Tes

Auto Tuto

UN

Facul

sina para

“Desem

ores: Licenc Licen

or : Leon

NIVER

tad de C

a obtene

mpeño de

ciado Frannciado Alej

el Torres R

RSIDAD

Ciencias

er el títul

el gasto de

ncisco Antoandro José

R. (M.S.)

D CENT(UCA

s Econó

o de Maen Finan

el Ministe

onio Sampé Espinoza

TROAMA)

ómicas y

ster en Ezas

rio de Edu

per Blancoa Flores

MERICA

y Empre

Economía

ucación 20

ANA

esariales

a con me

002-2008”

s

ención

”

Managua, Nicaragua 11 de agosto 2010

Índice

I INTRODUCCIÓN

II EVOLUCIÓN DEL GASTO DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (1994-2008)

1. El gasto del Ministerio de Educación como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) 2. El gasto del Ministerio de Educación y el gasto total del gobierno central 3. Evolución del gasto del Ministerio de Educación y de la educación superior 4. Evolución del gasto de la educación preescolar, primaria, secundaria y educación superior 2002 - 2008 5. Tasa de crecimiento real del gasto presupuestario del Ministerio de Educación, del gasto corriente y gasto de capital 6. Comparación del gasto del Ministerio de Educación y el Servicio de la Deuda Pública 7. Resultados preliminares del gasto del Ministerio de Educación en el 2009 y perspectivas del 2010 8. A manera de síntesis

III. EVOLUCIÓN Y COMPORTAMIENTO DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO

1. Financiamiento al Ministerio de Educación 2. Comportamiento de las fuentes de financiamiento 3. El gasto del Ministerio de Educación y los ingresos tributarios 4. El comportamiento de los recursos rentas del tesoro/alivio 5. El comportamiento de los recursos de la cooperación externa 6.Resultado del gasto del Ministerio de Educación en el 2009 y perspectivas para del 2010 7. A manera de síntesis

IV. EVOLUCIÓN Y COMPORTAMIENTO DEL GASTO POR PROGRAMAS. INDICADORES DE DESEMPEÑO

1. Desempeño de la educación primaria Gasto de educación primaria en porcentajes del gasto del MINED y el gasto per cápita Indicadores de desempeño Área urbana versus Área Rural 2. Desempeño del educación secundaria Gasto de educación secundaria en porcentajes del gasto del MINED y el gasto per cápita Indicadores de desempeño Área urbana versus Área Rural 3. Desempeño de la educación preescolar 4. Desempeño académico y niveles de aprendizaje 5. A manera de síntesis

V. EL COMPORTAMIENTO DE LOS SALARIOS DE LOS DOCENTES

1. Los salarios y la Ley General de Educación 2. Evolución del 2002 al 2006 3. Situación del 2007 al 2009 4. Perspectivas para el 2010 5. A manera de síntesis

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Conclusiones 2. Recomendaciones Consenso nacional sobre la educación Fortalecimiento financiero al Ministerio de Educación Mejorar la cobertura y culminación Desarrollar la calidad educativa El capital humano: mejorar las condiciones laborales y salariales a los docentes

BIBLIOGRAFÍA

ANEXO ESTADÍSTICO

I. INTRODUCCIÓN

A pesar del modesto progreso alcanzado en los últimos años en la cobertura de la educación pública en los niveles educativos no superior y el incremento del gasto del Ministerio de Educación (Mined) en proporción del Producto Interno Bruto, se requiere de un esfuerzo mayor para acercarnos al promedio de los países latinoamericanos. En realidad, la cobertura universal de la educación primaria, con enormes posibilidades de lograrla, no es suficiente para ubicar a nuestra nación en el concierto de los países que tratan de abrirse espacio para su desarrollo económico. No es una novedad afirmar que es fundamental el fortalecimiento de la educación secundaria, siendo especialmente válido para Nicaragua, marcado por una desigualdad extrema en lo económico y social.

Pese a los sólidos argumentos económicos y no económicos que justifican incrementos en la inversión educativa, Nicaragua encuentra dificultades presupuestarias para obtener recursos adicionales para el sector educativo del Ministerio de Educación. Se observa que nuestros países vecinos, Honduras y Costa Rica, dedican una mayor proporción de su gasto fiscal a la inversión en educación, esfuerzo que se refleja en mayores niveles de escolarización alcanzados por la población.

Dentro de este contexto, señalemos que en el año 2001, el Gobierno de Nicaragua impulsó el Plan Nacional de Educación de la República de Nicaragua, para un período de quince años, del 2001 al 2015. En el plan se propone como objetivo número uno el de lograr una educación relevante para la vida, por medio de un nuevo sistema nacional de educación diversificada, que permita cerrar las brechas entre la educación y aplicaciones al trabajo, a la superación de la pobreza y al ejercicio democrático y comunitario. De más está decir, que a nueve años de haberse proyectado el plan, nos situamos a miles años luz para lograr alcanzar ese objetivo.

A lo largo del documento del plan nos encontramos una serie de objetivos y estrategias que en su mayor parte ni se atisban su cumplimiento. Por ejemplo, se menciona la atención prioritaria a la población rural en edad de educación primaria a través de escuela modelo de primaria regular y/o multigrado; asimismo la atención prioritaria dentro del sistema educativo a la educación técnica a través de la incorporación de facilidades y equipos para

la enseñanza técnica en las escuelas existentes y futuras, a pesar de que en el presupuesto del Ministerio de Educación se destina C$0.00 a la educación técnica; incluso se llegó a proponer como parte de la estrategia, la diversificación del bachillerato a partir del ciclo básico para formar bachilleres con diferentes opciones, de tal modo que los conocimientos y destrezas que desarrolle el estudiante faciliten su inserción en el mundo del trabajo.

Asimismo, no podían faltar las políticas para mejorar las condiciones de vida del magisterio mediante el reconocimiento de un salario justo, condiciones óptimas de trabajo y de beneficios de seguridad social, lo que se lograría mediante el incremento del salario básico para los maestros en dos momentos: del 2001 al 2005 alcanzar progresivamente el equivalente al costo de la canasta básica oficial; del 2006 al 2010 alcanzar el salario promedio centroamericano.

El actual gobierno pretende crear un nuevo plan de educación decenal, de 2011 al 2021, que hasta la fecha no lo ha oficializado. En verdad, las actuales dificultades, déficit y retos que se presentan en la educación no superior son iguales o similares a las del año 2001. De ahí que en el presente trabajo, se pretende describir y analizar el comportamiento y evolución del gasto del Ministerio de Educación, la asignación de los recursos financieros y el desempeño de los principales indicadores educativos del ministerio en el período correspondiente del 2002-2008, con el propósito de identificar los problemas más cruciales y sugerir políticas puntuales destinadas a reducir las deficiencias encontradas.

Básicamente, las mayores necesidades de recursos financieros y su congruente asignación proceden de dos tipos de requerimiento: i) las de las políticas relacionadas a al desarrollo de la cobertura, calidad y culminación de los diferentes niveles educativos; ii) las originadas por los reclamos de los maestros por mejores niveles salariales en particular y mejores condiciones laborales en general.

En particular, en el capítulo II se comenta la evolución del gasto del Ministerio de Educación de 1994 a 2008. En ese sentido, se analiza el gasto del Ministerio de Educación (Mined), en proporción del Producto Interno Bruto (PIB) y comparamos este indicador con el propuesto por los organismos internacionales y con los países vecinos centroamericanos; examinamos el comportamiento del gasto del Ministerio de Educación con respecto al gasto total del gobierno central y lo comparamos con Honduras y Costa Rica. Se analiza el comportamiento del gasto de los diferentes niveles educativo y el desempeño de las tasas de crecimiento reales del gasto total, gasto corriente y de capital del Mined; comparamos el comportamiento del gasto del Ministerio de Educación con el pago del servicio de la deuda pública y finalmente, concluimos con un análisis preliminar del gasto del Ministerio de Educación en 2009 y las perspectivas del 2010.

En el capítulos III, se describe el comportamiento y evolución de las diferentes fuentes de financiamiento con que se respalda el gasto del Ministerio de Educación: ingresos tributarios, recursos de alivio de la deuda externa, donaciones externas y préstamos

externos; asimismo se analiza el beneficio que hubiese obtenido el gasto del Ministerio de Educación de no haberse reformado la Ley General de Educación en lo referente de destinar el 20 por ciento de los ingresos tributarios al presupuesto del ministerio.

En el capítulo IV, se analiza el desempeño de los diferentes indicadores educativos, tasa neta de matrícula escolar, tasa de culminación, gasto por estudiante, etcétera; asimismo, se comenta sobre la calidad educativa mediante los resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), realizado por la Organización Regional de América Latina (OREAL) de la UNESCO. Se demuestra que a pesar de que ha aumentado el monto de financiamiento al gasto del ministerio, es todavía absolutamente insuficiente para responder a las necesidades educativas.

En el capítulo V, se examina brevemente el comportamiento del salario nominal y real de los docentes y nuevamente se reitera sobre el aspecto negativo de haber reformado la Ley General de Educación en lo concerniente al aspecto salarial.

Finalmente en el capítulo VI, conclusiones y recomendaciones, se sintetizan los principales hallazgos de este trabajo y se recomienda políticas de fortalecimiento financiero al Ministerio de Educación para incrementar sus recursos presupuestarios con el propósito de financiar las políticas públicas orientadas a reducir los déficits y limitaciones más apremiantes en la educación no superior. No obstante, el fortalecimiento financiero presenta un dilema. Su aplicación depende de las voluntades políticas de los diferentes actores sociales y políticos nicaragüenses para que sea una realidad.

En síntesis, los esfuerzos en el sector de la educación no superior tendrán que acrecentarse significativamente. Gran parte de este esfuerzo será de tipo pecuniario, pero debe integrarse con disposiciones que aprovechen las buenas experiencias que se han logrado en otras naciones de .la región latinoamericana. Es indispensable que las partes interesadas en una buena educación, padres de familia, sociedad civil, empresarios, hacedores de políticas públicas y los mismos maestros, es decir la nación entera, se obsesione por mejorar la educación en Nicaragua. Sólo cuando esto ocurra puede anticiparse una mejora esencial en los niveles de calidad y cobertura de la educación nicaragüense, de tal manera, que podamos iniciar el desarrollo social y económico del país.

II. EVOLUCIÓN DEL GASTO DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (1994-2008)

La educación es el eje esencial que permite el desarrollo social y económico de una nación. Plutarco, historiador, filósofo y moralista de la antigua Grecia, escribió en su libro Ética que “la verdadera fuente y raíz de la honestidad y la virtud se encuentra en una buena educación”. Consideramos de gran trascendencia que las naciones consagren una mayor cuantía de recursos a la educación, dado los diversos beneficios directos e indirectos y su incidencia en el desarrollo socioeconómico.

En realidad, si consideramos a la inversión como una actividad que tiende a incrementar la capacidad de la economía para producir en el futuro, debemos incluir no sólo la inversión física, sino también lo que se conoce con el nombre de inversión en capital humano. Los economistas Dornbush y Fischer expresan en su libro de Macroeconomía, que el “capital humano son los conocimientos y la capacidad que posee la población activa para producir. La educación puede concebirse como una inversión en capital humano.”

Es preciso reiterar que en el siglo XXI, lo fundamental para el desarrollo de cualquier sociedad es el capital intelectual,1 entendida ésta como la capacidad del ser humano de crear inventos, patentes y desarrollar investigaciones que permitan la expansión de la economía y de la propia sociedad, proceso que ha acelerado la “tercerización” de las economías desarrolladas. Por ejemplo, algunos analistas señalan que en la actualidad el 90 por ciento del PIB de Estados Unidos procede de bienes “no manufacturados” y que el

1 El capital intelectual se refiere a la capacidad creativa del ser humano para inventar, por tanto, se vincula al trabajo científico, mientras que el capital humano es la capacidad del ser humano para reproducir el proceso productivo y económico.

valor monetario de su capital intelectual se calcula en 5 trillones de dólares, equivalentes a casi el 40 por ciento de su PIB total.2

Nicaragua está inmersa en este proceso global y en consecuencia requiere invertir en el sector educativo. No obstante, sus diversos indicadores muestran un colosal rezago educativo con el promedio de los países latinoamericanos, a pesar de que este sector de la geografía mundial se encuentra atrasada con relación a los indicadores educativos que muestran los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y los países del Sudeste Asiático.

Pese a que en los últimos años han mejorado algunos de los indicadores educativos, éstos mantienen todavía una situación precaria y la Nicaragua de hoy aún se debate en tratar de lograr el cumplimiento de las metas de los Objetivos del Desarrollo del Milenio para el 2015. Así observamos que la meta número dos de dichos objetivos, que consiste en alcanzar el 100 por ciento la tasa neta de matriculación de la educación primaria en el 2015, se situó en 87.1 por ciento en el 2009.

Sin embargo, la crisis económica internacional del 2008 afectó sensiblemente la economía nicaragüense, a tal grado que en el año 2009 el crecimiento del PIB se situó -1.45 por ciento, con sus efectos directos sobre el decrecimiento de la recaudación fiscal, más el factor de declinación de los montos de la cooperación externa, afectaron de forma inmediata el gasto en educación y del Ministerio de Educación, y en consecuencia reducirán las posibilidades de cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por ejemplo, el Presupuesto General de la República 2010 aprobado en diciembre del 2009 por la Asamblea Nacional, el gasto nominal del Ministerio de Educación se mantiene en el mismo nivel de lo presupuestado en el año 2009.

En ese sentido, antes de analizar los indicadores educativos, consideramos oportuno examinar la evolución del gasto presupuestario del Ministerio de Educación (1994-2008), mediante el análisis de dicho gasto en proporción del Producto Interno Bruto (PIB) y comparamos este indicador con el propuesto por los organismos internacionales y con los países vecinos centroamericanos. Asimismo, examinamos el comportamiento del gasto del Ministerio de Educación con respecto al gasto total del gobierno central y comparamos el gasto total de educación de Nicaragua con Honduras y Costa Rica. Un aspecto importante que se aborda es la comparación del gasto del Ministerio de Educación y las universidades, como asimismo analizamos el comportamiento del gasto de los diferentes niveles educativos.

También estudiamos el comportamiento de las tasas de crecimiento reales del gasto total, gasto corriente y de capital del Mined y comparamos el comportamiento del gasto del

2 http://alainet.org/rss.phtml, Jorge Majfud, Lincoln University, 12 de octubre 2009.

Ministerio de Educación con el pago del servicio de la deuda pública. Finalmente, concluimos con un análisis preliminar del gasto del Ministerio de Educación en 2009 y las perspectivas del 2010.

1. El gasto del Ministerio de Educación como proporción del Producto Interno Bruto (PIB).

Este indicador nos muestra la importancia que tiene el gasto presupuestario del Ministerio de Educación sobre el conjunto de la economía. Al respecto es necesario mencionar que La Conferencia del África Subsahariana sobre Educación para Todos, celebrada en Johannesburgo, Sudáfrica del 6 al 10 de diciembre de 1999, la que forma parte integrante del Marco de Acción general de Dakar de Educación para Todos, establece en su marco de acción regional que los gobiernos deben de dedicar a la educación por lo menos el 7 por ciento del PIB a mediano plazo (5 años) y 9 por ciento a largo plazo (10 años). “Los organismos internacionales –agrega el marco de acción- deberían de duplicar su apoyo financiero, en particular para el desarrollo y la gestión.”3

¿Cómo se encuentra la situación de Nicaragua con respecto a lo acordado en Dakar, hace casi diez años?

Describamos el escenario nicaragüense. Para una mejor comprensión del comportamiento de este indicador presentamos el siguiente gráfico que muestra la evolución del gasto presupuestario del Ministerio de Educación en proporción del Producto Interno Bruto de 1994 a 2008.

Gráfica No. 1

3 Foro Mundial sobre la Educación, Dakar, Senegal del 26 al 28 de abril de 2000.

2,08 1,80 1,84

2,12 1,93

2,89 2,76 2,50 2,66

2,93 2,90 3,17 3,22 3,44

3,73

0,000,501,001,502,002,503,003,504,00

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GASTO DEL MINED EN % DEL PIB

% PIB

Fuente: Elaboración propia, en base a los informes de liquidación presupuestaria del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los indicadores económicos del Banco Central de Nicaragua.

Se observa que el gasto del Ministerio de Educación con respecto al PIB ha mejorado discretamente. En 1994, representó apenas 2.08 por ciento, y más bien disminuyó en los dos últimos años de la administración de la señora Violeta Barrios: en 1995 y 1996 fueron de 1.80 por ciento y 1.84 por ciento respectivamente, a pesar de que las tasas de crecimiento real del PIB de esos años fueron de 5.91 por ciento en 1995 y 6.34 por ciento en 1996.

Al respecto es necesario señalar que desde 1991, los gobiernos de Nicaragua dirigen sus finanzas públicas en el marco de las negociaciones y acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, lo que incidió que en la década de los noventa se aplicaran políticas presupuestarias restrictivas. En efecto, en este período, incluyendo los años 1997 y 1998 del gobierno liberal, se caracterizó por una vigorosa retención del gasto público, una débil recaudación fiscal, un elevado pago del servicio de la deuda externa pública y una limitada orientación de recursos al gasto social.

En el período de 1994 a 1998, el gasto presupuestario promedio en proporción del Producto Interno Bruto (PIB), fue apenas de 17.78 por ciento y la carga fiscal promedia evidencia un anémico 13.82 por ciento.4 En consecuencia, un bajo gasto presupuestario y una diminuta recaudación de impuestos e ingresos fiscales,5 apuntaló para que el gasto del Ministerio de Educación fuese reducido y se manifieste el bajo gasto de ese ministerio en proporción del Producto Interno Bruto de 1994 a 2008, tal como se observa en la gráfica.

En el año 1999, la cifra se situó en 2.89 por ciento, la más prominente del período de la administración del señor Arnoldo Alemán, que fue posible por los grandes flujos de la cooperación externa a consecuencia de la reconstrucción de la infraestructura por los efectos del Huracán Mitch, disminuyendo en los años 2000 y 2001, una vez que disminuyó la generosa cooperación externa.

A partir del 2002, el gasto del Ministerio de Educación como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), tiene una tendencia de crecimiento, con 2.66 por ciento, a pesar de la desaceleración económica (el crecimiento real del PIB fue apenas de 0.75 por ciento), y concluye con 3.73 por ciento en el 2008, es la mayor cifra del período correspondiente de 1994 a 2008. Este comportamiento se explica por el incremento del gasto público, por el acrecentamiento de la recaudación fiscal, por un aumento del gasto social y finalmente por el ingreso de Nicaragua a la Iniciativa de Países Altamente Endeudado, aunque este último factor positivo fue neutralizado por el pago del servicio de la onerosa deuda pública interna.

4 Ver cuadro anexo No. 1 5 Es importante recordar que en ese período la industria bancaria no pagaba impuesto sobre la renta.

Es necesario apuntar que en los años 2002 y 2003 se llevaron sendas reformas tributarias, mediante la Ley No. 439, Ley de Ampliación de la Base Tributaria y la Ley N0. 453, Ley de Equidad Fiscal respectivamente. En el 2005 se aprobó otra reforma tributaria, a través de la Ley No. 528, Ley de Reformas y Adiciones a la Ley No. 453, Ley de Equidad Fiscal. Estas reformas, sin lugar a dudas, contribuyeron a mejorar sensiblemente la recaudación tributaria y por ende, permitió acrecentar la carga fiscal, ubicándose el promedio en el período del 2002 al 2008 en 17.82 por ciento, es decir, 4.0 por ciento puntos porcentuales más que en el período de 1994 a 1998. Por su parte, el gasto presupuestario promedio como proporción del Producto Interno Bruto fue de 22.69 por ciento, o sea, 4.91 punto porcentuales más que en el período de 1994 a 1998.6

A pesar de su progreso, aún se mantiene por debajo de lo indicado por el Marco de Acción general de Dakar de Educación para Todos, habida cuentas que el gasto total de educación en porcentajes del PIB, incluyendo el presupuesto de las universidades, correspondió en el año 2008 el 5.44 por ciento (el porcentaje más alto del período de 1994-2008 como se puede visualizar en el cuadro No.1 del anexo), de los cuales un 3.73 por ciento concierne al gasto del Ministerio de Educación, tal como lo señalamos anteriormente.

Pensamos que este nivel de gasto es insuficiente para brindar una oferta de calidad a los sectores pobres de la población, generando un bajo nivel educativo y la disminución de la posibilidad de lograr los Objetivos del Desarrollo del Milenio. En efecto, Los bajos niveles de educación que enfrenta la inmensa mayoría de la población nicaragüense reproducen de forma automática pobreza. Los sectores de la población con menores ingresos tienen menos oportunidad de acceder a la educación lo que genera de forma irreversible que éstos obtengan empleos de menor calidad y de bajos salarios, lo que les impide brindar a sus hijos una educación de calidad, es decir, se desarrolla lo que se denomina “reproducción inter generacional de la pobreza”.

En efecto, el reciente estudio de Encuesta, ingresos y gastos de los hogares 2006-2007 realizado por el Banco Central de Nicaragua, nos presenta datos alarmantes de la situación educativa de los quintiles de menores ingresos de la población, lo que mostramos en el siguiente gráfico.

Gráfica No. 2

6 Ver cuadro anexo No. 1

Fuente: Elaboración propia, en base a la Encuesta de ingresos y gastos de los hogares 2006-2007, Banco Central de Nicaragua. Como podrá observarse, en el quintil7 número uno, que representa los hogares más pobres, o sea de menor ingreso, con apenas un nivel de 5.06 por ciento del total del mismo, tiene un 68.18 por ciento de nivel de escolaridad en primaria y ninguno; el nivel de escolaridad de secundaria es de 23.53 por ciento y la escolaridad universitaria es de tan sólo de 3.05 por ciento. Mientras que el quintil quinto, el de mayor ingreso, que tiene una concentración del ingreso de 55.70 por ciento, tiene una escolaridad de primaria y ninguno de 20.62 por ciento y el nivel de escolaridad universitaria y post universitaria alcanza 48.18 por ciento. Esto nos refleja el grave contraste que persiste en la formación educativa de los sectores pobres y ricos de la población nicaragüense, a medida que se incrementa el nivel de escolaridad con educación superior se incrementa el nivel de ingresos y entre menos escolaridad disminuye el nivel. En consecuencia, los sectores de menores ingresos, especialmente los quintiles uno y dos que concentra sólo el 14.32 por ciento del ingreso, al tener un bajo nivel educativo se traducen en un obstáculo insalvable para mejorar sus

7 El quintil constituye la quinta parte o el 20 por ciento del total. En este caso, un quintil significa el 20 por ciento del total de los hogares. El quintil uno es el 20 por ciento de los hogares de menores ingresos.

47,54 42,97 35,81 34,47

18,85

23,53 32,39

30,71 29,12

21,88

5,21 6,90

9,00 10,41

9,88

3,05

8,63 17,75 22,53

44,04

0,03

- 0,04 0,79 3,59 20,64 9,11 6,69

2,69 1,77

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1 2 3 4 5

QUINTILES

INGRESO A LAS MODALIDADES DE EDUCACIÓN SEGÚN INGRESOS POR QUINTILES

Ninguno

Post-Universitario

Universitario

Técnica

Secundaria

Primaria

niveles de ingresos lo que redunda en desmejoramiento de las condiciones de vida de sus hogares. De ahí nuestro planteamiento de incrementar el gasto del Ministerio de Educación en porcentaje del PIB, ampliación que debe estar orientada especialmente a nivel de la educación secundaria (tal como lo plantearemos más adelante), para permitir a estos hogares salir del umbral de la pobreza. Finalmente, es preciso comparar el nivel de gasto del Ministerio de Educación en porcentajes del PIB con nuestros vecinos fronterizos: Costa Rica y Honduras. Desafortunadamente sólo contamos con el gasto total de educación de dichos países por lo que nuestra comparación, que consideramos que es útil para el presente trabajo, la aplicaremos sobre el total del gasto en educación. Para tal efecto, presentamos la siguiente tabla que muestra el gasto de educación en porcentajes del PIB de Costa Rica, Honduras y Nicaragua del 2002 al 2008.

Tabla No. 18

País 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Costa Rica 5.32 4.92 4.89 4.78 4.65 4.74 5.04 Honduras 5.11 6.09 6.22 6.14 6.08 6.92 6.92 Nicaragua 4.01 4.67 4.37 4.73 4.74 5.03 5.34

En la tabla que antecede se advierte un deterioro del indicador en Costa Rica, inicia con 5.32 por ciento en el 2002, disminuye en los siguientes años y mejora en los años 2007 y 2008 con 4.74 por ciento y 5.04 por ciento respectivamente. Es necesario señalar que la Constitución de Costa Rica establece en su artículo 78) que el gasto público de la educación estatal, incluyendo la educación superior “no será inferior al seis por ciento (6%) anual del producto interno bruto”, lo que aún no ha logrado ese país.

En cuanto a Honduras, se percibe que su indicador tiene un mejor desempeño con tasas mayores del 6 por ciento a partir del 2003, logrando alcanzar una tasa del 6.92 por ciento en los años 2007 y 2008, situándose, por tanto, en una mejor posición que Costa Rica y Nicaragua. Cabe mencionar que la Constitución Política de Honduras no mandata ningún artículo que vincule el gasto de educación en porcentajes del PIB como lo consigna la Constitución de Costa Rica, solamente en el artículo 161) de la Constitución hondureña se dispone que “el Estado contribuirá al sostenimiento, desarrollo y engrandecimiento de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, con una asignación privativa anual no

8 Fuente: Elaboración propia, en base a Liquidaciones presupuestaria de la Secretaria de Finanzas de Honduras e Informe Nacional de Costa Rica, presentado en el Seminario Regional “Indicadores de desempeño de la educación básica en Centroamérica”, efectuado en San José Costa Rica, del 31 de agosto, al 4 de septiembre del 2009.

menor del seis por ciento del Presupuesto de Ingresos netos de la República, excluidos los préstamos y donaciones”.

Analizando el caso de Nicaragua, se observa que ha evolucionado positivamente, ubicándose en 5.44 por ciento en el año 2008, por encima de Costa Rica, pero muy debajo de lo logrado por Honduras. En el caso de nuestro país, tampoco se vincula el gasto de educación en porcentajes del PIB, ni se establece ningún porcentaje sobre los ingresos tributarios para la educación no superior, pero si se fija un 6 por ciento sobre el total del gasto presupuestario para la educación superior. A pesar de que mejora el indicador del gasto del Ministerio de Educación y de educación en porcentajes del PIB, consideramos que es imperativo un contrato político de consenso nacional entre el gobierno, las organizaciones de la sociedad civil, las pequeñas y medianas empresas y el sector empresarial con el propósito de alcanzar a mediano plazo la meta de gastar en la educación pública un 7.0 por ciento del PIB, de tal manera que nos acerquemos a lo que gasta actualmente Honduras y a lo que estableció el Marco de Acción general de Dakar de Educación para Todos hace diez años. Sin embargo, será insuficiente dejar solamente consignada la meta, la que puede ser establecida constitucionalmente o en la Ley General de Educación, sino que se requiere establecer los mecanismos, las actividades y la previsibilidad correspondiente para alcanzar el objetivo, de lo contrario se convertiría en una declaración de buena voluntad política. 2. El gasto del Ministerio de Educación y el gasto total del gobierno central. Si a los autores nos preguntaran, cómo fortalecer el gasto en educación, diríamos de manera simple y sencilla, quitándole recursos financieros a otras instituciones presupuestadas o sectores del gobierno, aún con las consecuencias de los costos políticos que significa una decisión de esa naturaleza. En esencia, la educación es estratégica para el desarrollo de una nación, por tanto, gastar en educación en tiempos de paz es equivalente al gasto militar en época de guerra. Incluso consideramos que el gasto en educación a mediano plazo es mucho más prioritario que el gasto en salud, porque un pueblo con un mejor nivel educativo y cultural tiende a enfrentar preventivamente muchas de las enfermedades que aquejan a la población. De ahí que es importante destacar el comportamiento del gasto del Ministerio de Educación en porcentajes del gasto total del presupuesto o del gobierno central, considerando que el presupuesto público es la expresión financiera de las decisiones programáticas y políticas de un gobierno, por tanto, evidenciaremos las determinaciones políticas de las diferentes administraciones gubernamentales en la esfera de la educación pública.

El cuadro No. 1 muestra el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación con respecto al gasto total del presupuesto. El gasto total del presupuesto no incluye el pago de la amortización de la deuda pública externa e interna, por tanto ese porcentaje sería menor si incluimos esa partida presupuestaria. A pesar de que el indicador viene mejorando, se denota, a nuestro criterio, que el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación con respecto al gasto total es reducido si consideramos el rezago que presenta Nicaragua en materia educativa. Al año 1995 le corresponde el menor porcentaje con 10.39 por ciento y el 2008 el de mayor porcentaje con 16.04 por ciento. A partir del 2004 el indicador tiende a incrementarse, pero en el 2009 y 2010 mejora levemente, pero por efectos de la contracción del gasto total del presupuesto, más que por un incremento en el gasto del ministerio. El comportamiento de 1995 obedece a que se asignó mayores recursos al pago de los intereses de la deuda pública: a este crédito presupuesto se le asignó C$573.07 millones, equivalente a 13.74 por ciento con respecto al gasto total, mientras que la asignación presupuestaria al Minad fue de C$433.04 millones. De 1994 a 1998 se mantuvo deprimido el gasto del Ministerio de Educación, fue mayor el pago de los intereses de la deuda pública que las asignaciones presupuestarias al Ministerio de Educación. En el año de 1999 se recupera, pero en realidad el gasto fue apuntalado por la inmensa cooperación externa que fluyó a Nicaragua para reconstruirla del desastre del Huracán Mitch y vuelve a disminuir en los años subsiguientes de la administración del señor Arnoldo Alemán. Tal como dijimos anteriormente en 2006 mejora de forma sostenida el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación, pero aún así el gasto presupuestario del ministerio es menor que el pago del servicio de la deuda pública9, tal como lo comentaremos en el acápite siete de este capítulo En este contexto, es pertinente contrastar el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación con respecto al gasto total presupuestado con respecto a Honduras y Costa Rica, que nos permita examinar y comparar el desempeño de este indicador con nuestros dos países vecinos. Deseamos explicar que por razones estadísticas, la comparación la realizaremos con el gasto de educación en general y en el total del gasto presupuestario incluimos el pago de la amortización pública. En la siguiente tabla y gráfica presentamos la información.

Tabla No. 2

9 El servicio de la deuda pública comprende el pago de los intereses internos y externos y la amortización externa e interna.

País 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Costa Rica 26.88 29.29 29.94 29.96 30.47 31.75 22.78

Honduras 24.54 28.35 27.89 28.98 30.02 32.33 29.58

Nicaragua 17.48 16.37 17.45 18.23 18.38 19.44 20.66 Fuente: Elaboración propia, en base a Liquidaciones presupuestaria de la Secretaria de Finanzas de Honduras e Informe Nacional de Costa Rica presentado en el Seminario Regional “Indicadores de desempeño de la educación básica en Centroamérica”, efectuado en San José Costa Rica del 31 de agosto al 4 de septiembre del 2009. Gráfica No. 3

La tabla y gráfica anterior nos indica que Nicaragua destina menos recursos de su presupuesto al gasto de educación con respecto a Honduras y Costa Rica. Nicaragua viene mejorando levemente, pero muy debajo del nivel de gasto de estos dos países. Costa Rica desmejoró significativamente en el 2008, lo que le permitió a Nicaragua estrechar la diferencia en 2.12 por ciento. Sin embargo, si observamos el período comparado, el promedio del gasto de educación con respecto al gasto total de Costa Rica fue de 28.72 por ciento y de Honduras de 28.81 por ciento, ambos porcentajes muy por encima al promedio de gasto de Nicaragua, que fue de 18.28 por ciento.

26,88

29,29 29,94 29,96 30,47 31,75

22,78 24,54

28,35 27,89 28,98 30,02

32,33 29,58

17,48 16,37 17,45 18,23 18,38 19,44

20,66

0

5

10

15

20

25

30

35 GASTO DE EDUCACIÓN EN % DEL GASTO PRESUPUESTARIO

Costa Rica Honduras Nicaragua

Lamentablemente, el gasto de educación es siempre un manejo del discurso político en las campañas electorales, pero que una vez instalado en el poder la fuerza política victoriosa, el asunto de la educación se vuelve más virtual que la cotidianeidad con que debe enfrentarse el problema educativo. En realidad, el gasto de educación en Nicaragua es irrisorio y ceñido, de no considerarse seriamente la propuesta del contrato político tendemos a retroceder. Alentadoramente podemos decir que estamos invirtiendo en educación más que Costa Rica en porcentajes del PIB, 5.04 por ciento del PIB el vecino país versus 5.32 por ciento Nicaragua, ambas cifras del 2008. Sin embargo, cuando observamos los montos absolutos que destina cada país al gasto de educación, la situación es apabullante: Costa Rica invirtió US$1,516.20 millones 10 y Nicaragua apenas US$339.71 millones, o sea 4.46 veces más. Es importante aclarar que Costa Rica tiene menos habitantes que Nicaragua, y ambas naciones con las mismas potencialidades económicas y de recursos naturales, por tanto, es permisible la comparación. Pero, ¿qué ocurre con Honduras? Este país gastó en educación en el 2008 la suma de US$983.3111 millones, casi tres veces más de lo que gastó Nicaragua, consideramos también que es viable la comparación entre ambos países. 3. Evolución del gasto del Ministerio de Educación y de la educación superior.

El gasto en educación lo integran el gasto del Ministerio de Educación, la erogación presupuestaria a las universidades públicas y privadas que equivale al 6 por ciento sobre el total del gasto presupuestario, sin incluir el pago de la amortización a la deuda pública externa e interna y la transferencia presupuestaria al Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) y otras transferencias de menor cuantía.

La Constitución Política de Nicaragua establece en su artículo 125 que las universidades y centros de educación técnica superior, recibirán una aportación anual del seis por ciento del Presupuesto General de la República, “la cual se distribuirá de acuerdo con la ley”. Por su parte la Ley No. 89, Ley de autonomía de las instituciones de educación superior establece en el inciso 1) del artículo 55 que el aporte ordinario del Estado no podrá ser menor del 6 por ciento del Presupuesto General de Ingresos de la República, como garantía mínima para hacer efectiva la Autonomía Universitaria.12

10 Informe Nacional de Costa Rica, presentado en el Seminario Regional “Indicadores de desempeño de la educación básica en Centroamérica”, efectuado en San José Costa Rica, del 31 de agosto, al 4 de septiembre del 2009. 11 Informe de la Liquidación presupuestaria 2008 de la Secretaria de Finanzas de Honduras. 12 Ley No. 89, Ley de autonomía de las instituciones de educación superior, La Gaceta No. 77, del 20 de abril de 1990.

Es importante comparar, inicialmente, el comportamiento del gasto de Ministerio de Educación y las universidades y posteriormente, las asignaciones presupuestarias que corresponden a la educación primaria, secundaria y superior, de tal forma que nos permita tener un panorama global de la situación. Mencionemos de forma general, que se han generado debates sobre la problemática del financiamiento a la educación superior, en la que algunos académicos defienden el nivel de gasto presupuestario a las universidades y otros expresan la necesidad de priorizar el gasto de la educación en el Ministerio de Educación, en especial el nivel de primaria.

Al respecto, en un trabajo monográfico escrito por Emilio Porta Pallais, se afirma que el financiamiento a la educación superior es aprovechado por el segmento socioeconómico con niveles más altos de consumo y los sectores más pobres acceden en forma marginal a ese nivel de educación.13 Al margen de este debate presentamos en la siguiente tabla, las participaciones porcentuales del gasto del Ministerio de Educación, universidades y otros, de 1994 a 2008. En el anexo mostramos la gráfica de este comportamiento.

Tabla No. 3 Porcentaje de participación en el gasto de educación

Año MINED Universidades Otros 1994 70.38 29.62 0.001995 66.42 28.03 5.551996 67.73 27.04 5.231997 69.43 28.89 1.681998 66.87 31.95 1.181999 73.65 24.26 2.102000 71.89 25.58 2.532001 68.55 29.16 2.292002 66.20 29.11 4.692003 62.70 29.45 7.852004 66.32 27.13 6.542005 66.97 26.96 6.072006 67.15 31.22 1.632007 67.34 31.14 1.522008 68.68 28.42 2.90

Fuente: Elaboración propia, en base a liquidaciones presupuestarias del MHCP.

Se observa una participación de característica estable en la distribución del gasto de educación. El gasto del Ministerio de Educación con respecto al gasto total en educación osciló entre un rango de 62.70 por ciento (año 2002) a 73.65 por ciento (año 1999), mientras que la participación del gasto de las universidades fue desde 24.26 por ciento en 1999 a 31.22 por ciento en el año 2006. 13 Educación Superior en Nicaragua: ¿Eficiencia en la administración de los recursos del Estado? Porta Pallais, Emilio, julio 2001.

Es comprensible que el gasto del Ministerio de Educación de 1999 sea el de mayor participación (73.65%) con respecto a los otros sectores educativos, en el período de 1994 a 2008, justificado, tal como lo explicamos anteriormente, por los desembolsos destinados a la reconstrucción de los efectos devastadores del Huracán Mitch, lo que es visible en la tasa de crecimiento nominal del gasto de capital de ese año que se situó en 159.76 por ciento, mientras que la tasa de crecimiento nominal del gasto del ministerio fue de 75 por ciento con respecto al de 1998. En ese mismo año (1999), la participación del gasto de las universidades fue el menor de ese período, ubicándose apenas en 24.26 por ciento.

En realidad, no se observa, como contrariamente afirman algunos académicos, ninguna tendencia en la evolución del gasto de educación que tenga un sesgo favorable al presupuesto de las universidades en detrimento del presupuesto al Ministerio de Educación, tal como se advierte en la tabla No. 3 y en la gráfica No. 1 del anexo. Consideramos que esto ha sido posible, muy probablemente, por el incremento sostenido del gasto del Ministerio de Educación, lo que se refleja en su tasa de crecimientos real, que corresponde a 217.83 por ciento, en el período de 1994 a 2008, lo que equivale a una ampliación nominal de casi once veces más en el 2008 con respecto a 1994.

Por otra parte, cabe mencionar que a partir de 2003 se registra en los informes anuales de liquidaciones presupuestarias del Ministerio Hacienda y Crédito Público, como un gasto adicional al 6 por ciento constitucional de las universidades, la partida presupuestaria destinada al pago del consumo de la energía eléctrica, agua y telefonía nacional de dichas instituciones. En los años anteriores al 2003 no se registró ese tipo de gasto. En la participación porcentual de las universidades que presentamos en la tabla anterior incluye esa partida a partir del 2003.

La partida destinada al pago de los servicios básicos se fundamenta en la Ley de autonomía ante citada, que en el inciso 4) del artículo 55 señala que las universidades y los centros de educación técnica superior estarán exentos del pago de los servicios públicos (agua, electricidad, teléfono, correos), los que le serán brindados de manera gratuita por el Estado y sus instituciones.

4. Evolución del gasto de la educación preescolar, primaria, secundaria y superior, 2002-2008.

En Nicaragua es indispensable un compromiso político de los diferentes instituciones gubernamentales y no gubernamentales, acompañado de un mayor esfuerzo financiero (a mediano plazo) del gasto público y privado, interno y externo, es también imprescindible, alcanzar una mayor eficiencia de los recursos disponibles, de tal manera, que se logre reducir las tasas de repetición, rezago y deserción, combinando calidad con un mejor uso de los recursos. Dentro esta misma lógica, las universidades públicas y privadas no sólo deben tener un rol de primer orden en la eficiencia y administración de los recursos

asignados, sino también, su accionar y labor académica e investigativa deben estar vinculadas a las necesidades sociales y económicas del país.

Mal haríamos en presentar la dicotomía sobre a qué sector educativo se requiere orientar la mayor cuantía de los recursos financieros, si primaria o el nivel superior, tal como lo hacen ciertos académicos y políticos, que contaminan el debate de un problema fundamental, como es la asignación de los recursos públicos a la educación. En verdad, es incorrecto plantear el problema de esa forma, cuando lo justo es proponer en primer lugar el buen uso y eficiencia de los recursos y en segundo lugar cómo lograr incrementar la asignación presupuestaria al Ministerio de Educación en general y a sus diferentes niveles educativos en particular.

En ese sentido, es meritorio que presentemos, la evolución del gasto de los diferentes niveles educativos, por tanto, en la tabla No. 7 y en el gráfico No. 5, se muestran el gasto ejecutado de la educación preescolar, primaria, secundaria y superior en millones de dólares, del 2002 al 2008.

Tabla No. 4 Millones de dólares corrientes

Fuente: Elaboración propia, en base a liquidaciones presupuestarias MHCP y SIGFA.�

Gráfica No. 4

Año Preescolar Primaria Secundaria Superior 2002 0.80 58.02 11.01 47.04 2003 1.00 60.91 14.37 56.47 2004 0.97 67.34 14.79 52.94 2005 1.30 82.88 14.96 62.16 2006 2.95 105.35 18.35 78.36 2007 4.28 138.06 16.64 89.07 2008 4.14 156.38 23.29 96.56

Como podrá observarse en la tabla y gráfica que antecede, el gasto de la educación preescolar es irrisorio y muestra el bajo nivel de acceso a la preprimaria y el absoluto abandono del Estado a este nivel educativo. Es necesario señalar que los primeros años de vida son primordiales para el desarrollo cognitivo y emocional y la salud física y mental. Estudios científicos sostienen que en los tres primeros años de vida se forma las conexiones neuronales, el cerebro alcanza 90 por ciento de su tamaño adulto y se logran las habilidades como la regulación emocional, el apego, el desarrollo del lenguaje y la motricidad.14 Dado pues, los efectos positivos, de la atención integral a la infancia temprana en el desarrollo cognitivo, sería esperable que en la fase siguiente, de 3 a 5 años de edad, un mayor acceso de los niños y niñas a la educación preescolar se expresen en mejores resultados, logros y progresión a lo largo del nivel primario. Sin embrago, en Nicaragua se invirtió a lo largo de 7 años en la base de la pirámide del sistema educativo, apenas la suma de US$15.44 millones, lo que evidencia los frágiles cimientos en el que se asienta la educación nicaragüense. Por otra parte, el gasto en el nivel de la educación secundaria es notoriamente deficiente, a pesar del incremento en 2008, ubicándose en un monto de US$23.39 millones. Al respecto señalemos, que la conclusión de la educación primaria no garantiza la reducción de la pobreza. Un estudio de la CEPAL, realizado en el año 2000, estimó que se requiere como promedio regional (América Latina y el Caribe) un mínimo de 11 a 13 años de estudio

14 Desafíos, Boletín de la infancia y la adolescencia sobre el avance de los objetivos del desarrollo del Milenio, No. 3, agosto 2006.

0,8 1 0,97 1,3 2,95 4,28 4,14

58,02 60,91 67,34 82,88

105,35

138,06

156,38

11,01 14,37 14,79 14,96 18,35 16,64 23,29

47,04 56,47 52,94

62,16 78,36

89,07 96,56

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GASTO EN MILLONES DE DÓLARES POR NIVEL EDUCATIVO

PREESCOLAR PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR

formal para contar con buenas probabilidades de no caer o seguir en la pobreza, es decir, lograr rebasar el umbral de la pobreza.15 En consecuencia, apremia aumentar el acceso y la finalización de la educación secundaria que no solo permite acceso a mejores empleos, sino que además incrementa las capacidades de los adolescentes para tomar decisiones informadas y evitar riesgos indeseables. Asimismo, aumentar el gasto en educación secundaria está íntimamente ligado al aprovechamiento del “bono demográfico”, es decir invertir en la educación de nuestros jóvenes para que puedan acceder a empleos de calidad y brindar un mejor nivel de vida a las generaciones futuras. 5. Tasa de crecimiento real del gasto presupuestario del Ministerio de Educación, del gasto corriente y gasto de capital.

Una arista importante para percibir la evolución del gasto del Ministerio de Educación es la observancia de su tasa de crecimiento real del gasto. Hemos aplicado el deflactor implícito del PIB para convertir los córdobas nominales de cada año en córdobas constantes de 1994, el cual es el año base que utiliza el Banco Central de Nicaragua (BCN) para determinar y medir el crecimiento del sector real de la economía. El comportamiento de la tasa de crecimiento real del gasto del Mined se caracteriza fundamentalmente por ser dispareja, oscilante, no mantiene un crecimiento sostenible, evidenciando grandes crecimientos en algunos de los años y decrecimiento acentuados en otros. Sin embargo, a pesar de este desempeño, el crecimiento real del gasto del Ministerio de Educación fue más pronunciado que el gasto total del presupuesto: de 1994 a 2008 la tasa de crecimiento real del Mined fue de 217.83 por ciento, tal como dijimos anteriormente, mientras que la del gasto presupuestario fue de 119.58 por ciento, lo que ha posibilitado el mejoramiento del gasto del ministerio, aunque insuficiente ante las demandas y retos planteados a la educación En el cuadro No. 1 y en la gráfica No. 2 del anexo, se muestra la tasa de crecimiento real del gasto corriente, gasto de capital y el gasto total del Ministerio de Educación. Del cuadro No. 1 y la gráfica No.2 del anexo se visualiza que el mayor crecimiento real del gasto del Ministerio de Educación se ubicó en el año 1999, lo que se justifica también por el incremento del gasto público que estuvo orientada a rehabilitar y reparar la infraestructura económica y social dañada por los efectos devastadores del Huracán Mitch y la onda Tropical No. 37, generando que el gasto de capital pasara de 9.1 por ciento del PIB en 1998 a 17.8 por ciento del PIB en 1999. Cabe mencionar que el gasto presupuestario de este año fue sostenido fundamentalmente por los flujos de la cooperación externa, los que alcanzaron 42 por ciento del total de ingresos, mientras que los ingresos fiscales correspondieron a 58 por ciento, o sea que de cada córdoba que ingresó al tesoro de la nación 42 centavos de córdobas16 fueron de la fecunda contribución internacional. 15 Ibid, página 5. 16 Informe Liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Nicaragua 1999, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, marzo 2000.

El crecimiento real del gasto del Ministerio de Educación en ese año fue 61.40 por ciento, desagregado de la forma siguiente: 27.51 por ciento corresponde a gasto corriente y 137.82 por ciento a gasto de capital, lo que incluye este último, la rehabilitación de 296 escuelas, la rehabilitación de aulas de primarias y preescolares por el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), la rehabilitación de escuelas de secundarias y la dotación pupitres, mobiliarios y equipos. Llama la atención que en el año 1995, la tasa de crecimiento real del gasto del Ministerio de Educación fue negativa de 8.70 por ciento, a pesar de que en ese año se registra un crecimiento real de la economía de 5.91 por ciento (la tercera de mayor crecimiento en el período de 1994-2008), y de los ingresos fiscales de 6.56 por ciento, lo que muestra el poco esfuerzo realizado por el gobierno en materia educativa en el año en mención. Esta tasa negativa se distribuyó de la forma siguiente: -2.14 por ciento el gasto corriente y -26.84 por ciento el gasto de capital. Este fuerte decrecimiento del gasto de capital obedece al declive de la inversión en el rubro de obras y construcciones: de US$14.92 millones que se invirtió en 1994, disminuyó en 1995, ubicándose en la cantidad de US$9.20 millones. En los años 1995, 1996 y 1997 se evidencia un decrecimiento real del gasto corriente, a consecuencia de que se mantuvo comprimido el rubro de remuneraciones, lo que contribuyó no sólo a deteriorar el salario real de los educadores, sino también a profundizar el rezago salarial con respecto a sus colegas centroamericanos. Efectivamente, en 1994 se gastó en los créditos presupuestarios de remuneraciones la suma de US$ 32.04 millones nominales, en el 2005 el monto de US$29.54 millones, en el 2006 la cantidad de US$25.20 millones y en el 2007 lo gastado en ese concepto fue de apenas US$22.05 millones. Por otra parte, la tasa de crecimiento real del gasto de capital aumenta sensiblemente en los años 1996 y 1997 con 53.35 por ciento y 79.60 por ciento respectivamente, lo que finalmente coadyuvó a incrementar el gasto real del Ministerio de Educación en 8.44 por ciento en 1996 y 19.44 por ciento en 1997. El incremento del gasto de capital de 1997, estuvo apuntalado por la cooperación externa, la que aportó el 89.10 por ciento de la inversión real directa. En 1998 nuevamente disminuye el gasto real del capital que se situó en -32.34 por ciento, lo que influyó al declive del gasto del Ministerio de Educación en -2.29 por ciento. Después del festivo incremento del gasto del Ministerio de Educación en 1999, este vuelve a contraerse en los dos años subsiguientes, 2000 y 2001. Contrario al mito que han creado algunos panegiristas de la administración liberal del señor Arnoldo Alemán, en realidad el gasto real del Ministerio de Educación sólo creció durante esa administración, en 1997, apoyado esencialmente en la cooperación externa y el sui generis de 1999, donde la economía alcanzó un crecimiento de 7.01 por ciento (el mayor crecimiento en el período 1994-2008), por efectos del expansivo gasto público sostenido por la cooperación internacional. A partir del año 2002 la tasa de crecimiento real del gasto del Ministerio de Educación, muestra una tendencia de crecimiento sostenido, con desaceleraciones en los años 2004 y 2006, pero con tasas de crecimientos positivos, situándose en 4.16 por ciento y 4.38 respectivamente. Sin embargo, es sintomático y preocupante que el gasto de capital y por

ende la inversión pública del ministerio, registre una tendencia de caída vertiginosa, su tasa de crecimiento real en los tres últimos años: -27.24 por ciento en el 2006; -21.88 por ciento en el año 2007 y -30.52 por ciento en el 2008. Sin lugar a dudas, este síntoma debe convertirse en una alerta roja para las autoridades gubernamentales, que imperativamente tienen que evitar que continúe el deterioro del gasto de capital, que impacta negativamente en la infraestructura y en las inversiones públicas del Ministerio de Educación y que pone en entredicho el cumplimiento de los Objetivos del Desarrollo del Milenio. Tal es el deterioro de lo invertido en el gasto de capital, que el gasto real del 2008 se ubica cercanamente al gasto ejecutado en 1994, con un crecimiento con respecto a ese año de apenas de 19.77 por ciento.17

6. Comparación del gasto del Ministerio de Educación y el servicio de la deuda pública.

El Marco de acción de Dakar, Educación para Todos: cumplir nuestros compromisos comunes, adoptados en el Foro mundial sobre la educación en Dakar, Senegal, del 26 al 28 de abril del 2000, estima que para el cumplimiento de los objetivos de Educación para Todos en el planeta se necesita invertir US$8,000 millones anuales, lo cual requiere un apoyo complementario financiero por parte los países, “así como una mayor asistencia al desarrollo y una reducción de la deuda por parte de los donantes bilaterales y multilaterales”18

En realidad, Nicaragua logró la condonación de una parte significativa de la deuda pública en el marco de la Iniciativa de los países altamente endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés). De US$ 6,595.8 millones de deuda pública externa que se debían en el año 2003, el saldo de la deuda pasó a US$5,390.6 millones en el 2004, logrando el punto de culminación en enero de ese año, después de intensas negociaciones con las instituciones acreedoras, de incómodos programas de estabilización financiera y de ajustes estructurales sobre la economía que soportó estoicamente los sectores pobres del pueblo nicaragüense.19

El ahorro de recursos que logró el país con la reducción de la deuda pública externa en un año fue de US$1,205.2 millones, y Nicaragua, a través de sus gobiernos, se comprometió a destinar dichos recursos para el gasto de reducción de la pobreza, dentro de lo cual, el sector educación juega un rol de primer orden. Podríamos decir, que los organismos “bilaterales y multilaterales” en el caso de Nicaragua, aportaron sus esfuerzos destinados a reducir la deuda para orientarlos al gasto en educación.

17En 1994 el gasto de capital fue de C$101.83 millones. En el 2008 el gasto de capital en córdobas constantes, es decir en córdobas de 1994 fue de C$120.4 millones, para un incremento de C$18.21 millones, equivalente a un crecimiento real de 17.9%. 18 Foro Mundial sobre la Educación, Dakar, Senegal del 26 al 28 de abril de 2000. 19 Indicadores económicos del Banco Central de Nicaragua.

Desafortunadamente, por utilizar un término diplomático, el esfuerzo externo no obtuvo el suficiente “apoyo complementario financiero” por la parte interna, más bien la disminución del pago del servicio de la deuda pública externa, fue “complementada” o sustituida por el pago del servicio de la deuda pública interna, (Ver cuadro anexo No. 2) desaprovechando nuestra nación una oportunidad histórica para incrementar el nivel del gasto en el Ministerio de Educación y por ende reducir la brecha de desigualdad e inequidad que impera en el país. La tabla que a continuación presentamos y la gráfica No. 3 del anexo muestran el comportamiento comparativo del pago del servicio de la deuda pública y el gasto del Ministerio de Educación de 1994 a 2008.

Tabla No.5 Millones de dólares

Fuente: Elaboración propia, en base a las Liquidaciones Presupuestarias del Ministerio de Hacienda y Crédito Pública.

He aquí un detalle del porqué Nicaragua no logra incrementar su gasto en el área educativa y no mejora sustantivamente el indicador del gasto del Ministerio de Educación, en porcentajes del Producto Interno Bruto. En 15 años la nación gastó en el presupuesto del Ministerio de Educación la suma de 1,746.08 millones de dólares nominales y el promedio en porcentaje del PIB fue de 2.78 por ciento; mientras que en el servicio de la deuda pública se pagó la cantidad de US$3,118.66 millones, que corresponde a 4.97 por ciento en promedio del PIB.

Gasto Servicio

Año Mined Deuda Pública

1994 61.87 175.05

1995 57.51 162.17 1996 61.01 139.61 1997 71.73 182.91 1998 69.03 180.00 1999 108.17 169.38 2000 108.68 126.42 2001 102.60 168.41 2002 106.98 218.32 2003 120.21 371.24 2004 129.42 208.36 2005 154.40 225.72 2006 168.54 258.26 2007 192.62 268.82 2008 233.30 263.91

A partir del año 2004 se presenta una inflexión en el pago del servicio de la deuda pública: disminuye el monto del pago del servicio externo y se incrementa sustancialmente el pago del servicio del pago de la deuda interna. (Ver cuadro No. 2 y gráfica No. 3 del anexo), manteniéndose esta tendencia hasta el 2008.

Efectivamente, en 2004, mientras se pagaba U$39.99 millones en el pago del servicio de la deuda externa, el servicio de la deuda interna alcanzó la cantidad de US$168.37 millones; en el 2008 esta relación fue de US$65.13 millones el servicio de la deuda externa y US$198.77 millones el interno. Cabe mencionar que en 2008 el pago de la deuda de los Certificados de pago por indemnización conocidos como BPI`s ascendió a la suma de US$130.21 millones, equivalentes al 65.50 por ciento del total del pago del servicio de la deuda interna.20

Mientras persista este problema estructural, en la que significativos montos de los recursos fiscales se destinan al pago del servicio de la deuda pública, especialmente la deuda interna, será insalvable que Nicaragua logre mejorar el nivel de gasto del Ministerio de Educación y por ende la consecución de los Objetivos del Desarrollo del Milenio. Este panorama tiende a deteriorarse, por efectos de problemas políticos internos y por el incremento de la deuda pública interna.

7. Resultados preliminares del gasto del Ministerio de Educación en el 2009 y perspectivas del 2010.

En primer lugar, es preciso comentar sobre el comportamiento del gasto del ministerio en proporción del Producto Interno Bruto (PIB). En base al cálculo preliminar del PIB nominal 2009, fijado por el Banco Central de Nicaragua, en un monto de C$125,068.60 millones, observamos que se mantiene la tendencia de crecimiento de ese indicador, a pesar del descenso económico, situándose en 3.98 por ciento, o sea, experimenta un crecimiento de 0.25 puntos porcentuales con respecto al 2008. Este incremento se fundamenta por el crecimiento continuo del financiamiento del gasto con ingresos tributarios, es decir, con rentas del tesoro, que alcanzó en el 2009 un 83.20 por ciento del total de las fuentes de financiamiento del gasto del Mined. No obstante, para el 2010 el indicador se estanca y se estima una cifra de 3.86 por ciento, por consecuencia de la contracción del gasto público y de la continua transferencia de recursos financieros al pago del servicio de la deuda pública, especialmente, el pago del servicio interno.

Con respecto al gasto del Ministerio de Educación en porcentaje del gasto total del gobierno central, sin incluir el pago de la amortización de la deuda pública, se evidencian leves crecimientos en el 2009 y 2010, de 16.67 por ciento y 16.86 por ciento respectivamente. El crecimiento de 0.66 puntos porcentuales en el 2009 se justifica por el

20 Informe de Liquidación del Presupuesto General de la República 2008 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

crecimiento del gasto del ministerio sostenido por los recursos del tesoro y porque el crecimiento nominal del gasto del Mined fue de 10.20 por ciento, mientras que el crecimiento nominal del gasto del gobierno central fue de 6.0 por ciento; pero en el caso de la proyección del 2010, el crecimiento del gasto nominal del ministerio es apenas superior en el gasto del presupuesto en 1.14 por ciento.

En cuanto al gasto, destinado a la educación preescolar, primaria, secundaria y universidad del 2009 y 2010, consideramos conveniente, para una mejor ilustración, presentar la siguiente tabla del gasto de los diferentes niveles educativos en millones de dólares, siendo el 2010 proyectado.

Tabla No. 6

Fuente: Elaboración propia, en base al Sigfa y Presupuesto General de la República 2010.

De conformidad con la tabla anterior, comprobamos que se deteriora los montos de gasto consignado a los diferentes niveles educativos, incluyendo la educación superior. El gasto de educación preescolar persiste en mantenerse deprimido, lo que al parecer refleja que ese gasto no es prioridad para los gobiernos, a pesar de la importancia de este nivel educativo para la formación integral de los niños.

En cuanto al gasto de la educación primaria, disminuyó en el 2009 y aunque se proyecta un incremento en el 2010 con respecto al 2009, de US$10.10 millones, todavía no alcanza el nivel del 2008, que alcanzó la cifra de US$156.38 millones. 21 Mantener o no incrementar los recursos monetarios para financiar el gasto de la educación primaria tiende a disminuir las posibilidades de lograr que los niños alcancen el ciclo completo de enseñanza primaria, tal como se fijó en el Objetivo dos de las Meta del Milenio. En cuanto al gasto de secundaria, se incrementó significativamente en el 2009, pero vuelve a deprimirse el gasto en el 2010, lo que limita las posibilidades de que nuestra juventud logre alcanzar el umbral para superar la pobreza. Finalmente, se estima para el 2010 una reducción del gasto de las universidades en US$11.63 millones, a consecuencia de la contracción del gasto presupuestario y el recorte del gasto en los servicios de energía eléctrica, agua y telefonía nacional por el orden de los C$53.95 millones.

21 Cabe explicar, que en el gasto del Programa de Educación Primaria presentado en el Presupuesto General 2010, se incluyó el Programa de alfabetización y de educación de adultos, pero en los presupuestos de los años anteriores se presentó como un programa diferente, por tanto para no distorsionar los datos estadísticos, los autores excluimos o restamos el gasto de alfabetización y de educación de adultos al gasto de la educación primaria.

Concepto 2009 2010 Educación preescolar en millones de US$ 3.46 3.79 Gasto educación primaria en millones de US$ 144.99 155.09 Gasto educación secundaria en millones de US$ 30.36 29.06 Educación Superior en millones de US$ 105.16 93.53

Otro aspecto a explicar es el comportamiento de la tasa de crecimiento real del gasto del Ministerio de Educación, las tasas de crecimiento reales de su gasto corriente y de capital del 2009 y la proyección del 2010. La siguiente tabla muestra este comportamiento.

Tabla No. 7

Concepto 2009 2010 Tasa de crecimiento real del gasto Mined 3.92 -1.66 Tasa de crecimiento real del gasto corriente 4.68 1.22 Tasa de crecimiento real del gasto capital 8.99 -25.90

Fuente: Elaboración propia, en base al Sigfa y al PGR 2010.

En el 2009 se incrementó la tasa de crecimiento del gasto del Mined ubicándose a 5.04 por ciento, debido al crecimiento positivo del gasto de capital que se ubicó en 8.99 por ciento. En el 2009 y 2010 se marca la tendencia de desaceleración del crecimiento del gasto corriente, comportamiento que está vinculado a la contención del gasto público y al reducido incremento salarial de los maestros en el 2010, que se situó inicialmente en un promedio de 3 por ciento, teniendo como referencia para la aplicación de la política salarial, la inflación acumulada del 2009 que concluyó en 0.91 por ciento y las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional. El aumento salarial aplicado al magisterio, amplió aún más la brecha salarial de los docentes nicaragüenses con el resto del área centroamericana.

Se observa un desplome de la tasa de crecimiento real proyectada del gasto de capital, debido a la reducción de la cooperación externa, en sus dos componentes, especialmente el de préstamos externos, en vista que el Gobierno de la República no ha contraído nuevos empréstitos externos para financiar inversión pública en el área educativa. En realidad, es alarmante la caída del gasto de capital, que de concretarse la tasa de crecimiento negativa en el 2010 de -25.90 por ciento, equivalente a C$98.50 millones de córdobas de 1994, se situará en un nivel inferior al gasto de capital de ese año, que fue de C$101.83 millones.

El gobierno justifica la disminución nominal y real del gasto de capital total, expresando que los gobiernos anteriores traslapaban el gasto corriente al de capital para inflar artificialmente la cifra de este último, con el propósito de aparentar sanidad en las finanzas públicas, por lo que se vio obligado a aplicar un proceso de transparentar las cuentas presupuestarias, clasificando adecuadamente el gasto. Sin bien es cierto, que puede haber mucho de verdad en esta aseveración, es inadmisible aceptar que la caída del gasto de capital en el Ministerio de Educación -por mucho traslape que se haya realizado, sea a consecuencia de la inadecuada clasificación del gasto, simplemente ha disminuido la cuantía de recursos financieros que se destina al gasto de capital, especialmente la cooperación externa que financia ese tipo de gasto.

Finalmente, nos referimos al comportamiento comparativo del pago del servicio de la deuda público y el gasto del Ministerio de Educación. Por primera vez en este período,

1994-2010, en el 2009 el gasto del ministerio se acercó al pago del servicio de la deuda pública, siendo los montos de US$244.86 millones y US$255.60 millones respectivamente. Sin embargo, En las proyecciones del 2010, pese a que se contrae el gasto presupuestario, ambas variables vuelven a tomar distancia: con US$245.43 millones se “castiga” al gasto del Ministerio de Educación y US$288.06 millones se “premia” el servicio de la deuda pública, a pesar que el stock de la deuda pública externa ha disminuido sensiblemente22, lo que indica el sobrecargado pago del servicio de la deuda interna pública. Efectivamente, en el 2010 se proyecta pagar US$210.80 millones lo que representa un 73.18 por ciento del total del pago del servicio de la deuda pública.23

8. A manera de síntesis.

El gasto del Ministerio de Educación y sus diferentes niveles educativos han mejorado desde 1994, evolucionado positivamente, sin embargo, se encuentran muy por debajo del parámetro internacional que estableció el Foro Mundial sobre la Educación de Dakar en el año 2000 y de los países vecinos centroamericanos, Honduras y Costa Rica. En general, el desempeño del gasto del Ministerio de Educación de 1994 a 2010, muestra el siguiente comportamiento:

Una tendencia de crecimiento desde el 2001, se observa en el gasto del Ministerio de Educación en proporción del Producto Interno Bruto (PIB) por efectos del crecimiento del gasto público y de la carga fiscal, situándose en 3.98 por ciento en el 2009, lo cual es positivo porque permitió ampliar el gasto del ministerio y por tanto, tiende a mejorar sus indicadores. Sin embargo en el 2010, se proyecta un estancamiento del gasto en proporción del PIB.

A pesar de este progreso, este indicador se encuentra considerablemente bajo en comparación a lo dispuesto por el Marco de Acción general de Dakar de Educación para Todos, de abril del 2000.

Se observa un crecimiento del gasto del Ministerio de Educación en porcentajes del gasto público, sin incluir la amortización de la deuda pública desde el 2003. Sin embargo, el gasto total de educación (ministerio, universidades y otros) en porcentajes del gasto del presupuesto público, incluyendo la amortización de la deuda pública, es menor con respecto a Honduras y Costa Rica.

Ha mejorado sensiblemente el gasto de educación primaria, pero se mantiene comprimido el gasto de la educación preescolar, erosionando la base en que se asienta la pirámide educativa. Asimismo, se observa una diferencia notable entre el gasto de educación primaria y el gasto de educación secundaria (es mucho menor) a pesar de que este nivel de estudio representa la posibilidad de lograr superar el umbral de la pobreza.

22 El saldo de la deuda externa en el 2003 fue de US$6,595.8 millones, para el 2008 el saldo fue de US$3,511.5, para una disminución neta de US$3,084.3 millones. 23 Presupuesto General de la República 2010.

Se observan tasas positivas de crecimiento real del gasto del Ministerio de Educación en los últimos años, pero preocupa el bajo crecimiento en el 2009 (3.92 por ciento) y el descenso que se proyecta en el 2010, (-2.49 por ciento en el 2010), asimismo el comportamiento del gasto real de capital, siendo el nivel proyectado del 2010, menor que el gasto de 1994.

Los recursos financieros que se drenan al pago del servicio de la deuda pública interna, desfavorece de forma absoluta el gasto del Ministerio de Educación.

III. EVOLUCIÓN Y COMPORTAMIENTO DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO

1. Financiamiento al Ministerio de Educación.

Desde la perspectiva del financiamiento al Ministerio de Educación, la Ley No. 550, Ley de Administración Financiera y del Régimen presupuestario, mandata que el Ministerio de Educación Pública debe presentar a la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro el plazo establecido por este organismo, el anteproyecto de presupuesto para el año fiscal inmediato, el cual debe tomar en consideración la política presupuestaria , los límites de asignación de recursos y las directivas técnicas establecidas por Hacienda. (Artículo 31 de la ley precitada).

El artículo 30 de esta ley señala que:

“La política presupuestaria para el ejercicio a presupuestar será informada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a los organismos y entidades del Sector Público regulados por el presente capítulo, a más tardar el treinta de mayo de cada año. A través de esta política establecerá el límite máximo de gasto que cada una de las referidas entidades y organismos tendrá para el ejercicio presupuestario siguiente, discriminando los grupos de gastos…”24

Por tanto, los objetivos, metas y techos presupuestarios son previamente establecidos por las autoridades del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La administración utiliza la técnica de presupuesto por programas para asignar los recursos anuales a las instituciones públicas. Esto permite distinguir con suficiente claridad la distribución correspondiente a cada programa ministerial con base en sus objetivos y metas.

Al respecto, es importante apuntar que es típico de la región latinoamericana, y Nicaragua no es la excepción, que las políticas hacendistas para educación, generalmente han sido desarticulada entre los sectores responsables de las políticas educativas y los encargados de las políticas fiscales y administración presupuestaria. Por este desajuste prevaleciente entre ambas políticas, los especialistas en educación suelen graficar esta situación con la conocida figura de dos mundos que se dan la espalda.

Sobre esta temática, los autores Darwin Caraballo, Javier Córdoba y Alfredo Astorga, sostienen que los efectos de esta situación son evidentes: 24 La Gaceta No. 167, 29 de agosto 2005.

“Las políticas y prioridades de educación –demandadas, prometidas, comprometidas nacional o internacionalmente- han topado con un muro sólido de normas y procesos, tanto respecto a inversiones en términos absolutos y relativos, cuanto modalidades y criterios rígidos de asignación y mecanismos para el control y la eficiencia.”25

En Nicaragua, el arista más visible de esta discordancia fue la reforma a la Ley número 582, Ley General de Educación, en lo concerniente de aplicar el 20 por ciento de la recaudación de los ingresos tributarios al gasto del Ministerio de Educación, como lo analizaremos en el siguiente acápite. Cabe mencionar que el Presupuesto Público del gobierno central es rígido, por la existencia, en parte, de asignaciones presupuestarias que son establecidas por disposiciones y normativas legales, lo que deja en desventaja al Ministerio de Educación de encontrar espacios fiscales adicionales.

En efecto, una de estas asignaciones corresponde a las transferencias municipales, que de conformidad con la Ley No. 466, Ley de transferencias presupuestarias a los municipios de Nicaragua, en su artículo número cinco, establece la asignación presupuestaria a los gobiernos municipales, hasta alcanzar un 10 por ciento de la recaudación tributaria.

Esta ley fue aprobada en el 2003 e instituyó en ese mismo artículo que la asignación a la transferencia municipal se iniciaba con un cuatro por ciento (4%) de los ingresos tributarios del año 2004 y agrega: “El porcentaje se incrementará en al menos un medio por ciento anual (0.5%), siempre y cuando el Producto Interno Bruto (PIB) haya crecido en al menos un uno por ciento (1%) en el año anterior, hasta alcanzar como mínimo el diez por ciento (10%) de los ingresos tributarios en la Ley Anual del Presupuesto General de la República en el año 2010.” Sin embargo, a pesar que la economía decreció en el 2009, el Presupuesto General de la República aprobado por la Asamblea Nacional, incrementó la asignación presupuestaria a los municipios de Nicaragua en el 2010.

Otra asignación significativa, establecida por la Constitución, tal como lo mencionamos anteriormente, es el que configura el presupuesto de la educación superior con el 6 por ciento sobre los ingresos ordinarios y extraordinarios del Presupuesto General de la República.

Asimismo, otra partida presupuestaria de gran magnitud, es el pago del servicio de la deuda pública, que a pesar de no tener una norma específica como las asignaciones antes mencionadas, se considera de ineludible cumplimiento. Además, en las negociaciones financieras del gobierno de la república con el Fondo Monetario Internacional esta institución insiste que en el Presupuesto Público se deje un monto “adecuado” en concepto

25 Políticas de financiación de la educación que favorecen la cohesión social, CIEP – ADETEF, 2009, coordinado por Juan Pablo Jiménez, CEPAL Alejandro Morduchowicz, IIPE/UNESCO Buenos Aires, Alfredo Astorga, OREALC/UNESCO Santiago.

de ahorro corriente primario,26 con el propósito precisamente de garantizar el pago del servicio de la deuda pública.

En consecuencia, observamos que estos actores, universidades, alcaldías, acreedores e instituciones financieras internacionales tienen mejores posibilidades de cabildear, de ejercer mecanismos de presión ante el organismo legislativo, de forma tal, que cuentan con capacidad de negociación para que su agenda sea priorizada. En este contexto percibimos que el Ministerio de Educación es la “cenicienta” y está en clara desventaja para negociar, dado que las autoridades del ministerio, no tienen instrumentos a la mano, ni suficiente influencia política para reclamar una adecuada asignación presupuestaria.

Finalmente, señalemos que de conformidad con la Ley de Administración Financiera y del Régimen presupuestario, los recursos para financiar el Ministerio de Educación provienen en su mayor parte de los ingresos tributarios, en menor proporción, pero de relativa importancia, los préstamos y donaciones externas y de forma marginal los ingresos de renta con destino específico. En cuanto a los recursos de los ingresos tributarios, es preciso apuntar, que un buen monto de los mismos corresponde al denominado “Alivio” de las rentas del tesoro, que en realidad corresponde a canje (condonación) de deuda pública externa por inversión en gasto social.

2. Comportamiento de las fuentes de financiamiento.

La siguiente tabla y gráfica muestra el comportamiento de las fuentes de financiamiento del 2002 al 2008 destinado al gasto al Ministerio de Educación en millones de dólares corrientes y su correspondiente participación porcentual.

Tabla No.8 Millones de dólares

CONCEPTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total Préstamos externos 14.81 15.70 15.25 8.61 6.15 2.07 1.13 63.72Donaciones externas 10.76 20.31 25.16 36.09 26.11 31.68 44.34 194.45Cooperación externa 25.57 36.01 40.41 44.70 32.26 33.75 45.47 258.17Rentas del Tesoro 67.51 32.74 31.63 55.70 91.40 97.47 130.5 506.97Rentas del Tesoro/ Alivio 13.87 51.38 57.20 53.84 44.67 61.35 57.19 339.50

Total Rentas del Tesoro 81.38 84.12 88.83109.5

4136.0

7 158.8 187.7 846.47Destino Específico 0.03 0.08 0.18 0.15 0.20 0.03 0.10 0.77

Total 106.9

8 120.21129.4

2154.3

9168.5

3192.6

0 233.2

8 1,105.4

1Fuente: Elaboración propia, en base al Sigfa.

26 El ahorro corriente primario es la diferencia ente los ingresos corrientes del gobierno central menos el gasto corriente, sin incluir en este último el pago de los intereses de la deuda pública.

Tabla No. 9 Porcentaje de participación

CONCEPTO

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Préstamos externos 13.85 13.06 11.79 5.58 3.65 1.08 0.49Donaciones externas 10.06 16.90 19.44 23.37 15.49 16.45 19.01Cooperación externa 23.90 29.95 31.23 28.96 19.15 17.53 19.49Rentas del Tesoro 63.11 27.24 24.44 36.07 54.23 50.61 55.95Rentas del Tesoro/ Alivio 12.96 42.74 44.20 34.87 26.50 31.85 24.51Total Rentas del Tesoro 76.07 69.98 68.64 70.95 80.73 82.46 80.46Destino Específico 0.03 0.07 0.14 0.10 0.12 0.02 0.05Total 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

Fuente: Elaboración propia, en base a al Sigfa.

Gráfica No. 5

13,85

13,06 11,79

5,58 3,65 1,08 0,49

10,06 16,90 19,44

23,37

15,49 16,45 19,01

63,11

27,24 24,44

36,07

54,23 50,61

55,95

12,96

42,74 44,20

34,87

26,50 31,85

24,51

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

FINANCIAMIENTO PORCENTUAL DE PRESUPUESTO DEL MINED

Préstamos externos Donaciones externas Rentas del Tesoro

Rentas del Tesoro/ Alivio Destino Específico

El total invertido de estos siete años en el gasto del Ministerio de educación fue la suma de US$1,105.41 millones de dólares corrientes. De esta suma, la cantidad de US$846.47 millones corresponde a rentas del tesoro o ingresos tributarios, equivalente a 76.58 por ciento con respecto al total de las fuentes de financiamiento; este monto incluye la cantidad de US$339.50 millones de rentas de tesoro/Alivio, equivalente a 40.11 por ciento del total de las rentas del tesoro y 30.71 por ciento con respecto al total de las recursos financieros, lo que nos refleja la magnitud e importancia de la condonación parcial de la deuda externa pública, que permitió a la nación asignar recursos a la educación en vez de destinarlo al pago del servicio de la misma.

En cooperación externa se destinó un monto de US$258.17 millones, equivalente a 23.36 por ciento con respecto al total de los recursos financieros. De este total, la suma de US$63.72 millones fue de préstamos externos, que corresponde a 24.68 por ciento del total de la cooperación externa y apenas 5.76 por ciento del total de las fuentes de financiamiento. Por su parte, las donaciones externas suman un total de US$194.45 millones, equivalente a un significativo 75.31 por ciento del total de la cooperación externa y 17.59 por ciento con respecto al total de los recursos.

Como podrá observarse, el financiamiento de la cooperación externa ha dependido básicamente de las donaciones externas y de forma marginal de los préstamos externos. A pesar de que algunos estudios especializados han demostrado que la inversión en la educación genera una alta tasa de retorno, garantizando un acrecentamiento de los ingresos a los individuos que tienen una mejor educación,27 inexplicablemente los diferentes gobiernos han invertido muy poco en el gasto del Ministerio de Educación con fuente de financiamiento de préstamos externos.

Por ejemplo, en el último año observado, es decir el 2008, se visualiza que se gastó en el ministerio con financiamiento de préstamos externos, la exigua suma de US$1.13 millones, que equivale a 2.5 por ciento del total de la cooperación externa destinada al Ministerio de Educación y apenas el 0.49 por ciento con respecto al total de las fuentes de financiamiento. Consideramos que es preciso modificar esta situación, para permitir un mayor acceso a la educación a los niños y jóvenes de hoy para que logren enfrentar adecuadamente en el futuro la compleja competencia laboral nacional y regional.

En cuanto al financiamiento con rentas con destino específico, estas son completamente secundarias, representan apenas un 0.05 por ciento del total de las fuentes de financiamiento, equivalente a US$0.77 millones de dólares.

3. El gasto del Ministerio de Educación y los ingresos tributarios.

27 Ver Análisis de la Rentabilidad de la Educación en Nicaragua, José Ramón Laguna y Emilio Porta, publicado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, diciembre 2004.

La ley número 582, Ley General de Educación, aprobada por la Asamblea Nacional el 22 de marzo del 2006 y publicada en La Gaceta No. 150 del 3 de agosto de ese año, establece como política de Estado, y por tanto, un objetivo de la educación la de “ampliar la infraestructura y plaza de maestros para garantizar el derecho educativo en todo el país, los cuales deberán responder a las demandas sociales y a las necesidades locales que se concretan en la educación.” En ese sentido es fundamental el financiamiento del presupuesto del Ministerio de Educación mediante los recursos de los ingresos tributarios.

Al aprobarse la ley, en el artículo 91) se consignó que el presupuesto de educación no superior será incrementado en un 20 por ciento de los ingresos tributarios para dar repuesta “al crecimiento en plazas nuevas de maestros para ampliar la cobertura escolar, crecimiento y mantenimiento de infraestructura, incremento de salarios de los trabajadores de la educación no superior” Sin embargo, debemos de aclarar que dieciocho días después de publicada la ley, la Asamblea Nacional reformó el artículo 91 antes citado y eliminó el aspecto medular de la misma, tal es el de establecer el presupuesto del Ministerio de Educación, en base al 20 por ciento de los ingresos tributarios. El artículo reformado expresaba:

“El Gobierno de la República incrementará anualmente el Presupuesto de la Educación No Superior, considerando la calidad, la equidad y el crecimiento de la cobertura escolar, construcción, mantenimiento de infraestructura, así como el aumento salarial de los educadores. El crecimiento porcentual, anual del presupuesto educativo será sobre la base del presupuesto del año anterior, tomando en cuenta el incremento de los precios en bienes y servicios, la proyección del crecimiento educativo, además considerando las limitaciones presupuestarias.”28

Consideramos que al eliminarse la obligatoriedad del porcentaje de los ingresos tributarios, se erosiona la consecución de los objetivos de la educación, es decir, el incremento del número de maestros, la cobertura escolar, la mejora de la infraestructura y especialmente el incremento salarial, dado que la cooperación externa no se destina a pago de salarios, por tanto, se aleja aún más la posibilidad de lograr el salario promedio de los maestros centroamericanos. Para una mejor ilustración del comportamiento del gasto del Ministerio de Educación y los ingresos tributarios, presentamos la siguiente tabla que corresponde del año 2002 al 2008. Aclaramos que en este cuadro incluimos las rentas de tesoro- alivios, que es el canje de deuda por gasto de educación, que son recursos que provienen de los ingresos tributarios. Por su importancia lo analizamos en el acápite siguiente.

Tabla No. 10 (Millones de córdobas)

28 Ley No. 597, publicada en La Gaceta No. 174 del de septiembre del 2006.

Año Gasto Mined

con Ingresos Porcentaje

Fuente: Elaboración de los autores, basados en el Sigfa y en las liquidaciones presupuestarias de Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El 2004 fue el año que el gasto del Mined se financió con menos ingresos tributarios, situándose la cifra en 12.63 por ciento, o sea que de cada córdoba que ingresó en impuestos, 12 centavos se destinó al presupuesto del Ministerio de Educación. El 2008 fue el de mayor porcentaje con 16.77 por ciento. Cabe señalar que a partir del 2006, año que se aprueba la ley y su reforma, se viene incrementando el flujo de los recursos de los ingresos tributarios orientados al gasto del ministerio, desafortunadamente los salarios del magisterio no progresaron, tal como lo comentaremos en el capítulo V del presente trabajo.

Sin embargo, de haberse sostenido lo preceptuado originalmente por la Ley No. 582, es decir, el financiamiento del gasto con el 20 por ciento de los ingresos tributarios, hubiese mejorado no sólo el salario de los maestros, sino que se hubieran destinados recursos a la inversión pública del Ministerio de Educación, para revertir la tendencia de decrecimiento del gasto de capital. Dada la importancia de este punto, realizamos el escenario de cálculos, de cuánto perdió el ministerio a consecuencia de la reforma a la ley a partir del año 2006.

Tabla No. 11. Millones de córdobas

Año Gto Mined con Sin la reforma de Diferencia

Ingresos

Tributarios Ley No. 582 2006 C$2,390.76 C$3,240.24 C$-849.48

2007 2,930.13 3,785.27 -855.14

2008 3,636.46 4,334.90 -698.44

Fuente: Liquidación presupuestaria del MHCP y Sigfa.

De conformidad con la tabla anterior, el gasto del Ministerio de Educación en proporción del PIB hubiese sido de 4.15 por ciento en el 2006, 4.27 por ciento en el 2007 y 4.31 por ciento en el 2008, cifras que son superiores a las que se registraron en esos años y que el lector puede compararlas con las del cuadro No.1.

Ing. Tribut. Tributarios % 2002 1,159.78 7,708.34 15.052003 1,270.78 9,378.62 13.552004 1,415.71 11,206.31 12.632005 1,832.98 13,645.86 13.432006 2,390.76 16,201.22 14.762007 2,930.13 18,926.37 15.482008 3,636.46 21,674.51 16.78

Consideramos que es vital reformar la Ley No. 582 a su punto original, para tratar de lograr el cumplimiento de los Objetivos del Desarrollo del Milenio y para aprovechar las oportunidades que se le presenta a Nicaragua por efectos de lo que se denomina el Bono Demográfico. Efectivamente, se ha señalado que la tendencia demográfica de Nicaragua para las próximas cuatro décadas, es que se incremente el número de personas en el rango de edad que estará activa para laborar con respecto a la población infantil dependiente, asimismo sobre el sector de la población de adulto mayor.

Por tanto, no sólo existirá dentro de este período una mayor cantidad de miembros de un mismo hogar que podrán generar ingresos, lo que puede conllevar al mejoramiento del nivel de vida de las familias, sino que a nivel de la sociedad, habrá menor cantidad de personas dependientes, lo que bajaría el costo social, que efectivamente significa la manutención de ese sector de la población.

Sin embargo, es necesario reiterar que se requiere incrementar los niveles de inversión en la educación pública, a fin de que la población actual de niños y adolescentes, que están próximamente a engrosar la edad activa de laborar, puedan en el futuro no sólo obtener ingresos de calidad que permitan mejorar su situación social y económica, sino que también logren reproducir a la siguiente generación una mejor calidad de vida que permita a su vez el desarrollo de la nación.

Al respecto, es pertinente transcribir las palabras de Jorge Campo, funcionario del Fondo de Población de las Naciones Unidas para Nicaragua:

"La oportunidad demográfica que se está abriendo es por una única vez y por un tiempo limitado. Su aprovechamiento exige desde ahora flujos de inversión suficientes y bien dirigidos. Exige también políticas públicas adecuadas para garantizar que los jóvenes entren a los mercados laborales y lo hagan con un buen nivel de educación, capacitación y salud. Si esto no se hace a tiempo, es decir, desde ahora, la oportunidad se convertirá en una catástrofe social por los altos niveles de desempleo, inseguridad ciudadana y de emigración masiva al exterior que sin duda se agudizarían".29

En ese sentido, es ineludible reorientar el gasto público, que permita reducir o abatir el gasto inocuo y superfluo que arrastra y caracteriza al Presupuesto General de la República, para permitir incrementar los flujos de recursos financieros al gasto del Ministerio de Educación.

4. El comportamiento de los recursos rentas del tesoro/Alivio.

El 22 de enero del 2004, Nicaragua logró alcanzar el Punto de Culminación en la Iniciativa para Países Pobres Muy Endeudados (HIPC por sus siglas en inglés), lo que conllevó que

29 Citado por el economista Adolfo Acevedo.

nuestro país se beneficiara del alivio de deuda a ser concedido por sus acreedores externos sin ninguna condicionalidad adicional. Esta iniciativa, además de mejorar el clima de inversión, trajo a la nación diversas ventajas sociales y financieros, tales como la sostenibilidad de la deuda externa y su servicio; la reorientación de recursos liberados del servicio de deuda para el financiamiento de programas de reducción de pobreza, entre ellos el gasto de educación.

Al respecto, cabe mencionar que el indicador de solvencia de la deuda externa,30 en el año 2004, evidenció un comportamiento categórico de mejoramiento: de 159 por ciento en el 2003 se ubicó en 118 por ciento, para una reducción de 41 por ciento, lo que se explica por el decrecimiento del saldo de la deuda externa, por efectos de la HIPC.31

En consecuencia, para Nicaragua se ejercitó un mecanismo adicional para financiar el gasto de educación, como efectivamente es el proceso de conversión de deuda por educación que han desarrollado varios países e instituciones acreedoras. La justificación fundamental de este mecanismo es que el peso de la deuda sobre los presupuestos de los países endeudados, como es el caso de Nicaragua, origina pagos crecientes al servicio de la deuda, lo que comprime la disponibilidad de recursos financieros para destinarlos al sector social, especialmente al sector educativo. La disminución del pago del servicio de la deuda, permite liberar recursos adicionales para el sector educativo mejorando las posibilidades de desarrollo de los países, incluyendo las posibilidades de pago a sus acreedores.

En ese sentido, es importante apuntar que los mecanismos de canje de deuda en Latinoamérica fueron impulsados a partir de la XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en San José de Costa Rica, en noviembre del 2004. En su declaración, los Jefes de Estado hicieron énfasis en la educación, como factor fundamental para promover el desarrollo de sus países, para reducir la inequidad social y plantearon en el punto de la misma, lo siguiente:

“Ratificamos que la educación es un derecho humano fundamental e inalienable y tiene por objeto el pleno desarrollo de las personas y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades individuales y es instrumento fundamental para promover el desarrollo y la equidad. Una educación democrática, accesible y de calidad es la base fundamental para lograr un desarrollo sostenible, elevar la productividad, aprovechar el avance científico y tecnológico, reforzar las identidades

30 El indicador de solvencia de la deuda externa, es el cociente que resulta de dividir el saldo de la deuda total entre el Producto Interno Bruto. Este cociente se puede expresar en términos porcentuales. 31 Informe de deuda pública 2004, Banco Central de Nicaragua y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, marzo 2005.

culturales y consolidar los valores de convivencia democrática, pacífica y solidaria para reducir la pobreza y la brecha social.” 32

Por su parte, la XIV Conferencia Iberoamericana de Educación, San José, Costa Rica, 28 y 29 de octubre de 2004, de las ministras y los ministros de educación de Iberoamérica que precedió a la XIV Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno, plantearon que la edificación de comunidades democráticas, cohesionadas y en crecimiento, se logrará justamente si la educación es situada como motor de los proyectos de desarrollo, de las políticas públicas y de las iniciativas de integración regional, por ser el cimiento de la coexistencia pacífica, tolerante y fraterna. Acordaron, entre otros aspectos, continuar con:

“el desarrollo de mecanismos adecuados que permitan la conversión de un porcentaje de los servicios de la deuda por inversión en los sistemas educativos de nuestros países, a partir de las conclusiones de la XIII Conferencia Iberoamericana de Educación. Para alcanzar los objetivos mencionados es necesario que se destine un porcentaje del monto liberado por las acciones de conversión de deuda a los programas de educación.”33

Los ministros y ministras propusieron en La Declaración de San José, que los recursos liberados, constituyan fondos adicionales al presupuesto en educación y que se inviertan según las necesidades concretas de cada país y cuya aplicación se vincule a planes y programas específicos que favorezcan la construcción de sistemas educativos inclusivos, privilegiando la atención a la primera infancia, la población analfabeta o con bajos niveles de escolarización, a las personas con discapacidad, así como a la universalización de la educación básica y el fortalecimiento de la enseñanza secundaria.34 Tal como expusimos anteriormente, del año 2002 al 2008, los recursos de alivio de deuda externa, se ubicaron en 30.71 por ciento del total de las fuentes de financiamiento destinadas al gasto del Ministerio de Educación. La siguiente tabla muestra los diferentes alivios y sus montos en millones de dólares del 2002 al 2008.

Tabla No. 12

CONCEPTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 TOTAL

Gasto corriente (millones de US$) 9.74 45.00 51.53 50.14 41.23 53.32 45.42 296.40

32 XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, San José de Costa Rica, 19 y 20 de noviembre 2004, Declaración de San José, http://www.oei.es/xivcumbredec.htm

33 XIV Cumbre Iberoamericana de Educación, San José de Costa Rica, 19 y 20 de noviembre 2004, Declaración de San José, http://www.oei.es/xivcumbredec.htm

34 Ibid

Rentas del tesoro/alivio Bco. Mundial 0.00 0.00 0.37 1.54 2.82 0.00 13.92 18.67Rentas del tesoro/alivio BID 9.74 11.21 0.31 0.00 0.00 8.40 1.33 31.01Rentas del tesoro/alivio BCIE 0.00 12.30 10.37 8.47 0.00 0.00 0.00 31.14Rentas del tesoro/alivio Club París 0.00 21.49 36.23 40.12 38.41 44.92 30.16 211.34Rentas del tesoro/alivio FMI 0.00 0.00 3.38 0.00 0.00 0.00 0.00 3.38Rentas del tesoro/alivio Fondo Nórdico 0.00 0.00 0.24 0.00 0.00 0.00 0.00 0.24Rentas del tesoro/alivio FIDA 0.00 0.00 0.60 0.00 0.00 0.00 0.00 0.60Gasto capital (millones de US$) 4.12 6.37 5.66 3.70 3.42 8.02 11.76 43.09Rentas del tesoro/alivio Bco. Mundial 2.18 3.56 3.00 1.69 2.21 7.00 0.00 19.69Rentas del tesoro/alivio BID 1.94 2.81 2.65 2.01 1.20 1.02 11.76 23.41Rentas del tesoro/alivio FMI 0.00 0.00 0.01 0.00 0.00 0.00 0.00 0.01Total Alivio (millones de US$) 13.86 51.37 57.20 53.84 44.66 61.35 57.19 339.50Porcentaje Alivio/Total de recursos (%) 12.96 42.74 44.20 34.87 26.50 31.85 24.51 30.71Alivio/Total Rentas del Tesoro(%) 17.04 61.08 64.40 49.15 32.82 38.63 30.47 40.11Gasto corriente/Alivio (%) 70.24 87.58 90.09 93.12 92.34 86.92 79.43 87.31Gasto capital/Alivio (%) 29.76 12.42 9.91 6.88 7.66 13.08 20.57 12.69Tasa de crecimiento nominal (%) ------ 270.44 11.34 -5.88 -17.05 37.36 -6.78 ------

Fuente: Elaboración propia, en base al Sigfa.

En consecuencia, de cada dólar que se financió al gasto del Ministerio de Educación, 0.30 centavos corresponde al canje de deuda, lo que muestra la importancia de este recurso para el sostenimiento de un gasto clave para el desarrollo del país. De la tabla anterior, se observa que el total de los recursos de Alivio sumaron un total de US$339.50 millones, de los cuales US$296.40 millones, se destinó al gasto corriente equivalente a 83.71% del total de los recursos de alivio y US$43.09 al gasto de capital, equivalente a 12.69 por ciento.

Esta estructuración del gasto, evidencia que esta fuente de financiamiento se utilizó para sustentar los gastos operativos y normales del ministerio, los que debieron de haberse realizado propiamente con los recursos del tesoro, lo que va en detrimento de su inversión pública de la institución, por lo que podemos expresar que el impacto real de esta fuente se moderó al no orientarse estos recursos a la infraestructura. Esta política es conexiva con la caída de la tasa de crecimiento real del gasto de capital, tal como lo expusimos en el capítulo 2, que lleva tres años consecutivos de decrecimiento.

Por otra parte, se observa que en el 2003, el crecimiento nominal de esta fuente fue de 270.44 por ciento, que coincide con la culminación de las negociaciones del canje de la deuda en el marco de la Iniciativa para Países Pobres Muy Endeudados, pero que formalmente se realizó en enero del año siguiente. En el 2004 crece en 11.34 por ciento, pero decrece en los años 2005 y 2006, se incrementa en el 2007 y vuelve a disminuir en el 2008.

Es importante mencionar que la fuente del alivio/rentas del tesoro, representó en el período del 2006 al 2008 el 40.11 por ciento sobre el total de las rentas del tesoro, que se destinó para el gasto del ministerio, o sea que Nicaragua logró reorientar sus recursos financieros, de suerte tal, que de cada dólar que se gastó en el Ministerio de Educación con financiamiento de los ingresos tributarios, 0.40 centavos de dólar hubiese sido para el pago de la deuda externa de no haber operado la condonación de la misma.

Otro aspecto a comentar en las fuentes de financiamiento, es acerca de los organismos que participaron en el canje de deuda. Cabe mencionar que los programas de conversión o canje de deuda comparten su carácter financiero, sujeto a la normativa del Club de París, con el hecho de ser un instrumento de la Cooperación Internacional al Desarrollo, que debe responder a los consensos y acuerdos en esta materia como la “Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda”. Los mecanismos de canje de deuda por educación en Latinoamérica fueron impulsados en la XIV Cumbre Iberoamericana de San José de Costa Rica, celebrada en el año 2004. La siguiente gráfica muestra la participación de los acreedores participantes en la conversión de deuda externa por educación, en millones de dólares, del 2002 al 2008.

Gráfica No. 6 (Fuente: Elaboración propia en base al Sigfa)

El alivio recibido proviene de acreedores multilaterales y bilaterales, los que incluye acreedores miembros del Club de París, que canjearon la suma de US$211.34 millones, equivalente a 62.25 por ciento del total de los recursos de alivio, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con US$54.42 millones, que representa el 16.02 por ciento, Banco Mundial con US$38.36 millones, equivalente a 11.29 por ciento, el Banco de Integración Centroamericana (BCIE) con US$31.14 millones, correspondiente a 9.17 por ciento y el Fondo Monetario Internacional (FMI) con US$3.39 millones, que representa el 1 por ciento del total de los recursos de alivios; de forma marginal el FIDA con US$0.60 millones y el Fondo Nórdico con US$0.24 millones.

38,36

54,42

31,14 211,34

3,39 0,24 0,6

Bco Mundial

BID

BCEI

Club de París

FMI

Fondo Nórdico

FIDA

5. El comportamiento de los recursos de la cooperación externa.

La cooperación externa, tal como lo mencionamos anteriormente, representó un promedio en los siete años estudiados, de 0.23 centavos dólar por cada dólar que se gastó en el Ministerio de Educación. En realidad, la cooperación externa ha sido un complemento indispensable para el financiamiento del gasto en el Ministerio de Educación, especialmente las donaciones externas de la comunidad internacional, que han destinado al financiamiento de ese ministerio, en el período del 2002 al 2008 la suma US$196.45 millones, equivalente a un significativo 17.77% del total de las fuentes de financiamiento del Ministerio de Educación.

En la tabla No. 13 se visualiza que el comportamiento de porcentaje de participación de las donaciones externas con respecto al total de las fuentes de financiamiento, muestra una tendencia de crecimiento, con una caída en el 2006, siendo la tasa de participación en el 2008 de 19.01 por ciento, en contraste con el 2002 que fue de 10.06 por ciento, lo que reafirma la importancia de esta fuente de financiamiento, en un país donde la carga tributaria es baja y resulta insuficiente para cubrir las necesidades públicas, especialmente las del área educativa, donde se drenan recursos financieros para pagar una onerosa deuda interna. La siguiente tabla muestra el comportamiento de la cooperación externa por organismo cooperante del 2002 al 2008, en millones de dólares nominales y la participación porcentual de cada uno.

Tabla No. 13 CONCEPTO US$ %

Préstamos externos 63.75 100.00BID 18.23 34.72Banco Mundial 45.51 65.28

Donaciones Externas 194.45 100.00Programa Mundial de Alimentos 28.15 14.48Banco Mundial 13.87 7.13Unión Europea 29.33 15.08AID 5.24 2.70ACDI Canadá 6.48 3.33Gobierno de Holanda 22.25 11.44Gobierno de Japón 38.86 19.99Gobierno de Dinamarca 19.39 9.97Gobierno de Canadá 5.24 2.70Holanda/FSS 4.57 2.35Suiza/FSS 3.93 2.02Resto Instituciones 17.11 8.80Total cooperación externa 258.20

Fuente: Elaboración propia, en base a los datos del Sigfa.

De conformidad con la tabla anterior, se observa que el mayor cooperante en términos de donaciones externas, fue el gobierno de Japón con un monto por el orden de US$38.86 millones, equivalente a 20.0 por ciento con respecto al total de las donaciones externas. Las donaciones japonesas se concentraron en la construcción y rehabilitación de infraestructura escolar por un monto de US$34.80 millones y el restante US$4.06 millones al Programa integral nutrición escolar (PINE), que es un proyecto de alimentación escolar sostenible, con el propósito de mejorar las condiciones de educación, nutrición y cultura alimentaria de niños y niñas.

En ese orden descendente se encuentra la Unión Europea con un monto de US$29.33 millones, equivalente a 15.08 por ciento del total de las donaciones. La Comunidad Europea (CE), a través del Programa de Apoyo Presupuestario al Sector de Educación (PAPSE) y dentro del marco del Programa de Apoyo Institucional (PAINIC) para la implementación del apoyo presupuestario, ha orientado su cooperación internacional a diversos proyectos del sector educativo en el Ministerio de Educación. Sin embargo, en el 2007 este organismo solo donó el monto de US$620 mil y no hubo donaciones en los años 2007 y 2008. (Ver cuadro anexo No.3). El Programa Mundial de Alimentos (PMA), en este período de siete años donó la suma de US$28.15 millones, equivalente 14.48 por ciento del total de las donaciones, las que estuvieron destinadas totalmente al Programa integral nutrición escolar (PINE). Por su parte, el Gobierno de Holanda donó US$22.25 millones equivalente a 11.44 por ciento del total de las donaciones, de las cuales US$7.80 millones fueron en el 2007 y US$14.46 millones en el 2008. Las principales donaciones se concentraron en apoyo a los servicios de la educación primaria regular y centralizada con US$7.24 millones, al Programa integral nutrición escolar (PINE) con US$5.87 millones, el Programa de apoyo a la transformación estructural del sistema educativo con US$2.82 millones.

En cuanto a los préstamos externos, cabe explicar que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), desarrolló un préstamo para la educación de adultos, por US $ 10 millones, que finalizó su último tramo en el 2007, (con una última aplicación de US$0.86 millones) y que contenía un componente de alfabetización, éste fue la continuación del proyecto PAEBANICA, que tenía como objetivo reducir las tasas de analfabetismo rural. En estos momentos, el BID no tiene otros proyectos en ejecución en el sector educativo, tampoco tiene previstos proyectos en financiamiento para la educación, ni brinda apoyo presupuestario al Gobierno de Nicaragua. Desde el 2007, El BID inició rondas de conversaciones con el gobierno del Presidente Daniel Ortega, con el propósito de determinar espacios en las que podría concurrir alguna asistencia, para luego iniciar el proceso de formulación de alguna iniciativa en el área educativa. Sin embargo, pareciera que las mismas no han concluido o no concluyeron en resultados positivos, porque hasta el momento, en el Presupuesto General de la República del 2010, no se registra préstamos del BID en el Ministerio de Educación. El Banco Mundial ha desembolsado del 2002 al 2008 la cantidad de US$45.51 millones, que corresponde al 65.28 por ciento del total de los préstamos externos y 17.63 por ciento con respecto al total de la cooperación externa. Este organismo impulsó el proyecto APRENDE, con el cual se financiaron becas escolares, hasta el 2005. Asimismo, desarrolló el Proyecto de Educación para Nicaragua (PASEN), que está integrado en diversos componentes: a. El soporte al fortalecimiento administrativo, focalizado en reingeniería y descentralización administrativa; b. apoyo a sistemas de participación educativa, que consiste en el pago a estudiantes para fomentar el aumento de la matrícula, como parte de las transferencias que realizaban los gobiernos anteriores a las escuelas; y c. calidad, mediante la realización de pruebas internacionales para identificar el estado de la educación en las comunidades.35 No obstante, es necesario explicar que desde el 2006 se observa sub ejecuciones en los desembolsos del préstamo del Banco Mundial que financia el gasto del Ministerio de Educación, lo que afecta sensiblemente los intereses del sector educativo. Por ejemplo, en el 2006 se programó inicialmente la suma de C$109.53 millones, se reprogramó en C$91.89 millones y finalmente se ejecutó C$50.55 millones. El gobierno actual justificó el desempeño del gobierno anterior, expresando en el informe de liquidación del Presupuesto General de la República 2006, los “desembolsos y/o aprobación de los préstamos por parte de las fuentes financiadoras, tales como Banco Mundial, BCIE, BID.”36 En el 2007, la situación se deteriora, porque se programó el monto de C$117.28 millones, pero se actualiza o reprograma el presupuesto con apenas C$25.20 millones y se ejecuta finalmente C$22.47 millones. En esta oportunidad no se presenta justificación porque aparentemente se ejecutó el 89.16 por ciento, pero en realidad muestra la debilitada cooperación internacional en el componente de los préstamos externos que en el 2007, apenas logró concretizar la cantidad de US$2.07 millones, los que incluye el remanente de 35 Ver, Diagnóstico de los presupuestos educativos en América Central, Felipe Rivas y Eduardo Alonso, enero 2007. 36 Informe de Liquidación del Presupuesto General de la República 2006, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

US$0.86 millones del BID, que relacionamos anteriormente. En el 2008, el escenario empeora, de C$133.53 millones presupuestados, apenas se ejecutó la escuálida suma de C$22.00 millones. El informe de Liquidación presupuestaria del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no reporta justificación de este comportamiento. Es preciso apuntar que la mayor parte de los desembolsos programados del Banco Mundial y que no se ejecutaron estaban dirigidos al Proyecto de Educación para Nicaragua (PASEN). Independientemente, de este bajo desempeño de la ejecución presupuestaria de los préstamos en la que el gobierno inevitablemente tendrá que mejorar su desempeño presupuestario, el financiamiento del gasto del Ministerio de Educación en una cuantía de relativa importancia de la cooperación externa, nos lleva a reflexionar la dependencia que tiene Nicaragua de esta fuente de recursos. Aquí cabe preguntarse, cuál será la sostenibilidad futura de los flujos de cooperación externa. De ahí también la importancia de conservar la estabilidad del entorno político y económico con el propósito del sostenimiento del gasto público en general y de educación en particular. Desafortunadamente, el recorte de la cooperación externa en donaciones líquidas destinadas al apoyo presupuestario, por problemas de carácter político, incidió para que el gobierno emitiera deuda interna para financiar el déficit presupuestario. De mantenerse esta situación y de continuar el gobierno con la práctica de emisión de deuda interna, puede conllevar a un período de mediano plazo, que el denominado gasto primario del presupuesto del gobierno central, sea menor, con el objetivo de destinar más recursos al pago de la deuda pública interna, la de que por sí es una carga pesada para la población nicaragüense, afectando, en consecuencia el gasto en educación.

6. Resultado del gasto del Ministerio de Educación en el 2009 y perspectivas del 2010.

El primer aspecto a considerar en el resultado preliminar del 2009 y la proyección del 2010, es el desempeño de los ingresos tributarios en el financiamiento del gasto al Ministerio de Educación. Observemos la siguiente tabla, que corresponde al año 2009 y la proyección presupuestaria 2010 en millones de córdobas.

Tabla No. 14 Gasto Mined Ingresos

Año Ing. Tributar Tributarios Porcentaje 2009 4,251.61 22,033.82 19.302010 4,259.00 23,300.86 18.28

Fuente: Sigfa y Presupuesto General de la República 2010.

El resultado del ejercicio presupuestario del 2009 mejora sensiblemente este indicador, porque pasa de una aplicación de 16.77 por ciento en el 2008 a 19.30 por ciento en el 2009, con un incremento optimista de 2.52 puntos porcentuales, pero la proyección del Presupuesto General de la República del 2010 desciende a 18.28 por ciento.

Es importante reiterar, que a pesar del decrecimiento económico del 2009, en la que los ingresos tributarios apenas lograron una tasa de crecimiento nominal interanual de 1.90 por ciento,37 el gasto del Ministerio de Educación con financiamiento de los ingresos tributarios aumentaron significativamente, hasta por un monto de C$615.15 millones, equivalente a un crecimiento de 16.92 por ciento. En el año 2010 se pronostica un crecimiento positivo de la economía y se estima un crecimiento interanual nominal de los ingresos tributarios de 6.70 por ciento, no obstante el contraste con el 2009 es innegable, apenas se estima un crecimiento de la fuente de financiamiento de los ingresos tributarios de C$7.39 millones, equivalente a un reducido 0.17 por ciento, por lo que se evidencia un decrecimiento real del gasto del ministerio con la fuente de financiamiento de los ingresos tributarios.

Por otra parte, dentro de los recursos del tesoro o ingresos tributarios, es esencial observar el desempeño de los recursos del tesoro/alivio del 2009 y su proyección del 2010. La siguiente tabla muestra este comportamiento en millones dólares.

Tabla No. 15

Fuente: Sigfa y Presupuesto General de la República 2010.

Se visualiza una brusca caída de los recursos del tesoro/alivio en el año 2009 y 2010. Asimismo, no sólo se mantiene la tendencia de decrecimiento de la participación porcentual de los recursos del tesoro/alivio con respecto al total de los recursos que financian el gasto del ministerio, sino que también experimenta un repentino decrecimiento. En el 2009 esa participación fue de 16.20 por ciento y en el 2010 se estima en 13.70 por ciento.

Desafortunadamente no contamos con datos oficiales sobre el monto del Alivio en el servicio de la deuda pública externa del 2009 y el monto estimado del 2010, de forma tal, que nos permitiera explicar o justificar el porqué de esa fuerte disminución en el financiamiento del presupuesto del Ministerio de Educación con la fuente de rentas del tesoro/alivio. Cabe señalar que en el período del 2004 al 2008, al año 2007, le corresponde al menor monto de Alivio en el servicio de la deuda externa con US$189.6 millones, equivalente a 3.3 por ciento del PIB,38 pero los recursos destinados al Mined de esa fuente 37 La tasa de crecimiento interanual del 2008 con respecto al 2007 fue de 14.52 por ciento. 38http://www.bcn.gob.ni/publicaciones/anual/deuda/2007/deuda4to2007.pdf

Concepto 2009 2010 Gasto corriente 29.14 24.86

Rentas del tesoro/alivio BID 6.47 18.50Rentas del tesoro/alivio Club París 17.34 6.36 Rentas del tesoro/alivio Banco Mundial 5.32 0.00

Gasto de capital 10.62 8.78 Rentas del tesoro/alivio BID 10.62 8.78 Rentas del tesoro/alivio Club París 0.00 0.00

TOTAL 39.76 33.64

de financiamiento fueron de US$61.35, que corresponde a un prominente 32.25 por ciento del total del Alivio del servicio. De ahí que consideremos que es probable, que se esté privilegiando a otros sectores en detrimento del gasto del Ministerio de Educación.39

En cuanto al comportamiento de la fuente de financiamiento de la cooperación externa en el 2009 y la estimación del 2010, se describe en la siguiente tabla, en millones de dólares.

Tabla No. 16

Fuente: Sigfa y PGR 2010.

Se observa que continúa deprimida la fuente de financiamiento del componente préstamo externo, especialmente el que se destina a gasto de capital, que muestra apenas US$0.12 millones en el 2009, que corresponde a un proyecto denominado, Servicios fortalecimiento institucional para la gestión del Mined y ningún dólar se estima en el Presupuesto del 2010.

Los autores reiteran que se debe de revertir esta situación, de tal manera que los hacedores de políticas públicas enfoquen las necesidades reales del sector educativo, que permita mejorar la inversión y que evite el continuo descenso de la tasa de crecimiento real del gasto de capital del Ministerio de Educación. Por ejemplo, no es posible que mientras el gobierno contrató en el 2009, según el informe de liquidación de presupuesto general de la república 2009, desembolsos de préstamos externos por la suma de US$241.52, al Ministerio de Educación sólo se le asignó 121 mil dólares, equivalente a 0.05 por ciento del total de los mismos.

7. A manera de síntesis

La reforma a la ley No. 582, Ley General de Educación, obstaculizó el esfuerzo de incrementar el gasto del Ministerio de Educación, por tanto impide el desarrollo para lograr metas educativas, entre ellas la de destinar el 7 por ciento del PIB al gasto en educación.

39 De conformidad al Banco Central el servicio de la deuda externa, sin contar con el alivio, sería en promedio de US$304 millones anuales durante el período 2005-2022, representando el 17 por ciento de las exportaciones. En el marco de la HIPC, contando con el alivio de deuda, el pago de principal e intereses sería de US$152 millones anuales, representando en promedio un 7 por ciento de las exportaciones, muy por debajo del 10 -15 por ciento que se considera sostenible

Concepto 2009 2010 Gasto corriente 22.68 36.73 Préstamos externos 4.28 5.14 Donaciones externas 18.40 31.59 Gasto de capital 13.11 9.13 Préstamos externos 0.12 0.00 Donaciones externas 12.99 9.13

TOTAL 35.79 45.86

Es necesario derogar la reforma a la Ley No. 582, que eliminó la obligatoriedad de destinar el 20 por ciento de los ingresos tributarios al gasto del Ministerio de Educación con el objetivo de dar repuesta “al crecimiento en plazas nuevas de maestros para ampliar la cobertura escolar, crecimiento y mantenimiento de infraestructura, incremento de salarios de los trabajadores de la educación no superior” en síntesis mejorar la calidad de la educación.

Mayores recursos al Ministerio de Educación, permitirá acercarnos a las metas de los Objetivos del Desarrollo del Milenio, significa también aprovechar las oportunidades que se le presenta a Nicaragua, por efectos de lo que se denomina el Bono Demográfico.

Un decrecimiento de la fuente de financiamiento de préstamos externos, lo que afecta sensiblemente el gasto de capital y por ende la inversión en el sector educativo.

IV. EVOLUCIÓN Y COMPORTAMIENTO DEL GASTO POR PROGRAMAS. INDICADORES DE DESEMPEÑO.

Los autores piensan que el derecho a la educación hace posible el ejercicio de otros derechos humanos fundamentales. Difícilmente se podrá acceder a un empleo digno, o ejercer la libertad de expresión o de participación, si no se tiene educación. Esto supone que no puede ser considerada como un mero servicio o una mercancía negociable, sino como un derecho que el Estado tiene la obligación de respetar, asegurar, proteger y promover. Los servicios pueden ser diferidos, pospuestos y hasta negados, mientras que un derecho es exigible y justiciable por las consecuencias que se derivan de su violación o irrespeto.

Sin embargo, no es suficiente con acceder a la educación para verse cumplido ese derecho. Es indispensable que además esa educación sea de calidad, esto es, que sea pertinente, relevante, equitativa, eficaz y eficiente. Desde esa perspectiva, evaluar la calidad de la educación se convierte en un camino necesario para garantizar el cumplimiento de ese derecho humano fundamental.

En consecuencia, en el presente capítulo nos proponemos evaluar el comportamiento del gasto de los diferentes niveles educativos del Ministerio de Educación y analizar la trayectoria y evolución de los diferentes indicadores de desempeño de este período con el objetivo de documentar la situación educativa que conlleve a adelantar propuestas en el trabajo conclusivo de la tesis.

1. Desempeño de la educación primaria.

El análisis del desempeño de la educación primaria es substancial porque está vinculado estrechamente al cumplimiento de los Objetivos del Desarrollo del Milenio. En ese sentido, en esta sección se observa el comportamiento del gasto de este nivel educativo y se resume el desempeño de los indicadores de desempeño relacionado con el acceso y eficiencia. Su objetivo es analizar la trayectoria del programa durante los últimos siete años y los resultados del 2009 y 2010.

Gasto de educación primaria en porcentajes del gasto del Mined y el gasto per cápita.

En primer lugar, expliquemos el comportamiento del gasto de la educación primaria con respecto al gasto total del Ministerio de educación, mediante la siguiente tabla:

Tabla No. 17

Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

% 54.24 50.67 56.98 53.68 62.51 71.68 67.03 59.21 63.19 Fuente: Elaboración propia, en base al Sigfa y Presupuesto General de la República 2010.

Este indicador muestra que el gasto de la educación primaria ha evolucionado positivamente, obteniendo su mayor porcentaje de participación en el 2007, en el 2008 comienza a descender, aunque se pretende incrementarlo en el 2010. Esto ha permitido mayores flujos de recursos financieros a este nivel educativo, de US$ 58.02 millones de dólares corrientes que se gastó en el 2002, pasó a US$156.35 millones en el 2008, aunque los recursos (expresados en dólares) disminuyen en el 2009 y 2010.

En ese sentido, señalemos que ha mejorado también sensiblemente el gasto per cápita anual por alumno de primaria, de US$74.42 de dólares corrientes que se invirtió por estudiante de primaria en la escuela pública en el 2002, se situó en US$195.70 en el 2008, para un incremento de US$121.28 millones, tal como se visualiza en el cuadro No. 4 del anexo estadístico.

A pesar de este progreso positivo en el gasto per cápita por estudiante de la educación primaria, el país aún se ubica rezagado con respecto a los países de la región centroamericana. Por ejemplo, Honduras y El Salvador desde el 2004, gastaban un promedio de US$300, mientras que Costa Rica y Panamá excedían los US$1,000 por estudiante de educación primaria anualmente.40 Esta situación pone en evidencia que Nicaragua requiere incrementar su gasto en el Ministerio de Educación, al menos lo equivalente del 20 por ciento de los ingresos tributarios, tal como se aprobó inicialmente en la Ley General de Educación.

Indicadores de desempeño.

Es importante señalar, que en los últimos años los diferentes gobiernos han asumido como objetivo, alcanzar la universalización de la enseñanza primaria, mediante la meta de alcanzar la tasa neta de matrícula en la educación primaria del 100 por ciento para el año 2015, la que se enmarca en los objetivos del Desarrollo del Milenio. Si bien es cierto que la matrícula per se no garantiza que los niños y niñas concluyan el período completo de la educación primaria, sin embargo, el registro o matrícula es un requisito preciso para que nuestra niñez pueda lograr o no el nivel educativo de primaria.

En realidad, la tasa neta de matrícula refleja la cobertura o el acceso que tienen los niños para estudiar en la educación primaria. Por tanto, es un indicador que muestra el número de niños matriculados con relación a la población de niños en edad oficial de cursar el nivel educativo primario. Es necesario explicar que el censo oficial del 2005, mostró que la población real era mucho menor que la estimada, lo que refleja una reducción en la 40 Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL), informe de Progreso Educativo para Centroamérica y República Dominicana, “Mucho por hacer”, 2007.

población en edad de asistir a la primaria. Al respecto el economista Adolfo Acevedo señala:

“Dado que las tasas netas de escolaridad se construyen teniendo como denominador los datos de población, y los datos de población con el Censo 2005 son menores que las proyecciones de población previas, se obtiene un valor mayor de las tasas netas de escolaridad. Esto ocurre debido a que el denominador que se utiliza para el cálculo es menor.”41

Independientemente del sesgo que le pudo haber establecido el censo del 2005 a la conformación de este indicador, observamos que éste se ha mantenido relativamente estancando en el período estudiado, incrementando apenas un punto porcentual del 2002 al 2008 (87.2 por ciento), tal como se observa en el cuadro No.4 del anexo, lo que es contradictorio con los incrementos de los recursos pecuniarios destinados al financiamiento de la educación primaria del Ministerio de Educación. No obstante, es necesario explicar que la tasa neta se refiere exclusivamente a las escuelas públicas del Ministerio de Educación, lo que significa que si incluimos la matrícula de la educación primaria del sector privado ésta se aproxima al 100 por ciento.

Es muy probable que se logre el cumplimiento del acceso universal a la educación primaria. Sin embargo, es oportuno reiterar que, un factor es la cobertura o acceso de los niños y niñas a la educación primaria y otro factor es qué cantidad de niños logran mantenerse o sobrevivir en el ciclo completo de la educación primaria, dado que los propios Objetivos del Desarrollo del Milenio, proponen en la meta 2A “asegurar que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de la enseñanza primaria”.

En ese sentido, nos disponemos a exponer sobre la tasa de graduación, culminación o de sobrevivencia, que corresponde a la cantidad de niños que aprueban la primaria con respecto a la cantidad de niños que se matricularon en primaria. Es importante este indicador porque nos manifiesta información sobre la sobrevivencia o permanencia de los estudiantes en la educación primaria, mientras que el de la tasa neta de matrícula, sólo nos evidencia la información de cobertura, pero nos encubre las posibles deficiencias que pueden tener el sistema, por tanto es un indicador de eficiencia.

En consecuencia, la tasa de graduación o culminación del quinto o sexto grado, nos muestra el porcentaje de una cantidad de niños y niñas matriculados en el primer grado de un año escolar determinado, que logra aprobar el quinto o sexto grado. Para efectos de análisis y de comparación, comentaremos la tasa de culminación de quinto y sexto grado del total del sector, privado y pública. La siguiente gráfica muestra el comportamiento de la tasa de graduación del período del 2002 al 2008.

41 La difícil conclusión universal de la educación primaria, Adolfo Acevedo, 2009.

Gráfica No. 7

Fuente: Elaboración propia, en base a estadísticas del Ministerio de Educación.

A pesar de que en los dos últimos años la cantidad de niños que ingresa al primer grado de primaria y sobrevive hasta el quinto y sexto grado, se incrementó en los dos últimos años, esta continúa reducida, y en el 2008 se observa que de cada 100 niños, solamente finalizaron 43 y 42 el sexto y quinto grado respectivamente. Este resultado refleja la baja eficiencia del sistema educativo nicaragüense en la consecución de conservar la subsistencia de los niños en el sistema, pese a que el acceso, es decir, la tasa neta de matrícula fueron de 86 por ciento en el 2003 y 87 por ciento en el 2004, que son los años en que los niños iniciaron su primaria. En consecuencia, es impostergable la implementación de políticas públicas destinadas a incrementar la sobrevivencia de los alumnos dentro de la educación primaria, tendiente a alcanzar la meta de generalizar la conclusión de la educación primaria en nuestro país.

¿Qué factores inciden en que se mantenga comprimida la tasa de graduación? Consideramos que las elevadas tasas de repetición, o sea, el indicador que refleja la cantidad de aplazados y los incrementos en los niveles de deserción influye negativamente en el comportamiento de la permanencia de los niños en las aulas escolares.

En el cuadro No. 4 del anexo se registra las tasas de repetición y de deserción del 2002 al 2008. Observamos que, en la primera se ha mantenido por encima del 17 por ciento, con

48,44

32,73 32,26 30,8 29,5

43,9 43,36

32,2 30,73 30,51 29,57

42,75 40,02 42

0

10

20

30

40

50

60

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

TASAS DE CULMINACIÓN

Tasa culminación primaria Tasa culminación quinto grado

excepción del 2002 y en el 2008, en este último año alcanzó un 13 por ciento debido a las políticas de promoción del gobierno. En cuanto a la tasa de deserción, se ha incrementado fuertemente, desde el 2006, alcanzando dos dígitos, lo que debe de conllevar a reflexionar a la sociedad civil en general y a los hacedores de política pública en particular sobre esta problemática, que a pesar de la gratuidad en la educación pública (el no pago de colegiatura), los niños han abandonado las aulas escolares.

Otro aspecto importante que incide negativamente sobre la baja permanencia de los niños en el sistema, es la pobreza de amplios sectores de la población y la desigualdad en la distribución del ingreso. La encuesta de ingresos y gastos 2006-2007 realizada por el Banco Central de Nicaragua no presenta el comportamiento de la tasa de graduación, tasa de repetición o tasa de deserción con respecto a los niveles de ingresos. Sin embargo, nos muestra aspectos socioeconómicos, del entorno material y de ambiente de los hogares nicaragüenses por nivel de ingresos que los autores consideran que definitivamente afectan la permanencia o no de los niños en el sistema.

Por ejemplo, un aspecto material que está vinculado al ambiente de estudio que debe de tener los niños en sus casas, es la cantidad de cuartos que tienen los hogares. La encuesta revela que el 61 por ciento de los hogares de cinco o más miembros del quintil más pobre, el uno, cuenta apenas con un cuarto, mientras que el quintil de mayor ingreso, el quinto, le corresponde un 3.92 por ciento. Otro matiz importante es el referido a los bienes de propiedad del hogar que están ligados al desarrollo y formación educativa de los niños. En realidad, nos asombramos al conocer que el 0.63 por ciento y 2.43 por ciento de los hogares de los quintiles uno y dos respectivamente son propietarios de una computadora, mientras que el 11.36 por ciento y 41.11 por ciento de los hogares de los quintiles cuatro y cinco son propietarios de esa indispensable herramienta de trabajo y estudio.42

Algunos de los servicios públicos de la vivienda son también elementos esenciales en la formación educativa de la niñez. En efecto, el acceso al internet, herramienta fundamental del siglo XXI, nos muestra la gran desventaja que tienen los niños de hogares de bajos ingresos. El 0.10 por ciento del quintil uno tiene servicio de internet, mientras que el 9.62 por ciento del quintil quinto tiene ese servicio. Por su parte el servicio de cable por televisión muestra que el 6.18 del quintil uno tiene el servicio, en contraste con el quintil cinco que alcanza a obtenerlo el 73.50 por ciento.

Finalmente, señalemos que la encuesta refleja que el quintil más pobre, concentran apenas el 3.49 por ciento del total de los ingresos, mientras que el quintil de mayores ingresos concentró el 46.86 por ciento, lo que evidencia que los hogares más pobres cuentan con pocos ingresos para sustentar el gasto educativo de sus hijos o para hacer frente a los gastos adicionales, tales como materiales educativos, transporte, uniforme, etcétera, que se requiere para lograr sostener la educación de los niños.

Asimismo, los bajos ingresos de los hogares predisponen a que los padres retiren a sus hijos de las aulas escolares, no sólo por el gasto que les ocasiona el mantenimiento de los

42 Encuesta de ingresos y gastos de los hogares 2006-2007, Banco Central de Nicaragua.

mismos en la escuela, sino porque les apremia obtener nuevos y mayores ingresos que pueden obtenerlo mediante el trabajo de sus hijos. En ese sentido, la permanencia de los hijos en la escuela implica el dilema de costo-oportunidad que afrontan los padres de familia y a una visión considerada estéril por estos, en espera a largo plazo de la obtención de una tasa de retorno adecuada.

En efecto, la Encuesta de Trabajo infantil del 2005, reflejó que del total de niños y adolescentes que están trabajando en las diferentes actividades económicas, el 36 por ciento se encuentra en el rango de cinco a trece años, o sea por debajo de la edad que legalmente estableció el Código del Trabajo para ser admitido a trabajar. Estos niños y niñas en vez de estar asistiendo a las escuelas, sus vidas revolotean alrededor del trabajo, sacrifican su futuro por un presente efímero, aportando a sus hogares, ingresos pírricos que no les permite atravesar el infierno de la pobreza.43 Área urbana versus área rural.

En el área rural se extiende las consecuencias negativas de la pobreza y observamos que los resultados de los indicadores de desempeño son inferiores al del área urbana, lo que reafirma que el sector rural es marginado de la plataforma de desarrollo económico nicaragüense. Desafortunadamente no contamos con información presupuestaria sobre los recursos financieros que se destinan a la enseñanza primaria en el área rural, no obstante, en la tabla No.18 se muestra la cantidad de estudiantes que se matrícula en la educación primaria por área, las tasa de deserción y la tasa de repetición. La siguiente tabla muestra la participación porcentual de estudiantes matriculados por área y las tasas de deserción y repetición en las áreas urbanas y rurales.

Tabla No. 18. Área urbana versus rural de primaria

Matrícula 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Urbana 309,093 299,409 295,391 291,663 286,586 287,816 280,927

Rural 470,582 484,906 502,720 509,460 536,056 522,978 518,180

Total 779,675 784,315 798,111 801,123 822,642 810,794 799,107

Estructura porcentual Urbana 39.64 38.17 37.01 36.41 34.84 35.50 35.16

Rural 60.36 61.83 62.99 63.59 65.16 64.50 64.84

Tasa Deserción Urbana 5.20 5.00 4.61 7.80 10.64 11.10 9.00

Rural 6.71 6.59 7.03 9.55 15.67 14.60 12.40

Total 6.11 5.98 6.14 8.91 13.92 13.30 11.20

Tasa de repetición Urbana 11.72 13.83 14.38 13.32 15.04 15.40 11.30

Rural 17.68 19.42 18.91 17.46 18.28 19.10 14.00

Total 15.30 17.26 17.21 15.93 17.10 17.70 13.00

43 Encuesta de Trabajo Infantil 2005.

Tasa de culminación Urbana 57.04 58.87 62.16 63.79 60.44 60.66 59.74

Rural 27.94 30.55 30.46 31.92 30.46 29.58 29.10

Total 38.43 40.74 41.01 41.91 39.71 38.77 37.92 Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la dirección de estadísticas del Mined.

En primer lugar, señalemos que en el área rural se concentra la mayor parte de los alumnos de la educación primaria, con una participación porcentual mayor del 60 por ciento en todo el período del 2002 al 2008; asimismo se observa un decrecimiento en la cantidad de estudiantes que se matriculan en el sector educativo público del área urbana, lo que evidencia que un segmento significativo de los hogares de esta área prefieren el servicio de la educación privada. Por ejemplo, los porcentajes de estudiantes matriculados del área urbana matriculados en la educación primaria privada con respecto al total, fueron de 28.64 por ciento y 27.78 por ciento en los años 2008 y 2007 respectivamente.

Por otra parte, las tasas de deserción y repetición en ambos sectores muestran una evolución de incremento, aunque en el 2008 disminuyen, no obstante, este comportamiento debe de alertar a los hacedores de políticas públicas para evitar un crecimiento del abandono de las aulas escolares y el incremento de los aplazados, no sólo porque se desintegra las perspectivas de la población de mejorar económicamente, sino también porque significa invertir mayores recursos financieros en una situación de escasez de los mismos. El propio Ministerio de Educación estimó que el costo total por repetición en primaria fue aproximadamente de US$12.0 millones, de los cuales US$5.5 millones correspondieron al primer grado.44

También, es necesario indicar la brecha que se manifiesta en las tasas de deserción y repetición entre el área urbana y rural, las más elevadas corresponden a esta última, lo cual es visible en la tabla anterior. Este comportamiento es consistente con la pobreza del sector, reflejada en la integración de los niños a las actividades laborales del campo, la falta de dinero de los hogares rurales y a una oferta educativa limitada, según la encuesta de hogares del 2005.

Finalmente, enfatizamos que es en la tasa de culminación de la educación primaria, en donde se manifiesta con mayor dramatismo la diferenciación social entre el campo y la ciudad. En el área urbana, son superiores al 57 por ciento, mientras que en el sector rural no supera el treinta por ciento.

2. Desempeño de la educación secundaria.

El Banco Mundial en su último “Reporte de Pobreza” para Nicaragua, expone que los individuos con niveles de estudios menores al bachillerato (aprobado el 11vo. Grado), o sea, aquellos con menos de 11 años de instrucción académica, están forzados, muy seguramente, a subsistir bajo el umbral de la pobreza. Las personas hasta que acceden a los

44 Apostar por la Educación, Informe de progreso educativo Nicaragua, 2007, una publicación de PREAL y EDUQUEMOS, enero 2008.

once años de estudios, es que sus ingresos laborales apenas inician a despuntar o alejarse de la puerta de la pobreza.

Por tanto, es vital para los niños y adolescentes continuar con sus estudios después que concluyen su primaria, con el propósito de lograr mejorar sus ingresos laborales que les permitan escapar de la pobreza. De ahí que en esta sección, analizaremos la evolución del gasto de secundaria, el gasto por alumno y el comportamiento de los principales indicadores de desempeño.

Gasto de educación secundaria en porcentajes del gasto del Mined y el gasto per cápita.

En el cuadro No. 5 del anexo se presenta el gasto de educación de secundaria en porcentaje del gasto total del Ministerio de Educación. Se observa que dicho gasto es minúsculo, lo que es contradictorio con la impostergable necesidad de brindar una educación básica a nuestros adolescentes para que puedan construir un futuro alejado de la pobreza. En el cuadro se visualiza que el porcentaje de gasto más alto se registró en el año 2004, con 12.50 por ciento, o sea que de cada córdoba que se gastó en el Ministerio de Educación, 12 centavos se destinó al programa de la educación secundaria. El 2007, fue el de menor porcentaje con apenas 8.64 por ciento, para el 2010 se proyecta 11.84 por ciento, cifra que es menor a la registrada en el 2009, que corresponde a 12.40 por ciento.

Tenemos que reiterar que es de gran relevancia, la inversión que el gobierno realice en la educación secundaria, ya que de su acceso y culminación depende el desarrollo sostenible de Nicaragua y en consecuencia, brindaría oportunidades a la población para salir del atraso y de la pobreza. Sin embargo, el bajo nivel del gasto, tal como lo muestran las estadísticas, no sólo nos deja en absoluta desventaja con otros países receptores de inversión extranjera, sino también, reduce las posibilidades de que la juventud se inserte al mundo laboral en mejores condiciones.

En ese sentido, es oportuno citar las palabras de Rodrigo de Rato, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional: “La mejora de la calidad de la educación, sobre todo a nivel de la enseñanza primaria, y tasas más elevadas de terminación de la educación secundaria, no sólo volverán más atractiva la región para los inversionistas, sino también, permitirán reducir la pobreza y la desigualdad”.45

Por otra parte, debemos señalar que la educación secundaria requiere niveles de gastos comparativamente más elevados que el de primaria: profesores con conocimientos especializados en la materia; materiales de laboratorio; laboratorios de computación; libros de texto de mayor complejidad; materiales didácticos y equipos, etcétera. Precisamente, así lo expresa la institución especializada en educación, Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, PREAL:

45 La Prensa, Sección de Opinión, 12 de marzo del 2007.

“Aunque es necesaria una mayor inversión en educación básica en general, la educación secundaria por su naturaleza, nivel y complejidad requiere de mayores recursos para atender la diversidad de asignaturas que demandan de bibliografía específica, laboratorios, talleres y materiales. Además, por su nivel académico y grado de especialidad, los docentes requieren de mayor salario.”46

Otro indicador que nos permite conocer la precariedad en que se encuentra el programa de educación secundaria, es el gasto per cápita por alumno, es decir, cuanto gastó el gobierno por estudiantes de secundaria en las escuelas públicas, lo cual se muestra en el cuadro No. 4 del anexo. Como podrá observarse, el gasto por alumno de secundaria es tan exiguo, que pone en evidencia que la población del país no tiene perspectivas para que pueda superar el nivel de pobreza. Si bien es cierto que el indicador viene mejorando desde el 2002, pero en siete años apenas ha logrado un ligero incremento de US$24.66 dólares corrientes anuales por estudiante, a razón de US$3.52 dólar por año, prácticamente, casi nada. Asimismo, el gasto per cápita de la educación secundaria en el 2008 representó apenas el 34.88 por ciento del gasto per cápita de la educación primaria.

Es tan bajo el nivel del gasto de la educación de secundaria, que de no revertirse esta situación, Nicaragua continuará rezagada económicamente, atrasada socialmente y sin sentido de nación. Es tal vez por esto, que las recientes encuestas exteriorizan que el 55 por ciento por ciento de los nicaragüenses prefieren emigrar al extranjero, y de este total el 71.5 por ciento son adolescentes.47 El Banco Mundial ha sido categórico: “Nicaragua es quizás el único país en el hemisferio donde los gastos por estudiante de secundaria son menos de la mitad los gastos por estudiante de primaria.”.

Indicadores de desempeño.

Obviamente que para continuar comentando el desempeño de la educación secundaria, iniciamos con el índice de acceso o de cobertura, este es la tasa neta de matrícula de secundaria, que es la cantidad de niños y jóvenes que se matriculan en secundaria como porcentaje del total de la población en edad escolar. El siguiente gráfico muestra la tasa del 2002 al 2008.

Gráfica No. 8

46 Apostar por la Educación, Informe de progreso educativo Nicaragua, 2007, una publicación de PREAL y EDUQUEMOS, enero 2008. 47 M & R Consultores, encuesta de marzo 2010, con un margen de error estimado de más o menos 2.5 por ciento y 95.5 por ciento de confianza.

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la dirección de estadísticas del Mined.

Se observa que la tasa neta de escolarización ha mejorado: de 37.4 por ciento que correspondió en el 2002 pasó a 45.50 por ciento en el 2008. A pesar de este progreso, se mantiene baja, ya que de cada 100 jóvenes nicaragüenses, cincuenta y cinco quedan sin ingresar a las aulas de la educación media. Asimismo, está por debajo del promedio de la tasa neta de América Latina que se situó en un 70 por ciento en el año 2006 y de Costa Rica, que alcanzó en ese mismo año el 66.1 por ciento; a nivel centroamericano, Nicaragua solo supera a Guatemala, que obtuvo una tasa de 38.6 por ciento.48

Al igual que ocurre en los factores que inciden en la reducida tasa de graduación en educación primaria, la comprimida cobertura de secundaria obedece esencialmente al factor pobreza. La Encuesta Infantil del 2005, mencionada con anterioridad, “descubrió” que, del total de niños y adolescentes que trabajan, casi un 66 por ciento (dos de cada tres) corresponde a la edad de 13 a 17 años, la edad para estudiar en secundaria, tienen que integrarse al mundo laboral con el fin de aportar económicamente a sus hogares, de manera tal, que también este segmento poblacional, resuelve deficientemente su presente en detrimento de mejores condiciones de vida en el futuro.

Por su parte, la Encuesta nacional de hogares sobre medición de nivel de vida 2005, patentizó que del total de la población del rango de 6 a 29 años, el 30.0 por ciento no se matriculó en la educación regular porque trabaja o hace labores de campo y el 24.7 por ciento por falta de dinero, lo que evidencia que el factor pobreza, es el que incide fundamentalmente en el avance de la escolaridad tanto de primaria como secundaria.

48 Informe de Seguimiento de la Educación para Todos, UNESCO, 2009.

37,40 38,40 39,90 42,00 43,00

46,00 45,50

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00

45,00

50,00

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

TASA NETA DE ESCOLARIZACIÓN SECUNDARIA

Ahora bien, no todos los estudiantes de secundaria que se matriculan en primer año o séptimo grado culminan su bachillerato. La tasa de culminación muestra la cohorte de estudiantes de secundaria que se matriculan en un año determinado y concluyen los estudios de secundaria. De conformidad con la tabla No. 19, se observa que este índice ha evolucionado positivamente, para el 2008 alcanzó 41.57 por ciento, es decir que de cada 100 estudiantes que iniciaron su secundaria, concluyeron su bachillerato 42 jóvenes, no obstante, todavía es absolutamente insuficiente, si consideramos que la tasa de matrícula neta de secundaria corresponde a 45.50 por ciento, o sea que de cada 100 niños o jóvenes en edad de estudiar (de 13 a 17 años), solamente ingresan a ese nivel educativo 45 adolescentes. Preocupa también, el incremento que se observa en la tasa de deserción escolar secundaria, tal como puede visualizarse en el cuadro No. 19 del anexo, de 12.91 por ciento que se registró en el 2002, se situó en 15.60 por ciento en el 2008. Cabe mencionar que el mayor porcentaje de deserción se ubica en el primer año de secundaria en el 2008 su tasa fue de 26.80 por ciento, es decir, 8.62 por ciento mayor que la media; en el 2007 la tasa de deserción de secundaria fue de 19.61 por ciento, mientras que la tasa de deserción de primer año fue de 27.8 por ciento. En realidad, de continuar esta situación y de no aplicarse decisiones sensatas tendientes a modificar esta problemática, pronto tendremos a una generación de jóvenes con oportunidades restringidas para integrarse al mundo del trabajo, ya que precisamente no contarán con los 11 o 12 años de educación formal necesarios según la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) para impedir caer en la pobreza. Es válido preguntarse, ¿Qué futuro puede tener nuestra juventud, si no logra obtener la escolaridad necesaria, para optar a ingresos que puedan mejorar sus niveles de vida? Obviamente, que la gran mayoría está destinada e engrosar las filas del trabajo precario, sub empleo y emigración en el mejor de los casos; y la marginación absoluta y delincuencia en el otro extremo. El mantenimiento del statu quo, o sea, mantener los niveles actuales del gasto en la educación secundaria y la falta de acceso de los jóvenes que provienen de los hogares con menores ingresos, solamente multiplicará la desigualdad, profundizará la injusta distribución del ingreso y estará condenada a permanecer en los quintiles más pobres de la población.

Área urbana versus área rural.

La siguiente tabla muestra la cantidad de estudiantes que se matriculan en ambos sectores, la participación porcentual de cada área y las tasas de deserción, repetición y culminación del 2002 al 2008.

Tabla No. 19. Área urbana versus rural de secundaria Matrícula

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Urbana 198,754 203,633 208,596 218,588 231,474 252,135 244,227

Rural 53,875 61,387 70,259 79,659 79,157 89,232 97,001

Total 252,629 265,020 278,855 298,247 310,631 341,367 341,228

Estructura porcentual Urbana 78.67 76.84 74.80 73.29 74.52 73.86 71.57

Rural 21.33 23.16 25.20 26.71 25.48 26.14 28.43

Tasa Deserción Urbana 14.67 14.10 11.566 14.61 17.367 20.87 19.90

Rural 9.54 7.4755 8.416 9.93 12.204 16.18 13.84

Total 13.57 12.568 10.772 13.36 16.051 19.65 18.18

Tasa de repetición Urbana 29.23 27.841 23.256 22.95 24.70 30.03 16.33

Rural 27.12 24.779 21.644 22.29 20.94 25.17 12.02

Total 28.76 27.09 22.839 22.77 23.70 28.70 15.04

Tasa de culminación Urbana 36.20 36.55 37.08 38.77 39.55 39.47 43.64

Rural 61.16 56.40 51.96 53.45 34.66 33.66 36.20

Total 39.09 39.30 39.47 41.29 38.37 37.98 41.57 Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la dirección de estadísticas del Mined.

Al contrario de lo que ocurre en el nivel de educación primaria, es en el área urbana en donde se concentra la mayor población estudiantil de secundaria: mientras la participación porcentual de estudiantes matriculados en el área urbana siempre se mantuvo por encima del 71.5 por ciento con respecto al total de estudiantes, en el área rural no superó el 30 por ciento. Es precisamente en esta cifra y en la tasa de culminación de primaria, en donde se expresa de forma exponencial, la brecha social entre el sector urbano y rural en detrimento de este último.

A pesar de que la cantidad de niños matriculados en la educación primaria del sector rural, supera extraordinariamente a los niños que se matriculan en el área urbana, su matrícula en el nivel de educación secundaria es reducida, lo que significa que es muy limitado el número de niños o jóvenes que continúan sus estudios intermedios. Por ejemplo en el 2008, en la enseñanza primaria se matricularon 280,927 en el área urbana y 518,180 en el área rural; mientras que en la educación secundaria se matricularon 244,227 alumnos en el área urbana y apenas 97,001 estudiantes en el área rural. Lo lógico es, que si el área rural ingresan más estudiantes a las escuelas públicas de la enseñanza primaria, pues bien deberían de entrar ese mismo flujo a nivel de enseñanza media. Sin embargo, la realidad opera de forma absolutamente diferente.

Este comportamiento se ha generado por la baja tasa de culminación de educación primaria en el área rural, que comentamos anteriormente. Dado que el número de niños egresados

de la enseñanza primaria es comprimida, su ingreso a la educación secundaria es mucho menor que el área urbana. De no revertirse este escenario se prolongará la situación de penuria del sector rural, además son pocos el número de pobladores que logran culminar su bachillerato, que es la condición indispensable para alcanzar el umbral de la superación de la pobreza.

Otro hallazgo importante que encontramos es que la tasa de culminación de educación secundaria del área rural, tiene una tendencia descendente, observándose una inflexión en el año 2006, que se situó en 34.66 por ciento, mientras que el año anterior, se ubicó en 53.45 por ciento, disminuyendo en 18.80 puntos porcentuales, (Ver tabla No 19), profundizando aún más la diferenciación social entre el área urbana y rural, lo que puede explicarse sólo por la alta marginación social que se concentra en esta última. Esta anomalía debe de motivar una profunda preocupación a las autoridades gubernamentales, porque lo cierto es, que este hecho sólo puede conducir a que se incremente la extrema pobreza en el campo.

3. Desempeño de la educación preescolar.

El gasto de la educación preescolar muestra las reducidas asignaciones en los presupuesto públicos anuales, tal como lo comentamos anteriormente. En efecto, del 2002 al 2005 el gasto del programa de educación preescolar, con respecto al gasto total del Ministerio de Educación, no superó el uno por ciento; en el 2007 se situó en 2.23 por ciento, pero a partir de ese año ese porcentaje viene disminuyendo. En el 2010 se proyecta un 1.55 por ciento. (Ver cuadro anexo No.5). En cuanto al gasto per cápita por alumno, a pesar de su incremento, todavía se mantiene reducido: de US$5.89 que se gastó por alumno de preescolar en el 2002, pasó a US$22.21 en el 2008, para un incremento de 3.77 veces. (Ver cuadro No. 4).

Pese a que se mantiene comprimido el nivel del gasto de la educación preescolar, sus indicadores de desempeño han mejorado sensiblemente. Por ejemplo, la tasa neta de escolaridad de preescolar, que indica la cobertura escolar en ese nivel educativo, fue de 31.5 por ciento en el 2002, pero se ubicó en 55.20 por ciento en el 2008, para un incremento de 23.70 por ciento en 7 años, lo que significa también que de 100 niños en edad de estudiar en el preescolar, 55 se matriculan.

Es probable que la baja cobertura del nivel preescolar, con respecto a la cobertura de la educación primaria, obedezca a problemas de atavismo cultural y de hábitos de la pareja rectora de la familia y muy probablemente de la mujer, quien generalmente se encarga de cuidar a los niños. Esta afirmación la fundamentamos por los resultados de La Encuesta de Hogares del 2005, que mostró que el 66.6 por ciento de los padres del total de los que no mandan a sus hijos al preescolar, piensan que sus niños no tienen suficiente edad o no necesitan ir a la escuela; paradójicamente de ese grupo que piensa de esa forma, el urbano, que se suponte tiene mayor nivel cultural, es mayor que el rural con 73.7 por ciento el primero y 59.6 por ciento el segundo.

Otros factores que influyeron en la no asistencia de los niños al preescolar, aunque en menor proporción, corresponde a las siguientes razones: a) que los centros están lejos de la casa, que alcanzó un 13.2 por ciento del total de los padres que no envían a sus hijos a la escuela, en este caso al sector rural alcanzó la elevada cifra de 21.1 por ciento; b) el otro argumento que brindaron los padres para no enviar a sus hijos fue la falta de dinero, que ascendió a la cifra de 10.1 por ciento.

A pesar de los resultados de la Encuesta de hogares, lo cierto es que a partir del 2006, la tasa de escolaridad asciende cualitativamente: de 39.5 por ciento en el 2005 pasó a 52.3 por ciento en el 2006, lo que consideramos que está vinculado al incremento en el gasto, que pasó de US$1,28 millones en el 2005, a US$2.95 en el 2006. Esto significa que con incrementos modestos de recursos financieros en la educación preescolar, genera que la tasa de cobertura progresa efectivamente, mostrando una gran elasticidad por cada córdoba o dólar que se invierte en ese nivel educativo.

Esto debe conllevar a reflexionar a las autoridades educativas y hacedores de políticas públicas, en las perspectivas de impulsar incrementos modestos al gasto de la educación preescolar, hasta que el crecimiento se vuelva marginal. Desafortunadamente, las asignaciones presupuestarias a la educación preescolar del 2009 y la proyección del 2010 descendieron con respecto a lo gastado en el 2008, (Ver cuadro No. 6), lo que no permite darle consecución a la política de incremento y a los efectos deseables que se requiere en este nivel educativo, para mejorar la oferta educativa.

4. Desempeño académico y niveles de aprendizaje.

Un indicador clave del sistema educativo es el nivel de aprendizaje o desempeño académico de los alumnos. Desafortunadamente, Nicaragua carece de pruebas de evaluación de los niveles educativos de primaria y secundaria, lo que dificulta realizar un análisis exhaustivo sobre esta temática. Cabe señalar, que antiguamente se realizaba el examen de grado que consistía en evaluar a los alumnos del quinto año de secundaria (actualmente onceavo grado) como requisito para concluir su bachillerato. Se les examinaba en las distintas áreas del conocimiento: español, matemáticas, ciencias naturales, estudios sociales y segundo idioma, inglés o francés. Este sistema fue desmantelado a inicios de la década de los setenta del siglo pasado.

Por ello, en este acápite se analiza los resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), realizado por la Organización Regional de América Latina (OREAL) de la UNESCO. El SERCE es la evaluación del desempeño de los estudiantes, es la más importante y ambiciosa de las desarrolladas en América Latina y el Caribe. Es organizado y coordinado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) y se enmarca dentro de las acciones globales de la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe

(OREALC/UNESCO Santiago) tendientes a asegurar el derecho de todos los estudiantes latinoamericanos y caribeños a recibir una educación de calidad.

Su objetivo es la generación de conocimiento acerca de los aprendizajes de Matemática, Lenguaje (Lectura y Escritura) y Ciencias de la Naturaleza que los estudiantes de 3er y 6º grados de educación primaria han podido lograr a su paso por las instituciones educativas de América Latina y el Caribe. Sus principales fases se desarrollaron desde febrero de 2004 y se extendieron hasta el segundo semestre de 2008.

Los resultado académicos de Nicaragua, son irrisorios en comparación con los otros países de la región latinoamericana y muestra el enorme rezago por lo que atraviesa nuestra nación. Por ejemplo, en los resultados de Matemática para estudiantes de tercer grado, Nicaragua se sitúo en el extremo inferior del desempeño con 241 puntos menos del país que ocupó el extremo superior de rendimiento, Cuba. El informe de SERCE, expresa:

“En los resultados de Matemática para estudiantes de 3er grado se observan importantes diferencias entre los países. En efecto, existe una diferencia mayor a 250 puntos entre las naciones que se encuentran en el extremo superior e inferior de rendimiento, lo que equivale a más de 2,5 desviaciones estándar49. Sin embargo, al comparar entre el segundo y el penúltimo país, la diferencia es alrededor de una desviación estándar. Esto implica que hay mayor homogeneidad entre los países que no están en los extremos de rendimiento.”50

Cabe señalar, que los análisis de los resultados hizo posible clasificar a los países en cuatro grupos, de acuerdo a su diferencia con el promedio:

a) Países con una media de puntuaciones en Matemática muy superior al promedio, solamente, el caso de Cuba.

b) Países con puntuaciones medias superiores al promedio de la región: Chile, Costa Rica, México y Uruguay, junto con el estado mexicano de Nuevo León.

c) Países iguales al promedio: Argentina, Brasil y Colombia forman este grupo. d) Países cuya puntuación media en Matemática, 3er grado, es inferior al promedio:

Guatemala, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana.4

49 dos porque sus valores están más cerca de 7. La desviación estándar es una medida estadística que muestra el grado de dispersión de los datos con respecto al valor promedio. Dicho de otra manera, la desviación estándar, es una medida de dispersión en estadística que nos dice cuánto tienden a alejarse los valores puntuales del promedio en una distribución. Por ejemplo, las tres muestras (0, 0, 14, 14), (0, 6, 8, 14) y (6, 6, 8, 8) cada una tiene una media de 7. Sus desviaciones estándar son 8.08, 5.77 y 1.15, respectivamente. La tercera muestra tiene una desviación mucho menor que las otras.

50 www.unesco.cl/esp/serce, www.meduca.gob.pa

Es interesante observar este mismo resultado, de forma transversal, abarcando las diferencias entre el sector urbano y rural y género. La siguiente tabla ilustra estas diferencias.

Tabla No. 20 Diferencia de puntajes promedio entre escuelas urbanas y

rurales y según género, matemática 3er grado País Diferencia Urbano/Rural Diferencia Niña/Niño

Argentina 40.09* -1.42 Brasil 62.17* 1.91 Chile 33.29* -13.37* Colombia 26.29* -8.26* Costa Rica 29.25* -10.80* Cuba 7.79 4.47 Ecuador 20.70* 0.55 El Salvador 39.92* -10.90* Guatemala 40.07* -6.98* México 43.01* 0.09 Nicaragua -1.15 -12.72* Panamá 22.41* 5.53 Paraguay 17.91* 2.31 Perú 69.88* -9.20* República Dominicana 17.60* 12.66* Uruguay 31.72* 0.28Nuevo León 28.68* -3.92

Total AL y C -1.25 Significativa a un nivel de confianza de 5%. Fuente: www.unesco.cl/esp./serce

Las cifras positivas en género significan mayor desempeño de las niñas y en la diferencia urbano-rural, significa un mayor desempeño en el sector urbano. En términos de género, a nivel regional, se observan diferencias importantes entre los países: En Argentina, Brasil, Cuba, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Uruguay y el estado mexicano de Nuevo León, las diferencias por género no son significativas; Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Perú presentan diferencias significativas y éstas indican que son los niños quienes alcanzan mayores desempeños que las niñas en Matemática; el caso excepcional es República Dominicana, las niñas obtienen más altas puntuaciones que los niños. En el caso de Nicaragua, la diferencia de los resultados por género, desfavorable para las niñas, sólo es superada por Chile.

Por otra parte, se observa una colosal diferencia de puntaje promedio entre escuelas urbanas y rurales en todos los países de la región, lo que muestra un sesgo educativo proclive a las escuelas urbanas en detrimento de las rurales, con excepción de Nicaragua, cuyo puntaje es de -1.15 por ciento, lo que se traduce en un desempeño equilibrado de los dos sectores, obviamente con rendimientos exiguos, tal como apuntamos anteriormente.

En cuanto a la lectura, para estudiantes de tercer grado, los resultados se presentan en la siguiente tabla.

Tabla No. 21

Porcentaje de estudiantes de 3er grado de primaria por nivel de desempeño en lectura en cada país

País Debajo de I I II III IV Argentina 6.26 22.01 39.73 23.63 8.37 Brasil 6.29 25.25 39.84 21.54 7.07 Chile 1.60 9.97 34.46 36.22 17.76 Colombia 4.94 23.61 41.78 21.16 8.52 Costa Rica 1.46 10.40 34.20 35.73 18.22 Cuba 0.56 6.48 21.09 27.61 44.27 Ecuador 14.62 37.47 34.20 11.61 2.10 El Salvador 5.34 29.05 41.05 19.15 5.40 Guatemala 14.37 43.18 32.04 8.51 1.91 México 3.65 19.64 37.09 27.52 12.09 Nicaragua 6.95 37.29 43.38 10.69 1.70 Panamá 11.21 37.24 35.29 12.35 3.91 Paraguay 11.47 37.85 32.27 12.92 5.49 Perú 9.24 36.18 35.79 15.13 3.65 R. Dominicana 31.38 46.73 18.04 3.29 0.56 Uruguay 4.69 19.96 39.02 24.94 11.39 Nuevo León 1.70 12.71 34.82 32.40 18.38

Total AL y C 6.71 25.51 37.74 21.63 8.41 Fuente: www.unesco.cl/esp./serce

La tabla muestra los diferentes niveles de desempeño, el debajo de I, es el nivel inferior y el IV, el de categoría superior. En el nivel IV, de mayor desempeño, Nicaragua ubicó apenas a 1.70 por ciento de sus estudiantes, sólo supera a la República Dominica, 0.56 por ciento, y se encuentra alejado del promedio regional que corresponde a 8.41 por ciento. En el nivel III, Nicaragua concentró 10.69 por ciento, muy por debajo del promedio regional (21.63 por ciento) y sólo supera a Guatemala y República Dominicana.

Se observa que Cuba obtuvo alrededor del 72.0 por ciento de los estudiantes que se ubicaron en los niveles III y IV, alcanzando los más altos rendimientos en esta prueba. Costa Rica, y Chile y el estado mexicano de Nuevo León logran ubicar en 54.0 por ciento los dos primeros y 50.78 por ciento el segundo, sus estudiantes de tercer grado, en los niveles superiores de desempeño en Lectura. Argentina, Colombia México y Uruguay

tienen entre el 30.0 por ciento y el 40.0 por ciento de sus estudiantes en los niveles de desempeño III y IV. Por su parte, Perú, República Dominicana, Paraguay, Panamá, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Brasil tienen menos del 30 por ciento de sus estudiantes en los niveles III y IV.

Los resultados de Matemáticas para los niños de sexto grado, también muestran un débil desempeño para Nicaragua. La siguiente tabla resume los resultados.

Tabla No. 22 Porcentaje de estudiantes de 6o grado de primaria

por nivel de desempeño en matemáticas en cada país País Debajo de I I II III IV

Argentina 1.53 11.89 37.99 36.26 12.34 Brasil 1.46 14.00 44.09 31.65 8.80 Chile 1.40 9.84 37.85 37.39 13.52 Colombia 1.02 13.29 47.64 32.60 5.46 Costa Rica 0.09 4.55 32.71 43.70 18.95 Cuba 0.19 4.43 17.93 26.33 51.13 Ecuador 4.24 24.86 45.15 21.41 4.34 El Salvador 1.95 19.18 51.61 23.81 3.45 Guatemala 2.78 24.94 50.80 19.52 1.96 México 0.51 8.38 32.41 39.10 19.60 Nicaragua 2.25 23.88 52.69 19.41 1.76 Panamá 3.32 27.16 49.55 17.64 2.33 Paraguay 3.85 21.00 46.50 23.91 4.74 Perú 2.41 19.58 39.82 28.90 9.29 R. Dominicana 5.69 41.79 45.43 6.85 0.24 Uruguay 0.67 4.26 22.36 40.41 32.31 Nuevo León 0.34 6.29 29.35 40.66 23.36

Total AL y C 1.48 13.91 40.82 32.35 11.44 Fuente: www.unesco.cl/esp./serce

El análisis de las puntuaciones medias en Matemática de los estudiantes de sexto grado de primaria evidencia disparidades en los resultados. La diferencia del promedio alcanzado por los países de mejor y más bajo desempeño, Cuba y República Dominicana, respectivamente, alcanza los 220 puntos, esto es más de 2 desviaciones estándar. Sin embargo, la diferencia entre el segundo y penúltimo país de la distribución es de 1,26 desviaciones estándar, lo que indica una relativa mayor homogeneidad entre los países que no están en los extremos de rendimiento.

En la tabla se refleja el porcentaje de estudiantes que se situaron en los diferentes niveles de rendimientos. En el nivel IV, de mayor desempeño, Nicaragua ubicó apenas a 1.76 por ciento de sus estudiantes, sólo supera a la República Dominica (0.24 por ciento) y se

encuentra alejado del promedio regional que corresponde a 11.44 por ciento. En el nivel III, Nicaragua concentró 19.41 por ciento, muy por debajo del promedio regional y sólo supera a Panamá y a la República Dominicana.

Se observa que Cuba y Uruguay, obtienen alrededor del 75.0 por ciento de los estudiantes se ubica en los niveles III y IV, alcanzando los más altos rendimientos en esta prueba. Nuevo León, Costa Rica, México y Chile, logran ubicar a más del 50.0 por ciento de sus estudiantes de sexto grado, en los niveles superiores de desempeño en Matemática. Argentina, Brasil, Perú, Colombia y Paraguay tienen entre el 50.0 por ciento y el 60.0 por ciento de sus estudiantes en los niveles de desempeño I y II, mientras tanto el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, tienen más del 70% de sus estudiantes en los niveles I y II.

Con respecto al análisis global de los resultados, se aglomeraron a los países en cuatro grupos, de acuerdo a su diferencia con la media de los países:

países cuyos alumnos de 6º grado de primaria exhiben en Matemática un desempeño promedio superior al promedio regional, ubicándose a más de una desviación estándar por sobre ella. Cuba integra este primer grupo con un promedio de 637 puntos;

países con puntuaciones medias superiores al promedio regional, pero situadas a menos de una desviación estándar, se ubican en este grupo a Uruguay, el estado mexicano de Nuevo León, Argentina, Chile, Costa Rica y México;

países cuyo desempeño promedio es igual al promedio del conjunto de los países, es decir, sin diferencias estadísticamente significativas con él, se encuentran en este grupo Brasil, Colombia y Perú y

países cuya puntuación media es inferior al promedio de los países (menos de una desviación estándar), encontramos Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay y República Dominicana.8

Los resultados de Lectura para los niños de sexto grado de Nicaragua, de la misma manera que el de Matemática exhiben un frágil desempeño, pero con ligeros alcances mejores. La siguiente tabla resume los resultados.

Tabla No. 23 porcentaje de estudiantes de 6o grado de primaria

por nivel de desempeño en lectura en cada país País Debajo de I I II III IV

Argentina 1.78 17.93 35.59 25.48 19.22 Brasil 0.57 14.85 34.65 27.47 22.46 Chile 0.30 8.02 30.06 32.37 29.26 Colombia 0.39 13.17 38.25 30.40 17.80 Costa Rica 0.22 5.00 23.45 36.73 34.59 Cuba 0.30 5.26 19.57 24.20 50.68

Ecuador 4.47 33.69 39.48 16.63 5.73 El Salvador 0.95 21.49 44.02 23.99 9.54 Guatemala 2.86 33.06 43.36 15.73 4.99 México 0.23 12.23 33.40 29.75 24.39 Nicaragua 1.02 22.08 50.58 21.10 5.22 Panamá 1.95 28.97 38.76 20.77 9.55 Paraguay 3.90 33.46 36.81 18.60 7.23 Perú 2.24 24.08 41.65 22.57 9.46 R. Dominicana 4.08 47.84 37.50 9.19 1.39 Uruguay 0.47 9.60 30.80 29.68 29.45 Nuevo León 0.21 9.12 29.99 32.37 28.31

Total AL y C 0.93 16.51 35.46 26.79 20.30 Fuente: www.unesco.cl/esp./serce

De conformidad con la tabla que antecede, se observa que en el nivel IV, de mayor desempeño, Nicaragua ubicó 5.22 por ciento de sus estudiantes, sólo supera a la República Dominica, 1.39 por ciento, y se encuentra alejado del promedio regional que corresponde a 20.30 por ciento. En el nivel III, Nicaragua concentró 21.10 por ciento, por debajo, pero relativamente cercano al promedio regional de 26.79 y supera a Panamá, Paraguay, Guatemala, Ecuador y República Dominicana. En los niveles III y IV, Nicaragua concentró 26.32 por ciento de sus estudiantes en la prueba de Lectura, mientras que en la prueba de Matemática concentró 21.17 por ciento.

Se evidencia que Costa Rica, Cuba y Uruguay, obtienen un resultado mayor de 70.0 por ciento de los estudiantes ubicados en los niveles III y IV, alcanzando los más altos rendimientos en esta prueba. El estado mexicano de Nuevo León, Uruguay, México y Chile, logran ubicar a más del 50.0 por ciento de sus estudiantes de sexto grado, en los niveles superiores de desempeño en Lectura. Argentina, Brasil y Colombia tienen entre el 45.0 por ciento y el 50.0 por ciento de sus estudiantes en los niveles de desempeño III y IV. El resto de países, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Perú, Paraguay, Guatemala y Panamá tienen menos del 34 por ciento de sus estudiantes en los niveles III y IV.

Considerando el análisis general desde el punto de vista de las puntuaciones promedio, los resultados son los siguientes:

Países cuyos alumnos tienen puntuaciones superiores al promedio de los países participantes del SERCE. En este grupo se encuentran, Cuba, Costa Rica, Brasil, Chile, Colombia, México, Uruguay y el estado mexicano de Nuevo León.

Países cuyos estudiantes tienen puntuación media igual al promedio regional, donde sólo se ubica Argentina.

Países en los que los alumnos tienen puntuaciones inferiores al promedio regional del SERCE. En este grupo están Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana.

Cabe mencionar que Nicaragua, no participó en la evaluación del desempeño de Ciencias Naturales impulsado por el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), lo que impidió una oportunidad a la nación de evaluar los conocimientos de los estudiantes de primaria en esa disciplina del saber.

Resumiendo, los resultados anteriores nos indican que existe una generalizada deficiencia de la calidad educativa en Nicaragua, con derivaciones muy inferiores al promedio regional. En realidad, la ausencia de pruebas nacionales en las diferentes áreas del conocimiento, no permite monitorear los rendimientos ni la medición del aprendizaje, por tanto, no se cuenta con un instrumento valioso de diagnóstico que podría ser de gran utilidad para el sector educativo.

Podríamos señalar que la falta de este instrumento, puede ser uno de los factores que incide negativamente en los resultados catastróficos que presentan los bachilleres en las pruebas de ingresos de las universidades públicas en las asignaturas de matemática y español. Recientemente, las autoridades de la Universidad de Ingeniería informaron que en el 2010, solamente aprobó el cuatro por ciento de los 2,300 estudiantes que se presentaron al examen de admisión, equivalente a 92 estudiantes; esta cifra es menor a la lograda en el 2009, cuando unos 235 bachilleres, que representaban el 10.11 por ciento de 2,324 estudiantes, aprobaron el examen de admisión. 51

5. A manera de síntesis

Los indicadores de educación han evolucionado positivamente, sin embargo, falta mucho por hacer y los mismos muestran un rezago considerable con respecto a los países del área centroamericana y de América Latina. En términos generales el desempeño de los indicadores de educación del Ministerio de Educación de 2002 a 2010, muestra el siguiente comportamiento:

Un llamativo ritmo de crecimiento del gasto per cápita por estudiante de enseñanza primaria, hasta situarse en el 2008 en US$195.70, lo cual debe promoverse este tipo de crecimiento para acercarse a Honduras y El Salvador que desde hace varios años alcanzaron la cantidad de US$300.00 por alumno.

Un buen nivel de cobertura de la educación primaria. En el 2009 se logró un 87.1 por ciento, similar al obtenido en el 2008 que fue de 87.2 por ciento.

Una baja tasa de culminación de la educación primaria, lo que evidencia que no se logrará la meta 2A de los Objetivos del Desarrollo del Milenio “asegurar que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de la enseñanza primaria”.

51 Diario La Prensa de Nicaragua, 6 de marzo del 2010.

Incrementos en las tasas de deserción y repetición; revelándose una diferencia notable entre las zonas urbanas y rurales, a pesar que esta última concentra la mayor cantidad de estudiantes de la educación primaria.

Un extremo rezago entre el área rural y urbano en lo concerniente a la tasa de culminación de educación primaria; asimismo una baja matrícula de los estudiantes de secundaria en el área rural, lo que indica la pobreza y la marginación social del sector rural.

Un bajo gasto per cápita de la educación secundaria, una reducida tasa neta de escolarización y una disminuida tasa de culminación, lo que erosiona el desarrollo social y económico de Nicaragua.

Un progreso en la cobertura escolar de la educación preescolar, a partir de incrementos moderados en la asignación presupuestaria en ese nivel educativo, no obstante en el 2009 y 2010 se contiene esa tendencia.

Un bajo rendimiento académico, muy debajo de los promedios regionales, lo que indica una deficiencia en la calidad educativa de Nicaragua,

V. EL COMPORTAMIENTO DEL SALARIO DE LOS DOCENTES

1. Los salarios y la Ley General de Educación.

Un instrumento esencial en la administración de los recursos humanos son los diseños de compensación, y, dentro de ellos, los criterios para establecer los salarios. Mediante los componentes fijos y variables del salario, sus criterios de fijación y cálculo, se originan indicadores acerca de los comportamientos, conductas y perfiles buscados. El sistema remunerativo produce a través de premios y castigos estímulos a favor de determinadas conductas por parte del personal. Asimismo, el sistema remunerativo también muestra los principios que rigen la organización, y esto también ayuda a ajustar la conducta de los agentes. Un sistema transparente y equitativo promueve que tales principios sean vistos como valiosos para la organización por parte de los agentes. No obstante, situaciones de disparidad como por ejemplo la “ayuda económica” de C$500.00 que reciben los maestros comunitarios preescolares, opera como fuente absoluto de desinterés y de total desigualdad. En realidad, después de la fase de superación de la problemática de la guerra civil, el sistema salarial que se fue generando desde la década de los noventa, ha mantenido comprimido el salario del magisterio, generando desatino e

inequidad. No era un régimen que premiaba o castigaba el proceder de los docentes con respecto al cumplimiento o no de los objetivos trazados por el sistema, sino que era y sigue siendo un régimen remuneratorio que genera un completo desincentivo. Es por ello, que los estudiantes que salen de las aulas de secundarias, no ven “con buenos ojos”, el continuar una profesión en las disciplinas de ciencias de la educación. Continuamente las autoridades universitarias se quejan que son pocos los estudiantes que deciden estudiar las licenciaturas que ofrecen las universidades en el campo de la educación. El “oficio” de educador es utilizado por estudiantes universitarios como trampolín o como un medio para apalancar sus estudios profesionales, es decir, una opción provisional y no una alternativa real y permanente en el sistema educativo. Asimismo, son pocos los estudiantes que egresan de las normales como bachilleres y maestros de educación primaria, con el propósito de incorporarse en otras carreras profesionales con las perspectivas de obtener mejores ingresos laborales. Esta situación es lo que genera precisamente altos niveles de empirismo, y que de no aplicarse las medidas correctivas necesarias, tenderán a ensancharse y a profundizar el problema educativo. El capital humano es vital para el desarrollo y fortalecimiento del sistema educativo, por tanto, se requiere una correcta y adecuada política salarial que permita no sólo mejorar el sistema de incentivos y de compensaciones remunerativas a los maestros de los diferentes niveles educativos, sino también, permita reducir el gran rezago salarial que existe entre los educadores nicaragüenses y el resto de los educadores de los países centroamericanos. La Ley General de Educación trató de iniciar la corrección de estas distorsiones, legislando sobre las asignaciones presupuestarias al Ministerio de Educación y sobre el salario del magisterio. Ya comentamos que el artículo 91 de dicha ley estableció asignar un 20 por ciento de los ingresos tributarios al presupuesto del Ministerio de Educación, lo que se convertiría el pilar para el sostenimiento de la aplicación de una adecuada política salarial. Por su parte, en el artículo 102 de la ley se leía:

“El salario de los docentes será revisado y negociado con Organizaciones sindicales nacionales debidamente registradas de manera anual hasta alcanzar el salario promedio de los maestros y maestras centroamericanos en un plazo de 5 años a partir de la vigencia de la presente ley. Los Educadores al jubilarse recibirán el 100% del salario devengado según el cargo que desempeñan al momento de la jubilación o invalidez total permanente”

En el 2011, supuestamente, los maestros deberían de haber alcanzado el salario promedio de sus colegas centroamericanos. Sin embargo, no hubo voluntad política por parte de nuestras autoridades nacionales y en un “abrir y cerrar de ojos” esos artículos fueron reformados. Al artículo 91 se le eliminó lo del 20 por ciento de los ingresos tributarios y al artículo 102, la aproximación salarial de los maestros nicaragüenses con el resto de los países centroamericanos. La contrarreforma cerró la oportunidad de abrir una etapa tendiente a aplicar un adecuado régimen remunerativo basado en compensación y punición

a los agentes educativos en base al cumplimiento de los objetivos del sistema; asimismo impidió en que se desplegara una política de estímulo que atrajera a las nuevas generaciones a la docencia y el magisterio.

2. Evolución del 2002 al 2006. Es necesario señalar que el salario de los maestros que presentamos en el cuadro No. 4 abarca su salario básico, bono, antigüedad, títulos, publicaciones. Además en el período comprendido del 2002 al 2006, se implementó la política de descentralización educativa, de ahí que los centros educativos autónomos aplicaban salarios en base a las transferencias presupuestarias que les realizaba el Ministerio de Educación. No obstante para evitar distorsiones brindamos los datos de la nómina fiscal. El cuadro No. 4 muestra que existe un sesgo desfavorable para los profesores de educación secundaria, a pesar que se considera que este sector tiene mayor preparación académica. Efectivamente, en el 2005, el 44.62 por ciento de ellos eran egresado y graduados en ciencias de la educación y el 10.0 por ciento en otras carreras universitarias no docentes.52 De tal manera que el mantenimiento de este sistema continúa atentando contra la formación educativa y frenando el ingreso de los jóvenes a las carreras de educación. Otro aspecto que revelaron las estadísticas, es que en el 2005 mejoró sensiblemente el salario del gremio, observándose un incremento nominal de 29.93 por ciento para los maestros del preescolar, 36.26 por ciento para los de primaria y 27.09 por ciento para los de secundaria, aunque en ese año se profundizó el sesgo contraproducente para los profesores de secundaria, porque con el incremento pasaron a ganar menos que los maestros de primaria y preescolar. Este incremento nominal mejoró también sensiblemente el salario real53 de los maestros, tal como se observa en el cuadro antes mencionado y en la siguiente gráfica, que muestra el comportamiento de la tasa de crecimiento del salario real de los profesores de primaria y secundaria del 2003 al 2006, tomando como base el Índice de Precios del Consumidor (IPC) de 1999.

Gráfica No. 8

52 Apostar por la Educación, Informe de progreso educativo Nicaragua, 2007, una publicación de PREAL y EDUQUEMOS, enero 2008. 53 El salario real sirve para comparar cambios en los niveles de vida o en el poder adquisitivo del salario de las personas, eliminando el efecto inflacionario o de cambio en el nivel general de precios.

El crde lael qupreesmaesel cointerneduc Pero dismmaestienecient7.18 Este que lcentrinteraque fla qumaesal gre

54 Pro

Fuente: Elab base

recimiento sa República ue beneficióscolar, de estros inspecompromiso nacional, qación con r

en el 200minuye el sastros de prien una reducto; solamenpor ciento,

comportamla economíaral se situó anual nominfue un año eue los hacestros, reformemio.

oyecto de Pres

2003

2004

2005

2006

boración propie 1999, publica

se explica pdel 2005, u

ó a 35 mil eeducación fíctores, maes

adicional que consistiecursos dife

6, año en qalario real dimaria apencción de 6.3nte los mae

que permit

miento negaa logró un en 19.06 ponal de los inelectoral, puedores de pmando la Le

upuesto Gene

-5

3

4

5

6

ia, en base a daada por el Banc

porque la Aun bono de Ceducadores,física, de mustros bibliotcontraído pió en destinerentes a los

que se aprode los maesnas alcanzan35 por cientstros de se

tió equilibra

ativo del salcrecimientoor ciento, sungresos fiscuede consid

políticas púbey General

eral de la Repú

-2,62

1,04

-2,3

0 5

atos de la direcco Central de N

Asamblea NC$433.15 q, que incluyultigrado y tecarios y jepor el gobinar al mens desembols

obó la Leystros de edun un incremto y los subdcundaria lo

ar el salario

lario real do real de 4.uperior al 1cales se ubicderarse el añblicas práctde Educaci

ública 2005, M

8,248,22

7,18

5 10

cción de estadísNicaragua.

Nacional aprque se le adiyó a los ma

de educaciefes de áreaerno de la

nos el 2 posos externo

y General ducación premento de 1directores aograron un con sus col

de los educa15 por cien18.04 por cicó en 19.08ño umbrosoticamente “ión y asign

Ministerio de H

4 2

0 15

sticas del Min

robó en el Picionó al saaestros de pión de adulas de secunrepública

or ciento des.54

de Educacióescolar en .04 por cieumenta en uincremento

legas de prim

adores se dnto, la cargaiento del 208 por ciento para el ma

“conspiraronando escaso

Hacienda y Cr

19,15,96

20

SecuPrim

ned y la serie d

Presupuestoalario del maprimaria, secltos; asimisndaria. Tambcon la cooel PIB, al

ón, paradój1.05 por ci

ento, los dun limitado

o del salariomaria y pre

desarrolla a a fiscal del 005 y el cre. El 200gisterio nacn” en contros montos s

rédito Público

,77

25

undariamaria

del IPC

o General agisterio, cundaria, mo a los bién, por

operación gasto en

icamente iento, los directores 1.10 por o real de escolar.

pesar de gobierno

ecimiento 06, pese a cional, en ra de los salariales

o.

Es pese lecreadque disciaquemanucomoeduccalidsocia

3 Desade loun mpara compsecun

En eincrede lasuelden lainflacdel mdismsecun

ermisible ine puede ocudas por los hconcluyen

iplinas de lallas carrerautención eco en efectoadores, con

dad de la enal y económ

3. Situació

afortunadamos educadoremaestro de p

comentar sportamientondaria 2008

Fuente: Epor el Banc

el 2008 el emento noma Repúblicados “sobre la correcciócionario de

maestro de pminuyó en 0

ndaria fue u

nterrogarse, urrir estudiahacedores dsus estudi

as ciencias s profesiona

conómica ino está sobrnllevará al fnseñanza ed

mico de la na

ón del 200

mente no cones del períoprimaria y usobre la situo de la tasa8 y 2009 en

Elaboración pco Central de N

salario nominal promea 2008, la pla base de cón de rezag

ese año, quprimaria fue0.19 por cieun moderad

-202468

101214

¿qué bachiar las carrerde políticas os de secude la educaales que lesndividual yreviniendo,fortalecimieducativa, coación.

07 al 2009.

ntamos conodo 2007 al un profesoruación salara de crecimbase al com

propia, en baNicaragua.

ominal deedio de 12 ppolítica salarriterios de pgos salarialue se situó ee neutralizadento; por suo 4.66 por c

Primaria

-0,19

12

ller egresadras de cienpúblicas? E

undaria, se ación. Obvia pueda gene

y familiar. L o sea, m

ento del emon sus man

n datos del M2009. Sin e

r de secundarial del 200

miento del smprobante d

ase a comprob

los maestrpor ciento. Srial del gobproductividles. Lo cieen 13.77 podo y más bi

u parte el inciento.

2,52

do en el 200ncias de la eEn realidad,

inclinen pamente, queerar una meLa conserv

mantener compirismo y anifestacione

Ministerio dembargo, utaria titulado7 al 2009. Lalario real

de pago ante

bante de pag

ros de primSegún el Prbierno procudad, calificacerto es quor ciento, el ien la tasa dncremento d

Secundar

4,66

06, año de peducación e es muy di

por estudiare los jóveneejor oportunación de esmprimido

a continuar s perversas

de Educaciótilizamos laso, que adjunLa siguientde los mae

es menciona

go y serie del I

maria y secroyecto de Puraba un ajción y expeue por eincremento

de crecimiendel salario r

ria

11,06

romesas eleen esas confícil que losr cualquieres prefierennidad salariasta política los salarioaumentand

s sobre el d

ón sobre loss colillas dentamos en ete gráfica mestros de prado.

IPC base 1999

cundaria loPresupuestouste gradu

eriencia”, avefectos del o nominal dento real de sreal del pro

ectorales, ndiciones s jóvenes ra de las n estudiar al para su

pública, s de los

do la baja desarrollo

s salarios e pago de el anexo,

muestra el rimaria y

9 publicada

ogró un o General ual de los vanzando

proceso el salario su salario ofesor de

En el año 2009, el gobierno mantuvo su política salarial de incrementar el 12 por ciento al sector educación y salud. A consecuencia de la baja inflación acumulada de ese año que se sitúo en 0.93 por ciento, se logró sostener el salario real de los maestros de primaria y secundaria con 12.52 por ciento y 11.06 respectivamente. A pesar de este progreso el salario nominal de los maestros de primaria de conformidad a nuestra fuente, se mantiene muy por debajo del salario promedio nacional y del costo de la canasta básica de 53 productos, equivalentes a 58.23 por ciento y 41.51 por ciento respectivamente. Por su parte, el salario del profesor de secundaria en el 2009, cubrió el 45.07 por ciento del costo de la canasta básica y representó el 63.22 del salario promedio nacional.

4. Perspectivas del 2010. En las prioridades estratégicas del Ministerio de Educación establecidas en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo 2010-2013, se consigna el “mejoramiento de las condiciones dignas, sociales y salariales, continuas, a los docentes de la educación básica y media”, no obstante, no se instituye cuantía, porcentaje o indicador que especifique las metas para lograr ese objetivo. Es en el Proyecto de Presupuesto General de la República 2010, que se establece una meta cuantitativa para procurar esas “condiciones dignas” que necesitan los educadores, tal es, un “incremento” salarial de tres por ciento. El “incremento” se basa en el supuesto macroeconómico de la estimación del índice inflacionario acumulado, realizado por el Banco Central de Nicaragua y que corresponde también al tres por ciento anual. Los autores consideran que la política salarial de los maestros, no debe de asentarse en las expectativas inflacionarias del siguiente año o sujeta a una condicionalidad que “sugiera” algún organismo internacional, sino que debe de corresponder a políticas públicas que permitan el desarrollo económico y social de la nación y en la que los organismos especializados han confluido que el mismo pasa por la inversión en educación. La política salarial fundada en las expectativas inflacionarias promueve aún más la distorsión del sistema remunerativo de los maestros, desalienta el ingreso de posibles docentes al sistema, fomenta el empirismo entre los educadores y profundiza el rezago salarial de los maestros, con respecto a otros sectores de la economía nacional y con relación a sus colegas centroamericanos. Recientemente, el presidente del Banco Central de Nicaragua, divulgó que la inflación esperada en el 2010 es de 7 por ciento (corrigiendo la proyección anterior), y el gobierno anunció que el incremento salarial nominal será de 4.2 por ciento a los maestros de primaria y 5.2 por ciento a los profesores de secundaria. Es decir, de aplicarse estos incrementos ni siquiera cubrirían las expectativas inflacionarias, sino que la tasa de inflación será mayor que el incremento nominal del salario, lo que generaría una disminución del salario real de los maestros, afectando directamente su capacidad de consumo de bienes y servicios. Es necesario explicar, que la inflación acumulada a marzo del 2010 es de 3.57 por ciento, lo que significa que en un trimestre, la inflación ha afectado sensiblemente el salario real de

los maestros. Al momento de escribirse estas líneas aún no se han aplicados los incrementos nominales antes mencionado, pero la inflación ya absorbió el 85 por ciento del anunciado incremento nominal del salario del maestro de primaria y el 68.65 por ciento del de secundaria.

5. A manera de síntesis.

Establecer un sistema remunerativo fundamentado en incentivos, compensaciones y en el cumplimiento de las metas.

El salario de los maestros continúa rezagado no sólo con respecto a sus colegas centroamericanos, sino también con relación a los otros sectores de la economía nacional, lo que desalienta el ingreso de bachilleres a estudiar las carreras del sistema educativo. Por tanto, es erróneo establecer el salario del magisterio sólo en base a las expectativas inflacionarias.

Retomar la normativa original de la Ley General de Educación, en lo concerniente de establecer el presupuesto del Ministerio de Educación en base al 20 por ciento de los ingresos tributarios, a fin de que mejoren los salarios de los educadores.

El salario real de los maestros en el 2010 tiende a reducirse por el efecto inflacionario y por el bajo incremento nominal anunciado por nuestras autoridades.

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones.

1) Como lo hemos manifestado a lo largo de este trabajo, invertir en educación,

particularmente en el gasto del Ministerio de Educación, es estratégico para el desarrollo social y económico de la nación. Para incrementar el gasto en el Ministerio de Educación, afirmamos de manera simple y sencilla, que se requiere quitar recursos financieros a otras instituciones presupuestadas o sectores del gobierno, aún con las consecuencias de los costos políticos que significa una decisión de esa naturaleza. Gastar en educación en tiempos de paz es equivalente al gasto militar en época de guerra. Incluso consideramos que el gasto en educación a mediano plazo es mucho más prioritario que el gasto en salud, porque un pueblo con un mejor nivel educativo y cultural tiende a enfrentar preventivamente muchas de las enfermedades que aquejan a la población.

2) Se ha progresado en algunos aspectos de la educación, principalmente en la cobertura escolar de la educación primaria y en la evolución moderada del gasto del Ministerio de Educación en proporción del Producto Interno Bruto (PIB). Sin embargo, queda mucho que hacer y los indicadores educativos todavía nos muestran un rezago colosal con respecto al promedio de los países latinoamericanos.

Los principales hallazgos o problemas que hemos encontrados son los siguientes:

Una baja tasa de culminación de la educación primaria, situándose en 43.36 por ciento en el 2008, lo que evidencia que no se logrará la meta 2A de los Objetivos del Desarrollo del Milenio “asegurar que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de la enseñanza primaria.”

Una comprimida asignación presupuestaria a la educación secundaria, lo que es contradictorio con la necesidad de invertir en el nivel educativo medio, para promover que la población tenga oportunidad de salir de la pobreza. Esto es visible en la baja proporción del gasto de la educación secundaria con relación al gasto total presupuestario, el presupuesto del Ministerio de Educación y el Producto Interno Bruto; asimismo, en el gasto per cápita por estudiante de secundaria. Por tanto, se manifiesta un sesgo antisecundaria en el gasto público nicaragüense.

A este problema se le agrega una baja tasa de cobertura escolar de

secundaria (45.50 por ciento en el 2008) y una restringida tasa de culminación (41.57 por ciento en el 2008).

En el sector rural, en la educación primaria, se evidencia mayores tasas de

deserción y repetición que en el sector urbano; asimismo la baja tasa de

culminación de la educación primaria se concentra en el área rural, 29.10 por ciento, versus 59.79 por ciento en el sector urbano, en el 2008, a pesar que es en el campo donde está la mayor cantidad de alumnos que se matriculan en la educación primaria.

Por su parte, el sector rural de la educación secundaria, contrario a lo que

ocurre con la educación primaria, muestra una menor cantidad de estudiantes matriculados, lo que refleja que disminuye el flujo de niños y jóvenes que continúan sus estudios formales en el área rural; también se patentiza mayores tasas de repetición y deserción con respecto al sector urbano, asimismo se revela una menor tasa de culminación con relación al sector urbano, con el agravante que este indicador muestra en el área rural un deterioro en los últimos tres años.

Los resultados de estos indicadores educativos del sector rural, indican que

el campo se encuentra marginado de la plataforma del desarrollo social y económico de la nación. En consecuencia, podemos afirmar que se evidencia un sesgo anti rural en la educación pública nicaragüense.

Un deterioro del gasto de capital en términos reales del Ministerio de

Educación, lo que afecta sensiblemente la inversión pública en el sector educativo. Correlativa a esta situación, se muestra una limitada o ausencia (2010) de préstamos externos, como fuente de financiamiento al gasto de capital del ministerio.

El capital humano, los maestros, muestran reducidos salarios, los que son

discordantes con las necesidades públicas de la nación, con el nivel técnico y profesional del gremio. Se mantiene la brecha entre el salario del magisterio y el costo de la canasta básica y tiende a mantenerse la fisura salarial con el resto de sus colegas centroamericanos. Se patentiza un sesgo salarial desfavorable en contra los profesores de secundaria.

Un deplorable rendimiento académico, al menos en las asignaturas de

español y matemática de educación primaria, muy por debajo del rendimiento promedio de los países de la región latinoamericana, lo que refleja una desastrosa calidad de la educación en Nicaragua.

Recomendaciones.

Consenso nacional sobre la educación.

3) Para iniciar las acciones que se requieren para enfrentar los problemas o déficit de la educación preescolar, primaria y secundaria, se necesita un CONSENSO NACIONAL SOBRE LA EDUCACIÓN, entre el gobierno, gobiernos municipales, empresa privada y las organizaciones de la sociedad civil, tendiente a adoptar las medidas apremiantes que permitan ir reduciendo la brecha existente entre lo alcanzado y las diferentes metas que se precisan, para lograr adquirir un

nivel educativo aceptable, acorde con los otros países de la región, que realmente convierta a Nicaragua en un país competitivo y lo encauce en una nación con perspectivas económicas y sociales. En ese sentido, sin menoscabo de la cooperación externa, el esfuerzo nacional debe ser la columna vertebral para financiar e implementar esas acciones.

Fortalecimiento financiero al Ministerio de Educación.

4) El consenso nacional sobre la educación debe de basarse esencialmente en una

CONCERTACIÓN FISCAL, que permita implementar las medidas fiscales pertinentes, para obtener el incremento de los recursos pecuniarios necesarios para financiar el gasto del Ministerio de Educación. La concertación fiscal debe de abarcar los siguientes aspectos:

Una concertación tributaria del gobierno central con los diferentes agentes

económicos, que permita elevar la actual carga tributaria, para cerrar la brecha entre el ingreso y las necesidades del gasto público en el Ministerio de Educación. En ese sentido, debe de revisarse el impuesto sobre la renta o los ingresos en dos vías: a) las exenciones permanentes del impuesto sobre la renta que tienen algunos sectores económicos y b) Establecer impuestos progresivo sobre los ingresos que no afecten a los sectores medios y pobres de la población. El gobierno debe comprometerse a destinar al gasto del Ministerio de Educación los recursos tributarios adicionales que se obtengan a consecuencia de la aplicación de los impuestos progresivos.

Un compromiso del gobierno central de reorientar el gasto, lo que significa ajustar o reducir los egresos inocuos y superfluos de las instituciones gubernamentales y disminuir la abultada burocracia en algunas de las instituciones públicas. Dentro de este marco, debe de revisarse las transferencias municipales correspondientes al 10 por ciento de los ingresos tributarios y el 6 por ciento sobre el gasto presupuestario que se destina a la educación superior. Al respecto señalemos que el gasto per cápita anual del estudiante universitario ronda los US$900.00, mientras que el de secundaria no sobrepasa los US$70.00.

Reformar la Ley No. 582, Ley General de Educación, para permitir que el 20

por ciento de los ingresos tributarios sea destinado al gasto del Ministerio de Educación.

La evidencia empírica ha demostrado que la recaudación fiscal al final del

ejercicio presupuestario es superior a la estimaciones iniciales, tan es así, que anualmente se estableció un artículo recurrente en las leyes anuales del

Presupuesto General de la República, consignando que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe de elaborar un informe de la evolución y comportamiento de los ingresos fiscales, al finalizar el tercer trimestre y en caso de “existir sobre recaudación confirmada y proyectada de ingresos fiscales” debe ser incorporada al presupuesto de ingresos, “vía reforma presupuestaria”.

En consecuencia, proponemos que los recursos financieros que se obtengan de las recaudaciones fiscales superiores (sobre recaudación lo llama la ley) a las estimaciones iniciales, deben de conformar una reserva financiera nacional en el tesoro de la nación, a fin de que sea destinado al gasto del Ministerio de Educación, en el ejercicio presupuestario del siguiente año. Para tal fin, se requiere reformar la Ley No. 550, Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario, con el propósito de brindarle asidero jurídico y legitimidad política a la aplicación de la reserva financiera.

5) De conformidad a lo antes expuesto, proponemos la siguiente reforma a la Ley No. 582, Ley General de Educación:

Proyecto de Ley de reforma a la Ley No. 582, Ley General de Educación

Artículo 1.- Se reforman los artículos 91 y 102 de la Ley No. 582, Ley General de Educación, publicada en La Gaceta, Diario Oficial No. 150 del tres de agosto de dos mil seis, reformados por la Ley No. 597, Ley de Reforma a la Ley No. 582, Ley General de Educación, publicada en La Gaceta No. 174 del 06 de Septiembre del 2006, los que se leerán así: Arto. 91.- El presupuesto de la educación no superior tendrá como fuente de financiamiento el 20 por ciento de los ingresos tributarios, para dar respuesta al crecimiento en plazas nuevas de maestros, para ampliar la cobertura escolar, crecimiento y mantenimiento de infraestructura e incremento de salario de los trabajadores de la educación no superior. Adicional al monto que genere el cálculo del 20 por ciento, serán los ingresos de la cooperación externa, préstamos y donaciones externas, los que se tendrán como fuentes de financiamiento suplementarias al presupuesto del Ministerio de Educación. Artículo 102. El salario de los docentes será revisado y negociado con Organizaciones sindicales nacionales debidamente registradas de manera anual hasta alcanzar el salario promedio de los maestros y maestras centroamericanos en un plazo de 5 años a partir de la vigencia de la presente reforma de ley.

Los educadores al jubilarse recibirán los montos establecidos en la Ley, de conformidad con las sumas reportadas al Seguro Social y sujetas a deducciones. El Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) realizará inspecciones periódicas para confirmar estas deducciones. Artículo 2. Deróguese la Ley No. 597, Ley de Reforma a la Ley No. 582, Ley General de Educación, publicada en La Gaceta No. 174 del 06 de Septiembre del 2006. Artículo 3. La presente ley entrará en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta, Diario Oficial.

6) En concordancia con lo planteado en el inciso cuatro proponemos reformar la Ley No. 550, Propuesta de reforma a la ley No. 550, Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario:

Ley de reforma a la Ley No. 550, Ley de Administración Financiera y

del Régimen Presupuestario Artículo 1. Adiciónese dos párrafos al artículo 51 de la Ley No. 550, Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario publicada en La Gaceta No. 167, del 29 de agosto del 2005:

Al finalizar el tercer trimestre del ejercicio presupuestario, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborará un informe de la evolución y comportamiento de los ingresos fiscales, incluyendo las perspectivas de recaudación del último trimestre. Dicha información deberá remitirse a la Comisión de Producción, Economía y Presupuesto de la Asamblea Nacional a través de la Dirección General de Análisis y Seguimiento al Gasto Público, dentro de los veinte días contados desde el vencimiento del tercer trimestre. En caso de existir sobre recaudación confirmada y proyectada de ingresos fiscales al finalizar el noveno mes, la variación resultante con el presupuesto anual aprobado inicialmente, deberá ser incorporada mediante reforma presupuestaria al Presupuesto General de la República, en concepto de reserva financiera nacional, los que serán depositados en las cuentas de la Tesorería General de la República, para ser usado en el gasto del Ministerio de Educación del ejercicio presupuestario del siguiente año. El proyecto de ley anual de Presupuesto General de la República, deberá de presentar el uso y aplicación de la reserva financiera en el presupuesto de gasto del Ministerio de Educación.

Artículo 2. La presente ley entrará en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta, Diario Oficial.

7) Priorizar el financiamiento del gasto de capital del Ministerio de Educación con préstamos externos, como una fuente necesaria para invertir en la infraestructura educativa y contener el deterioro y la caída del gasto real de capital. Es indispensable que en la política de inversión en el área educativa, el gobierno gestione ese tipo de recursos para el financiamiento de la misma, de tal manera que el gasto de capital del Ministerio de Educación deje de ser marginal y se convierta en una prioridad de política pública. La evidencia revela esa situación, la proyección del gasto de capital del 2010 en córdobas constantes es menor a lo gastado en 1994. En la política de endeudamiento público anual y de mediano plazo que establece el propio gobierno de conformidad con la Ley No. 477, Ley General de Deuda Pública, el ejecutivo tiene que impulsar el financiamiento con préstamos externos al gasto de capital del Ministerio de Educación.

Mejorar la cobertura y culminación.

8) La educación preescolar está ligada a una mayor preparación de los niños para

comenzar el primer grado, mejorando el desempeño académico en los primeros grados. De ahí que la cobertura de la educación inicial es esencial para el desarrollo educativo de los niños. Dado que la evidencia empírica demostró que modestos incrementos al gasto de la educación preescolar mejoró sensiblemente el acceso, (55.20 por ciento en el 2008), se requiere incrementar gradualmente el gasto para aumentarlo, especialmente en el sector rural, hasta que el acrecentamiento del mismo sea marginal y altamente costoso. La posibilidad de lograr esta meta es vital, para aumentar la tasa de culminación de la educación primaria y reduce las probabilidades de fracaso de los más pobres.

9) Mejorar la tasa de culminación de la educación primaria rural, mediante la implementación de un programa de incentivos monetarios y de desayuno escolar para promover la permanencia y el estudio continuo de los alumnos rurales en la educación primaria. Tal programa debe estar centrada en las poblaciones beneficiarias adecuadas y los incentivos deben estar condicionado a la asistencia a clase y a la aprobación del grado. La baja tasa de culminación de la educación primaria en el sector rural (área que concentra la mayor cantidad de alumnos en ese nivel educativo), muestra crudamente la marginación social del campo y en consecuencia, afecta el acceso a la educación secundaria.

10) Atender integralmente a los centros educativos rurales. El bajo desempeño de las escuelas rurales requiere de intervenciones integrales para facilitar repuestas viables que permita disminuir el impacto negativo. Es necesario identificar las escuelas que exhiben mayores tasas de repetición y de deserción, especialmente en el primer grado, para que estos centros sean elegibles a recursos de atención especial, a través del Programa de incentivos. De esta manera, la inversión y atención educativa, toma una urgencia especial, para aquellos sectores de la población con mayor probabilidad de fracasar en los primeros grados de la educación primaria.

11) Aumentar sustancialmente el gasto presupuestario de la educación secundaria,

equivalente, en una primera fase, al menos en un tercio el presupuesto del gasto de la educación primaria, que permita reducir el sesgo anti secundaria en el gasto público de la educación nicaragüense. Este incremento debe enfocarse en ampliar el acceso a ese nivel educativo; proporcionar material didáctico y textos escolares a los alumnos; dotar de laboratorios y de equipos informáticos a los centros de estudios; incrementar el salario a los profesores de secundaria; de tal manera que Nicaragua, deje de ser el único país en el hemisferio donde los gastos por estudiante de secundaria son menos de la mitad que los gastos por estudiante de primaria.

Desarrollar la calidad educativa.

12) Identificar en el área rural y urbano-marginal y urbano las escuelas de primaria y colegios de secundaria con deficiencia en la infraestructura educativa y la insuficiencia de pupitres. Se requiere formular proyectos de reparación y construcción de aulas para mejorar las condiciones ambientales y de estudio a los alumnos, evitar el hacinamiento en las aulas escolares, optimizar la relación entre la cantidad de alumnos y docentes y disminuir con el vergonzoso espectáculo de los alumnos sentados en el suelo; tales proyectos deben de vincularse con financiamiento de préstamos externos.

13) Desarrollar y aplicar pruebas para el cuarto grado de primaria en una muestra representativa de escuelas rurales, urbano-marginales y urbanas, para poder tener un seguimiento efectivo del alcance de los aprendizajes y poder intervenir de forma temprana. La implementación de estas pruebas de cuarto grado, permitiría contar con un instrumento de medición del desempeño del sistema. Reiteramos, que la mayor parte del fracaso y falta de adquisición adecuada de los aprendizajes se da durante el primer ciclo de la educación de primaria.

14) Aplicar un sistema de pruebas nacionales para poder monitorear los contenidos curriculares y como un requisito de graduación del ciclo educativo de primaria y secundaria. El sistema debe ser utilizado como un examen de egreso de los dos niveles de educación, primaria y secundaria. En realidad, hasta que arriban a las universidades se evalúan a los estudiantes para efecto de ingresar a la educación superior, con resultados desastrosos ya conocidos públicamente. Asimismo, se puede considerar ampliar el sistema para incorporar pruebas de una muestra representativa del noveno grado, para poder tener mejores elementos de monitoreo y seguimiento del sistema educativo.

15) Implementar un sistema vinculante de la educación secundaria con la técnica, para permitir que un sector de estudiantes de la educación media que concluyan su bachillerato, tengan también una especialidad técnica que les posibilite acceder al

mundo laboral. Actualmente, el joven egresado de la secundaria, tiene pocas perspectivas de superación personal. Se requiere constituir una comisión interinstitucional integrada por el Ministerio de Educación y el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) para implementar el sistema, el cual debe de tener criterios geográficos (evitando la concentración en Managua) y considerar el perfil de las actividades económicas de cada región territorial, a fin de que la oferta técnica-educativa sea congruente con dichas actividades.

El capital humano: mejorar las condiciones laborales y salariales a los docentes.

16) Incrementar de forma progresiva el salario de los profesores de secundaria, a fin de que mejore sustancialmente y promueva la incorporación de los bachilleres al estudio de las carreras en ciencias de la educación. El salario de los docentes de secundaria no sólo es menor a los salarios de otros profesionales y técnicos, sino que no alcanza ni el cincuenta por ciento del costo de la canasta básica en el 2009, y es inferior al salario promedio nacional. Asimismo, la diferencia salarial entre los maestros de primaria y secundaria es mínima, a pesar de que estos últimos, requieren de mayor nivel académico para desarrollar su trabajo profesional y además ostentan estudios universitarios. Esta distorsión desestimula a los jóvenes egresados de secundaria en la continuación de estudios universitarios en las licenciaturas de educación. En una primera fase, el salario básico del profesor de secundaria debe ser equivalente al salario promedio nacional para posteriormente equipararlo al costo de la canasta básica.

17) Incorporar a los “maestros comunitarios” de la educación preescolar, que perciben una “ayuda económica” de C$500.00, a la planilla oficial del Ministerio de Educación, a fin de que devenguen el salario que corresponda a ese nivel educativo. El trabajo desarrollado por el capital humano de este sector educativo ha sido importante para el incremento de la cobertura en la educación preescolar, dado que realizan actividades y planificaciones encaminadas a garantizar la retención escolar.

18) Fijar el salario básico de los maestros de primaria y preescolar, en una proporción del salario de los profesores de secundaria, una vez que se establezca la nivelación salarial de éstos, de conformidad con el acápite 16, de tal manera, que se instituya una política salarial basada en la complejidad del cargo, en la implementación de incentivos por cumplimiento de metas y en el reconocimiento de los niveles académicos alcanzados por los educadores.

BIBLIOGRAFÍA • Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Nicaragua. Informes de Liquidaciones

del Presupuesto General de la República de 1994 a 2009. Managua: Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Nicaragua.

• Peppler Barry, U. & Brun K. (2000) Marco de acción de Dakar, Educación para todos: Cumplir nuestros compromisos comunes. Adoptado en el Foro Mundial sobre la Educación Dakar (Senegal), 26-28 de abril de 2000. Recuperado el 23 de noviembre del 2009 de www.unesco.org.efa

• Secretaria de Finanzas de Honduras. Liquidaciones presupuestarias del Presupuesto

General de la República 2002-2008. Honduras: Secretaría de Finanzas de Honduras.

• Ministerio de Hacienda y Crédito Pública de Costa Rica, Liquidaciones presupuestarias del Presupuesto General de la República 2202-2208. Costa Rica: Ministerio de Hacienda y Crédito Pública de Costa Rica.

• La Gaceta Diario Oficial. (1990). Ley No 89, “Ley de Autonomía de las Instituciones de Educación Superior”, La Gaceta No 77, del 20 de abril de 1990, Nicaragua: La Gaceta Diario Oficial.

• Porta Pallais, Emilio. Educación Superior en Nicaragua: ¿Eficiencia en la Administración de los recursos del Estado? (2001). Versión resumida del Estudio de Caso realizado por el autor para obtener el grado de Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile. Santiago de Chile.

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la República de Nicaragua. Leyes

anuales del Presupuesto General de la República de Nicaragua, 2007, 2008, 2009 y 2010. Nicaragua: Ministerios de Hacienda y Crédito Público de la República de Nicaragua.

• Laguna, J. & Porta E. (2004) Análisis de la Rentabilidad de la Educación en

Nicaragua. Recuperado el 10 de septiembre del 2009 de www.mined.gob.ni

• Alonso, E. & y Rivas F. (2007). Diagnósticos de los presupuestos educativos en América Central. Recuperado el 17 de septiembre del 2009 de Inwent, http://www.gc21.de/../diagnostico-pe.pdf

• Banco Central de Nicaragua. Informe de deuda pública del 2004 al 2008, Managua:

Banco Central de Nicaragua, en www.bcn.gob.ni

• Acevedo, A. (2008). La Difícil conclusión universal de la educación primaria, recuperado el 16 de marzo del 2010, de acevedo@ibw.com.ni

• Banco Central de Nicaragua. (2007). Encuesta Ingresos y Gastos de los Hogares

2006-2007. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua, www.bcn.gob.ni

• Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE). (2007) Informe General de la Encuesta de Medición de Nivel de Vida 2005. Nicaragua Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE), www.inide.gob.ni

• Morduchowicz, A. y Duro L. (2007) La inversión educativa en América Latina y el

Caribe. Las demandas de financiamiento y asignación de recursos. Publicado por la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago). Recuperado el 13 de enero de 2010 de www.iipe-buenosaires.org.ar

• Knut, W. (2000). La educación en Centroamérica: Reflexiones en torno a sus

problemas y su potencial. Publicado por Hamburg: Institut für Iberoamerika-Kunde, recuperado el 10 de septiembre de 2009 de www.giga-hamburg.de/content/ilas/ze2020/walter.pdf -

• Calero Mayra (2007) Apostar por la Educación, Informe de progreso educativo

Nicaragua, 2007, publicación del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, PREAL, y Foro Educativo Nicaragüense,

EDUQUEMOS, recuperado el 23 de marzo de 2010 de www.eduquemos.org, www.preal.org

• Oficina Regional de la Internacional de la Educación para América Latina. (sf). La

Educación en América Latina: Informe Comparativo, San José Costa Rica. Recuperado el 10 de septiembre de 2009 de htpp:// ww.ei-ie-al.org

• Ministerio de Educación (2001). Plan Nacional de Educación de la República de

Nicaragua, para un período de quince años, del 2001 a 2015. Managua: Ministerio de Educación.

• Jiménez J., Morduchowicz A. & Astorga A. (2009). Políticas de financiación de la

educación que favorecen la cohesión social. CEPAL, IIPE-UNESCO (Buenos Aires) y OREALC-UNESCO (Santiago de Chile). Recuperado el 27 de agosto de 2009 de http://www.ciep.fr/../politicas-de-financiacion-de-la-educacion-que-favorecen-la-cohesion.pdf

• Álvarez, C. (2004). La Educación en la República Dominicana. Logros y Desafíos

pendientes. Wanshington: Banco Interamericano de Desarrollo,

• Ministerio de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Nicaragua. (2006). Tasa Neta de Escolaridad 1997–2006. Cálculo y Análisis. Recuperado el 26 de octubre 2009, de www.oei.es/quipu/nicaragua/tasas_escolaridad1997_2006.pdf

• Acevedo A. (2010). La educación en secundaria: El umbral mínimo. recuperado el

19 de marzo del 2010, de acevedo@ibw.com.ni

• Porta, E. y Arcia G. (2003) Necesidades Presupuestarias y Brecha Financiera para la Implementación de la Política Educativa de Mediano y Largo Plazo (2004-2015). Nicaragua: Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Recuperado el 11 de diciembre del 2009 de www.mined.gob.ni/document1.php

• GGoobbiieerrnnoo ddee llaa RReeppúúbblliiccaa ddee NNiiccaarraagguuaa ((22000099)) PPllaann NNaacciioonnaall ddee DDeessaarrrroolllloo

HHuummaannoo AAccttuuaalliizzaaddoo 22000099--22001111 --rreessuummeenn ttééccnniiccoo-- SSeeppttiieemmbbrree 22000099.. NNiiccaarraagguuaa:: aauuttoorr..

• Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), realizado por la

Organización Regional de América Latina (OREAL) de la UNESCO (sf). Recuperado el 11 de marzo 2010 de www.unesco.cl/esp./serce

• La Gaceta Diario Oficial. (2006). Ley No 582, Ley General de Educación La

Gaceta No 150 del 3 de agosto 2006, Nicaragua: La Gaceta Diario Oficial.

• La Gaceta Diario Oficial. (2006). Ley No.597, Ley de Reforma a la Ley no. 582, Ley General de Educación. La Gaceta No. 174 del 6 de Septiembre 2006, Nicaragua: La Gaceta Diario Oficial.

• Observatorio sobre los derechos humanos de la niñez y la adolescencia

nicaragüense. (2010). Recuperado el 7 de abril de 2010 de htpp//www.codeni.org.ni

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la República de Nicaragua. (2007). Marco Presupuestario de Mediano Plazo, 2008-2011. Managua: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la República de Nicaragua. (2008). Marco Presupuestario de Mediano Plazo, 2009-2012. Managua: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la República de Nicaragua. (2009).

Marco Presupuestario de Mediano Plazo, 2010-2013. Managua: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

• Informe nacional de Costa Rica (2009). Indicadores de Desempeño para la Gestión

de la Educación Básica en Centroamérica. Informe presentado en el Seminario regional en Heredia, Costa Rica del 31 de agosto al 4 de septiembre de 2010, (paper).

• Informe nacional de Nicaragua (2009). Indicadores de Desempeño para la Gestión

de la Educación Básica en Centroamérica. Informe presentado en el Seminario regional en Heredia, Costa Rica del 31 de agosto al 4 de septiembre de 2010, (paper)

• Declaración de San José, XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de

Gobierno. (2004). San José, Costa Rica. Recuperado el 7 de febrero de 2010 de http://www.oei.es/xivcumbredec.htm

Índice del anexo estadístico

Cuadro No. 1 ………………… Gasto Público del Ministerio de Educación, 1994-2010

Cuadro No. 2 ………………... Pago del servicio de la deuda pública 1994-2010

en el Presupuesto General de la República

Cuadro No. 3 ………………. Cooperación externa en el gasto del Ministerio de

Educación (del 2002 al 2010)

Cuadro No. 4 ………………… Indicadores del Ministerio de Educación (2002-2008)

Cuadro No. 4A ……………….. Matrícula de alumnos pública y privada; sexo y

Programa (2002-2008)

Cuadro No. 4B ………………... Tasas de repitencia y deserción (2002-2008)

Cuadro No. 5 ………………… Gasto del Ministerio de Educación por programa

2002-2008 (en miles de córdobas)

Cuadro No. 6 ………………… Gasto del Ministerio de Educación por programa

2002-2008 (en miles de dólares)

Gráfica No. 1 ………………….. Tasa de crecimiento real del Gasto de Mined

Gráfica No. 2 ………………….. Tasa de crecimiento real del gasto corriente, Mined

Gráfica No. 3 ………………….. Tasa de crecimiento real del gasto capital, Mined

Gráfica No. 4 …………………. Gasto en millones de dólares Mined versus servicio

de la deuda pública.

Colilla de pago del profesor de secundaria.

Colilla de pago del profesor de primaria.

CUADRO No. 1

PIB PIB Tasa real Ingresos Carga Ingresos Carga Gasto Gasto Gasto Gasto Gasto Gasto Gasto Gasto Estructura Gasto (%) Gto Mined/ Gto Mined Gto Mined Tasa real Gto Mined Tasa real Gto Mined Tasa real Gasto Tasa real

AÑOS Córdobas Nominal crecim. Fiscales Fiscal Tributarios Tributaria PGR PGR Educación Educación Corriente Capital MINED MINED Corriente Capital Gasto PGR /Educación Corriente Crecim. Capital Crecim. Total Crecim. PGR Crecim.

1994 PIB en C$ en C$ en C$ en % PIB C$ en % PIB MINED C$ MINED C$ en C$ en % PIB % % % % C$ 1994 Corriente C$ 1994 Capital C$ 1994 Mined C$ 1994 PGR

1994 20.008,40 20.008,40 2.543,35 12,71 2.381,48 11,90 3.699,76 18,49 590,96 2,95 314,11 101,83 415,94 2,08 75,52 24,48 11,24 70,38 314,11 101,83 415,94 3.699,76

1995 21.191,25 24.029,33 5,91 3.073,07 12,79 2.855,95 11,89 4.169,45 17,35 651,98 2,71 348,56 84,48 433,04 1,80 80,49 19,51 10,39 66,42 307,39 -2,14 74,50 -26,84 379,76 -8,70 3.677,00 -0,62

1996 22.535,68 28.008,72 6,34 3.683,43 13,15 3.450,36 12,32 4.874,12 17,40 759,93 2,71 372,68 142,00 514,68 1,84 72,41 27,59 10,56 67,73 299,86 -2,45 114,25 53,35 411,66 8,40 3.921,69 6,65

1997 23.429,59 31.967,05 3,97 4.659,62 14,58 4.392,01 13,74 5.701,43 17,84 976,22 3,05 397,92 279,97 677,89 2,12 58,70 41,30 11,89 69,44 291,65 -2,74 205,20 79,60 494,11 20,03 4.178,75 6,55

1998 24.299,22 37.804,51 3,71 6.007,95 15,89 5.408,04 14,31 6.727,35 17,80 1.091,79 2,89 514,32 216,00 730,32 1,93 70,42 29,58 10,86 66,89 330,58 13,35 138,84 -32,34 482,77 -2,29 4.324,07 3,48

1999 26.008,91 44.197,77 7,04 6.796,13 15,38 6.144,70 13,90 10.113,52 22,88 1.734,47 3,92 716,29 561,09 1.277,39 2,89 56,07 43,92 12,63 73,65 421,51 27,51 330,18 137,82 779,20 61,40 5.951,47 37,64

2000 27.075,69 49.951,95 4,10 7.434,13 14,88 6.739,27 13,49 10.948,56 21,92 1.917,40 3,84 808,93 569,57 1.378,50 2,76 58,68 41,32 12,59 71,89 438,47 4,02 308,73 -6,50 751,22 -3,59 5.934,50 -0,29

2001 27.877,36 55.155,33 2,96 7.634,13 13,84 6.923,07 12,55 11.317,38 20,52 2.012,32 3,65 877,71 501,67 1.379,38 2,50 63,63 36,37 12,19 68,55 443,62 1,18 253,56 -17,87 698,36 -7,04 5.720,18 -3,61

2002 28.087,54 57.376,33 0,75 8.501,71 14,82 7.708,34 13,43 11.703,19 20,40 2.302,95 4,01 1.085,90 438,69 1.524,60 2,66 71,23 28,77 13,03 66,20 531,58 19,83 214,75 -15,31 766,16 9,71 5.729,08 0,16

2003 28.795,55 61.958,51 2,52 10.133,75 16,36 9.378,62 15,14 14.941,67 24,12 2.896,40 4,67 1.167,06 648,94 1.816,01 2,93 64,27 35,73 12,15 62,70 542,40 2,03 301,60 40,44 846,03 10,42 6.944,22 21,21

2004 30.325,22 71.155,55 5,31 12.217,08 17,17 11.206,31 15,75 15.967,03 22,44 3.109,95 4,37 1.415,95 646,71 2.062,67 2,90 68,65 31,35 12,92 66,32 603,45 11,26 275,62 -8,61 890,33 5,24 6.804,86 -2,01

2005 31.623,86 81.524,37 4,28 14.708,09 18,04 13.645,86 16,74 18.343,41 22,50 3.857,90 4,73 1.787,45 796,11 2.583,57 3,17 69,19 30,81 14,08 66,97 693,36 14,90 308,82 12,05 1.017,08 14,24 7.115,53 4,57

2006 32.936,90 91.897,00 4,15 17.513,93 19,06 16.201,22 17,63 21.157,96 23,02 4.409,83 4,80 2.334,32 626,96 2.961,29 3,22 78,83 21,17 14,00 67,15 836,65 20,66 224,71 -27,24 1.082,02 6,38 7.583,25 6,57

2007 33.915,70 103.289,00 2,97 20.585,20 19,93 18.926,37 18,32 23.819,33 23,06 5.276,67 5,11 3.018,88 534,63 3.553,52 3,44 84,95 15,05 14,92 67,34 991,27 18,48 175,55 -21,88 1.185,30 9,55 7.821,25 3,14

2008 34.888,70 121.026,30 2,87 23.475,76 19,40 21.674,51 17,91 28.182,23 23,29 6.580,90 5,44 4.096,37 423,09 4.519,47 3,73 90,64 9,36 16,04 68,68 1.180,88 19,13 121,97 -30,52 1.321,97 11,53 8.124,20 3,87

2009 34.382,00 125.068,60 -1,45 23.776,47 19,01 22.033,82 17,62 29.870,60 23,88 7.408,92 5,92 4.496,76 483,56 4.980,33 3,98 90,29 9,71 16,67 67,22 1.236,18 4,68 132,93 8,99 1.373,80 3,92 8.211,58 1,08

2010 34.993,70 135.887,60 1,78 25.262,76 18,59 23.300,86 17,15 31.093,53 22,88 7.433,41 5,47 4.858,91 382,49 5.241,40 3,86 92,70 7,30 16,86 70,51 1.251,26 1,22 98,50 -25,90 1.350,98 -1,66 8.007,19 -2,49

Fuente: Elaboración de los autores en base a los informes de liquidación presupuestaria del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los indicadores económicos del Banco Central de Nicaragua

Nota: El año 2010 son cifras proyectadas. El gasto del Presupuesto General de la República (PGR) no incluye amortización de la deuda pública.

Gasto público del Ministerio de Educación, 1994-2010

(millones de córdobas)

Tasa de crecimiento real del Gasto de

Mined

-8,70

8,40

20,03

-2,29

61,40

-3,59 -7,04

9,71 10,42

5,24

14,24

6,38 9,55

11,53

3,92

-1,66

-20,00

-10,00

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Gráfica No.1

Tasa de crecimiento real del gasto corriente, Mined

-2,14

-2,45 -2,74

13,35

27,51

4,02 1,18

19,83

2,03

11,26 14,9

20,66 18,48 19,13

4,68

1,22

-5

0

5

10

15

20

25

30Gráfica No.2

Tasa de crecimiento real del Gasto de

Capital, Mined

-26,84

53,35

79,60

-32,34

137,82

-6,50

-17,87 -15,31

40,44

-8,61

12,05

-27,24 -21,88 -30,52

8,99

-25,90 -60-40-20

020406080

100120140160 Gráfica No.3

61,87 57,51 61,01 71,72

69,01

108,17 108,68 102,60 106,98

120,21 129,42

154,40 168,54

192,62

233,30 244,87 245,43

175,05

162,17

144,76

182,91 180,00

169,38

126,42

168,41

218,32

371,24

208,36 225,72

258,26 268,82

263,91 255,60

288,06

-

50,00

100,00

150,00

200,00

250,00

300,00

350,00

400,00

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

GASTO MINED SERVICIO DEUDA PÙBLICA

Gráfica No.4