gestioacuten puacuteblica se basa en los principios siguientes
1 Constitucionalizacioacuten los Estados iberoamericanos procuraraacuten constitucionalizar
el reconocimiento del derecho de participacioacuten ciudadana en la gestioacuten puacuteblica y
regularaacuten los mecanismos procedimientos y garantiacuteas que eacuteste requiere
2 Igualdad la participacioacuten ciudadana en la gestioacuten puacuteblica es un derecho de cada
ciudadano y ciudadana por lo que los Estados iberoamericanos deben establecer
las garantiacuteas necesarias para que sea ejercido en igualdad de condiciones
3 Autonomiacutea la participacioacuten ciudadana en la gestioacuten puacuteblica para ser asumida
como derecho de los ciudadanos y las ciudadanas debe ejercerse con total
autonomiacutea de los actores sociales
4 Gratuidad para que los ciudadanos y las ciudadanas puedan ejercer efectivamente
su derecho de participacioacuten en la gestioacuten puacuteblica eacutesta tiene que ser gratuita
2 El concepto de corresponsabilidad social es determinante en el disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas asiacute como en el establecimiento de mecanismos de gobernanza ya que lo que se busca no es solo la participacioacuten del ciudadano en el disentildeo de las poliacuteticas o en la resolucioacuten de conflictos que se consideran de intereacutes colectivo sino que esta participacioacuten conlleva al mismo tiempo una corresponsabilidad en la obtencioacuten de resultados
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5 Institucionalizacioacuten los poderes puacuteblicos promoveraacuten la creacioacuten mantenimiento
y correcto funcionamiento de las instituciones y mecanismos que hagan posible
el ejercicio del derecho de participacioacuten ciudadana en la gestioacuten puacuteblica
respetando la existencia de espacios y mecanismos de participacioacuten informal y
espontaacutenea
6 Corresponsabilidad social la participacioacuten ciudadana es corresponsabilidad de los
poderes puacuteblicos y de los ciudadanos y las ciudadanas
7 Respeto a la diversidad y no discriminacioacuten en los procesos de participacioacuten
ciudadana en la gestioacuten puacuteblica se deberaacuten respetar las particularidades
caracteriacutesticas y necesidades de los pueblos indiacutegenas y afrodescendientes asiacute
como de cualquier otro grupo poblacional social y culturalmente diverso
8 Adecuacioacuten tecnoloacutegica con el fin de incrementar la calidad accesibilidad y
eficacia de la participacioacuten ciudadana en la gestioacuten puacuteblica los poderes puacuteblicos
promoveraacuten la adaptacioacuten y la universalizacioacuten del acceso a las nuevas
tecnologiacuteas de informacioacuten y comunicacioacuten como herramientas para la
participacioacuten de los ciudadanos y las ciudadanas (CIPCGP 20095)
En el Coacutedigo Iberoamericano de Buen Gobierno (CIBG) en el Capiacutetulo II Reglas vinculadas a la naturaleza democraacutetica del gobierno se establece que
El Poder Ejecutivo
Promoveraacute reconoceraacute y protegeraacute los derechos humanos y las libertades de los
ciudadanos y los pueblos evitando toda actuacioacuten que pueda producir discriminacioacuten por
razoacuten de nacimiento etnia sexo religioacuten opinioacuten o cualquier otra condicioacuten o
circunstancia personal o social que atente contra la dignidad humana(hellip)Perseguiraacute
siempre la satisfaccioacuten de los intereses generales de los ciudadanos y los pueblos y sus
decisiones y actuaciones se fundamentaraacuten en consideraciones objetivas orientadas hacia
el intereacutes comuacuten al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales
familiares corporativas clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este
principio (CIBG 20064)
Es una realidad que la sociedad civil estaacute jugando papeles cataliacuteticos en la modificacioacuten
de comportamientos corporativos maacutes amigables al ambiente mediante una forma
emergente de ldquoregulacioacuten civilrdquo en la cual la formacioacuten de coaliciones juega un papel
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decisivo para lograr establecer estaacutendares de comportamiento corporativo que sea
responsable y sustentable (Vega 2006 170)
Generalmente esta participacioacuten de la sociedad civil se da maacutes en forma de redes que de
manera individual para casi la generalidad de participacioacuten de los ciudadanos y
ciudadanas en la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas y la construccioacuten de relacioacuten de
gobernanza porque los ciudadanos se han dado cuenta que el peso de su intervencioacuten es
maacutes efectivo cuando actuacutea de forma organizada a traveacutes de coaliciones redes ONGs y
cualquier otro tipo de organizacioacuten social que cuando lo hace de manera individual Al
respecto plantea Prats (201033) que ldquoSi queremos maacutes precisioacuten tenemos que conectar
la idea de gobernanza con la de redrdquo
La red de gobernanza vincula actores puacuteblicos semipuacuteblicos y privados que dependen
los unos de los otros para poder obtener resultados propios pero actuacutean
independientemente (si bien con los ojos puestos en la expectativas de los demaacutes) Los
actores tienen que involucrarse en las cuestiones de la red y mostrar que pueden contribuir
con recursos y competencias que son valiosas para los otros actores (Prats 201033)
A 20 antildeos de la aprobacioacuten del principio 10 de la Declaracioacuten de Riacuteo los principios de
acceso y participacioacuten se han reafirmado y ampliado en diversas iniciativas
internacionales y regionales que se resumen en la siguiente sinopsis
1992 Programa 21 Plan de accioacuten no vinculante en pro del desarrollo sostenible
aprobado por los paiacuteses en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (Cumbre para la Tierra Riacuteo de Janeiro (Brasil) 1992) Los
capiacutetulos 23 a 40 tratan de temas relacionados con el acceso a la informacioacuten y la
participacioacuten de la sociedad civil en la toma de decisiones
1994 Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequentildeos Estados
Insulares en Desarrollo (Bridgetown 1994) En el programa de accioacuten aprobado en esta
conferencia se reconoce en varios puntos la importancia de la participacioacuten del puacuteblico
en la toma de decisiones (capiacutetulo 10) y se insta a los Estados participantes a aplicar
medidas para su promocioacuten
1998 Convencioacuten sobre el acceso a la informacioacuten la participacioacuten ciudadana y el acceso
a la justicia en la toma de decisiones en asuntos ambientales (Convencioacuten de Aarhus) Es
un instrumento regional vinculante cuyas funciones de secretariacutea estaacuten a cargo de la
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Comisioacuten Econoacutemica para Europa (CEPE) que proporciona estaacutendares miacutenimos para que
los paiacuteses adopten en sus legislaciones nacionales Los tres pilares de la Convencioacuten son
el acceso a la informacioacuten la participacioacuten y la justicia en la toma de decisiones para el
ambiente Entroacute en vigor el 30 de octubre de 2001 Hasta la fecha se han hecho partes en
el Convenio 45 paiacuteses con muy diferentes niveles de desarrollo econoacutemico Si bien es un
instrumento regional la Convencioacuten de Aarhus estaacute abierta para la adhesioacuten de paiacuteses
que no son miembros de la CEPE La adhesioacuten requiere que los paiacuteses modifiquen sus
leyes nacionales para alinearse con los postulados de la Convencioacuten
1999 Estrategia Interamericana para la Promocioacuten de la Participacioacuten Puacuteblica en la Toma
de Decisiones en Materia de Desarrollo Sostenible La Estrategia promueve una serie de
principios pero no obliga a adoptarlos y en ella se fomenta la participacioacuten puacuteblica
transparente eficaz y responsable en la toma de decisiones y en la formulacioacuten adopcioacuten
e implementacioacuten de poliacuteticas para el desarrollo sostenible en Ameacuterica Latina y el Caribe
La Estrategia fue aprobada por los gobiernos miembros de la Organizacioacuten de los Estados
Americanos (OEA)
2000 Declaracioacuten Ministerial de Malmouml En el Foro Ambiental Mundial a Nivel
Ministerial celebrado en Malmouml (Suecia) los ministros de medio ambiente reunidos bajo
el auspicio del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
acordaron una declaracioacuten en la que reconocieron la necesidad de fortalecer el rol de
la sociedad civil a traveacutes de la libertad de acceso a la informacioacuten ambiental para todos
la amplia participacioacuten en la toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia en
este aacutembito
2002 Plan de Aplicacioacuten de las Decisiones de la Conferencia de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo) El paacuterrafo 164 del Plan de
Implementacioacuten sentildeala que todos los paiacuteses deberiacutean promover la participacioacuten puacuteblica
incluso mediante medidas encaminadas a proporcionar acceso a la informacioacuten en lo que
respecta a la legislacioacuten los reglamentos las actividades las poliacuteticas y los programas
Tambieacuten deberiacutean promover la plena participacioacuten puacuteblica en la formulacioacuten y aplicacioacuten
de poliacuteticas de desarrollo sostenible Las mujeres deberiacutean poder participar plenamente y
en un pie de igualdad en la formulacioacuten de poliacuteticas y la adopcioacuten de decisiones 2003
Protocolo sobre registros de emisiones y transferencias de contaminantes (Protocolo de
Kiev) Instrumento vinculante de seguimiento de la Convencioacuten de Aarhus sobre registro
de emisiones y transferencia de contaminantes aprobado por los paiacuteses de la Comisioacuten
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Econoacutemica para Europa (CEPE) en 2003 A la fecha ha sido firmado por la Unioacuten
Europea y 39 Estados y ratificado por 22
2006 Corte Interamericana de Derechos Humanos En 2006 la Corte Interamericana de
Derechos Humanos dio otro importante paso a nivel internacional en la promocioacuten de los
derechos de acceso al reconocer el derecho de acceso a la informacioacuten puacuteblica como un
derecho humano fundamental protegido por los tratados de derechos humanos que debe
ser respaldado por los Estados
2006 Declaracioacuten de Santa Cruz+10 En ella los paiacuteses de la Organizacioacuten de los Estados
Americanos (OEA) reafirmaron su compromiso con el principio 10 de la Declaracioacuten de
Riacuteo sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
2010 Directrices para la elaboracioacuten de legislacioacuten nacional sobre el acceso a la
informacioacuten la participacioacuten del puacuteblico y el acceso a la justicia en asuntos ambientales
del PNUMA (Directrices de Bali) El propoacutesito de estas directrices voluntarias aprobadas
en el 25ordm periacuteodo de sesiones del Consejo de Administracioacuten del PNUMA es
proporcionar una orientacioacuten general a los Estados que lo soliciten sobre el fomento del
cumplimiento efectivo de los compromisos contraiacutedos en relacioacuten con el Principio 10 de
la Declaracioacuten de Riacuteo sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 en el marco de
su legislacioacuten y procesos nacionales
2011 Conclusiones de la Reunioacuten Regional Preparatoria de Ameacuterica Latina y el Caribe
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible En la
oportunidad los paiacuteses de la regioacuten sentildealaron que es necesario alcanzar compromisos
para entre otras cosas la implementacioacuten cabal de los derechos de acceso a la
informacioacuten participacioacuten y justicia ambientales consagrados en el principio 10 de la
Declaracioacuten de Riacuteo
2012 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Riacuteo+20) En
el documento final de la Conferencia denominado ldquoEl futuro que queremosrdquo los paiacuteses
recalcaron que la participacioacuten amplia del puacuteblico y el acceso a la informacioacuten y los
procedimientos judiciales y administrativos son esenciales para promover el desarrollo
sostenible (paacuterrafo 43) Alentaron asimismo la adopcioacuten de medidas a nivel regional
nacional subnacional y local para promover el acceso a la informacioacuten la participacioacuten
del puacuteblico en la adopcioacuten de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales
cuando proceda
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2012 Declaracioacuten sobre la aplicacioacuten del principio 10 de la Declaracioacuten de Riacuteo sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo Impulsada en el marco de la Conferencia de Riacuteo+20
En ella los paiacuteses signatarios sentildealan que es necesario alcanzar compromisos para la
implementacioacuten cabal de los derechos de acceso a la informacioacuten participacioacuten y justicia
ambientales consagradas en el Principio 10 de la Declaracioacuten de Riacuteo de 1992 Por ello
manifiestan su voluntad de iniciar un proceso que explore la viabilidad de contar con un
instrumento regional abierto a todos los paiacuteses de la regioacuten y con la significativa
participacioacuten de toda la ciudadaniacutea interesada con el apoyo de la Comisioacuten Econoacutemica
para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) como secretariacutea teacutecnica
2013 Primera Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribentildeos
(CELAC) El artiacuteculo 10 de la Declaracioacuten de Santiago sentildeala ldquovaloramos las iniciativas
para la implementacioacuten regional del Principio 10 de la Declaracioacuten de Riacuteo 1992 referido
a los derechos de acceso a informacioacuten participacioacuten y justicia ambiental como una
contribucioacuten relevante para la participacioacuten de la comunidad organizada comprometida
con el desarrollo sosteniblerdquo
2013 Cumbre CELAC-UE En la Declaracioacuten de Santiago se sentildeala ldquohellip reconocemos
la importancia de aplicar el Principio 10 de la Declaracioacuten de Riacuteo 1992 en la Cumbre de
la Tierra y reiteramos la importancia de impulsar iniciativas en esta materiardquo Se reitera
asimismo el derecho de los ciudadanos a participar en la formulacioacuten implementacioacuten y
seguimiento de las poliacuteticas puacuteblicas
Tratado de Libre Comercio entre Repuacuteblica Dominicana Centroameacuterica y los Estados
Unidos (DRCAFTA 2004) Promueve la justicia ambiental mediante el artiacuteculo 173 en
el que se dispone entre otras cosas el establecimiento de sanciones por dantildeo ambiental
y la proteccioacuten legal de la sociedad ante estos el otorgamiento de medidas de
compensacioacuten y el poder de los individuos de llevar casos de dantildeo ambiental ante un
organismo juriacutedico El artiacuteculo 176 se centra en la apertura de oportunidades a la sociedad
civil para participar en la gestioacuten ambiental (ONU 2013 13)
Estos instrumentos casi en su totalidad son no vinculante pero han jugado un papel de
primer orden en el despertar del intereacutes y de la conciencia ciudadana respeto a su
participacioacuten en las cuestiones ambientales
El derecho de participacioacuten y acceso a la justicia ambiental en Repuacuteblica Dominicana se
expresa en la Ley 64-00 del 18 de agosto del 2000 (Ley General de Medio Ambiente y
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Recursos Naturales) que es la ley marco del sector se puede asegurar que es bastante
proliacutefica en cuanto a la participacioacuten de los ciudadanos y la conservacioacuten y gestioacuten de los
recursos naturales veamos
Tiacutetulo I Principios fundamentales objetivos y definiciones baacutesicas
Capiacutetulo 1 De los principios fundamentales
Artiacuteculo 5 Es responsabilidad del Estado de la sociedad y de cada habitante del paiacutes
proteger conservar mejorar restaurar y hacer un uso sostenible de los recursos naturales
y del medio ambiente y eliminar los patrones de produccioacuten y consumo no sostenibles
Artiacuteculo 6 Garantizaraacute la participacioacuten de las comunidades y los habitantes del paiacutes en la
conservacioacuten gestioacuten y uso sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente y el
derecho al acceso a informacioacuten veraz y oportuna sobre la situacioacuten y el estado del medio
ambiente y los recursos naturales mismos
Capiacutetulo IV De la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Seccioacuten I De la creacioacuten objetivos y funciones de la Secretariacutea
Artiacuteculo 18 Corresponden a la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales las siguientes funciones
Acaacutepite 11) Propiciar la integracioacuten de la sociedad civil y las organizaciones comunitarias
a los planes programas y proyectos destinados a la preservacioacuten y mejoramiento del
medio ambiente
Artiacuteculo 19 Se crea el Consejo Nacional Medio Ambiente y Recursos Naturales Ademaacutes
seraacuten convocados un representante de las regiones Norte Sur Este y Oeste de las
Organizaciones No Gubernamentales (ONGacutes) del aacuterea de medio ambiente y recursos
naturales un representante de una organizacioacuten campesina dos representantes de
universidades (puacuteblica y privada) y un representante del sector empresarial de ternas
presentadas por sus respectivas organizaciones al Secretario de Estado de Medio
Ambiente y Recursos Naturales y designado por decreto del Poder Ejecutivo
Seccioacuten IV Del sistema nacional de gestioacuten ambiental y recursos naturales
Artiacuteculo 25 El Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental y Recursos Naturales estaraacute formado por
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Acaacutepite 1) La Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Acaacutepite 2) Las oficinas institucionales de programacioacuten de los organismos descentralizados y autoacutenomos que integran el sector
Acaacutepite 3) Dos representantes de las universidades (puacuteblica y privada)
Acaacutepite 4) Las Comisiones de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Ayuntamiento del Distrito Nacional los ayuntamientos municipales y la Liga Municipal
Acaacutepite 5) Las organizaciones no gubernamentales (ONG) del sector registradas en la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Tiacutetulo II De los instrumentos para la gestioacuten del medio ambiente y los recursos naturales
Artiacuteculo 27- Los instrumentos para la gestioacuten del medio ambiente y los recursos naturales son los siguientes3
Acaacutepite 5 Los permisos y licencias ambientales (audiencias puacuteblicas)
Acaacutepite 7 El sistema nacional de informacioacuten ambiental y recursos naturales
Capiacutetulo III Del Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas
Artiacuteculo 36- Las aacutereas protegidas son patrimonio del Estado debiendo ser administradas
seguacuten sus categoriacuteas zonificacioacuten y reglamentacioacuten basaacutendose en planes de manejo
aprobados por la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales con la
participacioacuten de la comunidad y sus organizaciones en la gestioacuten y manejo de las mismas
Paacuterrafo I- El Estado Dominicano podraacute establecer acuerdos para la cogestioacuten yo la
gestioacuten de aacutereas protegidas con entidades interesadas siempre que prime el intereacutes de
conservacioacuten sobre cualquier otro
Tiacutetulo IV De los Recursos Naturales
Capiacutetulo I De Las Normas Comunes
Artiacuteculo 117- Paacuterrafo I- Previo al otorgamiento de permisos concesiones y firmas de
contratos de explotacioacuten racional de recursos naturales el Estado solicitaraacute y tomaraacute en
cuenta la opinioacuten de los gobiernos municipales y las organizaciones sociales
representativas de los municipios respectivos
3 Dentro de todos los instrumentos establecidos en la Ley 64-00 doce en total en esta oportunidad soacutelo mencionamos los permisos y licencias ambientales y el sistema nacional de informacioacuten ambiental y de recursos naturales por ser lo que implican participacioacuten de los ciudadanos
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Capiacutetulo IV De la Diversidad Bioloacutegica
Artiacuteculo 136- Se declara de alto intereacutes nacional
Acaacutepite 5) Promover la defensa colectiva de los componentes ecoloacutegicos y
Acaacutepite 6) Procurar la participacioacuten comunitaria en la conservacioacuten y la utilizacioacuten
racional de los recursos geneacuteticos asiacute como asegurar una justa y equitativa distribucioacuten
de los beneficios que se deriven de su adecuado manejo y utilizacioacuten
Artiacuteculo 137- Es deber del Estado y de todos sus habitantes velar por la conservacioacuten y
aprovechamiento sostenible de la diversidad bioloacutegica y del patrimonio geneacutetico
nacional de acuerdo con los principios y normas consignados en la legislacioacuten nacional
y en los tratados y convenios internacionales aprobados por el Estado Dominicano
Tiacutetulo V De las competencias responsabilidad y sanciones en materia administrativa y judicial
Capiacutetulo V De La Competencia Judicial
Artiacuteculo 178- Toda persona o asociacioacuten de ciudadanos tiene legitimidad procesal activa
para enunciar y querellarse por todo hecho accioacuten factor proceso o la omisioacuten u
obstaculizacioacuten de ellos que haya causado esteacute causando o pueda causar dantildeo
degradacioacuten menoscabo contaminacioacuten yo deterioro del medio ambiente y los recursos
naturales
Paacuterrafo- Igualmente podraacuten exigir ante la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y
Recursos Naturales y cualquier otra autoridad competente establecida por esta ley y la
legislacioacuten vigente o ante la Procuraduriacutea del Medio Ambiente y Recursos Naturales el
cumplimiento de las obligaciones establecidas por la presente ley y demaacutes leyes
ambientales normas de calidad ambiental reglamentos dictaacutemenes y resoluciones
demandando el cese la correccioacuten o la reparacioacuten de la situacioacuten anoacutemala que la impulsa
o causa y las sanciones estipuladas para los infractores
Artiacuteculo 180- Toda persona natural o juriacutedica que tenga el intereacutes legiacutetimo en la adopcioacuten
de las medidas que la presente ley ordena podraacute intervenir aportando pruebas que sean
pertinentes al caso
Artiacuteculo 181- El magistrado procurador fiscal para la defensa del medio ambiente y los
recursos naturales de la jurisdiccioacuten correspondiente actuando como juez de la querella
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estaacute obligado si considera que el caso tiene visos de gravedad a dar curso expedito de
oficio o ante las querellas denuncias o requerimientos previstos en la presente ley en un
plazo no mayor de tres (3) diacuteas haacutebiles con el propoacutesito de que las anomaliacuteas o dantildeos
ambientales sean corregidos a la mayor brevedad y las infracciones a las leyes
ambientales sean conocidas por el tribunal correspondiente
Un elemento al que tanto las normas internas como los documentos de las principales
cumbres ambientales (Estocolmo 1992 Riacuteo 1992 y Johannesburgo 2002) prestan
particular atencioacuten equiparaacutendolo al derecho de participacioacuten es el derecho de acceso a
los mecanismos de justicia ambiental Se infiere que tanto las normas internas como las
emanadas de documentos convenios y tratados internacionales asumen que cuando se
vulnera el derecho de los ciudadanos a un ambiente sano el uacuteltimo recurso es que este
pueda recurrir a los oacuterganos jurisdiccionales para la tutela efectiva de este derecho
Los procesos juriacutedicos que tienen una naturaleza ambiental suelen ser de alta complejidad
cientiacutefico-teacutecnica a lo que se antildeade la naturaleza de los intereses en juego que
habitualmente son intereses colectivos y difusos es decir intereses que corresponden a
muchas personas muchas de ellas indeterminadas e indeterminables lo que hace que la
representacioacuten de estos intereses requiera de una alta organizacioacuten de los representados y
de una alta especializacioacuten de quien representa dos sentildealamientos de Brantildees (20006)
arrojan luz sobre este particular
Primer sentildealamiento Hacer valer estos derechos ante los tribunales de justicia exige una
especial capacidad de organizacioacuten de los afectados que debe ir acompantildeada de la
capacidad econoacutemica y teacutecnica que se requiere para enfrentar procesos que habitualmente
son costosos y complejos En estos procesos por otra parte suele estar comprometido un
intereacutes social lo que a su vez exige la participacioacuten de un oacutergano que represente ese
intereacutes A todo lo anterior se antildeade que estos casos exigen una preparacioacuten especial de
sus operadores juriacutedicos es decir de los abogados y jueces que por lo general no es
proporcionada por la ensentildeanza que reciben los profesionales del derecho Esto uacuteltimo ya
ha planteado la interrogante sobre si seriacutea conveniente la creacioacuten de tribunales
especializados en el tema ambiental o meacutetodos de composicioacuten privada de los conflictos
por especialistas en la materia Por otra parte la solucioacuten expedita y completa de este tipo
de conflictos hace necesario un marco juriacutedico que sea congruente con la naturaleza de
los intereses que se deben tutelar judicialmente y que dicho en teacuterminos generales hasta
ahora no existe por lo menos en la forma que seriacutea deseable La ausencia de este marco
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juriacutedico ha determinado una situacioacuten de inaccesibilidad a la justicia ambiental y ha
contribuido de una manera importante a la ineficacia del derecho ambiental
comprometiendo la proteccioacuten del medio ambiente y la viabilidad del desarrollo
sostenible (Brantildees 2000)
Segundo sentildealamiento En teacuterminos generales puede afirmarse que la legislacioacuten
ambiental sigue padeciendo de preocupantes niveles de ineficiencia es decir de falta de
idoneidad para satisfacer las necesidades que se tuvieron en cuenta al momento de su
expedicioacuten En una apretada siacutentesis es posible afirmar que las razones que hacen
ineficiente a una determinada legislacioacuten ambiental tienen que ver con el escaso
desarrollo de las normas que son necesarias para regular una determinada situacioacuten
ambiental o si existe ese desarrollo con el enfoque equivocado de dichas normas inicial
o sobreviniente en lo que se refiere al tratamiento juriacutedico de esa situacioacuten ambiental
Este enfoque equivocado del tratamiento juriacutedico se debe en teacuterminos generales a la
concurrencia de uno o maacutes de los siguientes elementos a) La escasa presencia de la idea
del desarrollo sostenible en la legislacioacuten ambiental y en el conjunto del sistema juriacutedico
del que forma parte b) la insuficiente o equivocada consideracioacuten de los datos
cientiacuteficos y sociales que estaacuten involucrados en el problema ambiental de que se trate c)
la carencia de los mecanismos necesarios para la aplicacioacuten de la legislacioacuten ambiental o
lo inapropiado de los mecanismos existentes y d) la heterogeneidad estructural de la
legislacioacuten ambiental (Brantildees 200014-15)
En Repuacuteblica Dominicana desde el antildeo 1884 fecha en que se produce mediante decreto
el primer instrumento juriacutedico de proteccioacuten ambiental hasta agosto del antildeo 2000 fecha
en que se aprueba la ley 64-00 (Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales)
el acceso a la Justicia Ambiental era restrictivo A partir del 18 de agosto del antildeo 2000
con la entrada en vigencia de la ley 64-00 este acceso se ampliacutea ya que la ley establece
los mecanismos para una legitimacioacuten activa Con respecto a quienes pueden a partir del
2000 se establece en el artiacuteculo 178 de la ley (64-00) ldquoToda persona o asociacioacuten de
ciudadanos tiene legitimidad procesal activa para denunciar y querellarse por todo hecho
accioacuten factor proceso o la omisioacuten u obstaculizacioacuten de ellos que haya causado esteacute
causando o pueda causar dantildeo degradacioacuten menoscabo contaminacioacuten yo deterioro del
medio ambiente y los recursos naturalesrdquo
El artiacuteculo 179 establece ldquoSon titulares de la accioacuten ambiental con el solo objeto de
detener el dantildeo y obtener la restauracioacuten las personas naturales o juriacutedicas que hayan
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sufrido el dantildeo o perjuicio el Estado Dominicano por intermedio de la Secretaria de
Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (hoy Ministerio) y otros organismos del
Estado con atribuciones ambientalesrdquo
Con el artiacuteculo 165 ldquoSe crea la Procuraduriacutea para la Defensa del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales como rama especializada de la Procuraduriacutea General de la Repuacuteblica
La Procuraduriacutea para la Defensa del Medio Ambiente y los Recursos Naturales ejerceraacute
la representacioacuten y defensa de los intereses del Estado y la sociedad en esta materiardquo
Artiacuteculo 166 La Procuraduriacutea para la Defensa del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales tendraacute las siguientes atribuciones
1 Ejercer las acciones y representacioacuten del intereacutes puacuteblico con caraacutecter de parte
procesal en todos aquellos juicios por infraccioacuten a la presente ley y demaacutes
disposiciones legales complementarias
2 Ejercer las acciones en representacioacuten del Estado Dominicano que se deriven del
dantildeo al ambiente independientemente de las que promuevan los individuos que
hayan sufridos en su persona o patrimonio Asimismo ejerceraacute las demaacutes acciones
previstas en esta ley en la ley de Organizacioacuten Judicial de la Repuacuteblica y en las
demaacutes leyes pertinentes
Estas prerrogativas de acceso a la justicia ambiental contenidas en la Ley 64-00 adquiere
mayor relevancia a partir de la entrada en vigencia de la Constitucioacuten Dominicana del
2010 la cual dedica la Seccioacuten IV a los Derechos Colectivos y del Medio Ambiente
constitucionalizando los mismos en los artiacuteculos 66 y 67 Se establece en el artiacuteculo 67
que Constituyen deberes del Estado prevenir la contaminacioacuten proteger y mantener el
medio ambiente en provecho de las presentes y futuras generaciones en consecuencia
1 Toda persona tiene derecho tanto de modo individual como colectivo al uso y
goce sostenible de los recursos naturales habitar en un ambiente sano
ecoloacutegicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo y preservacioacuten de las
distintas formas de vida del paisaje y de la naturaleza
5 Los poderes puacuteblicos prevendraacuten y controlaran los factores de deterioro
ambiental impondraacuten las sanciones legales la responsabilidad objetiva por dantildeos
causado al medio ambiente y a los recursos naturales y exigiraacuten su reparacioacuten
Asimismo cooperaran con otras naciones en la proteccioacuten de los ecosistemas a
los largo de la frontera mariacutetima y terrestre
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24 Gobernanza global y gobernanza ambiental
La gobernanza es uno de los ejes que define nuestro objeto de estudio en tal sentido es
del intereacutes de esta investigacioacuten hacer un recorrido por este concepto desde la gobernanza
pura y simple al de gobernanza global la aparicioacuten del de gobernanza ambiental
Keohane (2000 12) define la gobernanza como ldquohellip el proceso y las instituciones tanto
formales como informales que guiacutean y limitan las actividades colectivas de un grupordquo
El gobierno es el subconjunto que actuacutea con autoridad y crea obligaciones formales
Gobernanza no necesariamente tiene que ser conducida por los gobiernos y por
organizaciones internacionales a las que les delegan autoridad Empresas privadas
asociaciones de empresas organizaciones no-gubernamentales (ONGs) y asociaciones
de ONGs participan en ella de manera frecuente en asociacioacuten con oacuterganos
gubernamentales para crear gobernanza a veces sin autoridad gubernamental (Keohane
2000)
Esto implica que la gobernanza es una suma de esfuerzo de las distintas formas en que
los ciudadanos las instituciones puacuteblicas las organizaciones privadas deciden gestionar
asuntos comunes desarrollando acciones conjuntas que garanticen en algunas medidas la
satisfaccioacuten de los intereses de los actores intervinientes Seguacuten los planteamientos de
Keohane (2000) no necesariamente este proceso de cooperacioacuten y de acuerdos entre
actores tiene que ser dirigido desde el gobierno o desde otras agencias a las que se les
delegue autoridad Cuando el proceso es desarrollado entre actores particulares ajeno al
gobierno o a estas agencias la autoridad nace del nivel de acuerdo a que los actores hayan
llegado y en la voluntad para que estos se cumplan
Generalmente el concepto estaacute directamente relacionado al gobierno Boussaguet (2009
261) lo explica como ldquoEn el aacutembito de las poliacuteticas puacuteblicas la gobernanza estaacute ligada
al gobierno La nocioacuten de Gobernanza emerge frente al diagnoacutestico de una
ldquoincapacidadrdquo de los gobiernos para responder a los problema que le son sometidos a
consideracioacuten y para adaptarse a las nuevas formas de organizacioacuten social econoacutemica
y publicardquo (Boussaguet 2009)
Sin embargo el mismo Boussaguet (2009) reconoce que es un proceso de coordinacioacuten
de acotes de diferentes grupos sociales orientados a alcanzar objetivos definidos y
discutidos colectivamente sentildealando que ldquoLa gobernanza se refiere entonces a un
conjunto de instituciones de redes de directivas de reglamentos de normas de usos
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poliacuteticos y sociales asiacute como a actores puacuteblicos y privados que contribuyen a la
estabilidad de una sociedad y de un reacutegimen poliacutetico a su orientacioacuten a la capacidad de
dirigir y de proporcionar los servicios y asegurar su legitimidadrdquo ((Boussaguet 2009
261)
La gobernanza se refiere a la formacioacuten de reglas que reducen los costos de transaccioacuten
y mejoran la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas mediante la organizacioacuten de la
competencia entre agencias Los temas de la gobernanza se limitan a la coordinacioacuten y a
la eficiencia de la accioacuten colectiva para corregir las fallas del mercado ( Boussaguet
2009 263) En tanto se convierte en un proceso de negociacioacuten donde se definen
mecanismos que permiten a los actores llegar a decisiones reciacuteprocamente satisfactorias
y vinculantes y resolver conflictos por medio del consenso y la cooperacioacuten
(Boussaguet 2009 264)
(Koiman2004172) ve la gobernanza como ldquoLos acuerdos con los que tanto los
actores puacuteblicos como los privados persiguen solventar problemas sociales o crear
oportunidades sociales preocuparse por las instituciones sociales en las que estas
actividades de gobierno tienen lugar y formular los principios de acuerdo con los que
estas actividades se llevan a cabordquo(Kooiman 2004)
ldquoLa gobernanza significa una nueva forma de gobernar maacutes cooperativa en la que las
instituciones puacuteblicas y las no puacuteblicas actores puacuteblicos y privados participan y cooperan
en la formulacioacuten y aplicacioacuten de la poliacutetica y las poliacuteticas puacuteblicas El surgimiento de
la gobernanza supone un cambio en las maneras tradicionales de proceder por parte de
los poderes puacuteblicos ldquoLa asignacioacuten imperativa la direccioacuten jeraacuterquica y el control de
los procesos poliacuteticos estaacuten siendo sustituidos por nuevas formas de regulacioacuten basadas
en la negociacioacuten y la coordinacioacuten e incluso la persuasioacuten mediante las cuales los
responsables puacuteblicos tratan de movilizar recursos poliacuteticos dispersos entre actores
puacuteblicos y privados (Cerrillo 200510)
La gobernanza implica asiacute pues una forma nueva y diferente de gobernar caracterizada
por lo interaccioacuten entre una pluralidad de actores las relaciones horizontales la buacutesqueda
del equilibrio entre poder puacuteblico y sociedad civil y la participacioacuten en el gobierno de la
sociedad en general y no de un uacutenico actor Sea eacuteste poliacutetico econoacutemico social o
cultural De aquiacute que el intereacutes por usar el concepto de gobernanza radique en su
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capacidad de englobar todas las instituciones y relaciones implicadas en los procesos de
gobierno (Cerrillo 200510)
El enfoque o concepto de gobernacioacutengobernanza particularmente cuando se habla de
ldquonueva gobernanzardquo (new governance) comenzoacute a significar el proceso que la sociedad
contemporaacutenea sigue para definir sus valores y objetivos de convivencia y coordinarse
para hacerlos reales con la caracteriacutestica resaltada de que incluyen y valoran las formas
de auto organizacioacuten y autogobierno de la sociedad en razoacuten de su real o supuesta
productividad y utilidad (particular o hasta general) y que eacutestas se eslabonan con las
actividades de la direccioacuten gubernamental la cual adquiere naturalmente perfiles maacutes
horizontales interactivos y asociativos (Aguilar 2006 89)
Por gobernacioacutengobernanza se entiende hoy espontaacuteneamente el proceso o conjunto de
acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad Pero examinada a
fondo la direccioacuten de la sociedad supone e implica definicioacuten de objetivos comunes la
aceptacioacuten social suficiente de los mismos la participacioacuten directa e indirecta de la
colectividad en la realizacioacuten de los objetivos comunes y la coordinacioacuten de las muacuteltiples
acciones de los actores sociales para posibilitar yo asegura su realizacioacuten (Aguilar 2006
90)
Entiendo por gobernacioacutengobernanza el proceso mediante el cual los actores de una
sociedad deciden sus objetivos de convivencia ndashfundamentales y coyunturales- y las
formas de coordinarse para realizarlo su sentido de direccioacuten y su capacidad de direccioacuten
El concepto implica dos dimensiones fundamentales de la vida humana en sociedad la
intencionalidad social y la capacidad social de transformar los propoacutesitos en realidades
(Aguilar Villanueva Luis F 2006 90)
Por otro lado es el proceso mediante el cual se define la manera como se dividiraacute el
trabajo y se distribuiraacute la autoridad y la responsabilidad entre los varios agentes sociales
a fin de que se contribuyan con sus recursos competencias especializaciones destrezas
acciones y productos que deben realizar los objetivos sociales deseados La dimensioacuten
valorativa de la sociedad deseada intencionada se plasmara en normas (eacuteticas juriacutedicas)
de convivencia a fin de asegurar la cohesioacuten social mientras la dimensioacuten factual se
plasmara en normas teacutecnicas y en procedimientos gerenciales a fin de asegurar la
realizacioacuten de lo deseado (Aguilar 2006 91)
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La gobernacioacutengobernanza es en este sentido un proceso de la direccioacuten de la sociedad
cuyo despliegue modo y alcance de actividades estaacute estructurado por un orden normativo
que incluye desde principios valorativos de la existencia humana y normas juriacutedicas de
comportamiento de los miembros de la sociedad hasta normas teacutecnicas para efectuar los
objetivos y procedimientos y estaacutendares de direccioacuten gerencia y operacioacuten para estar en
condiciones de realizarlos Por consiguiente gobernanza es un proceso estructurado
institucional y teacutecnicamente en sus actividades de definicioacuten del sentido de direccioacuten y
de realizacioacuten del sentido que articula las instituciones con las praacutecticas poliacuteticas y con
los procedimientos teacutecnicos del anaacutelisis y de la gestioacuten (Aguilar 2006 92)
Por consiguiente la gobernanza en tanto proceso de construccioacuten social de la direccioacuten
de la sociedad es un proceso mayor que engloba la accioacuten del gobierno y delimita
(configura estructura) el ejercicio gubernativo del gobierno sus roles facultades
instrumentos y alcance su modo de conducirse y conducir La gobernanza es entonces un
proceso superior al actuar del gobierno en tanto lo contiene y sobredetermina (Aguilar
2006 93)
La OCDE (2000) citada por Aguilar (2006 128-129) en Gobernanza y Gestioacuten Puacuteblica
define la gobernanza como ldquohellip la suma de las numerosas maneras como los individuos
y las organizaciones puacuteblicas y privadas dirigenmanejan asuntos comunes Se trata de un
proceso permanente de ajuste entre sus intereses diversos o en conflicto y de impulsos a
acciones de cooperacioacuten Por consiguiente incluye las instituciones formales y los
organismos encargados de asegurar su observacioacuten asiacute como los arreglos informales que
las personas y las instituciones pactan o consideran de su intereacutes y utilidadrdquo Maacutes
recientemente la OCDE la define como ldquohellip el proceso mediante el cual los ciudadanos
resuelven colectivamente sus problemas y responden a las necesidades de la sociedad
empleando al gobierno como instrumentordquo
El Programa de la Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD 1997) citado por Aguilar
(2006 129) sentildeala y acentuacutea a la manera OCDE que ldquola gobernacioacuten contemporaacutenea
consiste en un proceso que incluye la interaccioacutenasociacioacuten multimodal entre el gobierno
y los actores (econoacutemicos y no) de la sociedad civil entre actores gubernamentales y no
gubernamentales La gobernacioacuten acertadamente consiste en ldquoconjunto de mecanismos
procesos relaciones e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y grupos articulan
sus intereses ejercen sus derechos y obligaciones concilian diferenciashelliprdquo Tres son las
instancias importantes de gobernacioacuten para lograr el desarrollo humano sustentable a
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saber ldquoel Estado (las instituciones poliacuteticas gubernamentales) las organizaciones de la
sociedad civil y el sector privadordquordquo El sistema de gobernacioacuten es la estructura
institucional formal y organizativa del proceso de decisioacuten vinculante del Estado
moderno en la que concurren influyen y se ajustan mutuamente gobierno empresa
privada y agrupaciones sociales
La gobernanza no ha reemplazado al gobierno (Prats 2010 30-31) La gobernanza
incluso la new governance (SALOMON 2002) no es soacutelo una articulacioacuten entre redes o
un problema de coordinacioacuten de actores muacuteltiples al menor costo Esta suscita reflexiones
sobre las decisiones colectivas los valores el debate controversial el enfrentamiento
entre intereses diversos el intereacutes general la legitimidad la democracia en resumen la
poliacutetica (Boussaguet 2009 267)
Las poliacuteticas puacuteblicas se formulan y se implementan a traveacutes de una pleacutetora de
instituciones mecanismos y procesos formales e informales que toman formas muy
variadas y que expresan pautas de interaccioacuten entre los gobiernos la sociedad y el sector
privado a todo esto llamamos gobernanza (Prats 2010 32-33)
(Prats 2005 a 138 y 139) establece que ldquohellip No toda estructura de gobernanza es capaz
de producir gobernabilidad Tampoco toda gobernabilidad garantiza desarrollo El
anaacutelisis de la gobernabilidad de un sistema implica el de su gobernanza es decir el
descubrimiento del mapa de actores sus expectativas sus conflictos y las estructuras de
procesos de su interaccioacuten Ese anaacutelisis nos describe los equilibrios de poder y
distributivos y subyacentes a las estructuras y procesos de gobernanza asiacute como los
conflictos actuales y potenciales entre los actores estrateacutegicos incluidos los emergentesrdquo
El Programa Nacional de las Naciones Unidas (PNUD) en su informe sobre Desarrollo
Humano del 2000 ldquoGobernancerdquo define como ldquohellip el marco de reglas instituciones y
praacutecticas establecidas que sientan los liacutemites y los incentivos para el comportamiento de
los individuos las organizaciones y las empresasrdquo los recursos comunitarios y
medioambientales suficientes para asegurar que la globalizacioacuten trabaje para la gente y
no soacutelo para los beneficios (Astocaza 2010)
Durante mucho tiempo la palabra ldquogobernanzardquo significoacute simplemente rdquogobernarrdquo
y esto referido al aspecto del proceso de gobierno Sin embargo en la actualidad el
teacutermino se utiliza sobre todo para indicar un nuevo modo de gobernar Tengo que
llamar a este nuevo modo de gobernar ldquogobernanza modernardquo Gobernanza moderna
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significa una forma de gobernar maacutes cooperativa diferente del antiguo modelo
jeraacuterquico en el que las autoridades estatales ejerciacutean un poder soberano sobre los grupos
y ciudadanos que constituiacutean la sociedad civil (Mayntz 20011)
En la gobernanza moderna las instituciones estatales y no estatales los actores
puacuteblicos y privados participan y a menudo cooperan en la formulacioacuten y la
aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas La estructura de la gobernanza moderna no se
caracteriza por la jerarquiacutea sino por actores corporativos autoacutenomos es decir
organizaciones formales y por redes entre organizaciones (Rhodes 1997 53)
Gobernanza se utilizaraacute para significar el proceso que proporciona direccioacuten a la
economiacutea y a la sociedad La misma por lo tanto seraacute entendida como una meta
que direcciona la actividad que requiere instrumentos para identificar lo que la
sociedad desea que se haga y luego examinar los medios para alcanzar las metas
colectivas Y es importante hacer notar que cualquier interpretacioacuten de gobernanza
debiera focalizar su atencioacuten en la prosecucioacuten de metas colectivas maacutes que en
metas de actores individuales o de grupos especiacuteficos de intereacutes Dado que hay
algo maacutes que una pequentildea diversidad en las metas que persiguen los actores
individuales la gobernanza requiere de mecanismos que permitan resolver los
conflictos de intereses que son inherentes a este hecho y la naturaleza colectiva de
este proceso a su vez puede devolver al gobierno y al Estado una posicioacuten maacutes central
en la accioacuten de gobernar (Guy 20071-2)
El cambio del control jeraacuterquico a la gobernanza moderna se observoacute por primera vez
alrededor de los antildeos 1970 en los paiacuteses de Europa Occidental que acostumbraban
tener Estados fuertes e intervencionistas En los Estados Unidos tambieacuten se
encuentran estructuras caracteriacutesticas de la gobernanza moderna como las redes de
poliacuteticas pero como los Estados Unidos no comparten la tradicioacuten europea de un
fuerte intervencionismo del Estado y dado que siempre reforzaron la autonomiacutea
individual y el autogobierno la gobernanza moderna no parece ser algo
particularmente nuevo Gobernanza es la realizacioacuten de relaciones poliacuteticas entre
diversos actores involucrados en el proceso de decidir ejecutar y evaluar decisiones sobre
asuntos de intereacutes puacuteblico proceso que puede ser caracterizado como un juego de poder
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en el cual competencia y cooperacioacuten coexisten como reglas posibles y que incluye
instituciones tanto formales como informales (Whittingham 2005 240)
De este modo la gobernanza democraacutetica alude a la construccioacuten de una relacioacuten
sociedad civil-Estado que instaura cursos y mecanismos de co-participacioacuten en
quienes no ejercen directamente el poder poliacutetico institucionalizado Esto les permite
incidir en la definicioacuten de intereses y prioridades en el control del quehacer puacuteblico
en la toma de decisiones asiacute como deliberar argumentativamente acerca de los temas
de la agenda que preocupa a la comunidad poliacutetica y coordinar sus esfuerzos para la
generacioacuten ampliacioacuten y control de los bienes y servicios considerados de intereacutes puacuteblico
(Delamaza 2010 2)
Entonces la ldquogobernanza aparece como una forma de ejercicio de gobiernordquo en que la
coherencia de la accioacuten puacuteblica no responde a las decisiones y acciones centralizadas
propias de la eacutelite poliacutetico-administrativa sino que responde a la coordinacioacuten entre
distintos actores puacuteblicos y privados para definir espacios comunes y metas compartidas
Para que ello asiacute ocurra es condicioacuten absoluta que la sociedad civil tenga un adecuado
desarrollo que le permita coordinarse con el aparato estatal( Jorquera2011 7)
Para Williams Jimeacutenez (Jimeacutenez 2008 64) la actual nocioacuten de gobernanza se podriacutea
caracterizar de la siguiente manera
1 La gobernanza es un concepto maacutes amplio que gobierno ya que apela tambieacuten a
actores no estatales sin liacutemites ni fronteras entre el sector puacuteblico-privado y el
voluntario
2 La gobernanza se refiere a un tipo de arreglo institucional proclive a la
cooperacioacuten e interaccioacuten social
3 Incluye la idea de auto ajuste un plan de mercado auto regulado entre el triaacutengulo
de actores puacuteblicos de todos los niveles actores de la sociedad civil y actores
econoacutemicos
4 La gobernanza implica el paso de una direccioacuten jeraacuterquica de la sociedad a una
con estilos de decisioacuten maacutes horizontales y cooperativos Los actores en red se
relacionan de modo maacutes cooperativo apelando enfaacuteticamente a la negociacioacuten que
a la imposicioacuten como mecanismo de acuerdo
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5 La gobernanza implica una transformacioacuten de las estructuras institucionales
formales las que pueden gozar de cierta autonomiacutea respecto del aparato poliacutetico
administrativo
6 La gobernanza implica la descentralizacioacuten y fragmentacioacuten de la gestioacuten en
procesos que tienen lugar tanto en sitios geograacuteficos como en distintos niveles
institucionales como es el caso de la Unioacuten Europea
Para Jorquera (201111-12) Si se hace una revisioacuten en las distintas definiciones que se
encuentran en el debate tanto acadeacutemico como desde la gestioacuten y administracioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas encontraremos algunas ideas presentes en las distintas definiciones en
torno al concepto Las ideas o definiciones de gobernanza que son comunes se pueden
categorizar en
1 Presencia de actores puacuteblicos y privados como tambieacuten de nuevos actores
2 Contempla asuntos colectivos e intenta una nueva coordinacioacuten entre estos
asuntos
3 Permite tanto relaciones formales (institucionales) como informales
(interinstitucionales)
4 Alude a la comunicacioacuten y coordinacioacuten de nuevos actores
5 Es producto de una accioacuten de distintos actores que comparten intereses comunes
y actuacutean en coherencia con estos
6 Permite la sustentabilidad de los proyectos e iniciativas
7 Genera una capacidad actualizada para enfrentar cambios complejos
8 Apela al dominio puacuteblico incluyendo al Estado pero tambieacuten abarca un espacio
puacuteblico civil y ciudadano
9 Es una nueva forma de legitimizacioacuten procedimental
10 Es una relacioacuten especial entre gobernantes y gobernados sustentada en la
participacioacuten y con la idea de disminuir las brechas entre las demandas y las
ofertas
11 Es una manera moderna de asegurar el control social y la transparencia de la
gestioacuten puacuteblica
El proceso de gobernanza en los paiacuteses con democracia soacutelida se constituye en un
proceso de construccioacuten social en una forma nueva y diferente de gobernar donde se
producen acercamiento entre una pluralidad de actores que interactuacutean entre siacute en busca
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de puntos de coincidencias que les permitan armonizar los objetivos e intereses diferentes
que representan Los catalizadores del proceso pueden ser tanto el gobierno como actores
ajenos al gobierno esto hace que el proceso de relacioacuten entre actores institucionales y no
institucionales sea maacutes horizontal Aunque los procesos de gobernanza se pueden
construir con escasa participacioacuten del gobierno no significa que la gobernanza haya
reemplazado al gobierno como bien lo plantea Prast (2010) Los procesos de gobernanza
producen niveles de relacioacuten maacutes cooperativo diferente al del antiguo modelo de
gobernar en la que el Estado y sus instituciones ejerciacutean un gran poder sobre los
ciudadanos
La gobernanza ambiental implica la interaccioacuten entre actores diversos (institucionales
sociales poliacuteticos) y la horizontalidad en la toma de decisiones donde deben generarse
proceso tendente a evitar que se produzcan ciertas conductas en uso de los recursos
naturales que ocasionan conflictos ambientales o a regular o corregir determinadas
conductas de la sociedad relacionadas con el acceso a los recursos naturales
Generalmente esto conlleva a la construccioacuten de normas de regulacioacuten y de normas de
conducta sobre arreglo que puedan ser sostenibles y aceptables
La gobernanza ambiental se define como el conjunto de procesos e instituciones
formales e informales entre los que se incluyen normas y valores comportamientos y
modalidades organizativas A traveacutes de esos procesos la ciudadaniacutea las
organizaciones los movimientos sociales y los diversos grupos de intereacutes articulan
sus intereses median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones en relacioacuten
con el acceso y el uso de los recursos naturales (Siles 2009 131)
El concepto de gobernanza ambiental tiene que ver con la toma de decisiones en las
normativas que regiraacuten a las empresas las que luego afectaraacuten de alguna forma a la
sociedad y al ambiente tal como lo sentildeala Pintildeeiro en la siguiente expresioacuten
ldquohellip coacutemo se toman las decisiones que a su vez depende de quienes son invitados a
expresarse y como se construye un marco apropiado para que puedan hacerlo Ella tiene mucho que ver con las poliacuteticas econoacutemicas en la medida en que eacutestas fijan el marco en
que se desenvuelven las empresas privadas y por lo tanto afectan las decisiones empresariales que luego repercuten en la sociedad y el ambienterdquo (Pintildeeiro 2004 10)
El primer principio que forja la gobernanza ambiental es la participacioacuten de todos los
actores involucrados Es decir que
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ldquohellip todos aquellos interesados o afectados por las decisiones ambientales expresando sus
opiniones en forma previa a la toma de decisiones asegura que todos los puntos de vista
sean considerados que los representantes del gobierno comprendan y sean ilustrados por
posiciones que antes podriacutean no haber estado contemplados que a su vez eacutestos tengan la
oportunidad de explicar la posicioacuten del gobierno sobre los puntos en debate y que las
decisiones finales que se tomen tengan un mayor grado de legitimidad y por lo tanto de
posibilidades de ser obedecidas minimizando las situaciones de conflictordquo (Pintildeeiro2004
10-11)
Un segundo principio vincula la gobernanza ambiental con ldquola capacidad de la sociedad
civil para hacer responsables de sus actos a los que toman las decisiones tanto en el aacutembito
puacuteblico como en el aacutembito privado (accountability)rdquo (Pintildeeiro 2004 11) Este principio
se vincula a la capacidad que tienen los sujetos que se sientan perjudicados por
organismos puacuteblicos o privados accionando contra ellos y recibiendo una reparacioacuten (en
lo ideal) Esto estaacute vinculado fundamentalmente a la informacioacuten sobre quienes toman las
decisiones en temaacuteticas ambientales queacute coacutemo y por queacute las toman (Pintildeeiro 2004)
La gobernanza ambiental Tal vez no sin cierto riesgo se pueda atribuir a Alexander Kiss
la paternidad de una idea germinal hoy ampliamente reconocida en medios acadeacutemicos
ldquoel ambiente no tiene fronterasrdquo Es decir los recursos naturales tanto los locales como
los nacionales o internacionales no pueden ser compartimentados por fronteras
artificiales ndash ya sean estas administrativas o poliacuteticas Por eso seguacuten este autor ldquohellipLa
frontera sirve cada vez maacutes frecuentemente no como liacutenea de demarcacioacuten sino tambieacuten
como lugar de desarrollo de intercambios en que se organiza la cooperacioacutenrdquo (Sereno
2013 3)
La aplicacioacuten de la idea de gobernanza al ambiente o a los recursos naturales soacutelo puede
hacerse tomando como base territorial las unidades ecosistemaacuteticas que constituye Esto
es lo que en la terminologiacutea inglesa se llama ecosystem based management El principal
problema juriacutedico que se suscita en los llamados recursos naturales compartidos es la
calificacioacuten juriacutedica de los mismos Mucho de ellos como por ejemplo la fauna migratoria
(aves y peces) el aire y el agua son moacuteviles no son por tanto susceptibles de apropiacioacuten
pero siacute de uso privativo Frecuentemente el uso y el abuso acaban por esquilmar
determinados recursos y provocar conflictos entre los usuarios (Sereno 2013 3)
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Es por estas razones que el teacutermino gobernanza y la forma de gobierno que designa ha
sido raacutepidamente incorporado al debate ambiental Los ecosistemas son el soporte de la
vida humana en la tierra y los proveedores de agua alimentos y otros servicios esenciales
para su desarrollo Su escala puede variar desde una pequentildea laguna o pradera a un
sistema fluvial o una selva tropical Pero es la adecuada gestioacuten de los ecosistemas lo que
permite su reproduccioacuten y por ende la permanencia de la vida y el desarrollo de las
sociedades humanas (Pintildeeiro 200410)
La gobernanza ambiental se refiere asiacute a los procesos de toma de decisioacuten y de ejercicio
de autoridad en los cuales intervienen los gobiernos en sus distintos niveles o instancias
de decisioacuten pero tambieacuten otras partes interesadas que pertenecen a la sociedad civil y
que tienen que ver con la fijacioacuten de los marcos regulatorios y el establecimiento de los
liacutemites y restricciones al uso de los ecosistemas La gobernanza ambiental tiene que ver
con coacutemo se toman las decisiones que a su vez depende de quienes son invitados a
expresarse y como se construye un marco apropiado para que puedan hacerlo Ella tiene
mucho que ver con las poliacuteticas econoacutemicas en la medida en que eacutestas fijan el marco en
que se desenvuelven las empresas privadas y por lo tanto afectan las decisiones
empresariales que luego repercuten en la sociedad y el ambiente (Pintildeeiro 200410)
(Ojeda 2005) (Pulgar 2005) en Siles (2009 131) definen la gobernanza ambiental como
el conjunto de procesos e instituciones formales e informales entre los que se incluyen
normas y valores comportamientos y modalidades organizativas A traveacutes de esos
procesos la ciudadaniacutea las organizaciones los movimientos sociales y los diversos
grupos de intereacutes articulan sus intereses median sus diferencias y ejercen sus derechos y
obligaciones en relacioacuten con el acceso y uso de los recursos naturales La gobernanza es
ldquouna nocioacuten maacutes amplia que gobierno puesto que no estaacute referida a estructuras
especiacuteficas sino a una serie de procedimientos y praacutecticas que involucran una amplia
gama de actores y redes (Siles 2009)
(Ojeda 2005) citado por Susan V Poats amp David Suaacuterez dice que la nocioacuten de
gobernanza ha sido utilizada para referirse a los procesos de toma de decisioacuten y ejercicio
de autoridad en el aacutembito de bienes puacuteblicos relacionados a asuntos de caraacutecter colectivo
o un sistema de reglas formales e informales que establecen las pautas de interaccioacuten entre
actores en el proceso de toma de decisioacuten La gobernanza supone que la gobernabilidad
no puede estar garantizada soacutelo por los gobiernos sino por el funcionamiento eficaz de
redes maacutes o menos institucionalizadas de actores estrateacutegicos que disponen de su propia
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autonomiacutea y de su agenda estrateacutegica El buen gobierno es aquel que es capaz de construir
una buena gobernanza y proporcionar asiacute la gobernabilidad La gobernanza es el arte o
manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econoacutemico
social e institucional duradero promoviendo un sano equilibrio entre el Estado la
sociedad civil y el mercado de la economiacutea (Poats 2007)
(Valencia 1999) (Ojeda 2005) citado por Susan V Poats amp David Suaacuterez dicen que la
gobernanza ambiental es el conjunto de procesos e instituciones tanto formales como
informales y que incluye normas y valores comportamientos y modalidades
organizativas a traveacutes de las cuales los ciudadanos las organizaciones y movimientos
sociales y los diversos grupos de intereacutes articulan sus intereses median sus diferencias y
ejercen sus derechos y obligaciones en relacioacuten al acceso y usos de los recursos naturales
Al parecer esta definicioacuten reuacutene un conjunto de elementos que recoge de mejor forma la
relacioacuten entre el Estado la sociedad civil y el poder en sus manifestaciones locales y en
especial en relacioacuten con el ambiente Permite relacionar la gobernanza con la gestioacuten local
del ambiente (recursos naturales) entendida como la suma de voluntades de todos los
actores de una localidad o como la capacidad de autodeterminacioacuten y de concordancia
social que nace del sentido particular o tiacutepico de identidad y pertenencia cultural de una
colectividad sin peacuterdida de su identidad local y al mismo tiempo con pertenencia
nacional (Susan V Poats amp David Suaacuterez 2007)
Fontaine (20076) argumenta que la concepcioacuten de la gobernanza ambiental no la
restringe a un problema de gobierno sino a la participacioacuten de otros sectores en los
procesos de toma de decisioacuten y la articulacioacuten entre distintos niveles de responsabilidad
y de compromiso Sin una participacioacuten efectiva de grupos locales la gobernanza no es
eficiente Eacutel concluye que la organizacioacuten de un sistema de gobernanza ambiental
responde a la capacidad de procesar las demandas de la sociedad articularlas con los
procesos de toma de decisioacuten (puacuteblicos y privados) y de esta forma buscar un equilibrio
dinaacutemico entre la eficiencia de los mecanismos burocraacuteticos de gestioacuten y la participacioacuten
de los sectores de la sociedad civil interesados en la sustentabilidad del desarrollo
(Fontaine 2007)
La poleacutemica doctrinal sobre el concepto de gobernanza en el mundo acadeacutemico adquiere
su importancia en el hecho de que prende con una cuestioacuten substancial iquestDeben ser
gestionados o gobernados los recursos naturales iquestcon base en las diferentes unidades
territoriales (sean estas locales o nacionales) en que se encuentran fragmentados o con
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base en las unidades ecosistemaacuteticas que los mismos constituyen Es por ello que no solo
importa la participacioacuten del gobierno sino que es tambieacuten determinante la participacioacuten
de los ciudadanos
25 Marco Legal Institucional del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales en
Repuacuteblica Dominicana
Hay que reconocer que la poliacutetica puacuteblica no es igual a la ley o a la norma ya que la
norma es el mecanismo a traveacutes del cual la decisioacuten previamente tomada se formaliza
juriacutedicamente Sin embargo es plausible anotar que en la Repuacuteblica Dominicana las
poliacuteticas puacuteblicas suelen estar modeladas por las normas pues generalmente primero
nace la norma y luego se formula la poliacutetica puacuteblica Es decir que contrario a otros
contextos latinoamericanos donde el papel de la norma es formalizar juriacutedicamente una
poliacutetica puacuteblica en Repuacuteblica Dominicana se norma primero la futura poliacutetica puacuteblica y
luego se elabora e implementa por esta razoacuten es pertinente recorrer el marco legal
institucional
La afirmacioacuten precedente nace de la apreciacioacuten de que durante muchos antildeos no se pudo
articular un sistema de gestioacuten ambiental esto soacutelo fue posible luego de la promulgacioacuten
de la ley 64-00 lo mismo ha ocurrido con la poliacutetica de ordenamiento territorial
recomendacioacuten que se ha venido formulando desde el antildeo 1967 como resultado de un
estudio de la OEA sobre uso de suelo en Repuacuteblica Dominicana y luego se convierte en
un mandato de la ley 64-00 y maacutes adelante en un mandato de la ley 1-12 sin embargo
no se ha podido estructurar dicha poliacutetica porque los actores institucionales insisten en
que es necesario convertir en ley el anteproyecto que regula la materia
Otro ejemplo lo constituye el hecho de que aunque la ley 64-00 le da mandato al
Ministerio de Medio Ambiente para regular todo lo concerniente a la poliacutetica de pagos y
compensaciones por servicios ambientales estaacute no se ha podido articular porque el
Ministerio estaacute a la espera de que se apruebe una legislacioacuten especiacutefica que regule este
aspecto
Velasco (200714) define los instrumentos normativos como ldquohellip cualquier norma legal
de caraacutecter vinculante y de aplicacioacuten directa Tiene precisamente en su caraacutecter
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vinculante el rasgo maacutes caracteriacutestico De hecho los decisores en cualquier poliacutetica
puacuteblica han de determinar queacute objetivos han de ser alcanzados recurriendo al uso de
instrumentos de aplicacioacuten obligatoria y cuaacuteles pueden serlo mediante el uso de otros
instrumentos de caraacutecter voluntario ligados a la idea de fomento o promocioacutenrdquo Y agrega
que ldquohellip una de las funciones claves de los Estados es la produccioacuten de las normas que
regulan diferentes aspectos de las sociedades es frecuente que las poliacuteticas puacuteblicas
recurran a los instrumentos normativos como una parte fundamental de intervencioacuten en
sectores o espacios concretosrdquo (Velasco 2007)
Una de las caracteriacutesticas de las poliacuteticas ambientales es que necesitan de estaacutendares de
cumplimiento obligatorio para poder ejercer sobre ella una gestioacuten ambiental efectiva y
eficaz
Para la construccioacuten de unos breves antecedentes al anaacutelisis de la legislacioacuten ambiental
dominicana en el periacuteodo comprendido entre 1963-2013 es necesario seguacuten De La Rosa
trasladarse al antildeo de 1513 durante el reinado del Emperador Carlos V quien dictoacute una
ceacutedula real que obligaba a los encomenderos de indios a replantar los aacuterboles alrededor
de los pueblos para que nunca faltara madera para la lentildea siendo esta la uacutenica disposicioacuten
de la cual se tiene constancia durante la eacutepoca de la colonia Maacutes adelante la primera
disposicioacuten de caraacutecter netamente dominicana fue dictada por el Presidente Francisco
Jeroacutenimo Biacutellini para el antildeo 1884 llamada ley de proteccioacuten de Bosques y Selvas
Ya para el antildeo 1907 aparece en el paiacutes la primera ley forestal la cual se referiacutea a los
guardas campestres Maacutes tarde en 1919 se dictoacute la orden ejecutiva No365 presentaacutendola
como Ley Forestal Dominicana la cual fue derogada por la ley No944 sobre
Conservacioacuten de Montes y aguas Para 1931 se promulga el 04 de febrero la ley No
85 sobre caza luego la ley No 3003 del 12 de julio de 1951 Sobre Policiacutea de Puerto y
Costas la ley No4378 del 10 de febrero de 1956 ley Orgaacutenica de Secretariacutea de Estado
ley No 4471 del 3 de junio de 1956 crea el Coacutedigo Trujillo de Salud Puacuteblica ley No
4990 del 29 de agosto de 1958 sobre Sanidad Vegetal ley No 5852 del 29 de marzo de
1962 sobre Dominio de Aguas Terrestres y Distribucioacuten de Aguas Puacuteblicas y las que las
modifican y complementan ley No 5856 del 2 de abril de 1962 sobre Conservacioacuten
Forestal y Aacuterboles Frutales que para el momento podemos afirmar que se podiacutea considerar
un coacutedigo forestal Ley No 5914 del 22 de mayo de 1962 Sobre Pesca
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Para su mejor comprensioacuten vamos a seccionar el marco legal en etapas de diez (10) antildeos
de 19631972 de 1972-1981 de 1981-1990 de 1991-2000 y la uacuteltima etapa que
comprenderiacutea el intervalo que va de 2001-2012 observando que ocurrioacute en cada una de
ella
Es importante sentildealar que la primera etapa inicia con el primer gobierno
democraacuteticamente elegido en Repuacuteblica Dominicana despueacutes de una dictadura que
cubrioacute un espacio de tres deacutecadas (1930-1961) Y no soacutelo inicia con el primer gobierno
democraacutetico despueacutes de la larga tiraniacutea sino que tambieacuten inicia con una nueva
Constitucioacuten la de 1963 fruto de la Asamblea Constituyente de ese antildeo y cuya visioacuten
respecto al ambiente podemos extraerla de lo que establece en su Artiacuteculo 25 en la parte
in fine ldquoLa riqueza del subsuelo y de la plataforma submarina pertenecen al Estado quien
podraacute hacer concesiones para su explotacioacuten a nacionales o extranjeros La propiedad del
Estado sobre los yacimientos mineros es inalienable e imprescriptiblerdquo
En el Artiacuteculo 33 de la Constitucioacuten dominicana de 1963 aunque no se refiere
directamente a un aspecto ambiental la actividad que aborda de manera directa causa
impacto sobre el medio ambiente y los recursos naturales en este ldquoSe declara la zona de
turismo la Bahiacutea de Samanaacute Las leyes estableceraacuten las medidas encaminada a facilitar el
desarrollo y desenvolvimiento de dicha zona asiacute como de otras que puedan declararserdquo
Mientras que lo relativo al territorio se plantea en el Artiacuteculo 87 (Constitucioacuten del 1963)
ldquoEl territorio de la Repuacuteblica Dominicana es y seraacute inalienable Estaacute integrado por la parte
oriental de la isla de Santo Domingo y sus islas adyacentes Sus liacutemites terrestres
definitivos e inmutables estaacuten fijados por el Tratado Fronterizo de 1929 y su Protocolo
de Revisioacuten del 1936 Son tambieacuten partes del territorio nacional el mar territorial la
plataforma submarina y el espacio aeacutereo que los cubre La extensioacuten del mar territorial
de la plataforma submarina y del espacio aeacutereo seraacuten determinado por la leyrdquo
Como se puede observar la Constitucioacuten Dominicana del 29 de abril de 1963 no muestra
propiamente una liacutenea definida respecto del aspecto ambiental lo que es natural tomando
en consideracioacuten que para esa eacutepoca los problemas ambientales nacionales e
internacionales todaviacutea no habiacutean sido objeto de la atencioacuten y preocupacioacuten de los
diferentes gobiernos preocupacioacuten que siacute empieza a manifestarse a partir de la Cumbre
de Estocolmo de 1972 Sobre Medio Ambiente Humano entonces siacute partir de la cual la
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agenda ambiental empezoacute a ser parte importante en el concierto de naciones miembros de
la Organizacioacuten de Naciones Unidas
A partir del 1963 se iraacuten formulando leyes y emitiendo decretos que van a ir modelando
y formando las instituciones claves del sector Medio Ambiente y Recursos Naturales
tales como la Ley No 6 del 8 de septiembre de 1965 que crea el Instituto Nacional de
Recursos Hidraacuteulicos (INDRHI) Ley No 257 del 17 de junio de 1966 que crea la oficina
de Defensa Civil Ley No 186 del 13 de septiembre de 1967 sobre la zona del Mar
Territorial de la Repuacuteblica Dominicana Ley No 305 del 23 de mayo de 1968 que
modifica el artiacuteculo 49 de la ley No 1474 sobre Viacuteas de Comunicacioacuten de fecha 22 de
febrero de 1938 para establecer una zona mariacutetima de 60 metros de ancho en costas
playas riacuteos lagos y lagunas del territorio nacional Ley No 487 del 15 de octubre de
1969 de control de la Explotacioacuten y Conservacioacuten de las Aguas Subterraacuteneas Ley No
123 del 10 de mayo de 1971 que prohiacutebe la extraccioacuten de los componentes de la corteza
terrestre llamados arena grava gravilla y piedra Ley No 146 del 4 de junio de 1971
Ley Minera de la Repuacuteblica Dominicana con lo que se completa la primera etapa de diez
(10) antildeos de 1963 a 1972
El segundo periacuteodo (1972-1981) inicia con una medida importante y trascendente en el
sector Medio Ambiente y Recursos Naturales la promulgacioacuten de la Ley No 67 del 29
de octubre de 1974 que crea la Direccioacuten Nacional de Parques le sigue Ley No 114 del
3 de agosto de 1975 que instituye el Parque Zooloacutegico Nacional como centro destinado
al fomento de la educacioacuten investigacioacuten y la cultura en lo concerniente a las ciencias
bioloacutegicas en general asiacute como a la preservacioacuten de la fauna nacional maacutes adelante la
Ley No 627 del 28 de mayo de 1977 que declara de intereacutes nacional el uso y proteccioacuten
y su adquisicioacuten en caso necesario por parte del Estado de todas las tierras comprendidas
en las aacutereas cordilleranas a seguida las leyes Ley No 632 del 28 de mayo de 1977 Que
prohiacutebe el corte o tala de aacuterboles o matas en las cabeceras de riacuteos y arroyos que nutren las
cuencas hidrograacuteficas de todo el paiacutes y la Ley No 573 del 1 de abril de 1977 que
modifica el tiacutetulo de la ley No 186 del 13 de septiembre de 1967 y los artiacuteculos
34567y8 de dicha ley sobre Mar Territorial Zona Contigua Zona Econoacutemica Zona
Exclusiva y Plataforma Continental para completar la segunda etapa
El tercer periacuteodo (1981-1990) se promulgan las siguientes disposiciones legales Ley No
380 del 11 de diciembre de 1981 Sobre aceites lubricantes re-refinados Ley No 705
del 2 de agosto de 1982 que crea la Comisioacuten Nacional Teacutecnica Forestal y su
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Reglamento Ley No 218 del 28 de mayo de 1984 que prohiacutebe la introduccioacuten al paiacutes
por cualquier viacutea de excrementos humanos o animales basuras domiciliarias o
municipales y sus derivados cienos o lodos cloacales tratados o no asiacute como desechos
toacutexicos provenientes de procesos industriales Ley No 284 del 11 de junio de 1985 que
dispone que las cercas de los predios rurales deberaacuten ser levantadas de setos vivos Ley
No 290 del 28 de agosto de 1985 sobre Incentivos al desarrollo forestal Ley No 291
del 28 de Agosto de 1985 que modifica las leyes 211 y 705 de 1967 y 1982
respectivamente sobre manejos de bosques y aserraderos Ley No 295 del 28 de agosto
de 1985 que declara de alto intereacutes nacional incluir en los programas de educacioacuten
nacional la necesidad de conservar los recursos naturales del paiacutes Ley No 112-87 del
10 de diciembre de 1987 que establece el Servicio Forestal Obligatorio Ley No 55-88
del 15 de junio de 1988 que modifica los artiacuteculos 68 y 10 de la ley No 290 del 28 de
agosto de 1985 sobre Incentivo al desarrollo forestal Ley No 83-89 del 12 de octubre
de 1989 que prohiacutebe la colocacioacuten de desperdicios de construccioacuten escombros y
desechos en calles aceras avenidas carreteras y aacutereas verdes solares baldiacuteos playas y
jardines puacuteblicos dentro de las zonas urbanas y suburbanas del paiacutes
Se emiten ademaacutes en este periacuteodo los siguientes decretos Decreto No752-83 del 11 de
febrero de 1983 que modifica los artiacuteculos 1 y 2 del decreto 318 del 6 de octubre de
1982 que integro la Comisioacuten Nacional Teacutecnico Forestal Decreto No1838-84 del 24 de
febrero de 1984 que dispone que el Servicio Nacional de Meteorologiacutea funcionaraacute bajo
la dependencia del Secretariado Teacutecnico de la Presidencia Decreto No 2948-85 del 6 de
mayo de 1985 que crea la medalla Forestal Decreto No1184-86-407 del 14 de
noviembre de 1986 que integra el Patronato Rector del Museo Nacional de Historia
Natural Decreto No297-87 del 3 de junio de 1987 que declara como Patrimonio Natural
de la Nacioacuten todas las cuevas cavernas y demaacutes cavidades subterraacuteneas situadas en el
territorio nacional Decreto No245-90 del 22 de julio de 1990 que crea e integra el
Patronato del Acuario Nacional Decreto No221-90 del 01 de julio de 1990 que instruye
a la Direccioacuten General Forestal a tomar cuantas medidas fueren necesarias para la
aplicacioacuten del artiacuteculo 49 acaacutepite b) c) y d) de la ley No 5856 Del 2 de abril de 1962 y
ley No 632 del 28 de mayo de 1977 sobre conservacioacuten forestal y aacuterboles frutales
El cuarto periacuteodo (1991-2000) es un periodo de poca produccioacuten de leyes no asiacute de otras
normas como decretos Entre las leyes se destacan Ley No 300 del 31 de julio de 1998
que dispone la ensentildeanza obligatoria en todas las escuelas y colegios del paiacutes de la
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asignatura Medio Ambiente y Recursos Naturales Ley No 118-99 del 23 de diciembre
de 1999 que crea el Coacutedigo Forestal y la Ley No 64-00 del 18 de agosto del 2000 Ley
General de Medio Ambiente y Recursos Naturales)
Entre los decretos estaacuten los siguientes Decreto No 217-91 del 4 de junio de 1991 que
prohiacutebe la importacioacuten elaboracioacuten formulacioacuten comercializacioacuten y uso de varios
productos agroquiacutemicos por haberse comprobado su peligrosidad a la salud humana y al
medio ambiente Decreto No413-91 del 8 de noviembre de 1991 que crea e integra el
Consejo Nacional de Proteccioacuten Radioloacutegica adscrito a la Secretaria (hoy Ministerio) de
Estado de Salud Puacuteblica y Asistencia Social y a la Comisioacuten Nacional de Asuntos
Nucleares Decreto No 414-91 del 8 de noviembre de 1991 que pone a cargo del
Secretariado Teacutecnico de la Presidencia la Comisioacuten para Asuntos Nucleares y modifica
los decretos Nos 1680 y 1842 del 31 de octubre y del 11 de diciembre de 1964
respectivamente Decreto No 340-92 del 18 de noviembre de 1992 que crea e integra la
Comisioacuten Nacional para el Seguimiento de los Acuerdos de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ldquoCumbre para la Tierrardquo
Decreto No183-93 del 24 de junio de 1993 que ordena la creacioacuten de un cinturoacuten verde
que rodee el entorno urbano de la ciudad de Santo Domingo de Guzmaacuten
Otros Decretos son El No421-96 del 9 de septiembre de 1996 que declara el diacutea 16 de
septiembre de cada antildeo como Diacutea Internacional de la Preservacioacuten de la Capa de Ozono
Decreto No138-97 del 21 de marzo de 1997 mediante el cual se pone en ejecucioacuten el
Plan Nacional Quisqueya Verde como el inicio de un proceso que impulse la voluntad y
las iniciativas gubernamentales y no gubernamentales para alcanzar el desarrollo
sostenible Decreto No203-98 del 2 de junio de 1998 que crea la Oficina Rectora de la
Reforma y Modernizacioacuten del Sector Agua Potable y Saneamiento Decreto No 216-98
del 5 de junio de 1998 que crea el Instituto Nacional de Proteccioacuten Ambiental como una
dependencia de la Presidencia de la Repuacuteblica Decreto No152-98 del 29 de abril 1998
que crea e integra la Comisioacuten Coordinadora del Sector Recursos Naturales y Medio
Ambiente Decreto No136-99 del 30 de marzo de 1999 que restablece los liacutemites del
Santuario de Mamiacuteferos Marinos creado por el artiacuteculo 22 del decreto No 233-96 y crea
una Comisioacuten Nacional para la Proteccioacuten de los Mamiacuteferos Marinos
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Como se puede observar en este periacuteodo se destacan hitos importantes para la
organizacioacuten del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales entre ellos el Decreto
No152-98 del 29 de abril 1998 que crea e integra la Comisioacuten Coordinadora del Sector
Recursos Naturales y Medio Ambiente Ley No 118-99 del 23 de diciembre de 1999
Que crea el Coacutedigo Forestal y la Ley No 64-00 del 18 de agosto de 2000 Ley General
de Medio Ambiente y Recursos Naturales Con esta uacuteltima se crea el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales eliminando con ella la dispersioacuten existente en el sector
ademaacutes de muchas de las instituciones existente hasta entonces fusionando otras y las
demaacutes adscribieacutendolas al Ministerio lo que le otorga a este en termino administrativo el
poder de suacuteper vigilancia sobre estas instituciones
El quinto y uacuteltimo periacuteodo que seraacute de doce antildeos (2001-2012) va a estar caracterizado
tanto a nivel de legislacioacuten en materia ambiental y de recursos naturales como en teacuterminos
administrativos por tratar de dar cumplimiento a los mandatos de le Ley 64-00 Entre
estos mandatos se resalta el establecido en el Artiacuteculo 17- ldquoSe crea la Secretaria de Estado
de Medio Ambiente y Recursos Naturales (hoy Ministerio) como organismo rector de la
gestioacuten del medio ambiente de los ecosistemas y de los recursos naturales para que
cumpla con las atribuciones que de conformidad con la legislacioacuten ambiental en general
corresponden al Estado con el fin de alcanzar el desarrollo sosteniblerdquo
Asiacute como lo establecido en el Artiacuteculo 18 y sus diferentes acaacutepites donde se establecen
las funciones que corresponden al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Otras normativas de importancia promulgadas en el periacuteodo 2001-2012 son el Decreto
presidencial No 601-08 que crea el Consejo Nacional para el Cambio Climaacutetico y
Mecanismo de desarrollo Limpio la Ley No 125-01 Ley General de Electricidad la Ley
No 186-07 que introduce modificaciones a la Ley 125-01 Decreto No 264-07 que
declara de intereacutes nacional el uso de Gas Natural y la Resolucioacuten No 01-08 del Ministerio
de Industria y Comercio que regula los procedimientos para el otorgamiento de licencias
para las diversas actividades del gas natural
Siguiendo con el movimiento iniciado en el 1998 que da origen a la aprobacioacuten de la Ley
General de Medio Ambiente y Recursos Naturales para el antildeo de 2010 se presenta otro
momento importante para el Sector objeto de anaacutelisis la discusioacuten de la modificacioacuten de
la constitucioacuten de 1966 (conocida como Constitucioacuten de Balaguer) que arrojariacutea como
resultados que la Constitucioacuten resultante (conocida como Constitucioacuten de Leonel)
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promulgada el 26 de enero de 2010 dedicara de manera directa a los recursos naturales
el Capiacutetulo IV desde el artiacuteculo 14 al 17 ademaacutes de constitucionalizar en el Titulo II
Capiacutetulo I Seccioacuten IV los Derechos Colectivos y del Medio Ambiente en los artiacuteculos
66 y 67
La promulgacioacuten de todas estas leyes va daacutendole fisonomiacutea al sector Medio Ambiente y
Recursos Naturales pero al mismo tiempo va creando una gran dispersioacuten tanto en el
aacutembito institucional como en la proliferacioacuten de normas (leyes decretos resoluciones
del Congreso Nacional de la Repuacuteblica Dominicana y de la Administraciones
municipales) situacioacuten estaacute que va a perdurar por bastante antildeos posterior a 1962
bull A partir de 1963 se siguen creando mediante leyes y decretos instituciones asiacute
como la regulacioacuten de aspectos especiacuteficos del sector y es esto lo que va creando
en el Sector de Medio Ambiente y Recursos Naturales una gran dispersioacuten
alrededor de una treintena de organismos realizaban las labores propias de este
sector pero sin tener una institucioacuten rectora hasta el antildeo de 1998 el organismo
de mayor rango administrativo era la Subsecretariacutea de Recursos Naturales que
siendo el de mayor jerarquiacutea administrativa en el aacutembito de Medio Ambiente y
Recursos Naturales era una dependencia de la Secretariacutea de Estado de
Agricultura
El antildeo de 1998 marca un antes y despueacutes en el Sector cuando eacutel Poder Ejecutivo dicta el
Decreto No 152-98 del 29 de abril que crea e integra la Comisioacuten Coordinadora del
Sector Recursos Naturales y Medio Ambiente Esta Comisioacuten no soacutelo fungiriacutea como un
organismo de enlaces en el disperso sector de medio ambiente y recursos naturales sino
tambieacuten que tendriacutea la responsabilidad de elaborar poliacuteticas para el sector e iniciar la
elaboracioacuten de un Marco Legal adecuado que organizara bajo la eacutegida y direccioacuten de una
Secretariacutea de Estado (hoy Ministerio) ya sea de manera directa o indirecta a todos los
organismos del sector Los antildeos 1998 y 1999 fueron de intensos trabajos de revisioacuten de
las normativas vigentes elaboracioacuten y socializacioacuten de la normativa a proponer la cual
es entregada al Poder Ejecutivo en los primeros meses del antildeo 2000 y este la somete al
Congreso ese mismo antildeo Es aprobada por el Congreso Nacional el 25 de julio y
promulgada por el Poder Ejecutivo el 18 de Agosto del antildeo 2000 bajo la denominacioacuten
de Ley 64-00 o Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales esta ley engloba
bajo una sola sombrilla institucional todas las instituciones del sector y establece los
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lineamientos generales y mandatos a que se elaboren las leyes que regularan cada aspecto
particular del sector y que le seraacuten complementarias
Esta disposicioacuten no solo unifica el sector sino que tambieacuten elimina la dispersioacuten en
teacutermino de la elaboracioacuten fiscalizacioacuten y administracioacuten de poliacuteticas medioambientales
y de recursos naturales
Establece ademaacutes un reordenamiento de los organismos puacuteblicos pertenecientes al sector
medio ambiente y recursos naturales (Seccioacuten III artiacuteculo 22 y siguientes) En el artiacuteculo
23 las instituciones con caracteriacutesticas especiales como el Jardiacuten Botaacutenico Nacional el
Parque Zooloacutegico Nacional el Museo Nacional de Historia Natural el Acuario Nacional
y el Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos Lo que indica que ademaacutes de una
concentracioacuten de organismos se produce hasta cierto punto una descentralizacioacuten
expresada en el hecho de que las instituciones adscritas conservan su autonomiacutea
funcional jurisdiccional y financiera asiacute como su patrimonio y personalidad juriacutedica
propia (Paacuterrafo II artiacuteculo 23 ley 64-00)
El legislador le confiere a las disposiciones de ley 64-00 el caraacutecter de orden puacuteblico
(artiacuteculo 2) y le otorga facultades reglamentarias al Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales a traveacutes de la elaboracioacuten de normas la revisioacuten de las existentes y
la supervisioacuten de la aplicacioacuten eficaz de la legislacioacuten (Artiacuteculo 18 literal 9 14 18) Esta
legislacioacuten represento una verdadera revolucioacuten para el Sector Medio Ambiente y
Recursos Naturales
En el caso dominicano a la legislacioacuten interna hay que agregar postulados y principios
establecidos en protocolos tratados y convenios internacionales ya que seguacuten lo
establecido en la Constitucioacuten Dominicana en su artiacuteculo 26 La Repuacuteblica Dominicana
es un Estado miembro de la comunidad internacional abierto a la cooperacioacuten y apegado
a las normas del derecho internacional en consecuencia 1) Reconoce y aplica el derecho
internacional general y americano en la medida en que sus poderes puacuteblicos las hayan
adoptado 2) Las normas de convenios internacionales ratificados regiraacuten en el aacutembito
interno una vez publicados de manera oficial
La Repuacuteblica Dominicana es signataria de numerosos acuerdos convenios y tratados
internacional debidamente ratificados y adoptados por los poderes puacuteblicos cuyos
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principios y postulados han contribuido a fortalecer el cuerpo legislativo nacional y han
servidos a los actores sociales como herramientas legales importantes en su constante
lucha por la aplicacioacuten de gestioacuten ambiental apegadas a los principios de las normativas
legales existentes de la cual estos acuerdos convenios y tratados forman parte
fundamental
Una vez regulado todo el aspecto normativo se puede establecer que en este se distinguen
claramente tres niveles como se establecen de manera magistral los expertos que
elaboraron el Plan Estrateacutegico Institucional de Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (2012-2016) y que nosotros insertamos iacutentegro por compartirlo plenamente
ellos establecen ldquoLa Ley 64-00 no obstante constituyoacute el marco general que debiacutea ser
complementado con muacuteltiples reglamentos normas y leyes sectoriales que se encargariacutean
de regular la cuestioacuten ambiental y el manejo de los recursos naturales en el plano
especiacutefico y operativo particularmente en lo referente a los recursos hiacutedricos forestales
biodiversidad y aacutereas protegidas entre otrosrdquo El marco normativo de los recursos
naturales y el medio ambiente se concretiza en los siguientes tres niveles baacutesicos
Nivel internacional La Repuacuteblica Dominicana es parte de los principales Acuerdos y
Convenios Multilaterales Medio Ambientales (AMUMAS) entre los cuales destacamos
1 Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC) 2 Comunicaciones Nacionales 3 Convencioacuten de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacioacuten y Sequiacutea
(CNUL 4 Convenio de la ONU sobre la Diversidad Bioloacutegica 5 Convenio de Estocolmo sobre los Contaminantes Orgaacutenicos Persistentes 6 El Convenio de Viena para la Proteccioacuten de la Capa de Ozono y su Protocolo de
Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono 7 Convenio de Estocolmo sobre los Contaminantes Orgaacutenicos Persistentes 8 Convenio de Rotterdam sobre el Consentimiento Fundamentado Previo sobre el
Comercio Internacional de Algunos Pesticidas y Quiacutemicos Peligrosos 9 Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los
Desechos Peligros y Otros Desechos 10 Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies de Flora y Fauna
Amenazada de Extincioacuten 11 Convenio Internacional para Prevenir las actividades humanas por los Buques
(Marpol)
Nivel Nacional Este nivel incluye una gran diversidad de leyes relevantes como la Ley
de Dominio de las Aguas Terrestres la Ley de Reforma Agraria la Ley Minera la Ley
de Cuota Parte la Ley 202-04Ley Sectorial Sobre Aacutereas Protegidas las leyes que crean
las diferentes instituciones y la Ley 64-00 que reorganiza todo el marco institucional
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del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales y establece las disposiciones
fundamentales para la gestioacuten a la vez que instituye una orientacioacuten programaacutetica para
el Sector En 2001 se publicaron varias normas teacutecnicas y estaacutendares sobre emisiones y
vertidos entre otros temas relativos a la prevencioacuten y el control de la contaminacioacuten por
actividades humanas y de manejo forestal
En el 2010 se incorporaron en la Constitucioacuten de la Republica disposiciones altamente
relevantes sobre los recursos naturales como son el derecho a disfrutar de un medio
ambiente sano y la conservacioacuten y uso sostenible del agua En la actualidad el Congreso
Nacional conoce varios acuteproyectos de leyes entre los se destacan la Ley General de Agua
La Ley de Agua Potable y Saneamiento las de biodiversidad seguridad de biotecnologiacutea
Ley sobre los recursos y espacios costeros y marinos y pago por servicios ambientales
Nivel local En este aacutembito el marco normativo para el manejo de los recursos naturales
y el medio ambiente viene dado en primer lugar por lo establecido en la Ley 64-00 la
cual en su Artiacuteculo 4 ldquodeclara de intereacutes nacional la conservacioacuten proteccioacuten
restauracioacuten y uso sostenible de los recursos naturales el medio ambiente y los bienes
que conforma el patrimonio natural y culturalrdquo En segundo lugar este marco normativo
se establece tambieacuten en la legislacioacuten que crea las Corporaciones Autoacutenomas de
Acueductos y Alcantarillados Sin embargo es preciso decir que tanto en el caso de la
Ley 64-00 como en la legislacioacuten de las corporaciones de acueductos y alcantarillados
los instrumentos de regulacioacuten directa estaacuten administrados por las dependencias del
Estado central
De manera especiacutefica el marco para la gestioacuten del medio ambiente y los recursos
naturales a nivel local lo establece la Ley 176-07 (Ley de Municipios) la cual faculta de
manera expliacutecita a los gobiernos locales para promover el desarrollo de los municipios y
el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes ldquopreservando el medio ambiente
los patrimonios histoacutericos y culturales asiacute como la proteccioacuten de los espacios de dominio
puacuteblicordquo En su Artiacuteculo 20 la Ley 176-07 establece la ldquoproteccioacuten del medio ambienterdquo
como uno de los servicios municipales obligatorios miacutenimos que deben proveer los
ayuntamientos Para tales fines en su Artiacuteculo 127 crea las Unidades Ambientales
Municipales cuya funcioacuten es ldquogarantizar un desarrollo armoacutenico de los asentamientos
urbanos y la preservacioacuten de los recursos naturales y un medio ambiente sosteniblerdquo
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Estando definido en el Artiacuteculo 128 las atribuciones de las Unidades Ambientales
Municipales4 (Plan Estrateacutegico Institucional Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales 2012-2016 2012 Pag9-11)
El sector era sumamente disperso lo que suponiacutea un lastre para el disentildeo de poliacuteticas
puacuteblicas ambientales como para la ejecucioacuten de las mismas existiendo varias entidades
para la gestioacuten de los diferentes renglones que componen el medio ambiente y los recursos
naturales una Subsecretariacutea de Recursos Naturales en la Secretariacutea de Estado de
Agricultura con cinco departamentos a saber de Vida Silvestre Suelos y Aguas
Inventarios de Recursos Naturales Recursos Pesqueros y Educacioacuten Ambiental un
Departamento de Medio Ambiente en la Oficina Nacional de Planificacioacuten y una Oficina
para la Proteccioacuten de la Corteza Terrestre en la Secretariacutea de Estado de Obras Puacuteblicas
Ademaacutes existiacutean la Direccioacuten Nacional de Parques la Direccioacuten Nacional de Foresta el
Instituto Nacional de Recursos Forestales la Comisioacuten Nacional Teacutecnico Forestal El
Jardiacuten Botaacutenico Nacional El Museo Nacional de Historia Nacional el Parque Zooloacutegico
Nacional el Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos el Instituto Nacional de
Proteccioacuten Ambiental y una serie de proyectos y programas ejecutados por el Secretariado
Teacutecnico de la Presidencia (hoy Ministerio de Economiacutea Planificacioacuten y desarrollo)
Uno de los objetivos fundamentales de la Ley 64-00 era evitar la dispersioacuten y
solapamiento que se daba en el sector por lo que todas estas entidades debiacutean ser y fueron
integradas en una institucioacuten uacutenica seguacuten ordena el artiacuteculo 22 de la Seccioacuten III de la Ley
No 64-00 del reordenamiento de los organismos puacuteblicos pertenecientes al sector medio
ambiente y recursos naturales Se transfiere y en consecuencia dependeraacuten de la
Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (hoy Ministerio) bajo su
nueva estructura la Subsecretariacutea de Estado de Recursos Naturales de la Secretariacutea de
Estado de Agricultura la Direccioacuten Nacional de Parques el Departamento de Medio
4 Artiacuteculo 128 Ley No 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios del 17 de julio del 2007 a) Elaborar las normativas para la preservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales del municipio tomando como base fundamental las disposiciones generales contenidas en la ley b) La elaboracioacuten de los programas de educacioacuten ciudadana para el manejo y tratamiento de los residuos soacutelidos domeacutesticos comerciales hospitalarios e industriales que se producen en el municipio para su sometimiento al concejo municipal por el siacutendicoo alcalde c) Emitir la opinioacuten teacutecnica correspondiente sobre los proyectos que le son sometidos al ayuntamiento y que requieren estudios y evaluaciones de impacto ambiental d) Realizar las recomendaciones correspondientes a los organismos municipales a los fines de que en el municipio se garantice el cumplimiento de la Ley General de Medio Ambiente y las resoluciones y reglamentaciones dictadas por los organismos nacionales para tales fines e) Elaborar los programas de aprovechamiento y uso de los espacios de dominio puacuteblico como parques plazoletas y aacutereas verdes municipalesrdquo
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Ambiente de la Oficina Nacional de Planificacioacuten el Instituto Nacional de Recursos
Forestales el Instituto Nacional de Proteccioacuten Ambiental y la Oficina para la Proteccioacuten
de la Corteza Terrestre de la Secretariacutea de Estado de Obras Puacuteblicas
Paacuterrafo I- Se deroga el decreto No 216 del 5 de junio de 1998 que crea el Instituto de
Proteccioacuten Nacional de Proteccioacuten Ambiental (INPRA) y le Ley 118-99 y su reglamento
del Instituto Nacional de Recursos Forestales (INAREF) y sus atribuciones pasan al
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Paacuterrafo III- La Direccioacuten General
de Mineriacutea (hoy Ministerio de Energiacutea y Mina) deberaacute coordinar con el Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales la formulacioacuten de la poliacutetica minera nacional asiacute
como su aplicacioacuten la cual debe estar sujeta a la poliacutetica nacional sobre medio ambiente
y recursos naturales adoptad por el Poder Ejecutivo
El Artiacuteculo 23 establece Se adscriben y por tanto dependeraacuten de la Secretariacutea (hoy
Ministerio) de Medio Ambiente y Recursos Naturales el Jardiacuten Botaacutenico Nacional el
Parque Zooloacutegico Nacional el Museo Nacional de Historia Natural y el Instituto Nacional
de Recursos Hidraacuteulico El Paacuterrafo I del artiacuteculo 23 crea los consejos Directivos de estas
instituciones adscritas y el Paacuterrafo II le mantiene a estas instituciones adscritas su
autonomiacutea funcional jurisdiccional y financiera asiacute como su patrimonio y personalidad
juriacutedica propia
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Capiacutetulo III Poliacuteticas Puacuteblicas Ambientales En Repuacuteblica Dominicana
1963-2012
El abordaje de este epiacutegrafe se haraacute en un marco narrativo descriptivo ya que los epiacutegrafes
finales del estudio estaacuten dedicados al anaacutelisis de estas poliacuteticas desde la perspectiva de
los planteamientos de Ostrom sobre los Sistemas socio-ecoloacutegicos en lo que se refiere a
la gobernanza ambiental y desde el Marco de Anaacutelisis de Desarrollo Institucional en
cuanto a las poliacuteticas ambientales
Se seguiraacute el siguiente orden Poliacuteticas de biodiversidad y aacutereas protegidas de recursos
forestales costeros-marina suelo agua mineriacutea y cambio climaacutetico finalmente el
Sistema nacional de gestioacuten ambiental en el cual englobaremos ademaacutes las poliacuteticas de
manejo de residuos soacutelidos la de educacioacuten e informacioacuten ambiental y la de ordenamiento
territorial por considerarlo para los fines de estudio como parte de este sistema
31 Poliacutetica de Biodiversidad y Aacutereas Protegidas
Dentro del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales la instancia responsable
del Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas (SINAP) es el Viceministerio de Aacutereas
Protegidas y Biodiversidad el cual seguacuten la paacutegina oficial de del Ministerio tiene las
siguientes funciones
Viceministerio de Aacutereas Protegidas y Biodiversidad
Misioacuten
Contribuir a la conservacioacuten de la biodiversidad en todo el territorio nacional como base para el desarrollo sostenible y el mejoramiento de la calidad de vida mediante la administracioacuten de un sistema nacional de aacutereas protegidas y la aplicacioacuten de normas y regulaciones en la Repuacuteblica Dominicana
Funciones principales
1 Coordinar el disentildeo y aplicacioacuten de la poliacutetica nacional de desarrollo de las aacutereas protegidas y la conservacioacuten de la diversidad bioloacutegica del paiacutes
2 Elaboracioacuten y aplicacioacuten de normas regulaciones y procedimientos necesarios para la gestioacuten sostenible de las aacutereas protegidas y la biodiversidad
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3 Regular el uso y trasiego de los recursos de la biodiversidad
4 Promover el desarrollo conservacioacuten y manejo de los recursos de flora y fauna silvestres
5 Administrar el sistema nacional de aacutereas protegidas a fin de que se garantice la integridad de las mismas la prestacioacuten de los servicios ambientales y la interaccioacuten ambientalmente sana con los usuarios
6 Promover la participacioacuten de las comunidades rurales en planes programas y proyectos para la conservacioacuten de la biodiversidad y las aacutereas protegidas
Estructura
Direccioacuten de Aacutereas Protegidas
Funciones Principales
1 Administrar el Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas a fin de que se garantice la integridad de las mismas la prestacioacuten de los servicios ambientales y la interaccioacuten ambientalmente sana con los usuarios
2 Definir y aplicar las poliacuteticas sobre uso puacuteblico manejo estudio y aprovechamiento racional y sostenible de los recursos asociados a las Aacutereas Protegidas
3 Compartir la asistencia legal y del Servicio Nacional de Proteccioacuten Ambiental para la aplicacioacuten de las regulaciones existentes definiendo poliacuteticas y actividades especiacuteficas de proteccioacuten y vigilancia preventiva para asegurar la integridad del SINAP
4 Coordinar la ejecucioacuten de proyectos y acciones puntuales en las aacutereas protegidas y evaluar oportunidades de desarrollo en las mismas
5 Apoyar y promover actividades que contribuyan a elevar el nivel de vida de las comunidades relacionadas con las aacutereas protegidas y a una estrategia nacional de desarrollo sostenible
6 Documentar y mantener base de datos con informacioacuten actualizada sobre las unidades de conservacioacuten
7 Definir disentildear y aplicar poliacuteticas actividades y acciones de interpretacioacuten senderismo educacioacuten ambiental uso puacuteblico y programa de visitacioacuten en las aacutereas protegidas
8 Implementar los Planes de Manejo en las Aacutereas Protegidas 9 Mantener una liacutenea de asistencia teacutecnica en materia de planificacioacuten gestioacuten
manejo y administracioacuten del SINAP con las Direcciones Provinciales
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Direccioacuten de Biodiversidad y Vida Silvestre
Misioacuten
Contribuir a la conservacioacuten de la biodiversidad en todo el territorio nacional como base para el desarrollo sostenible y el mejoramiento de la calidad de vida mediante la administracioacuten de un sistema nacional de aacutereas protegidas y la aplicacioacuten de normas y regulaciones en la Repuacuteblica Dominicana
Funciones Principales
1 Coordinar el disentildeo y aplicacioacuten de la poliacutetica nacional de desarrollo de las aacutereas protegidas y la conservacioacuten de la diversidad bioloacutegica del paiacutes
2 Elaboracioacuten y aplicacioacuten de normas regulaciones y procedimientos necesarios para la gestioacuten sostenible de las aacutereas protegidas y la biodiversidad
3 Regular el uso y trasiego de los recursos de la biodiversidad 4 Promover el desarrollo conservacioacuten y manejo de los recursos de flora y fauna
silvestres 5 Administrar el sistema nacional de aacutereas protegidas a fin de que se garantice la
integridad de las mismas la prestacioacuten de los servicios ambientales y la interaccioacuten ambientalmente sana con los usuarios
6 Promover la participacioacuten de las comunidades rurales en planes programas y proyectos para la conservacioacuten de la biodiversidad y las aacutereas protegidas
El Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas de la Repuacuteblica Dominicana queda establecido
por la Ley 64-00 del 18 de agosto del 2000 sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales
en su artiacuteculo 33 que establece Se crea el sistema nacional de aacutereas protegidas que
comprende todas las aacutereas de ese caraacutecter existentes y que se creen en el futuro puacuteblicas
o privadas Se transfieren las responsabilidades de la Direccioacuten Nacional de Parques a la
Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales La ley 64-00 establece
ademaacutes en los artiacuteculos del 34 al 37 los principios objetivos y categoriacuteas de manejos
de las distintas aacutereas protegidas de Repuacuteblica Dominicana Estos principios objetivos y
categoriacuteas de manejos son a su vez ratificado por la Ley 202-02 de Biodiversidad y Aacutereas
Protegidas en sus artiacuteculos 3 13 y 14 El artiacuteculo 13 establece Las unidades del Sistema
Nacional de Aacutereas Protegidas se corresponderaacuten con las siguientes categoriacuteas de manejo
consistentes con las normas universalmente aceptadas de la Unioacuten Mundial para la
Naturaleza
Categoriacutea I Aacutereas de Proteccioacuten Estricta Reserva Cientiacutefica Santuario de Mamiacuteferos Marinos
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Categoriacutea II Parques Nacionales
Parque Nacional Parque Nacional Submarino
Categoriacutea III Monumentos Naturales Monumento Natural Monumento Cultural
Categoriacutea IV Aacutereas de Manejo de HaacutebitatEspecies Refugio de Vida Silvestre
Categoriacutea V Reservas Naturales
Reservas Forestales Bosque Modelo Reserva Privada
Categoriacutea VI Paisajes Protegidos
Viacuteas Panoraacutemicas Corredor Ecoloacutegico Aacutereas Nacionales de Recreo
Asimismo la Ley 64-00 incorpora nuevas categoriacuteas de manejo y da vigencia a las aacutereas
protegidas establecidas mediante el Decreto 233-95 que fuera derogado por el Decreto
319-96 el cual a su vez habiacutea sido puesto en suspenso por el Decreto 319-96 que creoacute
una comisioacuten especial para estudiar el conflicto generado por la emisioacuten del Decreto 319shy
96
La Ley 64-00 (Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales) y la Ley 202-02
de Biodiversidad y Aacutereas Protegidas son de suma importancia para la administracioacuten de
las aacutereas protegidas del paiacutes ya que introducen una serie de cambios institucionales y
reglamentarios cuyo objetivo es mejorar la administracioacuten de las mismas permitiendo
ademaacutes que el paiacutes se incorpore la estrategia internacional de establecimiento de aacutereas
protegidas para que faciliten la conservacioacuten de muestras representativas de ecosistemas
terrestres y marinos especies de flora y fauna rasgos geoloacutegicos recursos paisajiacutesticos
recursos arqueoloacutegicos e histoacutericos y otros recursos asociados articulando estos recursos
al desarrollo sostenible del paiacutes
El actual Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas (SINAP) alberga sin lugar a dudas los
elementos maacutes representativos y mejor conservados de la biodiversidad del paiacutes Cerca
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del 24 del territorio dominicano incluyendo parte marina ha sido declarada legalmente
como Aacutereas Naturales Protegidas La draacutestica y suacutebita peacuterdida de la cobertura boscosa
del paiacutes en los uacuteltimos 60 antildeos y su consecuente repercusioacuten en los ecosistemas las
especies y la variabilidad geneacutetica ha sido motivo para la proteccioacuten de estos singulares
espacios naturales Sin embargo anaacutelisis del estado de conservacioacuten de la biodiversidad
sentildealan que ldquoel sistema dominicano de aacutereas protegidas estaacute confrontado por varias
amenazas y barreras que impiden una conservacioacuten efectiva y sostenible de la misma
Como amenazas inmediatas a biodiversidad se han destacado las siguientes
1 Peacuterdida y degradacioacuten de haacutebitats importantes a causa de a) la creciente incursioacuten
de la agricultura y el pastoreo dentro de las aeacutereas protegidas b) la expansioacuten de
infraestructura turiacutestica en y alrededor de las aacutereas protegidas c) actividades
mineras d) fuegos forestales y e) contaminacioacuten terrestre y acuaacutetica
2 Efectos negativos sobre especies particulares como resultado de a) pesca y caza
ilegales b) la recoleccioacuten ilegal de flora y fauna c) la introduccioacuten de especies
exoacuteti- cas d) la presencia de animales depredadores como gato perro y huroacuten
(Herpestes javinucus = H aeropuntatus) (GEO-RD 20102-96)
La cooperacioacuten puacuteblico-privada se da baacutesicamente a nivel de los convenios de coshy
manejo acordado por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales con
instituciones de la sociedad civil como la Fundacioacuten Jaragua responsable del co-manejo
del Parque Nacional Jaragua El Banco Popular responsable del co-manejo de las Cuevas
de las Maravillas Helados Bon responsable de la Reserva Cientiacutefica Loma Quita Espuela
entre otras
Ademaacutes de las medidas de poliacuteticas adoptada por iniciativa del Estado Dominicano en el
establecimiento del SINAP se han promovido otras medidas administrativas y de otro
orden normativo a partir del antildeo 1996 tendente a fortalecer todo el sistema y la
proteccioacuten de la Biodiversidad resultado del mandato del Convenio de Biodiversidad
del cual el paiacutes es signatario tales como
1 ldquoResolucioacuten de Regulacioacuten y Control de Caceriacutea la Resolucioacuten sobre la
Importacioacuten de Especies Perjudiciales y la resolucioacuten que crea la Procuraduriacutea de
Medio Ambiente y Recursos Naturales Tambieacuten la Resolucioacuten que crea el
Servicio Nacional de Proteccioacuten Ambiental (SENPA) En el antildeo 2008 se emitioacute
el Decreto Presidencial que creoacute el Consejo Presidencial de Cambio Climaacutetico
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Este Consejo se encarga de darle seguimiento a todo lo vinculado con el convenio
del cambio climaacutetico y su aplicacioacuten en el paiacutes Entre las Resoluciones maacutes
recientes estaacute la que implementa las Gerencias Regionales y Direcciones
Provinciales de Medio Ambiente y Recursos Naturales las cuales son un mandato
de Ley Ademaacutes de estos instrumentos el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales a traveacutes del Viceministerio de Gestioacuten Ambiental ha
publicado una serie de documentos teacutecnicos-juriacutedicos normas ambientales para
regular y reglamentar diferentes aacutereas relacionadas con la gestioacuten y proteccioacuten del
medio ambiente Entre los reglamentos elaborados y que estaacuten vinculados a la
aplicacioacuten del Convenio de Diversidad Bioloacutegica estaacuten Reglamento de
Investigacioacuten de Aacutereas Protegidas y Biodiversidad Reglamento de Sanciones
Administrativas para el Medio Ambiente y Recursos Naturales Reglamento de
Fiscalizacioacuten en Coherencia con la aplicacioacuten del Cap XVII del Tratado de Libre
Comercio entre Centro Ameacuterica La Repuacuteblica Dominicana y los Estados Unidos
(RD-CAFTA)rdquo (GEO-RD 20102-107)
2 ldquoComo par te de los compromisos asumidos por el paiacutes y en cumplimiento al
CDB en cuanto a la elaboracioacuten de la legislacioacuten nacional el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales ha elaborado los siguientes Proyectos de Leyes
Sectoriales Ley sobre la Seguridad de la Biotecnologiacutea Ley Sectorial de
Biodiversidad Ley de Recursos Costeros y Marinos Ley Sectorial Forestal Ley
General de Agua los que han sido sometidos al Congreso Nacional para su
aprobacioacuten y promulgacioacuten por parte del Poder Ejecutivo Igualmente se elaboroacute
en el antildeo 2002 un borrador de Reglamento de Acceso a Recursos Geneacuteticos y
Beneficios Compartidos tomando como guiacutea el Artiacuteculo 15 del CDB y las
Directrices de Bonn Este borrador ha servido de guiacutea para las solicitudes de
acceso y beneficios compartidos El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales en adicioacuten al marco legal ha emitido varias resoluciones se han
elaborado diversos reglamentos y normas ambientales Por otra parte el Poder
Ejecutivo ha promulgado varios Decretos que viene a completar y fortalecer este
marco legal para garantizar la aplicacioacuten del Convenio de la Diversidad Bioloacutegica
y la conservacioacuten de los recursos naturalesrdquo (Ibidem 2107-108)
112 shy
3 ldquoEn el antildeo 2009 el Poder Ejecutivo emitioacute el Decreto 571-09 que delimitoacute treinta
y dos (32) nuevas aacutereas protegidas para asiacute aumentar la cobertura bajo
conservacioacuten del paiacutes Es importante destacar que durante la reforma de la
Constitucioacuten (2009) del paiacutes se incluyoacute la conservacioacuten de la biodiversidad y la
proteccioacuten del medio ambiente para darle peso constitucional a estas acciones
Siendo esto uno de los logros maacutes significativos del estado y la sociedad civil En
el aacutembito internacional el paiacutes se ha hecho signatario de todos los convenios
relacionados y vinculados con el Convenio de Diversidad Bioloacutegica los cuales
han sido ratificados por el Congreso Nacional Sin embargo El Protocolo de
Cartagena sobre la Seguridad de la Biotecnologiacutea fue ratificado por el Congreso
Nacional el 27 de diciembre del 2005 y promulgado por el Presidente de la
Repuacuteblica Dominicana en febrero del 2006 De manera que el mismo entroacute en
vigor en septiembre del mismo antildeo Con la ratificacioacuten del Protocolo de Cartagena
se cumple con una meta central del Desarrollo del Marco Nacional de
Bioseguridad Por uacuteltimo el poder ejecutivo emitioacute el Decreto No 1288-04 que
establece la aplicacioacuten del convenio CITES en la Repuacuteblica Dominicanardquo
(Ibiacutedem 2108)
Posiblemente el subsector de Biodiversidad y Aacutereas Protegidas es el de mayor diagnoacutestico
en el paiacutes En tal sentido existen informaciones referentes a Estrategia Nacional de
Conservacioacuten y Uso Sostenible de la Biodiversidad y Plan de Accioacuten 2011-2020
(ENBPA) Anaacutelisis de Capacidades Institucionales del SINAP Anaacutelisis de Resultados de
la Aplicacioacuten de la Metodologiacutea Efectividad de Manejo de Aacutereas Protegidas en Repuacuteblica
Dominicana Informe de Reservas de Biosfera Valor de los Ecosistemas Protegidos de la
Repuacuteblica Dominicana Reglamento de Aacutereas Protegidas Privadas o Conservacioacuten
Voluntaria Reglamento para el Co-manejo de Aacutereas Protegidas en la Repuacuteblica
Dominicana Estudio del Plan Estrateacutegico Nacional para el Desarrollo del Ecoturismo en
la Repuacuteblica Dominicana entre otros
La existencia de todas estas informaciones contrastan con lo que se plantea en la
Estrategia Nacional de Conservacioacuten y Uso Sostenible de la Biodiversidad y Plan de
Accioacuten 2011-2020 (ENBPA) ldquoLa Repuacuteblica Dominicana es uno de los paiacuteses del Caribe
en los que menos se ha estudiado su diversidad bioloacutegica El nuacutemero de especies
conocidas es por tanto variable y por lo general va en aumentordquo (Woodruff2004
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Perez-Gelabert 2008 Hedges 2006) (ENBAP 201019) Esto significa que tenemos las
informaciones para disentildear los instrumentos de manejo del SINAP que deben estar
expresadas en los Planes de Manejos de las Aacutereas Protegidas sin embargo todaviacutea no
conocemos el valor real de nuestra biodiversidad el nuacutemero aproximado de especie de
flora y fauna lo que indica que todaviacutea nos queda un gran trecho por recorrer
La existencia de Tratados y Convenios Internacionales de los cuales la Repuacuteblica
Dominicana es signataria tales como el Convenio de Biodiversidad (CDB) dan un gran
impulso a la produccioacuten de informacioacuten tendente a servir de base para el disentildeo de
poliacuteticas puacuteblicas ambientales en el sector especiacutefico al que se refieren estos convenios
La Repuacuteblica Dominicana participoacute en la Cumbre de Riacuteo 92 y firmo el CDB
ratificaacutendolo el Congreso de la Repuacuteblica en Noviembre de 1996 comprometieacutendose con
la firma del mismo a la formulacioacuten adopcioacuten e implementacioacuten de una Estrategia
Nacional y Plan de Accioacuten para la conservacioacuten de la biodiversidad
No obstante este compromiso contraiacutedo con la firma y ratificacioacuten del CDB no es hasta
el antildeo 2011 que se puede cumplir con el mismo con la elaboracioacuten de la Estrategia
Nacional de Conservacioacuten y Uso Sostenible de la Biodiversidad y Plan de Accioacuten 2011shy
2020 (ENBPA) donde se establecen ldquoplanes y programas que fortalecen a las
instituciones y crean las capacidades para una buena gestioacuten en la conservacioacuten de la
Biodiversidad (ENBAP 2010 8) Atendiendo a los tres objetivos del CDB que son
1 La conservacioacuten de la biodiversidad
2 La utilizacioacuten sostenible de sus componentes y
3 La distribucioacuten justa y equitativa de los beneficios que resulten del
aprovechamiento de los recursos geneacuteticos (Ibiacutedem 8)
Otro elemento importante para ver la efectividad del Manejo de SINAP es la existencia
o no de planes de Manejo en las Aacutereas Protegidas y concomitante el nivel de control y la
capacidad de gestioacuten que la entidad responsable de su manejo tiene sobre ella en las
siguiente tablas se muestra un Comparativo de Nuacutemero de Guardabosques y
Administradores de AP entre 1997 y 2007
114 shy
2007 Tabla 1 Comparativo Nuacutemero de Guardabosques y Administradores de AP entre 1997 y
Personal
Antildeo 1997 (50 AP en el SINAP) Antildeo 2007 (86 AP en el SINAP)
Actual Requerido Actual Requerido Deacuteficit
Estimado
Guardabosques 125 263 260 565 305
Administradores 20 30 32 86 54
Supervisores 14 16 51 137 86
Fuente Tomado de Reingenieriacutea del Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas a Fin de Lograr su Sostenibilidad Financiera Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2011 Paacuteg26
Con apenas 4867082 kmsup2 el territorio de la Repuacuteblica Dominicana contiene 12 regiones
geograacuteficas distintas (Zanoni T 1986) Cuatro de estas regiones constituyen sus
principales sistemas montantildeosos los cuales presentan notables variaciones de altitud que
llegan hasta maacutes de 3000 metros Entre estos sistemas montantildeosos existen tambieacuten
numerosos valles La configuracioacuten de los sistemas montantildeosos y la incidencia de los
vientos alisios condicionan la aparicioacuten de distintos ambientes en teacuterminos de
temperatura precipitacioacuten y radiacioacuten Estos grandes ambientes agrupan a nueve (9)
zonas de vida y siete (7) zonas de transicioacuten seguacuten el sistema bioclimaacutetico de Holdridge
Asimismo una nueva clasificacioacuten de la vegetacioacuten natural llevada cabo en 1993
distingue 7 tipos y 45 subtipos de formaciones vegetales (Hager y Zanoni 1993) Entre
estas siete grandes formaciones vegetales estaacuten bosques secos bosques semideciduos
bosques latifoliados siempre verde y pinares (GEO- RD 20102-94 )
El Sistema de Aacutereas Protegidas de la Repuacuteblica Dominicana estaacute compuesto por setenta
unidades de conservacioacuten que abarcan 1269178 km2 (803128 km2 de zona terrestre y
466050 km2 de zona mariacutetima) Estas aacutereas protegidas cuya parte terrestre corresponde
al 16 de la superficie total del paiacutes contienen altos valores ecoloacutegicos bioloacutegicos
esceacutenicos y culturales que las hacen sumamente importantes para la economiacutea nacional
pero al mismo tiempo sumamente vulnerable debido precisamente a la riqueza que
contienen (PPA 2003 8-6-7)
32 Poliacuteticas de Recursos Forestales
Dentro de los Viceministerios que conforman la estructura administrativa del Ministerio
de Medio Ambiente y Recursos Naturales se encuentra el de Recursos Forestales
115 shy
instancia a traveacutes de la cual se proponen disentildean y ejecutan las poliacuteticas forestales del
Estado Este subsector es uno de lo que ha merecido mayor atencioacuten en cuanto a la
cantidad de normas que se han elaborado para eacutel Varios autores (Rodriacuteguez 2004
USAIDIRG 2001 USAIDIRG 2006a) plantean
ldquohellip los bosques constituyen el recurso que mayor atencioacuten ha merecido por parte de la
legislacioacuten dominicana Maacutes de 100 instrumentos legales han sido creados desde que
Gregorio Billini estableciera el primero en el siglo XVIII El reacutegimen juriacutedico actual para
el manejo forestal sostenible (MFS) en la Repuacuteblica Dominicana consta de tres niveles
el internacional que incluye convenciones internacionales como Convenio de
Diversidad Bioloacutegica (CBD) Convencioacuten Comercio Internacional Especies Amenazadas
Fauna y Flora Silvestres (CITES) Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas de Cambio
Climaacutetico (CMNUCC) Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas de Lucha Contra la
Desertificacioacuten y la Sequiacutea (CMNULCD) entre otras el nivel nacional incluye varias
leyes relevantes como la Ley de Dominio de las Aguas Terrestres la Ley de Reforma
Agraria la Ley Minera la Ley de Cuota Parte la Ley 64-00 y la Ley 202-04rdquo
ldquoPara el sector forestal los instrumentos legales de mayor trascendencia
a nivel institucional fueron la Ley 5856 sobre Conservacioacuten Forestal y
Aacuterboles Frutales que creoacute la Direccioacuten General Forestal (DGF) adscrita
a la Secretaria de Estado de Agricultura (SEA) la Ley 206 de 1967 que
transfiere la DGF a la Secretaria de Estado de las Fuerzas Armadas
(SEFA) la Ley 67 de 1974 que creoacute la Direccioacuten Nacional de Parques
(DNP) la Ley 705 de 1982 que creoacute la Comisioacuten Nacional Teacutecnica
Forestal (CONATEF) y establece el cierre de los aserraderos que
operaban a la fecha y la Ley 118-99 de 1999 que creoacute el Instituto
Nacional de los Recursos Forestales (INAREF) Todas estas leyes se
encuentran actualmente derogadas (STPCONATEF 1991 USAIDIRG
2001)rdquo
ldquoEl 18 de agosto del 2000 marcoacute el inicio de una nueva etapa en la
administracioacuten ambiental en el paiacutes al promulgarse la Ley 64-00 que creoacute
la Secretaria de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (hoy
Ministerio) Esta Ley regula todos los recursos naturales del paiacutes a nivel
macro y sienta las bases para que los sectores econoacutemicos del paiacutes actuacuteen
de forma conjunta y bajo los mismos principios en lo relativo al manejo
de los recursos naturales y el medio ambiente Con la promulgacioacuten de
esta ley las instituciones del sector que se encontraban dispersas pasan a
formar parte del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales La
116 shy
Ley 64-00 establece que debe ser complementada con varias leyes
sectoriales que regulen el manejo de los distintos recursos naturales del
paiacutes lo cual se ha cumplido solo parcialmente (SEMARN 2005a)rdquo
ldquoAdemaacutes de la Ley 6400 el marco legal actual para el Manejo Forestal
Sostenible (MFS) en la Repuacuteblica Dominicana incluye la Ley Sectorial de
Aacutereas Protegidas No 202-04 del 24 de julio del 2004 Este instrumento
legal aprobado por el Congreso Nacional con modificaciones que
lesionan la integridad del SINAP ya que se excluyeron sitios y unidades
que a juicio de expertos contienen ecosistemas y especies de importancia
extraordinaria generoacute un recurso de inconstitucionalidad y una sentencia
de la Suprema Corte de Justicia creando un precedente jurisprudencial
calificado por algunos sectores contrario al intereacutes nacional
(CONGRESO NACIONAL 2004 SEMARN 2006a SEMARN 2006b)rdquo
La cooperacioacuten puacuteblico-privad se da en el subsector a traveacutes de la Caacutemara forestal y los
productores privado de bosques quienes para ejercer esta actividad necesitan tener un
plan de manejo aprobado por el Ministerio de Medio Ambiente y el correspondiente
permiso de corte cuando la plantacioacuten se encuentran en estado de madurez Esta relacioacuten
suele ser traumaacutetica con frecuencia por varias razones a) el ministerio no cuenta con la
cantidad de teacutecnicos suficientes para atender la demanda del sector b) la presioacuten social
sobre el recurso bosque es significativo por lo que un productor privado aun poseyendo
su permiso de corte suele tener problema al momento de decidir hacer uso del mismo c)
las reglas del juego pueden y suelen cambiar con regularidad vulnerando derechos
adquiridos Todo esto ha generado una sensacioacuten de temor en este sector y creado una
cultura negativa de los ciudadanos cercanos al bosque respecto de este
El PPA (20026) plantea que ldquoLa historia de los bosques en la Repuacuteblica Dominicana
es bien conocida de forma empiacuterica y narrativa En este sentido existe una cierta
cantidad de documentos que permiten ilustrar el panorama actual de los bosques asiacute
como su dinaacutemica a traveacutes del tiempordquo Partiendo de esta afirmacioacuten vamos a tratar de
hacer un recorrido que nos permita ir identificando las acciones planes programas y
poliacuteticas que se han disentildeado elaborado e implementado en este sector durante el periacuteodo
1963-2012
Rodriacuteguez Alberto R (2004) considera que ldquoEn los uacuteltimos cuarenta (40) antildeos la
poliacutetica forestal en el paiacutes ha sido inconsistente lo que ha dificultado un clima de
inversioacuten que asegure el desarrollo de una industria forestal sosteniblerdquo
117 shy
Rodriguez(20048) Este autor hace un cronograma del devenir de la poliacutetica y
legislacioacuten forestal el cual insertamos a continuacioacuten
Cuadro 4 Devenir de la Poliacutetica y Legislacioacuten Forestal Dominicana
Antildeo Poliacuteticas y Legislacioacuten Forestal Dominicana
1962 Promulgacioacuten de la Ley 5856 sobre Conservacioacuten Forestal y Aacuterboles
Frutales
1967 Estudio de la OEA que establece que el paiacutes es eminentemente forestal
(67 de su territorio) que soacutelo 117 del paiacutes estaba cubierto de
bosque y que la Ley 5856 es inadecuada
1967 El Poder Ejecutivo dispone el cierre de todos los aserraderos
1967 La Ley 206 coloca la Direccioacuten General Forestal bajo el mando de las
Fuerzas Armadas
1968 Primer Estudio sobre los Recursos Forestales del Paiacutes
1973 Primeras plantaciones forestales en Manabao Loma de la Sal y Presa
de Taveras
1973 Creacioacuten de la Escuela Forestal de Jarabacoa
1974 La ley 67 crea la Direccioacuten Nacional de Parques y aacutereas protegidas
1978 Creacioacuten de la Subsecretariacutea de Recursos Naturales (SURENA) bajo la
Secretaria de Estado de Agricultura
1979 Inicio del Plan Sierra para actividades de reforestacioacuten y desarrollo
integral
1979 Creacioacuten de la Comisioacuten Maderera para otorgar permisos de
importacioacuten de madera
1981 Publicacioacuten del estudio ldquoPerfil Ambiental de la RDrdquo publicado por la
USAID y CRIES
1981 La SURENA inicia el proyecto manejo de recursos naturales
(MARENA) e inicia proyectos de conservacioacuten de suelos y agua
1982 Promulgacioacuten Ley 705 que establece el cierre de los aserraderos que
operaban a la fecha y crea la Comisioacuten Teacutecnica Forestal (CONATEF)
1983 La ley 752 ndash 83 crea a CONATEF y la ley 753 ndash 83 abre la campantildea nacional de reforestacioacuten
1985 Se creoacute la ley 290 que crea incentivos forestales hasta el 90 de los
costos de reforestacioacuten manejo de bosques y fomento de incentivos
forestales
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1985 La ley 291 convierte a CONATEF en un organismo ejecutor al asignarle
funciones que eran de la Direccioacuten General Forestal
1985 El Decreto 258 aprueba el Plan Nacional de Ordenamiento Forestal
1986 El operativo ldquoSelva Negrardquo de la DGF paraliza la actividad forestal
mediante la aplicacioacuten de controles y acciones represivas
1986 Se inician estudios para la formulacioacuten del Plan de Accioacuten Forestal
Tropical para la Repuacuteblica
Dominicana (PAFT ndash RD)
1986 Aprobacioacuten Reglamentos de Aplicacioacuten de la Ley 290 y 291
1987 El Decreto 658 nombra al Director General Forestal como presidente
de la Comisioacuten Teacutecnica
Forestal (CONATEF)
1988 El Poder Ejecutivo aprueba el estudio PAFT ndash RD
1988 La CONATEF establece los ldquocertificados de plantaciones con derecho
a corterdquo
1991 Se incorpora al Proyecto PAFTndashRD algunas propuestas de ONGs
1992 Aprobacioacuten del 2do Aserradero del paiacutes (a solicitud de Enda Caribe)
para operar en Zambrana
Cotuiacute
1994 Proceso participativo (ISA JAD CONATEF) para la formulacioacuten de
un proyecto de ley forestal
1995 Sometimiento del Proyecto de Ley Forestal al Poder Ejecutivo
Junio 1997 Apertura e inicio del Plan Nacional Quisqueya Verde (Reforestacioacuten y
Desarrollo)
Sept 1998 Instalacioacuten de aserraderos para procesar los aacuterboles derribados por el
Huracaacuten Georges
Dic 1999 Promulgacioacuten de la Legislacioacuten Forestal 118 -99
Marzo 2000 Asamblea Constitutiva que crea la Caacutemara Forestal Dominicana
Agosto
2000
Promulgacioacuten ley 64 ndash 00 crea la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Junio 2001 Aprobacioacuten Reglamento Forestal y normas teacutecnicas de planes de
manejo industria forestal transporte de productos forestales permisos
y plantaciones forestales Fuente Tomado de Rodriacuteguez (2004 55) Estudio de tendencias y perspectivas del sector forestal en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo Informe Nacional Repuacuteblica Dominicana 2004
119
En cuanto a la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo Forestal como tal Rodriacuteguez
(20048) plantea que
ldquoNo existe actualmente un plan nacional de desarrollo forestal como tal
En materia de ordenacioacuten conservacioacuten y desarrollo sostenible de los
bosques el paiacutes ha desarrollado una poliacutetica forestal que privilegia la
produccioacuten de plantas la reforestacioacuten de las cuencas altas de los riacuteos la
vigilancia y la concertacioacuten de acuerdos con el sector privado y las
comunidades (CHECO 2003)rdquo
ldquoLa gestioacuten de gobierno (2004-2008) elaboroacute un Plan de Trabajo el cual
sirve de marco para las acciones de la Subsecretariacutea de Recursos
Forestales (SUREF) En dicho plan se establecen las metas y actividades
agrupadas en cinco grandes ejes Reformas legales e institucionales
reforestacioacuten comercial y de proteccioacuten manejo y proteccioacuten de bosques
naturales generacioacuten y transferencia de tecnologiacutea e industria forestal
Recientemente en el marco del llamado Plan Isla Verde la SEMARN (hoy
Ministerio) ha priorizado para el 2006 las siguientes acciones de
desarrollo forestal Plan nacional de reforestacioacuten con participacioacuten
popular programa forestal comunitario y fortalecimiento del marco legal
para dar garantiacutea a las inversiones privadas en el sector forestalrdquo
Seguacuten el Informe GEO-RD ( 20102-102) las principales causas de la degradacioacuten de los
bosques y peacuterdida de la biodiversidad asiacute como las causas maacutes relevantes de la
desaparicioacuten de la cobertura forestal en la Repuacuteblica Dominicana se sintetizan en los
siguientes factores la mayoriacutea de ellos recurrentes
1 Extraccioacuten de maderas preciosas desde el siglo XIX lo que ha provocado un
fenoacutemeno masivo de deforestacioacuten que continua aunque en menor escala hasta
la fecha
2 Las praacutecticas agriacutecolas de tumba y quema usadas como principal sistema de
produccioacuten en las aacutereas marginales del paiacutes y en vigencia todaviacutea en algunas aacutereas
del paiacutes
3 La ganaderiacutea extensiva una forma de uso del suelo que ha sustituido de forma
permanente la cobertura boscosa en la mayor parte del paiacutes
4 La extraccioacuten de productos forestales como lentildea carboacuten resina cuaba etc asiacute
como el pastoreo libre y ramoneo de animales usados como fuentes de ingresos
y medios de vida importantes para los sectores maacutes pobres de la poblacioacuten rural
120 shy
Esta ha sido tambieacuten una de las causas maacutes relevantes de la degradacioacuten de los
bosques y la diversidad bioloacutegica del paiacutes
5 La desaparicioacuten paulatina de cultivos agroforestales tradicionales como el cafeacute y
el cacao provocada por las condiciones adversas de los mercados internacionales
persistentes durante muchos antildeos ha conducido tambieacuten a la peacuterdida de la
cobertura arboacuterea y a la desaparicioacuten de importantes ecosistemas dependientes de
estos cultivos perennes
6 Los incendios forestales que se repiten regularmente en las aacutereas de bosques de
pino por razones naturales por descuidos humanos o por manos criminales
contribuyen a la degradacioacuten de los bosques y a la peacuterdida de biodiversidad
7 La construccioacuten de infraestructuras de comunicacioacuten en las aacutereas de laderas tiene
un impacto inmediato en la peacuterdida de la cobertura forestal y en la erosioacuten de
suelos y derrumbes
8 Otra causa importante de la degradacioacuten de los bosques y desaparicioacuten de haacutebitats
lo constituye la construccioacuten de infraestructuras productivas como mineriacutea
represa hidroeleacutectricas complejos turiacutesticos e industriales y la expansioacuten de las
aacutereas urbanas
33 Poliacuteticas Costero-Marina
La Repuacuteblica Dominicana ocupa la parte oriental de la isla de Santo Domingo Tiene una
superficie de 48448 Km2 esto es el 64 de la isla Se encuentra ubicada en la regioacuten
del Gran Caribe que incluye todas las islas de las Antillas Mayores y menores las
Bahamas y los paiacuteses que bordean el mar Caribe y el Golfo de Meacutexico con las aguas
adyacentes bajo su jurisdiccioacuten hasta las 200 millas La costa es la regioacuten liacutemite entre la
tierra y el mar Es una zona constantemente transformada principalmente por corrientes
marinas mareas oleaje abrasioacuten y por fluctuaciones del nivel del mar La Repuacuteblica
Dominicana no ha definido con precisioacuten los liacutemites de la zona costera salvo una franja
terrestre denominada zona mariacutetima de 60 metros Las costas se han clasificado en costa
Norte Sur y Este determinadas por su situacioacuten geograacutefica
Las zonas costeras y marinas constituyen un espacio de convergencia de actividades
diferentes que se han desarrollado no siempre atendiendo a una planificacioacuten adecuada
En la gestioacuten de los recursos costeros y marinos del paiacutes inciden diferentes entidades e
instituciones tanto estatales como municipales La evaluacioacuten del estado del medio
121 shy
ambiente de la zona costera y marina permite incrementar las capacidades de reunir
analizar evaluar y emplear informacioacuten para la utilizacioacuten sostenible de sus recursos y
establecer las regulaciones de las actividades que afectan estas zonas Existen serias
deficiencia en la disponibilidad de informacioacuten debido a su inexistencia en algunos casos
y a la dispersioacuten de la informacioacuten en otros El establecimiento y actualizacioacuten de base
de la zona costera y marina responden a necesidades latentes y urgentes
Los ecosistemas costeros y marinos de Repuacuteblica Dominicana estaacuten conformados por 41
localidades de costas rocosas 25 aacutereas de dunas 141 lagunas costeras 181 zonas
arrecifales maacutes de 55 aacutereas con ecosistemas de manglares 49 estuarios 226 playas y 27
aacutereas protegidas marinas Estos ecosistemas acogen alrededor de 2788 especies marinas
De las 31 provincias del paiacutes 17 son costeras incluyendo el Distrito Nacional Las costas
del territorio tienen una longitud de 16683 Km incluyendo sus islas adyacentes El 20
de los ecosistemas costeros y marinos del paiacutes estaacuten siendo aprovechados por el turismo
el 77 por la pesca 86 por el sector urbano industrial y el 20 es de uso agropecuario
(MIMARENA 201225)
Se estima que de los 507 millones de hectaacutereas que ocupan los diferentes ecosistemas
costero-marinos del paiacutes 543 mil Ha presentan impactos permanentes como
consecuencia de la pesca 18646 mil Ha son impactadas por el turismo unas 85953 Ha
por las actividades urbano-industriales y 457 mil Ha por las actividades agriacutecolas-rurales
La zona costera del paiacutes tambieacuten es utilizada para la operacioacuten de puertos y marinas
especialmente para embarcaderos privados en playas contiguas a lugares de veraneo
(MIMARENA 201225-26)
Los ecosistemas costeros marinos han sido sometidos a una fuerte degradacioacuten producto
de la expansioacuten principalmente del turismo y de los asentamientos humanos lo que
amenaza la biodiversidad de la zona costera por medio de aumento de la descarga de
sedimentos y aguas residuales alteracioacuten del proceso natural geomoacuterfico debido a la
construccioacuten de infraestructura hotelera degradacioacuten de ecosistemas costeros que sirven
de haacutebitat a especies en peligro de extincioacuten sobreexplotacioacuten de los acuiacuteferos costeros
y la intrusioacuten salina en las aguas subterraacuteneas dantildeo a los corales y ambientes fraacutegiles
contaminacioacuten por traacutensito de buques con sustancias toacutexicas y contaminantes disposicioacuten
de combustibles y de desechos soacutelidos y aguas residuales de los buques que atracan en
los principales puertos del paiacutes (MIMARENA 201226)
122 shy
Los principales ecosistemas costeros y marinos nacionales presentan la siguiente
situacioacuten (MIMARENA 2012 26-27)
Dunas costeras En las costas dominicanas se han identificado 25 aacutereas de dunas
asociadas a las playas y a las desembocaduras de los riacuteos Funcionan como barreras de
proteccioacuten a la produccioacuten agriacutecola impiden la salinizacioacuten de los suelos y protegen las
playas de la erosioacuten ademaacutes de su valor histoacuterico y cultural Sus principales amenazas
son la extraccioacuten de arena construccioacuten de infraestructuras e instalaciones turiacutesticas
carreteras muelles y marinas asiacute como la deposicioacuten de residuos soacutelidos industriales y
domeacutesticos y el uso inadecuado en las actividades recreativas y deportivas acuaacuteticas y
terrestres
Manglares El ecosistema de manglar presente en nuestro paiacutes ocupa un aacuterea de 294 Km2
en las clasificaciones de mangle rojo (Rhizophora mangle) mangle blanco
(Languncularia racemosa) mangle prieto (Avicennia germinans) y mangle botoacuten
(Conocarpus erectus) Los manglares constituyen zonas de desove crianza y desarrollo
de diferentes especies (como moluscos crustaacuteceos y peces) Ademaacutes de constituirse en
una barrera de proteccioacuten de las costas reduciendo los efectos de tormentas y oleajes
impiden la erosioacuten retienen nutrientes preservan la calidad del agua y son creadores de
terreno En la actualidad los manglares de las costas dominicanas estaacuten siendo
acondicionados degradados o destruidos para fines turiacutesticos y de otra iacutendole debido a
que ellos compiten con el uso del espacio detraacutes de las dunas de las playas arenosas
Humedales Estos ecosistemas figuran entre los maacutes productivos de la tierra ya que son
fuente de una gran diversidad bioloacutegica pues aportan el medio y la productividad
primaria de la cual dependen una gran variedad de especies vegetales y animales para su
supervivencia Ademaacutes de proveer proteccioacuten contra las tormentas mitigan inundaciones
estabilizan el litoral y controlan la erosioacuten Entre los humedales costeros maacutes importantes
del paiacutes se encuentran los del Parque Nacional Lago Enriquillo del Parque Nacional
Jaragua del Parque Nacional Montecristi cantildeo de Estero Hondo laguna de Oviedo
laguna Baacutevaro laguna Redonda y laguna Limoacuten Entre sus principales amenazas estaacute su
destruccioacuten y fragmentacioacuten para fines urbaniacutestico turiacutestico comercial entre otros
Estuarios Son zonas de transicioacuten entre agua dulce y los haacutebitats marinos En el paiacutes
existen 49 estuarios Sirven de refugio y haacutebitat a especies en peligro de extincioacuten actuacutean
como soporte de la pescaderiacuteas sostienen importantes puertos en nuestro paiacutes ente otros
123 shy
beneficios Sus principales amenazas son tala de vegetacioacuten costera industrializacioacuten
actividades portuarias construccioacuten de carreteras infraestructuras turiacutesticas y vertimiento
de residuos soacutelidos
Arrecifes de corales Son uno de los ecosistemas que maacutes aportan al hombre por su
utilidad en la produccioacuten de alimentos y uso farmacoloacutegico Sirven de proteccioacuten a los
ecosistemas costeros en general y a los terrenos de la franja costera En la Repuacuteblica
Dominicana se han identificado 181 zonas arrecifales costeras Sus principales beneficios
son constituyen la base de las pesqueriacuteas marinas proporcionan haacutebitat para un gran
nuacutemero de especies Sus principales amenazas son los fenoacutemenos naturales los cambios
de temperaturas y la salinidad la sobrepesca la extraccioacuten de corales con fines
artesanales el uso no regulado de actividades recreativas dantildeos por anclas de las
embarcaciones construccioacuten de marinas entre otras (MIMARENA 2012)
34 Recurso Suelo
Dentro del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales la estructura
administrativa-teacutecnica responsable de recomendar al Ministro las propuestas de las
poliacuteticas de conservacioacuten de suelos es el Viceministerio de Suelos y aguas artiacuteculo 20
ley 64-00
La cooperacioacuten puacuteblico-privada se da en el marco de la potestad reguladora de esta
instancia del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales en cuanto a la
explotacioacuten por ente privados de los recursos de la corteza terrestres (la llamada grancera
por ejemplo) los convenios de explotacioacuten de materiales en la cercaniacutea de los cauces de
riacuteos entre otras actividades
En la Repuacuteblica Dominicana el deterioro de la superficie y la corteza terrestre es cada
vez maacutes evidente Los dantildeos o el empobrecimiento de los suelos que se observa estaacuten
influenciados por fuerzas indirectas como son la dinaacutemica poblacional (crecimiento y
migracioacuten) que genera la necesidad de usar maacutes suelo la desigual social provocando que
excluidos sociales invadan zonas fiacutesicamente vulnerables yo ambientalmente fraacutegiles
los patrones de produccioacuten motivados por la necesidad de suplir las demandas de los
consumidores y la existencia de poblaciones y ecosistemas expuestos a peligros naturales
Estas fuerzas motrices generan presiones que han interactuado para que la superficie
124 shy
terrestre del territorio dominicano se presente con una degradacioacuten importante ( GEOshy
RD 20102-27 )
35 Poliacuteticas del Recurso Agua
Los antecedentes institucionales del Sector Agua en la Repuacuteblica Dominicana se
remontan a 1845 apenas un antildeo despueacutes de la declaracioacuten de independencia nacional
cuando en calidad de dependencia del Poder Ejecutivo se crearon mediante la Ley No
38 amparada en el artiacuteculo No 109 de la Constitucioacuten de la naciente Repuacuteblica 4
Secretariacuteas de Estado que fueron Justicia e Instruccioacuten Puacuteblica Interior y Policiacutea
Hacienda y Comercio y de Guerra y Marina A la Secretariacutea de Interior y Policiacutea entre
otras funciones se le asignoacute la ldquoconstruccioacuten y conservacioacuten de caminos canales barcas
puentes limpieza de riacuteos desecaciones de lagunas y toda obra puacuteblica de utilidad y
ornato (INDRHI 20061)
En Repuacuteblica Dominicana hay varias instituciones involucradas en lo que es el manejo
del Recurso Agua La de mayor jerarquiacutea administrativa es el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales le sigue el Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulico
(INDRHI) institucioacuten adscrita al Ministerio seguacuten el Artiacuteculo 23 de la Ley 64-00 pero
con autonomiacutea presupuestaria y jurisdiccional el Instituto Nacional de Agua Potable y
Alcantarillado (INAPA) y las Corporaciones de Acueductos y Alcantarillado en ciudades
importantes Corporacioacuten de Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD)
Corporacioacuten de Acueducto y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN) Moca
(Corporacioacuten de Acueducto y Alcantarillado de Moca (CORAAMOCA) Corporacioacuten de
Acueducto y Alcantarillado de Puerto Plata (CORAAPLATA) Corporacioacuten de
Acueducto y Alcantarillado de la Romana (CORAAROM) Corporacioacuten de Acueducto y
Alcantarillado de Boca Chica (CORAABO) y Corporacioacuten de Acueducto y
Alcantarillado de La Vega (CORAAVEGA) la Empresa de Generacioacuten Hidroeleacutectrica y
como oficina de soporte teacutecnico la Oficina Nacional de Meteorologiacutea
Como organismo colegiado funciona la denominada Mesa del Agua conformada por la
INDRHI la CAASD y EGEHID instituciones que por necesidad se ven obligadas a tomar
decisiones de consenso en periacuteodo de escasez de agua o durante la temporada de
huracanes en los casos en que se presenten fenoacutemenos atmosfeacutericos que puedan desbordar
125 shy
la capacidad de almacenamiento de agua del paiacutes a traveacutes del sistema de presas y represas
y producir inundaciones agua abajo de estos embalses
De acuerdo al Censo Nacional de Poblacioacuten y Familia del antildeo 2002 alrededor del 89
de la poblacioacuten urbana tiene acceso a agua potable mientras que en la zona rural los
valores se situacutean proacuteximos al 60 Para brindar este servicio seguacuten INAPA existiacutean
364 acueductos en operacioacuten para el antildeo 1994 Cifras maacutes recientes del INDRHI se
refieren a unos 402 acueductos bajo jurisdiccioacuten del INAPA y 418 como total nacional
De acuerdo al estudio del INDRHI solo el 31 tiene controles sanitarios y en el 581
el agua es sometida a tratamientos con cloracioacuten (GEO-RD 20102-73)
En las uacuteltimas deacutecadas la Repuacuteblica Dominicana ha experimentado un crecimiento
extraordinario de la poblacioacuten para el antildeo 1970 el paiacutes teniacutea 4 009450 habitantes
mientras que las proyecciones hechas por la Oficina Nacional de Estadiacutesticas (ONE) para
el 2010 sentildealan que la poblacioacuten ascenderaacute a 9 791000 habitantes Este crecimiento
poblacional se traduce en un incremento en la demanda de servicios de aprovisionamiento
de agua en todos los oacuterdenes (Ibiacutedem Paacuteg 2-78)
Del documento ldquoLas Estadiacutesticas del Agua en la Repuacuteblica Dominicanardquo preparado por
el Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos y cuya primera edicioacuten fue publicada en
abril de 2006 se extraen los siguientes datos Sobre la Repuacuteblica Dominicana se
precipitan anualmente unos 73000 millones de metros cuacutebicos de agua (730 Km3) de
los cuales aproximadamente 51000 millones de m3 evapotranspiran (510 Km3) y
19400 millones de m3 (194 Km3) se convierten en escorrentiacutea superficial que fluye por
las vertientes hidrograacuteficas que caracterizan la geografiacutea del paiacutes generando un caudal
medio de 615 m3Seg El rendimiento hiacutedrico que resulta de la escorrentiacutea superficial es
de 126 litrossegKm2 superior al promedio mundial que es de 10 litrossegKm2 pero
inferior al de Ameacuterica Latina que se calcula en 21 litrosSegKm2 La disponibilidad de
agua superficial natural per caacutepita total del paiacutes se estimoacute en el antildeo 2004 en 2 1866
m3habantildeo considerando una poblacioacuten de 8 871823 habitantes (INDRHI 2006 8 )
El valor de 2 1866 m3habantildeo coloca a la Repuacuteblica Dominicana en el rango de paiacuteses
con disponibilidad ldquobajardquo seguacuten la clasificacioacuten establecida por el profesor Igor
Shiklomanov director del Instituto Estatal de Hidrologiacutea de St Petersburgo y en la
126 shy
clasificacioacuten de la hidroacuteloga Sueca Malin Falkenmank esta disponibilidad la coloca en
la categoriacutea de paiacutes ldquocon problemas generalesrdquo distancia todaviacutea del umbral de la
ldquotensioacuten hiacutedricardquo (Ibiacutedem 8)
La Repuacuteblica Dominicana estaacute lejos de formar parte de los paiacuteses ldquoagua-eficientesrdquo en
cambio se va colocando cada vez maacutes al grupo de naciones ldquoagua tensionadasrdquo Las
proyecciones de la disponibilidad de agua (oferta) al antildeo 2025 seguacuten tres escenarios de
crecimiento poblacional definido por la ONU (como se muestra en la tabla de maacutes abajo)
muestran que la Repuacuteblica Dominicana en el escenario alto tendriacutea una disponibilidad
hiacutedrica de 1538 m3habantildeo que seguacuten la mencionada clasificacioacuten de Falkenmank
significa que estariacutea entrando en una fase de ldquotensioacuten hiacutedricardquo
Tabla 2 Disponibilidad de Recursos Hiacutedricos m3habantildeo
Escenario de
Crecimiento Poblacional
Poblacioacuten al 2025 en
Miles
Disponibilidad de
Recursos Hiacutedricos
m3habantildeo
Bajo 10845 1789
Medio 11447 1695
Alto 12615 1538
Fuente Estadiacutesticas del Agua en Repuacuteblica Dominicana Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos ndashINDRHI- 2006
El uso del agua por sector en el antildeo 2000 seguacuten informaciones del INDRHI estaba
distribuido de la siguiente forma 815 riego 131 abastecimiento de agua para
consumo humano 15 para uso industrial y el restante 39 para uso pecuario y ecoloacutegico
(INDRHI 200610)
351 Marco Legal e Institucional del Agua en Repuacuteblica Dominicana
Iniciemos por la norma de mayor jerarquiacutea la Constitucioacuten de la Repuacuteblica Dominicana
promulgada el veinte y seis (26) de enero de 2010 que establece en su CAPIacuteTULO IV
DE LOS RECURSOS NATURALES Artiacuteculo 15- Recursos hiacutedricos El agua
constituye patrimonio nacional estrateacutegico de uso puacuteblico inalienable
imprescriptible inembargable y esencial para la vida El consumo humano del agua
tiene prioridad sobre cualquier otro uso El Estado promoveraacute la elaboracioacuten e
127 shy
implementacioacuten de poliacuteticas efectivas para la proteccioacuten de los recursos hiacutedricos de la
Nacioacuten Paacuterrafo- Las cuencas altas de los riacuteos y las zonas de biodiversidad
endeacutemica nativa y migratoria son objeto de proteccioacuten especial por parte de los poderes
puacuteblicos para garantizar su gestioacuten y preservacioacuten como bienes fundamentales de la
Nacioacuten Los riacuteos lagos lagunas playas y costas nacionales pertenecen al dominio
puacuteblico y son de libre acceso observaacutendose siempre el respeto al derecho de
propiedad privada La ley regularaacute las condiciones formas y servidumbres en que
los particulares accederaacuten al disfrute o gestioacuten de dichas aacutereas
Luego en teacuterminos institucionales los dos organismos con mayor peso regular sobre el
recurso agua conferido por ley son el Ministerio de Medio Ambiente y el INDRHI La
Ley 64-00 que crea el Ministerio establece en el Tiacutetulo IV Capitulo III De las aguas
del articulo 126 al 135 una serie de premisas legales sobre este recurso estableciendo
ldquoTodas las aguas del paiacutes sin excepcioacuten alguna son propiedad del Estado y su
dominio es inalienable imprescriptible e inembargable No existe la propiedad
privada de las aguas ni derechos adquiridos sobre ellasrdquo
Otras disposiciones legales que regulan el sector son la Ley No6 del 8 de septiembre de
1965 que crea el Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos (INDRHI) que fuera
modificada por la Ley 64-00 la Ley No5852 del 29 de marzo de 1962 sobre Dominio
de Aguas Terrestres y Distribucioacuten de Aguas Puacuteblicas y las leyes que la modifican y
complementan (leyes 281 238 y 431) le asigna al INDRHI funciones en tres niveles a)
desarrollo y planificacioacuten de poliacuteticas a nivel constitucional (normativa) b)
administracioacuten de derechos sobre el agua aplicacioacuten de las regulaciones y servicios
hidroloacutegicos a nivel organizativo y c) el uso del agua para el sistema de riego a nivel
operativo Asiacute mismo la Ley 487 de 1965 sobre control explotacioacuten y conservacioacuten de
las aguas subterraacuteneas y la Ley 5994 de 1962 que crea el Instituto Nacional de Agua
Potable y Alcantarillado la disposicioacuten que crea la Empresa de Generacioacuten
Hidroeleacutectrica que le confiere competencia a esta Empresa en manejo de agua para la
produccioacuten de hidroenergiacutea las disposiciones legales que crean las diferentes
Corporaciones de Acueductos y Alcantarillado del paiacutes como son
1 La Corporacioacuten de Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD) una empresa puacuteblica de caraacutecter autoacutenomo establecida bajo la Ley 498 del 13 de abril de 1973
128 shy
2 La Corporacioacuten de Acueducto y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN) corporacioacuten puacuteblica y autoacutenoma fue creada en 1977 bajo la Ley 520
3 La Corporacioacuten de Acueductos y Alcantarillados de Puerto Plata (CORAAPPLATA) en la Provincia Puerto Plata fue establecida bajo la Ley 142 de julio de 1997
4 La Corporacioacuten del Acueducto y Alcantarillado de Moca (CORAAMOCA) en la Provincia Espaillat fue establecida bajo la Ley 89 del 16 de mayo de1997
5 La Corporacioacuten de Acueducto y Alcantarillado de La Romana (CORAAROM) en la Provincia La Romana fue establecida bajo la Ley 385 del 18 de agosto de 1998 (wwwindrhigobdoindexphpsobre-nosotros78 recuperado el 09032016)
352 Agua para Consumo Humano y Saneamiento
La Constitucioacuten de la Repuacuteblica Dominicana promulgada el 26 de enero del antildeo 2010
establece como principio ldquoEl agua constituye patrimonio nacional estrateacutegico de
uso puacuteblico inalienable imprescriptible inembargable y esencial para la vida El
consumo humano del agua tiene prioridad sobre cualquier otro uso5 (hellip)rdquo
(CAPIacuteTULO IV DE LOS RECURSOS NATURALES Artiacuteculo 15- Recursos
hiacutedricos)
La Institucioacuten que por parte del Estado Dominicano tiene la misioacuten de ejecutar la poliacutetica
gubernamental en materia de agua potable y alcantarillado es el Instituto Nacional de
Aguas Potables y Alcantarillados (INAPA) cuya base legal se encuentra en la Ley No
5994 del 30 de julio de 1962 Gaceta oficial No 8680 y sus modificaciones
El 19 de mayo de 1966 se promulga la Ley No 214 en la que se ponen a cargo del INAPA
las funciones de operacioacuten y mantenimiento de los sistemas de aguas potables a cargo de
la Liga Municipal Dominicana quedando la propiedad de los acueductos en manos de los
Ayuntamiento A partir de esa fecha el INAPA se ha encargado de planificar coordinar
elaborar estudios disentildear construir supervisar mantener y administrar los sistemas de
agua potable recoleccioacuten disposicioacuten y tratamiento de aguas residuales y pluviales
urbanas y rurales a nivel nacional exceptuando la ciudad de Santo Domingo las
5 El subrayado es nuestro
129 shy
provincias de Santiago Espaillat y La Romana6 (Manual de Organizacioacuten del Estado
Dominicano ONAP-2003767)
Las funciones principales del INAPA extraiacutedas del Manual de Organizacioacuten del Estado
Dominicano ONAP-2003 Pagraveg768 son
1 Dirigir y vigilar la provisioacuten de un servicio de agua potable disposicioacuten y
tratamiento de aguas residuales determinando la prioridad de la construccioacuten
ampliacioacuten explotacioacuten y administracioacuten de los sistemas de agua potable y
alcantarillados sanitarios y pluviales promoviendo la reforestacioacuten de las cuencas
hidrograacuteficas
2 Mantener y operar los servicios de agua potable alcantarillado sanitario y
pluviales
3 Elaborar o aprobar los planos de obras hidraacuteulicas puacuteblicas yo privadas
relacionadas con los sistemas de agua potable y alcantarillados
4 Construir ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillado cuando
sea necesario
5 Asesorar a los demaacutes organismos del Estado y coordinar las actividades puacuteblicas
y privadas en todos los asuntos relativos al abastecimiento de agua potable
evacuacioacuten y tratamiento de aguas residuales y pluviales siendo obligatorio en
todo caso la consulta e inexcusable cumplimiento de sus recomendaciones
Como se apunta en el apartado 38 Poliacuteticas del Recurso Agua sobre la Repuacuteblica
Dominicana se precipitan anualmente unos 73000 millones de metros cuacutebicos de agua
(730 Km3) consideraacutendose una estimacioacuten de la disponibilidad de agua superficial
natural per caacutepita total del paiacutes en el antildeo 2004 en 2 1866 m3habantildeo considerando
una poblacioacuten de 8 871823 habitantes Cuando se hace la distribucioacuten porcentual de este
total el 131 es abastecimiento de agua para consumo humano En tanto que ldquoEl agua
subterraacutenea aprovechada para diferentes usos aporta aproximadamente el 17 de la oferta
a los sistemas de riego del paiacutes y maacutes del 40 al suministro de agua siendo los aportes
de las aguas subterraacuteneas a la industria turiacutestica del 100 en el principal polo turiacutestico
del paiacutes situado en la Regioacuten Oriental7rdquo (INDRI 2006 Las Estadiacutesticas del Agua en la
Repuacuteblica Dominicana Pagraveg12)
- Otros sistemas no operado por el INAPA son la Provincia Puerto Plata La Vega Boca Chica 7 El Subrayado es nuestro
130 shy
6
La Repuacuteblica Dominicana cuenta con unas treinta y cuatro (34) presas que contribuyen
grandemente en el almacenamiento de agua y juegan un rol importante en tres renglones
importantes Generacioacuten de hidroelectricidad suministro de agua para riego y
abastecimiento del sistema nacional de acueductos En este uacuteltimo rengloacuten extraemos del
Informe Geo-Repuacuteblica Dominicana 2010 el Estado del Medio Ambiente la siguiente
informacioacuten
ldquoLa contribucioacuten de las presas de almacenamiento al desarrollo nacional
ha sido significativo y se considera pertinente resaltar el aporte para
garantizar las necesidades domeacutesticas de la poblacioacuten uso prelatario de
este recurso El acueducto de Valdesia-Santo Domingo recibe un caudal
continuo de 63 m3seg desde la Presa de Valdesia alcanza para
satisfacer las necesidades de 1699200 habitantes que representar el
62 de quienes viven en Santo Domingo para el acueducto de San
Cristoacutebal desde la Presa de Valdesia se suministra un caudal continuo
de1 m3seg para satisfacer las necesidades de agua potable de esta
ciudadrdquo
ldquoEl acueducto de San Francisco de Macoriacutes recibe un caudal de 1m3seg
desde la Presa de Rincoacuten alcanzando para 216000 habitantes que
representan el 78 de la poblacioacuten de dicha ciudad los acueductos
Cibao ndash Central y de Moca reciben un caudal continuo de 65
m3seg (50m3seg desde la presa de Bao y 15 m3seg de la presa Loacutepez
Angostura) lo que es suficiente para 1785600 habitantes mayor que la
poblacioacuten total que tienen ambas provincias el acueducto de la
Liacutenea Noroeste recibe un caudal continuo desde la presa de Moncioacuten
equivalente a 20 m3seg caudal que aumentaraacute a 30 m3seg cuando
opere a ple na capacidad Esto es suficiente para 777600 habitantes
nuacutemero mucho mayor que la poblacioacuten existente en las provincias
beneficiadas que incluyen a Montecristi Dajaboacuten Mao y el municipio
de Navarrete perteneciente a la provincia de Santiagordquo
La infraestructura de sistema de abastecimiento de agua potable y saneamiento estaacute
constituida por unos 511 acueductos sin incluir los pozos perifeacutericos y los acueductos
rurales que son manejados por las propias comunidades 213 plantas de tratamiento de
agua potable 91 plantas de tratamiento de aguas servidas en operacioacuten y construccioacuten y
172013 medidores instalados De conformidad con el Censo de Poblacioacuten del 2002 la
cobertura nacional de agua potable mediante conexiones domiciliarias y faacutecil acceso es
de 79 Si se incluye el abastecimiento mediante pozos la cobertura de servicio se eleva
a 85 (Ibiacutedem Paacuteg 12)
131 shy
La distribucioacuten de los 511 acueductos de la red de abastecimiento de agua potable es
como sigue
Tabla 3 Numero de acueducto que operan las Instituciones de Agua Potable del Paiacutes
Institucioacuten
Aacuterea Jurisdiccioacuten
Operacional Poblacioacuten Seguacuten
Censo de 2002 ()
No de
Acueductos Km2
Instituto de Aguas Potables y
Alcantarillados (INAPA) 4108385 844 46 446
Corporacioacuten de Acueducto y
Alcantarillado de Santo Domingo
(CAASD) 140079 29 34 15
Corporacioacuten de Acueducto y
Alcantarillado de Santiago
(CORAASAN) 283651 58 11 4
Corporacioacuten de Acueducto y
Alcantarillado de Moca
(CORAAMOCA) 83862 17 3 6
Corporacioacuten de Acueducto y
Alcantarillado de Puerto Plata
(CORAAPLATA) 185690 38 4 32
Corporacioacuten de Acueducto y
Alcantarillado de la Romana
(CORAAROM) 65395 14 2 8
Total 511
Fuente Tomado de Estadiacutesticas del Agua en la Repuacuteblica Dominicana INDRHI 2006 Pagraveg328
Los datos sobre calidad y cobertura de agua potable a la poblacioacuten variacutean entre los
ofrecidos por el INAPA y los ofrecidos por el INDRHI seguacuten se sentildeala en el informe
GEO sobre el Estado del Medio Ambiente en Repuacuteblica Dominicana 2010 donde se
plantea la siguiente situacioacuten
ldquoLa poblacioacuten con acceso a agua potable a fines de la deacutecada de los acute90
variaba entre 68-70 con una gran brecha de cobertura entre las zonas
urbanas y las rurales De acuerdo al Censo Nacional de Poblacioacuten y
Familia del antildeo 2002 alrededor del 89 de la poblacioacuten urbana tiene
132 shy
acceso a agua potable mientras que en la zona rural los valores se situacutean
proacuteximos al 60 Para brindar este servicio seguacuten INAPA existiacutean 364
acueductos en operacioacuten para el antildeo 1994 Cifras maacutes recientes del
INDRHI se refieren a unos 402 bajo jurisdiccioacuten del INAPA y 418 como
total nacional De acuerdo al estudio del INDRHI solo el 31 tiene
controles sanitarios y en el 581 el agua es sometida a tratamientos con
cloracioacutenrdquo (Geo-RD 2010 2-73)
Las siguientes tablas ilustran los niveles de calidad y cobertura de agua potable en la
Repuacuteblica Dominicana
Tabla 4 Iacutendice de Potabilidad del Agua seguacuten Provincia de la Repuacuteblica Dominicana 1995-20058
Santo
Domingo Antildeo Santiago Espaillat
Puerto
Plata
La
Romana
Resto del
Paiacutes
88 1995 ND 95 95 ND 82
91 1996 ND 90 90 ND 78
91 1997 ND 88 88 ND 79
90 1998 92 89 89 ND 80
77 1999 942 88 87 ND 72
77 2000 954 84 84 ND 67
80 2001 938 91 91 ND 62
89 2002 956 95 95 ND 61
97 2003 936 93 93 981 69
98 2004 909 95 95 964 56
97 2005 ND ND ND 917 ND
886 Media 936 909 909 954 705 ND No disponible Fuente Informe GEO sobre el Estado del Medio Ambiente en Repuacuteblica Dominicana 2010 Paacuteg-2-74 Geo a su
vez construye la tabla con datos de la CAASD INAPA CORAASAN CORAAPLAT CORAAMOCA Paacuteg-2-74
8 - Es importante sentildealar que independientemente del iacutendice de potabilidad del agua que muestran las distintas instituciones del sector esta es una condicioacuten que se cumple en la planta ya que cuando se enviacutea a traveacutes del sistema de distribucioacuten el agua se va contaminando en virtud de las fallas que presentan las redes de distribucioacuten Informe GEO sobre el Estado del Medio Ambiente en Repuacuteblica Dominicana 2010 Paacuteg- 2-75
133 shy
5
10
15
20
25
30
Tabla 5 Cobertura del Servicio de Agua Potable por Provincias (Censo-2002)
No Provincias
No De
Viviendas (1)
Viviendas con Agua seguacuten diferentes modalidades de servicios (2)
21
()
1 Distrito Nacional 248534 245032 9859
2 Santo Domingo 461008 409023 8872
3 Peravia 41658 34467 8274
4 San Cristoacutebal 129921 104742 8062
Monte Plata 47381 34259 7231
6 San Jose de Ocoa 16079 14040 8732
7 El Seibo 23796 17333 7284
8 La Altagracia 51653 32067 6208
9 La Romana 58181 52435 9012
San Pedro de
Macoriacutes
79172 74309 9386
11 Hato Mayor 23123 17139 7412
12 Duarte 72781 56381 7747
13 Mariacutea Trinidad
Saacutenchez
36364 28673 7885
14 Salcedo 24560 18340 7467
Samanaacute 24000 16254 6773
16 la Vega 96008 82441 8587
17 Saacutenchez Ramiacuterez 36563 29930 8186
18 Monsentildeor Nouel 41364 37819 9143
19 Espaillat 56123 48049 8561
Puerto Plata 87846 73213 8334
21 Santiago 234674 214303 9132
22 Dajaboacuten 15972 13682 8566
23 Monte Cristi 31493 12230 3883
24 Santiago Rodriacuteguez
15162 12210 8053
Valverde 41728 31866 7637
26 Azua 47551 43051 9054
27 Eliacuteas Pintildea 14533 9617 6617
28 San Juan 57919 48607 8392
29 Bahoruco 20886 16307 7808
Barahona 41722 35345 8472
31 Independencia 11150 10097 9056
32 Pedernales 4943 3598 7279
TOTAL 2193898 1876859 8555 Fuente Tomado de Informe GEO Repuacuteblica Dominicana 2010 Estado y Perspectivas del Medio Ambiente Pagraveg2-76
134
que creel IN que crea el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Tabla 6 Escala de porcentaje de cobertura por servicios de agua potable (2002)
Escala de de
Cobertura
No De Provincias y el Distrito
Nacional
Poblacioacuten
800 - 9738 10 313 4590317 536
700 ndash 800 9 281 2092793 244
Menos de 70 13 406 1879431 220
TOTALES 32 (1) 10000 8562541 100 Nota (1) Incluye el Distrito Nacional
Fuente Informe GEO Repuacuteblica Dominicana 2010 Estado y Perspectivas del Medio Ambiente Pagraveg2-75
353 Agua para Uso Agriacutecola
La institucioacuten rectora del uso de agua para riego es el Instituto Nacional de Recursos
Hidraacuteulicos (INDRHI) creado mediante la Ley No 6 del 8 de septiembre 1965 que le
confiere a este la maacutexima autoridad sobre las aguas superficiales y subterraacuteneas de la
Repuacuteblica Dominicana con prerrogativas de controlar el uso de las aguas seguacuten el
artiacuteculo 4 de dicha ley Las competencias y atribuciones del INDRHI en la gestioacuten del
agua estaacuten establecida principalmente en las siguientes leyes Ley No 5852 de 1962
sobre Dominio de Aguas Terrestre y Distribucioacuten de Aguas Puacuteblicas Ley No 6 del 8 de
septiembre1965 que crea el INDRHI y la Ley 64-009 (Ley General de Medio Ambiente
y Recursos Naturales) que crea el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
El agua para riego representa el 815 de disponibilidad de agua en la Repuacuteblica
Dominicana como ya se ha mencionado anteriormente en este mismo texto mientras
que ldquoLa superficie bajo riego es de 4 794439 tareas Alrededor del 17 de la superficie
regada se abastece de aguas subterraacuteneas y el 83 de fuentes superficiales Y de este
uacuteltimo porcentaje 61 se alimentaba de embalses y el 39 restantes a partir de
derivaciones de riacuteos y arroyos Las infraestructura de riego se estima en 203392 km de
canales principales 175740 km de canales secundarios y 15756 km de drenajes la
eficiencia en el riego oscila entre un maacuteximo de 030 y un miacutenimo de 010 con un valor
promedio cercano al 020rdquo (INDHRI 200611)
9 Competencia del INDRHI conferida por la Ley 64-00 se redefine sus funciones en cuento al control de la explotacioacuten y conservacioacuten de las aguas subterraacuteneas que pasa a ser un responsabilidad del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales conforme al artiacuteculo 197 de dicha ley
135 shy
Para los fines de la administracioacuten del agua para riego ldquoel territorio de la Repuacuteblica
Dominicana ha sido dividido en teacutermino de las delegaciones territoriales del INDRHI
en diez (10) unidades operativas denominadas ldquoDistritos de riegosrdquo donde se operan
canales de riego que abastecen la superficie de tierra irrigable anteriormente mencionada
(4 794439 tareas=30248826 ha) correspondiente al 50 aproximadamente de los
suelos con aptitud para la irrigacioacuten y con disponibilidad de fuentes de agua (hellip) Los
usuarios de riego ascienden a 89317 agricultores con sus cultivos en 31 zonas de riego
sirvieacutendose de agua de una red conformado por 381 sistemas de riegordquo (INDRHI 2006
169)
Cuadro 5 Distribucioacuten de los distritos de Riegos
No Distrito de Riego Zona de Riego
1 Bajo Yaque del Norte
Las Matas de Santa Cruz
Villa Vaacutesquez
Dajaboacuten
2 Alto Yaque del Norte
Santiago
Esperanza
Mao
Isabela
3 Yuna-Camuacute
La Vega
Cotuiacute
Bonao
Constanza
4 Bajo Yuna
Nagua
Aglipo
Limoacuten de Yuna
Villa Riva
5 Este
Higuumley
Bayaguana
Sabana de la Mar
6 Ozama-Nizao
Bani
San Cristoacutebal
7 Valle de Azua
Azua
Padre de Las Casas
8 Yayue del Sur
Barahona
Pedernales
Nizaito
136 shy
9 Lago Enriquillo
Tamayo
Neyba
Duvergeacute
Jimaniacute
San Juan de la Maguana
10 Valle de San Juan Las Matas de Farfaacuten
Fuente Plan Hidroloacutegico Nacional Departamento Distrito de Riego INDRHI 2012 Paacuteg362
Desde la creacioacuten del INDRHI con la Ley No 6 del 8 de septiembre 1965 la
administracioacuten del agua para riego se realizoacute de manera centralizada a traveacutes de las
unidades operativas llamadas Distritos de riegos lo que ocasionoacute que ldquoCon el paso del
tiempo las obras fiacutesicas se fueron deteriorando lo que se agravoacute con los dantildeos que
usuarios causaban a los sistemas en su afaacuten por disponer de agua fuera de turno asiacute
como por las reducidas recaudaciones por pago de las tarifas de uso del agua lo que
dificultaba que la entidad pudiera solucionar eficazmente los complejos y serios
problemas que afectaban a la distribucioacuten de agua de riegordquo (INDRHI 2006145-146)
Como consecuencia del nivel de deterioro de las infraestructuras para riego y de los
complejos y serios problemas que afectaban la distribucioacuten de agua de riego en todo y
cada uno de los distritos de riego a mediado de los antildeos 80acutes el INDRHI inicio la
buacutesqueda de alternativas de modelos de gestioacuten que permitieran evitar el colapso del
Sistema de Riego Nacional Examinando las experiencias de otros paiacuteses las autoridades
correspondientes decidieron poner en marcha proyectos pilotos de descentralizacioacuten de
la gestioacuten del agua para riego ldquoel INDRHI (hellip) Con el propoacutesito de probar la bondad de
la poliacutetica y de adquirir experiencia praacutectica al respecto disentildeo y ejecutoacute un proyecto de
transferencia en dos aacutereas piloto localizadas en los sistemas de riego YSURA en Azua
y Ulises Francisco Espaillat en Santiago de los Caballerosrdquo (INDRHI 2006146)
La existencia de este plan piloto consistente en la ejecucioacuten de un Plan de Manejo de
Agua a nivel de finca conocido con la sigla de PROMAF y que contoacute con el apoyo de la
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) y la Asistencia
Teacutecnica de la Universidad Estatal de Utah USA dio inicio a un proceso de
descentralizacioacuten de la gestioacuten de agua de riego en la Repuacuteblica Dominicana La misma
institucioacuten en su documento (INDRHI 2006146-147) apunta
137 shy
ldquoLa puesta en marcha del PROMAF dio origen a una descentralizacioacuten
del servicio de riego debido a que la transferencia en la praacutectica
significoacute descentralizar la gestioacuten y la conservacioacuten del servicio de riego
dado que los regantes asociados en Juntas de Regantes asumieron la
responsabilidad de dicha gestioacuten y conservacioacuten lo cual realizan
mediante decisiones adoptadas democraacuteticamente en las diferentes
instancias funcionales propias de las Juntas de Regantesrdquo
ldquoLa Junta de Regantes de la Repuacuteblica Dominicana son instituciones
Corporativas de usuarios del agua de determinados sistemas de riego que
tienen personeriacutea juriacutedica y a las que el Estado dominicano representado
por el INDRHI les transfiere la responsabilidad de mantener operar y
conservar el sistema o canal de riego pertinenterdquo
La implementacioacuten de este modelo de gestioacuten de los sistemas de riego en la Repuacuteblica
Dominicana mediante la transferencia de funciones propia del Gobierno Central a las
Asociaciones de Usuarios de la Sociedad Civil ha devenido en un verdadero modelo de
gobernanza del agua para uso agriacutecola impulsado desde arriba del cual se hablaraacute maacutes
adelante y daraacute maacutes detalles en el capiacutetulo dedicado al anaacutelisis de estas poliacuteticas
En un trabajo presentado por el INDRHI en el 2006 con el tiacutetulo de ldquoEl INDRHI en el
Desarrollo Nacionalrdquo donde documentan sus aportes en las diferentes etapas de
desarrollo funcional de la institucioacuten al desarrollo nacional en obras de infraestructuras
destacan tres etapas que son Primera etapa (1965-1987) ldquoDurante este periacuteodo que
abarca 22 antildeos y que comienza con la creacioacuten del INDRHI se disentildea y se implementa
una poliacutetica estatal centrada en invertir sumas considerables de dinero con el fin de
construir bases soacutelidas para el desarrollo del paiacutes Dentro de dicha poliacutetica se privilegioacute
los grandes proyectos hidroeleacutectricos lo que implicoacute la construccioacuten de importantes obras
de infraestructuras hidraacuteulicardquo
En esta primera etapa tambieacuten en 1966 marca el inicio de grandes inversiones destinadas
a construir obras hidraacuteulicas en el paiacutes especiacuteficamente de riego de sistemas de riego y
obras de regulacioacuten En 1968 empieza la construccioacuten de obras de regulacioacuten de nuevos
y modernos sistemas de riego asiacute como la rehabilitacioacuten ampliacioacuten y mejoramiento de
la infraestructura de servicio de riego existente Ademaacutes se da inicio a la construccioacuten de
138 shy
grandes presas en 1973 se inaugura la presa de Tavera en 1976 la de Valdesia 1978 la
de Rincoacuten en 1980 la de Sabana Yegua en 1981 la de Sabaneta
Segunda etapa (1988-Agsoto 2004) En este periacuteodo se inauguroacute en 1992 el complejo
Jiguumley-Aguacate como parte del sistema de desarrollo del Riacuteo Nizao que ademaacutes de
aumentar la capacidad de produccioacuten de hidroelectricidad permite suministrar unos 6
m3segundo de agua al acueducto de Valdesia-Santo Domingo abastece de agua potable
a la poblacioacuten que reside en la ciudad de Santo Domingo Otros proyectos de
trascendencia y de gran repercusioacuten en los recursos naturales del paiacutes de este periacuteodo lo
constituyen el Programa de Manejo de Agua y el Proyecto de Desarrollo Agriacutecola
Sostenible del Valle de San Juan de la Maguana (PRODAS) el Programa de Manejo de
Tierras Regadas y Cuenca (PROMATREC) el Proyecto AGLIPO en el antildeo 1999 en la
cuenca baja del riacuteo Yuna Proyecto de Mejoramiento Tecnoloacutegico de la Agricultura Bajo
Riego (PROMTECAR) en el 2001 entre otros
Tercera etapa 2004 en adelante Corresponden a este periacuteodo el Programa de
Administracioacuten de Sistema de Riego por los Usuarios ejecutado entre el 1997-2006
Proyecto los Olivares el Proyecto de Riego Azua II y el Proyecto de aprovechamiento
muacuteltiple de riacuteo Camuacute
Las estrategias del INDRHI para asegurar y aumentar el suministro de agua para riego
que le permitan cumplir con su misioacuten de institucioacuten responsable de este subsector se
encuentran enunciadas en la paacutegina 125 del documento ldquoEl INDRHI en el Desarrollo
Nacionalrdquo Estas son
1 Incrementar la regulacioacuten del agua mediante la formulacioacuten de nuevos proyectos
de presas de almacenamiento (Pres Monte Grande Los limones Sanate Joca
Higuumlamo entre otras)
2 Aumentar la eficiencia de riego (actualmente el promedio nacional es de 35)
3 Construir reservorios para almacenar flujos nocturno y mayor eficiencia en su
utilizacioacuten durante el horario diurno
4 Completar la transferencia de los sistemas de riego a los usuarios integrados en
Juntas de Regantes
5 Capacitar a los usuarios en teacutecnicas y meacutetodos de gestioacuten de sus parcelas y en
praacutecticas agro empresariales mediante la instalacioacuten de nuevos Centros de
139 shy
Gestioacuten de Agro negocios y los Centros Audiovisuales ndashBibliotecas Programa
CEGA-CAB
6 Eslabonar proyectos de riego con actividades de desarrollo disentildeadas para otros
sectores de la economiacutea nacional
7 La elaboracioacuten del Plan Hidroloacutegico Nacional
8 Manejo de cuencas hidrograacuteficas
9 Promover meacutetodos de riego de alta eficiencia como el riego presurizado
actualmente funcionando en el proyecto Los Olivares en Pedernales
10 Ejecutar programas dedicado a nivelar tierras utilizando la teacutecnica de rayo laacuteser
11 Control y medicioacuten de las aguas
12 Intensificar las acciones educativas de la nueva cultura del agua
13 Luchar contra la contaminacioacuten del agua y
14 Actualizar la legislacioacuten sobre agua
En las diferentes etapas vividas por el INDRHI desde 1a promulgacioacuten de la Ley No
5852 de 1962 sobre Dominio de Aguas Terrestre y Distribucioacuten de Aguas Puacuteblicas la
Ley 6 del 8 de septiembre 1965 que crea el INDRHI y la Ley 64-00 (Ley General de
Medio Ambiente y Recursos Naturales) que crea el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales hasta llegar al estado actual nos interesa destacar el proceso de
gobernanza del agua para riego que se ha ido construyendo alrededor de los distritos de
riegos en un proceso de descentralizacioacuten delegacioacuten y transferencia de
responsabilidades institucionales a la sociedad civil organizadas en la modalidad de
Juntas de Regantes y que se iniciara en el antildeo de 1987
En un evento sobre Riego e Institucionalidad en la Repuacuteblica Dominicana y cuyos
resultados fueran publicados en junio de 2012 bajo el mismo tiacutetulo el Ingeniero Francisco
T Rodriacuteguez en una ponencia sobre la Gobernanza del Riego en la Repuacuteblica
Dominicana apunta lo siguiente ldquoLa Gobernanza del agua se distingue de la gestioacuten del
agua El enfoque de la gestioacuten del agua se refiere maacutes a las actividades operativas y de
terreno para alinear los recursos agua la oferta el consumo y el reciclaje mientras que
la gobernanza del agua engloba las reglas los procesos de toma de decisiones de las
140 shy
poliacuteticas puacuteblicas sobre el agua y la implementacioacuten de esas decisiones de manera
democraacutetica y participativa10 rdquo
El mismo T Rodriacuteguez citando a (OCDE Water Gobernace Survey 2010) establece
ldquoLas decisiones de poliacuteticas puacuteblicas se refiere a una serie de procesos poliacuteticos
institucionales y administrativos por los cuales las partes implicadas (stakeholders)
articulan intereses preocupaciones y necesidades con el fin de tomar e implementar
decisiones responsables del desarrollo y la gestioacuten de los recursos y servicios de aguardquo
Actualmente existen 29 juntas de regantes y 10 asociaciones independientes con una
membresiacutea de 89317 agricultores Las juntas de regantes muestran signos muy positivos
de desarrollo al reducir conflictos por el uso del agua al mejorar su programacioacuten la
eficiencia y la operacioacuten de los sistemas de riego y al aumentar el iacutendice de cobro Cuando
el INDRHI cobraba el agua el porcentaje de recaudacioacuten era el 17 Ahora es maacutes de
80 en promedio y hay juntas que exhiben cifras en su recaudacioacuten por 9511 (Ibiacutedem
2012 Paacuteg 28)
354 Agua para Generacioacuten de Energiacutea
Ademaacutes del uso de tipo social del recurso agua como agua para consumo humano y
saneamiento y agua para uso agriacutecola y ganadero brevemente se enfocaraacute el uso del agua
para la generacioacuten de hidroenergia por tener un caraacutecter marcadamente econoacutemico y
ambiental En Repuacuteblica Dominicana este rengloacuten del Recurso Agua esta manejado por
la Empresa de Generacioacuten Hidroeleacutectrica Dominicana (EGEHID) empresa autoacutenoma de
Servicio Puacuteblico dedicada a la produccioacuten de energiacutea hidroeleacutectrica creada de
conformidad con la Ley General de Electricidad No 125-01 del 26 de julio del 2001
modificada por la Ley 186-07 de fecha 06 de agosto de 2007 y el Decreto N0 628-07
Como se hizo notar ya en la parte inicial correspondiente al recurso agua la Constitucioacuten
Poliacutetica de Repuacuteblica Dominicana da prioridad al uso de agua para consumo humano
sobre cualquier otro uso y a todos los demaacutes usos del agua frente a la generacioacuten de
energiacutea eleacutectrica por lo que podemos afirmar que el consumo de agua para la generacioacuten
10 El subrayado es nuestro 11 El subrayado es nuestro
141 shy
de energiacutea es marginal frente a los demaacutes usos Es decir en la medida que vaya habiendo
deacuteficit en la oferta el primer sector afectado seraacute el eleacutectrico
Seguacuten diferentes fuentes (EGEHID INDRHI Informe valor del Agua) en Repuacuteblica
Dominicana existen en la actualidad existen 25 centrales hidroeleacutectricas diseminadas en
una infraestructura hidraacuteulica integrada por 18 presas que tienen una capacidad total de
almacenamiento de 2178 millones de m3 Estas presas estaacuten destinadas al abastecimiento
de acueductos riego y generacioacuten de electricidad a la vez que sirven como obras
reguladoras de crecientes (Quinto Informe Valor del Agua EGEHID-CNE 2007)
La energiacutea eleacutectrica que generan las presas no estaacute destinada a uso provincial ni
municipal es suministrada al sistema nacional de redes eleacutectricas de la Repuacuteblica
Dominicana La potencia instalada en la centrales hidroeleacutectricas de las presas en
operacioacuten asciende a 60242 Mw (el INDRHI en el Desarrollo Nacional INDRHI 2006
Paacuteg 61) Esta energiacutea representa entre un 14-15 de la matriz eleacutectrica del paiacutes
36 Poliacuteticas Minera
La actividad minera existe en la Repuacuteblica Dominicana desde la eacutepoca de la colonia
1492 y comenzoacute a ser objeto de regulacioacuten praacutecticamente desde el nacimiento de la
Repuacuteblica (la Repuacuteblica nace en 1844) Para 1848 mediante el Decreto Nuacutem 140 se
autoriza el trabajo en las minas de la Repuacuteblica y se declara la Industria Minera ldquolibrerdquo
como una forma de promover el empleo de capitales en la nacioacuten (Manual de
Organizacioacuten del Estado Dominicano ONAP 2003 799 Santo Domingo Repuacuteblica
Dominicana)
La legislacioacuten maacutes importante que regula el sector de mineriacutea estaacute contenida en las
siguientes leyes a) Ley 290-66 del treinta de junio de 1966 que crea la Secretariacutea de
Industria y Comercio (artiacuteculos respectivos al aacuterea minera se traspasaron al nuevo
Ministerio de Energiacuteas y Minas) b) Ley 146-71 Ley Minera de la Repuacuteblica
Dominicana del tres de junio del antildeo 1988 c) Ley 64-00 de Medio Ambiente y Recursos
Naturales del 18 de agosto del antildeo 2000 y d) Ley 100-13 que crea el Ministerio de
Energiacutea y Minas del treinta de julio del antildeo 2013
142 shy
El Oacutergano rector del Sector Minero en Repuacuteblica Dominicana es el Ministerio de Energiacutea
y Minas creado mediante la Ley No 100-3 que establece en su artiacuteculo 2 ldquoCorresponde
al Ministerio de Energiacutea y Minas en su calidad de oacutergano rector del sistema la
formulacioacuten adopcioacuten seguimiento evaluacioacuten y control de las poliacuteticas estrategias
planes generales programas proyectos y servicios relativos al sector energeacutetico y sus
subsectores de energiacutea eleacutectrica energiacutea renovable energiacutea nuclear gas natural y la
mineriacutea asumiendo todas las competencias que la Ley No290 del 30 de junio del 1966
y su reglamento de aplicacioacuten otorgaba al Ministerio de Industria y Comercio en materia
de Mineriacutea y Energiacutea y ejerciendo la tutela administrativa de todos los organismos
autoacutenomos y descentralizados adscritos a su sectorrdquo Otras atribuciones de este ministerio
son mencionadas maacutes adelante en el texto en el apartado que corresponde al Sistema
Nacional de Gestioacuten Ambiental por lo que consideramos innecesario mencionarla aquiacute
La cooperacioacuten puacuteblico-privado en aacutembito minero se da por las caracteriacutesticas mismas de
la actividad minera ya que esta es realizada por particulares a traveacutes de concesiones que
otorga el Estado estando el concesionario de explotacioacuten obligado a cumplir con las
leyes y reglamentos policiales sanitarios laborales de seguro social incluyendo los
accidentes de trabajo y con las leyes y disposiciones sobre proteccioacuten del medio
ambiente y con las demaacutes disposiciones que sean aplicables a la actividad minera como
se sentildeala maacutes adelante en el apartado correspondiente al Sistema Nacional de Gestioacuten
Ambiental y Recursos Naturales
37 Poliacutetica de Cambio Climaacutetico
La Repuacuteblica Dominicana fue de los paiacuteses participantes en la Cumbre de Riacuteo-1992
tambieacuten llamada Cumbre de la Tierra y en ella fue de los paiacuteses firmantes de la
Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC) siendo
esta Convencioacuten ratificada por el Estado Dominicano el 7 de octubre 1998 Como
consecuencia de los compromisos contraiacutedos en la CMNUCC la Presidencia de la
Repuacuteblica Dominicana crea mediante Decreto No 786-04 una Oficina Nacional de
Mecanismo Limpio adscrita al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Este
Decreto fue derogado para dar paso a la creacioacuten del Consejo Nacional de Cambio
Climaacutetico y Mecanismo de Desarrollo Limpio (CNCCyMDL) mediante el Decreto No
601-08 del 22 de septiembre del 2008 convirtieacutendose en la entidad gubernamental
143 shy
responsable de la coordinacioacuten formulacioacuten disentildeo evaluacioacuten supervisioacuten
fortalecimiento de capacidades cientiacuteficas y teacutecnicas para el Cambio Climaacutetico y
Mecanismos de Desarrollo Limpio la coordinacioacuten interinstitucional elaboracioacuten y
aprobacioacuten de reglamento y organizacioacuten de las instancias institucionales de Cambio
Climaacutetico y Mecanismo de Desarrollo Limpio punto focal de la Convencioacuten Marco de la
Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico y del Protocolo de Kyoto
En el Plan Estrateacutegico Nacional para el Cambio Climaacutetico y Mecanismo de Desarrollo
Limpio 2011-2030 de la Repuacuteblica Dominicana se contemplan los siguientes ejes
temaacuteticos a) Institucional Referente al funcionamiento del Consejo y sus niveles de
coordinacioacuten y articulacioacuten b) Adaptacioacuten al Cambio Climaacutetico Donde se consideran
los Recursos Hiacutedricos Agropecuaria y Seguridad Alimentaria Recursos Costero-
Marinos Infraestructura y Dinaacutemica Poblacional Salud Biodiversidad y Bosques
Energiacutea y Turismo c) Mitigacioacuten Enfocando las aacutereas de Energiacutea Renovable y Biomasa
Manejo de Residuos Actividad Agriacutecola y Pecuaria Industria Traacutensito y Transporte
ForestacioacutenReforestacioacuten Conservacioacuten y Manejo de Bosques
Esto es resultado de que la Repuacuteblica Dominicana como miembro activo de la
Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC) y del
protocolo de Kyoto estaacute comprometida a elaborar poliacuteticas que le permitan cumplir con
los compromisos asumidos en la Convencioacuten y el Protocolo como parte de las acciones
locales que contribuyan a superar la grave problemaacutetica del Cambio Climaacutetico Global
En ese sentido Repuacuteblica Dominicana ha preparado su primera y segunda comunicacioacuten
nacional donde se fija la posicioacuten paiacutes sobre la problemaacutetica del cambio climaacutetico asiacute
como la Posicioacuten Paiacutes sobre Cambio Climaacutetico El Camino a Copenhague esta uacuteltima
elaborada siguiendo la carta de ruta del Plan de Accioacuten de Bali (PAB) y sobre la cual se
centrara la atencioacuten ya que en ella se definen los ejes principales de las negociones
futuras Estas son
1 La visioacuten comuacuten o compartida en el largo plazo del futuro del clima
2 Las medidas globales de mitigacioacuten de las causas
3 La adaptacioacuten a los efectos del cambio climaacutetico
4 El esquema de la Reduccioacuten de Emisiones por Deforestacioacuten y Degradacioacuten de
los Bosques Tropicales (REDD)
144 shy
5 La necesidad de la transferencia de tecnologiacutea y de flujos financieros y de
inversiones necesarias la construccioacuten de capacidades la educacioacuten sobre el
cambio climaacutetico entre otros
Las Comunicaciones Nacionales son consideradas instrumentos de poliacuteticas puacuteblicas
ambientales concernientes al cambio climaacutetico en tal sentido apunta el Dr Frank Moya
Pons en el proacutelogo al Primera Comunicacioacuten Nacional de la Repuacuteblica Dominicana ante
la Convencioacuten Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climaacutetico que ldquoLa
Comunicacioacuten Nacional es el instrumento maacutes valioso para evaluar las emisiones por
paiacutes las cuales al ser consideradas en su conjunto permiten tener una visioacuten de la
emisiones globales de la vulnerabilidad de cada paiacutes y de las medidas de adaptacioacuten al
cambio climaacuteticordquo (MIMARENA 200419)
Este documento de la Segunda Comunicacioacuten Nacional de la Repuacuteblica Dominicana es
el resultado de trabajos de investigacioacuten desarrollados por consultores nacionales e
internacionales en colaboracioacuten con expertos de las diferentes instituciones oficiales
entre la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARENA)
Oficina Nacional de Meteorologiacutea (ONAMET) Secretariacutea de Estado de Agricultura
(SEA) y el Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos (INDHRI) entre otros a lo largo
de estos uacuteltimos tres antildeos El desarrollo de los trabajos estuvo a cargo del Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (MIMARENA) con el apoyo del Fondo para el
Medio Ambiente Mundial (FMAM) y del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) Bajo la coordinacioacuten teacutecnica del Viceministerio de Gestioacuten
Ambiental del MIMARENA como punto focal nacional ante la CMNUCC y representa
el producto de un compromiso colectivo por parte del sector gubernamental el sector
privado y la sociedad civil encaminado al desarrollo de programas y medidas que
incorporen el tema del cambio climaacutetico en el planeamiento para un desarrollo nacional
sostenible (Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (MIMARENA 2009 14)
Esta Comunicacioacuten Nacional es el segundo esfuerzo para incorporar el tema del cambio
climaacutetico en la agenda del diacutea a nivel local regional y nacional y se han hecho grandes
inversiones de mitigacioacuten con la implementacioacuten de proyectos de energiacuteas renovables y
programas de reduccioacuten de emisiones Auacuten maacutes se han realizado grandes avances en el
desarrollo de la capacidad nacional especialmente en la formacioacuten de recursos humanos
145 shy
y la integracioacuten del tema en los programas de educacioacuten formal a todos los niveles
(Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) Proyecto Cambio Climaacutetico 2nda Comunicacioacuten Nacional
2009 14)
La elaboracioacuten de la Segunda Comunicacioacuten Nacional contempla las actividades en curso
llevadas a cabo por el Gobierno de la Repuacuteblica para implementar los requerimientos de
la CMNUCC que presenta cuatros componentes principales a)- Estudios llevados a cabo
para actualizar y mejorar los inventarios nacionales de Gases de Efecto Invernadero
(GEI) b)- Un estudio sobre la vulnerabilidad de varios ecosistemas a los efectos adversos
de los cambios climaacuteticos y la formulacioacuten de posibles estrategias de adaptacioacuten c)- La
formulacioacuten de un Programa Nacional de Mitigacioacuten que incluye medidas para reducir
las emisiones nacionales de GEI d)- Actividades llevadas a cabo en el paiacutes para promover
la creacioacuten de capacidades y la concienciacioacuten puacuteblica (Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Proyecto
Cambio Climaacutetico 2nda Comunicacioacuten Nacional 2009 16)
Esta Comunicacioacuten habilitaraacute al Gobierno de la Repuacuteblica Dominicana a satisfacer los
requerimientos bajo el Art 121 de la CMNUCC de acuerdo con las decisiones 10CP2
11CP2 y 8CP5 siguiendo las nuevas guiacuteas para la preparacioacuten de las Comunicaciones
Nacionales acordadas en la CP8 El objetivo ambiental de caraacutecter global de este
proyecto es contribuir al desarrollo en el paiacutes de poliacuteticas que seraacuten parte de los esfuerzos
globales para mitigar y adaptarse al cambio climaacutetico (Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Proyecto Cambio Climaacutetico 2nda Comunicacioacuten Nacional 2009 16)
Este objetivo seraacute alcanzado mediante el financiamiento de las actividades incrementales
dirigidas a evaluar la vulnerabilidad de los ecosistemas de la Repuacuteblica Dominicana al
cambio climaacutetico y contribuyendo al desarrollo de un plan nacional de mitigacioacuten para
reducir los niveles actuales de emisiones de GEI (Secretariacutea de Estado de Medio
Ambiente y Recursos Naturales Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) Proyecto Cambio Climaacutetico 2nda Comunicacioacuten Nacional 2009 16)
La Repuacuteblica Dominicana por su condicioacuten de paiacutes insular resulta muy expuesta a sufrir
los efectos previstos del cambio climaacutetico Debido a sus caracteriacutesticas territoriales
fuertemente influenciadas por las cadenas montantildeosas las cuales resultan orientadas
146 shy
perpendicularmente a los vientos Alisios que son los principales transportadores de
humedad que generan las condiciones de precipitacioacuten y en general evapotranspiracioacuten
muy diversas entre las vertientes nororiental y suroccidental Dicha diversidad climaacutetica
se traduce en una muy amplia variedad de ambientes a la cual corresponde una
significativa riqueza bioloacutegica que coloca al paiacutes entre los principales hotspots de
biodiversidad del planeta (USAID The Nature Conservancy IDDI ldquoPuntos criacuteticos para
la vulnerabilidad a la variabilidad y al cambio climaacutetico en la Repuacuteblica Dominicana y su
adaptacioacuten al mismordquo 2012 4)
El marco regulatorio e institucional relacionado con el cambio climaacutetico y la gestioacuten de
riesgos en la Repuacuteblica Dominicana es amplio pero desarticulado Se requiere de una
integracioacuten de la visioacuten de las poliacuteticas de cambio climaacutetico y gestioacuten de riesgos que
responda a caracteriacutesticas transversales y multi-institucionales seguacuten una poliacutetica de
Estado mejorando la coordinacioacuten interinstitucional Es importante reforzar el caraacutecter
descentralizado a nivel municipal donde los actores locales tengan una participacioacuten
directa en la gestioacuten del riesgo climaacutetico presente y la planificacioacuten de las acciones para
reducir los riesgos que el cambio climaacutetico en el futuro (USAID The Nature
Conservancy IDDI ldquoPuntos criacuteticos para la vulnerabilidad a la variabilidad y al cambio
climaacutetico en la Repuacuteblica Dominicana y su adaptacioacuten al mismordquo 201213)
Dentro del marco regulatorio se considera como legislacioacuten relevante el Decreto
presidencial No 601-08 que crea el Consejo Nacional para el Cambio Climaacutetico y
Mecanismo de desarrollo Limpio la Ley No 125-01 Ley General de Electricidad la Ley
No 186-07 que introduce modificaciones a la Ley 125-01 Decreto No 264-07 que
declara de intereacutes nacional el uso de Gas Natural y la Resolucioacuten No 01-08 del Ministerio
de Industria y Comercio que regula los procedimientos para el otorgamiento de licencias
para las diversas actividades del gas natural
Para reducir la vulnerabilidad del territorio frente al cambio climaacutetico es muy importante
partir de un enfoque sisteacutemico donde las poliacuteticas de manejo del territorio sean
coherentes con las caracteriacutesticas fiacutesico-ambientales del mismo Para estos fines seriacutea
muy importante tomar en cuenta los balances entre erosioacuten-deposicioacuten un enfoque de
cuenca permitiriacutea analizar bien estos fenoacutemenos distinguiendo entre los efectos
puntuales estacionales y ldquopermanentesrdquo evaluando las influencias antroacutepicas (USAID
The Nature Conservancy IDDI ldquoPuntos criacuteticos para la vulnerabilidad a la variabilidad
147 shy
y al cambio climaacutetico en la Repuacuteblica Dominicana y su adaptacioacuten al mismordquo 2012-12shy
13)
La responsabilidad colectiva y especialmente del Estado como miembro activo de la
Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC) y del
protocolo de Kyoto compromete a ir cumpliendo con los compromisos asumidos y a
demostrar una poliacutetica para contribuir a superar la grave problemaacutetica del Cambio
Climaacutetico Global (Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Proyecto Cambio Climaacutetico 2nda
Comunicacioacuten Nacional 2009 14)
El paiacutes ha dado un paso de avance con la elaboracioacuten de los Lineamientos de una
Estrategia Nacional de Cambio Climaacutetico (LENCC) y una propuesta de Plan de Accioacuten
Nacional para la Adaptacioacuten al Cambio Climaacutetico (PANACC) Ambos documentos estaacuten
encaminados al desarrollo de programas y medidas que incorporen el tema en los planes
y poliacuteticas puacuteblicas nacionales de desarrollo Un ejemplo de esto es que la Secretariacutea de
Estado de Economiacutea Planificacioacuten y Desarrollo (SEEPyD) ha incorporado el tema del
cambio climaacutetico como eje transversal dentro de su plan estrateacutegico nacional de
desarrollo (Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Proyecto Cambio Climaacutetico 2nda
Comunicacioacuten Nacional 2009 14)
38 Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental y Recursos Naturales
El Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental y Recursos Naturales debe ser visto como un
eje importante de poliacutetica ambiental ya que por el deben pasar todos los proyectos de
desarrollo que impactan de alguna manera el medio ambiente y los recursos naturales
como claramente lo establece el paacuterrafo del artiacuteculo 24 ldquoPaacuterrafo- El Sistema Nacional
de Gestioacuten Ambiental y Recursos Naturales constituye el conjunto de orientaciones
normas actividades recursos proyectos programas e instituciones que hacen posible la
aplicacioacuten ejecucioacuten implantacioacuten y puesta en marcha de los principios poliacuteticas
estrategias y disposiciones adoptados por los poderes puacuteblicos relativos al medio
ambiente y los recursos naturalesrdquo Asiacute lo previo ademaacutes el legislador al dedicarle la
Seccioacuten IV del Capiacutetulo IV de la Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales
desde el artiacuteculo 24 al 27 a todo lo relativo a este sistema por considerarlo de suma
148 shy
importancia en el anaacutelisis de estas poliacuteticas ambientales insertamos integro todos estos
artiacuteculos
LEY 64-00 (LEY GENERAL DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES) SECCIOacuteN IV DEL SISTEMA NACIONAL DE GESTIOacuteN AMBIENTAL Y RECURSOS NATURALES
Art 24- Para garantizar el disentildeo y eficaz ejecucioacuten de las poliacuteticas planes programas
y proyectos relativos al medio ambiente y los recursos naturales habraacute un sistema con
funciones de formulacioacuten orientacioacuten y coordinacioacuten denominado Sistema Nacional de
Gestioacuten Ambiental y de Recursos Naturales
Paacuterrafo- El Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental y Recursos Naturales constituye el
conjunto de orientaciones normas actividades recursos proyectos programas e
instituciones que hacen posible la aplicacioacuten ejecucioacuten implantacioacuten y puesta en marcha
de los principios poliacuteticas estrategias y disposiciones adoptados por los poderes puacuteblicos
relativos al medio ambiente y los recursos naturales
Art 25- El Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental y Recursos Naturales estaraacute formado
por
1 La Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
2 Las oficinas institucionales de programacioacuten de los organismos descentralizados y
autoacutenomos que integran el sector
3 Dos representantes de las universidades (puacuteblica y privada)
4 Las Comisiones de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Ayuntamiento del
Distrito Nacional los ayuntamientos municipales y la Liga Municipal
5 Las organizaciones no gubernamentales (ONGrsquos) del sector registradas en la
Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Paacuterrafo- Corresponde a la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
coordinar el Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental y Recursos Naturales y elaborar el
reglamento correspondiente para su funcionamiento
Art 26- Las instituciones que formen parte del Sistema Nacional de Gestioacuten Ambiental
y Recursos Naturales deberaacuten contar con unidades de gestioacuten ambiental organizadas con
149 shy
personal propio y financiadas con el presupuesto de cada entidad Las unidades de gestioacuten
ambiental son estructuras especializadas con funciones de supervisar coordinar y dar
seguimiento a las poliacuteticas planes programas proyectos y acciones ambientales dentro
de su institucioacuten y para velar por el cumplimiento de las normas ambientales por parte de
la misma asegurando la necesaria coordinacioacuten interinstitucional de la gestioacuten ambiental
de acuerdo a las directrices emitidas por la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y
Recursos Naturales
Art 27- Los instrumentos para la gestioacuten del medio ambiente y los recursos naturales
son los siguientes
1 La planificacioacuten ambiental
2 La presente ley las leyes especiales y sectoriales los convenios y tratados
internacionales y demaacutes disposiciones legales destinadas a proteger el medio ambiente y
los recursos naturales incluidas las normas teacutecnicas en materia de proteccioacuten ambiental
3 El ordenamiento territorial
4 El sistema nacional de aacutereas protegidas
5 Los permisos y licencias ambientales
6 La evaluacioacuten de impacto ambiental estrateacutegica
7 El sistema nacional de informacioacuten ambiental y recursos naturales
8 La vigilancia e inspeccioacuten ambientales
9 La educacioacuten y divulgacioacuten ambientales
10 El desarrollo cientiacutefico y tecnoloacutegico
11 Los incentivos
12 El fondo nacional para el medio ambiente y los recursos naturales
En su artiacuteculo 29 la Ley 64-00 establece ldquoTodos los planes programas y proyectos de
desarrollo de caraacutecter nacional regional provincial o municipal deberaacuten elaborarse o
adecuarse seguacuten proceda orientados por los principios rectores de la presente ley las
poliacuteticas estrategias y programas ambientales establecidos por las autoridades
competentes
Es interesante ver lo que se plantea en el artiacuteculo 38 y siguientes sobre el proceso de
Evaluacioacuten Ambiental
150 shy
Art 38- Con la finalidad de prevenir controlar y mitigar los posibles impactos sobre el
medio ambiente y los recursos naturales ocasionados por obras proyectos y actividades
se establece el proceso de evaluacioacuten ambiental con los siguientes instrumentos
1 Declaracioacuten de impacto ambiental (DIA)
2 Evaluacioacuten ambiental estrateacutegica
3 Estudio de impacto ambiental
4 Informe ambiental
5 Licencia ambiental
6 Permiso ambiental
7 Auditoriacuteas ambientales
8 Consulta puacuteblica
Art 39- Las poliacuteticas planes y programas de la administracioacuten puacuteblica deberaacuten ser
evaluados en sus efectos ambientales seleccionando la alternativa de menor impacto
negativo Se deberaacute realizar un anaacutelisis de consistencia con la poliacutetica nacional sobre
medio ambiente y recursos naturales Cada institucioacuten haraacute sus propias evaluaciones
ambientales estrateacutegicas La Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos
Naturales emitiraacute las directrices para las evaluaciones aprobaraacute y supervisaraacute el
cumplimiento de sus recomendaciones
Art 40- Todo proyecto obra de infraestructura industria o cualquier otra actividad que
por sus caracteriacutesticas pueda afectar de una u otra manera el medio ambiente y los
recursos naturales deberaacute obtener de la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y
Recursos Naturales previo a su ejecucioacuten el permiso ambiental o la licencia ambiental
seguacuten la magnitud de los efectos que pueda causar
Mientras el artiacuteculo 41 plantea un listado no limitativo de todos los proyectos que
requieren la presentacioacuten de una evaluacioacuten de impacto ambiental12
12 - Art 41- Los proyectos a actividades que requieren la presentacioacuten de una evaluacioacuten de impacto ambiental son los siguientes1 Puertos muelles viacuteas de navegacioacuten rompeolas espigones canales astilleros desguasaderos terminales mariacutetimas embalses presas diques canales de riego y acueductos 2 Liacuteneas de transmisioacuten eleacutectrica de alto voltaje y sus subestaciones 3 Centrales hidro y termoeleacutectricas y plantas nucleares de generacioacuten 4 Aeropuertos terminales de autobuses y de ferrocarriles viacuteas feacuterreas autopistas carreteras y caminos puacuteblicos 5 Proyectos de desarrollo urbano y asentamientos humanos planes de regulacioacuten urbana 6 Plantas industriales incluyendo las azucareras cementeras licoreras cerveceras papeleras quiacutemicas textiles productoras de materiales para la construccioacuten de equipos y
151 shy
Para hacer cumplir todo lo dispuesto en los artiacuteculos del 24 al 27 29 38 al 41 la Ley 64shy
00 en su Tiacutetulo III Capiacutetulo I referente a las Normas Generales otorga al Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales la potestad de emitir normas y ejecutar acciones
que permiten hacer efectivo el mandato de este articulado en ese sentido dicha ley plantea
en sus artiacuteculos del 79 al 85 lo siguiente
Artiacuteculo 79- La Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales previo
dictamen teacutecnico
1 Emitiraacute normas y paraacutemetros de calidad ambiental y vigilaraacute y controlaraacute las
fuentes fijas y moacuteviles de contaminacioacuten y los contaminantes
2 Emitiraacute estaacutendares y normas de calidad de los ecosistemas los cuales serviraacuten
como pautas para la gestioacuten ambiental
3 Emitiraacute normas y paraacutemetros de vertido de desechos liacutequidos y soacutelidos de
emisiones a la atmoacutesfera de ruido y de contaminacioacuten visual
4 Emitiraacute normas sobre la ubicacioacuten de actividades contaminantes o riesgosas y
sobre las zonas de influencia de las mismas
productos metaacutelicos de curtido de cueros y pieles de produccioacuten de gases haloacutegenos hidraacutecidos y aacutecidos 7 Agroindustrias y mataderos establos de crianza lecheriacutea y engorde de animales de dimensiones industriales 8 Planes de transformacioacuten agraria plantaciones agriacutecolas y ganaderas asentamientos rurales incluyendo los ejecutados de acuerdo a las leyes de Reforma Agraria 9 Proyectos mineros incluyendo los de petroacuteleo y turba exploraciones o prospecciones remocioacuten de la capa vegetal y la corteza terrestre explotaciones construccioacuten y operacioacuten de pozos presas de cola plantas procesadoras refineriacuteas y disposicioacuten de residuos 10 Extraccioacuten de aacuteridos (rocas gravas y arenas) 11 Instalacioacuten de oleoductos gasoductos ductos mineros y otros anaacutelogos 12 Proyectos de plantaciones comerciales de aacuterboles y aserraderos elaboradoras de madera 13 Proyectos de explotacioacuten o cultivo de recursos hidrobioloacutegicos y plantas procesadoras de los mismos 14 Importacioacuten produccioacuten formulacioacuten transformacioacuten utilizacioacuten comercializacioacuten almacenamiento transporte disposicioacuten reciclaje o reutilizacioacuten de sustancias toacutexicas nocivas explosivas radiactivas inflamables corrosivas o reactivas y otras de evidente peligrosidad 15 Sistemas de saneamiento ambiental como lo son de alcantarillado y de agua potable plantas de tratamiento de aguas negras y de residuos toacutexicos de origen industrial domiciliario y municipal rellenos sanitarios emisarios submarinos sistemas de tratamiento y disposicioacuten de efluentes soacutelidos liacutequidos o gaseosos 16 La ejecucioacuten de obras programas y actividades en parques nacionales y otras aacutereas protegidas 17 La aplicacioacuten masiva de productos o combinaciones quiacutemicas en zonas urbanas o en superficies superiores a cien hectaacutereas en zonas rurales 18 Obras de ingenieriacutea de cualquier iacutendole que se proyecten realizar en bosques de proteccioacuten o de produccioacuten de agua y otros ecosistemas fraacutegiles en bosques nublados o lluviosos en cuencas altas en humedales o en espacios costeros 19 Instalaciones hoteleras o de desarrollo turiacutestico 20 Poliacutegonos o parques industriales maquiladoras o industrias de la transformacioacuten y zonas francas
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Paacuterrafo- Los ayuntamientos municipales podraacuten emitir normas de los tipos mencionados
en este artiacuteculo con aplicacioacuten exclusiva en el aacutembito territorial de su competencia y para
resolver situaciones especiales siempre que las mismas garanticen un nivel de proteccioacuten
al medio ambiente la salud humana y los recursos naturales mayor que el provisto por
las normas nacionales El monitoreo y control del cumplimiento de la normativa
ambiental municipal seraacute de la exclusiva responsabilidad del ayuntamiento
correspondiente sin perjuicio de la competencia de la Secretariacutea de Estado de Medio
Ambiente y Recursos Naturales seguacuten lo dispuesto por esta ley y sus reglamentos
Artiacuteculo 80- Seraacuten objeto de normativas y controles por la Secretariacutea de Estado de Medio
Ambiente y Recursos Naturales todos los procesos las maquinarias y equipos insumos
productos y desechos cuya fabricacioacuten importacioacuten exportacioacuten uso o manejo pueda
deteriorar el medio ambiente los recursos naturales o afectar la salud humana
Artiacuteculo 81- Las disposiciones legales que establezcan las normas de calidad ambiental
deberaacuten fijar los cronogramas de cumplimiento que incluiraacuten plazos pertinentes fijados
por reglamentos especiacuteficos para caracterizar los efluentes emisiones o impactos
ambientales y para realizar las acciones o introducir los cambios en los procesos o
tecnologiacuteas para ajustarse a las normas
Artiacuteculo 82- Se prohiacutebe el vertimiento de sustancias o desechos contaminantes en suelos
riacuteos lagos lagunas arroyos embalses el mar y cualquier otro cuerpo o curso de agua
Paacuterrafo- La Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales en consulta
con la Secretariacutea de Estado de Salud Puacuteblica y Asistencia Social y cualquier otra
dependencia oficial involucrada emitiraacute y aplicaraacute directrices para la eliminacioacuten
almacenamiento o depoacutesito definitivo de desechos toacutexicos y peligrosos Para ello emitiraacute
el listado de los mismos el cual se actualizaraacute de acuerdo con el conocimiento cientiacutefico
la informacioacuten disponible y los acuerdos internacionales sobre la materia ratificados por
el Estado Dominicano
Artiacuteculo 83- Las personas naturales o juriacutedicas responsables de una actividad que por
acciones propias o fortuitas hayan provocado una degradacioacuten ambiental tomaraacuten de
inmediato las medidas necesarias para controlar su efecto y notificaraacuten a la Secretariacutea de
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Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la de Salud Puacuteblica y Asistencia
Social u otras dependencias oficiales relacionadas
Artiacuteculo 84- La importacioacuten de equipos procesos o sistemas y materiales que utilicen
energiacutea atoacutemica o cualquier material radiactivo seraacute reglamentada por la Secretariacutea de
Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales en coordinacioacuten con la autoridad
competente
Artiacuteculo 85- Las actividades industriales comerciales o de servicio y los procesos y
productos riesgosos de acuerdo con lo establecido en esta ley y en las listas que emita la
Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales se manejaraacuten de acuerdo
con las directrices y procedimientos que eacutesta emita Estas directrices incluiraacuten normas
sobre la ubicacioacuten construccioacuten funcionamiento y planes de rescate para disminuir el
riesgo y el impacto de un posible accidente seguacuten el reglamento
Dentro del aacutembito de las instituciones que forman parte del Sistema Nacional de Gestioacuten
de Gestioacuten Ambiental queremos resaltar tres de ellas a) Los Ayuntamientos b) La
Comisioacuten Nacional de Energiacutea y c) El Ministerio de Energiacutea y Mina Todas ellas con
roles importantes en el aacutembito de la gestioacuten ambiental
Los Ayuntamientos ademaacutes de la prerrogativa que le otorga el Paacuterrafo13 del artiacuteculo 79
de la Ley 64-00 sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales precedentemente citado
tienen otras competencias ambientales otorgadas por la Ley 176-07 del Distrito Nacional
y Los Municipios En ese sentido como el Ayuntamiento de mayor trascendencia y el
que mejor organizada tiene la unidad de Gestioacuten Ambiental es el del Distrito Nacional
tomamos de su paacutegina institucional la funcioacuten de esta unidad
-Artiacuteculo 79 Paacuterrafo- Los ayuntamientos municipales podraacuten emitir normas de los tipos mencionados en este artiacuteculo con aplicacioacuten exclusiva en el aacutembito territorial de su competencia y para resolver situaciones especiales siempre que las mismas garanticen un nivel de proteccioacuten al medio ambiente la salud humana y los recursos naturales mayor que el provisto por las normas nacionales El monitoreo y control del cumplimiento de la normativa ambiental municipal seraacute de la exclusiva responsabilidad del ayuntamiento correspondiente sin perjuicio de la competencia de la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales seguacuten lo dispuesto por esta ley y sus reglamentos
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13
La Direccioacuten de Gestioacuten Ambiental tiene como atribuciones
principales
1 Contribuir a la consolidacioacuten de la infraestructura verde de la
ciudad de Santo Domingo mediante el desarrollo de modelos
programas y poliacuteticas puacuteblicas que mejoren la capacidad de
planificacioacuten ambiental de ordenamiento del territorio y del
desarrollo urbano sostenible
2 Formular participativamente la poliacutetica ambiental del Distrito
Nacional
3 Orientar y formular las poliacuteticas planes y programas tendientes a
la investigacioacuten conservacioacuten mejoramiento promocioacuten
valoracioacuten y uso sostenible de los recursos naturales y servicios
ambientales del Distrito Nacional
4 Elaborar difundir y aplicar normativas para la preservacioacuten del
medio ambiente y los recursos naturales del municipio tomando
como base fundamental las disposiciones generales contenidas en
la ley
5 Colaborar con otros departamentos municipales la
Mancomunidad del Gran Santo Domingo instituciones puacuteblicas
empresas privadas organizaciones no gubernamentales para los
fines de proteger los recursos naturales controlar y prevenir la
contaminacioacuten mejorar la eficiencia energeacutetica
6 Desarrollar programas de difusioacuten educacioacuten y concienciacioacuten
puacuteblica sobre temas ambientales para fomentar la responsabilidad
ambiental en los ciudadanos
7 Emitir la opinioacuten teacutecnica correspondiente sobre los proyectos que
le son sometidos al Ayuntamiento del Distrito Nacional y que
requieren estudios y evaluaciones de impacto ambiental y de
riesgos
8 Formular ajustar y revisar perioacutedicamente el Plan de Gestioacuten
Ambiental del Distrito Nacional
9 Promover una conciencia ecoloacutegica baacutesica en los ciudadanos con
especial eacutenfasis en la proteccioacuten conservacioacuten y mantenimiento de
las especies arboacutereas nativas y endeacutemicas del paiacutes
10 Desarrollar programas de difusioacuten educacioacuten y concienciacioacuten
puacuteblica sobre el arbolado urbano y la importancia de mantener el
balance ambiental entre el espacio construido y el natural
11 Desarrollar programas de difusioacuten educacioacuten y concienciacioacuten
puacuteblica sobre temas relacionados con el medio ambiente y la
calidad ambiental
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12 Emitir la opinioacuten teacutecnica correspondiente sobre los proyectos que
le son sometidos al Ayuntamiento y que requieren estudios y
evaluaciones de impacto ambiental a la vez
13 Realizar las recomendaciones correspondientes a los fines de que
se garantice el cumplimiento de la Ley General de Medio
Ambiente las resoluciones y reglamentaciones dictadas por los
organismos nacionales para tales fines
14 Promover un servicio de calidad para atender solicitudes de los
ciudadanos relativas a los diferentes servicios que se brindan
15 Promover el uso racional de los recursos naturales mediante la
realizacioacuten de un plan que garantice el desarrollo armoacutenico y la
conservacioacuten del medio ambiente
16 Establecer y utilizar paraacutemetros ambientales que contribuyan a que
los teacutecnicos cuenten con los instrumentos de apoyo para que
identifiquen y evaluacuteen los impactos ambientales
17 Presentar proyectos de ejecucioacuten conjunta con organizaciones de
la Sociedad Civil y la cooperacioacuten nacional e internacional en el
aacutembito de los temas medio ambientales y la Gestioacuten de Riesgo
18 Coordinar con organizaciones Comunitarias y Barriales procesos
educativos ambientales y de capacitacioacuten para la Gestioacuten
Ambiental participativa
19 Prevenir los dantildeos causados por eventos naturales y
antropogeacutenicos asiacute como reducir la vulnerabilidad de los mismos
En cuanto a las atribuciones del Ministerio de Energiacutea y Mina y la Comisioacuten Nacional de
Energiacutea sus atribuciones vienen dada por la ley No 146-71 Ley Minera de la Repuacuteblica
Dominicana la Ley 100-13 que crea el Ministerio de Energiacutea y Mina la ley General de
Electricidad No125-01 del 26 de julio del 2001 y la Ley nuacutemero 57-07 Sobre Incentivo
al Desarrollo de Fuentes Renovables de Energiacutea y sus Regiacutemenes Especiales y su
Reglamento de aplicacioacuten Decreto 202-08
La Ley No 146-71 establece en su artiacuteculo 52 ldquoEl concesionario de explotacioacuten estaraacute
obligado a cumplir con las leyes y reglamentos policiales sanitarios laborales de seguro
social incluyendo los accidentes de trabajo y con las leyes y disposiciones sobre
proteccioacuten del medio ambiente y con las demaacutes disposiciones que sean aplicables a
la actividad minerardquo (El subrayado y resaltado es nuestro) Mientras que la Ley 100-13
establece dentro de las atribuciones del Ministerio de Energiacutea y Mina las siguientes
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LEY No 100-13 QUE CREA EL MINISTERIO DE ENERGIacuteA Y
MINAS
ARTIacuteCULO 2 Corresponde al Ministerio de Energiacutea y Minas en su
calidad de oacutergano rector del sistema la formulacioacuten adopcioacuten
seguimiento evaluacioacuten y control de las poliacuteticas estrategias planes
generales programas proyectos y servicios relativos al sector energeacutetico
y sus subsectores de energiacutea eleacutectrica energiacutea renovable energiacutea nuclear
gas natural y la mineriacutea asumiendo todas las competencias que la Ley
No290 del 30 de junio del 1966 y su reglamento de aplicacioacuten otorgaban
al Ministerio de Industria y Comercio en materia de Mineriacutea y Energiacutea y
ejerciendo la tutela administrativa de todos los organismos autoacutenomos y
descentralizados adscritos a su sector
PAacuteRRAFO La tutela y supervigilancia implica asegurar que el
funcionamiento de las instituciones descentralizadas se ajuste a las
prescripciones legales que les dieron origen velar que cumplan con las
poliacuteticas y normas vigentes y que operen en un marco de eficacia
eficiencia y calidad
ARTIacuteCULO 3 El Ministerio de Energiacutea y Minas tendraacute las siguientes
atribuciones en el disentildeo y ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas
d) Coordinar con el Ministerio de Medioambiente los procedimientos de
evaluacioacuten de las propuestas de exploracioacuten y explotacioacuten de minas y
canteras
f) Promover poliacuteticas que aseguren la cobertura abastecimiento y
accesibilidad de la energiacutea en armoniacutea con el medio ambiente
n) Conceder los permisos de exploracioacuten y las concesiones para la
explotacioacuten de hidrocarburos de conformidad con las normas que se dicten
sobre la materia
o) Coordinar con el Ministerio de Medioambiente los procedimientos de
evaluacioacuten de las propuestas de exploracioacuten y explotacioacuten de
hidrocarburos
En lo que concierne a la Comisioacuten Nacional de Energiacutea la Ley nuacutemero 57-07 Sobre
Incentivo al Desarrollo de Fuentes Renovables de Energiacutea y sus Regiacutemenes Especiales
establece
Artiacuteculo 6- De la Comisioacuten Nacional de Energiacutea La Comisioacuten
Nacional de Energiacutea es la institucioacuten estatal creada conforme al Artiacuteculo
7 de la ley General de Electricidad No125-01 del 26 de julio del 2001
157 shy
encargada principalmente de trazar la poliacutetica del Estado dominicano en
el sector energiacutea y la responsable de dar seguimiento al cumplimiento de
la presente ley
Artiacuteculo 17-Derechos y obligaciones de los productores de energiacutea Toda
instalacioacuten generadora de energiacutea eleacutectrica sujeta al reacutegimen especial
interesada en acogerse a los incentivos de la presente ley luego de
obtener la inscripcioacuten en el Registro de Instalaciones de Produccioacuten en
Reacutegimen Especial y los permisos pertinentes de la SIE permisos
ambientales y estudios de impacto ambiental de la SEMARENA y sus
instituciones e instancias afines y de cualquier otra entidad oficial
requerida tendraacute en sus relaciones con las empresas distribuidoras los
siguientes derechos
e Cumplir con las normas sobre permisos y estudios ambientales
requeridas por la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos
Naturales No64-00 del 18 de agosto del 2000 y sus reglamentos
En adiccioacuten a todo lo planteado y en virtud de lo establecido en Artiacuteculo 79
precedentemente citado existe una serie de Reglamentos y Procedimientos para
Autorizaciones Ambientales de la Repuacuteblica Dominicana y que fueran recogido y
publicado en un compendio por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
en el 2013 y que comprende Reglamento del Proceso de Evaluacioacuten Ambiental
Procedimiento de Evaluacioacuten Ambiental Reglamento para el Procesos de la
Autorizaciones Temaacuteticas y Procedimiento de la Autorizaciones Temaacuteticas Ademaacutes
existen un conjunto de normas teacutecnicas que fijan los estaacutendares ambientales en los
diferentes aacutembitos de la gestioacuten Ambiental aprobadas por el Ministerio en el 2003 Entre
estas tenemos Normas Ambientales para la Proteccioacuten Contra Ruidos Norma Ambiental
sobre Calidad del Agua y Control de Descargas Norma para la Gestioacuten Ambiental de
Residuos Soacutelidos no Peligrosos Norma para la Gestioacuten Ambiental de Marinas y Otras
Facilidades que Ofrecen Servicios a Embarcaciones Recreativas Norma para la Gestioacuten
Ambiental de Desechos Radiactivos Normas Teacutecnicas Forestales
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39 Poliacuteticas de Manejo de Residuos Solidos
391 Situacioacuten Legal
En la Repuacuteblica Dominicana como en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe el
sector de gestioacuten de residuos soacutelidos auacuten no se reconoce como parte de la poliacutetica nacional
en materia de provisioacuten de servicios proteccioacuten ambiental y de la salud puacuteblica Existen
deficiencias administrativas dentro del Estado como ente normativo y fiscalizador y de
los gobiernos locales como operadores del servicio A esto se suma la falta de
planificacioacuten y financiamiento que al ser responsabilidad del gobierno local siguen
siendo insuficientes para atender las exigencias de un manejo adecuado de residuos
municipales y peligrosos (OPSSGA Diagnoacutestico ASRS 2001)
Hasta hace poco una caracteriacutestica del sector era la legislacioacuten obsoleta y dispersa leyes
diversas asignaban competencias de gestioacuten y regulacioacuten a distintas instancias de la
administracioacuten puacuteblica Actualmente el marco legal se puede considerar incompleto para
una gestioacuten integral y ambiguo en el aacutembito de las competencias normativas (OPSSGA
Diagnoacutestico ASRS 2001) No obstante en Repuacuteblica Dominicana se empieza a
establecer un orden especiacutefico con la aplicacioacuten de la Ley General sobre Medio Ambiente
y Recursos Naturales No 64-00 que crea el Ministerio de Medio ambiente y Recursos
Naturales y la elaboracioacuten de las normas ambientales publicadas en el antildeo 2001
La legislacioacuten maacutes reciente sobre residuos soacutelidos se encuentra en la Ley 176-07 sobre
organizacioacuten municipal que establece en su artiacuteculo 19 que los Ayuntamientos tienen
entre su competencia ldquoServicios de limpieza y ornato puacuteblico recoleccioacuten tratamiento
y disposicioacuten final de residuos soacutelidosrdquo Tambieacuten la Ley General sobre Medio Ambiente
y Recursos Naturales No 64-00 en el Capiacutetulo VI sobre Basuras y Residuos Domeacutesticos
(Arts 106-108)14 establece que la gestioacuten de residuos soacutelidos municipales es
159 shy
competencia de los Ayuntamientos Municipales del paiacutes y que la regulacioacuten y
normatizacioacuten de los residuos son competencias tanto del Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales como del Ministerio de Salud Puacuteblica y Asistencia Social
Se reafirma la competencia de los Ayuntamientos para la gestioacuten de los ldquoresiduos soacutelidos
no peligrosos dentro del municipio observando las normas oficiales emitidas por el
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales conjuntamente con el Ministerio de
Salud Puacuteblica y Asistencia Social En otros artiacuteculos de la Ley 64-00 se establecen
disposiciones para la prevencioacuten de la contaminacioacuten por el manejo de residuos y
sustancias peligrosas incentivos al reciclaje y prohibiciones al vertimiento de residuos en
espacios naturales
En la Ley General de Salud tambieacuten se establecen una serie de reglamentaciones
higieacutenico-sanitario para el manejo de residuos municipales y especialmente residuos
peligrosos y biomeacutedicos Un aspecto crucial del escenario normativo-legal actual seraacute la
ejecucioacuten de las coordinaciones necesarias frente a las disposiciones comunes Por lo
tanto se deben preparar las normativas pertinentes y evitar el solapamiento de funciones
para garantizar la eficacia en la implementacioacuten de los procedimientos y estrategias para
una gestioacuten satisfactoria
14 - CAPIacuteTULO VI DE LAS BASURAS Y RESIDUOS DOMEacuteSTICOS Y MUNICIPALES Art 106shyLos ayuntamientos municipales operaraacuten sistemas de recoleccioacuten tratamiento transporte y disposicioacuten final de desechos soacutelidos no peligrosos dentro del municipio observando las normas oficiales emitidas por la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales conjuntamente con la Secretariacutea de Estado de Salud Puacuteblica y Asistencia Social para la proteccioacuten del medio ambiente y la salud Art 107- Se prohiacutebe la colocacioacuten lanzamiento y disposicioacuten final de desechos soacutelidos o liacutequidos toacutexicos o no en lugares no establecidos para ello por la autoridad competente Paacuterrafo I-Bajo ninguna circunstancia se permitiraacute la operatividad de vertederos municipales en cercaniacutea de lechos fuentes cuerpos de aguas ni en aquellos lugares donde la escorrentiacutea y la infiltracioacuten pueda contaminarla Paacuterrafo II-Seraacute indispensable para poder establecer y poner en funcionamiento un vertedero municipal realizar el estudio de evaluacioacuten ambiental pertinente conforme lo establecido en el artiacuteculo 38 y siguientes de la presente ley Art 108- En todas las instituciones puacuteblicas se implantaraacuten sistemas de clasificacioacuten de los desechos soacutelidos previo a su enviacuteo a los sitios de disposicioacuten final
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La Constitucioacuten de la Repuacuteblica Dominicana proclamada el 26 de enero de 2010
establece en la Seccioacuten II Artiacuteculo 199 ldquoAdministracioacuten Local El Distrito Nacional los
municipios y los distritos municipales constituyen la base del sistema poliacutetico
administrativo local Son personas juriacutedicas de Derecho Puacuteblico responsables de sus
actuaciones gozan de patrimonio propio de autonomiacutea presupuestaria con potestad
normativa administrativa y de uso de suelo fijadas de manera expresa por la ley y sujetas
al poder de fiscalizacioacuten del Estado y al control social de la ciudadaniacutea en los teacuterminos
establecidos por esta Constitucioacuten y las leyesrdquo
En seguimiento a las disposiciones de la Constitucioacuten y las leyes los Ayuntamientos
del paiacutes como gobiernos locales poseen un Departamento de Limpieza que se encarga de
la recoleccioacuten transporte y disposicioacuten final de los residuos municipales incluyendo
residuos de hospitales comercios e industrias Tambieacuten se encarga del barrido de calles
limpieza de aacutereas puacuteblicas mercados y cementerios En coordinacioacuten con el
Departamento de Limpieza y a veces unificados trabaja el Departamento de Ornato que
se encarga del mantenimiento y limpieza de aacutereas verdes parques y monumentos
En teacuterminos generales y en resumen seguacuten la Poliacutetica para la Gestioacuten Integral de los
Residuos Soacutelidos Municipales (RSM) 2014 Paacuteg 11 el marco legal institucional del
subsector Residuos soacutelidos Municipales descansa sobre el siguiente cuerpo de normas
- La Constitucioacuten de la Repuacuteblica
- La Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales 64-00
- La Ley General de Salud Puacuteblica y Asistencia Social 42-01
- La Ley sobre el Distrito Municipal y los Municipios 176-07
- La Ley 120-99
- La Ley 83-89
- La Estrategia Nacional de Desarrollo ndashEND Ley 1-12
- La Norma para la Gestioacuten Ambiental de los Residuos Soacutelidos No
Peligrosos (a ser revisada en funcioacuten de la presente poliacutetica) y Resolucioacuten
No 152009 del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
- Ley General de Educacioacuten Ley 66-97
- Ley 163-03 sobre Reacutegimen de Cooperacioacuten y Asistencia Financiera del
Poder Ejecutivo a los ayuntamientos
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Existen varios informe de autores empresas e instituciones nacionales que reportan las
cantidades de residuos generados por habitante seguacuten sus niveles de ingresos por
industria en Santo Domingo asiacute como la cantidad de residuos soacutelidos que se reciben en
el vertedero de Duquesa que en la actualidad es el uacutenico en operacioacuten y que desde Abril
del antildeo de 1998 funciona como un relleno sanitario controlado (Castillo Tiacuteo 1992)
(Plan Director para el Desarrollo Urbano de la Ciudad de Santo Domingo (1994) ADN
(2000) (DOAMSA DUQUESA 2002) Para el anaacutelisis de las poliacuteticas de residuos
soacutelidos se toma como referencia el manejo de residuos en el Vertedero de Duquesa por
ser el uacutenico en el paiacutes que miacutenimamente cumple con los estaacutendares de un relleno sanitario
Las ciudades que se tomaraacuten como referente en la formulacioacuten disentildeo y aplicacioacuten de
poliacuteticas de manejo de residuos soacutelidos seraacuten el Distrito Nacional y Santiago de los
Caballeros las dos mayores urbes de Repuacuteblica Dominicana La capacidad de recogidas
de residuos soacutelidos en los ayuntamientos de estas dos grandes ciudades como de las
distintas empresas que prestan servicio es menor que la cantidad de residuos que se
genera Actualmente se infiere que la generacioacuten de residuos soacutelidos por habitante es
mayor 100 kghabdiacutea debido al crecimiento poblacional que han experimentado en
Santiago de los Caballeros y Santo Domingo
Los residuos soacutelidos municipales y peligrosos son causa de problemas ambientales
importantes especialmente en las aacutereas urbanas y en las zonas industrializadas de Ameacuterica
Latina y el Caribe El impacto de la generacioacuten y manejo de residuos soacutelidos tambieacuten
amenaza la sustentabilidad ambiental
Los problemas del manejo inadecuado de los residuos soacutelidos en Ameacuterica Latina y el
Caribe no soacutelo estaacuten afectando la salud humana sino que estaacuten relacionados con la
contaminacioacuten atmosfeacuterica del suelo y de las aguas superficiales y subterraacuteneas Ademaacutes
el inadecuado manejo estaacute generando el deterioro esteacutetico de los centros urbanos y del
paisaje natural de muchas ciudades de la Regioacuten Lo anterior se agrava cuando se constata
que en la mayoriacutea de las ciudades la disposicioacuten final de residuos soacutelidos municipales
especiales y peligrosos se hace en forma conjunta e indiscriminada (Acurio 1997117)
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392 Norma para la Gestioacuten Ambiental de Residuos Soacutelidos no Peligrosos
Repuacuteblica Dominicana tiene varias normas ambientales emitidas por el Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales que controlan la disposicioacuten de Residuos Soacutelidos
Descargas de Aguas Residuales Desechos Radioactivo entre otras La Norma para la
Gestioacuten Ambiental de Residuos Soacutelidos no Peligrosos del (20037) establece claramente
en su objetivo alcance y marco legal los lineamientos generales que deben seguirse en
la gestioacuten y manejo de los residuos soacutelidos Veamos
Objetivo Esta Norma tiene el objetivo de proteger la salud humana y la calidad de vida
de la poblacioacuten asiacute como promover la preservacioacuten y proteccioacuten del ambiente
estableciendo los lineamientos para la gestioacuten de los residuos soacutelidos municipales no
peligrosos Especifica los requisitos sanitarios que se cumpliraacuten en el almacenamiento
recoleccioacuten transporte y disposicioacuten final asiacute como las disposiciones generales para la
reduccioacuten reaprovechamiento y reciclaje
Alcance Esta Norma es de aplicacioacuten a todo tipo de residuos soacutelidos municipales no
peligrosos de observancia general y obligatoria tanto para el sector puacuteblico como el
privado y todos los habitantes del territorio nacional dominicano La presente Norma
queda legalmente enmarcada en los artiacuteculos 106 107 y 108 de la Ley General de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (No64-00) que delegan la operacioacuten de sistemas de
recoleccioacuten tratamiento transporte y disposicioacuten final de residuos soacutelidos municipales
no peligrosos a los ayuntamientos municipales y establecen mandatos para la
normalizacioacuten manejo y prevencioacuten de contaminacioacuten en relacioacuten a los residuos soacutelidos
Dentro de las especificaciones de esta norma para la gestioacuten ambiental de residuos soacutelidos
domeacutesticos y municipales se hace constar que ldquose prohiacutebe depositar o arrojar cualquier
tipo de residuos soacutelidos en la viacutea o en aacutereas puacuteblicas solares predios vacantes
alcantarillados pozos y en cualquier otro espacio abierto o cerrado de propiedad estatal
municipal o privada que no haya sido debidamente autorizada para este fin de
conformidad con las leyes y las normas ambientalesrdquo (Normas Ambientales Sobre
Residuos Soacutelidos y Desechos Radioactivos 200119)
163 shy
393 Compendio de Reglamentos Teacutecnicos sobre el Manejo de Chatarras del Sector
Metalero Neumaacuteticos Fuera de Uso y Gestioacuten de Bateriacutea Aacutecido-Plomo Usadas
Aunque estos son reglamentos aprobados en fecha posterior al rango de tiempo (1963shy
2012) sobre el cual se hace el Anaacutelisis de Poliacuteticas puacuteblicas Ambientales se ha
considerado de intereacutes hacer notar la existencia de los mismos ya que este le da fortaleza
a la existencia de un marco legal coherente en poliacuteticas sobre residuos soacutelidos
Este compendio es aprobado mediante la Resolucioacuten No 004-2014 de Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales Aspectos importantes de este son los establecidos
en los artiacuteculos 2 y 3 del mismo Art 2 ldquo El presente reglamento es de cumplimiento
obligatorio para cualquier empresa institucioacuten persona fiacutesica o moral puacuteblica y privada
dedicada a las actividades de recoleccioacuten clasificacioacuten corte almacenamiento embalaje
y transporte de chatarras o residuos metaacutelicos no peligrosos en al aacutembito nacionalrdquo En el
artiacuteculo tres se establecen los principios sobre lo que se sustenta el reglamento que son
a) Principio de Transparencia b) Principio de igualdad al trato c) Principio de eficacia
d) Principio de Coherencia y e) Principio del debido proceso
Igualmente importante es lo que establece el Titulo VIII artiacuteculos 23 y 24 sobre las
Obligaciones y responsabilidades15 asiacute como el reacutegimen de sanciones establecido en el
Titulo XII que establece en el Art 37- ldquo El incumplimiento de este reglamento y de
cualquier disposicioacuten de regulacioacuten ambiental vigente podraacute ser sancionado seguacuten lo
establece para tales fines la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales
Ley 64-00 y el Reglamento para el Control Vigilancia e Inspeccioacuten Ambiental y la
Aplicacioacuten de Sanciones Administrativas en la Resolucioacuten 182007 de las disposiciones
que rigen la materiardquo Los reglamentos sobre Neumaacuteticos fuera de Usos y Gestioacuten de
15 Reglamento Teacutecnico sobre el Manejo de Chatarras en el Sector Metalero Tiacutetulo VIII Obligaciones y responsabilidades Artiacuteculo 23- Toda persona fiacutesica o moral que se dedique a las actividades relacionadas con el manejo de chatarras o residuos metaacutelicos no peligrosos estaacute obligado a a) Proteger los suelos mediante la implementacioacuten de impermeabilizacioacuten o cualquier otro meacutetodo que evite la contaminacioacuten en las aacutereas de trabajo b) Verificar el origen legiacutetimo de la chatarra que se adquiere y llevar registro de sus proveedores fecha de compra cantidad direccioacuten teleacutefono entre otros c) Realizar el transporte bajo estrictas medidas de seguridad y proteccioacuten para evitar accidentes como lo establece el Art 15 de este reglamento Art 24- La persona fiacutesica o moral que se dedique al manejo de chatarras seraacute responsable de a) En caso de presencia de materiales y residuos oleosos estos seraacuten manejados en aacutereas despejada y exclusiva para estos fines b) las actividades operativas se realizaran tomando en cuenta los liacutemites de ruido permitidos en los horarios diurnos y nocturnos establecidos en la Norma Ambiental para la Proteccioacuten contra Ruidos (NA-RU-001-03) las disposiciones de las Normas de Calidad de Aire y Control de Emisiones y todas las normas vigentes aplicables al proyecto o actividad c) Verificar que la chatarra esteacute libre de cualquier residuo contaminante d) No recolectar ni almacenar chatarras de las cuales no se conozca su procedencia
164 shy
Bateriacutea Aacutecido-Plomo Usadas fueron aprobados mediantes resoluciones Nos 005-2015 y
008-2015 y estaacuten basadas en los mismos principios de la Chatarras del Sector Metalero
y establecen praacutecticamente el mismo reacutegimen de obligaciones y responsabilidades asiacute
como tambieacuten el de sanciones estableciendo las especificidades para cada rengloacuten
Independiente de toda esta normativa local la Repuacuteblica Dominicana es signataria de
muacuteltiples acuerdos y tratados sobre el manejo de residuos soacutelidos con mayor eacutenfasis en
la categoriacutea de residuos peligrosos entre estos se pueden mencionar
1 Convenio de Basilea sobre movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y
su disposicioacuten (1993)
2 Convenio de Estocolmo sobre Contaminante Orgaacutenicos Persistentes (2004)
3 Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento
Fundamentado Previo a ciertos Plaguicidas y Productos Quiacutemicos Peligrosos
Objeto de Comercio Internacional (2004)
4 Protocolo de 1978 relativo al Convenio Internacional para prevenir la
contaminacioacuten por los busques
El manejo de los residuos soacutelidos municipales (RSM) en la Repuacuteblica Dominicana auacuten
con todas sus deficiencias se ha enfocado tradicionalmente en la recoleccioacuten y transporte
de los mismos con fines de disposicioacuten final la cual se realiza a cielo abierto en
condiciones que en la gran mayoriacutea de los casos no responden a las miacutenimas normas
sanitarias y ambientales creando asiacute un problema social ambiental y de salud puacuteblica
Poliacutetica para la Gestioacuten Integral de los Residuos Soacutelidos Municipales (RSM 20149
En la actualidad el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales impulsa la
Poliacutetica Nacional de Gestioacuten de Residuos Soacutelidos Municipales basadas en los siguientes
fundamentos principios y liacutenea de accioacuten que extraemos textualmente de las paacuteginas
(RSM 201412-17)
Fundamentos
bullLa generacioacuten y composicioacuten de los residuos soacutelidos municipales es
inherente al modelo de desarrollo el cual en la actualidad implica un
aumento progresivo y diversificado en ambos componentes
respectivamente
bull La gestioacuten de los residuos soacutelidos municipales (RSM) estaacute
estrechamente vinculada con la participacioacuten ciudadana
165 shy
bull El manejo adecuado de los residuos soacutelidos municipales es teacutecnicamente
factible econoacutemicamente viable y ambientalmente sostenible
bull La prevencioacuten y minimizacioacuten en la generacioacuten de los residuos soacutelidos
municipales s enmarca dentro del manejo sostenible del medio ambiente
bull La buacutesqueda de soluciones acordes a la realidad general del paiacutes y
particular de los municipios con caraacutecter gradual y flexible
bull Responsabilidad Institucional Compartida
bull Formalizacioacuten de los segregadores o recuperadores de residuos soacutelidos
popularmente conocidos como ldquobuzosrdquo
Principios
bull Gestioacuten integral e integrada
bull De precaucioacuten
bull Sostenibilidad ambiental
bull Jerarquiacutea en la gestioacuten de residuos
bull La prevencioacuten o reduccioacuten en la fuente
bull Sostenibilidad financiera
bull Responsabilidad ldquoDe la cuna a la tumbardquoldquoDe la cuna a la cunardquo
bull Responsabilidad extendida del productor
bull Principio de uso de la mejor tecnologiacutea posible
bull El que contamina paga
Liacutenea de Accioacuten
1) Promover la disminucioacuten en la generacioacuten de residuos soacutelidos
2) Incentivar la recuperacioacuten y el reciclaje
- Establecer instrumentos econoacutemicos para incentivar a productores y
consumidores a la elaboracioacuten y consumo de productos reciclados y
reciclables
- Definir pautas para la participacioacuten del sector privado en la gestioacuten de
residuos
166 shy
- Incentivar la separacioacuten de residuos en el punto de generacioacuten en
contenedores de almacenamiento que permitan una recogida selectiva
- Promover el desarrollo de instalaciones de recuperacioacuten de materiales
para la separacioacuten de los componentes de los residuos soacutelidos
- Impulsar la incorporacioacuten de tecnologiacuteas para la recuperacioacuten y
preparacioacuten de materiales para su reutilizacioacuten reprocesamiento y
transformacioacuten en nuevos productos
- Incentivar la alianza puacuteblico-privada para el desarrollo de proyectos de
residuos soacutelidos municipales
- Promover contactos con el sector privado nacional y empresas
internacionales con experiencia en manejo y reciclaje de residuos soacutelidos
- Promover la valorizacioacuten de la materia orgaacutenica
- Evaluar la definicioacuten de normativas industriales
- Organizar y reglamentar las actividades de los agentes informales
- Promover la implementacioacuten de sistemas de recuperacioacuten de materiales
3) Definir normas teacutecnicas y operativas para la gestioacuten de los residuos
soacutelidos municipales
310 Poliacuteticas de Educacioacuten e Informacioacuten Ambiental
Dos aspectos importantes a tomar en consideracioacuten en todo lo relativo al disentildeo e
implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales son el de educacioacuten e informacioacuten
ambiental El primero de ello porque estaacute destinado a ser una cadena de trasmisioacuten y
difusioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas estatales hacia los demaacutes actores sociales a traveacutes de las
distintas modalidades (educacioacuten formal no formal e informal) y la segunda porque
constituye un instrumento de generacioacuten de informaciones espaciales sobre el uso de la
tierra y los recursos naturales imprescindible para el disentildeo de estas poliacuteticas
3101 Poliacutetica de Educacioacuten Ambiental
Como en casi todos los aspectos de relevancia ambiental a nivel de Latinoameacuterica y
Repuacuteblica Dominicana no es una excepcioacuten a partir de 1972 con su participacioacuten en la
167 shy
Conferencia de Estocolmo la Repuacuteblica Dominicana comienza a establecer las bases
para la puesta en ejecucioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales Estas poliacuteticas incluiacutean
planes y programas que permitiriacutean ir promoviendo de manera sistemaacutetica la educacioacuten
ambiental en todo el paiacutes Es importante sentildealar los aportes de los actores no estatales en
este sentido siendo los primeros respecto a la educacioacuten ambiental en el aacuterea de la
educacioacuten formal dos eventos de caraacutecter cientiacutefico realizados por la Universidad
Nacional Pedro Henriacutequez Urentildea (UNPHU) El primero se llamoacute ldquoSimposio hacia el
2000rdquo y el segundo fue una conferencia titulada ldquodel Marrdquo destacando en las
recomendaciones de ambos eventos la necesidad de promover la educacioacuten ambiental en
la Repuacuteblica Dominicana
A raiacutez de estos esfuerzos se formaron las primeras organizaciones no gubernamentales
ambientales (ONGArsquoS) como la Sociedad Ecoloacutegica del Cibao (SOECI) 1977 con
asiento en Santiago de los Caballeros y la Sociedad Dominicana de Ecologiacutea tambieacuten en
ese mismo antildeo Constituyeacutendose estas dos organizaciones en las pioneras en tomar las
iniciativas de promover la educacioacuten ambiental no formal en la Repuacuteblica Dominicana
Estas iniciativas emprendidas por las ONGArsquoS que surgieron en la deacutecada del 70
abrieron el camino para el surgimiento y fortalecimiento de este aspecto de poliacutetica
ambiental y se puede afirmar que es lo que impulsa al Estado no solo a disentildear poliacuteticas
de educacioacuten ambiental sino maacutes bien al disentildeo de poliacuteticas de gestioacuten ambiental que
entrantildeaban en si misma el componente educativo Dentro de estas iniciativas yo poliacuteticas
de gestioacuten podemos mencionar
1 La promulgacioacuten de la Ley No 67 en 1974 que crea la Direccioacuten Nacional de
Parques cuya responsabilidad es desarrollar administrar y cuidar un sistema de
aacutereas recreativas histoacutericas y con caracteriacutesticas naturales para la proteccioacuten
conservacioacuten y perpetuacioacuten de la herencia natural y humana en todo el territorio
nacional En la estructura institucional de la Direccioacuten Nacional de Parques un
departamento importante lo era el de Educacioacuten Ambiental
2 En 1974 se crea el Museo Nacional de Historia Natural institucioacuten que quedoacute
adscrita a la Secretariacutea de Estado de la Presidencia de la Repuacuteblica Dominicana
Tiene como funcioacuten principal coordinar estudios sobre los recursos naturales y la
168 shy
coleccioacuten de foacutesiles al tiempo que promueve la educacioacuten ambiental a los miles
de visitante que asisten a sus instalaciones
3 Para 1975 el Estado dominicano prosigue su tarea de fomentar y promover la
educacioacuten ambiental creando por medio del Decreto No 114 el Parque
Zooloacutegico Nacional Esta nueva institucioacuten educativa tiene como objetivo
primordial fomentar la investigacioacuten y la cultura en lo relacionado a las ciencias
botaacutenicas en general asiacute como la preservacioacuten y la conservacioacuten de la fauna
nacional Fue la primera institucioacuten en suscribir un acuerdo con la Secretariacutea de
Estado de Educacioacuten hoy Ministerio de Educacioacuten para desarrollar cursos
nacionales sobre teacutecnicas y meacutetodos de educacioacuten ambiental auspiciados por el
Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) Este convenio reforzoacute el
Departamento de Educacioacuten del Zoodom convirtieacutendolo en uno de Educacioacuten
Ambiental
4 En 1976 mediante la emisioacuten del Decreto No 456 de 1976 se creoacute el Jardiacuten
Botaacutenico Nacional Dr Rafael M Moscoso Su funcioacuten al igual que las de las
instituciones antes mencionadas es promover la educacioacuten ambiental pero
tambieacuten tiene entre sus objetivos promover la conservacioacuten y preservacioacuten de la
flora de la Repuacuteblica Dominicana
5 En 1977 el gobierno dominicano crea el Departamento de Medio Ambiente
como una dependencia del Secretariado Teacutecnico de la Presidencia que tiene como
funcioacuten el disentildeo de poliacuteticas para desarrollar planes normativos en esta aacuterea En
1978 se inicia en la Secretaria de Agricultura en la actualidad Ministerio de
Agricultura (MIDEA) la Divisioacuten de Educacioacuten luego dependiente del
Departamento de Vida Silvestre que fue creado en 1979 mediante la Resolucioacuten
No 26 de 1979 y cuyas funciones eran promover el desarrollo conservacioacuten y
manejo de la flora y vida silvestre de la Nacioacuten asiacute como sugerir delimitaciones
y manejo especial de santuarios o aacutereas de flora
6 En 1979 la Divisioacuten de Educacioacuten Ambiental dependiente del Departamento de
Vida Silvestre se convierte en el Departamento de Educacioacuten Ambiental
posteriormente las demaacutes instituciones tomaron la decisioacuten de firmar acuerdos
con la Secretariacutea de Educacioacuten
169 shy
7 En 1985 el Estado Dominicano promulgoacute la Ley 295 haciendo obligatorio la
educacioacuten ambiental en los sistemas de educacioacuten puacuteblica y privada desde los
niveles inicial y medio
8 Para 1990 el gobierno dominicano inauguroacute el Acuario Nacional cuya finalidad
es promover la conservacioacuten de las especies de la fauna y flora marinas el espacio
marino y fomentar la educacioacuten ambiental
9 Ya para finales de la deacutecada del 80 y en la deacutecada del 90 las instituciones de
educacioacuten superior comienzan a incorporar en el ciclo baacutesico de su curriacuteculo
profesional la educacioacuten ambiental ya como educacioacuten ambiental propiamente
dicho como Educacioacuten Ecoloacutegica como Ser Humano y Naturaleza como
Ciencias Ambientales entre otras
10 Otros hitos importantes en el aacutembito de la educacioacuten ambiental han sido los
siguientes En 1982 el Parque Zooloacutegico Nacional celebroacute el Primer Encuentro
de Mujeres Conservacionistas Ese mismo antildeo la UNPHU organiza el Primer
Congreso de Pedagogiacutea Ambiental junto al Parque Zooloacutegico Nacional y el
Departamento de Recursos Naturales de la Universidad del Estado de Ohio En
ese mismo orden el Instituto Tecnoloacutegico de Santo Domingo (INTEC) fue la
primera universidad en la Repuacuteblica Dominicana que incluyoacute en sus planes de
estudios la asignatura de Ciencias Ambientales obligatoria para todos sus
estudiantes En el 1988 la Universidad Iberoamericana (UNIBE) incluyoacute en sus
planes de estudios superiores la asignatura de Ciencias Ambientales para todas
las carreras En 1988 esta misma institucioacuten acadeacutemica inicioacute un post-grado en
educacioacuten ambiental dirigido a profesionales de diferentes disciplinas
11 Tanto la Universidad Autoacutenoma de Santo Domingo y la Pedro Henriacutequez Urentildea
imparten a nivel de post-grado programas de ecologiacutea y ciencias forestales Otras
universidades e institutos tecnoloacutegicos en la actualidad ofrecen carreras
relacionadas con la agroforesteria
12 En 1990 se creoacute la Comisioacuten Nacional de Educacioacuten Ambiental y con la
colaboracioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Educacioacuten la
Ciencia y la Cultura (UNESCO) y otras instituciones donde la Secretaria de
Educacioacuten fungioacute como organizacioacuten rectora se comenzaron los trabajos para la
formulacioacuten y aplicacioacuten de una Estrategia de Educacioacuten Ambiental para la
Repuacuteblica Dominicana En este nuevo esfuerzo de promover la educacioacuten
170 shy
ambiental por todo el paiacutes participaron organizaciones no gubernamentales como
tambieacuten varias universidades que teniacutean en sus curriacuteculos asignaturas relacionadas
con la educacioacuten ambiental
13 En 1992 la Repuacuteblica Dominicana forma parte de los 179 paiacuteses que asistieron a
la Conferencia de Riacuteo y a partir de lo establecido en esta conferencia sobre la
proteccioacuten conservacioacuten y rescate del medio ambiente mejor conocida como
Agenda 21 en nuestro paiacutes se articulan una serie de proyectos de desarrollo
comunitario
14 En 1998 se promulga la Ley 300-98 que dispone la ensentildeanza de la educacioacuten
ambiental obligatoria para todos los niveles de educacioacuten en la Repuacuteblica
Dominicana
15 En agosto del 2000 el Congreso Nacional aproboacute la Ley General de Medio
Ambiente 64-00 la cual fue promulgada por el Poder Ejecutivo el 18 de agosto
Esta Ley crea la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARENA) hoy Ministerio institucioacuten rectora del sector que a partir de
entonces regula y controla las actividades medio ambientales de nuestro paiacutes En
dicha Ley se destina el Capiacutetulo VII Artiacuteculos 56 57 58 a la Educacioacuten
Ambiental16 y en el Capiacutetulo VIII los Artiacuteculos 59 60 61 62 a la investigacioacuten
cientiacutefica y tecnologiacutea17 promovida e incentivada por el Estado Dominicano
16 Art 56- La Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Estado de Educacioacuten llevaraacute a cabo programas de educacioacuten ambiental -formal y no formal- con la participacioacuten de instituciones puacuteblicas y privadas que realizan actividades educativas Art 57-La Secretariacutea de Estado de Educacioacuten incorporaraacute como eje transversal la educacioacuten ambiental con enfoque interdisciplinario y caraacutecter obligatorio en los planes y programas de todos los grados niveles ciclos y modalidades de ensentildeanza del sistema educativo asiacute como de los institutos teacutecnicos de formacioacuten capacitacioacuten y actualizacioacuten docente de acuerdo con la poliacutetica establecida por el Estado para el sector Art 58- El Consejo Nacional de Educacioacuten Superior en coordinacioacuten con la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales garantizaraacute la incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental en los planes de estudios de pre y postgrado curriculares y extracurriculares dirigidos a la formacioacuten y el perfeccionamiento de los profesionales de todas las ramas en la perspectiva de contribuir al uso sostenible de los recursos naturales y la proteccioacuten y mejoramiento del medio ambiente
17 - Art 59- El Estado Dominicano promoveraacute e incentivaraacute la investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica aplicada en el aacuterea del medio ambiente y los recursos naturales para el desarrollo sostenible Art 60-Dentro del antildeo de la promulgacioacuten de la presente ley la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales en coordinacioacuten con los organismos e instituciones pertinentes procederaacute a elaborar y poner en ejecucioacuten el programa permanente de investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica ambiental para el desarrollo sostenible Art 61- La Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales promoveraacute una poliacutetica de investigacioacuten y extensioacuten acerca del estado general y las potencialidades del medio ambiente y de los recursos naturales asiacute mismo estimularaacute a las instituciones de educacioacuten superior y a los centros de investigacioacuten para que ejecuten programas de formacioacuten de especialistas e impulsen la investigacioacuten
171 shy
16 En el 2002 el gobierno dominicano con la cooperacioacuten de teacutecnicos
internacionales y locales especializados en el aacuterea de educacioacuten ambiental
alcanzoacute acuerdos para disentildear un plan estrateacutegico que promoviera y sensibilizara
a la poblacioacuten a traveacutes de la educacioacuten ambiental sobre los beneficios a corto
mediano y largo plazos de conservar y proteger el medio ambiente y los recursos
naturales En marzo del 2004 se concluyeron los trabajos de elaboracioacuten de la
Estrategia de Educacioacuten Ambiental para el Desarrollo Sustentable de la Repuacuteblica
Dominicana cuyo proceso de formulacioacuten estuvo a cargo de la Direccioacuten de
Educacioacuten Ambiental de la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
17 El 26 de enero de 2010 se promulga una nueva Constitucioacuten en la Repuacuteblica
Dominicana la cual destina el Capiacutetulo IV a los recursos naturales aacutereas
protegidas y aprovechamiento de los recursos naturales ejes transversales de la
educacioacuten ambiental y de la nueva Estrategia para el Desarrollo Sustentable
Tambieacuten en la Seccioacuten IV de esta nueva Carta Magna se establece en los
Artiacuteculos 66 y 67 los derechos colectivos y el adecuado uso de los recursos
naturales
3102 Poliacutetica de Informacioacuten Ambiental
La Ley 64-00 (Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales) establece en sus
artiacuteculos 49 y 50 el Sistema Nacional de Informacioacuten Ambiental Art 49- Se establece
el Sistema Nacional de Informacioacuten de Medio Ambiente y Recursos Naturales bajo la
responsabilidad de la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Dicho sistema estaraacute integrado por los organismos e instituciones puacuteblicas y privadas
dedicadas a generar informacioacuten teacutecnica y cientiacutefica sobre el estado del medio
ambiente y los recursos naturales Art 50- Los datos del sistema nacional de
informacioacuten ambiental seraacuten de libre acceso y se procuraraacute su perioacutedica difusioacuten
salvo los restringidos por las leyes especiacuteficas y el reglamento correspondiente
cientiacutefica y tecnoloacutegica sobre la materia Art 62- Las personas naturales o juriacutedicas que se dediquen a actividades de investigacioacuten sobre el medio ambiente y los recursos naturales cuyos resultados sirvan de base para el mejoramiento de la calidad ambiental y el uso sostenible de los recursos naturales podraacuten recibir incentivos de acuerdo con el reglamento que se elaboraraacute para tal fin
172 shy
Con el objeto de informar a los ciudadanos sobre los servicios de la Direccioacuten de
Informacioacuten Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la
Repuacuteblica Dominicana dicha direccioacuten ha preparado de manera institucional la siguiente
informacioacuten Con el objetivo de satisfacer la necesidad de informaciones espaciales sobre
el uso de la tierra y los recursos naturales la Secretariacutea de Estado de Agricultura (SEA)
hoy Ministerio en el antildeo 1979 crea el Departamento de Inventario de Recursos Naturales
(DIRENA) como una dependencia de la entonces Subsecretariacutea de Estado de Recursos
Naturales (SURENA)
En el antildeo 2000 se promulga la Ley 64 que crea la Secretariacutea de Estado de Medio
Ambiente y Recursos Naturales hoy Ministerio pasando este Departamento (DIRENA)
a formar parte de la misma cambiando su estructura jeraacuterquica y constituyeacutendose en la
Direccioacuten de Ordenamiento Territorial (DIGEORTE)
El 19 de septiembre del antildeo 2003 es convertida en la Direccioacuten de Informacioacuten
Ambiental y de Recursos Naturales (DIARENA) pasando estaacute a integrar conjuntamente
con la Direccioacuten de Educacioacuten Ambiental la Subsecretariacutea de Estado de Educacioacuten e
Informacioacuten Ambiental en el antildeo 2005 cuando la misma fue creada
Misioacuten
La gestioacuten de la informacioacuten espacial sobre el medio ambiente y los recursos naturales
aspectos socio ambientales y sobre la vulnerabilidad territorial del paiacutes para el
cumplimiento de las funciones de la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos
Naturales asiacute como tambieacuten para las diferentes instituciones puacuteblicas y privadas
nacionales e internacionales y al puacuteblico en general para la implementacioacuten de poliacuteticas
tendentes a lograr un desarrollo sostenible de los recursos naturales
Funciones Generales
1 Generar procesar analizar y representar informaciones y datos georreferenciados
o no sobre los recursos naturales y el medio ambiente a los niveles nacional
regional y local usando como insumos imaacutegenes de sensores remotos (fotos
aeacutereas imaacutegenes de sateacutelite) apoyados con trabajo de campo
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2 Disponer de informaciones anaacutelogas y digitales sistematizadas y actualizadas
que sirvan para regular la gestioacuten del medio ambiente y los recursos naturales
3 Proporcionar la plataforma tecnoloacutegica (Digital o de otro tipo) a las diferentes
aacutereas teacutecnicas de la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
y al puacuteblico en general para la gestioacuten de la informacioacuten
4 Desarrollar y aplicar metodologiacuteas para la cuantificacioacuten monitoreo
actualizacioacuten y sistematizacioacuten de indicadores de recursos naturales
5 Elaborar diagnoacutesticos sobre los recursos naturales con propuestas de zonificacioacuten
a los fines de apoyar la ordenacioacuten de los recursos naturales
6 Participar en actividades de trabajos con otras instancias de la Secretariacutea de Estado
de Medio Ambiente y Recursos Naturales que intervienen en la gestioacuten de
informacioacuten ambiental
7 Dirigir coordinar y ejecutar proyectos de gestioacuten de informacioacuten de los recursos
naturales y del medio ambiente de acuerdo a las necesidades de la Secretariacutea de
Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
8 Participar en la formulacioacuten de poliacuteticas para la generacioacuten anaacutelisis y aplicacioacuten
de informacioacuten sobre el medio ambiente
9 Gestionar programas y proyectos para la generacioacuten y manejo de informacioacuten de
los recursos naturales y del medio ambiente
Estructura Interna
Esta Direccioacuten estaacute compuesta por dos Departamentos
1) Departamento de Geomaacutentica
Su funcioacuten es la de levantar y procesar los datos e informaciones georreferenciadas
de los recursos naturales y ambientales a nivel nacional regional y local
Divisioacuten de Sistemas de Informacioacuten Geograacutefica
Bajo su responsabilidad estaacute disentildear y estructurar las bases de datos introducir almacenar
y procesar los datos anaacutelogos y digitales provenientes de diversas fuentes a traveacutes del
uso de los programas de los Sistemas de Informacioacuten Geograacutefica
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Se encarga ademaacutes de recopilar y evaluar viejas y nuevas informaciones mantener
actualizado el banco de datos procurar un control de calidad de los datos y mapas
generados asiacute como dar soporte teacutecnico a las demaacutes dependencias del Ministerio
Divisioacuten de Teledeteccioacuten
Se ocupa de la generacioacuten de datos e informaciones georreferenciadas a partir del uso de
imaacutegenes de sensores remotos tales como fotografiacuteas aeacutereas e imaacutegenes de sateacutelites
apoyado con los trabajos de campo requeridos para su verificacioacuten
2) Departamento de Inventario y Ordenacioacuten
Evaluar y sistematizar los datos e informaciones biofiacutesicas primarias y secundarias
articulando el anaacutelisis de los recursos naturales con el medio ambiente Elaborar
diagnoacutesticos biofiacutesicos sobre la situacioacuten de los recursos naturales y el medio ambiente
Divisioacuten de Inventario y Ordenacioacuten
Desarrollar y aplicar metodologiacuteas para la cuantificacioacuten monitoreo y actualizacioacuten
de indicadores de recursos naturales y ambientales Trabajo de campo para la
actualizacioacuten seguimiento y validacioacuten de las informaciones generadas
Divisioacuten de Zonificacioacuten y Anaacutelisis
Desarrollar y aplicar metodologiacuteas y nomenclaturas para la clasificacioacuten de los
recursos naturales integrar y analizar las informaciones provenientes del inventario
de los recursos naturales
Principales Servicios que Ofrece la Direccioacuten de Informacioacuten Ambiental
Suministro de informaciones temaacuteticas cartografiadas en diferentes categoriacuteas
espaciales y formatos para las otras dependencias de esta Secretariacutea de Estado que
asiacute lo requieran instituciones puacuteblicas y privadas ONG organismos internacionales
consultores estudiantes de todos los niveles y puacuteblico en general
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Levantamiento de datos e informaciones espaciales por medio de trabajos de campo
y gabinete utilizando imaacutegenes de sateacutelite fotografiacuteas aeacutereas hojas cartograacuteficas y
otros insumos
Suministro de datos fuente en diversos formatos a las diferentes instancias de la
Secretariacutea instituciones puacuteblicas y privadas organismos nacionales e internacionales
asiacute como a estudiantes de diversas universidades
Elaboracioacuten de diagnoacutesticos biofiacutesicos de los recursos naturales y ambientales con
propuestas de zonificacioacuten a los fines del ordenamiento de los recursos naturales
Ortorectificacioacuten de fotografiacuteas aeacutereas imaacutegenes satelitales y otras fuentes de datos
en formato Raster
Mapas temaacuteticos en Internet con sus respectivos metadatos para consulta puacuteblica de
las informaciones espaciales de recursos naturales a traveacutes de un Geoservidor
disponible en en el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales conectado
con todos los Ministerios del ambiente de Meso Ameacuterica
311 Ordenamiento Territorial
Se Puede afirmar que de manera institucional el toacutepico de ordenamiento territorial se
formaliza en Repuacuteblica Dominicana con la promulgacioacuten de la ley general de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (Ley 64-00) del 18 de agosto del antildeo 2000 que declara
de alto intereacutes nacional el disentildeo formulacioacuten y ejecucioacuten del Plan Nacional de
Ordenamiento del Territorio (Art 30)18 Diez antildeos maacutes tarde es constitucionalizado este
intereacutes nacional en la reforma constitucional del antildeo 2010 especificados en los siguientes
artiacuteculos constitucionales19 Artiacuteculo 193- Principios de organizacioacuten territorial
Artiacuteculo 194- Plan de ordenamiento territorial y Artiacuteculo 195- Delimitacioacuten territorial
18 - Ley 64-00 artiacuteculo 30 Se declara de alto intereacutes nacional el disentildeo formulacioacuten y ejecucioacuten del plan nacional de ordenamiento del territorio que incorpore las variables ambientales Paacuterrafo II El ordenamiento del territorio deberaacute tomar como guiacutea los objetivos contenidos en la presente ley
19 - Artiacuteculo 193- Principios de organizacioacuten territorial La Repuacuteblica Dominicana es un Estado unitario cuya organizacioacuten territorial tiene como finalidad propiciar su desarrollo integral y equilibrado y el de sus habitantes compatible con sus necesidades y con la preservacioacuten de sus recursos naturales de su
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Las instituciones responsables de establecer el Plan Nacional de Ordenamiento
Territorial por mandato de ley son el Secretariado Teacutecnico de la Presidencia de la
Repuacuteblica Dominicana hoy Ministerio de Economiacutea Planificacioacuten y Desarrollo
(MEPyD) seguacuten lo establecido en el paacuterrafo I del artiacuteculo 30 de ley 64-00 y lo establecido
en el artiacuteculo 320 de la ley No 496-06 que crea el MEPyD y el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (MIMARENA) seguacuten lo establecido en el paacuterrafo ya
citado del artiacuteculo 30 de ley 64-00
Dentro de las atribuciones y funciones referentes al ordenamiento territorial estas
instituciones se encuentran en el MEPyD las siguientes artiacuteculo 4 literal h) Evaluar los
impactos logrados en el cumplimiento de las poliacuteticas de desarrollo econoacutemico social
territorial administrativos y de recursos humanos mediante la ejecucioacuten de los
programas y proyectos a cargo de los organismos del Sector Publico Literal j) Definir y
proponer una regionalizacioacuten del territorio nacional que sirva de base para la formulacioacuten
y desarrollo de las poliacuteticas en todos los aacutembitos del sector puacuteblico Y lo que establece el
Decreto No 231-07 en el Capiacutetulo II 21 Artiacuteculo 15 y todos sus literales En el Ministerio
identidad nacional y de sus valores culturales La organizacioacuten territorial se haraacute conforme a los principios de unidad identidad racionalidad poliacutetica administrativa social y econoacutemica
Artiacuteculo 194- Plan de ordenamiento territorial Es prioridad del Estado la formulacioacuten y ejecucioacuten mediante ley de un plan de ordenamiento territorial que asegure el uso eficiente y sostenible de los recursos naturales de la Nacioacuten acorde con la necesidad de adaptacioacuten al cambio climaacutetico
Artiacuteculo 195- Delimitacioacuten territorial Mediante ley orgaacutenica se determinaraacute el nombre y los liacutemites de las regiones asiacute como de las provincias y de los municipios en que ellas se dividen
20 - Artiacuteculo 3 ley 496-06 El Ministerio de Economiacutea Planificacioacuten y Desarrollo es el Oacutergano Rector de la ordenacioacuten el ordenamiento y la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas de desarrollo sostenible en el territorio como expresioacuten espacial de la poliacutetica econoacutemica social ambiental y cultural de la sociedad
21 - Capitulo II De la Direccioacuten General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Artiacuteculo 15 La Direccioacuten General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial tendraacute los siguientes propoacutesitos y funciones A Propoacutesito Formular las poliacuteticas puacuteblicas de desarrollo territorial sostenible en el marco del Sistema Nacional de Ordenamiento y Ordenacioacuten del Territorio Asimismo coordinar intersectorial e interinstitucionalmente los diferentes niveles de la administracioacuten puacuteblica y los entes privados a nivel municipal provincial regional y sectorial que inciden en el disentildeo formulacioacuten implementacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten del ordenamiento urbano rural y calificacioacuten de usos de suelo B Funciones a) Proponer poliacuteticas y normativas de desarrollo urbano rural y regional sustentadas en la participacioacuten de los actores involucrados b) Elaborar los planes de ordenamiento y desarrollo territorial a nivel nacional y sus respectivas estrategias de implementacioacuten en coordinacioacuten con los diferentes sectores e instituciones que inciden en el ordenamiento territorial y la calificacioacuten de usos de suelo c) coordinar con las instituciones responsables la elaboracioacuten de estrategias de implementacioacuten de los programas y proyectos definidos para el ordenamiento y desarrollo territorial d) Dar seguimiento y evaluar la implementacioacuten de los planes y
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de Medio Ambiente y Recursos Naturales lo que establece el Paacuterrafo II del Artiacuteculo 30
precedentemente citado y el artiacuteculo 31 con todos sus literales22
Seminario internacional ldquoConformacioacuten del Sistema Nacional de Ordenamiento
Territorialrdquo realizado con el auspicio de una serie de instituciones de caraacutecter regional e
instituciones puacuteblicas tales como ILPES-CEPAL MEPyD MIMARENA Presidencia
de la Repuacuteblica Dominicana Ministerio de Administracioacuten Puacuteblica (MAP) Caacutemara de
Diputados de la Repuacuteblica Dominicana la Cooperacioacuten Alemana (GIZ) y la participacioacuten
de representante de las sociedad civil representadas en las ONGA las academias
(Universidades Academia de Ciencias de la Repuacuteblica Dominicana) la Federacioacuten
Dominicana de Municipios entre otras El seminario-taller estuvo conformado por nueve
mesas de trabajo con una participacioacuten promedio de veinte y cinco personasmesa de
trabajo
De este seminario resulto una matriz de unas setenta y cuatro preguntas con sus
respectivas respuestas que abordan todo lo relativo a lo que seriacutea un Plan Nacional de
Ordenamiento territorial y al establecimiento del Sistema Nacional de Ordenamiento
Territorial Por considerar que las preguntas y respuestas resultantes pueden ser de intereacutes
para quienes consulten este trabajo y para el entendimiento de la construccioacuten del Sistema
Nacional de Ordenamiento Territorial de la Repuacuteblica Dominicana las mismas pueden
ser consultadas en el apartado de anexos
El MEPyD en cumplimiento de lo establecido en el Artiacuteculo 3 Ley 496-06
precedentemente citado y a lo que contempla la ley 1-12 de la Estrategia Nacional de
Desarrollado ha sometido al Congreso Nacional previa socializacioacuten con los diferentes
sectores de la vida nacional varios proyectos de leyes referente al Ordenamiento
Territorial entre ellos Anteproyecto de ley de Regiones Uacutenicas de Planificacioacuten de la
Repuacuteblica Dominicana y un Anteproyecto de ley de Ordenamiento Territorial y Uso del
poliacuteticas en materia de ordenamiento y desarrollo urbano rural y calificacioacuten de usos de suelos tanto a nivel nacional como local
22 - Ley 64-00 artiacuteculo 31 El ordenamiento del territorio nacional provincial o municipal seguacuten sea el caso tendraacute como objetivos principales la proteccioacuten de sus recursos la disminucioacuten de su vulnerabilidad la reversioacuten de las peacuterdidas recurrentes por uso inadecuado del medio ambiente y los recursos naturales y alcanzar la maacutexima armoniacutea posible en las interrelaciones de la sociedad con la naturaleza tomando en cuenta 1) La naturaleza y las caracteriacutesticas de los diferentes ecosistema 2) El potencial de cada regioacuten en funcioacuten de sus recursos naturales 3) El equilibrio indispensable entre las actividades humanas y sus condiciones ambientales 4) Los desequilibrios ecoloacutegicos existentes por causas humanas 5) El impacto ambiental de los nuevos asentamientos humanos obras de infraestructura y actividades conexas
178 shy
Suelo Las posibles razones de por queacute estas propuestas la han dejado perimir en varias
legislaturas seraacute objeto de reflexioacuten en el capiacutetulo dedicado al Anaacutelisis de las Poliacuteticas
Ambientales en la Repuacuteblica Dominicana
179 shy
180 shy
Capitulo IV Gobernanza Ambiental
41 Procesos de Gobernanza Ambiental en Repuacuteblica Dominicana
El concepto de Gobernanza se ha desarrollado en distintas dimensiones desde lo
social a lo ambiental implicando la aparicioacuten de categoriacuteas de anaacutelisis que permitan
explicar las relaciones que se desarrollan entre lo social y lo ambiental construyendo toda
una metodologiacutea de anaacutelisis basada en otro concepto que es el de Sistema Socio
Ecoloacutegico que explica la relacioacuten que se da entre estas dos Urquiza (201513) plantea
que ldquoEsta intrincada relacioacuten entre medio ambiente y sociedad ha sido abordada desde
muacuteltiples perspectivas sin embargo las maacutes importantes y productivas han sido aquellas
provenientes de las tradiciones sisteacutemicas
Entre ellas se cuentan los relevantes desarrollos teoacutericos en el marco del enfoque de los
sistemas complejos adaptativos (Buckley 1968 Holland 1992 2006 Gell-Mann 1994
Gunderson amp Holling 2002) dentro de esta perspectiva los sistemas socio-ecoloacutegicos
(Holling 2002 Norbert amp Cumming 2008 Ostrom 2009 Rappaport 1977) y
paralelamente los sistemas sociales autopoieacuteticos (Luhmann 1998a 2007 Maturana amp
Varela 1984) El enfoque de los sistemas socio-ecoloacutegicos entiende a eacutestos como un
entramado de relaciones en torno a recursos que son necesarios para la vida humana
donde interactuacutean variables sociales y ambientales (Ostrom 2009) por este motivo no se
trata solamente de un sistema que se estructura en torno a un problema ecoloacutegico sino
que considera tambieacuten sistemas sociales humanos que interactuacutean en un espacio
determinadordquo (Urquiza 201513)
Nuestro anaacutelisis de los procesos de gobernanza en Repuacuteblica Dominicana identificado
en este estudio se centra en la propuesta de Elinor Ostrom (2009) de los Sistemas Socio
Ecoloacutegico (SSE) entendido estos como un proceso de evolucioacuten en las relaciones que se
dan entre los diferentes actores que inciden en un determinado Ecosistema con diferentes
objetivos intereses incentivos y disponibilidad de cooperacioacuten Estas interacciones
reciben al mismo tiempo recibiendo al mismo tiempo beneficios de los servicios
generados por el Ecosistema En este aacutembito y de acuerdo a la temaacutetica especifica nos
apoyamos ademaacutes en el planteamiento de Pintildeeiro (200410) ldquose entiende la gobernanza
ambiental como los procesos de toma de decisioacuten y de ejercicio de autoridad en los cuales
intervienen los gobiernos en sus distintos niveles o instancias pero tambieacuten otras partes
interesadas que pertenecen a la sociedad civil y que tienen que ver con la fijacioacuten de los
181 shy
marcos regulatorios y el establecimiento de los liacutemites y restricciones al uso de los
ecosistemas La gobernanza ambiental tiene que ver con coacutemo se toman las decisiones
que a su vez depende de quienes son invitados a expresarse y como se construye un marco
apropiado para que puedan hacerlordquo (Pintildeeiro 2004)
Cuadro 6 Cuadro Sinoacuteptico de los Procesos de Gobernanza Ambiental en Repuacuteblica
Dominicana
Proceso de Gobernanza Ambiental
en Repuacuteblica Dominicana
Actor (es) Desencadenante Objetivo (s) Perseguido (s)
Resultado(s)
Proceso de Gobernanza Ambiental
caso Rock Ash
Accioacuten Colectiva-Estado Lograr devolucioacuten de material toacutexico-
residual traiacutedo a Repuacuteblica Dominicana
a su lugar de origen y lograr
resarcimiento civil por el dantildeo
causado Obtencioacuten de orden para el
procesamiento industrial por parte de
cementera del material denominado
Rock Ash e indemnizacioacuten a los actores
civiles
Gobernanza Ambiental Cementera de
Gonzalo
Accioacuten colectiva Interposicioacuten de medida cautelar y
proceso judicial tendente a anular la
Licencia Ambiental concedida para la
instalacioacuten y operacioacuten de una
Cementera en el Distrito Municipal de
Gonzalo en el aacuterea de
Amortiguamiento del Parque Nacional
de los Haitiacuteses Revocacioacuten de la
Licencia Ambiental concedida
Gobernanza Ambiental en Loma
Miranda
Accioacuten colectiva- Proceso
todaviacutea en construccioacuten
Evitar la concepcioacuten de Licencia
Ambiental para la explotacioacuten del
yacimiento minero de Loma Miranda
Licencia Ambiental no concedida por el
Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales de la Repuacuteblica Dominicana
182 shy
Gobernanza Ambiental en la Reserva
de la Biosfera Jaragua-Bahoruco-
Enriquillo
Institucional-
EstadoSociedad Civil
Elevar el valor general y el valor
turiacutestico en particular de las aacutereas
protegidas Jaragua-Bahoruco-
Enriquillo Establecimiento de la
Reserva de la Biosfera Jaragua-
Bahoruco-Enriquillo
Gobernanza Ambiental en el Sistema Institucional-ONGA Establecimiento de Acuerdo de Co-
Nacional de Aacutereas Protegidas manejo en algunas unidades del
SINAP Acuerdo de co-manejo para el
Parque Nacional Jaragua La cueva de
las Maravillas Reserva Cientifica Loma
Quita Espuela Reserva Cientifica
Ebano Verde
Gobernanza Ambiental en los
Programas de Pagos y
Compensaciones por Servicios
Ambientales
Institucional-Institucioacuten
centralizada-
descentralizada
Establecer programa de conservacioacuten
y proteccioacuten de bosques y cuencas con
involucramiento de diferentes
actores Ejecucioacuten del Programa de
Pagos por Servicios Ambientales
Hiacutedricos de la Cuenca Yaque del Norte
y de la Cuenca Alta de Sabana Alta
Gobernanza Ambiental del Agua GobiernoJuntas de
Regantes
Traspasar el Manejo de los Sistemas de
Riegos a los Usuarios Formacioacuten de las
Juntas de Regantes y transferencia del
manejo de los Sistemas de Riegos a las
mismas
Gobernanza ambiental en los
procesos de mecanismos de
Desarrollo Limpio
GobiernoSector
privadoOrganizaciones
comunitarias
Transferir parte de los beneficios
obtenido por la colocacioacuten de los
bonos de carbono en la mercado de
carbono
Fuente Elaboracioacuten propia
411 Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales el consenso necesario
para generar gobernanza
La existencia de Buena Gobernanza Ambiental es la previsioacuten de evitar situaciones
problemaacuteticas en torno al uso de los recursos o la ausencia de conflictos para el uso de un
aacuterea ambiental o un recurso natural determinado o el establecimiento de consenso en torno
183 shy
al uso y manejo de un recurso de uso comuacuten (RUC) de manera que se puedan obtener
resultados maacutes oacuteptimos que si se manejaran fuera de estos criterios Aunque existen
referencias en la literatura consultada respecto a los criterios de clasificacioacuten de la
gobernanza ambiental en algunos casos clasificaacutendola como sisteacutemica multinivel etc
para el caso de Repuacuteblica Dominicana y de acuerdo a los intereses en juego y a la voluntad
de los actores principalmente de aquellos con poder de veto (Ejecutivo Legislativo
Judicial) el consenso (gobernanza ambiental) construida sobre un recurso de uso comuacuten
se va a clasificar como de corto plazo (1 a 4 antildeos) de mediano plazo (4 a 8 antildeos) o de
largo plazo (maacutes de 8 antildeos) Esta clasificacioacuten se propone en el entendido de que en el
aacutembito dominicano cuando el consenso no estaacute sustentado en normas de caraacutecter
legislativo (Leyes) o ejecutivo (Decretos Reglamentos) de caraacutecter administrativos
(Resoluciones del poder local ndashAyuntamientos- de los Ministerios) las voluntades y
acuerdos pueden variar por el cambio de las reglas y de los actores en un momento
determinado
La clasificacioacuten de un proceso de gobernanza ambiental en corto mediano o largo plazo
atendiendo al tiempo de duracioacuten del consenso que evita el conflicto generado en torno
al uso de un RUC es variable y atiende a muchas circunstancias aun cuando este
consenso se deacute entre instituciones de caraacutecter puacuteblico dado el caso de la deacutebil
institucionalidad y falta de continuidad de las poliacuteticas puacuteblicas donde decisiones de
poliacuteticas puacuteblicas tomadas por el funcionario de una institucioacuten de caraacutecter puacuteblico puede
ser variada por quieacuten le sustituya en el puesto dentro de un mismo periacuteodo gubernamental
Porque los procesos de gobernanza construidos en este contexto y aquellos que son el
resultado de la accioacuten colectiva suelen ser de corto plazo (1 a 4 antildeos) o de mediano plazo
(4 a 8 antildeos) con tendencia a convertirse en procesos de gobernanza de largo plazo
cuando son ratificados mediante una ley o por resoluciones de las instancias
correspondientes En cambio aquellos procesos de gobernanza basado en normas ya de
caraacutecter administrativo ya de caraacutecter legislativo tienden a constituirse en proceso de
gobernanza ambiental de largo plazo (maacutes de 8 antildeos)
Se han identificado algunos procesos de gobernanza ambiental en Repuacuteblica Dominicana
logrados a partir de la aplicacioacuten de los principios de la Gobernanza apertura
participacioacuten responsabilidad eficacia coherencia acceso a la informacioacuten y la
transparencia y la accioacuten colectiva de los grupos sociales muchas veces convocados estos
grupos por el Estado otras veces generando ellos iniciativas de configuracioacuten y
184 shy
formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales y de gobernanza ambiental los cuales se
indican en el Cuadro No 6 para cuyo anaacutelisis el concepto de Participacioacuten Social
tendraacute la siguiente connotacioacuten Aquellas iniciativas sociales en las que los diferentes
actores (institucionales y no institucionales) toman y forman parte consciente de un
espacio que le permite nuclearse para llevar a cabo determinadas acciones que dependen
del manejo de estructuras sociales de poder para su realizacioacuten que le faciliten su
involucramiento en las elaboracioacuten y puesta en marcha de poliacuteticas puacuteblicas que pueden
incidir en sus intereses y en aquellos intereses derivados de la utilizacioacuten de los recursos
de uso comuacuten
Ademaacutes de la connotacioacuten que le confiere el principio de participacioacuten de la gobernanza
ambiental ldquoEl principio de participacioacuten La gobernanza puede ser definida como un
sistema de administracioacuten en red en la que actores puacuteblicos y privados comparten la
responsabilidad de definir poliacuteticas y regular y proveer servicios Por ello una variedad
de actores no gubernamentales empresas organizaciones no gubernamentales
asociaciones profesionales entidades no lucrativas se incorporan a la toma de decisiones
puacuteblicas de maneras muy diferentes Desde la perspectiva del principio de participacioacuten
todos aquellos actores que ostenten intereses recursos o visiones deberaacuten poderse
incorporar en las redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento se
establezcanrdquo
Ante de ver los procesos de gobernanza ambiental identificados hay que resaltar la
aprobacioacuten de la Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Repuacuteblica
Dominicana como el surgimiento del instrumento que permite el consenso necesario para
la construccioacuten de gobernanza ambiental Este proceso se da en un contexto poliacutetico (1998shy
2000) donde los principales actores con poder de veto (Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo) perteneciacutean a dos fuerzas poliacuteticas antagoacutenicas y con poca intencioacuten de
colaboracioacuten entre ellos por lo que el proponente del proyecto de ley (el Ejecutivo) asume
una estrategia de alianza con la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales
ambientales representantes de los sectores puacuteblico privado) reunidos en la ldquoComisioacuten
Coordinadora del Sector Recursos Naturales y Medio Ambiente formada mediante el
decreto presidencial No152-98 del 29 de abril de 1998rdquo para la construccioacuten de un
consenso que permitiera que una vez el proyecto llegara al legislativo tuviera todas las
posibilidades de eacutexito
185 shy
Se puede establecer que este proceso aunque no se da sobre un ecosistema de manera
integral o sobre un recurso de uso comuacuten de manera particular es de vital importancia
ya que con eacutel se inicia la organizacioacuten institucional de todo el sector Medio ambiente y
Recursos Naturales y ademaacutes sentoacute las bases sobre las cuales se disentildeariacutean todas las
poliacuteticas puacuteblicas ambientales posteriores a su promulgacioacuten Desde la perspectivas
planteadas por (Ostrom 2009) sobre el marco de SSE la relacioacuten de los distintos actores
donde todos buscan maximizar beneficios es determinante en la configuracioacuten de los
procesos de gobernanza ambiental en ese sentido el actor proponente de la alianza con
la sociedad civil tuvo que sopesar en teacuterminos de los beneficios cuaacuteles eran los valores
y principios a considerar es decir cuaacutel iba a ser el espiacuteritu de la propuesta de poliacuteticas
ambientales contenida en el proyecto o sea su fundamento
A nivel de los actores de la sociedad civil era preciso identificar los protagonistas
pertinentes haciendo hincapieacute en algunas dinaacutemicas fundamentales y valorando el
balance en cuanto a los costes-beneficios en este caso particular en funcioacuten del eacutexito
poliacutetico que podiacutea alcanzar el proyecto de Ley de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Esta alianza permitioacute catalizar las loacutegicas de la accioacuten colectiva y las ansias de los
diferentes sectores (individuos y las organizaciones implicadas en la accioacuten puacuteblica)
por conseguir un instrumentos juriacutedico que organizara y regulara el Sector Medio
Ambiente y Recursos Naturales evitando conflictos que pudieron haberse generados en
el legislativo si el proyecto no hubiese procedido de un mecanismo como el establecido
Esta alianza Ejecutivo-Sociedad Civil terminariacutea siendo una triple alianza donde entra
al juego como jugador final el Poder Legislativo El papel de la sociedad civil en esta
alianza fue determinante no solo como equilibrio sino porque tuvo la oportunidad de
hacer que se incorporaran en la ley sus inquietudes y ademaacutes el ejecutivo transfirioacute a eacutesta
la parte de ser ente motivador ante el legislativo para la aprobacioacuten de la misma
Asimismo como parte tambieacuten del proceso al parecer se planteoacute el esquema de la Teoriacutea
del Juego como elemento o rama de la Teoriacutea Eleccioacuten Racional (Munck 2001)
componente importante en el criterio de los SSE pues los agentes persiguieron una
maximizacioacuten de utilidad en sus decisiones llevaacutendola a un equilibrio tomando en
consideracioacuten la existencia de un tercer jugador -el legislativo- que tienes sus propias
reglas de juego exoacutegenas a los actores proponentes del proyecto de ley Esta estrategia
186 shy
permitioacute que se generara el beneficio buscado la aprobacioacuten de la Ley 64-00 Ley
General de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la consecuente creacioacuten del
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Se puede afirmar de manera rotunda que los dos procesos de formulacioacuten y aprobacioacuten
de normas que maacutes consenso han generado en Repuacuteblica Dominicana se generaron en
torno a la ley general de medio ambiente del antildeo 2000 y la aprobacioacuten de la Constitucioacuten
del antildeo 2010 El primero de ellos que es el que interesa a los fines de esta investigacioacuten
fue el resultado del trabajo mancomunado de diferentes sectores donde confluiacutean grupos
de la Sociedad Civil organizaciones no gubernamentales ambientales representantes de
los sectores puacuteblico del privado todo bajo la coordinacioacuten del sector puacuteblico reunidos
en la ldquoComisioacuten Coordinadora del Sector Recursos Naturales y Medio Ambiente Esta
Comisioacuten no soacutelo fungiriacutea como un organismo de enlaces en el disperso sector del medio
ambiente y los recursos naturales sino tambieacuten que tendriacutea la responsabilidad de elaborar
poliacuteticas para el sector y de iniciar la elaboracioacuten de un marco legal adecuado que
organizaraacute bajo la eacutegida y direccioacuten de un Ministerio ya sea de manera directa o indirecta
a todos los organismos del sectorrdquo
Los antildeos 1998 y 1999 fueron de intensos trabajos de revisioacuten de las normativas vigentes
de elaboracioacuten y de socializacioacuten de la normativa a proponer la cual es entregada al Poder
Ejecutivo en los primeros meses del antildeo 2000 que la somete al Congreso ese mismo antildeo
Es aprobada por el Congreso Nacional el 25 de julio y promulgada por el Poder Ejecutivo
el 18 de Agosto del antildeo 2000 Asimismo la aprobacioacuten por parte del Congreso de la
Repuacuteblica de dicha ley fue el resultado del consenso de diferentes fuerzas poliacuteticas que
en ese momento teniacutean representacioacuten en el Congreso
La aprobacioacuten y promulgacioacuten de la Ley general de medio ambiente y recursos naturales
genera un cambio de paradigma en cuanto a la organizacioacuten del sector y el
establecimiento de hitos importantes en lo concerniente al manejo gestioacuten y conservacioacuten
del ambiente y los recursos naturales Los hitos que vendriacutean a dar sustancias a los
procesos de gobernanza ambiental que surgen de la aprobacioacuten de la Ley 64-00 son
1 La creacioacuten de la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(hoy Ministerio) como organismo rector de la gestioacuten del medio ambiente los
ecosistemas y los recursos naturales para que cumpla con las atribuciones que de
conformidad con la legislacioacuten ambiental en general corresponden al Estado con
187 shy
el fin de alcanzar el desarrollo sostenible (Ley 64-00 artiacuteculo 17) Esta
disposicioacuten no solo unifica el sector sino que tambieacuten elimina la dispersioacuten en
teacutermino de la elaboracioacuten fiscalizacioacuten y administracioacuten de poliacuteticas
medioambientales y de recursos naturales
2 Reordenamiento de los organismos puacuteblicos pertenecientes al sector medio
ambiente y recursos naturales (Seccioacuten III artiacuteculo 22 y siguientes) En el artiacuteculo
23 estaacuten las instituciones con caracteriacutesticas especiales como el Jardiacuten Botaacutenico
Nacional el Parque Zooloacutegico Nacional el Museo Nacional de Historia Natural
el Acuario Nacional y el Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos Lo que
indica que ademaacutes de una concentracioacuten de organismos se produce hasta cierto
punto una descentralizacioacuten expresada en el hecho de que las instituciones
adscritas conservan su autonomiacutea funcional jurisdiccional y financiera asiacute como
su patrimonio y personalidad juriacutedica propia (Paacuterrafo II Artiacuteculo 23 Ley 64-00)
3 Darle caraacutecter de orden puacuteblico a las disposiciones de la ley 64-00 (artiacuteculo 2)
4 Otorgar facultades reglamentarias al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales a traveacutes de la elaboracioacuten de normas la revisioacuten de las existentes y la
supervisioacuten de la aplicacioacuten eficaz de la legislacioacuten (Artiacuteculo 18 literal 9 14 18)
5 La creacioacuten de la Procuraduriacutea General Adjunta para la Defensa del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales como rama especializada de la Procuraduriacutea
General de la Repuacuteblica con las funciones de ejercer la representacioacuten y defensa
de los intereses del Estado y la sociedad en esta materia (Ley 64-00 artiacuteculo 105)
6 El establecimiento de la accioacuten individual y colectiva ldquoToda persona o asociacioacuten
de ciudadanos tiene legitimidad procesar activa para denunciar y querellarse por
todo hecho accioacuten factor proceso o la omisioacuten u obstaculizacioacuten de ellos que
haya causado este causando o pueda causar dantildeo degradacioacuten menoscabo
contaminacioacuten yo deterioro del medio ambiente y los recursos naturalesrdquo
(Artiacuteculo 178 ley 64-00)
188 shy
7 El mandato de crear las Gerencias Ambientales Regionales como una manera de
acercar maacutes la administracioacuten a los administrados Recientemente se dictoacute una
resolucioacuten de la Secretariacutea de Estado de Medio ambiente que ordena el
establecimiento de las dos primeras Gerencias Regionales la Gerencia Cibao Sur
con asiento en la Provincia de la Vega y la Gerencia Enriquillo con asiento en
Barahona
Como se puede observar hay una clara orientacioacuten hacia el valor de la maximizacioacuten
del recurso de uso comuacuten por parte de los actores sociales en (Ostrom 2009) Mientras
que el esquema de la Teoriacutea del Juego como elemento o rama de la Teoriacutea de la Eleccioacuten
Racional (Munck 2001) ajustado al marco analiacutetico de los SSE ya que todos los actores
persiguen una maximizacioacuten de utilidad en sus decisiones incluyendo a los actores
con poder de Vetos
Se puede afirmar que en el proceso de la Ley General de Medio Ambiente y Recursos
Naturales de la Repuacuteblica Dominicana (Ley 64-00) estuvieron involucrados todos los
actores posibles a iniciativa del Poder Ejecutivo (actor con poder de veto)
organizaciones ambientales no gubernamentales academias (Universidades Academia
de Ciencias) gremios profesionales Poder Legislativo (actor con poder de veto) y otras
organizaciones de la sociedad civil
En los tiempos actuales tanto en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas como en el
establecimiento de gobernanza de cualquier tipo es imprescindible la participacioacuten
ciudadana ya sea como individuo como coaliciones sociales redes sociales etc La
verdad es que revisada la literatura existente no podemos hablar de disentildeo e
implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas asiacute como de gobernanza sin el elemento de la
participacioacuten ciudadana
A lo establecido en teacutermino de norma por la Ley 64-00 instrumentos de caraacutecter
internacional unos vinculantes y otros no permiten tambieacuten articular los nuevos
paradigmas de desarrollo sostenible y de gobernanza ambiental en el disentildeo formulacioacuten
desarrollo y ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales tales como
189 shy
bull La Carta Iberoamericana de Participacioacuten Ciudadana en la Gestioacuten Puacuteblica 2009
2 5
bull El Coacutedigo Iberoamericano de Buen Gobierno en el Capiacutetulo II Reglas
vinculadas a la naturaleza democraacutetica del gobierno (Montevideo 23 de junio de
2006 4)
bull 1992 Declaracioacuten de Riacuteo sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo El principio
10 de la Declaracioacuten plantea que el mejor modo de lograr el desarrollo
ambientalmente sostenible es con la participacioacuten de una ciudadaniacutea informada y
empoderada (Brasil 1992)
bull 1992 Programa 21 Capiacutetulo 23 a 40 referente al acceso a la informacioacuten y la
participacioacuten de la sociedad civil en la toma de decisiones (Cumbre para la Tierra
Riacuteo de Janeiro (Brasil 1992)
bull 1994 Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequentildeos
Estados Insulares en Desarrollo (Bridgetown 1994)
bull 1998 Convencioacuten sobre el acceso a la informacioacuten la participacioacuten ciudadana y
el acceso a la justicia en la toma de decisiones en asuntos ambientales
(Convencioacuten de Aarhus)
bull 1999 Estrategia Interamericana para la Promocioacuten de la Participacioacuten Puacuteblica en
la Toma de Decisiones en Materia de Desarrollo Sostenible (OEA)
bull 2000 Declaracioacuten Ministerial de Malmouml En el Foro Ambiental Mundial a Nivel
Ministerial celebrado en Malmouml (Suecia) (PNUMA)
bull 2002 Plan de Aplicacioacuten de las Decisiones de la Conferencia de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Sostenible Paacuterrafo 164 (Johannesburgo)
bull 2006 Corte Interamericana de Derechos Humanos En 2006 la Corte
Interamericana de Derechos Humanos dio otro importante paso a nivel
internacional en la promocioacuten de los derechos de acceso al reconocer el derecho
190 shy
de acceso a la informacioacuten puacuteblica como un derecho humano fundamental
protegido por los tratados de derechos humanos que debe ser respaldado por los
Estados
bull 2006 Declaracioacuten de Santa Cruz+10 (OEA)
bull 2010 Directrices para la elaboracioacuten de legislacioacuten nacional sobre el acceso a la
informacioacuten la participacioacuten del puacuteblico y el acceso a la justicia en asuntos
ambientales del PNUMA (Directrices de Bali)
bull 2011 Conclusiones de la Reunioacuten Regional Preparatoria de Ameacuterica Latina y el
Caribe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
bull 2012 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
(Riacuteo+20)
bull 2013 Primera Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribentildeos (CELAC)
bull 2013 Cumbre CELAC-UE
bull Tratado de Libre Comercio entre Repuacuteblica Dominicana Centroameacuterica y los
Estados Unidos (DRCAFTA 2004) (NACIONES UNIDAS CEPAL 2013 13)
42 Proceso de Gobernanza Ambiental caso Rock Ash Cementera de Gonzalo y
Loma Miranda
Los hallazgos de gobernanza ambiental sentildealado en el cuadro que antecede visto de la
perspectiva de los SSE son Proceso de Gobernanza Ambiental caso Rock Ash Proceso
de Gobernanza Ambiental Cementera de Gonzalo Proceso de Gobernanza Ambiental en
Loma Miranda En los tres concurren varios elementos comunes tales como a) en el
conjunto de estos procesos de gobernanza se trata de fortalecer el principio de
sostenibilidad b) todos se sustentan en la preservacioacuten del derecho a un ambiente sano
como derecho fundamental de los ciudadanos Estos dos primeros elementos vienen a
constituir los valores y principios a considerar y determinan a su vez la dimensioacuten de la
191 shy
accioacuten puacuteblica representando seguacuten el criterio de Ostrom el derecho al uso del recurso
c) la eliminacioacuten del conflicto ambiental generado por el derecho vulnerado se logra a
traveacutes de la judicializacioacuten de la gestioacuten ambiental Jugadores con Poder de Veto (Ostrom
2009))
Contrario al proceso de socializacioacuten que da lugar a la construccioacuten del consenso que se
dio en la elaboracioacuten y conocimiento por parte del Legislativo y promulgacioacuten por parte
del Ejecutivo de la Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales los actores
que intervienen en el caso del Rock Ash son praacutecticamente los mismos (redes de
organizaciones sociales comunitarias y ambientales academias y el Poder Ejecutivo)
pero el momento poliacutetico-social es ahora diferente el Ejecutivo y el Legislativo estaacuten en
un mismo eje poliacutetico aunque este uacuteltimo no interviene en el proceso hay otro actor con
poder de veto al cual ha de suponeacutersele imparcialidad El Poder Judicial Al igual que en
el caso de la ley este tercer jugador ndashEl Sistema de Justicia- tiene sus propias reglas de
juego exoacutegenas a los actores que interponen las acciones legales
El balance de los costes-beneficios y el eacutexito de la accioacuten judicial y del capital poliacutetico
de la accioacuten emprendida era a todas luces favorable a la coincidencia de actores que se
dio entre el Ejecutivo representado por el Ministro de Medio Ambiente y Recursos
Naturales la Procuraduriacutea General Adjunta para la Defensa del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales y las organizaciones sociales y academias a nivel de conjugar sus
intereses (maximizacioacuten de utilidad en las decisiones de los actores en el uso de los
recursos) Esta coincidencia de actores logra hacer maacutes efectivas las loacutegicas de la accioacuten
colectiva expresada en los diferentes sectores implicadas en la accioacuten puacuteblica para
conseguir por la viacutea de la justicia lo que administracioacuten se negoacute a conceder a la sociedad
La parte que corresponde a los actores con poder de veto va a estar representada por el
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y El Poder Judicial ambos actores
con diferentes roles en el proceso
El caso del Rock Ash es el maacutes paradigmaacutetico en lo referente al acceso a la justicia
ambiental en Repuacuteblica Dominicana ya que recorrioacute todos los niveles del Sistema de
Justicia (Primer Grado Segundo Grado ndashApelacioacuten- y Suprema Corte de Justicia en
Calidad de Tribunal de Casacioacuten por lo que se le considera el maacutes complejo de los casos
de judicializacioacuten de la gestioacuten ambiental en la Repuacuteblica Dominicana Las acciones
legales inician cuando en fecha treinta (30) de septiembre del antildeo dos mil cuatro (2004)
el Instituto de Abogados para la Proteccioacuten del Medio Ambiente el Grupo Mundo
192 shy
Ecoloacutegico Inc la Junta de Vecinos Arroyo Barril Samanaacute la Caacutemara de Comercio y
Produccioacuten de Samanaacute interpusieron una querella con constitucioacuten en parte civil ante el
Procurador Fiscal del Distrito Nacional en contra de la empresa Trans Dominicana de
Desarrollo Multigestiones Valenza S A y Silver Spot Enterprise de Puerto Rico S A
y compartes23 por la introduccioacuten a territorio de la Repuacuteblica Dominicana del agregado
industrial denominado Rock Ask24
El caso se cerroacute con una sentencia condenatoria de la Sala de la Caacutemara Penal de la Corte
de Apelacioacuten de la provincia Santo Domingo que condenoacute a seis meses de prisioacuten y una
multa de 10000 salarios miacutenimos al funcionario del Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales que habiacutea emitido la autorizacioacuten ambiental (permiso ambiental)
para la introduccioacuten de 50000 toneladas de Rock Ask por Samanaacute
(Noticias|05 dic 2008 600 pmPor Federico Meacutendez Diario Libre Digital) Se ordenoacute
ademaacutes el procesamiento industrial por parte de una cementera del material denominado
Rock Ash e indemnizacioacuten a los actores civiles
La accioacuten administrativa que da inicio a la construccioacuten del Proceso de Gobernanza
Ambiental referente a la Cementera de Gonzalo en el Municipio del mismo nombre
Provincia de Monte Plata inicia el 14 de abril del antildeo 2009 cuando el Estado
Dominicano expresado a traveacutes del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
otorgoacute la Licencia Ambiental DEA 0157-09 al Consorcio Minero Dominicano SA para
la instalacioacuten y operacioacuten de una Cementera en el municipio y provincia de referencia
Este Distrito Municipal se encuentra en la estribaciones del aacuterea de amortiguamiento del
Parque Nacional de los Haitiacutesies situacioacuten que desatoacute la accioacuten colectiva de las
organizaciones sociales (Academias ONGAs Comunitarios entre otros) interesados en
la preservacioacuten de todos los recursos de flora y fauna de dicho parque y de la preservacioacuten
de la mayor reserva de agua dulce de la Repuacuteblica Dominicana que se encuentra en este
Parque Nacional
En este proceso los actores que intervienen estaacuten claramente diferenciados La
administracioacuten cuya accioacuten desata el conflicto ambiental los actores sociales que dan
23 Se refiere a las personas fiacutesicas involucrada en el expediente que incluye ex ndash funcionario del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales ex ndash funcionario de la Autoridad Portuaria Dominicana y actores civiles demandantes cuyos nombres se obvian por razones legales 24 El Rock Ask es un agregado resultante de la combustioacuten de carboacuten mineral en la planta generadora de energiacutea eleacutectrica consistente en ceniza volante estabilizadas al ser mezclada con carbonato de cal adquiriendo la caracteriacutestica de roca aunque los residuos siguen siendo polvo
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inicio a la lucha por la preservacioacuten de los recursos de flora y fauna que pudieron haber
sido afectado y los actores poliacuteticos y judiciales
Las primeras manifestaciones de la accioacuten colectiva se realizacioacuten a traveacutes de denuncias
en los medio de comunicacioacuten radial escrito y televisivo seguido por la instalacioacuten de
campamento hostil a los trabajos de instalacioacuten de la Cementera que ya se habiacutean
iniciado Concomitantemente las organizaciones comunitarias representadas por el
Movimiento de Campesinos Trabajadores de las Comunidades Unidas Incorporadas
(MCCU) y Espeleogrupo de Santo Domingo interpusieron una instancia introductiva
de solicitud de medida cautelar anticipada de fecha 20 de mayo del antildeo 2009 depositada
en la Secretariacutea del Tribunal Tributario y Administrativo por los abogados de las
diferentes organizaciones tendente a suspender los efectos de la Licencia Ambiental
DEA 0157-09 y en consecuencia a suspender los trabajos que ya habiacutea iniciado el
Consorcio Minero Dominicano SA
En el Perioacutedico el Nacional Digital del 19 junio 2009 755 pm bajo la firma de Pedro
Castro sale la siguiente noticia La juez presidente del Tribunal Contencioso
Tributario y Administrativo de Jurisdiccioacuten Nacional ordenoacute la suspensioacuten provisional
de la construccioacuten de la cementera en Gonzalo en las proximidades de Los Haitises
que realiza el Consorcio Minero Dominicano La decisioacuten fue adoptada como medida
cautelar hasta que se conozca el recurso contencioso administrativo a interponerse
Previo a la suspensioacuten la juez declaroacute buena y vaacutelida en la forma la solicitud de
adopcioacuten de medida cautelar anticipada interpuesta por el Movimiento de Campesinos
Trabajadores de las Comunidades Unidas Incorporadas y Espeleogrupo de Santo
Domingo inc en fecha 20 de mayo del antildeo 2009
Como se desprende de la decisioacuten del tribunal la medida cautelar suspendiacutea los efectos
de la Licencia Ambiental DEA 0157-09 hasta tanto se conociera el recurso contencioso
administrativo a interponerse de manera definitiva y un tribunal competente determinara
de forma definitiva la continuacioacuten o no de los trabajo La situacioacuten de presioacuten social que
se generoacute en el paiacutes por el caso de la Cementera de Gonzalo como se le llamaba al
Proyecto hizo que la Administracioacuten buscara una solucioacuten negociada al conflicto
expresada en una solicitud de ayuda al PNUD para que hiciera una auditoriacutea teacutecnica del
EsIA25 previamente depositado en el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
25 Estudio de Impacto Ambiental
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Naturales e hiciera las recomendaciones teacutecnicas de lugar sobre la pertinencia o no de
desarrollar el Proyecto Cementera de Gonzalo Veamos la posicioacuten del Ejecutivo de
entonces Dr Leonel Fernaacutendez Reyna en declaraciones calzada bajo la firma del
periodista Viviano de Leoacuten en fecha 030913 Edicion Digital Listin Diario septiembre
2013 Santo Domingo Repuacuteblica Dominicana) fue la siguiente
ldquoEl presidente Leonel Fernaacutendez dijo ayer que el gobierno decidioacute pedir la
opinioacuten del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente respecto
al caso de la cementera que se pretende construir en la comunidad de Gonzalo
provincia Monte Plata proacuteximo a Los Haitises y otra que se levantariacutea en
Luperoacuten El jefe del Estado explicoacute que la decisioacuten obedece a que se trata de una
instancia supranacional que estaacute al margen de toda sospecha y de intereses en
el paiacutes por lo que adelantoacute que acogeraacute el planteamiento y las recomendaciones
que le hagan tras el estudio
Dijo que el caso queda sobreseiacutedo hasta tanto la ONU se pronuncie y aseguroacute
que el gobierno no intervendraacute maacutes sobre ese asunto hasta que Naciones Unidas
le rinda un informe sobre ese particular con las recomendaciones especiacuteficas de
queacute acciones emprender
Fernaacutendez explicoacute que la solicitud fue hecha por el secretario de Medio
Ambiente Jaime David Fernaacutendez Mirabal a traveacutes del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) El jefe del Estado expresoacute que el
gobierno no tiene ninguacuten intereacutes que no sea siempre el intereacutes nacionalrdquo
El procedimiento seguido por el PNUD y su posicioacuten sobre el pedido de las autoridades
dominicana se extrae de(httpwwwpnudorgdo Santo Domingo 26 de noviembre de
2009)
ldquo La Coordinadora Residente del Sistema de Naciones Unidas Valerie
Julliand y Juan Mayr Coordinador de la Misioacuten presentaron hoy el
informe sobre el proceso teacutecnico y legal de otorgamiento de la Licencia
Ambiental DEA No 0157-09 al Consorcio Minero Dominicano para
instalar una faacutebrica de cemento en el Distrito Municipal de Gonzalo
provincia de Monte Plata asiacute como la viabilidad y pertinencia de la
industria en la zona seguacuten el pedido realizado por el Gobierno
dominicano en Junio de 2009
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Le acompantildearon en la presentacioacuten Ricardo Saacutenchez Oficial Principal
del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
Cristina Nogueira Representante de la Organizacioacuten Panamericana de
la Salud (OPSOMS) en Repuacuteblica Dominicana Deep Ford
Representante de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacioacuten (FAO) en Repuacuteblica Dominicana Mauricio
Ramiacuterez Villegas Representante Adjunto del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Repuacuteblica Dominicana asiacute como
Eduardo Vadillo Saacutenchez especialista en Impacto Ambiental y Florencia
Hastings especialista en Derecho Ambiental ambos miembros del equipo
de expertos que participaron en la Misioacuten rdquo
Antecedentes
La misioacuten de evaluacioacuten estuvo conformada por un equipo de expertos
internacionales de alto nivel que fueron seleccionados con el apoyo de las
siguientes agencias del Sistema de las Naciones Unidas Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) Organizacioacuten Panamericana
de la Salud y Organizacioacuten Mundial de la Salud (OPSOMS)
Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacioacuten (FAO) y la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la
Educacioacuten la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
Las aacutereas de la evaluacioacuten abarcaron las siguientes disciplinas derecho
ambiental hidrogeologiacutea y acuiacuteferos kaacutersticos del Caribe biodiversidad
y aacutereas protegidas ordenamiento ecoloacutegico del territorio salud puacuteblica
y ambiental patrimonio cultural y aspectos sociales y econoacutemicos
Asimismo se definioacute una metodologiacutea incluyente y participativa En el proceso se
tomaron en cuenta las opiniones de todos los interesados que contribuyeron con
exposiciones en las jornadas informativas consultas puacuteblicas reuniones teacutecnicas de
trabajo entrevistas y visitas de campo Durante el periacuteodo de consultas representantes de
diferentes agrupaciones e instituciones entregaron maacutes de 70 documentos a la misioacuten de
expertos quienes ademaacutes revisaron maacutes de 150 referencias bibliograacuteficas En total maacutes
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de 550 dominicanos y dominicanas adultos joacutevenes nintildeas y nintildeos tomaron parte de este
proceso
Para la evaluacioacuten legal se revisoacute toda la documentacioacuten relacionada
con el proceso de otorgamiento de la Licencia Ambiental DEA No 0157shy
09 entregada por la SEMARENA asiacute como la legislacioacuten minera
ambiental y de patrimonio cultural entre otras
Desde cada una de las aacutereas temaacuteticas estudiadas en esta evaluacioacuten se
realizoacute un anaacutelisis teacutecnico a partir de informacioacuten verificable con el fin
de determinar la viabilidad del proyecto en la zona propuesta De igual
manera se procedioacute a evaluar la pertinencia del mismo analizando su
congruencia con el marco legal y las convenciones internacionales
suscritas por la Repuacuteblica Dominicana asiacute como la sostenibilidad
ambiental las necesidades de la poblacioacuten local y nacional y los
requerimientos de desarrollo del paiacutes para el mediano y largo plazo
Resultados de la evaluacioacuten
Con respecto a la evaluacioacuten teacutecnica se concluyoacute que el proceso no
cumplioacute con el rigor teacutecnico y cientiacutefico dada la complejidad del caso El
Estudio de Impacto Ambiental debioacute incluir anaacutelisis esenciales e
imprescindibles como los relativos al impacto sobre la salud humana y
sobre el patrimonio cultural y todos los posibles impactos ambientales
debieron ser identificados y evaluados
Con respecto a la evaluacioacuten legal dada la particularidad del caso se
concluyoacute que se cumplieron los requerimientos establecidos en la Ley Sin
embargo no se observaron adecuadamente todos los principios del marco
legal ambiental en particular el Principio de Precaucioacuten que establece
la Ley No 64-00 y de la Convencioacuten de Rio el cual en este contexto
adquiere vital relevancia para evitar dantildeos irreversibles al medio
ambiente
Considerando el anaacutelisis de los factores fiacutesicos bioloacutegicos y culturales de
la regioacuten las afectaciones al medio ambiente el alto grado de
incertidumbre del impacto del proyecto sobre la estabilidad geoloacutegica de
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la regioacuten sobre el paisaje y fundamentalmente sobre los acuiacuteferos
superficiales y subterraacuteneos de la zona kaacuterstica de los Haitises y teniendo
en cuenta el principio de precaucioacuten que establece que frente a la
incertidumbre no se pueden asumir riesgos porque los dantildeos podriacutean ser
irreversibles se concluye que ldquoel proyecto no es viable en el lugar
propuestordquo
Finalmente para evaluar la pertinencia se han ponderado diferentes
factores y elementos que indican que los costos y los riesgos del proyecto
superan ampliamente los beneficios y las oportunidades Por ello se
concluye que ldquola instalacioacuten de una cementera en la regioacuten kaacuterstica de
Los Haitises no es pertinenterdquo
Como el Jefe del Estado Dominicano se habiacutea comprometido de que acogeriacutean las
recomendaciones emanadas del PNUD al recibir el informe de este organismo que
concluye que la instalacioacuten de una cementera en la regioacuten kaacuterstica de Los Haitises no es
pertinente el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Repuacuteblica
Dominicana en representacioacuten del Estado emitioacute un acto administrativo de revocacioacuten
de la Licencia Ambiental DEA 0157-09 emitida al Consorcio Minero Dominicano SA
Se habiacutea sentildealado tanto en el Marco Teoacuterico como en el Estado del Arte los artiacuteculos
desglosados de la Ley 64-00 que auspician la participacioacuten ciudadana en los procesos
ambientales y la inclusioacuten de su opinioacuten para la toma de decisiones asimismo se
sentildealaron los artiacuteculos de la Ley-64-00 que establecen el Sistema Nacional de Gestioacuten
Ambiental y los instrumentos de Gestioacuten Ambiental por lo que para el anaacutelisis del caso
Loma Miranda nos limitamos a sentildealar lo relativo al Procedimiento de Impacto
Ambiental el cual se fundamenta en los artiacuteculos 9 17 18 38 al 48 107 109 150 y 175
y el Reglamento del Sistema de Permisos y Licencias Ambientales aprobado por el
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales para evaluar y autorizar proyectos
de desarrollo en materia de impacto ambiental
Es bueno e importante sentildealar que tanto el Procedimiento de Impacto Ambiental como
el Reglamento del Sistema de Permiso y Licencias Ambientales aprobado por el
Ministerio establecen la posibilidad de realizar consultas a diversos actores y sectores
con el objetivo de construir consenso y obtener informaciones valiosas que permitan al
gobierno como administrador de los Recursos Naturales contar con la maacutes amplia gama
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de informacioacuten y herramientas de juicios pertinentes para las tomas de decisiones sobre
proyecto que considere de especial relevancia y que puedan poner en riesgo la
preservacioacuten de recursos de uso comuacuten para una comunidad determinada y para la
Repuacuteblica Dominicana en sentido general Este sentildealamiento es vaacutelido tanto para el
anaacutelisis relativo a Loma Miranda como al Proyecto Cementera de Miranda y el Caso
Rock Ash
La ldquoaccioacuten colectivardquo en el caso Loma Miranda inicia por la exploracioacuten puesta en
ejecucioacuten por la empresa Falconbridge Dominicana SA (Xstrata Nickel Falcondo) con
miras a la explotacioacuten de minerales en Loma Miranda y la resistencia de teacutecnicos
ecologistas y entidades de la sociedad civil que entienden que los efectos del impacto
ambiental conspirariacutean contra el desarrollo sostenible de la zona y el paiacutes
Vamos a dedicar los siguientes paacuterrafos al anaacutelisis de la situacioacuten dada alrededor de Loma
Miranda y la intencioacuten de la explotacioacuten de una concesioacuten minera de la empresa
FalcondoXstrata Nickel en este macizo montantildeoso Para ponernos en contexto vamos a
tomar algunas anotaciones del Informe Final sobre Loma Mirando preparado por el
PNUD a solicitud del gobierno dominicano a traveacutes del Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales sobre la pertinencia o no de dicha explotacioacuten En tal sentido lo
primero que haremos es una ubicacioacuten las caracteriacutesticas geograacuteficas sociales y
econoacutemicas del Proyecto ldquoExplotacioacuten Minera de Loma Mirandardquo
La Concesioacuten Minera Quisqueya 1 otorga a Falcondo los derechos mineros legales en un
aacuterea de 21786 Km2 El proyecto de Loma Miranda se localiza en la mitad norte de la
concesioacuten entre las provincias de La Vega y Monsentildeor Nouel Es parte del Bosque
Huacutemedo Subtropical (clasificacioacuten de Holdrige sobre Zonas de Vida) encontraacutendose
entre los 300 a 700 metros sobre el nivel del mar Esta propiedad tiene un aacuterea de 1373
Ha de las cuales unas 460 hectaacutereas seraacuten intervenidas para la ejecucioacuten del proyecto
Estas incluyen el aacuterea mineralizada aprovechable maacutes las aacutereas ocupadas por las
instalaciones de apoyo las viacuteas de acceso y las zanjas de absorcioacuten y estructuras para el
manejo de la escorrentiacutea y el control de sedimentos La adquisicioacuten de una extensioacuten
mayor de terreno permite la utilizacioacuten del aacuterea que no es directamente intervenida (913
ha en este caso) para compensar por los impactos a la vida silvestre y controlar impactos
potenciales a las aguas superficiales que nacen en el macizo de Loma Miranda (Riacuteos
Jaguumley y Miranda y Arroyos Barraco y Hatillo) En el aacuterea se encuentran 1661 personas
distribuidas en 403 hogares (Vadillo 2013 7)
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La inversioacuten inicial se ha estimado en aproximadamente dos mil cuatrocientos setenta
millones de pesos dominicanos (RD$247000000000) equivalentes a unos sesenta y
cinco millones de doacutelares americanos (US$6500000000) Para la construccioacuten de las
instalaciones viacuteas de acceso y sistema de manejo de aguas y control de sedimentos se
emplearaacute personal de Falcondo y se estima contratar aproximadamente a 75 personas
adicionales Por otra parte para la fase de operacioacuten se estima un total de 250 empleos
permanentes y para la fase de cierre y abandono se estiman 37 empleos de tiempo
completo (Vadillo et al 2013 8)
La intencioacuten de la empresa FalcondoXstrata Nickel de obtener la Licencia Ambiental para
la explotacioacuten minera de Loma Miranda puso en alerta a muchos actores dado que esta
empresa no cuenta con una buena imagen ambiental respecto de sus otros yacimientos
mineros en explotacioacuten en el paiacutes por lo que grupos comunitarios expertos
independiente la Comisioacuten Ambiental de la Universidad Autoacutenoma de Santo Domingo
el Capiacutetulo Ambiental de la Academia de Ciencias de la Republica Dominicana entre
otras organizaciones y personalidades iniciaron un movimiento de denuncia tendente a
evitar que el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales extendiera la Licencia
Ambiental correspondiente
Siguiendo el precedente sentado por el Ejecutivo en el caso de la Cementera de Gonzalo
y ante la fuerza que toman las acciones colectivas sobre el caso de la Loma Miranda ldquoEn
ese contexto el 4 de octubre de 2012 el gobierno dominicano a traveacutes del Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales solicitoacute al Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) su participacioacuten en el proceso de revisioacuten y evaluacioacuten de los
teacuterminos de referencia y todos los documentos sometidos por la empresa FalcondoXstrata
Nickel (denominada de aquiacute en adelante Falcondo o la empresa promotora) para obtener
la licencia ambiental del Proyecto Explotacioacuten Minera de Loma Miranda (Coacutedigo 6499)
y ofrecer recomendaciones teacutecnicas que contribuyan a la toma de decisiones que mejor
convenga al paiacutes sobre dicho proyectordquo (Vadillo 2013 6)
El PNUD acepta la solicitud del Gobierno Dominicano y conforma un equipo de
evaluacioacuten integrado de la siguiente manera Eduardo Vadillo Coordinador (Evaluacioacuten
de impacto ambiental) Olivia Sparza (Aspectos sociales y culturales) Jared Hardner
(Valoracioacuten econoacutemica y servicios ambientales) Rafael Negret (Biodiversidad) David
Laurence (Mineriacutea sostenible) Oscar Escolero (Hidrogeologiacutea) quienes seguacuten el
compromiso del PNUD con el Gobierno Dominicano se comprometiacutean a trabajar en la
siguiente direccioacuten
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Al aceptar la invitacioacuten el PNUD acordoacute con el gobierno dominicano que la evaluacioacuten
se llevariacutea a cabo con los mayores niveles de objetividad neutralidad y transparencia ldquoEl
compromiso fue realizar el trabajo teniendo en cuenta la normativa vigente en Repuacuteblica
Dominicana sobre este tema asiacute como los principales estaacutendares internacionales en
materia ambiental basados en un enfoque de desarrollo humano sosteniblerdquo (Vadillo
2013 6)
Para el logro de los objetivos planteados y basados en los principios de Naciones Unidas
considerando que eacutesta debe ser independiente imparcial de amplia difusioacuten y
coadyuvante con los procesos de desarrollo sostenible en la Repuacuteblica Dominicana se
establecioacute una metodologiacutea de trabajo que permitiera la abierta y libre participacioacuten de
todos aquellos actores que tuvieran un intereacutes concreto sobre el proceso de
aprovechamiento del depoacutesito de ferroniacutequel en Loma Miranda A continuacioacuten se
describe con detalle la metodologiacutea desarrollada para el proceso de evaluacioacuten (Vadillo
2013 8)
Se hace eacutenfasis aquiacute en la parte de la metodologiacutea que establece ldquopermitir la abierta y
libre participacioacuten de todos aquellos actores que tuvieran un intereacutes concreto sobre el
proceso de aprovechamiento del depoacutesito de ferroniacutequel en Loma Mirandardquo y que ldquo la
evaluacioacuten se llevariacutea a cabo con los mayores niveles de objetividad neutralidad y
transparenciardquo El sentildealamiento se hace porque en cualquiera de las definiciones del
concepto de Gobernanza Ambiental que se escoja se veraacute que la participacioacuten de los
diferentes actores y la transparencia son fundamentales para la construccioacuten de la
gobernanza ambiental Veamos
Los procesos de gobernanza implican la articulacioacuten de actores muacuteltiples y con intereses
diversos que deben poner en comuacuten buscando puntos de coincidencia que permitan
conjugar los niveles de responsabilidad y compromiso que se deben asignar a cada actor
Es necesario entonces una participacioacuten y articulacioacuten efectiva de todos los grupos o
actores para que la gobernanza sea realmente efectiva y eficiente
Vistos diversos autores se infiere que la organizacioacuten de un sistema de gobernanza
ambiental responde a la capacidad de poder procesar las demandas de los diversos actores
(sociales poliacuteticos e institucionales) buscando el equilibrio necesario que permita a
traveacutes de los mecanismos de un sistema de gestioacuten ambiental bien estructurado
201 shy
articularlas con los procesos de toma de decisioacuten en los niveles correspondientes que
garanticen la sustentabilidad en el uso de los recursos y la proteccioacuten del ambiente
En las consultas preparadas por el PNUD participaron ldquoactores acadeacutemicos del sector
puacuteblico y privado de la sociedad civil de las comunidades y del poder Legislativo
Adicionalmente se habilitoacute un espacio virtual para recibir insumos y opiniones de
diferentes interesadosrdquo (Vadillo 2013 10)
En la respuesta dada a las autoridades dominicanas se destacoacute que la contribucioacuten del
PNUD se limitariacutea a una opinioacuten de caraacutecter puramente teacutecnico Las decisiones referentes
al otorgamiento o negacioacuten de la Licencia Ambiental en cuestioacuten son potestad del Estado
Dominicano Y no podiacutea ser de otra manera ya que Repuacuteblica Dominicana es un paiacutes
soberano y las consultas que se les hagan a organismos internacionales no le son
vinculantes En el aacutembito del Derecho Ambiental Internacional hay un principio
establecido en la Conferencia de Riacuteo 92 que establece que ldquoLos Estados son Soberanos
en el uso de sus Recursos Naturalesrdquo
El informe del PNUD establecioacute ldquoLa percepcioacuten negativa generalizada con respecto a la
credibilidad del proyecto propuesto sumada a los pasivos ambientales que la empresa
auacuten debe atender no ha podido ser contrarrestada con las acciones positivas que Falcondo
ha desarrollado No seraacute viable poner en funcionamiento la mina de manera sostenible en
tanto no cuente con la licencia social para operar Esta licencia no es un certificado o
documento escrito ni se deriva de ninguacuten ordenamiento legal sino el reconocimiento por
parte de la sociedad de que la operacioacuten de la mina es una opcioacuten legiacutetima como parte de
las actividades econoacutemicas del paiacutes Si la licencia social no estaacute presente auacuten si la
empresa tuviera toda la autoridad legal que necesita para operar le resultaraacute muy difiacutecil
continuarrdquo (Vadillo 201335- 36)
Ante los elementos planteados esta evaluacioacuten considera que la licencia social que
Falcondo requiere para una operacioacuten eficiente y segura no seraacute obtenida en el corto
plazo La solucioacuten al otorgamiento o no de la licencia ambiental no estaacute en funcioacuten de
subsanar las deficiencias que muestra el Estudio de Impacto Ambiental incorporando
informacioacuten adicional sino de un replanteamiento general del quehacer de Falcondo en
el contexto dominicano que implica el reconocimiento de la sociedad (Vadillo 201336)
De este modo dadas las deficiencias encontradas en el EsIA los aspectos que fueron
puestos en evidencia durante las reuniones sostenidas con la responsable del EsIA y la
202 shy
empresa promotora del proyecto es conclusioacuten de esta evaluacioacuten que el Proyecto de
Explotacioacuten Minera de Loma Miranda no responde a las exigencias ambientales y
sociales y por ende de desarrollo sostenible del paiacutes (Vadillo 2013 36)
Una vez conocido el informe del PNUD sobre el EsIA de Loma Miranda el Ministerio
de Medio Ambiente y Recursos Naturales tomoacute la decisioacuten de negarle a FalcondoXstrata
Nickel la Licencia Ambiental para la explotacioacuten del Proyecto de explotacioacuten minera de
Loma Miranda amparada en las facultades que le conceden la Constitucioacuten y las leyes
del Sector de Medio Ambiente y Recursos Naturales en siacutentesis planteoacute el Ministerio
Art 43- El proceso de permisos y licencias ambientales seraacute administrado por la
Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales en coordinacioacuten con las
instituciones que corresponda las cuales estaraacuten obligadas a consultar los estudios de
impacto ambiental con los organismos sectoriales competentes asiacute como con los
ayuntamientos municipales garantizando la participacioacuten ciudadana y la difusioacuten
correspondiente
Art 82- Se prohiacutebe el vertimiento de sustancias o desechos contaminantes en suelos
riacuteos lagos lagunas arroyos embalses el mar y cualquier otro cuerpo o curso de agua
Art 124- Toda persona natural o juriacutedica privada o puacuteblica que realice explotaciones
geoloacutegicas edafoloacutegicas extraccioacuten de minerales o aacuteridos asiacute como construccioacuten de
carreteras terraplenes presas o embalses o que ejecute cualquier otra actividad u obra
que pueda afectar los suelos estaacute obligada a adoptar las medidas necesarias para evitar
su degradacioacuten y para lograr su rehabilitacioacuten inmediatamente concluya cada etapa de
intervencioacuten
Decidimos negar el permiso para el aprovechamiento de los minerales de Loma Miranda
hasta tanto las condiciones socioeconoacutemicas y ambientales y las tecnologiacuteas de
explotacioacuten minera garanticen una explotacioacuten sostenible del recurso mineral que no
comprometa la integridad de los recursos naturales de la zona y los servicios ambientales
que hacen posible la produccioacuten y dan soporte a una calidad de vida de las comunidades
aledantildeas
El actor desencadenante en los proceso de gobernanza ambiental de los casos de Rock
Ash Cementera de Gonzalo y Loma Miranda fue la accioacuten colectiva mediante la
203 shy
presioacuten social ejercida sobre los actores con poder de veto en unos casos y en otros casos
mediante la interposicioacuten de recursos ante las instancias judiciales correspondientes
En el caso del proceso de gobernanza ambiental de Loma Miranda es importante sentildealar
que concurren en el caso dominicano los tres actores con Poder de Veto y todos con
visiones y decisiones diferentes en la resolucioacuten del conflicto y agregar que surge un
elemento interesante La Seguridad Juriacutedica como fundamento del Poder Ejecutivo para
evitar la explotacioacuten de la concesioacuten minera que existe respecto de Loma Miranda lo que
se convierte en un elemento novedoso en un proceso de construccioacuten de gobernanza
ambiental
Los actores con Poder de Veto que intervinieron fueron El Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales quien tiene la exclusiva responsabilidad como oacutergano del Poder
Ejecutivo seguacuten la Constitucioacuten y leyes complementarias de otorgar las licencias y
permisos ambientales correspondientes en cada caso en el de la especie la de otorgar o
no la licencia de explotacioacuten minera del Proyecto Explotacioacuten Minera de Loma Miranda
(Coacutedigo 6499) El poder Judicial cuyos tribunales evacuaron unas series de sentencias
desfavorables a la explotacioacuten minera en Loma Miranda la Sentencia nuacutem 000772012
Sentencia TC 016613 Sentencia TC016713 y la sentencia nuacutemero 132-2014 del
Tribunal Superior Administrativo corrobora las anteriores (TSA) que da aquiescencia a
las anteriores El Poder Legislativo que aproboacute una Ley que convertiacutea a Loma Miranda
en Parque Nacional Y la Presidencia de la Repuacuteblica que Observo la Ley que declaraba
a Loma Miranda como Parque Nacional Para una mayor compresioacuten de todo este proceso
de gobernanza veamos algunas consideraciones
Aspectos importantes de las sentencias evacuadas de los Tribunales de la Repuacuteblica que
se considera pertinente resaltar
ldquoLa Sentencia nuacutem 000772012 establece en el artiacuteculo segundo de su
dispositivo ldquoSegundo En cuanto al fondo acoge la solicitud de los
accionantes Fundacioacuten Padre Rogelio Cruz y Doctor Miguel Aacutengel
Reinoso Sicard y compartes ordenando la paralizacioacuten de los trabajos
en Loma Miranda de la empresa Xtrata Nikel Falcondo por tratarse de
reservas naturales que van en detrimento del medio ambiente que es un
derecho fundamental de los maacutes sagrados y que deben tomar como
consideracioacuten el principio de prevencioacuten que estos orientan a que se
eviten los dantildeos y el principio de precaucioacuten en virtud que debe haber con
certeza una poliacutetica para prevenir los dantildeos graves rdquo
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Sentencia TC016613 apartado 95 De lo dicho anteriormente se
desprende que no se justifica la suspensioacuten de la ejecutoriedad de la
referida sentencia toda vez que los dantildeos que procura evitar la parte
que demanda la suspensioacuten podriacutean resultar de menor gravedad que los
que eventualmente se generariacutean con la ejecucioacuten de una decisioacuten que
tendriacutea impacto en el medio ambiente los recursos hiacutedricos la flora y la
fauna con efectos consecuenciales irreversibles para la preservacioacuten del
equilibrio ecoloacutegico
SENTENCIA TC016713 II CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
914 En el caso que nos ocupa el Tribunal considera que el
asunto planteado reviste especial trascendencia y relevancia
constitucional porque se refiere a un supuesto que contempla la
conflictividad entre derechos fundamentales respecto de los cuales no se
ha establecido un criterio que permita su esclarecimiento (Sentencia TC
00072012 del 22 de marzo de 2012) tal como resultan el derecho a
la libertad de empresa y el derecho al trabajo contenidos de manera
respectiva en los artiacuteculos 50 y 62 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
de otra parte derechos e intereses colectivos y difusos tal y como resultan
la preservacioacuten del medio ambiente los recursos naturales recursos
hiacutedricos y el aprovechamiento de los recursos naturales referidos en los
artiacuteculos 14 15 y 17 del texto constitucional respectivamente
1022 Todos estos bienes valores y servicios ambientales confluyen
en un espacio natural de aproximadamente 30 kiloacutemetros cuadrados que
la Academia de Ciencias de la Repuacuteblica Dominicana ha evaluado
positivamente para que sea declarado en la categoriacutea I (parque nacional)
de la Unioacuten Mundial para la Naturaleza (UICN) De esta manera se
creariacutea el Parque Nacional Loma Miranda con el propoacutesito primario de
conservar su enorme riqueza bioloacutegica proteger sus muacuteltiples fuentes
acuiacuteferas la Presa de Rincoacuten la calidad de las aguas de consumo
humano el desarrollo agriacutecola y ecoturiacutestico en aquellos escenarios
especialmente hermosos de balnearios saltos y cortinas de agua asiacute
como en aquellos paisajes de belleza impresionante de los pinares y las
hermosas vistas de los Valles de Bonao y La Vega Real (sic)
1025 En lo concerniente a la confrontacioacuten de derechos
fundamentales el texto constitucional expresa en su artiacuteculo 74 numeral
4 lo siguiente Los poderes puacuteblicos interpretan y aplican las normas
relativas a los derechos fundamentales y sus garantiacuteas en el sentido
205 shy
maacutes favorable a la persona titular de los mismos y en caso de conflicto
entre derechos fundamentales procuraraacuten armonizar los bienes e
intereses protegidos por esta Constitucioacuten
1029 Efectivamente si bien los derechos a la libre empresa y al
trabajo en su aacutembito de proteccioacuten buscan resguardar el impacto positivo
que tiene en el sostenimiento econoacutemico-social el cual resulta de alto
intereacutes para cada Estado su configuracioacuten uacutenicamente va destinada a
resguardar derechos de caraacutecter particular e individual no asiacute los
derechos de caraacutecter general o derechos difusos
1030 En ese sentido al tener los derechos de libre empresa y el derecho
al trabajo componentes individuales frente al derecho colectivo y difuso
que representan las medidas para la preservacioacuten del medio ambiente
el cual como indicamos antes tiene ademaacutes un alcance
supranacional los dos primeros derechos deben ceder en su aacutembito de
proteccioacuten frente al uacuteltimo siempre y cuando quede evidenciado que una
actuacioacuten particular pueda tener o tenga un efecto adverso e irreversible
en el mantenimiento del equilibrio ecoloacutegico maacutexime cuando la
actuacioacuten a largo plazo de los particulares pudiere arriesgar la
seguridad y la subsistencia de seres humanos
1031 En el presente caso se trata de la concurrencia de derechos cuya
restriccioacuten por un lado pudiera estar afectando los derechos laborales
y de empresa de un determinado nuacutemero de personas incluyendo al
propio Estado que pudiera verse privado de percibir ingresos
econoacutemicos por concepto de exploracioacuten y explotacioacuten minera y por otro
lado la posibilidad de que resulten afectados derechos e intereses
colectivos o derechos de tercera generacioacuten que procuran el bienestar de
la comunidad a traveacutes de la preservacioacuten de la ecologiacutea la fauna la flora
y del medio ambiente elementos estos que constituyen parte esencial
de la riqueza natural del patrimonio puacuteblico y del propio futuro del
pueblo dominicano
1032 En este punto debemos precisar que las medidas destinadas a la
preservacioacuten del medio ambiente al tener un alcance general que
traspasa el aacutembito nacional por propugnar como parte del sostenimiento
ecoloacutegico del planeta la proteccioacuten de los recursos eco sisteacutemicos
hidroloacutegicos y de biodiversidad existentes en cada Estado la misma
deviene en configurar la existencia de un derecho colectivo y difuso
que tiene un alcance supranacional que encierra el compromiso de
que cada nacioacuten le otorgue preponderancia a la aplicabilidad de la
206 shy
misma en aquellos casos en que una actividad pueda o esteacute afectando de
forma negativa ese sostenimiento o ponga en riesgo el resguardo
ecoloacutegico del paiacutes
1033 Si bien la explotacioacuten de los yacimientos mineros puede constituir
una importante actividad generadora de riqueza que contribuye con el
impulso del desarrollo econoacutemico no es menos cierto que la necesaria
proteccioacuten del medio ambiente entrantildea tomar en cuenta los efectos
devastadores que con frecuencia produce esta actividad y cuando los
estudios relativos al impacto ambiental de estos arroja resultados de tan
alta negatividad como expresan los informes expuestos por el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) capiacutetulo Repuacuteblica
Dominicana y por la Academia de Ciencias de la Repuacuteblica
Dominicana es preciso concluir que se ha pretendido la
exploracioacuten y explotacioacuten de yacimientos mineros (recursos naturales no
renovables) sin la existencia de un criterio medio ambiental sostenible
1034 Resulta evidente al tener las medidas destinadas a la preservacioacuten
del medio ambiente un caraacutecter general supranacional que propugna por
la proteccioacuten del bienestar de todos los seres humanos estas hacen
que los derechos de libertad de empresa y de trabajo queden
limitados en su aplicacioacuten y efectos para permitir la plena ejecucioacuten de
dicha preservacioacuten
1035 De lo dicho anteriormente este tribunal considera que el juez
de amparo de primer grado hizo una correcta interpretacioacuten y
aplicacioacuten del derecho toda vez que privilegioacute la tutela del intereacutes que
en el caso resultaba supremo la proteccioacuten del medioambiente Por otra
parte los dantildeos que procura evitar la parte accionante resultariacutean
iacutenfimamente menores en relacioacuten con la gravedad que generariacutea la
ejecucioacuten de un proyecto minero que a impactariacutea negativamente y
deteriorariacutea el ecosistema los recursos hiacutedricos la flora y la fauna de
una importante zona geograacutefica del paiacutes ubicada en la cordillera central
entre las provincias La Vega y Monsentildeor Nouel
La sentencia 132-2014 artiacuteculo sexto ldquoSe declara la amenaza inminente
de la vulneracioacuten del derecho a un medio ambiente sano y a la dignidad
humana y en consecuencia se ordena al Ministerio de Medio Ambiente y
a la Direccioacuten General de Mineriacutea abstenerse de gestionar diligenciar o
expedir cualquier autorizacioacuten que favorezca la exploracioacuten de Loma
Miranda con los informes medioambientales de que se dispone en la
actualidad que son de notoriedad puacuteblicardquo
207 shy
Analicemos ahora las consideraciones del Poder Ejecutivo a traveacutes de su Consultoriacutea
Juriacutedica
La Seguridad Juriacutedica es uno de los fundamentos en que se sustenta un Estado Social
Democraacutetico de Derecho basado en el respeto a normas juriacutedicas preexistentes y la
aplicacioacuten de los principios generales del derecho y fue el fundamento principal en que
se apoyoacute el Poder Ejecutivo para observar la Ley que declaraba a Loma Miranda Parque
Nacional y la Gobernanza Ambiental es un nuevo paradigma en cuanto a uso y utilidad
de los recursos de uso comuacuten (RUC) (medio ambiente y recursos naturales) Es
interesante observar de queacute manera estas dos herramientas se unen para lograr un uso
ambientalmente sostenible de un recurso de uso comuacuten
Para entender la posicioacuten del Poder Ejecutivo en la observacioacuten de la Ley que declaraba
a Loma Miranda Parque Nacional es necesario abordar los conceptos de Estado Social
Democraacutetico de Derecho Seguridad Juriacutedica Gobernanza Ambiental Marco Normativo
Institucional el de participacioacuten social el de procesos de accioacuten colectiva
relacionaacutendolo con acciones de movimientos redes yo de organizaciones sociales
acceso a la informacioacuten y a la justicia ambiental gestioacuten ambiental accountability
poliacuteticas ambientales en Repuacuteblica Dominicana entre otros Como se puede observar son
conceptos variables pertenecientes a diferentes disciplinas de las ciencias sociales por lo
que se hace necesario hacer una aproximacioacuten interdisciplinar que permite generar
espacios de discusioacuten para mejorar el conocimiento teoacuterico del tema
Diacuteaz (199117-18) dice ldquoEl Estado de Derecho es el Estado sometido al derecho es decir
el Estado cuyo poder y actividad viene regulado y controlado por la ley hellip Las ideas de
control juriacutedico de regulacioacuten desde el derecho de la actividad estatal de limitacioacuten del
poder del Estado por el sometimiento a la ley aparecen pues como centrales en el
concepto de Estado de derecho en relacioacuten siempre con el respeto al hombre a la persona
humana y sus derechos fundamentalesrdquo (Diacuteaz 1991)
Para el Principio de Seguridad Juriacutedica vamos a remontarnos al 1793 y la Declaracioacuten
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que dice en su artiacuteculo 8vo ldquoLa seguridad
consiste en la proteccioacuten otorgada por la sociedad a cada uno de sus miembros para la
conservacioacuten de su persona de sus derechos y de sus propiedadesrdquo En Repuacuteblica
Dominicana la Carta Sustantiva establece en su artiacuteculo 110 referente a la
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irretroactividad de la ley ldquoEn ninguacuten caso los poderes puacuteblicos o la ley podraacuten afectar o
alterar la seguridad juriacutedica derivada de situaciones establecidas conforme a una
legislacioacuten anteriorrdquo
Como vemos para que el Principio de Seguridad Juriacutedica sea realmente efectivo en un
Estado Social Democraacutetico de Derecho las actuaciones de los distintos actores (Poder
Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial y los diferentes actores sociales) estaraacuten
siempre limitados por la existencia de normas juriacutedicas preestablecidas En el aacutembito
interno en Repuacuteblica Dominicana las normas preestablecidas para el Manejo de los
recursos naturales y el medio ambiente inicia con la Carta Sustantiva que sentildeala en el
Capiacutetulo IV dedicado a los recursos naturales Artiacuteculo 14 ldquoSon patrimonio de la Nacioacuten
los recursos naturales no renovables que se encuentren en el territorio y en los espacios
mariacutetimos bajo jurisdiccioacuten nacional los recursos geneacuteticos la biodiversidad y el
espectro radioeleacutectricordquo
En el artiacuteculo 15 la Constitucioacuten Dominicana sentildeala ldquoEl agua constituye patrimonio
nacional estrateacutegico de uso puacuteblico inalienable imprescriptible inembargable y esencial
para la vida helliprdquo Y en el artiacuteculo 17 ldquoLos yacimientos mineros y de hidrocarburos y en
general los recursos naturales no renovables soacutelo pueden ser explorados y explotados por
particulares bajo criterios ambientalmente sostenible en virtud de las concesiones
contratos licencias permisos o cuotas en las condiciones que determine la ley Los
particulares pueden aprovechar los recursos naturales renovables de manera racional con
las condiciones obligaciones y limitaciones que disponga las Leyhelliprdquo
Otras normas relacionadas con el control y forma de usos de los recursos naturales son
las Leyes 64-00 Ley marco de Medio Ambiente y Recursos Naturales 20202 sobre el
Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas 146 de Mineriacutea la No 1-12 que establece la
Estrategia Nacional de Desarrollo los Tratados Internacionales en materia
medioambiental y de recursos naturales de los cuales la Repuacuteblica Dominicana es
signataria los Principios Generales del Derecho y los Principios Generales del Derecho
Ambiental
El caso Loma Miranda ha suscitado la movilizacioacuten de actores sociales actores
particulares con intereses en este espacio actores institucionales tratando de resolver no
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soacutelo el conflicto ambiental surgido de la oposicioacuten de las fuerzas sociales a que se explote
Loma Miranda sino tambieacuten el choque de derechos fundamentales que se da en torno a
Loma Miranda respecto a los actores particulares que poseen derechos adquiridos en
dicha demarcacioacuten
La participacioacuten social de los ciudadanos ha generado situaciones juriacutedicas y medidas de
caraacutecter administrativo en torno a Loma Miranda En tal sentido citemos la Sentencia
TC01671326 que confirma la Sentencia de amparo No 000772012 emitida por la
Tercera Caacutemara Penal del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de La Vega
en fecha doce (12) de octubre de dos mil doce (2012) interpuesta por Falconbridge
Dominicana SA (Xstrata Nickel Falcondo)
El dispositivo de la Sentencia de amparo No 000772012 establece ldquohellip Segundo En
cuanto al fondo acoge la solicitud de los accionantes Fundacioacuten Padre Rogelio Cruz y
Doctor Miguel Aacutengel Reinoso Sicard y compartes ordenando la paralizacioacuten de los
trabajos en Loma Miranda de la empresa Xtrata Nikel Falcondo por tratarse de reservas
naturales que van en detrimento del medio ambiente que es un derecho fundamental de
los maacutes sagrados y que deben tomar como consideracioacuten el principio de prevencioacuten que
estos orientan a que se eviten los dantildeos y el principio de precaucioacuten en virtud que debe
haber con certeza una poliacutetica para prevenir los dantildeos graves (sic)rdquo
En el aacutembito administrativo tenemos la Resolucioacuten de Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales que despueacutes de visto el Estudio de Impacto Ambiental sometido por
la empresa Xtrata Nikel Falcondo y ponderado los informes de los teacutecnicos del PNUD
(PNUMA) de la Academia de Ciencias de la Repuacuteblica Dominicana y haber escuchado
otras opiniones decidioacute ldquo negar el permiso para el aprovechamiento de los minerales de
Loma Miranda hasta tanto las condiciones socioeconoacutemicas y ambientales y las
tecnologiacuteas de explotacioacuten minera garanticen una explotacioacuten sostenible del recurso
mineral que no comprometa la integridad de los recursos naturales de la zona y los
26 Sentencia TC016713 Referencia Expediente nuacutem TC-05-2012-0130 relativo al recurso de revisioacuten constitucional en materia de amparo incoado por la sociedad comercial Falconbridge Dominicana SA (Xstrata Nickel Falcondo) contra la Sentencia nuacutem 000772012 dictada por la Tercera Caacutemara Penal del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de La Vega en fecha doce (12) de octubre de dos mil doce (2012) en relacioacuten con la accioacuten de amparo interpuesta por la Fundacioacuten Padre Rogelio Cruz Miguel Aacutengel Reynoso Sicard y compartes
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servicios ambientales que hacen posible la produccioacuten y dan soporte a una calidad de vida
de las comunidades aledantildeasrdquo
La confirmacioacuten de la Sentencia de amparo No 000772012 con la Sentencia
TC016713 no es una prohibicioacuten de la explotacioacuten de Loma Miranda sino una
paralizacioacuten de los trabajos amparaacutendose en lo que establecen los principios generales
del derecho ambiental de prevencioacuten y precaucioacuten ambos asumidos en la legislacioacuten
interna en el artiacuteculo 8 de la Ley 6400 que establece ldquoEl criterio de prevencioacuten
prevaleceraacute sobre cualquier otro en la gestioacuten puacuteblica y privada del medio ambiente y los
recursos naturales No podraacute alegarse la falta de una certeza cientiacutefica absoluta como
razoacuten para no adoptar medidas preventivas y eficaces en todas las actividades que
impacten negativamente el medio ambiente conforme al principio de precaucioacutenrdquo
Tampoco es una prohibicioacuten a la explotacioacuten de la riqueza minera de Loma Miranda el
veto presidencial basado en el Principio de Seguridad Juriacutedica y por considerarlo
contrario al espiacuteritu de la Constitucioacuten y ademaacutes violatorio de compromisos
internacionales previamente contraiacutedos por la Repuacuteblica Dominicana al texto de la Ley
que creaba el Parque Nacional Loma Miranda Estas decisiones en los diferentes aacutembitos
de la Administracioacuten dejan lista la cuestioacuten Loma Miranda para ser abordada desde la
oacuteptica de la Gobernanza Ambiental que vendriacutea a ser el mecanismo que permitiriacutea de
manera paciacutefica juriacutedica ordenada objetiva e institucional resolver los conflictos de
intereses legales y ambientales generados sobre su posible explotacioacuten como debe
ocurrir en un Estado Social Democraacutetico de Derecho permitiendo encontrar una foacutermula
que permita el uso de los recursos naturales que alliacute se encuentran de una forma
ambientalmente sostenible
Para estas reflexiones hay que tener en consideracioacuten el Principio de Participacioacuten Social
previamente citado en este estudio Ademaacutes de la connotacioacuten que le confiere el Principio
de Participacioacuten de la Gobernanza Ambiental La gobernanza puede ser definida como
un sistema de administracioacuten en red en la que actores puacuteblicos y privados comparten la
responsabilidad de definir poliacuteticas y regular y proveer servicios Por ello una variedad
de actores no gubernamentales empresas organizaciones no gubernamentales
asociaciones profesionales y entidades no lucrativas se incorporan a la toma de decisiones
puacuteblicas de maneras muy diferentes Desde la perspectiva del principio de participacioacuten
211 shy
todos aquellos actores que ostenten intereses recursos o visiones deberaacuten poderse
incorporar en las redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento se
establezcan La accioacuten colectiva ocurre cuando se requiere que maacutes de una persona
contribuya con un esfuerzo para lograr un resultado
Se observa coacutemo se dan los procesos de toma de decisioacuten y de ejercicio de autoridad en
los cuales intervienen los gobiernos en sus distintos niveles o instancias de decisioacuten en
un proceso de gobernanza ambiental pero tambieacuten otras partes interesadas que
pertenecen a la sociedad civil y que tienen que ver con la fijacioacuten de los marcos
regulatorios y el establecimiento de los liacutemites y restricciones al uso de los ecosistemas
La misma se enfoca en coacutemo se toman las decisiones que a su vez depende de quienes
son invitados a expresarse y coacutemo se construye un marco apropiado para que puedan
hacerlo Ella involucra las poliacuteticas econoacutemicas en la medida que eacutestas fijan el marco en
que se desenvuelven las empresas privadas y por lo tanto afectan las decisiones
empresariales que luego repercuten en la sociedad y el ambiente
Los ejercicios de gobernanza se tienen que basar en la representacioacuten de todos los actores
interesados la transparencia en la toma de decisiones el acceso a la informacioacuten y la
justicia basado en principios adaptativos en lo que se logre aprender de los errores y
corregirlos Ademaacutes debe existir un enfoque multidisciplinario las decisiones deben ser
tomadas al nivel maacutes bajo apropiado la visioacuten de intervencioacuten debe basarse en el respeto
por los derechos humanos y la responsabilidad frente a terceros en lo econoacutemico social
y ambiental que finalmente logre la aplicacioacuten de las normas legales de manera
imparcial transparente y consistente a todos los niveles27
Las experiencias de manejo de ecosistemas han involucrado tradicionalmente visiones
que recurren al Estado o al mercado como las uacutenicas soluciones posibles para evitar su
degradacioacuten En este sentido las soluciones han partido o de una accioacuten policiva y fuerte
del Estado o la privatizacioacuten de los recursos para que las dinaacutemicas del mercado y la
racionalidad de los actores evitaran la cataacutestrofe ambiental Estos enfoques han sido
desvirtuados como soluciones uacutenicas debido a evidencia empiacuterica de iniciativas
autogestionadas de uso sostenible de los recursos naturales por largos periodos de
27 Delgado Et al 2007 Juana Mariacutea Gonzaacutelez Pino 2011 Gobernabilidad institucionalidad accioacuten colectiva y derechos de propiedad herramientas para generar los cambios que buscamos
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tiempo28 Con este proceso de apertura de nuevas posibilidades de administracioacuten de los
recursos naturales se han construido enfoques que parten de la imposibilidad de plantear
esquemas uacutenicos para la solucioacuten de los problemas de degradacioacuten de los ecosistemas en
todos los casos partiendo de la necesidad de adecuar el manejo a las relaciones sociales
y ecosisteacutemicas que se dan en cada contexto especiacutefico por medio de la configuracioacuten de
sistemas de gobernanza ambiental que incluyan a los diversos actores involucrados en la
solucioacuten de estos problemas29
43 Proceso de Gobernanza Ambiental en de la Reserva Biosfera Jaraguashy
Bahoruco-Enriquillo
El Proceso de Gobernanza Ambiental en la Reserva Biosfera Jaragua-Bahoruco-
Enriquillo es un claro indicativo de las acciones y la influencia de los actores sociales que
constituyen un ejemplo de construccioacuten de Gobernanza Ambiental en Repuacuteblica
Dominicana siendo esta ldquo el fruto de grandes esfuerzos realizados de manera conjunta
entre actores institucionales como el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales y otras dependencias estatales las autoridades locales (ayuntamientos)
organizaciones no gubernamentales y grupo de base en los aacutembitos locales y regionales
helliprdquo Gracias a este esfuerzo conjunto de maacutes de una deacutecada se logra la designacioacuten de
Reserva de Biosfera el 6 de noviembre de 2002 por el Consejo Internacional de
Coordinacioacuten del Programa El Hombre y la Biosfera (MaB) de la Organizacioacuten de las
Naciones Unidas para la Educacioacuten la Ciencia y la Cultura (UNESCO) (Ministerio de
Estado de Medio Ambiente 2004 9)
La Reserva de la Biosfera Jaragua-Bahoruco-Enriquillo estaacute formada por tres Parques
Nacionales Jaragua Sierra de Bahoruco y Lago Enriquillo El Lago Enriquillo por su
gran valor ecoloacutegico como haacutebitat para aves migratorias y otras especies es el Humedal
de importancia Internacional o Humedal Modelo que representa a la Repuacuteblica
Dominicana ante la Convencioacuten Ramsar sobre Humedales para convertirse en parte
contratante de la misma desde mayo del 2002 mediante Resolucioacuten No 177-01 del
28 Elinor Ostrom 2004 Accioacuten Colectiva y Derechos de Propiedad para el Desarrollo Sostenible Comprender la Accioacuten Colectiva 29 Andreacutes Hernaacutendez Jorge Flores y Mariacutea Alejandra Naranjo 2011 Gobernanza ambiental trayectoria institucional y organizaciones sociales en Bogotaacute 1991 -2010
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Congreso Nacional (Ibiacutedem 10) Este proceso es el resultado de la colaboracioacuten Estado-
Sociedad Civil
44 Proceso de Gobernanza Ambiental en los Programas de Pagos y
Compensaciones por Servicios Ambientales
Este concepto de Pagos y Compensaciones por Servicios Ambientales o Servicios
Ecoloacutegicos o Ecosisteacutemicos como tambieacuten se le denomina constituyen uno de los uacuteltimos
paradigmas en la gestioacuten ambiental y de recursos naturales produciendo un cambio de
visioacuten en lo relativo a la aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ambientales de manejo y
conservacioacuten de recursos naturales y para ponerlo en praacutectica es una condicioacuten necesaria
la participacioacuten de varios actores por lo que estos programas de pagos y compensaciones
son en siacute mismo o se ajustan al concepto de gobernanza ambiental
En Repuacuteblica Dominicana la Ley 64-00 (Ley General de Medio Ambiente y Recursos
Naturales) contempla el establecimiento de este tipo de mecanismo de conservacioacuten y
desde la promulgacioacuten de la misma en el antildeo 2000 se dieron los primeros pasos para
tratar de establecer algunas experiencias en el establecimiento de algunos programas que
pudieran ser de piloto en la implementacioacuten de este tipo de experiencia y desde cuya
ejecucioacuten se pudieran extraer los criterios necesarios para el fortalecimiento de la base
legal institucional de este tipo de programa
Dentro de las experiencias puestas en marcha en el paiacutes podemos mencionar Proyecto de
Pagos por Servicios Ambientales Hiacutedricos en la Cuenca Yaque del Norte (PSA-CYN) en
cuya elaboracioacuten participaron 34 organizaciones yo instituciones de esta cuenca donde
confluyen las organizaciones ubicadas en la parte alta de la cuenca que son proveedores
del bien ambiental en este caso el agua y las organizaciones e instituciones que reciben
el bien y serian la responsable de hacer los aportes econoacutemicos necesarios para
concretizar el Proyecto Las instituciones responsables de los aportes en este caso son el
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales la Corporacioacuten de Empresa
Eleacutectricas Estatales ndash(CDEEE) a traveacutes de la Empresa de Generacioacuten Hidroeleacutectrica
Dominicana (EGEHID) y la Corporacioacuten de Acueducto y Alcantarillado de Santiago
(CORAASAN)
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El Programa Pagos por Servicios Ambientales Hiacutedricos en la Cuenca Yaque del Norte
ha sido el de mayor eacutexito de los implementados en el paiacutes El mismo inicioacute el 4 diciembre
del 2007 mediante un acuerdo entre el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales la Corporacioacuten Dominicana de Empresas Eleacutectricas Estatales (CDEEE) a
traveacutes de la Empresa de Generacioacuten Hidroeleacutectrica (EGEHID) La Corporacioacuten de
Acueducto y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN) teniendo como testigos al
Centro para el Desarrollo Agropecuario y Forestal (CEDAF) y La Agencia Alemana de
Cooperacioacuten Teacutecnica (GTZ) En Julio 2011 mediante adenda al acuerdo original se
extiende la duracioacuten del proyecto PSA-CYN hasta el antildeo 2016 Los servicios
ambientales identificados fueron
1 Regulacioacuten de caudales de los riacuteos
2 Reduccioacuten de la sedimentacioacuten en las Presas Tavera y Bao
3 Descontaminacioacuten orgaacutenica y quiacutemica de los riacuteos de la cuenca
Otros proyectos de pagos y compensaciones por servicios ambientales son Proyecto de
Compensacioacuten Integral por Servicios Ambientales en la Cuenca Alta de Sabana Yegua
cuya aacuterea de influencia es el sistema de las Cuencas Altas de Sabana Yegua localizado
en las provincias de Azua en porciones de la provincia de San Juan de la Maguana y un
aacuterea del Sur del municipio de Constanza provincia La Vega con una extensioacuten de 1660
KM2 Confluyen en ella los riacuteos Yaque del Sur Grande o del Medio y las Cuevas Se
firmoacute un acuerdo entre la SEMARENA PNUD y SUR FUTURO para su
implementacioacuten Este proyecto se ejecutoacute con recursos del Fondo para el Medio Ambiente
Mundial (GEF) Proyecto de Pago por Servicio Ambiental Hiacutedrico en la loma Quita
Espuela aacuterea de influencia es la Reservas Cientiacuteficas Loma Quita Espuela y Loma
Guaconejo Actualmente se ejecuta un Programa de Conservacioacuten del Zorzal Migratorio
el cual tiene como objetivo desarrollar un proceso replicable de unificar el sector privado
puacuteblico y sin fines de lucro para alcanzar metas conjuntas de conservacioacuten que puedan
ser aplicadas a nivel nacional y global
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45 Proceso de Gobernanza Ambiental en el Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas
Sin entrar ahora en mucho anaacutelisis se puede sentildealar que los procesos de gobernanza en
el Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas se dan con mayor regularidad en aquellas aacutereas
del SINAP que estaacuten siendo administradas bajo la modalidad del co-manejo donde
actores institucionales y no institucionales generalmente ONGA comparten la
responsabilidad del manejo de dicha aacuterea Actualmente se encuentran bajo la modalidad
de co-manejo las siguientes unidades del SINAP Parque Nacional Jaragua La cueva de
las Maravillas Reserva Cientiacutefica Loma Quita Espuela Reserva Cientiacutefica Eacutebano Verde
y nueve Aacutereas Protegidas maacutes para un total de 13 aacutereas protegidas bajo la modalidad de
gestioacuten compartida
Como se anotaba en la parte correspondiente a la descripcioacuten del SINAP la existencia de
Planes de Manejo en las Aacutereas Protegidas y la capacidad de gestioacuten de la entidad
responsable de su administracioacuten son elementos determinantes para cualquier sistema de
gobernanza que se quiera implementar en el sistema Los siguientes cuadros nos muestran
por una parte el nuacutemero de Guardabosques y Administradores de AP entre 1997 y 2007
y cuaacutel es el nivel de existencia de Planes de Manejo lo que da una idea aproximada tanto
del control sobre las Aacutereas Protegidas como de si sus niveles de gobernanza son bajo
medio o alto
Tabla 7 Comparativo Nuacutemero de Guardabosques y Administradores de AP entre
1997 y 2007
Personal Antildeo 1997 (50 AP en el SINAP) Antildeo 2007 (86 AP en el SINAP)
Actual Requerido Actual Requerido Deacuteficit Estimado
Guardabosques 125 263 260 565 305
Administradores 20 30 32 86 54
Supervisores 14 16 51 137 86 Fuente Tomado de Reingenieriacutea del Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas a Fin de Lograr su Sostenibilidad Financiera Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo 201126
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Tabla 8 Caracteriacutesticas del SINAP al antildeo 2001
Categoriacutea de Manejo
NoDe Aacutereas
Aacutereas con Planes de Manejo
Aacutereas con Infraestructura para Visitantes
Aacutereas con Infraestructura Manejo
Aacutereas con Personal
Reservas Cientiacuteficas 6 2 3 4 4
Reservas Bioloacutegicas 4 1 1 1 1
Parques Nacionales 22 8 11 13 15
Monumentos Naturales
9 - 4 5 5
Refugio de Fauna Silvestre
7 - 3 3 3
Viacuteas Panoraacutemicas 10 - 1 1 1
Corredores Ecoloacutegicos
6 - 1 - -
Reservas Antropoloacutegicas
2 1 2 1 1
Aacutereas Nacionales de Recreo
3 - 2 1 2
Cinturoacuten Verde 1 1 1 - -
Total 70 13 29 29 32 Fuente Tomado y modificado del documento Poliacuteticas para la Gestioacuten Efectiva del Sistema Nacional de Aacutereas
Protegidas de la Repuacuteblica Dominicanardquo (2007 25)
Consideraciones del Programa de Reingenieriacutea del Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas
a Fin de Lograr su Sostenibilidad Financiera auspiciado y financiado por el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (201126) establece una serie de debilidades
entre los guardabosques administradores y supervisores del SINAP ldquolas principales son
1) Manejo del presupuesto financiero
2) Monitoreo y evaluacioacuten
3) Planificacioacuten del uso de la tierra
4) Investigacioacuten y
5) Educacioacuten y sensibilizacioacuten puacuteblica
Al personal operativo tambieacuten le falta las herramientas de gerencia y la infraestructura
necesarias para una gestioacuten efectiva de las AP Solo 15 de las 86 unidades de AP dentro
del SINAP cuentan con planes de gestioacuten Ademaacutes aunque existe una Guiacutea Metodoloacutegica
para el Disentildeo y la Actualizacioacuten de Planes de Gestioacuten para las Aacutereas Protegidas el
modelo empleado para estos planes no estaacute completamente alineado con el objetivo
general de la guiacutea El contenido de los planes por ejemplo continuacutea abordando la gestioacuten
de las AP mediante anaacutelisis amplios en lugar de tener un enfoque maacutes concreto para
resolver los principales problemas que se presentan en las aacutereas protegidasrdquo
Para el antildeo 2001 el SINAP contaba con unas setenta aacutereas protegidas de las cuales solo
trece contaban con Planes de Manejo Para el antildeo 2012 que ya el SINAP contaba con
ochenta y seis aacutereas el panorama seguiacutea siendo el mismo aumento del nuacutemero de
unidades incorporado al SINAP pero poco o ninguacuten avance en la elaboracioacuten de los
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planes de manejo correspondientes en la adecuacioacuten para la visitacioacuten con la
construccioacuten de infraestructuras para visitantes espacio de manejo y la contratacioacuten del
personal necesario para las distintas labores propias del sistema como investigacioacuten
vigilancia entre otras
Es natural que bajo estas condiciones los niveles de gobernanza que se dan alrededor del
SINAP es miacutenimo influyendo en ello la falta de una estrategia por parte del Ministerio
de Medio Ambiente y Recursos Naturales para involucrar a mayor escala a las
organizaciones ambientales no gubernamentales organizaciones comunitarias
perifeacutericas de dichas aacutereas y otros agentes no solo en las consultas para la elaboracioacuten
de los planes de manejo sino para convertirlos en sujetos activos de estos planes de
manejo y de los beneficios que genere la puesta en marcha de los mismos
Las categoriacuteas de gestioacuten seguacuten los criterio de UICN se aplican junto con una tipologiacutea
de gobernanza mdashque es una descripcioacuten de quieacuten detenta la autoridad y la
responsabilidad del aacuterea protegida Los regiacutemenes de gobernanza de aacutereas protegidas
difieren a lo largo y ancho del mundo la UICN y el CDB en su publicacioacuten Gobernanza
de aacutereas protegidas De Borrini (2014xiii) reconoce que pueden ser agrupados en cuatro
tipos generales de gobernanza seguacuten los actores que tienen la autoridad y la
responsabilidad de las principales decisiones que afectan las aacutereas protegidas (como
establecer el aacuterea protegida y determinar los objetivos de gestioacuten y los planes de
zonificacioacuten) Los cuatro tipos de gobernanza son
bull Gobernanza por parte del gobierno ministerio o agencia nacional o federal a
cargo ministerio o agencia subnacional a cargo gestioacuten delegada por el gobierno
(ej a una ONG)
bull Gobernanza compartida gobernanza en colaboracioacuten (distintas formas de
influencia pluralista) gobernanza conjunta (oacuterganos de decisioacuten pluralistas)
gestioacuten transfronteriza (diversos niveles a lo largo de fronteras internacionales)
bull Gobernanza privada aacutereas conservadas establecidas por propietarios
individuales por organizaciones sin aacutenimo de lucro (ej ONG universidades
cooperativas) por organizaciones con fines de lucro (ej propietarios
corporativos)
bull Gobernanza por parte de pueblos indiacutegenas y comunidades locales territorios y
aacutereas conservados por pueblos indiacutegenas mdashdeclarados y administrados por
pueblos indiacutegenasmdash territorios y aacutereas conservados por comunidades locales mdash
declarados y administrados por comunidades locales
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Cuadro 7 Deconstruccioacuten de la definicioacuten de aacuterea protegida para entender las dimensiones de su gobernanza
Teacuterminos iquestQueacute significa Asuntos de gobernanza Ejemplos
Espacio geograacutefico claramente definido
laquoEspacioraquo incluye tierra aguas continentales aacutereas marinas y costeras o una combinacioacuten de dos o maacutes de estas Tambieacuten tiene tres dimensiones en las que pueden aplicar normas especiacuteficas de conservacioacuten ej como cuando el espacio aeacutereo por encima del aacuterea protegida estaacute protegido de vuelos de aeronaves a baja altura o en aacutereas marinas protegidas cuando determinada profundidad del agua o el lecho marino estaacuten protegidos pero el agua por encima no lo estaacute al contrario las aacutereas por debajo de la superficie a veces no estaacuten protegidas (ej estaacuten abiertas a la mineriacutea) laquoClaramente definidoraquo implica un aacuterea espacialmente definida con liacutemites acordados y demarcados Estos liacutemites pueden ser definidos por medio de rasgos fiacutesicos que cambian con el tiempo (ej bancos fluviales) o por decisiones negociadas sobre medidas de gestioacuten que variacutean (ej zonas de no extraccioacuten acordadas y fiacutesicamente demarcadas)
iquestQuieacuten define el espacio geograacutefico que ha de ser protegido
iquestQuieacuten traza y demarca los liacutemites
iquestQuieacuten puede modificarlos y coacutemo
En Repuacuteblica Dominicana este concepto estaacute comprendido en las siguientes disposiciones
ARTICULO 6shy El Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas es el conjunto de espacios terrestres y marinos del territorio nacional que han sido destinados al cumplimiento de los objetivos de conservacioacuten establecidos en la presente ley Estas aacutereas tienen caraacutecter definitivo y comprenden los terrenos pertenecientes al Estado que conforman el Patrimonio Nacional de Aacutereas Bajo Reacutegimen Especial de Proteccioacuten y aquellos terrenos de dominio privado que se encuentren en ellas asiacute como las que se declaren en el futuro
Artiacuteculo 16- Aacutereas protegidas La vida silvestre las unidades de conservacioacuten que conforman el Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas y los ecosistemas y especies que contiene constituyen bienes patrimoniales de la Nacioacuten y son inalienables inembargables e imprescriptibles Los liacutemites de las aacutereas protegidas soacutelo pueden ser reducidos por ley con la aprobacioacuten de las dos terceras partes de los votos de los miembros de las caacutemaras del Congreso Nacional (Constitucioacuten de la Repuacuteblica Dom 2010)
Reconocido La proteccioacuten puede incluir un rango de tipos de gobernanza declarados por la gente asiacute como aquellos identificados por el gobierno Todos estos sitios sin embargo deberiacutean ser reconocidos por medios legales o por otros medios eficaces (ej registro en la Base de Datos Mundial de Aacutereas Protegidas) brindando asiacute proteccioacuten adicional contra amenazas
iquestCoacutemo se reconoce el aacuterea protegida iquestQuieacuten la reconoce Se deben considerar modalidades formales e informales de
reconocimiento y diferentes niveles de reconocimiento incluyendo
bull por la sociedad en general
bull por las autoridades consuetudinarias locales yo legales
bull por organismos gubernamentales multinacionales
El SINAP de Repuacuteblica Dominicana esta constitucionalizado Constitucioacuten Dominicana del 2010 artiacuteculo 16
El art 33 Ley 64-00 Se crea el sistema nacional de aacutereas protegidas que comprende todas las aacutereas de ese caraacutecter existentes y que se creen en el futuro puacuteblicas o privadas Se transfieren las responsabilidades de la Direccioacuten Nacional de Parques a la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Art 6 Ley 202-04 Paacuterrafo I II III30
Artiacuteculo 34 Ley (64-00) General de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Repuacuteblica Dominicana
Fuente Tomado de Borrini-Feyerabend G N Dudley T Jaeger B Lassen N Pathak Broome A
Phillips y T Sandwith (2014) Gobernanza de aacutereas protegidas de la comprensioacuten a la accioacuten No 20 de
la Serie Directrices para buenas praacutecticas en aacutereas protegidas Paacuteg 6-8 La columna de los ejemplos fue
modificada para colocar ejemplos correspondientes al SINAP de Repuacuteblica Dominicana
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Dedicado Implica un compromiso vinculante especiacutefico con la conservacioacuten a largo plazo por medio de ej
bull Convenios y acuerdos internacionales
bull Acuerdos supranacionales (ej para la
Unioacuten Europea)
bull Leyes nacionales provinciales y locales
En Repuacuteblica Dominicana el Poder
recursos a la conservacioacuten iquestQuieacuten dedica la tierra y los
Ejecutivo (gobierno) es el responsable de todo lo relativo al SINAP por los medio
iquestCoacutemo legales ya citado y es quien toma las decisiones para su manejo a traveacutes del
iquestPor medios legales iquestPor Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
medio de leyes y normas Naturales
consuetudinarias
iquestLa decisioacuten es impuesta por la ley iquestEs voluntaria
bull Leyes consuetudinarias
Gestionado Asume algunos pasos activos para conservar los valores naturales (y posiblemente otros) por los cuales el aacuterea protegida fue creada noacutetese que laquogestionadoraquo puede incluir una gama de estrategias desde dejar el aacuterea completamente intacta hasta emprender acciones en diversos temas incluyendo uso de los recursos mantenimiento y restauracioacuten de haacutebitats etc El teacutermino laquogestioacuten activaraquo es usado a veces para caracterizar esto uacuteltimo
Los planes de gestioacuten son responsabilidad
normas de uso de los recursos iquestQuieacuten desarrolla y aprueba las
del Gobierno a traveacutes Viceministerio de
naturales o el plan de gestioacuten Biodiversidad y Aacutereas Protegida donde lo hay dependencia del Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales
Los Directores a cargo de la Implementacioacuten son nombrados por el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales
El Administrar de un aacuterea protegida estaacute en la obligacioacuten de sujetar sus actuaciones a los que establecen las disposiciones de la normativa vigente y las resoluciones del Ministerio Seguacuten la Ley 64-00 en su artiacuteculo 2 Las disposiciones contenidas en la presente ley son de orden puacuteblico Disposicioacuten que se transfiere a las decisiones de tipos administrativos
iquestQuieacuten nombra a los directores a cargo de la implementacioacuten de las normas yo del plan
iquestCuaacutel es el alcance de las decisiones del administrador para interpretar las normas yo el plan
30 Paacuterrafo I Corresponde a la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales definir poliacuteticas administrar reglamentar orientar y programar el manejo y desarrollo del Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas incluyendo la promocioacuten de las actividades cientiacuteficas educativas recreativas turiacutesticas y de cualquier iacutendole asiacute como la realizacioacuten de todo tipo de convenio contrato o acuerdo para la administracioacuten de servicios que requieran las aacutereas protegidas individualmente o el Sistema en su conjunto para su adecuada conservacioacuten y para que puedan brindar los servicios que de eacutestas debe recibir la sociedad PAacuteRRAFO II- La Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales formularaacute y aprobaraacute los respectivos planes de manejo de cada una de las aacutereas protegidas del paiacutes pudiendo delegar su formulacioacuten en personas juriacutedicas debidamente calificadas PAacuteRRAFO IIIshyCuando convenga al intereacutes social la Secretariacutea de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales permitiraacute la participacioacuten de las comunidades y organizaciones locales en la elaboracioacuten de los planes de manejo de las aacutereas protegidas asiacute como su participacioacuten en los beneficios derivados de su conservacioacuten
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Teacuterminos iquestQueacute significa Asuntos de gobernanza Ejemplos
Medios legales u otros medios eficaces
Significa que las aacutereas protegidas deben ser publicadas en el boletiacuten oficial (esto es reconocidas bajo la ley civil estatutaria) reconocidas por medio de un convenio o un acuerdo internacional o bien gestionadas por otros medios eficaces tales como decisiones de un propietario normas tradicionales de un aacuterea conservada por la comunidad o poliacuteticas de organizaciones no gubernamentales
iquestEstaacuten codificadas en la legislacioacuten la autoridad la responsabilidad y la rendicioacuten de cuentas que conciernen al aacuterea
iquestEstaacuten reguladas por acuerdos especiacuteficos o por procesos instituciones y medios consuetudinarios
iquestCoacutemo se crean y se hacen cumplir las normas
Constitucioacuten de la Repuacuteblica del 26 de enero del Antildeo 2010
Ley 64-00 del 18 de Agosto del antildeo 2000
Ley 202-04 del 30 de julio del antildeo 2004
Tratados y Convenios Internacionales
Disposiciones Administrativas del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Para lograr Implica alguacuten nivel de eficacia mdashun elemento eneacutergicamente solicitado por muchos administradores de aacutereas protegidas y otras personasmdash Aunque la categoriacutea de gestioacuten de todos modos ha de ser determinada por el objetivo principal la eficacia de la gestioacuten podraacute ser progresivamente registrada en la Base de Datos Mundial de Aacutereas Protegidas y con el tiempo se tornaraacute en un criterio que contribuya a su identificacioacuten y reconocimiento
iquestQuieacuten decide coacutemo implementar los planes de gestioacuten o las normas
iquestQuieacuten decide queacute es eficaz
iquestQuieacuten define los indicadores
iquestQuieacuten estaacute a cargo de monitorear y evaluar los resultados
Art 6 Ley 202-04 Paacuterrafo I II III
Conservacioacuten En el contexto de esta definicioacuten la conservacioacuten se refiere al mantenimiento in situ de los ecosistemas y de los haacutebitats naturales o seminaturales y de poblaciones viables de especies en sus ambientes naturales y en caso de especies domesticadas o cultivadas en las aacutereas en donde desarrollaron sus propiedades distintivas
iquestQuieacuten decide queacute es lo que principalmente ha de conservarse y coacutemo Art 6 Ley 202-04 Paacuterrafo I II III (Ver pie
de paacutegina No 57)
Como fue anotado en la Estrategia Mundial de Conservacioacuten de 1980 esto se puede lograr mediante la preservacioacuten el uso sostenible la restauracioacuten y el mejoramiento de los ambientes naturales
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A largo plazo
Naturaleza
Las aacutereas protegidas deben ser gestionadas a perpetuidad y no como una estrategia de gestioacuten temporal o a corto plazo
En este contexto naturaleza siempre se refiere a la diversidad bioloacutegica en los niveles geneacuteticos de especies y de ecosistemas y tambieacuten se refiere a geodiversidad accidentes geograacuteficos y valores naturales maacutes amplios en el nivel de los paisajes terrestres y marinos
iquestQuieacuten desarrolloacute la visioacuten de coacutemo debe ser el aacuterea protegida laquoen el largo plazoraquo
iquestQueacute significa realmente
laquolargo plazoraquo
iquestQueacute garantiacuteas se tienen de que el aacuterea protegida realmente va a existir en el largo plazo iquestQuieacuten habraacute de responder por esto
iquestDe quieacuten es la definicioacuten de
laquonaturalezaraquo27 que se aplica
iquestQuieacuten interpreta la definicioacuten para aplicarla a poliacuteticas especiacuteficas mandatos o sitios
Los paiacuteses difieren en las maneras como abordan este asunto
En Repuacuteblica Dominicana el legislador sabiamente ha constitucionalizado el SINAP estatuyendo en el artiacuteculo 16 de la Constitucioacuten (hellip) el Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas y los ecosistemas y especies que contiene constituyen bienes patrimoniales de la Nacioacuten y son inalienables inembargables e imprescriptibles Los liacutemites de las aacutereas protegidas soacutelo pueden ser reducidos por ley con la aprobacioacuten de las dos terceras partes de los votos de los miembros de las caacutemaras del Congreso Nacional (Constitucioacuten de la Repuacuteblica Dominicana 2010)
Colombia ha declarado en su Constitucioacuten la
perpetuidad de sus parques nacionales31
Generalmente en Repuacuteblica Dominicana en el Viceministerio de Biodiversidad y Aacutereas Protegidas hay tendencias por acogerse siempre a las definiciones de la UICN se asume en apartado de definiciones baacutesicas de la Ley 64-00 Art 16 acaacutepite 2 ldquoAacutereas Protegidas Una porcioacuten de terreno yo mar especialmente dedicada a la proteccioacuten y mantenimiento de elementos significativos de biodiversidad y de recursos naturales y culturales asociados manejados por mandato legal y otros medios Mientras que existen diferentes interpretaciones de naturaleza los conceptos de biodiversidad y valores culturales y espirituales siacute coinciden
El Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales a traveacutes del Viceministerio de Aacutereas Protegidas es quien detenta la autoridad para interpretar la definicioacuten y aplicarla
31 De manera maacutes precisa el teacutermino en el artiacuteculo 63 de la Constitucioacuten colombiana significa que la tierra laquono puede ser vendida o embargada y que no prescriberaquo o en otras palabras que laquono se establece una fecha de finalizacioacutenraquo para las aacutereas protegidas (laquoLos bienes puacuteblicos los parques naturales las tierras comunales de los pueblos indiacutegenas los resguardos y el patrimonio arqueoloacutegico de la Nacioacuten y otros bienes determinados por la ley son inalienables imprescriptibles e inembargablesraquo
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46 Proceso de Gobernanza Ambiental en la Implementacioacuten de Mecanismo de
Desarrollo Limpio (Cambio Climaacutetico)
Repuacuteblica Dominicana es signataria de la CMNUCC y del Protocolo de Kyoto sobre
Mecanismos de mitigacioacuten del Cambio Climaacutetico en tal sentido hay en el paiacutes una
autoridad designada de cambio climaacutetico de acuerdo a los mandatos de la Convencioacuten y
del Protocolo de Kyoto y se han elaborado las primera y segunda Comunicacioacuten Nacional
que ponen a la Repuacuteblica Dominicana en condiciones de recibir los beneficios
establecidos en dicho Protocolo sobre los mecanismos de compensacioacuten a las medidas y
poliacuteticas tendentes a reducir la emisioacuten de gases de efecto invernadero a la atmosfera
Amparada en los establecido en la CMNUCC y del Protocolo de Kyoto Repuacuteblica
Dominicana tiene registrado trece proyecto de Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)
Uno de los tres mecanismos basados en el mercado en el marco del Protocolo de Kyoto
de la Convencioacuten Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico (UNFCCC)
mediante estos los paiacuteses desarrollados pueden financiar proyectos que eviten los gases
de efecto invernadero en los paiacuteses en desarrollo y recibir creacuteditos por hacerlo los cuales
pueden aplicar para cumplir los liacutemites obligatorios Ademaacutes tiene doce proyectos maacutes
en proceso de registro
Por la misma caracteriacutesticas y por mandato de la convencioacuten y el Protocolo de Kyoto una
de las condiciones obligatoria con la que debe cumplir un proceso MDL es la del
involucramiento de los actores inmediatamente proacuteximo al proyecto a desarrollar lo que
convierte este mecanismo de mitigacioacuten de emisioacuten de gases de efecto invernadero en un
mecanismo de gobernanza ambiental
47 Proceso de Gobernanza del Agua para Uso Agriacutecola
El agua es el recurso de uso comuacuten maacutes importante para la vida y la produccioacuten
social y quizaacute esta en la razoacuten que hace que sea de los maacutes analizados tanto a nivel local
como a nivel regional y global A nivel local existen unas series de publicaciones sobre
este recurso que abordan las diferentes aristas del mismo algunas de ellas son El Agua
en Baigua Alimentos para el Turismo 2005 Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos
ndashINDRHI- El INDRHI en el Desarrollo Nacional Instituto Nacional de Recursos
Hidraacuteulicos-INDRHI- 2006 Plan Hidroloacutegico Nacional Instituto Nacional de Recursos
Hidraacuteulicos ndashINDRHI- 2012 Primer Foro Nacional del Agua 2007 Instituto Nacional
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de Recursos Hidraacuteulicos ndashINDRHI- Las Estadiacutesticas del Agua en Repuacuteblica Dominicana
Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos ndashINDRHI- 2006 La Gestioacuten Productiva en la
Agricultura Bajo Riego 2012 Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulicos ndashINDRHIshy
Las Juntas de Regantes La Gobernanza del Riego 2006 Instituto Nacional de Recursos
Hidraacuteulicos ndashINDRHI- entre otras Ostrom dedica maacutes del 30 por ciento de su obra El
Gobierno de los Comunes al anaacutelisis de distintos sistemas de riego
Como recurso de uso comuacuten el agua cae dentro de la clasificacioacuten de Bienes puacuteblicos
puros bienes sujetos a cogestioacuten o Recursos de Uso Comuacuten No excluible
(Pacheco-Vega 2014) dentro de ese marco hellip el aprovechamiento de dichos recursos
involucra necesariamente interacciones de diferentes actores entre los cuales se pueden
presentar conflictos por el uso (Andersson y Ostrom 2008 Huitema et al 2009 Ostrom
Gardner y Walker 1994 Ostrom et al 2001) Cada actor se preocupa por su bienestar
(de acuerdo con la teoriacutea de eleccioacuten racional) y por lo tanto las decisiones que toma en
materia de gobierno de los recursos son individuales y privilegian el intereacutes propio sobre
el bienestar colectivo (Pacheco-Vega 2014 Paacuteg 143 Revista Mexicana de
Sociologiacutea 76 nuacutem especial (septiembre 2014 Paacuteg 143)
Tal vez el conjunto de conceptos maacutes duraderos y citados del trabajo de Ostrom han sido
los ocho principios originales para el disentildeo de instituciones robustas duraderas de
manejo de recursos de uso comuacuten Estos principios (Hess y Ostrom 2007 Ostrom 1990
2011) indican que
Principios de disentildeo caracteriacutesticos de instituciones de larga duracioacuten de los recursos de
uso comuacuten
1 Liacutemites claramente definidos
Los individuos o familia con derechos para extraer unidades de recurso del RUC deben estar claramente definidos al igual que los liacutemites del recurso
2 Coherencia entre la reglas de apropiacioacuten y provisioacuten con las condiciones locales
Las reglas de apropiacioacuten que restringen el tiempo el lugar la tecnologiacutea y la cantidad de unidades de recursos se relacionan con las condiciones locales y con las reglas de provisioacuten que exigen trabajo material y dinero o ambos
3 Arreglo de eleccioacuten colectiva
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La mayoriacutea de los individuos afectados por las reglas operativas pueden participar en su participacioacuten
4 Supervisioacuten
Los supervisores que vigilan de manera activa las condiciones del RUC y el comportamiento de los operadores son responsables ante ello o bien son apropiadores
5 Sanciones graduadas
Los apropiadores que violan las reglas operativas reciben sanciones graduadas (dependiendo de la gravedad y del contexto de la infraccioacuten) por parte de otros apropiadores funcionarios correspondientes o de ambos
6 Mecanismos para la resolucioacuten de conflictos
Los apropiadores y sus autoridades tienen un acceso raacutepido a instancias locales para resolver conflictos entre los apropiadores o entre estos y los funcionarios a bajo costo
7 Reconocimiento miacutenimo de derecho de organizacioacuten
Los derechos de los apropiadores a construir sus propias instituciones no son cuestionados por autoridades gubernamentales externas
8 Entidades anidadas (Para RUC que forman parte de sistemas maacutes amplio)
Las actividades de apropiacioacuten provisioacuten supervisioacuten aplicacioacuten de las normas resolucioacuten de conflictos y gestioacuten se organizan en muacuteltiples niveles de entidades incrustadas
Ostrom y colaboradores establecen siete tipos de reglas de interaccioacuten entre los
actores que pertenecen a un sistema Estas reglas de accioacuten determinan las
interacciones entre agentes y nos permiten comprender las razones por las
cuales la colaboracioacuten para conservar y hacer uso sustentable del recurso no se
cumplen y existe por ende erosioacuten de las instituciones (Pacheco-Vega 2005)
225 shy
Cuadro 8 Tipos de reglas de interaccioacuten entre individuos
Tipos de reglas de interaccioacuten entre individuos
Regla CaracteriacutesticasLiacutemite Asignacioacuten de los liacutemites de quienes tienen derecho a entrar al sistema y
quienes carecen de eacuteste Autoridad Asigna un conjunto de acciones a posiciones especiacuteficas Agregacioacuten Nivel de control ejercido por los participantes individuales en una situacioacuten
Aacutembito Queacute resultados pueden o deben afectarse y cuaacuteles no Informacioacuten Nivel de informacioacuten disponible en una situacioacuten ligando la accioacuten y el
resultado Pagopremio Afecta los costos y beneficios asignados a los resultados dadas las acciones
escogidas Posicioacuten Asignacioacuten de posiciones en relacioacuten con coacutemo una situacioacuten se liga con otra
Fuentes Ostrom Gardner y Walker 1994 Ostrom 1990 1999b
Fuentes Tomado de Pacheco-Vega 2014 quien a su vez lo tomo de Ostrom Gardner y Walker 1994 Ostrom 1990
1999b
Los paradigmas actuales de la gestioacuten del agua ante los grandes problemas del
agotamiento y deterioro de los recursos hiacutedricos proponen nuevos modelos de manejo
que se relacionan precisamente con el concepto de gobernanza moderna (Rhodes 1997
Kooiman 2003) entendida desde los nuevos modelos de gestioacuten puacuteblica (Aguilar 2006)
Esto implica cambiar los modelos actuales de planificacioacuten hiacutedrica basados en la oferta y
el desarrollo tecnoloacutegico asiacute como tener un enfoque de las teoriacuteas de la complejidad y la
incertidumbre (Simonovic 2000) Es decir disentildear modelos apropiados de manejo frente
a los cambios globales los conflictos sociales y las instituciones El reto de
investigadores planificadores y gobiernos ahora se deben centrar en analizar con queacute
valores y normas se debe gestionar el agua planteando las diferencias de su distribucioacuten
como un bien econoacutemico o un bien comuacuten en teacuterminos de desarrollo sustentable (Ostrom
1990 Dourojeanni y Jauravlev (2001) Rogers (2002) Toledo (2002) (Guerrero
2010544)
Los esfuerzos de las instituciones internacionales por revertir la crisis del agua se
establecieron en las conferencias de Dubliacuten y de Riacuteo de Janeiro en 1992 organizadas por
Naciones Unidas (ONU) En estos foros mundiales se plantearon agendas ambientales
para aprovechar de forma adecuada el agua en teacuterminos de desarrollo sustentable que
despueacutes se tradujeron en los Objetivos del Milenio (PNUMA 2000) Actualmente la
agenda poliacutetica ambiental promueve una nueva estrategia denominada gobernanza
226 shy
efectiva del agua (gwp 2003 1) que se refiere a establecer sistemas administrativos y
sociopoliacuteticos eficiente ademaacutes propone incluir los principios de manejo integral de los
recursos hiacutedricos (MIRH) (Ibiacutedem 544-545)
El teacutermino gobernanza eficaz es tema de debate porque algunos investigadores
consideran que en el contexto de sociedades complejas cambiantes es difiacutecil establecer
un calificativo (Ostrom 1990) Maacutes bien la gobernanza del agua se debe entender como
un proceso en el cual existen fallas u omisiones que pueden provocar que los conflictos
no se solucionen En estos procesos de gestioacuten del agua se deben incluir mecanismos
procesos y espacios donde los ciudadanos participen y puedan expresar sus intereses
ejerzan sus derechos y donde se resuelvan sus diferencias Estos procesos deben
expresarse mediante marcos poliacuteticos juriacutedicos estrategias y planes de accioacuten (Iza y
Aguilar 2006) (Ibiacutedem 545)
La gobernanza del agua se puede entender en el aacutembito de una cuenca hiacutedrica En
teacuterminos hidroloacutegicos la cuenca es el aacuterea geograacutefica donde el agua se mueve a traveacutes de
una red de drenaje o viacuteas ya sean subterraacuteneas o en la superficie (Horner et al 1997) La
cuenca es la unidad apropiada para realizar planificacioacuten y gestioacuten participativa debido
a que los procesos que se desarrollan en las partes altas de la cuenca tienen efectos en la
partes bajas ya que el flujo de agua se da en una sola direccioacuten ademaacutes dentro de la
cuenca se dan una serie de procesos ecoloacutegicos y sociales que se pueden analizar de
manera integral (Dourojeanni y Jauravlev (2001 7) En paiacuteses europeos como Espantildea
se han implementado modelos de gestioacuten integrales de cuencas hiacutedricas (Directiva Marco
de Agua 2000) en lo que se incluye la participacioacuten ciudadana para disentildear poliacuteticas y
acuerdos que promuevan el manejo sustentable del agua como el caso de La nueva
cultura del agua (Barkin 2007 3) (Ibiacutedem 545)
En Ameacuterica Latina la gobernanza del agua se observa en varios procesos participativos
locales como el proyecto Plan en Bolivia que promueve la participacioacuten local en una
cuenca para elevar la calidad de vida de los usuarios (Vacaflores 2000) Otro ejemplo es
la experiencia de la Iniciativa de Programa Minga del Centro Internacional de Desarrollo
de Investigaciones en Chile que propone el empoderamiento ciudadano como una
estrategia participativa para crear oportunidades para todos los usuarios (idrc 2003) En
Cochabamba Bolivia la crisis del agua estaacute promoviendo algunos procesos de
gobernanza y movilizaciones sociales que permiten cambiar el sistema de administracioacuten
del agua (Hoffmann et al 2006) (Ibiacutedem545-546) En Repuacuteblica Dominicana este
227 shy
proceso participativo se manifiesta con la creacioacuten de las Juntas y Asociaciones de
Regantes y con la transferencia por parte del INDRHI de las operaciones
mantenimiento y conservacioacuten de los sistemas de riego a dichas organizaciones
Desde la perspectiva del Instituto Nacional de Recursos Hidraacuteulico (INDRHI) este
proceso de gobernanza del agua de riego se hizo tomando en consideracioacuten siete
dimensiones de la gobernanza que ellos consideraron ldquoLa gobernanza como
fragmentacioacuten de la autoridad poliacutetica debe ser entendida en sus siete dimensiones que
son geograacutefica funcional distribucioacuten de recursos intereses normas toma de decisiones
e implementacioacuten de poliacuteticas Al respecto cabe destacar que la mencionada transferencia
administrativa y operacional de los sistemas de riego constituye un verdadero ejemplo
de gobernanza de la poliacutetica de riego debido a que comprende las siete dimensiones antes
sentildealadas (INDRHI 2006i)
El INDRHI en la presentacioacuten de su publicacioacuten del 2006 ldquoLas Juntas de Regantes la
Gobernanza del Riegordquo en las paacuteginas i ii explica y describe estas siete dimensiones de
la siguiente manera
ldquoRespecto a la dimensioacuten geograacutefica el INDRHI ha delegado en 31
Juntas de Regantes cuya aacuterea de accioacuten representa el 90 de la
superficie total bajo riego y el 85 de los usuarios de riego Estas
asociaciones estaacuten diseminadas en todo el territorio nacional lo que les
permite representar y regular diferentes unidades de regiones geograacuteficas
a los largo de las fronteras nacionales
En lo relacionado a la dimensioacuten funcional eacutesta apunta a la observacioacuten
de que las capacidades de toma de decisioacuten que fueron previamente
reservadas para agencias maacutes altas estaacuten siendo devueltas a agentes maacutes
bajos funcionalmente especiacuteficos
La dimensioacuten relacionada con la distribucioacuten de los recursos implico la
suscripcioacuten de sendos convenios entre el INDRHI y las Juntas y
Asociaciones de regantes en los que se establecieron las respectivas
obligaciones y deberes dichas Juntas y Asociaciones junto con las nuevas
responsabilidades que asumieron adquirieron tambieacuten la prerrogativa
de cobrar el valor del agua de riego y utilizar esos recursos financieros
en sus trabajos de manejo operacioacuten y conservacioacuten de los sistemas de
riego y en otros gastos afines
En cuanto a los intereses vinculados con el uso del agua en los
mencionados convenios el INDRHI se establecioacute que las Juntas y
228 shy
Asociaciones de regantes deben manejar los sistemas de riego aplicando
principio de equidad de uso eficiente y de conservacioacuten del agua que
ademaacutes de ello satisfagan las necesidades de los diferentes usuarios como
de todas las partes interesadas en l desarrollo del riego En siacutentesis la
percepcioacuten de coacutemo se distribuyen los intereses entre los distintos grupos
y como se deben resolver las diferencias de intereacutes es un elemento central
en este aspecto
Con relacioacuten a la dimensioacuten relativa a las normas el INDRHI ha
asegurado que las Juntas de Regantes dispongan de una estructura
normativa conformada por un conjunto de reglamentos directrices y
otras regulaciones que deben ser aplicadas para organizar y ejecutar la
gestioacuten del agua para el buen funcionamiento institucional de dichas
organizaciones de usuarios y para controlar su desempentildeo en lo
operativo econoacutemico y social Una norma importante es la rendicioacuten de
cuenta por medio de auditoriacuteas internas y externas
La dimensioacuten de la gobernanza vinculada con la toma de decisiones en
materia de la poliacutetica de riego se caracteriza por una relacioacuten
institucional en la que el INDRHI no impone su autoridad a las Juntas y
Asociaciones de regantes sino que son ellas las que en un ambiente de
participacioacuten democraacutetica adoptan libremente las decisiones que
consideran apropiadas para el cumplimiento de sus propoacutesitos y
objetivos Sin perjuicio de dicha independencia el INDRHI comprueba y
vigila que el accionar de las organizaciones de usuarios se mantenga
dentro de sus normas y regulaciones al mismo tiempo que dentro del
marco del contenido y del espiacuteritu de los acuerdos establecidos
Finalmente la dimensioacuten relacionada con la implementacioacuten de la
poliacutetica de riego implica que el INDRHI continua definiendo dicha
poliacutetica siendo las Juntas y Asociaciones de Regantes quienes haciendo
uso del conjunto de dimensiones de la gobernanza implementan su
poliacutetica de riego dentro del aacutembito de los sistemas que Instituto les ha
transferido En el gobierno la implementacioacuten de las poliacuteticas es
centralizada autoritaria y coercitiva mientras que en la gobernanza es
descentralizada voluntaria y auto aplicablerdquo
La administracioacuten del agua para riego en Repuacuteblica Dominicana se realizaba de manera
centralizada a traveacutes de las unidades operativas llamadas Distritos de riegos bajo la
responsabilidad directa de un profesional de las ciencias agropecuarias pero sin recursos
suficientes para mantener operando dicho sistemas de manera oacuteptima Esto ocasionoacute que
ldquoCon el paso del tiempo las obras fiacutesicas se fueron deteriorando lo que se agravoacute con los
229 shy
dantildeos que a los sistemas causaban los usuarios en su afaacuten por disponer de agua fuera de
turno asiacute como por las reducidas recaudaciones por pago de las tarifas de su uso lo que
dificultaba que la entidad pudiera solucionar eficazmente los complejos y serios
problemas que afectaban a la distribucioacuten de agua de riegordquo (INDRHI 2006145-146)
Hay que antildeadir ademaacutes que los turnos de agua a los usuarios eran administrados por una
figura lega denominada Cabo de Agua cuya limitada autoridad no impediacutea los frecuentes
conflictos generados entre los usuarios por el uso del agua
La situacioacuten supra indicada fue lo que llevo al INDRHI a buscar alternativas que pudieran
optimar el uso del agua en los distintos distritos de riegos y despueacutes de la implementacioacuten
de algunos proyectos pilotos y la observacioacuten de algunas experiencias en Europa y
Latinoamericana se comienza el proceso de organizacioacuten de los usuarios del agua
resultando en el rescate de las Asociaciones de Regante y posterior formacioacuten de las
Juntas de Regantes Estas organizaciones una vez que han sido certificadas con la
correspondiente personeriacutea juriacutedica (hellip) quedan facultadas para firmar con el INDRHI
el convenios de transferencia de sistema de riego para representar formalmente a sus
afiliados para cobrar la tarifa por el servicio de agua para utilizar los recursos recaudados
en la administracioacuten operacioacuten y mantenimiento de los sistemas de riego y para suscribir
convenios con otras instituciones (INDRHI 2006 41)
Para que el INDRHI pueda delegar responsabilidades a una Junta de Regantes
determinada y para que eacutesta pueda emprender y ejecutar acciones para administrar un
bien puacuteblico-propiedad del Estado mantener en buen estado las obras que componen un
sistema de riego especiacutefico y operar un servicio puacuteblico de forma equitativa y
satisfaciendo los intereses de todos los usuarios se requiere de un instrumento legal Este
instrumento debe definir claramente queacute es lo se delega cuales obligaciones tiene la Junta
de Regantes con el INDRHI las limitaciones en las atribuciones o en el ejercicio de la
organizacioacuten de usuarios en la operacioacuten del servicio de riego y el poder que puede ejercer
sobre sus miembros o asociados (usuarios) ldquo Estos propoacutesitos cumplen los denominados
ldquoConvenios o Contrato de Transferenciardquo firmado por el INDRHI y una Junta de
Regantes documento juriacutedico que constituye por un lado la liacutenea divisoria entre las tareas
que el INDRHI continuara ejecutando de aquellas que a partir de su entrada en vigencia
son funciones y responsabilidades de la Junta de Regantes mientras que por el otro
establece las reglas de juego deberes y derechos en la relacioacuten entre ambas entidadesrdquo
(INDRHI 2006 42)
230 shy
Para enfatizar el eacutexito del proceso de gobernanza del agua riego en Repuacuteblica
Dominicana volvemos a resaltar una cita del Ingeniero Francisco T Rodriacuteguez en una
ponencia sobre la Gobernanza del Riego en la Repuacuteblica Dominicana (2006) ya
mencionada cuando se describioacute las poliacuteticas de agua para uso agriacutecola ldquoLas juntas de
regantes muestran signos muy positivos de desarrollo al reducir conflictos por el uso del
agua al mejorar su programacioacuten la eficiencia y la operacioacuten de los sistemas de riego y
al aumentar el iacutendice de cobro Cuando el INDRHI cobraba el agua el porcentaje de
recaudacioacuten era el 17 Ahora es maacutes de 80 en promedio y hay juntas que exhiben
cifras en su recaudacioacuten por 9532 rdquo
32 El subrayado es nuestro
231 shy
232 shy
Capiacutetulo V
51 Anaacutelisis de las Poliacuteticas Ambientales de la Repuacuteblica Dominicana desde la
Perspectiva de El Marco de Desarrollo Institucional ndashAID-)
El nuevo institucionalismo permite un mejor conocimiento e interpretacioacuten de multitud
de fenoacutemenos poliacuteticos sociales y econoacutemicos enriqueciendo el estado de situacioacuten de
diversos programas de investigacioacuten Este ha sido el caso entre otros de programas como
la organizacioacuten empresarial (Williamson 1974 1985 Meacutenard 2005) el crecimiento y el
desarrollo econoacutemico (Rodrik et al 2004 Shirley 2005 Caballero 2008) la historia
econoacutemica (North 1989 Caballero 2004 Greif 2006) el anaacutelisis econoacutemico del
derecho (Garoupa y Stephen 2004 Hadfield 2005) el anaacutelisis de los procesos
legislativos (Weingast y Marshall 1988 Caballero 2006) el federalismo (Weingast
1995 Caballero 2005) el capital social (Knack y Keefer 1997 Caballero y Kingston
2005a) la economiacutea de los recursos naturales (Libecap 2007 Ostrom 2008 Caballero
et al 2008) las poliacuteticas de regulacioacuten (Joskow 2002 Spiller and Tommasi 2005) o la
economiacutea poliacutetica (Schofield and Caballero 2011) (Caballero 20113)
Un anaacutelisis institucional es aquel que se aproxima no soacutelo a las reglas y a las normas de
la interaccioacuten social como estructuras determinantes del comportamiento humano o como
realidad objetiva de una determinada sociedad sino tambieacuten aquel que entiende a las
instituciones funcionalmente o como Ostrom (1992) interpreta como reglas y normas en
uso Por tanto un anaacutelisis institucional seraacute el que estudie la eficiencia de los sujetos a
traveacutes de instituciones (veacutease North 1993) y el que analice la eficiencia de las
instituciones como realidad objetiva de una sociedad determinada (veacutease Ostrom 1992
Berger y Luckmann 2001 [1968]) (Saacutenchez 201414)
Una institucioacuten es una regularidad de comportamiento o una regla que es generalmente
aceptada por miembros de un grupo social que concreta comportamientos en situaciones
especiacuteficas y que puede ser autoimpuesta o mantenida por una autoridad externa
(Rutherford 1994) Las instituciones son las reglas formales e informales que moldean el
comportamiento de los individuos y de las organizaciones asiacute como los mecanismos de
cumplimiento de esas reglas (North 1990a) Las instituciones formales son expliacutecitas
(constituciones leyes contratos) frente a las informales (coacutedigos de conducta valores
233 shy
sociales cultura ciacutevica cuestiones eacuteticas o religiosas) El sistema de derechos de
propiedad es parte de la matriz institucional formada por el conjunto de instituciones de
una sociedad (Ibiacutedem 6)
North (199313) ha definido las instituciones como las ldquoreglas de juego de una sociedad
o maacutes formalmente las restricciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccioacuten humanardquo Tales restricciones han sido identificadas por Ostrom (1994 38)
con el conjunto de ldquoprescripciones que definen las acciones o resultados que son
requeridos prohibidos o permitidos asiacute como las sanciones autorizadas en caso de no
ser observadasrdquo En tanto que en estructuras estables de interaccioacuten humana la funcioacuten
principal de las instituciones es reducir los costes de transaccioacuten y delimitar el conjunto
de decisiones de los individuos es decir delimitar el campo de juego social (Velasco
2002 25)
De acuerdo a este marco analiacutetico que entiende las instituciones como reglas las
organizaciones son grupos de individuos que tienen objetivos comunes y que configuran
una estructura jeraacuterquica para conseguir esos objetivos (Coase 1937 North 1990a
Williamson 1985) De este modo las organizaciones son jugadores mientras las
instituciones son las reglas del juego aunque en muchas ocasiones esta diferenciacioacuten no
es demasiado clara en la praacutectica (Saacutenchez 2014 6)
Ademaacutes hay que tener en cuenta la efectividad de las instituciones porque ldquola simple
aprobacioacuten de una ley no equivale a crear una institucioacuten efectivardquo y ldquolas reglas que no
se hacen cumplir son mera palabreriacuteardquo (Ostrom 2004) (Caballero 20119)
Por una parte las instituciones formales del Estado incluyen la Constitucioacuten las leyes y
el propio sistema judicial que dan forma al monopolio del poder coercitivo legitimado
socialmente (Caballero 201110)
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52 El Marco Legal Institucional del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales
El marco legal institucional del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales si bien no
se puede ver como una poliacutetica ha sido lo que ha modelado todas las poliacuteticas ambientales
en los uacuteltimos cincuenta antildeos de vida republicana En este transcurso en la etapa que va
desde 1963-1997 el juego de los actores en la arena de accioacuten planteada por Ostrom era
bidireccional praacutecticamente solo interactuaban dos actores fundamentales el Poder
Ejecutivo para proponer las leyes y el legislativo que la aprobaba y volviacutea a remitir al
Ejecutivo para su promulgacioacuten y entrada en vigencia seguacuten los plazos constitucionales
Sin embargo en esta primera etapa se iriacutea modelando y formando las instituciones claves
del Sector
Mediantes las leyes previamente citadas se crean 1965 el Instituto Nacional de Recursos
Hidraacuteulicos ndashINDRHI- 1966 la oficina de Defensa Civil 1967 se establece la zona del
Mar Territorial de la Repuacuteblica Dominicana 1968 se establece una zona mariacutetima de 60
metros de ancho en costas playas riacuteos lagos y lagunas del territorio nacional 1969 se
establecen los criterios de control de la explotacioacuten y conservacioacuten de las aguas
subterraacuteneas 1971 se prohiacutebe la extraccioacuten de los componentes de la corteza terrestre
llamados arena grava gravilla y piedra 1971 se crea la Direccioacuten General de Mineriacutea
Corresponden tambieacuten a esta primera etapa (1963-1997) el establecimiento de medidas
importantes y la creacioacuten de nuevas instituciones 1974 la Direccioacuten Nacional de
Parques 1975 se instituye el Parque Zooloacutegico Nacional 1977 se declara de intereacutes
nacional el uso proteccioacuten y su adquisicioacuten en caso necesario por parte del Estado de
todas las tierras comprendidas en las aacutereas cordilleranas 1977 se prohiacutebe el corte o tala
de aacuterboles o matas en las cabeceras de riacuteos y arroyos que nutren las cuencas hidrograacuteficas
de todo el paiacutes 1977 se redefine los liacutemites sobre Mar Territorial Zona Contigua Zona
Econoacutemica Zona Exclusiva y Plataforma Continental 1982 se crea la Comisioacuten
Nacional Teacutecnica Forestal
Este comportamiento de interaccioacuten de solo dos actores Ejecutivo y Legislativo cambia
radicalmente en 1998 con la emisioacuten del Decreto No152-98 del 29 de abril 1998 que
crea e integra la Comisioacuten Coordinadora del Sector Recursos Naturales y Medio
Ambiente A partir de este momento el surgimiento de toda la normativa va a estar
permeado por la participacioacuten de muchos actores en la arena de accioacuten Poder Ejecutivo
Poder Legislativo organizaciones no gubernamentales ambientales Academia de
235 shy
Ciencias de la Repuacuteblica Dominicana Universidades (principalmente la UASD a traveacutes
de su Comisioacuten Ambiental) actores del poder judicial y actores individuales
De este periacuteodo surge la organizacioacuten del Sector con la creacioacuten del Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales que estaba bastante disperso se eliminan muchas de las
instituciones existente hasta entonces fusionando otras y adscribiendo las demaacutes al
Ministerio lo que le otorga a este en termino administrativo el poder de suacutepervigilancia
sobre estas instituciones El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales es el
organismo rector de la gestioacuten del medio ambiente los ecosistemas y de los recursos
naturales
El grupo de expertos que dio forma a la organizacioacuten del sector ambiental marcoacute los
principios que regiriacutean el funcionamiento institucional de la poliacutetica ambiental y las
estructuras y estrategias elegidas son una muestra del espiacuteritu que anima a esta poliacutetica
Se ha visto que estas estrategias para alcanzar un crecimiento sustentable estuvieron y
siguen orientadas a la consolidacioacuten e integracioacuten de la normatividad Ello implica una
visioacuten de la poliacutetica ambiental baacutesicamente normativa
La seleccioacuten de instrumentos para alcanzar sus objetivos resulta igualmente sintomaacutetica
de los objetivos dela poliacutetica y del funcionamiento institucional del sector La lista de los
instrumentos elegidos por la administracioacuten incluye Establecimiento de aacutereas naturales
protegida regulacioacuten directa para la proteccioacuten de la vida silvestre normas ambientales
para la regulacioacuten de los diferentes aspectos ambientales la organizacioacuten de un Sistema
Nacional de Gestioacuten Ambiental Sin embargo se observa la poca existencia de otros
instrumentos de poliacuteticas como instrumentos econoacutemicos incentivos fiscales entre
otros
La revisioacuten del funcionamiento de cada uno de estos instrumentos revela que en su
mayoriacutea se trata de instrumentos que buscan regular el comportamiento ambiental a
traveacutes del establecimiento de normas a observar El Ministerio se encargariacutea de su
observacioacuten mediante la inspeccioacuten y el otorgamiento de permisos licencias
autorizaciones o constancias
En el primer estadio institucional los disentildeadores de la poliacutetica ambiental no
incorporaron la viacutea para incorporar la racionalidad econoacutemica de los actores en las
236 shy
estrategias de proteccioacuten al ambiente Muchas de las ideas de la primera administracioacuten
ambiental se mantienen vigente y se han ido enriqueciendo paulatinamente con las
experiencias acumuladas Lo que se necesitariacutea en la actualidad es dar un giro y proponer
un enfoque diferente de la gestioacuten ambiental maacutes orientada al compromiso con los
actores sociales fomentando con mucho maacutes firmeza la interaccioacuten del sector ambiental
con otros sectores del gobierno
Antes de la aprobacioacuten y promulgacioacuten de nuevos instrumentos normativos es necesario
terminar de cumplir con muchos de los mandatos de la ley auacuten no ejecutados a dieciseacuteis
antildeos de su promulgacioacuten como el ordenamiento territorial y poner en funcionamiento el
Consejo Nacional de Medio Ambiente y fortalecer los niveles de integracioacuten de los
diversos sectores de la sociedad civil en los mecanismos de planeacioacuten y gestioacuten
ambiental igual que incentivar la investigacioacuten que permita una mejor valoracioacuten de los
recursos
En lo que respecta a la aplicacioacuten de instrumentos econoacutemicos que tan incipiente es
todaviacutea disentildearla como herramientas aplicables redefiniendo por ejemplo la tarifa de
acceso a las aacutereas naturales protegidas o el pago por servicios ambientales a las
comunidades y productores rurales que conservan la superficie forestal bajo su potestad
o los sistemas de produccioacuten agroforestales como cafeacute y cacao mejorar y extender el
incentivo que contiene la ley de energiacuteas limpias para la utilizacioacuten de este tipo de
energiacutea por parte de la poblacioacuten
La Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales otorga mandato al Ministerio
como organismo rector del sector para entre otras funciones de importancia realizar las
siguientes
1) Elaborar la poliacutetica nacional sobre medio ambiente y recursos naturales del paiacutes
2) Ejecutar y fiscalizar la poliacutetica nacional sobre medio ambiente y recursos
naturales
3) Administrar los recursos naturales de dominio del Estado que le hayan sido
asignados
4) Velar porque la explotacioacuten de los recursos minero se realice sin causar dantildeos
irreparable al medio ambiente y a la salud humana paralizar la ejecucioacuten de
237 shy
cualquier actividad minera cuando considere sobre la base de estudios
cientiacuteficos que la misma puede poner en peligro la salud humana y causar dantildeos
irreparables al medio ambiente o a ecosistemas uacutenicos e imprescindibles para el
normal desarrollo de la vida humana y garantizar la restauracioacuten de los dantildeos
ecoloacutegicos y la compensacioacuten por los dantildeos econoacutemicos por la actividad minera
5) Elaborar normas revisar las existentes y supervisar la aplicacioacuten eficaz de la
legislacioacuten para garantizar la conservacioacuten y el uso sostenible de los recursos
naturales y mejorar la calidad del medio ambiente
6) Propiciar la integracioacuten de la sociedad civil y las organizaciones comunitarias a
los planes programas y proyectos destinados a la preservacioacuten y mejoramiento
del medio ambiente
7) Elaborar y garantizar la correcta aplicacioacuten de las normas para la conservacioacuten
preservacioacuten y manejo de las aacutereas protegidas y la vida silvestre
8) Colaborar con la Secretariacutea de Estado de Educacioacuten (Ministerio) y Cultura en la
elaboracioacuten de los planes y programas docentes que en los distintos niveles de la
educacioacuten nacional se aplicaraacuten en relacioacuten con el medio ambiente y los recursos
naturales asiacute como promover con dicho Ministerio programas de divulgacioacuten y
educacioacuten no formal
9) Establecer mecanismos que garanticen que el sector privado ajuste sus actividades
a las poliacuteticas y metas sectoriales previstas
10) Estimular procesos de reconversioacuten industrial ligados a la implementacioacuten de
tecnologiacuteas limpias y a la realizacioacuten de actividades de descontaminacioacuten de
reciclaje y de reutilizacioacuten de residuos
11) Establecer el Sistema Nacional de Informacioacuten Ambiental y de Recursos
Naturales realizar organizar y actualizar el inventario de la biodiversidad y de
los recursos geneacuteticos nacionales asiacute como disentildear y ejecutar la estrategia
nacional de conservacioacuten de la biodiversidad
12) Impulsar la incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y de uso sostenible de los
recursos naturales al Sistema Nacional de Planificacioacuten
13) Evaluar dar seguimiento y supervisar el control de los factores de riesgo
ambiental y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y
ejecutar directamente o en coordinacioacuten con otras instituciones pertinentes las
acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensioacuten de sus
efectos
238 shy
14) Proponer al Poder Ejecutivo las posiciones nacionales en relacioacuten a negociaciones
internacionales y sobre la participacioacuten nacional en las conferencias de las partes
de los convenios ambientales internacionales proponer la suscripcioacuten y
ratificacioacuten ser el punto focal de los mismos y representar al paiacutes en los foros y
organismos ambientales internacionales en coordinacioacuten con el Ministerio de
Relaciones Exteriores
Otro evento importante ocurrido en el segundo momento 1998-2016 es la
constitucionalizacioacuten del sector ambiental con la Constitucioacuten del 2010 promulgada el
26 de enero de 2010 conocida como Constitucioacuten de Leonel Fernaacutendez Esta dedicaraacute de
manera directa el Capiacutetulo IV desde el artiacuteculo 14 al 17 a los recursos naturales ademaacutes
de constitucionalizar en el Tiacutetulo II Capiacutetulo I Seccioacuten IV los Derechos Colectivos y
del Medio Ambiente en los Artiacuteculos 66 y 67
El legislador le confiere a las disposiciones de ley 64-00 el caraacutecter de orden puacuteblico
(Artiacuteculo 2) y le otorga facultades reglamentarias al Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales a traveacutes de la elaboracioacuten de normas la revisioacuten de las existentes y
la supervisioacuten de la aplicacioacuten eficaz de la legislacioacuten (Artiacuteculo 18 literal 9 14 18) Esta
legislacioacuten representoacute una verdadera revolucioacuten para el Sector Medio Ambiente y
Recursos Naturales
Una vez regulado todo el aspecto normativo se puede establecer que en este se distinguen
claramente tres niveles previamente citado en el apartado correspondiente al marco legal
institucional como bien establecen los expertos que elaboraron el Plan Estrateacutegico
Institucional de Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2012-2016 nivel
internacional nivel nacional y nivel local
El cumplimiento de la normatividad ambiental permanece como un aacuterea vulnerable
de la gestioacuten ambiental tanto en la escala nacional como a nivel local por lo tanto deben
fortalecerse los mecanismos de aplicacioacuten del mismo a nivel de los aspectos estructurales
formativos capacitacioacuten de recursos humanos y la adopcioacuten de tecnologiacuteas que
permitan expandir las acciones de inspeccioacuten y de vigilancia para asegurar
respuestas expeditas y oportunas
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El siguiente grafico ilustra de queacute manera interactuaban los actores en los dos momentos
del establecimiento del marco legal institucional primer momento (1963-1997) segundo
momento (1998-2016)
Diagrama 3 Comportamiento del Marco Legal Institucional desde 1963-1997
Diagrama 4 Comportamiento del Marco Legal Institucional desde 1998-2016
Diagrama 3 Diagrama 4
Actores en la Arena de Accioacuten
Poder Ejecutivo Iniciativa de ley Poder de Veto
Poder Legislativo Iniciativa de ley Poder de Veto
RESULTADOS Aprobacioacuten de la normativa por parte del Legislativo Promulgacioacuten por parte del Ejecutivo y entrada en vigencia en los plazos constitucionales
Actores en la Arena de Accioacuten
Poder Ejecutivo Iniciativa de ley Poder de Veto
Poder Legislativo Iniciativa de ley Poder de Veto
Sociedad Civil ONGAs Academia de Cs Universidades Actores
Despueacutes del 1998 en los procesos de conocimiento de una
nueva normativa ambiental suele haber un proceso amplio
de la discusioacuten de la misma a traveacutes de talleres si es el
ministerio que prepara el anteproyecto para ser enviado al
PE y que este lo someta al PL o en vista puacuteblica en ambas
caacutemaras del Congreso Nacional cuando la iniciativa va
directamente del PE al PL o cuando nace directamente en el
Congreso
Fuente Elaboracioacuten Propia
RESULTADOS Aprobacioacuten de la normativa por parte del Legislativo con los aportes de los diferentes sectores intervinientes Promulgacioacuten por parte del Ejecutivo y entrada en vigencia en los plazos constitucionales
53 Poliacutetica de Cambio Climaacutetico
La elaboracioacuten de las liacuteneas de poliacuteticas puacuteblicas sobre Cambio Climaacutetico y Mecanismos
de Desarrollo Limpio en Repuacuteblica Dominicana es el resultado de los Protocolos y
Convenios Internacionales de los cuales el paiacutes es signatario tales como El Protocolo de
Montreal sobre Proteccioacuten de la Capa de Ozono la Convencioacuten Marco de Naciones
Unidas sobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC) y el Protocolo de Kioto derivado de esta
convencioacuten
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La condicioacuten supra indicada hace que se destaquen en la arena de accioacuten en un Marco de
Desarrollo Institucional como actores primarios el organismo coordinador y supervisor
y fiscalizador del cumplimiento de los deberes impuesto por la CMNUCC el Estado
como ente ejecutor de estas obligaciones y los actores secundarios y terciarios
representado por los desarrolladores de proyectos donde tambieacuten se incluye al Estado
las organizaciones sociales y las comunidades donde se desarrollan proyecto bajo la
modalidad de Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)
Las acciones de poliacuteticas del Estado Dominicano sobre Cambio Climaacutetico se sintieron
maacutes durante un tiempo considerado en el cumplimiento de los deberes derivado de la
aplicacioacuten del Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Agotan la Capa de Ozono
implementando las medidas y recomendaciones teacutecnicas que permitieron el cumplimiento
de las metas respecto de la disminucioacuten y a veces eliminacioacuten del uso de dichas
sustancias En esta etapa se notoacute mucho el accionar del Estado y del Sector Industrial
El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales era la instancia nacional
responsable del disentildeo y ejecucioacuten de las poliacuteticas de Cambio Climaacutetico hasta la creacioacuten
del Consejo Nacional de Cambio Climaacutetico y Mecanismo de Desarrollo Limpio
(CNCCyMDL) mediante el Decreto No 601-08 del 22 de septiembre de 2008
convirtieacutendose en la entidad gubernamental responsable de la coordinacioacuten formulacioacuten
disentildeo evaluacioacuten supervisioacuten fortalecimiento de capacidades cientiacuteficas y teacutecnicas para
el Cambio Climaacutetico y Mecanismos de Desarrollo Limpio la coordinacioacuten
interinstitucional elaboracioacuten y aprobacioacuten de reglamento y organizacioacuten de las
instancias institucionales de Cambio Climaacutetico y Mecanismo de Desarrollo Limpio
Punto focal de la Convencioacuten Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climaacutetico y
del Protocolo de Kyoto
Una vez establecido el CNCCyMDL como organismo adscrito a la Presidencia de la
Repuacuteblica se han elaborado los instrumentos de poliacuteticas que demanda la CMNUCC
entre ellos El Plan Estrateacutegico Nacional para el Cambio Climaacutetico y Mecanismo de
Desarrollo Limpio 2011-2030 de la Repuacuteblica Dominicana su Primera y Segunda
Comunicacioacuten Nacional El Camino a Copenhague este uacuteltimo refleja a nivel local los
planteamientos del Plan de Accioacuten de Bali los lineamientos de una Estrategia Nacional
de Cambio Climaacutetico (LENCC) y una propuesta de Plan de Accioacuten Nacional para la
Adaptacioacuten al Climaacutetico (PANACC)
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No obstante todas estas liacuteneas de poliacuteticas el Informe GEO Repuacuteblica Dominicana 2010
en su paacutegina 5-198 sentildeala ldquoPara el caso de la Repuacuteblica Dominicana se evidenciaron los
efectos del cambio climaacutetico global los que son a su vez incrementados por alteraciones
locales Por ejemplo en las zonas del territorio nacional que han perdido cobertura
vegetal se verifica un aumento de temperatura de entre 4 y 5 grados centiacutegrados desde
el nivel del suelo hasta 30 metros de altura En condicioacuten de cobertura floral normal bajo
sombra se puede medir una temperatura de 4 a 5 grados menos que en zonas degradadas
Ese aumento de temperatura provoca una intensa evaporacioacuten en la superficie del suelo
promoviendo la acumulacioacuten de sales en la superficie de los suelos deforestado o con
actividad agriacutecola bajo riegordquo
54 Poliacutetica de Biodiversidad y Aacutereas Protegidas
Dentro del concepto de institucioacuten planteado por Ostrom (1992) podemos considerar al
Estado en cualquiera de sus manifestaciones como uno de los entes que organizan
actividades en situaciones de acciones que producen resultados que afectan a personas
Encuadramos entonces el Sistema Nacional de Aacutereas Protegidas (SINAP) como la
institucioacuten responsables de ldquocontribuir a la conservacioacuten de la biodiversidad en todo el
territorio nacional como base para el desarrollo sostenible y el mejoramiento de la calidad
de vida mediante la administracioacuten de un sistema nacional de aacutereas protegidas y la
aplicacioacuten de normas y regulaciones en la Repuacuteblica Dominicanardquo
En el Sistema nacional de aacutereas protegidas (SINAP) de Repuacuteblica Dominicana se
conservan los recursos de flora y fauna con los elementos maacutes representativos y mejor
conservados de la biodiversidad del paiacutes Desde la perspectiva de Ostrom se les puede
considerar como los sistemas socio-ecoloacutegicos Esta apreciacioacuten lleva a hacer la
interrogante de siacute los recursos naturales y bienes ambientales dentro de un SINAP son
recursos de uso comuacuten (RUC) a los que les podemos aplicar la categorizacioacuten de bienes
puacuteblicos planteada por Samuelson y R Musgrave ldquoSamuelson establecioacute la primera
distincioacuten basada en la forma de consumo del bien Asiacute distinguioacute entre bienes de
consumo privado y bienes de consumo puacuteblico seguacuten el grado de divisibilidad que
presentara su consumo (Jordana 2007) Seguacuten Samuelson los bienes cuyo consumo
no podiacutean dividirse eran considerados como bienes puacuteblicos ademaacutes si el consumo de
un individuo no reduciacutea el consumo de otro individuo entraba en la categoriacutea de bien
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puacuteblico puro Posteriormente en 1950 R Musgrave sugirioacute un criterio distinto para
analizar los bienes puacuteblicos Se trataba del criterio de exclusioacuten soacutelo debiacutean
considerarse como tales cuando no era posible impedir a nadie el consumo del bien Si
se podiacutea introducir alguacuten mecanismo de exclusioacuten sobre el consumo del bien entonces
podriacutea generarse un mercado para regular su consumo y por lo tanto podiacutea ser
considerado como un bien privado (Jordana 2007)rdquo(Saacutentiz 201472-74)
A nuestro entender esta categoriacutea se aproxima bastante pero no es suficiente ya que
cuando se toma la decisioacuten de proteger recursos de flora y fauna y otros bienes de tipos
socio-culturales y antropoloacutegicos en un aacuterea protegida se estaacute diciendo que el uso de
los mismo estaacute totalmente restringido salvo los bienes ambientales que se producen
dentro de estos ecosistemas como es por ejemplo la produccioacuten de agua la funcioacuten
de sumidero de CO2 que juegan los bosques de los sistemas de parques nacionales el
mejoramiento del clima etc Proponemos entonces la inclusioacuten de otra categoriacutea a la
propuesta de Samuelson la de los bienes comunes o recursos de uso comuacuten de
exclusioacuten total que estariacutea representada por aquellos bienes y recursos naturales y
culturales de un SINAP en cualquiera de su categoriacutea y que cumplen ademaacutes con la
condicioacuten de ser bienes comunes y de ser bienes puacuteblicos puros que representariacuteamos
de la siguiente manera
Cuadro 9 Tipos de bien por sus caracteriacutesticas fiacutesicas
Exclusioacuten Faacutecil
Exclusioacuten difiacutecil o costosa
Exclusioacuten total
Sustraibles
(rivalidad en el
consumo)
Los bienes
privados
Bienes comunes
No Sustraibles (no
rivalidad en el
consumo)
Bienes Club Bienes puacuteblicos
puros
Aacutereas Naturales
Protegidas en su
Distintas
Categoriacuteas Fuente Construccioacuten propia a partir de los planteamiento de Samuelson y R Musgrave y de nuestra propuesta de incluir la categoriacutea de bienes comunes o RUC de Exclusioacuten total
243
En la condicioacuten de bienes de exclusioacuten total se asume la premisa de que la rivalidad que
se da por el uso de los bienes comunes o RUC se es inexistente o se reduce a su miacutenima
expresioacuten Esto debe ser asiacute en los paiacuteses donde se cumplen las reglas sin embargo en
Repuacuteblica Dominicana aunque esta rivalidad por el uso de los recursos en un aacuterea
protegida disminuye no desaparece del todo Como se puede constatar en el Informe
GEO Repuacuteblica Dominicana 2010 2-92 donde se establece que como amenazas
inmediatas a la biodiversidad se han destacado las siguientes ldquoPeacuterdida y degradacioacuten de
haacutebitats importantes a causa de a) la creciente incursioacuten de la agricultura y el pastoreo
dentro de las aeacutereas protegidas b) la expansioacuten de infraestructura turiacutestica en y alrededor
de las aacutereas protegidas c) actividades mineras d) fuegos forestales y e) contaminacioacuten
terrestre y acuaacutetica Efectos negativos sobre especies particulares como resultado de a)
pesca y caza ilegales b) la recoleccioacuten ilegal de flora y fauna c) la introduccioacuten de
especies exoacuteticas d) la presencia de animales depredadores como gato perro y huroacuten
(Herpes tesja vinucus = H aero puntatus)rdquo (GEO-RD 2010 2-96)
En el antildeo 2010 el autor tuvo la oportunidad de visitar parte del Sistema de Aacutereas
Protegidas de los Estados Unidos de Norteamericana y dentro de nuestras inquietudes
sobre el manejo de las mismas estuvo la interrogante de si se produciacutean incursiones
ilegales en las mismas con los fines de extraccioacuten de madera o de otros bienes
ambientales La respuesta fue que es praacutecticamente imposible que esto ocurra ya que el
reacutegimen de consecuencia es bastante riguroso en cambio en Repuacuteblica Dominicana
aunque existe un reacutegimen de consecuencia este no se aplica y cuando se hace ocurre de
manera benigna El maacutes reciente ejemplo lo constituye la incursioacuten de productores
agriacutecola al Parque Nacional Valle Nuevo instalando cultivos y construyendo
infraestructura turiacutestica (casa de veraneo) a lo que el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales responde con una Resolucioacuten que no aplica el reacutegimen de sanciones
que estable la normativa ambiental trata a los infractores de manera beneacutevola
En dicha Resolucioacuten No 142016 el Ministerio establece entre otras cosas SEGUNDO
Todas las infraestructuras y red de distribucioacuten de aguas localizadas dentro de los liacutemites
del Parque Nacional Valle Nuevo quedan bajo el control absoluto del Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales TERCERO Las actividades agriacutecolas y
ganaderas que se desarrollan dentro del Parque Nacional Valle Nuevo quedan
terminantemente prohibidas a partir de la publicacioacuten de la presente Resolucioacuten asiacute
244 shy
como el ingreso a eacuteste de semillas fertilizantes agroquiacutemicos insumos en general y
herramientas e implementos de labranza agriacutecola PAacuteRRAFO Se otorga un plazo de 120
diacuteas para cosechar yo retirar los cultivos en desarrollo y para desmantelar las
infraestructuras y equipos relacionados con los cultivos agriacutecolas y la pecuaria
Estaacute claro que ninguna de estas acciones debe ocurrir en un Parque Nacional como estaacute
claro tambieacuten que en la emisioacuten de la Resolucioacuten se obvia el reacutegimen de consecuencia
que establece la normativa ambiental Sin embargo se premia a los infractores al no
establecer ninguacuten tipo de sancioacuten para las personas que usufructuacutean la red de distribucioacuten
de agua a la que hace mencioacuten la Resolucioacuten y al otorgarle ademaacutes un plazo de 120 diacuteas
para cosechar yo retirar los cultivos en desarrollo y para desmantelar las infraestructuras
y equipos relacionados con los cultivos agriacutecolas y la pecuaria y al no incautar las
cabantildeas campestre existentes convirtieacutendola en centro de visitacioacuten les da la posibilidad
a los propietarios del disfrute de las mismas sometieacutendose a las normativas de un contrato
de concesioacuten de uso de suelo en el aacuterea protegida (artiacuteculo 5 de la Resolucioacuten)
Es evidente que el gran problema del Estado Dominicano respecto al eacutexito en la ejecucioacuten
de las poliacuteticas puacuteblicas ambientales no estaacute en la falta de poliacuteticas sino en la falta de
aplicacioacuten de las reglas de juego de la normativa existente Por ejemplo El subsector de
Biodiversidad y Aacutereas Protegidas es el de mayor diagnoacutestico en tal sentido existen
informaciones referentes a Estrategia Nacional de Conservacioacuten y Uso Sostenible de la
Biodiversidad y Plan de Accioacuten 2011-2020 (ENBPA) Anaacutelisis de Capacidades
Institucionales del SINAP Anaacutelisis de Resultados de la Aplicacioacuten de la Metodologiacutea
Efectividad de Manejo de Aacutereas Protegidas en Repuacuteblica Dominicana Informe de
Reservas de Biosfera Valor de los Ecosistemas Protegidos de la Repuacuteblica Dominicana
Reglamento de Aacutereas Protegidas Privadas o Conservacioacuten Voluntaria Reglamento para
el Co-manejo de Aacutereas Protegidas en la Repuacuteblica Dominicana Estudio del Plan
Estrateacutegico Nacional para el Desarrollo del Ecoturismo en la Repuacuteblica Dominicana
entre otros
En los procesos de elaboracioacuten de estas poliacuteticas para el subsector aacutereas protegidas y
biodiversidad intervienen actores de los maacutes diversos sectores como lo demuestra la lista
de participantes en la elaboracioacuten y socializacioacuten de la Estrategia Nacional de
Conservacioacuten y Uso Sostenible de la Biodiversidad y Plan de Accioacuten 2011-2010 La lista
es la siguiente (ENBPA 201112-13)
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INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES
bull Ministerio de Agricultura bull Ministerio de Obras Puacuteblicas bull Ministerio de Turismo bull Ministerio de Educacioacuten bull Ministerio de Educacioacuten Superior Ciencia y Tecnologiacutea (MESCYT) bull Ministerio de Cultura bull Ministerio de Economiacutea Planificacioacuten y Desarrollo (MEPYD) bull Instituto de Innovacioacuten en Biotecnologiacutea e Industria (IIBI) bull Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales (IDIAF) bull Consejo Nacional de Investigacioacuten Agropecuaria y Forestal (CONIAF) bull Consejo Presidencial de Cambio Climaacutetico
INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES ADSCRITAS AL MINISTERIO AMBIENTE bull Jardiacuten Botaacutenico Nacional bull Acuario Nacional bull Zooloacutegico Dominicano (ZOODOM) bull Museo Nacional de Historia Natural (MNHN)
DEPENDENCIAS DEL MINISTERIO AMBIENTE bull Viceministerio de Recursos Forestales bull Viceministerio de Recursos Costeros Marinos bull Viceministerio de Gestioacuten Ambiental bull Direccioacuten de Planificacioacuten y Desarrollo bull Direccioacuten de Informacioacuten Ambiental y Recursos Naturales bull Direccioacuten Educacioacuten y Capacitacioacuten Ambiental bull Direccioacuten de Participacioacuten Social bull Fondo Nacional para el Medio Ambiente bull Departamento de Convenios y Tratados Internacionales
INSTITUCIONES ACADEacuteMICAS bull Universidad Autoacutenoma de Santo Domingo (UASD) y su Escuela de Biologiacutea bull Centro de Investigacioacuten en Biologiacutea Marina (CIBIMA) bull Universidad Nacional Pedro Henriacutequez Urentildea (UNPHU) bull Universidad Iberoamericana (UNIBE) bull Instituto Tecnoloacutegico de Santo Domingo (INTEC) bull Pontificia Universidad Catoacutelica Madre y Maestra (PUCMM) bull Academia de Ciencias de la Repuacuteblica Dominicana
ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES bull Consorcio Ambiental Dominicano (CAD) bull Grupo Jaragua Inc bull Centro de Desarrollo Agropecuario y Forestal (CEDAF) bull Sociedad Ecoloacutegica del Cibao (SOECI) bull Sociedad Ecoloacutegica de Barahona (SOEBA) bull ECOPARQUE
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