universidad central del ecuador · el tribunal constituido por dr. marcelo bonilla urvina y msc....
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE SOCIOLOGÍA
La Diplomacia Ambiental en el actual gobierno: El caso de la Cooperación
Alemana en el Yasuní.
Artículo académico previo a la obtención del título de
Socióloga.
Autor: Rocha Ortiz Katherine Johanna
TUTORA: Dra. María Augusta Espín Estévez
Quito, Octubre 2016
ii
©DERECHOS DE AUTOR
Yo, KATHERINE JOHANNA ROCHA ORTIZ, en calidad de autor del trabajo de
investigación: “La Diplomacia Ambiental en el actual gobierno: El caso de la
Cooperación Alemana en el Yasuní”, por la presente autorizo a la Universidad Central
del Ecuador a hacer uso del contenido total o parcial que me pertenecen, con fines
estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
También, autorizo a la Universidad Central del Ecuador realizar la digitalización y
publicación de este trabajo de investigación en el repositorio virtual, de conformidad a
lo dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior.
Katherine Johanna Rocha Ortiz
C.I.: 1726078429
iii
APROBACIÓN DEL TUTOR/A
DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
iv
APROBACIÓN DE LA PRESENTACIÓN ORAL/ TRIBUNAL
El tribunal constituido por Dr. Marcelo Bonilla Urvina y Msc. Omar Bonilla Martínez
Luego de receptar la presentación oral del trabajo de titulación previo a la obtención del
título de Socióloga presentado por la señorita Katherine Johanna Rocha Ortiz.
Con el título:
“La Diplomacia Ambiental en el actual gobierno: El caso de la Cooperación Alemana
en el Yasuní”.
Emite el siguiente veredicto:
Fecha: 18 de Octubre de 2016
Para constancia de lo actuado firman:
Nombre y Apellido Calificación Firma
Presidente Dr. Marcelo Bonilla Urvina
Vocal 1 Msc. Omar Bonilla Martínez
v
DEDICATORIA
A Patricio, Patrick y Alejandro.
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AGRADECIMIENTO
A mi padre, tía y hermanos quienes me han brindado su apoyo significativo y representan
parte central en mi vida.
A Dios, la vida y sus oportunidades.
A mis amigas Janeth y Renata compañeras de estudios, vida y desvelos.
A la Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Central del Ecuador.
A mis profesoras y profesores por su gran aporte académico en su trabajo como docentes.
A mis lectores Omar Bonilla y Marcelo Bonilla.
A María Augusta por su apoyo incondicional.
A Pedro Alarcón por su valiosa guía y soporte en este trabajo.
vii
ÍNDICE DE CONTENIDO
©DERECHOS DE AUTOR ............................................................................................. ii
APROBACIÓN DEL TUTOR ........................................................................................ iii
APROBACIÓN DE LA PRESENTACIÓN ORAL/ TRIBUNAL ................................. iv
DEDICATORIA ............................................................................................................... v
AGRADECIMIENTO ..................................................................................................... vi
RESUMEN .................................................................................................................... viii
ABSTRACT .................................................................................................................... ix
INTRODUCCIÓN: LA INICIATIVA YASUNÍ-ITT Y EL MODELO DE
DESARROLLO ................................................................................................................ 1
EL GOBIERNO A CARGO DE LA INICIATIVA: POSICIONAMIENTO A
NIVEL INTERNACIONAL............................................................................................. 3
EL APORTE ALEMÁN A LA INICIATIVA YASUNÍ-ITT .......................................... 8
FIN DE LA INICIATIVA YASUNÍ-ITT: TENSIONES DIPLOMÁTICAS Y
PRESIONES INTERNAS .............................................................................................. 11
LA COOPERACIÓN AMBIENTAL ALEMANA Y EL DISCURSO DEL
DESARROLLO SOSTENIBLE ..................................................................................... 18
LOS ESCOLLOS DE LA COOPERACIÓN AMBIENTAL ......................................... 21
CONCLUSIONES: ......................................................................................................... 23
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 26
LINKOGRAFÍA ............................................................................................................. 28
ENTREVISTAS ............................................................................................................. 35
viii
Tema: “La Diplomacia Ambiental en el actual gobierno: El caso de la Cooperación
Alemana en el Yasuní".
Autor: Katherine Johanna Rocha Ortiz
Tutora: Dra. María Augusta Espín Estévez.
RESUMEN
Este artículo propone una lectura del impasse diplomático que se desató entre Ecuador y
Alemania a raíz de la finalización de la iniciativa Yasuní-ITT desde el cambio de discurso del
actual gobierno en torno a la política ambiental. La forma que tuvo el gobierno de abordar la
relación sociedad–naturaleza y de posicionarla dentro de su discurso sobre el desarrollo en sus
primeros años de gestión configuró unas “reglas de juego” que se hicieron explícitas en la
Constitución de 2008. Los derechos de la naturaleza y la prohibición de llevar a cabo
actividades extractivas en territorios sensibles contribuyeron a posicionar al Ecuador a nivel
internacional como un país progresista en el tratamiento de los problemas socioambientales. La
vulneración de estos acuerdos institucionalizados tuvo consecuencias en la cooperación
internacional, que son ilustrados a través de la cooperación alemana con la iniciativa Yasuní-
ITT, y también a nivel interno como el surgimiento de un actor político colectivo, con capacidad
de convocatoria en torno a temas ambientales, en el primer plano de un movimiento de
oposición a la política neoextractivista del gobierno.
PALABRAS CLAVE: COOPERACIÓN INTERNACIONAL/ INICIATIVA YASUNÍ-ITT/
IMPASSE DIPLOMÁTICO/ DESARROLLO/ AMBIENTE/ NEOEXTRACTIVISMO
ix
TITLE:“Environmental diplomacy in the current government: the case of the German
cooperation in the Yasuní”
Author: Katherine Johanna Rocha Ortiz
Tutor: Dra. María Augusta Espín Estévez
ABSTRACT
This article proposes an interpretation of the diplomatic impasse occurred between Ecuador and
Germany following the termination of the Yasuni-ITT initiative due to the change in the
discourse of the current government on the environment policy. The way the government
approached the society-nature relationship and positioned it within its speech on development
during their first years in office set up some “rules of the game” that were made explicit in the
2008 Constitution. The rights of nature and the prohibition of carrying out exploitation activities
in sensitive areas helped Ecuador to be positioned internationally as a progressive country in its
approach to social environmental issues. Violation of these institutionalized agreements had an
impact on international cooperation, which is illustrated by the German cooperation with the
Yasuní-ITT initiative and also internally with the emergence of a collective political actor with a
convening power around environmental topics at the forefront of movement opposed to the
policy on neoextrativism of the government.
KEY WORDS: INTERNATIONAL COOPERATION/ YASUNI-ITT INITIATIVE/
DIPLOMATIC IMPASSE/ DEVELOPMENT/ ENVIRONMENT/ NEOXTRACTIVISM.
1
INTRODUCCIÓN: LA INICIATIVA YASUNÍ-ITT Y EL MODELO DE
DESARROLLO
En el marco de la compleja relación sociedad-naturaleza, que tiene entre sus
manifestaciones la intensificación del efecto invernadero natural con potencial para
provocar un cambio climático a nivel global, el gobierno del Ecuador presentó en el
año 2007 ante la comunidad internacional la iniciativa Yasuní-ITT. La iniciativa se
inscribió en una perspectiva postdesarrollista, puesto que pretendió trascender el modelo
de desarrollo actual basado en el consumo ineficiente de energía proveniente de
recursos naturales no renovables y sus impactos socioambientales negativos. De este
modo cuestionó tanto “las bases conceptuales del desarrollo como las instituciones y las
prácticas a través de las cuales éstas son legitimadas” (Gudynas, 2014, p. 65).
La propuesta de dejar el crudo bajo tierra en caso de encontrarse en zonas ecológica y
culturalmente sensibles había sido gestada años atrás por organizaciones de la sociedad
civil y grupos ecologistas. El gobierno ecuatoriano acogió oficialmente esta propuesta y
la socializó tanto a nivel nacional como internacional. La iniciativa Yasuní-ITT se
enmarcó en el denominado Buen Vivir o Sumak Kawsay, que venía configurándose
como una alternativa al desarrollo durante los primeros años del actual gobierno que fue
plasmada en la Constitución de 2008. Esta carta magna, conocida como Constitución
de Montecristi, por ser esa la ciudad en donde se redactó, considera a la naturaleza
como sujeto de derechos y posicionó internacionalmente al Ecuador como un país
pionero en temas ambientales.
En concreto, la iniciativa Yasuní-ITT planteó renunciar a la explotación del bloque
petrolero 43 denominado Ishpingo-Tambococha-Tiputini (ITT), cuyas reservas se
estimaron en 846 millones de barriles. Si bien para el Ecuador, como mediano
exportador de crudo a nivel mundial, se trata de uno de sus principales yacimientos
petroleros, la cantidad de barriles del bloque ITT, a la tasa de consumo actual,
representa para el mundo algo más de una semana de suministro energético con la
consecuente emisión de 407 millones de toneladas de dióxido de carbono (Larrea, 2010,
p. 10).
2
Además de evitar este impacto socioambiental global (la emisión de dióxido de carbono
a la atmósfera), la iniciativa pretendió conservar el Parque Nacional Yasuní, cuya
extensión coincide en un 80% con concesiones para la actividad hidrocarburífera entre
las que se cuenta la del bloque 43. El Parque Nacional Yasuní fue creado en 1979 y
desde 1989 está incluido en la red UNESCO como Reserva de Biosfera, por su
excepcional diversidad biológica debida a numerosos grupos taxonómicos y por su
diversidad cultural puesto que es “lugar de vida de varias nacionalidades indígenas,
inclusive algunas no contactadas” (Narváez, de Marchi, & Pappalardo, 2013, p. 9). Por
este hecho, una parte del parque nacional fue delimitada en 2006 como Zona Intangible
Tagaeri Taromenane en reconocimiento a que es territorio ancestral de estos pueblos no
contactados pertenecientes a la etnia Waorani. En áreas protegidas, así como en zonas
declaradas como intangibles, la actividad extractiva de recursos naturales no renovables
está prohibida por la Constitución de Montecristi.
Como compensación por no extraer el crudo localizado en el bloque 43 del Parque
Nacional Yasuní, el Ecuador solicitó “una contribución internacional equivalente al
menos a 3 600 millones de dólares correspondientes a la mitad del valor que el Estado
obtendría en caso de explotación del petróleo” (Larrea, 2010, p. 8). El plazo para
obtener dicha contribución internacional fue fijado en trece años y, en 2010, se suscribió
un acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas al Desarrollo (PNUD) con el fin de
conformar un fondo para recibir las contribuciones internacionales a la par que el país se
comprometía a dejar las reservas de petróleo del bloque 43 inexplotadas por la
eternidad. Sin embargo, en el año 2013, el gobierno ecuatoriano dio por finalizada la
iniciativa de manera unilateral.
Desde 1972 el Ecuador se inserta en el circuito petrolero internacional como un
exportador de crudo de mediana escala. Desde entonces, el petróleo ocupa un lugar
principal tanto en la economía como en la sociedad ecuatoriana. Los ingresos del
Estado, tributarios y no tributarios, dependen en gran medida de los resultados de las
exportaciones. Los precios internacionales de crudo, sobre los que el país no tiene
influencia alguna, marcan profundamente el ritmo de la economía y el consumo
privado. La iniciativa Yasuní-ITT planteó que los fondos recaudados de la contribución
internacional fueran invertidos en una dirección distinta de la del modelo actual de
3
desarrollo basado en el consumo ineficiente de energía proveniente de recursos
naturales no renovables y sus impactos socioambientales negativos.
Desde el inicio oficial de la iniciativa, Alemania, tradicional cooperante del Ecuador en
materia de ambiente y desarrollo, hizo visible su intención de aportar con recursos
financieros a la compensación solicitada. El Partido Verde alemán (Die Grünen), con
una presencia constante en el parlamento federal (Bundestag) desde inicios de los años
ochenta del siglo pasado, pero sin participación oficial en las distintas coaliciones de
gobierno que han conformado los partidos Unión Demócrata Cristiana (CDU) y Unión
Social Cristiana (CSU) desde la asunción de Angela Merkel al poder en 2005, ha sido
uno de los actores más relevantes en empujar el apoyo del gobierno alemán a la
iniciativa, por encontrar coincidencias programáticas con sus propuestas.
El presente trabajo se inserta en un debate académico más amplio sobre las distintas
formas que tienen los gobiernos llamados “progresistas” de abordar la relación
sociedad–naturaleza y posicionarlas dentro de sus discursos (Alarcón, 2014). Las
distintas propuestas de desarrollo que emanan del tratamiento de esta relación
contemplan distintos actores tanto de la sociedad civil como de la cooperación
internacional; en este caso específico, se estudia la cooperación alemana con la
iniciativa Yasuní-ITT que, por sus características iníciales, se ubica dentro una
perspectiva crítica al modelo de desarrollo imperante.
EL GOBIERNO A CARGO DE LA INICIATIVA: POSICIONAMIENTO A
NIVEL INTERNACIONAL
Con la llegada al poder de la autodenominada “Revolución Ciudadana” en enero de
2007, la iniciativa Yasuní-ITT se incorporó como política de gobierno luego de que en
la campaña electoral de 2006 el movimiento Alianza País había formulado dentro de sus
propuestas un compromiso a favor del medio ambiente. En el plan de gobierno del
movimiento Alianza País 2007 – 2011 se menciona el interés por convertir al país en
“potencia ambiental”, objetivo que sería alcanzado mediante “la declaratoria de 40% de
4
territorio nacional como área protegida y la incorporación de una dimensión ambiental
en las políticas económicas y productivas” (PAIS, 2006, p. 49).
La iniciativa Yasuní-ITT fue presentada al gobierno de Rafael Correa a través del
Ministro de Energía y Minas de ese entonces, Alberto Acosta, en marzo de 2007. Dicha
iniciativa había sido gestada tiempo atrás, en un contexto de crítica a la actividad
petrolera manifestada a través de propuestas de moratoria extractiva y resistencia al
extractivismo, desde comunidades amazónicas y organizaciones ecologistas
(principalmente Oilwatch y Acción Ecológica). Se formularon dos opciones para el
bloque 43: la iniciativa Yasuní-ITT constituyó la opción A, mientras que la explotación
del petróleo, a cargo de la empresa estatal o la licitación internacional del campo para
que participen diferentes empresas estatales (Narváez, 2013), constituyó la opción B.
Llamó la atención que la promoción de la opción A, es decir, la no extracción del
petróleo, estuviera a cargo del ministro de Energía y Minas, precisamente el encargado
de la actividad petrolera en el Ecuador (Entrevista a Alberto Acosta, 2016).
Esta dicotomía entre conservación y explotación de la naturaleza se reflejó luego en dos
propuestas de desarrollo características de sendos momentos del discurso ambiental del
gobierno. En este documento se argumenta que la primera opción, la de conservación de
la naturaleza y no extracción del petróleo, se enmarca en una perspectiva
postdesarrollista, en un modelo alternativo al desarrollo; mientras que la opción de
explotación de los recursos naturales no renovables corresponde a un modelo de
desarrollo convencional que prioriza la visión economicista. La iniciativa Yasuní-ITT
fue oficializada como política del gobierno de Rafael Correa el 30 de marzo de 2007 a
través de la Resolución No. 25 del Directorio de Petroecuador y presentada de manera
oficial el 5 de junio de 2007 con la puesta en marcha de la campaña “Mantener el crudo
en tierra: Un desafío para el Ecuador y el mundo”. El posicionamiento de la iniciativa a
nivel internacional se realizó mediante una estrategia institucional ejecutada por el
gobierno ecuatoriano para el fortalecimiento de la iniciativa y la búsqueda de recursos
financieros. Desde junio de 2007 el liderazgo político de la iniciativa Yasuní-ITT estuvo
a cargo de la Vicepresidencia de la República, mientras que la Cancillería se encargó de
la coordinación, planificación y ejecución de la misma (Orellana, 2012).
5
El 25 de septiembre de 2007 la iniciativa Yasuní- ITT fue presentada ante la sexagésima
segunda Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York. Durante esta
cumbre, el presidente ecuatoriano Rafael Correa presentó el proyecto de la iniciativa y
su congruencia con los planes nacionales de desarrollo que, según el mandatario, tenían
una base en la armonía con la naturaleza como parte fundamental del modelo del Buen
Vivir (Correa, 2007). Desde entonces, la iniciativa Yasuní- ITT fue considerada a nivel
internacional como un ejemplo de acción colectiva dentro de las relaciones
internacionales, puesto que incorpora un “sentido de solidaridad” frente a la
problemática ambiental mundial (Narváez et al., 2013). El hecho de que el gobierno
ecuatoriano haya solicitado una contribución económica como parte de la iniciativa, en
lugar de una compensación, reforzó esta percepción alineada al principio de
corresponsabilidad, principio que había sido incluido en la Convención de Cambio
Climático de Naciones Unidas y en el protocolo de Kyoto para resaltar las
responsabilidades comunes pero diferenciadas en cuanto a la contaminación de la
atmósfera. Por otro lado, la deuda ecológica y la justicia ambiental fueron temas que
también se inscribieron dentro del discurso oficial de la promoción de la iniciativa.
Estos argumentos hacen referencia a una justa distribución de los beneficios generados
por los países industrializados que se enriquecieron con los recursos naturales de los
países del Sur y a la búsqueda de una justa asignación de responsabilidades para que
estos países asuman sus costos ecológicos (Le Quang, 2013).
Tras la presentación de la iniciativa ante la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), en enero de 2008 se creó mediante Decreto Ejecutivo No. 882 la Secretaria
Técnica de la Iniciativa Yasuní-ITT como órgano dependiente del Ministerio de
Relaciones Exteriores encargado de promocionar la iniciativa y de diseñar estrategias de
negociación internacional. A cargo de esta secretaria estuvo la licenciada Juanita Alicia
Ramos Miño, quien fuera asambleísta alterna del entonces presidente de la Asamblea
Nacional Constituyente, Alberto Acosta. El embajador Francisco Carrión fue nombrado
representante del Presidente de la República para la iniciativa y se conformó, como
órgano consultivo, el Consejo Interministerial de la Iniciativa Yasuní-ITT para aprobar
las políticas y estrategias de negociación de la secretaría.
En julio de 2008 se modificaron los arreglos institucionales para la iniciativa. El
Decreto Ejecutivo No. 1227 reemplazó a la Secretaria Técnica de la Iniciativa Yasuní-
6
ITT por la Unidad de Coordinación de la Iniciativa Yasuní-ITT bajo la dirección del
economista Roque Sevilla y la doctora Yolanda Kakabadse. Se dispuso también la
conformación de un Consejo Administrativo y Directivo de la Iniciativa Yasuní-ITT
que estaría conformado por Roque Sevilla, como presidente, la Ministra de Relaciones
Exteriores María Isabel Salvador, como encargada de la relación con otras entidades
estatales, la doctora Yolanda Kakabadse, como encargada de establecer contactos y
diálogos nacionales e internacionales con la sociedad civil, y el embajador Francisco
Carrión, como representante del Presidente de la República (Andrade, 2011). En febrero
de 2009 el Ministerio del Ambiente (MAE) es adherido al Consejo Administrativo y
Directivo de la Iniciativa Yasuní-ITT por disposición presidencial en base a un “proceso
de coordinación con las políticas ambientales ecuatorianas” (Correa, 2013a). A su vez,
el doctor Fander Falconí había asumido el Ministerio de Relaciones Exteriores. Con
estos cambios, el equipo negociador quedó conformado, además, por la Ministra del
Ambiente Marcela Aguiñaga, Malki Sáenz (coordinador general) y Carlos Larrea
(coordinador técnico).
El Consejo Administrativo y Directivo de la Iniciativa Yasuní-ITT presentó en
noviembre de 2009 una propuesta de fondo de fideicomiso internacional para receptar
las contribuciones de los países aportantes. El planteamiento contemplaba que la
administración del fondo fuera ejecutada en su totalidad por el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), mientras que el gobierno ecuatoriano se limitaría a
un papel de observador. El instrumento propuesto tuvo su predecesor en el Decreto
Ejecutivo No. 847 de enero de 2008 donde el presidente Rafael Correa autorizó la
implementación de un Fideicomiso Mercantil para la Transición Energética con el
Ministerio de Economía y Finanzas, el cual tenía como objetivo destinar las
aportaciones de la comunidad internacional a la propuesta de la iniciativa Yasuní-ITT a
la inversión en planes de eficiencia energética y energías renovables.
En diciembre de 2009 se llevó a cabo la Conferencia de las Partes número 15 (COP15)
sobre cambio climático en la ciudad de Copenhague, Dinamarca. El objetivo de la
participación del Ecuador en esa cumbre fue la suscripción del fondo de fideicomiso,
que había propuesto el Consejo Administrativo y Directivo de la Iniciativa Yasuní-ITT,
entre el gobierno ecuatoriano y el PNUD. Entre las variaciones que presentaba este
instrumento frente al fideicomiso mercantil diseñado por el gobierno ecuatoriano en el
7
año 2008 se contaba “la protección efectiva de un 38% del territorio nacional a cargo
del PNUD” (Álvarez, 2013, p. 90). Esta condición, al igual que la pretensión de otorgar
a un organismo internacional la plena facultad para administrar los fondos recabados
para la iniciativa y la vigilancia sobre la conservación de los 846 millones de barriles de
reservas de petróleo del ITT bajo tierra, provocaron la abstención del presidente
ecuatoriano a la suscripción de dicho acuerdo en base a consideraciones de “atentado en
contra de la soberanía del Ecuador” (Pérez, 2013). Bajo este argumento, el gobierno
ecuatoriano rechazó la atribución de un organismo internacional para administrar los
fondos de la iniciativa y los recursos naturales del país en la medida en que constituyen
una responsabilidad del Estado ecuatoriano. De igual forma, se cuestionó la manera en
que serían invertidos los intereses del fondo al ser destinados únicamente a
conservación, reforestación y desarrollo social, dejando por fuera el financiamiento de
proyectos de transición y eficiencia energética (Álvarez, 2013).
La negativa del gobierno ecuatoriano a suscribir el acuerdo con el PNUD para la
conformación de un fideicomiso internacional para la iniciativa Yasuní-ITT provocó la
renuncia de los directivos principales de la Unidad de Coordinación y del Consejo
Administrativo y Directivo de la Iniciativa Yasuní-ITT, el canciller Fander Falconí,
Roque Sevilla y Yolanda Kakabadse, quienes fueron reemplazados en agosto de 2010
por la Ministra Coordinadora de Patrimonio María Fernanda Espinosa, como nueva
responsable de la iniciativa e Ivonne Baki como jefa de un nuevo equipo negociador. De
igual forma, se llevó a cabo una reestructuración del Consejo Administrativo y
Directivo de la Iniciativa Yasuní-ITT tras conformarse nuevos equipos de trabajo: un
equipo intergubernamental, dirigido por el Ministerio de Coordinación de Patrimonio,
un equipo negociador y un equipo técnico (Correa, 2010). Tras estos cambios, el 3 de
agosto de 2010 el canciller de turno, Ricardo Patiño, en representación del gobierno
ecuatoriano suscribió finalmente el fideicomiso internacional con el PNUD para la
conformación del Fondo Yasuní‐ITT.
Con la firma de este acuerdo, el Estado ecuatoriano se comprometió a mantener las
reservas de petróleo del bloque ITT a perpetuidad bajo tierra a cambio de una
contribución internacional valorada en 3600 millones de dólares a recaudarse durante
trece años. La entidad encargada de administrar este fondo a nombre del PNUD sería el
Multi-Donor Trust Fund (MDTF), una dependencia de este organismo especializada en
8
la administración de fondos internacionales de múltiples contribuyentes (Larrea, 2010).
De acuerdo a los términos de referencia de este fondo fiduciario, los recursos obtenidos
por dicha contribución serían invertidos en proyectos de energía renovable. Mientras
que, con los intereses, se financiaría proyectos de conservación, reforestación,
programas sociales, investigación y eficiencia energética conforme a los lineamientos
del Plan Nacional de Desarrollo (Álvarez, 2013).
En diciembre de 2010 tuvo lugar en la ciudad de Cancún la Conferencia de las Partes
número 16 (COP16). Durante la cumbre, el presidente ecuatoriano Rafael Correa dio a
conocer el concepto de Emisiones Netas Evitadas (ENE) como un mecanismo de
compensación que hace referencia a las emisiones de gases de efecto invernadero que,
pudiendo ser realizadas según la capacidad económica actual de un país en desarrollo,
no son emitidas (Correa, 2011). El objetivo principal de este anuncio fue enmarcar a la
iniciativa Yasuní- ITT en un instrumento vinculante a nivel mundial para captar
recursos. Otros mecanismos como la deuda ecológica, la emisión de bonos de
responsabilidad o bonos Yasuní-ITT, la emisión de certificados de garantía Yasuní-ITT
(CGY), o el mismo mecanismo de desarrollo limpio (MDL), no resultan compatibles
con el comercio de emisiones ni con otros mecanismos de compensación por emisiones
no emitidas vigentes a partir del protocolo de Kyoto (Álvarez, 2013).
EL APORTE ALEMÁN A LA INICIATIVA YASUNÍ-ITT
Dentro de un contexto en el que el cambio climático se concibe como un problema
global, Alemania sumó su apoyo a la iniciativa Yasuní-ITT. Desde la perspectiva de un
país industrializado, la iniciativa estaba ligada a la propuesta de un país en vías de
desarrollo cuya contribución a la intensificación del efecto invernadero, medida en
emisiones de CO2, es mínima pero que muestra conciencia por los efectos del
calentamiento global ocasionados por un modelo de desarrollo energívoro y depredador
de los recursos naturales. Frente a este modelo, la propuesta contenía un modelo
alternativo de desarrollo postpetrolero basado en la no extracción ligada a la
conservación de áreas de alta diversidad biológica y cultural, con la consecuente no
emisión de dióxido de carbono a la atmosfera.
9
La cooperación alemana con la iniciativa Yasuní-ITT se aborda en este documento
desde un acercamiento a la gestión de dos instancias oficiales, por un lado, el Partido
Verde (Die Grünen), con una presencia constante en el parlamento federal (Bundestag)
desde inicios de los años ochenta del siglo pasado, pero sin representación en ninguno
de los gabinetes conformados en los tres gobiernos de Ángela Merkel y, por otro, el
Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), en representación del
gobierno federal. El Partido Verde fue el principal actor que promovió un compromiso
de apoyo a la iniciativa Yasuní-ITT en el Bundestag y, a través de éste, en el gobierno
federal, por encontrar en la iniciativa coincidencias programáticas con sus posiciones
políticas.
El Bundestag había expresado su respaldo a la iniciativa Yasuní-ITT en el año 2008 a lo
que se sumó el BMZ, la instancia del gobierno federal responsable por concretar el
apoyo financiero. Tras el inicio del segundo gobierno de Merkel en octubre de 2009,
Dirk Niebel del Partido Democrático Libre (FDP), antes llamado liberal, asumió el
cargo de ministro federal del BMZ en reemplazo de Heidemarie Wieczorek-Zeul del
Partido Socialdemócrata Alemán (SPD), quien había desempeñado el cargo desde 1998.
En diciembre de 2009 el gobierno alemán confirmó su apoyo a la iniciativa con lo que
se comprometió a entregar 50 millones de dólares anuales durante trece años. A su vez
aprobó el canje de deuda por 30 millones de dólares y asignó una cooperación de 300
000 euros en apoyo técnico para aspectos jurídicos y ambientales (Ministerio de
Relaciones Exteriores, 2008).
Desde agosto de 2010, con la suscripción del fideicomiso internacional con el PNUD
para la conformación del Fondo Yasuní‐ITT, quedó establecido el mecanismo para
recibir contribuciones internacionales. Sin embargo, en septiembre del mismo año, el
BMZ, a través del ministro Dirk Niebel, solicitó una revisión de la iniciativa para
determinar su solidez y seriedad y anunció que en caso de no recibir dicha información
suspendería el apoyo (EFE, 2010). Este anuncio encontraba justificación en el hecho de
que la fuente de financiamiento de la iniciativa sería el contribuyente alemán, razón por
la cual era necesario conocer la forma en que estos recursos serían administrados.
Además, el ministro Niebel planteó un riesgo adicional al identificar a la iniciativa
Yasuní-ITT como un precedente, “un mal ejemplo”, que abriría la posibilidad para que
otros países en vías de desarrollo soliciten al gobierno alemán compensaciones similares
10
por conservación (Entrevista a Alberto Acosta, 2016). Ese mismo mes la ministra
Coordinadora de Patrimonio María Fernanda Espinosa, en representación del gobierno
ecuatoriano, viajó a Alemania para esclarecer las interrogantes planteadas respecto a la
solidez de la iniciativa e hizo entrega de una carta oficial en la que se explicaba el
mecanismo de garantía consistente en una deuda contingente que restituiría la totalidad
de la aportación en caso de explotarse el petróleo. También se informó sobre la
conformación de un comité directivo del fideicomiso que estaría conformado por el
gobierno ecuatoriano, los países aportantes y el PNUD.
Además de estas consideraciones sobre la solidez de la iniciativa, el BMZ planteó
objeciones técnicas que tenían que ver con el mecanismo de desarrollo limpio (MDL),
mecanismo a través del cual la iniciativa Yasuní-ITT pretendió inicialmente encajar con
la estructura del protocolo de Kyoto. El cuestionamiento concreto del BMZ planteó que
la propuesta ecuatoriana no podía ser elegible como MDL en tanto que la no extracción
de crudo no constituye precisamente una actividad que reduce las emisiones de gases de
efecto invernadero (El Comercio, 2009) y, por lo tanto, la propuesta debía ser
replanteada o ajustada a otro mecanismo para que la cooperación ofrecida por Alemania
sea viable. En diciembre de 2010, el Ecuador anunció que el nuevo mecanismo
adoptado como marco para el tratamiento de las emisiones de gases de efecto
invernadero relacionadas a la iniciativa Yasuní-ITT sería el de emisiones netas evitadas
(ENE).
El desacuerdo del BMZ con la iniciativa llevó al gobierno alemán a anunciar
formalmente en junio de 2011 que no financiaría el Fondo Yasuní-ITT. No obstante, los
parlamentarios Ute Koczy del Partido Verde (Die Grünen), Lothar Binding del Partido
Socialdemócrata (SPD), Volkmar Klein de la Unión Demócrata Cristiana (CDU) y
Sabine Stüber del Partido La Izquierda (Die Linke) intercedieron ante el Bundestag para
que la propuesta sea incluida en el presupuesto del 2012 como una alternativa para
continuar con el respaldo a la iniciativa (Pérez, 2013). La petición no fue aceptada; sin
embargo, en diciembre de 2011 el gobierno alemán anunció que entregaría 35 millones
de euros (unos 45 millones de dólares) en cooperación técnica para el Parque Nacional
Yasuní (Pérez, 2013). Estos recursos serían financiados a través del BMZ y del
Ministerio de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza y Seguridad Nuclear
(BMU), en cooperación técnica para el Parque Nacional Yasuní a través del Programa
11
Especial para la Conservación y el Desarrollo Sostenible de la Reserva Biosfera de
Yasuní. Este programa venía siendo ejecutado desde el año 2008 por el Ministerio del
Ambiente del Ecuador y estaba a punto de finalizar en 2012. El objetivo principal del
programa según el MAE era “contribuir con el manejo integral de la reserva y mejorar
la gestión sostenible de los recursos naturales” (MAE, 2013). El aporte alemán sirvió
para la renovación del programa, que se suscribió en octubre de 2012 entre los dos
gobiernos y tenía previsto iniciar sus funciones en octubre de 2013 en coordinación con
la agencia en Ecuador de la Cooperación Internacional Alemana (GIZ), a través de
proyectos en “temas de conservación, planes de manejo comunitario, temas
agroforestales, planificación participativa territorial, capacitaciones en temas
ambientales, documentación y gestión de conocimiento de temas técnicos” (Entrevista a
Karin von Loebenstein, 2016). De acuerdo al BMZ, el objetivo de dicha cooperación era
“garantizar la sostenibilidad de la diversidad biológica y de las bases de vida de la
población”(BMZ, 2013).
Finalmente, el 21 de febrero de 2013, luego del triunfo en primera vuelta de Rafael
Correa en la reelección a la presidencia, el gobierno alemán formalizó, mediante un acto
de protocolo en Quito, su aporte al Parque Nacional Yasuní por un valor de 44,8
millones de dólares, añadiéndose 10 millones más para el programa Socio Bosque y
Redd (El Comercio, 2016). Según Hans-Jürgen Beerfeltz, viceministro del BMZ, esto
fue posible debido a la situación de “estabilidad del país” y porque Ecuador demostró
ser un “socio político fiable” (El Telegrafo, 2013). Sin embargo, el aporte directo al
fideicomiso continuó en negociación.
FIN DE LA INICIATIVA YASUNÍ-ITT: TENSIONES DIPLOMÁTICAS Y
PRESIONES INTERNAS
Seis meses después de que Alemania formalizara su apoyo, el 15 de agosto de 2013, el
presidente Rafael Correa anunció el fin de la iniciativa Yasuní-ITT. Esto sucedió tres
años después de que el Fondo Yasuní‐ITT de fideicomiso internacional quedara
establecido como mecanismo oficial para recibir las contribuciones internacionales. Al
momento del fin de la iniciativa, se habían recaudado 13, 3 millones de dólares mientras
que otros 116 millones de dólares quedaron en compromisos (Mena, 2013). Bajo la
consigna “el mundo nos ha fallado” (Correa, 2013b), el mandatario ecuatoriano, tras dar
12
por terminada la iniciativa, comunicó la decisión del gobierno de explotar el petróleo
del bloque 43, una decisión advertida a través del llamado plan B.
El gobierno alemán lamentó la decisión de finalizar la iniciativa e iniciar con la
extracción de petróleo en el bloque ITT y responsabilizó al gobierno ecuatoriano de este
fracaso y de las consecuencias negativas de la decisión para la reserva de biosfera del
Yasuní. El portavoz del BMZ, Sebastian Lesch, declaró que “su Gobierno tendrá que
estudiar la concreción de la decisión ecuatoriana y sus efectos sobre el acuerdo bilateral
por el que Berlín se sumaba, con ciertas condiciones, al proyecto Yasuní-ITT”
(Sebastian Lesch, en La Hora 2013). A través del encargado de negocios de la
embajada alemana, Ronald Münch, el gobierno alemán solicitó una conversación con el
gobierno ecuatoriano para revisar la validez de los acuerdos en torno al Programa
Especial para la Conservación y el Desarrollo Sostenible de la Reserva Biosfera de
Yasuní. En una entrevista sostenida con la viceministra de ambiente Mónica Hidalgo,
este funcionario afirmó que la posición del gobierno alemán siempre ha sido “apoyar las
metas [del Ecuador] en cuanto a protección de la biodiversidad y los pueblos indígenas
en la Reserva Biosfera del Yasuní” (Ronald Münch, en Ecuavisa 2013).
El 21 de agosto de 2013 el presidente ecuatoriano Rafael Correa anunció la decisión del
gobierno ecuatoriano de terminar unilateralmente el convenio con Alemania para el
Programa Especial para la Conservación y el Desarrollo Sostenible de la Reserva
Biosfera de Yasuní en rechazo a lo que denominó “intervención en la política interna
del país” a raíz de las declaraciones de funcionarios del gobierno alemán en torno a la
finalización de la iniciativa Yasuní-ITT, una decisión “soberana” según el mandatario
ecuatoriano (La Hora, 2013). La culminación de este convenio fue presentada ante la
embajada alemana por el vicecanciller Marco Albuja, quien señaló que por parte de
Alemania “nunca hubo voluntad de apoyar económicamente al Fondo Yasuní-ITT”, lo
cual causó un “perjuicio a la imagen de la iniciativa” debido a la condición de Alemania
de referente para otros países de Europa, los cuales probablemente la habrían imitado si
hubiese aportado al fondo directamente y no solo al Parque Nacional Yasuní (Marco
Albuja, en País en vivo 2013).
En el ámbito nacional, varios sectores de la sociedad civil expresaron su rechazo a la
finalización de la iniciativa Yasuní-ITT. Si bien el argumento del gobierno ecuatoriano
13
había sido la falta de compromiso internacional, el debate se centró en torno a la
responsabilidad del gobierno y al extractivismo como punta de lanza del modelo
convencional de desarrollo que estaba proponiendo. Entre las organizaciones sociales
que manifestaron su rechazo a la decisión de explotar el petróleo del campo ITT, se
encontraron el Frente Popular, que aglutinó a sectores organizados de estudiantes,
maestros, mujeres, artistas y sectores barriales, la Confederación de Nacionalidades
Indígenas del Ecuador (CONAIE) con su filial Ecuarunari, la Unión General de
Trabajadores (UGTE) y grupos ecologistas. Las movilizaciones realizadas en varias
zonas del país para protestar por la decisión del gobierno y con el fin de evitar que se
inicien las actividades de explotación del crudo en el Parque Nacional Yasuní contaron
con un componente de rechazo al modelo extractivista.
El movimiento indígena expresó su inconformidad desde el plano de la defensa de los
derechos territoriales y colectivos, los cuales habrían sido afectados por la
“profundización de la política extractivista” relacionada con el surgimiento de conflictos
socioambientales en distintas zonas del país, entre los cuales se incluían una posible
amenaza a la integridad de los pueblos no contactados de la región amazónica y el daño
ambiental como consecuencia de una decisión gubernamental que faltaba a su
compromiso por la conservación de la naturaleza (Franco Viteri, en Rebelión 2013). Por
su parte, los trabajadores organizados que, en su momento, apoyaron la iniciativa
Yasuní-ITT declararon que la medida adoptada por el gobierno ecuatoriano se enlazaba
a un proyecto extractivo ajustado a los intereses de las “grandes empresas petroleras
transnacionales” (Nelson Erazo, en Notifast Ecuador 2013). Mientras tanto, el
movimiento feminista, en línea con su tradición de estar presente y articular luchas
sociales (Judith Flores, en Wambra Radio 2014), se manifestó en relación a los
potenciales efectos de la actividad petrolera en los territorios de influencia, como la
destrucción de la naturaleza y el aparecimiento de relaciones de subordinación y
violencia que afectan a las mujeres. Finalmente, el movimiento ecologista rechazó la
decisión anunciada por el presidente ecuatoriano alegando que, desde el punto de vista
oficial, la conservación de la vida siempre estuvo en segundo plano, mientras que la
prioridad fue siempre conseguir ingresos económicos (Esperanza, 2014), ya sea
mediante contribuciones internacionales o a través de la extracción de petróleo.
14
Estos actores sociales, además, propusieron alternativas a las contribuciones
internacionales para mantener vigente la iniciativa Yasuní-ITT como por ejemplo la
estatización de las empresas telefónicas, la recaudación de impuestos a empresas
evasoras y el ahorro del presupuesto del Estado con la suspensión de campañas políticas
del gobierno. Pero sobre todo plantearon la necesidad de convocar a una consulta
popular, puesto que el artículo 407 de la Constitución ecuatoriana prohíbe la extracción
de recursos naturales no renovables en áreas protegidas y zonas intangibles.
Movimientos sociales y grupos ciudadanos argumentaron que la decisión del gobierno
no podía ser implementada sin antes cumplir con el requisito, establecido en la misma
Constitución, de declarar como de “interés nacional” a la extracción de petróleo del
bloque 43. Un primer paso legal para que la Asamblea Nacional realizara dicha
declaratoria era la convocatoria a un plebiscito. De acuerdo a la legislación ecuatoriana,
son necesarias las adhesiones o firmas de un cinco por ciento del padrón electoral para
que el Consejo Nacional Electoral (CNE) pueda convocar a una consulta popular
(Constitución de la República del Ecuador, 2008).
En el caso de la explotación petrolera en el bloque 43 del Parque Nacional Yasuní el
CNE estableció un total de 583 324 firmas correspondientes al cinco por ciento del
padrón electoral del 2014 para habilitar la convocatoria a referéndum solicitada (El
Telégrafo, 2014). La tarea de recolección de dichas adhesiones alrededor del país la
asumió, en representación de los grupos sociales, el colectivo Yasunidos, una
organización de la sociedad civil surgida en medio de las movilizaciones de rechazo a la
finalización de la iniciativa Yasuní-ITT y al anuncio del inicio de actividades
extractivas en el Parque Nacional Yasuní. Este nuevo actor social, que pasó a encabezar
las luchas internas en contra del extractivismo, aglutinó las demandas de otros sectores
sociales, como estudiantes, feministas, animalistas, grupos LGBT, trabajadores
organizados, indígenas, campesinos y defensores del agua (Esperanza, 2015), que
reivindicaban su derecho a la participación democrática en las grandes decisiones
nacionales y, en concreto, demandaron respeto a la garantía establecida en la
Constitución de convocar a consulta popular en torno a dichas decisiones. La pregunta
que Yasunidos propuso al CNE para que fuera consultada en plebiscito popular quedó
redactada de este modo: “¿Está usted de acuerdo con que el Gobierno ecuatoriano
mantenga el crudo del ITT, conocido como bloque 43, indefinidamente bajo suelo?” El
CNE anuló el proceso de convocatoria a consulta popular en mayo de 2014, alegando
15
irregularidades en la recolección de firmas (Esperanza, 2015), mientras que el Tribunal
Constitucional dictaminó que un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la
pregunta planteada solo sería posible luego de la recolección de firmas. Para Catherine
Conaghan, de este modo, la autodenominada Revolución Ciudadana no podría exhibir
un referéndum apuntalado por ciudadanos (Conaghan, 2016, p.115). De todas formas,
Yasunidos logró posicionar en la sociedad ecuatoriana un debate en torno al
extractivismo como componente principal de un modelo de desarrollo que prioriza el
crecimiento económico por sobre la protección de la naturaleza.
La iniciativa Yasuní-ITT representó, para sus adherentes una posibilidad de superar el
modelo extractivista como forma de producción de riqueza en el país, la cual está sujeta
a la dependencia económica de recursos naturales no renovables, como el petróleo. En
este sentido, la iniciativa Yasuní-ITT fue percibida desde una posición de cambio, una
posición que según miembros de Yasunidos consistía en “(…) no querer ya el mismo
modelo de desarrollo, un modelo extractivista, un modelo que destruye la naturaleza
para poder apropiarse de sus recursos” (Entrevista a Fernando Fajardo, 2016). Desde
esta perspectiva, el fin de la iniciativa significó un desencanto frente a la posibilidad de
cambio, de superación del modelo actual de desarrollo; pero también se percibió como
un atentado en contra de los derechos de la naturaleza que habían sido reconocidos en la
Constitución de la República, especialmente en su artículo 71, que hace referencia al
“respeto integral de su existencia y al mantenimiento y regeneración de sus ciclos
vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos” (Constitución de la República del
Ecuador, 2008, p. 46).
La protección de la naturaleza y, en particular, las luchas contra el extractivismo venían
sirviendo de plataforma para aglutinar a grupos en oposición a las políticas del gobierno
aún antes de la coyuntura provocada por el anuncio de la finalización de la iniciativa
Yasuní-ITT. La “Marcha por el agua, la vida y la dignidad de los pueblos”1 o,
simplemente, “Marcha por el agua” fue una muestra de ello. El impulso a las
actividades extractivas en los gobiernos autodenominados “progresistas” de América
Latina se ajusta a una tendencia prevaleciente de acercamiento al neoextractivismo,
1 La marcha que se realizó en marzo de 2012, fue clave para articular una lucha en contra del modelo
extractivista, y constituyó un hito en torno a un debate sobre el modelo de desarrollo propuesto por el
gobierno a través de sus políticas.
16
entendido como “una mayor intervención del Estado en cuanto al control de los recursos
naturales y en la transferencia de la renta extractiva a la implementación de programas
sociales” (Gudynas, 2009). Las luchas contra el extractivismo, encendieron la mecha de
ese debate y aglutinaron a diversos sectores de la sociedad civil y organizaciones
políticas en un frente común de oposición al gobierno ecuatoriano.
En el ámbito externo, a inicios de diciembre de 2014 a vísperas de la Conferencia de las
Partes número 20 (COP20), que se celebró en Lima donde el gobierno del Ecuador
participó con una propuesta denominada Nivel de Referencia de Emisiones Forestales
por Deforestación (NREFD), la Comisión de Medio Ambiente, Conservación de la
Naturaleza y Seguridad Nuclear del Bundestag, conformada por siete parlamentarios de
los partidos Unión Demócrata Cristiana y Unión Social Cristiana (CDU/CSU),
Socialdemócrata (SPD), Verde (die Grünen) e Izquierda (die Linke) y, encabezada por
la representante de la comisión, Bärbel Höhn, del Partido Verde, programó una visita
oficial de evaluación a Ecuador para “saber qué se hace con los fondos” del Estado
alemán asignados a la cooperación internacional e “informarlo a las autoridades de su
país”, en torno a la situación ambiental con relación a la anunciada explotación petrolera
en el Parque Nacional Yasuní (Bärbel Höhn, en diario El Universo 2014). Cabe
mencionar que, en febrero de 2014 tras nuevas negociaciones con el gobierno alemán,
se suscribió a través del MAE, un acuerdo de cooperación internacional para el
programa Socio Bosque en el Parque Nacional Yasuní por 10 millones de dólares;
mientras que, en noviembre del mismo año, Alemania otorgó 40,5 millones de euros en
cooperación internacional y, 11 millones más para el programa REDD (El Comercio,
2016).
El gobierno ecuatoriano, a través de la cancillería, prohibió la entrada de los
parlamentarios alemanes al país aduciendo que la visita no había sido sincronizada con
la Presidencia de la República. Además, se alegó que el programa de viaje de los
delegados de la comisión carecía de “equilibrio” en relación al tratamiento de la
información, debido al dialogo “parcializado” que se llevaría a cabo con representantes
de la oposición, refiriéndose de esta forma al colectivo Yasunidos (Andes, 2014). Los
delegados alemanes rechazaron la prohibición de ingreso al Ecuador por considerarla
como una afrenta, “un golpe en la cara para quienes están apoyando la política
internacional climática, la justicia climática y el desarrollo” (Bärbel Höhn, en diario El
17
Universo 2014). El ministro del BMZ, quien sucediera a Dirk Niebel, Gerd Müller de la
CSU también cuestionó el hecho y lo rechazó de forma inequívoca durante la COP20
(Deutsche Welle, 2014a). El 19 de diciembre de 2014 el Canciller Ricardo Patiño
anunció que el gobierno ecuatoriano suspendía de manera unilateral la cooperación con
Alemania en temas ambientales bajo el argumento de exigir respeto a la soberanía
ecuatoriana (Ricardo Patiño, en diario El Universo 2014). El seguimiento de “ciertos
protocolos en cuanto a la notificación de las visitas [al país]”, se considera una “práctica
habitual” según la cancillería ecuatoriana, mientras que “el respeto a la soberanía del
país parte reconocimiento del Ecuador como un Estado soberano y, por lo tanto el único
que decide sobre sus políticas internas, así como sobre sus recursos” (Entrevista a
Pamela Rocha, 2016).
Por su parte, Rafael Correa declaró que “Ecuador ya no es colonia desde hace 200 años”
y calificó de “supervisión” al propósito de la visita alemana. El presidente insistió en
que se trataba de menosprecio a la soberanía del país y afirmó que, de este modo, se
estaba poniendo “en tela de duda los anuncios del gobierno [ecuatoriano] de realizar una
explotación petrolera con las más estrictas normas ambientales” (Deutsche Welle,
2014b). El Canciller Ricardo Patiño rechazó que la cooperación internacional sirva
como, lo que él llamó, “un instrumento de supervisión” y añadió, además, que no
aceptaría “ningún convenio de cooperación internacional que imponga sus condiciones
y que además trate de intervenir en la política petrolera soberana”. En el mismo tono,
señaló que “es el gobierno ecuatoriano el que invita a las delegaciones internacionales al
país y el que pone las condiciones de las visitas”; como colofón, el canciller ofreció
devolver los recursos que habían sido entregados por Alemania como cooperación
ambiental para el proyecto Socio Bosque durante el último año, por un monto de siete
millones de euros, más un valor duplicado de este aporte para “capacitación de los
parlamentarios en asuntos de derecho internacional y cooperación” (Ricardo Patiño, en
diario El Telégrafo 2014b). De todos modos, los parlamentarios alemanes se reunieron
con grupos opositores a la explotación petrolera en el Yasuní durante la COP20 en Lima
(Entrevista a Alberto Acosta, 2006).
El impasse diplomático desatado entre los dos gobiernos, no solo tuvo consecuencias
dentro de la cooperación internacional, sino que además, trajo a colación el imperativo
del respeto a la soberanía ecuatoriana sobre cualquier forma de “intervención
18
extranjera” conforme a los principios de las relaciones internacionales del Ecuador.
Mediante argumentos como la “intervención” sobre las decisiones internas del país, el
menosprecio a la soberanía ecuatoriana en base a supuestos actos de “supervisión” y la
vulneración de ciertos protocolos en cuanto a las condiciones de las visitas
internacionales al país, el gobierno ecuatoriano cuestionó el carácter de la cooperación
alemana en relación a los principios estipulados en la Constitución de la República del
Ecuador (2008) que hacen referencia a la condena a la “injerencia de los Estados en los
asuntos internos” respecto al proyecto extractivo que venía implementándose tras
decretarse el fin a la iniciativa Yasuní-ITT, y con lo cual el gobierno ecuatoriano
procuró legitimar de manera soberana el fin de la cooperación ambiental con el
gobierno alemán. Sin embargo queda por esclarecer la plenitud del concepto de
soberanía desde su relevancia adquirida a partir de la decisión de explotar el crudo de
los bloques ITT del Parque Nacional Yasuní, puesto que, desde el anuncio de este
proyecto, se escatimaron varias garantías constitucionales que hacen referencia la
defensa de los derechos colectivos de los pueblos en aislamiento voluntario, entre los
que se incluye el respeto a sus territorios donde la actividad extractiva esta “vedada”; así
como también los derechos de la naturaleza y a la participación democrática que
constituyen componentes constitucionales con los cuales las decisiones presidenciales
estarían limitadas y sometidas a un proceso de plebiscito. Por otra parte, resulta
pertinente además analizar el rol de este concepto en cuanto a la defensa de los recursos
naturales del país, los cuales al ser parte de un “patrimonio inalienable e imprescriptible
del Estado” según la Constitución (2008), deben precautelarse de cualquier forma de
apropiación externa, esto en detrimento de los intereses geopolíticos que se vislumbran
en la esfera internacional.
LA COOPERACIÓN AMBIENTAL ALEMANA Y EL DISCURSO DEL
DESARROLLO SOSTENIBLE
La finalización de la iniciativa Yasuní-ITT marcó una ruptura en el discurso con el cual
el gobierno venía configurando un modo de pensar la relación sociedad–naturaleza en el
Ecuador. Este hecho dividió un primer momento en el cual un elemento principal de ese
discurso fue la convivencia armónica con la naturaleza, en línea con el modelo de
postdesarrollo proyectado (el Buen Vivir o Sumak Kawsay), de un segundo momento en
el cual el gobierno colocó al imperativo de la erradicación de la pobreza por encima de
19
la protección de la naturaleza, apelando a un modelo de desarrollo (económico)
convencional (Mantilla & Alarcón, 2016). Las distintas propuestas de desarrollo que
emanaron de estos discursos generaron reacciones de distintos actores tanto de la
sociedad civil como de la cooperación internacional. En este orden, “la cooperación
internacional se entrelaza con la idea de desarrollo al plantearse como objetivo la
obtención de ciertos niveles de desarrollo en los países pobres, los cuales deberían
asemejarse a los de los países desarrollados” (Bustamante, 2008). Aunque la iniciativa
Yasuní-ITT se ubicó, por sus características iníciales, dentro un modelo alternativo al
modelo de desarrollo imperante, se puede afirmar que la cooperación alemana en
materia ambiental se ubica, en un marco general, en la línea del desarrollo sostenible
por sus propuestas en cuanto al aprovechamiento mercantil de los recursos naturales.
La protección del medio ambiente y del clima han constituido elementos centrales de la
cooperación alemana para el desarrollo en América Latina (BMZ, 2008a). En el marco
del discurso del desarrollo sostenible y en base a “los pilares de la cooperación
internacional” que implican un componente ético y una lógica administrativa
(Bustamante, 2008), la cooperación alemana se ha centrado en la protección de los
bosques tropicales y de la biodiversidad, así como también en el impulso de energías
alternativas y mecanismos de compensación para la conservación como medida para
contrarrestar los efectos del cambio climático (BMZ, 2008a). En el Ecuador, la
cooperación alemana tiene lugar desde 1962 (GIZ, 2016) a través de proyectos de
desarrollo. Desde el año 2008, se prioriza una estrategia de cooperación orientada a la
protección del medio ambiente y los recursos naturales, cuyo objetivo, de acuerdo al
gobierno alemán, es “aportar al mantenimiento de la biodiversidad y las bases naturales
de la vida”. Esta estrategia de cooperación incorpora elementos para una “gestión eficaz
de las áreas protegidas y el manejo sustentable de los recursos naturales”. Los campos
de acción de esta cooperación comprenden “aspectos normativos, institucionales y de
gestión de los recursos a nivel nacional, el apoyo a los actores relevantes a nivel
subnacional para una gestión eficaz de las áreas protegidas y la valorización de los
recursos naturales y el desarrollo de incentivos para la conservación y la generación de
actividades productivas sostenibles en las áreas protegidas”. Según el documento
“Estrategia para el Área Prioritaria de la Cooperación Alemana con el Ecuador:
Protección del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales”, la cooperación alemana
ha pretendido apoyar al mejoramiento del marco normativo y político que rige al sector
20
ambiental en el país, mediante estrategias tendientes a una gestión eficaz de las áreas
protegidas. Para el efecto, la cooperación alemana ha pretendido contribuir al
“desarrollo institucional mediante el entendimiento entre las entidades estatales y las
organizaciones de la sociedad civil a fin de lograr acuerdos para una mejor gobernanza
de las áreas protegidas, en línea con los mecanismos de descentralización y
desconcentración impulsados dentro de la gestión pública ecuatoriana” (BMZ, 2008b).
En línea con el discurso liberal del desarrollo sostenible, la cooperación alemana opera
generando “formas de valorización de los recursos naturales a fin de incentivar su
conservación y garantizar un aprovechamiento sostenible de los mismos”. Para
conseguir este objetivo prevé “incentivos económicos para incrementar las posibilidades
de la conservación y el fortalecimiento de una planificación territorial” (BMZ, 2008b).
De todos modos, la preservación de áreas protegidas ha llevado a la cooperación
alemana a intervenir en territorios potencialmente amenazados por el uso no sostenible
de recursos naturales. Un caso emblemático se constituye el Parque Nacional Yasuní,
cuya situación fue problematizada en términos del modelo de desarrollo gracias a la
iniciativa Yasuní-ITT. Para la cooperación alemana, la participación en la iniciativa
representó una alternativa por la cual, en su variedad de actores, podía legitimarse en su
rol de líder mundial en la lucha contra el cambio climático y su compromiso por la
conservación de la naturaleza y la biodiversidad. Estos compromisos adquirieron
relevancia política a nivel internacional, especialmente en el caso de los países
industrializados, a partir de la Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro de 1992 donde se
ratificó tanto el Convenio sobre la Diversidad Biológica como la Declaración de
Principios relativos a los Bosques y se aprobó la Convención Marco sobre el Cambio
Climático, que constituyen narrativas modélicas (master narratives) dentro del
metarelato del desarrollo sostenible. En este sentido, la iniciativa Yasuní-ITT presentó
las bases para la canalización de cooperación internacional en el marco del desarrollo
sostenible.
La concepción inicial de la iniciativa en función de un modelo de postdesarrollo se
constituyó en una idea movilizadora que captó la atención de la cooperación alemana. A
este interés se sumaron “académicos y movimientos sociales de izquierda”. El fin de la
iniciativa decretado por el gobierno ecuatoriano marcó un punto de inflexión en la
cooperación alemana y en las formas en las que conseguiría posterior concreción: “[la
21
cooperación] pasó de un trasfondo de izquierda vinculado a los movimientos sociales,
motivada por la búsqueda de alternativas a gran escala [al modelo convencional de
desarrollo], a otro de tendencia liberal”. Dentro de esta nueva lógica, “la cooperación ha
tenido como objetivo establecer un contacto económico a través de la ayuda, con la que
podría obtener algún beneficio a la economía alemana” (Entrevista a Philipp Altmann,
2016).
LOS ESCOLLOS DE LA COOPERACIÓN AMBIENTAL
La cooperación alemana en materia ambiental se reanudó oficialmente en septiembre de
2015 durante un dialogo intergubernamental suscitado en la ciudad de Berlín, donde se
suscribió un acta de compromiso junto con representantes del MAE y del BMZ. Este
diálogo intergubernamental fue acordado luego de que el Presidente Rafael Correa y la
Canciller Ángela Merkel mantuvieran un encuentro bilateral durante la II Cumbre de la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y la Unión Europea (CELAC-
UE) que se realizó en junio del mismo año en Bruselas. Ambos gobiernos manifestaron
su intención de continuar con la cooperación ambiental pero, esta vez, en base a nuevas
líneas de acción orientadas a contribuir con el “cambio de la matriz productiva”
impulsado por el gobierno ecuatoriano. En este marco, el rol de la asistencia técnica
estaría alineado con “la generación de conocimiento y sobre la base del respeto mutuo”.
Bajo estas condiciones, la cooperación ambiental alemana se orientó a la “asistencia
técnica en temas de monitoreo e investigación científica sobre biodiversidad y cambio
climático y sobre el uso sostenible de ecosistemas frágiles” (Andes, 2015). Los
programas concretos sobre estos temas se ejecutan bajo la coordinación del MAE y con
el aporte de la cooperación alemana que, en términos financieros, desde octubre de 2015
bordea un valor de 65 millones de euros (unos 73 millones de dólares) (Ecuador
Inmediato, 2016).
El Parque Nacional Yasuní, a pesar de haber sido el detonante del impasse diplomático
entre ambas naciones, o precisamente por esa misma razón, no se encontró mencionado
concretamente dentro de las líneas priorizadas por el acuerdo para el restablecimiento de
la cooperación ambiental. Dicha zona no se había mencionado explícitamente desde el
Programa Reserva Biosfera de Yasuní, que debía iniciar con aporte alemán en octubre
22
de 2013. Al respecto, la Ministra del Ambiente Lorena Tapia planteó la necesidad de
rediseñar el programa Socio Bosque a fin de reorientarlo a una estrategia más amplia de
“monitoreo de bosques a nivel nacional” (Andes, 2015), con lo que se incluía en este
esquema al Parque Nacional Yasuní. Posteriormente el ex-programa de “Desarrollo
sostenible de la Reserva de Biosfera de Yasuní” se restableció a través del programa
“Amazonía Norte”, el cual cumple “actividades enfocadas en temas de paisajes y
corredores entre las áreas protegidas en la Amazonia Norte, y en temas de uso
sostenible de la biodiversidad” (Entrevista a Karin von Loebenstein, 2016). Los
parámetros bajo los cuales se restableció la cooperación alemana, constituye una
muestra de la esencia política de la cooperación ambiental y de la posibilidad de su
adaptación a una agenda específica.
La alineación de la cooperación ambiental con el desarrollo sostenible, como discurso
que configura prácticas e instituciones en el marco de una lucha semiótica por
posicionar conceptos desde distintas perspectivas de poder (Escobar 1995), lleva a
refuncionalizar categorías previamente desarrolladas en torno a la cooperación
internacional. Bustamante (2008) propone pensar en la cooperación como “interferencia
autoritaria” cuando se constituye en un instrumento de presión para que los países
beneficiarios ejecuten políticas económicas concretas, mientras que Benzi (2015) habla
de “neocolonización silenciosa”, más en línea con la integración a un discurso
globalizante y globalizador, como el del desarrollo sostenible, en el marco de la
modernidad tardía, y donde el medioambientalismo aparecería como aquella modalidad
con la cual los países capitalistas desarrollados pretenden ejercer un control y poder
geopolítico sobre una región a fin de apropiarse de sus recursos naturales como lo
indica García (2013). La dimensión del crecimiento económico que tiende a prevalecer
en el discurso liberal del desarrollo sostenible, junto con la visión profundamente
moderna de gestionar o administrar la naturaleza desde una posición antropocéntrica
aparentemente objetiva, no aparece como aspecto antitético del modelo neoextractivista
dentro del patrón epistémico del desarrollo convencional.
Dentro de este mismo marco, la cooperación al Yasuní no aparece como contrapuesta a
la cooperación ambiental en general que se enmarca en la asistencia internacional al
desarrollo. Desde este punto de vista cabe cuestionarse el rol de académicos y
movimientos sociales que inciden en la conceptualización de la cooperación de los
23
países “donantes” frente a las posibilidades de asistencia que se abren en torno al
impulso al crecimiento económico de los países “receptores”, en general, y a las
actividades extractivas, en particular. Los problemas socioambientales, tanto locales
como globales, exigen “una nueva lógica de la cooperación internacional comúnmente
asociada al desarrollo” (Acosta, 2010), así como una “renovada relación entre países
ricos y pobres en base al principio de corresponsabilidad” (Entrevista a Alberto Acosta,
2016).
De cualquier modo, a través de la iniciativa Yasuní-ITT y en base al principio de
corresponsabilidad con los problemas ambientales globales, la cooperación alemana, en
su diversidad de actores, adquirió un tinte más político que tecnocrático y puede ser
releída desde una ruptura epistémica con el patrón de desarrollo convencional: el
represamiento del crudo del ITT no solo pretendía conservar la biodiversidad y evitar la
emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera, sino que ensayaba trascender el
modelo actual de desarrollo.
CONCLUSIONES:
El impasse diplomático entre las dos naciones desatado con la finalización de la
iniciativa Yasuní-ITT no solamente puede ser considerado como una manifestación o
secuela del cambio de discurso ambiental del actual gobierno; desde la perspectiva de la
cooperación alemana implica un cambio en las “reglas de juego” consensuadas en un
inicio y avaladas por una Constitución que otorga derechos a la naturaleza e impone
restricciones a las actividades extractivas en territorios sensibles. En línea con esta
trayectoria de bifurcación de las políticas gubernamentales de la carta magna, el
impasse entre los dos gobiernos puso de manifiesto, con la prohibición de entrada al
Ecuador del grupo de parlamentarios alemanes, otros alejamientos respecto de
principios como la libre movilidad y la ciudadanía universal cuya inclusión en la
Constitución ecuatoriana contribuyó a la formación de la imagen “progresista” del
Ecuador a nivel internacional. En este sentido, el reclamo por el respeto a las
instituciones, entendidas como todo un andamiaje de acuerdos y reglas previamente
establecidos, constituye el punto donde confluyen los frentes interno y externo que
24
cuestionan la decisión del gobierno de finalizar la iniciativa Yasuní-ITT, que se
considera atada al impulso de una política extractivista.
El encuentro en Lima de estos dos frentes, personificados en el grupo de parlamentarios
delegados de la Comisión de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y
Seguridad Nuclear del Bundestag y los actores de la sociedad civil ecuatoriana, tuvo
como consecuencia el respaldo no explícito a una corriente al interior del Ecuador,
encabezada por Yasunidos, opuesta al modelo de desarrollo que se dejaba vislumbrar a
través de la política neoextractivista propuesta por el gobierno. El movimiento opositor
a las políticas extractivistas del gobierno, que cobró notoriedad internacional a través de
este hecho, logró, además, posicionar sus tesis en el tope de un debate público alrededor
del rol de los recursos naturales en el desarrollo. Los actores de la academia, que
participaron de este debate, articularon esta dialéctica a una discusión más amplia
alrededor de las particulares formas que tienen los gobiernos llamados “progresistas” de
abordar la relación sociedad–naturaleza y posicionarlas dentro de sus discursos sobre el
desarrollo. En el primer plano de esta corriente, que articuló una serie de reclamos
provocados por las repetidas inconsistencias entre discurso y práctica del gobierno, el
colectivo Yasunidos emergió como un actor político de oposición en el marco del
“deterioro de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil que es considerada como
un obstáculo para el desarrollo” por los gobiernos autodenominados “progresistas”
(Gudynas, 2012, p. 403).
Los sucesivos intentos del gobierno por “deslegitimar al colectivo”2 y a sus integrantes,
antes y durante su viaje por tierra a Lima para asistir a la reunión con los parlamentarios
alemanes, contribuyó con la imagen de Yasunidos como “una nueva generación de
2Diecisiete integrantes del colectivo Yasunidos viajaron a Lima a la COP20 por tierra, en lo que
denominaron “Caravana Climática”. El bus, que salió de Quito, fue retenido varias ocasiones por
autoridades de tránsito en operativos coordinados con el Ministerio del Interior. Según las autoridades del
Ministerio, tales retenciones cumplían con un procedimiento rutinario que implica la inspección de los
permisos de circulación tanto del transporte como del chofer, puesto que se trataba de un vehículo
“internacional” (El Universo,2014). El vehículo fue aprehendido en la vía Naranjal –Molleturo, al sur del
Ecuador, por agentes de la Aduana bajo el argumento de un uso indebido del transporte al no
corresponder con fines turísticos y por violar la internación temporal que había sido emitida por la misma
entidad (La República, 2014). Los integrantes de Yasunidos y los pasajeros extranjeros de la “Caravana
Climática” también denunciaron acoso policial al momento de solicitarles sus documentos durante las
revisiones en las carreteras (El Universo, 2014). Los recursos empleados por el gobierno en contra del
colectivo Yasunidos durante la recolección de firmas y para detener a la “Caravana Climática” se
detallaron en el informe “Estrategias de represión y control social del Estado ecuatoriano: Informe
psicosocial en el caso Yasunidos” del Colectivo de Investigación y Acción Psicosocial (2015)
25
activistas” (O’Connell, 2016, p. 37), como “un puñado de jóvenes [principalmente
urbanos] luchando contra el poder establecido” (Entrevista a Patricio Chávez, 2016). La
notoriedad de este actor colectivo contribuye, sin duda, a cuestionar el rol que tienen las
organizaciones de la sociedad civil en la participación política en los regímenes
autodenominados “progresistas”.
El debate que se abre en torno al modelo de desarrollo o alrededor de las alternativas al
desarrollo tiene un punto de partida en la dependencia de la economía ecuatoriana a la
renta del petróleo. Esta es una de las causas estructurales de la ampliación de la frontera
petrolera, incluso hasta irrumpir en áreas protegidas como el Parque Nacional Yasuní.
Bajo esta perspectiva, y tomando en cuenta la relación estrecha entre gobiernos
“progresistas” y neoextractivismo, una consecuencia lógica desde la acción
gubernamental es promover la minería a gran escala. Esto reconfigura y obliga a
repensar la acción del frente interno articulado alrededor de la finalización de la
iniciativa Yasuní-ITT más allá de la falsa disyuntiva sugerida por la acción oficial de
subordinar los derechos de la naturaleza a los derechos humanos, haciendo referencia a
la erradicación de la pobreza. De igual forma, también, se obliga a reflexionar sobre el
carácter de la cooperación internacional, que se originó principalmente como ayuda al
desarrollo y que en el marco del desarrollo sostenible adquiere nuevas lógicas de
interacción.
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