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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
El Debido Proceso en el Sumario Administrativo Establecido en la Legislación
Ecuatoriana y el Perfeccionamiento en su Aplicabilidad.
Proyecto de investigación previo a la obtención del Título de
ABOGADO.
Autor: Hernández Jaramillo Jorge Francisco
Tutora: MSc. Dra. María del Carmen Ojeda de Larco
Quito, noviembre 2016
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DERECHOS DE AUTOR
Yo Jorge Francisco Hernández Jaramillo, en calidad de autor del trabajo de
investigación El Debido Proceso en el Sumario Administrativo Establecido en la
Legislación Ecuatoriana y el Perfeccionamiento en su Aplicabilidad, autorizo a la
Universidad Central del Ecuador hacer uso de todos los contenidos que me pertenecen o
parte de los que contiene esta obra, con fines estrictamente académicos y de
investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
También, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de investigación en el reposo virtual, de
conformidad a lo dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior
Jorge Francisco Hernández Jaramillo
C.C. 172069869-3
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APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
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DEDICATORIA
A mis padres, por su apoyo siempre incondicional
A todos aquellos familiares y amigos que de alguna manera contribuyeron o
colaboraron para la culminación de este trabajo
A la tutora de mi tesis por su excelente orientación
Al personal docente y administrativo de la UCE
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ÍNDICE DE CONTENIDOS
DERECHOS DE AUTOR .............................................................................................. ii
APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN ...................... iii
DEDICATORIA ............................................................................................................ iv
ÍNDICE DE CONTENIDOS ......................................................................................... v
LISTA DE TABLAS .................................................................................................... viii
LISTA DE ILUSTRACIONES .................................................................................... ix
LISTA DE ANEXOS ...................................................................................................... x
LISTA DE CUADROS .................................................................................................. xi
RESUMEN .................................................................................................................... xii
ABSTRACT ................................................................................................................. xiii
CAPÍTULO I .................................................................................................................. 1
DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA ..................................................................... 1
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ..................................................................... 3
FORMULACIÓN EL PROBLEMA ............................................................................. 4
Objetivos .......................................................................................................................... 9
Objetivo general .......................................................................................................... 9
Objetivos específicos ................................................................................................... 9
Análisis Crítico .............................................................................................................. 10
Prognosis ....................................................................................................................... 11
CAPITULO II ............................................................................................................... 12
MARCO TEÓRICO ..................................................................................................... 12
2.1 Antecedentes de la investigación ....................................................................... 12
2.2 Fundamentación Teórico Doctrinaria............................................................... 14
2.3 Fundamentación Legal ....................................................................................... 18
2.4 Planteamiento Ideológico a Defender ............................................................... 22
2.5 Determinación de las Variables ......................................................................... 22
Variables independientes ......................................................................................... 22
Variables dependientes ............................................................................................. 23
TITULO I ...................................................................................................................... 24
1.1.- El sumario administrativo y el régimen Disciplinario ...................................... 24
1.1.1 Antecedentes Históricos ............................................................................. 24
vi
1.1.2. Características del Sumario Administrativo ................................................ 25
1.1.3. El Sumario Administrativo como institución jurídica ................................ 27
1.1.4. Etapas del sumario administrativo ............................................................... 29
1.2. El Sumario Administrativo en el Ecuador ...................................................... 30
1.2.1. Procedimiento del Sumario Administrativo de acuerdo al Reglamento
General de la Ley Orgánica del Servicio Público .................................................. 31
1.2.2 Efectos del Sumario Administrativo ......................................................... 34
1.2.3 Sanciones que se imponen en el Sumario Administrativo ...................... 35
1.2.4 La acción de repetición en contra del funcionario o empleado público 40
1.3 El Régimen Disciplinario ............................................................................... 41
TITULO II ................................................................................................................. 47
2.1 El Debido proceso en las resoluciones administrativas ................................... 47
2.1.1 El Debido proceso ............................................................................................ 47
2.1.1.1 Definiciones .................................................................................................... 47
2.1.1.2 Garantías Básicas del Debido Proceso de Acuerdo a nuestra Constitución
de la República. ......................................................................................................... 51
2.2 El Legítimo Derecho a la Defensa. .................................................................... 52
2.3 La Tutela Judicial Efectiva ................................................................................ 54
2.4 El principio de Presunción de Inocencia .......................................................... 54
TITULO III ............................................................................................................... 56
3.1 La motivación en las resoluciones administrativas .......................................... 56
3.1.1 Concepto y generalidades ................................................................................ 56
3.1.2 Características de la motivación ..................................................................... 57
3.1.3. La argumentación jurídica ............................................................................ 59
3.1.4. Diferencia entre motivación jurídica y argumentación jurídica ................ 59
3.2 Efectos jurídicos por falta de motivación ......................................................... 60
3.2.1 Nulidad de resoluciones, actos y fallos ........................................................... 60
3.2.2 Demanda ante el tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo ....... 60
TITULO IV ................................................................................................................... 61
4.1 Otras Legislaciones ................................................................................................. 61
4.1.1 España ............................................................................................................... 61
4.1.2 Colombia ........................................................................................................... 62
4.1.3 Argentina .......................................................................................................... 65
4.1.4 Uruguay ............................................................................................................ 70
vii
CAPITULO III ............................................................................................................. 72
MARCO METODOLÓGICO ..................................................................................... 72
3.1. Trabajo práctico sobre las unidades de observación población y muestra .. 72
3.1.1. Enfoque de la Investigación ........................................................................... 72
3.1.2 Modalidad de la Investigación ........................................................................ 73
3.1.3 Tipos de Investigación ..................................................................................... 73
3.1.4 Población y muestra ......................................................................................... 75
3.1.4.1. Población ....................................................................................................... 75
3.1.4.2. Muestra ......................................................................................................... 75
3.1.4.3. Aplicación de la Matriz de operacionalizacion de las variables .............. 76
CAPITULO IV .............................................................................................................. 80
4. PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA INVESTIGACIÓN ......................... 80
4.1. TABULACIÓN Y GRAFICACIÓN DE RESULTADOS. ............................. 80
4.2 Comprobación del Objetivo ............................................................................... 86
4.3 Conclusiones ........................................................................................................ 86
CAPITULO V ............................................................................................................... 88
PROPUESTA ................................................................................................................ 88
5.1 Justificación ......................................................................................................... 88
5.2Objetivos ............................................................................................................... 89
5.2.1 Objetivo General .............................................................................................. 89
5.2.2. Objetivos Específicos ...................................................................................... 89
5.3 Ubicación Sectorial y Física ............................................................................... 90
5.4 Beneficiarios ........................................................................................................ 90
5.4.1 Beneficiarios Directos ...................................................................................... 90
5.4.2. Beneficiarios Indirectos .................................................................................. 91
5.5 Factibilidad .......................................................................................................... 91
5.5.1 Factibilidad Interna ......................................................................................... 91
5.5.2 Factibilidad Externa ........................................................................................ 91
5.6 Descripción de la propuesta ............................................................................... 92
5.7 Fases del Proyecto ............................................................................................... 92
5.8 Cronograma de Actividades .............................................................................. 93
5.9 Presupuesto. ......................................................................................................... 94
Bibliografía .................................................................................................................... 95
viii
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. ........................................................................................................................... 80
Tabla 2. ........................................................................................................................... 81
Tabla 3. ........................................................................................................................... 82
Tabla 4. ........................................................................................................................... 83
Tabla 5. ........................................................................................................................... 84
ix
LISTA DE ILUSTRACIONES
Ilustración 2. ................................................................................................................... 80
Ilustración 3. ................................................................................................................... 82
Ilustración 4 .................................................................................................................... 83
Ilustración 5. ................................................................................................................... 83
Ilustración 6. ................................................................................................................... 85
x
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1 ....................................................................................................................................... 99
Anexo 2 ..................................................................................................................................... 100
Anexo 3 ..................................................................................................................................... 101
xi
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1. Población ....................................................................................................... 75
Cuadro 2. Muestra .......................................................................................................... 75
Cuadro 3. Operalización de las Variables ...................................................................... 76
Cuadro 4 ......................................................................................................................... 77
Cuadro 5. ........................................................................................................................ 78
Cuadro 6. ........................................................................................................................ 92
Cuadro 7. ........................................................................................................................ 93
Cuadro 8. ........................................................................................................................ 94
xii
TEMA: ―El Debido Proceso en el Sumario Administrativo Establecido en la Legislación
Ecuatoriana y el Perfeccionamiento en su Aplicabilidad‖.
Autor: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
Tutora: MSc. Dra. María del Carmen Ojeda de Larco
RESUMEN
El control administrativo establecido a través de las diversas normas y entre ellas la más
importante, la Constitución, se constituye en principal herramienta que regulan, limita y
restringe las actuaciones de los funcionarios públicos a fin de evitar cualquier tipo de
extralimitaciones en cuanto a los actos que emanen en virtud de sus funciones y
acciones diarias dentro de su actividad laboral. De ahí que surja la necesidad de
establecer un sistema que investigue y sancione cualquier tipo de acto desproporcionado
o ilegítimo desarrollado por un funcionario público, a fin de brindar una protección y
garantía más sólida a los intereses institucionales públicos, en cumplimiento del debido
proceso, así también a los beneficiarios o usuarios del sistema público, a este sistema de
investigación se lo denomina como sumario administrativo y consiste en que la misma
administración dotada de un poder sancionador, de donde se presume se cometió el
ilícito investigue de forma precisa siempre apegada a los procedimientos establecidos la
existencia de la infracción, y de esta forma establezca la responsabilidad del funcionario
que la cometió, para posteriormente de declararse dicha responsabilidad se imponga una
sanción decretada establecido en la norma que regula los procedimientos de los
servidores públicos. El Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos y Justicia que
en su carta magna ha plasmado una gama de garantías constitucionales, como el debido
proceso, el derecho a la defensa y la aplicación del principio de que en caso de duda
prevalecerá lo más favorable a la servidora o servidor, el Estado tiene como uno de sus
fines primordiales dotar de una calidad de vida que pueda mejorarse día a día a sus
habitantes y para conseguirlo es a través del accionar de sus instituciones públicas, las
que cuentan con el recurso financiero y humano suficiente para cumplir tales
requerimientos.
PALABRAS CLAVE: DERECHO ADMINISTRATIVO/ INFRACCIÓN/
FUNCIONARIO PÚBLICO/ SUMARIO ADMINISTRATIVO/ SANCIÓN/ DEBIDO
PROCESO.
xiii
TITLE: Due Process in the Administrative Summary as Provided in the Ecuadorian Legislation
and the Improvement in its Applicability
Author: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
Tutora: MSc. Dra. María del Carmen Ojeda de Larco
ABSTRACT
Administrative control established through diverse regulations and among them the most
relevant the Constitution became the main tool to regulate, limit and restrain actions of public
officials, in order to prevent excesses in their acts undertaken due to their functions and actions
conducted in their labor activity. Hence, establishing a system to investigate and sanction any
type of excessive or illegitimate act undertaken by a public official was found necessary, in
order to provide a solid protection and guaranty to public institutional interests, in compliance
of the due process, and beneficiaries or users of the public system. Such investigation system is
so-called administrative summary and consists in the fact that the Management, provided of a
sanctioning power, accurately investigates the place where such unlawful action was
perpetrated, always incompliance of proceedings established, verification of the infringement,
and this way establish responsibility of the official that perpetrated it, so that after declaring
such responsibility a sanction is imposed pronounced and established in the regulation that
controls procedures of public servers. Ecuador is a constitutional law-ruling State with rights
and justice, in whose Constitution a series of constitutional guaranties have been provided, such
as due process, right to defense and application of the principle that in case of a doubt, the most
favorable for the server shall prevail. The State has as one of the primary purposes granting a
quality of life that can be improved day after day to their inhabitants, and to reach it through its
public institutions, based on sufficient financial and human resources to comply with such
requirement.
KEYWORDS: ADMINISTRATIVE LAW/ INFRINGEMENT/ PUBLIC OFFICIAL/
ADMINISTRATIVE SUMMARY/ SANCTION/ DUE PROCESS
1
CAPÍTULO I
DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA
La Ley Orgánico de Servicio Público establece una serie de garantías a los servidores
pertenecientes a la administración pública a fin de garantiza el cumplimiento de sus
funciones en virtud a los principios determinados en el artículo primero de dicha
normativa como lo son el de ―(…) calidad, calidez, competitividad, continuidad,
descentralización, desconcentración, eficacia, eficiencia, equidad, igualdad, jerarquía,
lealtad, oportunidad, participación, racionalidad, responsabilidad, solidaridad,
transparencia…‖ (Ley Orgánica del Servicio Público, 2010).
Es en aplicación de estos principios que se determinan los deberes de los servidores
públicos encontrándose entre los principales el cumplimiento de sus funciones en virtud
de las disposiciones constitucionales, debiendo mantener un servicio a la sociedad
efectivo, cálido y oportuno a fin de no entorpecer la administración pública ni perjudicar
a los usuarios.
Sin embargo pese a dichas disposiciones, es fácil encontrar el incumplimiento de
dichas responsabilidades y obligaciones, hecho que afecta la confianza de la sociedad
sobre la efectividad de sus servicios.
Ante dichos inconvenientes, tanto la ciudadanía como la misma administración tienen
la facultad de exigir el cumplimiento de dichas responsabilidades, y en el caso de no
hacerlo solicitar las sanciones pertinentes, encontrándose entre ellas el trámite del
sumario administrativo, mismo que se constituye como un proceso administrativo en el
cual se evalúa las vulneraciones de las responsabilidades del funcionario público a fin
de imponer las sanciones respectivas para lo cual la Ley Orgánica del Servicio Público
(LOSEP) ha clasificado a las infracciones como faltas leves y graves, siendo en estas
últimas en las que procede el trámite del sumario.
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Sin embargo pese a dicha potestad o deber institucional y social de denunciar y
perseguir este tipo de faltas a fin de establecer las sanciones respectivas para controlar y
mejorar las actuaciones administrativas, para el usuario en general se imposibilita
presentar cualquier tipo de queja, pues se encuentran desprovistos de la guía
institucional mínima que le permita cumplir y poner en conocimiento a la entidad sobre
el incumplimiento de un funcionario administrativo, por lo que se ven desprovistos de la
facultad de exigir el cumplimiento de los deberes de los funcionarios, generando de esta
manera un estado de indefensión del afectado.
La situación se agrava cuando son víctimas de los establecidas como faltas graves
dentro de la LOSEP, ya sea por reincidencia del funcionario en las faltas leves o por
cometer una grave directamente, impidiendo en muchas circunstancias por trámites
burocráticos desproporcionados, a fin de desanimar al usuario de presentar su queja
respectiva, por lo que no podría darse inicio a un sumario administrativo, careciendo por
ende de efectividad jurídica y procedimental.
Este problema surge de dos factores principales que son la falta de una reglamentación
clara que determine los procesos de queja aplicable para los usuarios, sobre el
cometimiento de varias faltas leves y graves dentro de la administración pública a fin de
que pueda iniciarse el sumario administrativo de una manera ágil y efectiva y también la
poca preocupación en el desarrollo de los procesos de control por parte de las entidades
públicas sobre el desempeño de sus funcionarios, afectando de esta forma un control
interno que permita mejorar la institución administrativa mediante el estudio de aquellos
elementos que pudieran ser perjudiciales para la administración mediante el inicio de los
sumarios administrativos correspondientes amparados en el artículo 44 de la Ley
Orgánica del Servicio Público y su reglamento.
Es por ello que es necesario el estudiar al proceso del sumario administrativo a fin de
mejorar los procedimientos de queja de los usuarios, a fin de que las faltas graves sean
efectivamente sancionadas conforme lo determina el artículo 44 de la LOSEP, así como
fortalecer los sistemas de control interno y garantizar el debido proceso.
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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Uno de los avances fundamentales de las Constituciones en América Latina a inicios
del siglo XXI es la garantía del debido proceso y el juicio justo como un instrumento
procesal de protección de los derechos y libertades del ser humano. Su antecedente
remoto en Perú, con la promulgación de la ley 27444, El Procedimiento Administrativo
dictado mediante decreto supremo006-67-56 de 1967, elevado en 1992 a rango de ley,
sustituido por la ley 27444.
El Reglamento de Normas Generales, fue el primer cuerpo normativo en la materia en
toda América Latina, y marcó la pauta para el desarrollo de las regulaciones posteriores.
Después del reglamento peruano de 1967, la primera de las leyes de procedimiento
administrativo que se dictó en América Latina fue la Ley de Procedimientos
Administrativos (ley 19.549) de Argentina, en 1972, reformada por la ley 21.682.
La enumeración de los principios del procedimiento administrativo e, incluso, el
desarrollo legal de su significado puede considerarse como un rasgo común de las leyes
de procedimiento administrativo en América Latina, con lo que se pone en evidencia la
motivación general de estos cuerpos normativos, que no es otra que el establecimiento
de un régimen legal para, por una parte, guiar la acción de la administración para la
producción de sus actos administrativos, y por la otra, garantizar los derechos de los
administrados frente a la administración.
En el Ecuador las garantías del juicio justo y el debido proceso se consagraron en la
Codificación de la Constitución Política de la República del Ecuador, promulgada en el
Registro Oficial 183 de 5 de mayo de 1.993. En la Constitución Política de la República
promulgada en el Registro Oficial No. 1 del 11 de agosto de 1.998, se determina el
4
debido proceso como una garantía constitucional, que sirve para brindar protección a las
personas contra el abuso del poder público como también hace mención a los Convenios
y Tratados Internacionales.
Dentro del marco Ecuatoriano las violaciones al debido proceso en materia
administrativa causan daño a los servidores públicos ecuatorianos, quienes tienen varias
vías para reclamar en contra de la resolución sumarial, como lo es la vía contencioso
administrativa e incluso, con reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional de
Justicia, la acción extraordinaria de protección.
FORMULACIÓN EL PROBLEMA
La capacidad del Estado para vigilar y supervisar el comportamiento interno de sus
empleados y funcionarios no sólo debe valerse de procesos internos de depuración sino
también revestirse de una capacidad reguladora normada por el Derecho Público en la
rama del Derecho Administrativo.
El debido proceso en materia administrativa está constituido por condiciones que
aseguran una adecuada defensa de los intereses del funcionario público a quien afecta
un proceso administrativo, y cuya resolución o acto administrativo afecta su estabilidad
laboral, razón por la cual, atendiendo al principio pro homine en el que se sustenta
nuestro Estado Constitucional de Derechos y Justicia, la potestad disciplinaria del
Estado, respecto de sus servidores, deben estar destinadas a asegurar un proceso
racional y justo.
Antes de dar inicio al sumario administrativo se deberán cumplir con las siguientes
acciones previas:
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Cuando viniere en conocimiento de una autoridad, funcionario o servidor la
presunción de la comisión de una falta disciplinaria grave por parte de la o el servidor
de la institución, tal información.
Conocido y analizado por la UATH estos hechos, en el término de tres días informará
a la autoridad nominadora o su delegado sobre la procedencia de iniciar el sumario
administrativo, consignando los fundamentos de hecho y de derecho y los documentos
de respaldo, en el caso que hubiere lugar, dicho informe no tendrá el carácter de
vinculante.
Recibido el informe, la autoridad nominadora o su delegado mediante providencia,
dispondrá a la UATH, de ser el caso, el inicio del sumario administrativo, en el término
de 5 días.
En conocimiento del informe de la UATH, la autoridad nominadora expedirá la
respectiva providencia de inicio del sumario administrativo. A partir de la recepción de
la providencia de la autoridad nominadora o su delegado en la que dispone se dé inicio
al sumario administrativo, el titular de la UATH o su delegado levantará el auto de
llamamiento a sumario administrativo en el término de 3 días.
Al respecto, en el trámite del sumario administrativo previsto en el Reglamento
General de la LOSEP, únicamente en los artículos 93 y 98 se hace referencia expresa a
la notificación, en el primer caso, del auto de llamamiento al sumario, destinado a hacer
conocer al servidor público de la iniciación del procedimiento, y en el segundo caso,
para hacerle conocer de la resolución.
Es pertinente analizar esta disposición normativa contemplada en el referido Art. 93
de la LOSEP, a fin de determinar si no se erige en una forma de ―judicialización‖ del
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Sumario Administrativo, al establecer un procedimiento de notificación muy similar a la
citación prevista en el Código Orgánico General de Procesos, remitiéndose a dicho
cuerpo procesal de manera expresa.
En este sentido, cabe indicar que la norma analizada contempla la aplicación de un
mecanismo de notificación conforme al Código Civil hoy suplido por el Código
Orgánico General de Procesos, evidentemente para la contingencia de que el servidor al
que se le va a iniciar un sumario no se encuentre en su lugar de trabajo, por ejemplo, por
estar de vacaciones o incluso por haber abandonado su puesto; en tales casos se
encuentra necesario aplicar dicho mecanismo, en aras de garantizar la publicidad interna
del procedimiento y, en consecuencia, para garantizar la idoneidad del mismo, que sirva
también como un respaldo para los funcionarios y autoridades responsables de tramitar
y resolver, al asegurarse que el servidor conozca que ha sido imputado y, en caso de una
impugnación posterior, en la vía judicial, no pueda alegar indefensión.
Desde esta perspectiva, el mecanismo de notificación analizado no parece una
exageración procedimental, pues, en estricto sentido no está ―judicializando‖ el
procedimiento, ya que es la vía idónea para comunicar la actuación de la
Administración, y por consiguiente se considera pertinente mantenerlo
Ahora bien, en cuanto a la notificación de lo actuado dentro del sumario, aunque cabe
la posibilidad de que, en la práctica, se acostumbre a notificar al sumariado todas las
actuaciones, incluida aquélla-, es evidente que hace falta una disposición normativa que
establezca, de forma expresa, y sin dejar lugar a dudas, la obligatoriedad de notificar al
servidor sumariado de todas las actuaciones que se efectúen en el curso del sumario que
se le tramita; inclusive, esta obligatoriedad debería extenderse al informe previo que le
corresponde elaborar al titular de la UATH y a la providencia con la cual la autoridad
nominadora dispone el inicio del sumario administrativo (actuaciones que corresponden
a una fase previa, contemplada en el referido Reglamento), a fin de garantizar
efectivamente al servidor sumariado la oportunidad de contradecir el sumario desde su
7
misma génesis, salvaguardando su derecho a la defensa; al mismo tiempo, se podría
evitar
Por otra parte, es menester analizar si estas acciones previas de investigación están
acordes al principio de legalidad. En este sentido, se examina dicha actividad bajo la
óptica del principio de legalidad como lo concibe Dromi en este ámbito, quien lo
considera ―externo al procedimiento‖ y al mismo tiempo ―condición esencial para su
existencia‖, confiriéndole cuatro ejes de ―raíz constitucional‖, encontrándose que,
como el sumario administrativo está previsto en la LOSEP, cuerpo legal de jerarquía
orgánica que remite al Reglamento el procedimiento, incluyendo las ―acciones previas‖
que se deben sustentar en un investigación y determinación de hechos, en forma previa
al sumario en sí, esta función se ajustan a los deberes y atribuciones de la UATH,
contemplados en la misma LOSEP y su Reglamento, por consiguiente, esta
investigación previa se ajusta a los principios de: normatividad jurídica (la actividad se
encuentra sustentada en normas jurídicas), jerarquía normativa (existe coherencia entre
la LOSEP y su Reglamento), igualdad jurídica (se aplica a cualquier servidor sin
privilegios), razonabilidad (porque se requiere de una mínima motivación en el informe
atinente a la UATH previsto en las acciones previas), y control judicial (ya que, tanto el
sumario administrativo como las acciones previas del mismo, constituyen actos
administrativos que pueden ser impugnados en la vía judicial, es decir se trata de actos
justiciables).
Las disposiciones normativas del Art. 92 del Reglamento, letras a) y b), garantizan
que al servidor se le haga conocer los fundamentos de hecho y de derecho en que se
basa el sumario y los sustentos de los mismos, con lo cual se favorece la contradicción,
ya que no deja margen a obviar elementos fácticos importantes (ejemplo la falta
disciplinaria que se atribuye y su preexistencia normativa) o documentos (escritos o
audiovisuales).
La disposición del Art. 92, letra c), confiere tres días al servidor para que conteste a
los cargos formulados, y vencidos los tres días el Art. 95 dispone la inmediata apertura
de un término probatorio de siete días.
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Este término de tres días para contestar los cargos del sumario administrativo, parece
insuficiente, por las siguientes razones:
En primer lugar, puede estar en juego la estabilidad del servidor, circunstancia que lo
obliga a examinar detenidamente los hechos y documentos relacionados con la
infracción que se le pretenda atribuir; por otra parte, en el término antes indicado, no
solo se han de preparar argumentos de defensa, sino también proyectar las tareas de
prueba a practicarse en el subsiguiente término probatorio; además, aunque el servidor
haya sido notificado con la totalidad de documentación de la que se desprenda la
supuesta infracción, requiere tiempo razonable para recabar más documentación que
considere favorable a su caso; por otro lado, la defensa del servidor necesita tiempo
suficiente para, digamos, iniciar su propia investigación de los elementos que le puedan
favorecer, tales como archivos magnéticos, de video o audio; así mismo, el servidor
requiere de tiempo razonable para indagar en busca de testigos, de ser el caso;
finalmente, el servidor precisa de tiempo suficiente para buscar asistencia letrada de su
confianza.
De acuerdo a todos estos requerimientos de defensa, es evidente que los tres días de
término para contestar -que concede la disposición reglamentaria analizada- no serían
suficientes para asegurar una razonable preparación de la defensa en un sumario
administrativo, con lo cual la contradicción no se favorecería.
En cuanto a la audiencia oral prevista en el Art. 96, se puede decir que permite al
servidor sumariado sustentar y, en general, alegar a su favor, ofreciéndole la
oportunidad de continuar rebatiendo los fundamentos de hecho y de derecho en que se
basen los cargos en su contra, pero, esta vez, de forma verbal, lo que favorece la
inmediación y por ende la contradicción.
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No obstante, la contradicción se vería más fortalecida si se pudiera preparar una
adecuada producción probatoria en la fase de contestación -que como se ha postulado,
parece exigua (tres días de término) para preparar una estrategia defensiva adecuada-;
ya que la audiencia oral está prevista para llevarse a efecto una vez vencido el término
de prueba, de manera que la misma lo que permite es alegar y sustentar sobre la
producción probatoria ya practicada.
OBJETIVOS
Objetivo general
Establecer los lineamientos constitucionales que se observa en el proceso sumario
administrativo dentro de la legislación ecuatoriana para perfeccionar su efectividad
jurídica.
Objetivos específicos
* Determinar el debido proceso aplicado al momento de iniciar, continuar y
culminar un sumario administrativo, reconocido a nivel constitucional.
* Determinar el proceso de realización establecido en la ley para dar trámite un
sumario administrativo.
* Señalar doctrinariamente la importancia del cumplimiento de la Constitución y
las leyes de la República, para que las autoridades y los servidores públicos
conozcan las funciones que ejercen y presten servicios eficientes y eficaces a la
colectividad.
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ANÁLISIS CRÍTICO
El problema central que abarca este tema se refiere a la efectividad jurídica del
sumario Administrativo y el perfeccionamiento en su aplicabilidad, como garantía
constitucional que vulnera el debido proceso dentro del proceso Sumario
Administrativo, en el que se puede señalar como antecedente la falta de motivación en
las resoluciones administrativas que ponen fin a los procesos de sumarios
administrativos instaurados a los funcionarios públicos, de aquí parten los siguientes
sub-problemas que detallo a continuación:
Como primer punto tenemos la irresponsable aplicación del proceso Sumario
Administrativo, causa por la cual muchos empleados públicos se encuentran sometidos
a procedimientos de sumarios administrativos por la falta de motivación para realizar
dicho procedimiento, además que cuando se instaura un sumario administrativo en
algunos casos se vulnera el legítimo derecho a la defensa, la motivación en las
resoluciones, la tutela judicial efectiva, que son garantías básicas del debido proceso por
cuanto se debe a la irresponsable aplicación de los sumarios administrativos por parte de
la institución y de quien la representa. Por lo que se produce como efecto errores de
carácter administrativo, donde el Estado no cuenta con los fundamentos necesarios
cuando se lo demanda en instancias judiciales, provocando perjuicios dentro del órgano
estatal.
En otro punto se encuentra la impericia en la sustanciación del proceso que se puede
iniciar a través de un informe emitido por la Unidad de Talento Humano el cual
contiene los hechos y algunas conclusiones recomendando a la autoridad en algunos
casos sanciones, emitidas mediante resoluciones en algunos casos sin motivación lo que
produce efectos jurídicos para la autoridad que la firma.
Otra de las causas se debe a la falta de realización de procesos o cursos que permitan
al empleado público actualizar sus conocimientos o estar a la delantera en el desarrollo
de sus funciones, mediante capacitación adecuada, lo cual produce un perjuicio en su
desempeño laboral y al final un incumplimiento de efectividad a la instrucción que
11
representa, lo cual se ve reflejado en la evaluación que se elabora anualmente a todas las
instituciones públicas.
PROGNOSIS
Una vez identificado el problema central con sus respectivas causas y efectos, en este
punto me dirijo al futuro, pensando en las consecuencias que acarrearía el incumplir lo
establecido en la Constitución de la República, en lo que se refiere a la motivación de
las resoluciones administrativas en cuanto a la sustanciación de los sumarios
administrativos, tema de estudio del presente proyecto, lo cual puede seguir
ocasionando perjuicios a funcionarios que no siempre podrán en centrarse inmersos en
sanciones legales, así como el Estado podría perjudicarse al instaurarse demandas de
impugnación a las resoluciones que no prueben su motivación.
Los empleados públicos podrirán verse perjudicados, lo cual se evidencia en el
análisis de este proyecto, ya que si bien es cierto se cumple con la ley al establecer que
el sumario administrativo es un proceso oral y motivado; sin embargo la propia
Constitución de la República se refiere a la motivación de las resoluciones
administrativas, de las cuales no se tiene referencia ni en la Ley Orgánica de Servicio
Público ni en su Reglamento, lo que conlleva a incurrir en errores por parte de las
autoridades administrativas al desconocer los expedientes administrativos de los
servidores públicos sometidos a sumario administrativo.
Concluyendo se podría decir que los daños ocasionados al Estado, serian bastos
teniendo en cuenta el aumento de demandas por violación a los principios del debido
proceso, el derecho a la defensa y la motivación por parte de las entidades estatales,
produciendo la perdida por parte del Estado de onerosas cantidades de dinero,
conducidas a cubrir las sanciones por daños y perjuicios.
12
CAPITULO II
MARCO TEÓRICO
2.1 Antecedentes de la investigación
Luzuriaga Velástegui, Carlos Andrés.- en su tesis Titulada ―El sumario administrativo
en la Administración Pública de acuerdo a la legislación ecuatoriana‖. Universidad
Técnica Particular de Loja, 2012. 3242
Enfoca su investigación en el sumario administrativo como base y sustento del poder
auto regulatorio del Estado para con sus servidores públicos, los mismos que ven
circunscrito su comportamiento a ciertas reglas que delimitan su accionar para evitar
excesos en el cumplimiento de sus funciones. Esta potestad regulatoria se conoce como
Derecho Disciplinario Administrativo y está presente en la mayoría de legislaciones a
nivel mundial. En el Ecuador los servidores públicos se rigen a lo dispuesto en la
LOSEP y su Reglamento, que contemplan al Sumario Administrativo como un proceso
ágil y dinámico que investiga y sanciona el mal comportamiento de los funcionarios.
Sin embargo, hace falta trabajar en las normas que se puedan considerar preventivas
para evitar llegar a sanciones, de acuerdo a la gravedad de la falta cometida. De existir
estas regulaciones preventivas se posibilitaría que el funcionario sepa de antemano a
cuáles reglas ajustar su comportamiento y que su infracción sea una excepción y no la
regla.
Para Jaramillo Huilcapi, Verónica (2014).- Tesis ―Los principios generales del
procedimiento administrativo‖ Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, 2014.
Este autor expresa la inexistencia de una normativa común que establezca los
principios generales del procedimiento administrativo, lo cual a todas luces evidencia
una falta de organización en cuanto al manejo del aludido tópico y sobre todo el
13
lamentable rezago en que actualmente se encuentra el Derecho Administrativo en el
Ecuador. Así como la falta de uniformidad de los principios generales del
procedimiento administrativo en el sistema jurídico ecuatoriano, lo que configura un
verdadero conflicto que puede lesionar los derechos de los administrados,
produciéndoles indefensión, al existir normas dispersas e incluso anquilosadas que no
están a tono con el Estado constitucional de derechos, de igual manera, la situación
descrita genera confusión en las mismas autoridades y/o funcionarios que forman parte
de la Administración Pública.
Manifiesta que por consiguiente se evidencia que no existe unificación de principios,
independientemente del ámbito jurídico, los principios jurídicos son comunes dentro de
un procedimiento administrativo, la juridicidad, el debido proceso, la confianza
legítima, deben ser las directrices a través de las cuales se guíe la autoridad para poder
adoptar una resolución correcta y adecuada, cuando el procedimiento administrativo
tiene doble función por un lado es una garantía para el administrado y por otro permite a
la Administración Pública emitir decisiones adecuadas, correctas y sujetas al
ordenamiento jurídico vigente.
Para Vásquez Vargas, Byron Fernando (2012).- Tesis: ―El empleado público dentro
del marco jurídico ecuatoriano‖, Universidad de Cuenca, 2012.
En su tesis este autor define al Sumario Administrativo como una institución jurídica,
como un conjunto de procedimientos administrativos de forma rápida, donde al ser
analizado en el ámbito de la Administración Pública busca sancionar a los servidores o
servidoras y funcionarios públicos de ciertos actos u omisiones cometidos, que hayan
causado estado de responsabilidad en ejercicio de sus funciones. (p.123)
El análisis realizado por el autor, se encuentra encaminado a la relación jurídica y
laboral que tiene el empleado público con la Administración Pública, demuestra los
procedimientos que se guían para aplicar el Sumario Administrativo a los funcionarios
públicos en general en base al Reglamento de la Ley Orgánicas del Servicio Público, en
14
la que se destaca el encontrar descrito de una forma más minuciosa los aspectos
relacionados al servicio público y a la potestad sancionadora de Estado para aplicar
sanciones a través de sus resoluciones, en todo caso, la motivación se debe implementar
como una garantía constitucional directa de la aplicación en los últimos sumarios
administrativos.
2.2 Fundamentación Teórico Doctrinaria
Las sanciones son impuestas ante el cometimiento de faltas disciplinarias o de
actuaciones por parte de los servidores públicos hecho que se lo conoce como
infracciones administrativas, teniendo en cuenta a esta como lo establece Ruíz Rubio,
Madrid – España 2002, en la obra Manual de derechos, obligaciones y
responsabilidades en la prevención de riesgos laborales, “(…) las acciones u omisiones
de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en la ley del orden
social‖ (Ruíz Rubio pág. 584, 2002).
El mismo establece a la infracción administrativa como un acto u omisión, es decir
que en virtud de sus funciones estas faltas pueden ser por el proceder incorrecto del
funcionario que contravienen las disposiciones legales en el ejercicio de sus funciones,
así como el producir perjuicios por la falta de actuación, cuando este se encuentre
obligado a realizar una determinada acción y no lo hizo. Ruíz Rubio establece a la
infracción administrativa como un acto u omisión, es decir que en virtud de sus
funciones estas faltas pueden ser por el proceder incorrecto del funcionario en el
ejercicio de sus funciones, así como el producir perjuicios por la falta de actuación.
Guillermo de Cabanellas en su obra Diccionario Jurídico Elemental, undécima edición
define al sumario como:
“(…) Nombre de ciertos juicios en que se prescinde de algunas formalidades y
se tramitan con mayor rapidez. (…). En el enjuiciamiento criminal, el estado
inicial de una causa, que se encuentra en la fase de averiguación o
15
confirmación del delito y de los responsables‖ (Cabanellas de Torres, 1993, pág.
392).
Es decir que este tipo de procesos sumarios se estructura mediante actuaciones
rápidas, permitiéndoles a fin de cumplir dicho fin ciertas formalidades que no
representen agravio alguno al investigado.
Cabe citar la resolución de Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, en
su obra Curso de Derecho Administrativo, dentro del mismo concepto. ―Sólo se podrá
juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del
trámite propio de cada procedimiento‖; García Eduardo- Fernández Ramón, 1976 pág,
439.
Al respecto, al tenor de dicha disposición el procedimiento administrativo también se
erige en una herramienta de tutela de los derechos individuales.
El poder disciplinario de la Administración Pública, según expresa el jurista portugués
Dr. Paulo Otero, en su obra ―Concepto y fundamento de la jerarquía administrativa‖
Portugal 1992, cuando señala que:
―El poder disciplinario, se sitúa entre los poderes de control y se caracteriza
como una garantía especial de cumplimiento del deber de obediencia de los
subalternos a las órdenes de sus superiores, concluyéndose que aquel es un
corolario lógico del poder de dirección y una facultad inherente a la jerarquía
administrativa‖. (Otero, 1992, págs. 139 y 140).
No se debe confundir el poder disciplinario de la Administración Pública con el Poder
Punitivo del Estado, que se realiza a través de la justicia penal, porque el Poder
16
Disciplinario se ejerce como una facultad punitiva interna de la Administración, y, por
esta razón, sólo tiene relación con las infracciones relacionadas con el servicio público.
El poder disciplinario de la Administración Pública de conformidad a lo expuesto por
el jurista Dantas Freitas Isaías, en su obra ―La finalidad del derecho administrativo
disciplinario‖ Brasilia 1999, se define como:
―La rama del Derecho Administrativo que tiende a regular las relaciones
disciplinarias entre el Estado-Administración y su cuerpo funcional, o sea, que tiene
en consideración la normatización 13 de los deberes de los servidores, sus
prohibiciones, el procesamiento por las faltas cometidas por los mismos, así como el
buen empleo de la respetiva sanción disciplinaria, objetivando, de este modo,
permitir el buen funcionamiento de la máquina administrativa en concordancia con
los principios en que se sustenta la Administración Pública‖. (Dantas, 1999, pág. 13)
Es decir el poder disciplinario del Estado, aplicable a su propia administración o
administradores, que surge de los poderes o atribuciones dadas al empleado público, lo
que garantiza su correcta actividad funcional.
Morales Tobar, Marco (2011).- Obra ―Manual de Derecho Procesal Administrativo‖,
Abogado, Doctor en Jurisprudencia y Master en Derecho Administrativo, IBSN No.
978-9978-86-957-4 30-nov-2010, pag. 67.
Nos enseña en su parte pertinente, que el procedimiento administrativo se compine de
varios actos en los que se determinan efectos jurídicos, en el caso del sumario
administrativo como procedimiento disciplinario el que conlleva consecuencia jurídicas
en el ámbito jurisdiccional. Citando a María Diez, Manuel (1965);
17
“(…) dados, sus aspectos particulares derivados de la complejidad de la organización
de los entes públicos, del sistema de control y de la intervención estatal sobre la
actividad de los entes jurídicos menores, además del reciproco sistema de consultas
entre los distintos entes dispuestos por el ordenamiento jurídico(…)” (p.128)
Llegando a la conclusión que el Estado tiene conflictos a la hora de establecer una
organización en cuanto a instituciones públicas se refiere, lo cual podría identificarse
como la consecuencia de su intervención en el manejo de esta organización sobre las
dependencias o instituciones que el ordenamiento jurídico establece los cuales forman
parte del sector público.
Criollo Mayorga, Giovani (20113).- Publicación: Garantías en “Sumarios
Administrativos”, “Las garantías del procedimiento administrativo sancionador a la
luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, Derecho
Ecuador Revista Judicial, lunes 17 de junio del 2013, 20:35, Ultima Actualización:
miércoles 17 de junio del 2013, 11:00.
http://www.derechoecuador.com/articulos/detalle/archive/doctrinas/procedimientocivil/
2013/06/17/sumarios-administrativos
Este autor, dentro de su investigación, establece parámetros interesantes respecto al
Ius Punendi del Esstado, hace referencia a que lo puede denominar como:
“la capacidad que tiene el Estado de sancionar, castigar o reprimir el
incumplimiento de los deberes que cada individuo, grupo o en general cualquier
actor tiene respecto a los demás, en base a las normas preestablecidas en el
ordenamiento jurídico. Es en este sentido que no se concibe una sociedad
moderna, políticamente organizada, sin capacidad para prohibir y sancionar
aquellas conductas que atenten contra los principios y normas que procuren el
bienestar general.” García, Nieto (1993)
18
Haciendo notar en este sentido que el Estado es quien asume la responsabilidad de
sancionar el incumplimiento de las normas o preceptos jurídicos establecidos en el
ordenamiento, por lo que parte de las servidoras o servidores públicos, la relación con el
tema de estudio se basa en el procedimiento disciplinario que es aquella institución
jurídica que sirve para sancionar a los servidores públicos. Así mismo de acuerdo al
Artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, hace mención a un
justo y debido proceso, el derecho a la defensa, la presunción de inocencia, y en general
todas las garantías que la Constitución y los Tratados Internacionales ratificados en el
Ecuador en favor de los derechos humanos.
Welfare State. Señala en su concepto, surgido en la segunda mitad del siglo XX, parte
de la premisa de que el gobierno de un Estado debe ejecutar determinadas políticas
sociales que garanticen y aseguren el ‗bienestar‘ de los ciudadanos en determinados
marcos como el de la sanidad, la educación y, en general, todo el espectro posible de
seguridad social.
2.3 Fundamentación Legal
Constitución de la República del Ecuador
La nueva Constitución ha sentado las bases para la recuperación de lo público y la
reconstitución del Estado y su rol regulador, de un Estado constitucional de derechos y
justicia, intercultural y plurinacional, que se gobierna de manera desconcentrada y
descentralizada. Tomando en cuenta lo referente al servidor público, establecido en el
artículo 226, el mismo que instaura las potestades de los servidores públicos.
Así mismo se establece un concepto referente al Servidores públicos: ―Serán
servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a
cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad
dentro del sector público (…)”, refiriéndose a los derechos que poseen los servidores
los cuales son irrenunciables. Constitución de la Republica (2008)
19
El texto constitucional también contempla la recuperación de las capacidades estatales
y establece que la planificación del desarrollo nacional es uno de los deberes prioritarios
del Estado contemplado al amparo de los artículos 3 ―Garantizar sin discriminación
alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los
instrumentos internacionales (…)”.
Asi también del artículo 275:
―El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los
derechos (…). La planificación propiciará la equidad social y territorial,
promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada,
desconcentrada y transparente (…)”.
Dentro del marco del debido proceso los artículos: 11 numeral 9 y 76 de la
Constitución de la República del Ecuador, establece que, el Estado será responsable por
detención arbitraria, error judicial, retardo injustificado o inadecuada administración de
justicia, violación del derecho a la tutela judicial efectiva, y por las violaciones de los
principios y reglas del debido proceso.
Los mismos que tratan el debido proceso, refiriendo a los tratados y otros
instrumentos internacionales de derechos humanos en el Ecuador se aplicarán el
articulo 417 enuncia que, los principios pro ser humano, de no restricción de derechos y
de aplicabilidad directa, razón por la cual, la falta de oportunidad de defenderse en
tiempo razonable, la suspensión temporal de remuneraciones, inclusive las destituciones
de sus puestos de trabajo, son todas irregularidades que expresamente atentan no solo
contra nuestra Constitución, sino también contra instrumentos internacionales como es
la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, que le ampara la Constitución de
la República del Ecuador.
20
Adicionalmente, en el artículo 314, se consagra el rol del Estado como proveedor de
servicios públicos y como garante de que su provisión, pública o privada, contemplando
los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad,
universalidad, accesibilidad, regularidad y calidad. Con el fin de garantizar el
cumplimiento de este objetivo, se propone el siguiente tema en pro de asegurar la vía
correcta de implementación de políticas públicas, aumentando la capacidad operativa y
perceptiva del sector público, mejorando la calidad de su servicio.
Las actuaciones administrativas se encuentran regladas por la norma a fin de evitar
extralimitaciones por parte de sus funcionarios, sin embargo en determinadas
circunstancias éstos se desvían de las estipulaciones legales a fin de mediante el uso de
sus atribuciones obtener un beneficio propio o para un tercero, mismo que afecta a los
intereses institucionales, hecho que debe ser debidamente investigado a fin de que se
verifique la realidad de los hechos y se establezca una sanción en el caso de
corroborarse la infracción cometido por parte del funcionario público.
Es así como La Ley Orgánica del Servicio Púbico ha clasificado en su artículo 42 a las
faltas en dos tipos específicos que son: faltas leves y graves. Como acciones u
omisiones realizadas por descuidos o desconocimientos leves, siempre que no alteren o
perjudiquen gravemente el normal desarrollo y desenvolvimiento del servicio público.
Y faltas leves, salvo que estuvieren sancionadas de otra manera, las acciones u
omisiones que afecten o se contrapongan a las disposiciones administrativas
establecidas por una institución para velar por el orden interno como se puede
establecer, este tipo de faltas son por actos u omisiones menores realizados por el
servidor, público, mismos que no afectan la integridad de la institución o perjudican al
usuario, sino que se encuentran estructuradas a fin de afectar un poco la imagen o
eficacia de la administración.
21
Por otro lado el mismo cuerpo legal ha establecido a las faltas graves como aquellas
acciones u omisiones que contraríen de manera grave el ordenamiento jurídico o
alteraren gravemente el orden institucional. Es decir son infracciones administrativas de
mayores proporciones, mismas que generan un perjuicio significativo a la
administración, así como al usuario, este tipo de faltas son investigadas a tañes del
proceso determinado como sumario administrativo a fin de que sean evaluadas y se
impongan las sanciones respectivas.
La Ley Orgánica del Servicio Público Art. 44, establece sobre el sumario
administrativo que:
“El sumario administrativo.- Es el proceso administrativo, oral y motivado por el
cual la administración pública determinará o no el cometimiento, de las faltas
administrativas establecidas en la presente Ley, por parte de una servidora o
servidor público. Su procedimiento se normará en el Reglamento General de esta
Ley”
Es decir que el sumario administrativo es un proceso destinado a la administración
pública exclusivamente, mismo que tiene como principal fin el determinar la existencia
o no de una infracción cometida por parte de un funcionario público,
El proceso de sumario administrativo debe seguir las reglas dictadas a través del
artículo 90 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Servicio Público a fin de
respetar las garantías establecidas por el debido proceso, sin embargo se presentan
dentro del mismo ciertas falencias que impiden una correcta aplicación del debido
proceso.
22
En este caso se cumple con esta facultad, ya que la Ley Orgánica del Servicio Público
reconoce al sumario administrativo como medio sobre el cual se realiza la investigación
de una infracción administrativa a fin de imponer una sanción.
2.4 Planteamiento Ideológico a Defender
Teniendo en cuenta lo consagrado en la constitución y las leyes de la republica
sabemos que tutelan efectivamente los derechos consagrados en ellas para el
cumplimiento de las garantías constitucionales y el debido proceso; sin embargo
analizando la realidad jurídica del Régimen disciplinario administrativo del Ecuador,
nos vemos envueltos en un problema en cuanto a la falta de motivación que existe en las
sustanciaciones de los Sumarios Administrativos por parte de la autoridad nominadora
que al emitir resoluciones llegan a vulnerar principios fundamentales establecidos en la
Constitución de la Republica. En consecuencia la propuesta se basa en explicar las
razones por las cuales se debe reformar la Ley Orgánica del Servicio Público y su
Reglamento, en la que se implemente las normas para el debido proceso en las
resoluciones administrativas que se aplique a un servidor público, luego de haber sido
sometido a un Sumario Administrativo.
2.5 Determinación de las Variables
La Garantía Constitucional del debido proceso en el sumario administrativo
establecido en la legislación ecuatoriana.
Variables independientes
La imprudente aplicación del sumario administrativo.
El desconocimiento de las autoridades de la administración pública sobre los
procesos de sumarios administrativos de los servidores públicos.
23
La ineficiente participación del Estado al no comprometer a sus empleados de
acuerdo a lo preceptuado en la legislación ecuatoriana.
Variables dependientes
Conduce a errores de carácter administrativo, donde el Estado no cuenta con los
fundamentos necesarios cuando se demanda en instancias judiciales.
Al firmar una resolución sin motivación elaborada por un tercero, tenga efectos
jurídicos donde recae la responsabilidad sobre el Estado.
Como consecuencia los servidores públicos desconocen sobre sus funciones,
prestando servicios deficientes que causan efectos jurídicos.
24
TITULO I
1.1.- EL SUMARIO ADMINISTRATIVO Y EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO
1.1.1 Antecedentes Históricos
“El siglo XX, a través del Estado de Derecho, permitió juridizar el sistema
disciplinario, lo cual significó superar la posibilidad de un comando
autoritario del jerarca, quien al imponer sanciones lo hacía en forma
Arbitraria, sin calificación normativa previa y sin respetar el debido proceso.
De este modo y con el estilo del respeto por las garantías individuales y las
prerrogativas públicas, la justicia en la administración también se hizo posible;
sin perjuicio de la justicia sobre la administración, que es ejercida por los
órganos jurisdiccionales.‖ Pertile, Felix Alberto (2005) (p.4)
Las manifestaciones sobre la actividad pública en la historia de la humanidad,
referentes a la administración pública no son recientes ya que en muchas épocas la
actividad estatal ha estado presente en las civilizaciones. La noción del servicio publica
surge en Francia aproximadamente en el proceso de transición de los siglos XIX y XX
con la Escuela Realista de Burdeos, aquí el servicio público se convierte en una
necesidad de interés general que el Estado otorga a la sociedad, para someterle a los
ordenamientos jurídicos prescritos a tiempo y necesidad de cada nación.
Ya a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, se controlaba el cobro o
remuneración de tarifas, para citar en algún caso las multas de faltas administrativas, asi
se crearon los servicios privados de interés público. Sin embargo, en la mitad del siglo
XX se empezó a determinar la poca satisfacion de los servicios privados y la falta de
control por parte del Estado. (Teoria de los Servicios públicos, 2012)
25
1.1.2. Características del Sumario Administrativo
Legalidad.-
Quiere decir que sobre todo impera lo que se establece en la Ley, la supremacía de la
Constitución de la República, todos los procesos que se sustancien serán bajo la base
legal.
Oralidad.-
Las audiencias de sumarios administrativos dentro de nuestra normativa legal deben
ser orales, es decir las partes actúan a través de sus abogados exponiendo mediante estos
sus fundamentos de hecho y de derechos.
Motivación
Esta es una de las características mas importantes para la sustanciación e inicio de un
proceso sumario administrativo, radica en la argumentación jurídica de las partes y dela
autoridad nominadora para resolver el sumario administrativo.
Proporcionalidad
La autoridad nominadora sanciona debe únicamente ajustarse a las sanciones que
establezca la ley, utilizar los medios y fines de acuerdo a la infracción y no ir mas allá
de ellos.
El compromiso de la función pública involucra el cumplimiento de las obligaciones y
la reparación o resarcimiento de los daños que pudieran ocasionar dentro del ejercicio
de sus funciones las cuales están diferenciadas en dos clases:
26
a. Política: esta clase de responsabilidad corresponde al incumplimiento de
deberes políticos ejercidos en un cargo específico y de relevancia como un
ministro o un Presidente de Estado.
b. Jurídica: dentro de esta responsabilidad se encuentran tres modalidades:
Administrativa.- Surge como consecuencia de la infracción respecto
de algún precepto ocasionado por el funcionario público o servidor
público que por lo general al tramitarse procedimientos
administrativos en los cuales puede existir algún tipo de negligencia.
De esta forma como consecuencia a este acto se aplica una sanción
aplicada desde la misma administración luego de un procedimiento
administrativo disciplinario en cuyo caso la sanción puede alcanzar la
amonestación, suspensión, cese temporal o incluso la destitución.
Civil.- Se refiere específicamente a la responsabilidad que
comprende la afectación de los bienes o derechos del Estado o de
terceros como consecuencia de la acción u omisión del empleado
público, que al cometimiento de dichas faltas tiene la obligación de
indemnizar por los daños causados.
Penal.- Se concibe como resultado de la comisión de delitos. En
estos corresponde al poder judicial la aplicación de la sanción
correspondiente.
Dentro de la potestad sancionadora de la Administración Pública, la autoridad
competente tiene la capacidad para sancionar a los empleados públicos por las acciones
u omisiones realizadas en el desempeño de sus funciones, al incumplir sus obligaciones
establecidas en el ordenamiento jurídico vigente o al encuadrar su comportamiento a un
hecho tipificado con su propia sanción.
27
De esta forma el sumario administrativo es el procedimiento ejercido por el órgano
competente de la Administración Pública previo a imponer las sanciones disciplinarias,
de suspensión temporal sin goce de remuneración o destitución de servidores públicos.
De acuerdo a este procedimiento no solo se protege el interés público del Estado sino
también el empleado público posee y ejerce el derecho constitucional de legítima
defensa garantizado en la Constitución, delimitando a la administración pública la
capacidad de comprobar mediante pruebas documentales o testimonios la existencia de
la falta administrativa grave ejercida por parte del servidor público.
1.1.3. El Sumario Administrativo como institución jurídica
Guillermo de Cabanellas en su obra Diccionario Jurídico Elemental, undécima edición
define a la institución jurídica como:
“Cada una de las materias principales del Derecho o de alguna de sus ramas;
como la personalidad jurídica, o la familia dentro del Derecho Civil, o la patria
potestad en la familia, o como el derecho de corrección en la autoridad
paterna” (Cabanellas de Torres, 2008, pág. 207)
Es así que debido al proceso planteado dentro de la Ley Orgánica de Servicio Público,
el sumario administrativo se constituye como una institución jurídica, ya que posee
personalidad jurídica, lo cual es importante para el Derecho y la Administración Pública
ya que permite instalar el proceso sumario administrativo a algún funcionario que ha
cometido falta grave, ya que agrupa un conjunto de normas relacionadas al régimen
disciplinario y el Derecho Administrativo.
Para Luzuriaga Velástegui, Carlos Andrés.- en su tesis Titulada ―El sumario
administrativo en la Administración Pública de acuerdo a la legislación ecuatoriana‖.
Universidad Técnica Particular de Loja, 2012. 3242. Menciona:
28
“(…) Por institución jurídica se entiende entonces a la reproducción de una
relación jurídica que se presenta con idéntico contenido en diferentes normas
que constan en todo el Régimen Jurídico de un Estado, por lo tanto, una
Institución Jurídica contiene en si misma varias normas legales que se refieren
al mismo tema puedan estar o no en el mismo cuerpo legal.” (Luzuriaga
Velasteguí, 2012, pág. 16).
Dicho de otra forma, la institución jurídica habla sobre temas que puedan o on
encontrarse dentro de un mismo cuerpo legal o de otras leyes el cual reúne esas normas
legales en distintas interpretaciones para su aplicación, así por ejemplo el sumario
administrativo en la Ley Orgánica del Servicio Público habla sobre su definición legal y
sobre las consecuencias jurídicas que provengan de la misma. De igual manera en el
Reglamento a la propia ley también se habla del sumario administrativo, solo que aquí
trata sobre el procedimiento que se debe dar al mismo.
Por lo tanto, el sumario administrativo es una institución Jurídica ya que es un
procedimiento administrativo el cual se aplica a los servidores o funcionarios públicos
que hayan infringido la Constitución, la Ley Orgánica del Servicio Público, su
reglamento, los estatutos, entre otras normas afines al sector público. Dentro de estas
infracciones que en el incurrido los servidores públicos pueden clasificarse en faltas
leves y faltas graves, de las cuales se regula las sanciones correspondientes para cada
una de ellas. Es por eso que es una institución jurídica, porque implica este conjunto de
procesos y procedimientos que la ley faculta para ser aplicable.
29
1.1.4. Etapas del sumario administrativo
Dentro del proceso sumario administrativo tenemos las siguientes etapas:
Inicio del sumario administrativo.-
En el Ecuador el inicio del sumario administrativo se da a partir de un informe
emitido por la Unidad Administrativa de Talento Humano (UATH), pero previo a esto
debe existir una solicitud en la que se comunique al jefe inmediato, y luego de analizar
y revisar el dicho informe que debe contar con fundamentos de hecho y de derecho, la
autoridad nominadora de ser el caso emitirá una resolución de inicio de proceso sumario
administrativo.
Etapa de Investigación.-
Esta etapa servirá para indagar las falencias descritas en el informe cometidas por el
funcionario sumariado, pues aquí se realizará la revisión y validación de documentos, se
receptaran las declaraciones de personas que hayan conocido el hecho, y la o el
funcionario encargado de sustanciar el sumario administrativo debe dar seguimiento a la
investigación y a los datos proporcionados para esclarecer la presunta infracción.
Etapa de formulación de cargos.
En esta etapa, toda la información recopilada en la etapa de investigación, será usada
para formular cargos, se dan a conocer las faltas cometidas o infracciones del servidor
público sumariado. Sin embargo, también se puede desistir de los cargos y ordenar el
archivo del sumario administrativo en el caso de no existir elementos jurídicos que
prueben el cometimiento de faltas, necesarios para seguir el proceso.
30
Etapa de descargos y presentación de pruebas.
A esta etapa se la denomina como la etapa contradictoria porque el funcionario
sumariado tiene la facultad de presentar las pruebas a su favor, para fundamentar su
inocencia; además el sustanciador de la causa debe dar el dictamen, el cual debe ser
debidamente motivado en el caso en el caso que existiese infracción o en caso de no
haberla desistirá.
Etapa resolutoria.-
En esta etapa una vez enviado el dictamen de la autoridad nominadora esta analizara y
revisará todo lo actuado en audiencia, una vez analizado se procede a resolver
declarando el cometimiento de la infracción por parte del servidor público o declarando
a su vez sobreseimiento a su favor por no encontrar méritos suficientes para ser sujeto a
una sanción, etapa que pone fin al sumario administrativo, punto de análisis ya que de
aquí se trata la inocencia o culpabilidad del sumariado.
Etapa de impugnación y presentación de recursos.-
Una vez que se ha emitido la resolución de la autoridad nominadora se podrá
presentar el recurso de revisión en vía administrativa, el cual la emitirá a la máxima
autoridad de la entidad inició el Sumario en su contra, o a su vez presentar un recurso
ante el tribunal jurisdiccional competente.
1.2. El Sumario Administrativo en el Ecuador
En el Ecuador a través de la historia y de los cambios presentados en el servicio
público, han abracado mucha importancia para definir lo que hoy es la administración
31
pública y sus correspondientes instituciones, definido en la actual Constitución de la
República que serán servidores públicos todas aquellas personas que trabajen, presten
servicios públicos o ejerzan algún cargo o dignidad de carácter público.
Por lo tanto entendemos que nuestro país reconoce el trabajo de los servidores
públicos, en la Constitución del año 1998. Para en adelante sufrir varios cambios, en
especial a lo que se refiere al sumario administrativo ya que el régimen disciplinario se
ha convertido en una herramienta del estado para ejercer su facultad sancionadora.
En la actualidad el estado ha logrado consolidar este proceso a través de la Ley
Orgánica del Servicio Público y su Reglamento General, la cual regula a los servidores
y funcionarios públicos respecto de sus actuaciones, convirtiendo así al sumario
administrativo en una institución jurídica que configura un procedimiento para su
aplicación de estricta aplicación. Además la constitución configura al debido proceso en
los procedimientos sumarios administrativos, convirtiéndolos en una institución jurídica
aplicable con las garantías del debido proceso.
1.2.1. Procedimiento del Sumario Administrativo de acuerdo al Reglamento
General de la Ley Orgánica del Servicio Público
El Art. 91 del Reglamento General a la Ley Orgánica del Servicio Público dispone
que:
Antes de dar inicio al sumario administrativo se deberán cumplir con las siguientes
acciones previas:
1. Cuando viniere en conocimiento de una autoridad, funcionario o servidor la
presunción de la comisión de una falta disciplinaria grave por parte de la o el
servidor de la institución, tal información será remitida a la UATH para el
estudio y análisis de los hechos que presuntamente se imputan;
32
2. Conocido y analizado por la UATH estos hechos, en el término de tres días
informará a la autoridad nominadora o su delegado sobre la procedencia de
iniciar el sumario administrativo, consignando los fundamentos de hecho y de
derecho y los documentos de respaldo, en el caso que hubiere lugar, dicho
informe no tendrá el carácter de vinculante; y,
3. Recibido el informe, la autoridad nominadora o su delegado mediante
providencia, dispondrá a la UATH, de ser el caso, el inicio del sumario
administrativo, en el término de 5 días. (Reglamento General a la LOSEP, 2011)
Para sancionar cualquier falta de un funcionario público, es necesario que haya un
objeto y un sujeto, también analizar si el hecho es punible dentro de lo establecido tanto
en la ley como en su reglamento, de manera que todo tenga un proceso transparente,
dado el caso de iniciarse el Sumario Administrativo en este Reglamento se establecen
los términos correspondientes al mismo.
Se deberá enviar un informe por parte de la UATH, hacia la autoridad nominadora de
la institución, debidamente motivado y fundamentado, para que se inicie la etapa
administrativa. Dicho informe tiene la facultad de solicitar el inicio del sumario
administrativo, sin embargo no tiene carácter de vinculante, esta facultad la posee la
autoridad nominadora, quien dentro de 5 días, luego de analizado el informe, procederá
mediante providencia el inicio del sumario administrativo, la cual deberá ser
debidamente justificada.
Una vez dispuesto lo anterior, de acuerdo al Art. 92 del Reglamento General a la
LOSEP, se da inicio al sumario administrativo, la persona encargada de sustentar la
providencia es la UATH de la institución, por lo que en el término de 3 días, se dictará
el auto de llamamiento a sumario al servidor sumariado. Cumpliendo con los requisitos
así dispuestos en el Art. 92 del Reglamento General.
33
Los cuales concuerdan con lo establecido en el Art. 76 de la Constitución de la
República del Ecuador numeral 7, cumpliendo con el derecho a la defensa, por lo que el
sumariado puede a través de su abogado presentar los fundamentos de hecho y de
derecho para su defensa, además de las pruebas que pueden ser sustentadas a su favor.
Dentro del proceso una vez designado secretario AD HOC, deberá notificar al
servidor sumariado, adjuntando los documentos del expediente, la notificación se hace
un día en el lugar de trabajo del sumariado mediante una boleta, si se realiza en su
domicilio es con tres boletas, y en caso de negarse a recibirlas se sentara razón por parte
del secretario.
En lo estipulado en los Arts. 94 y 95 del citado Reglamento, dispone que: la
contestación al sumario será dentro del término de tres días una vez notificado el
sumariado para presentar las pruebas de descargo a su favor, el termino de prueba inicio
una vez concluido el termino de contestación, el termino de prueba será de 7 días, se
solicitaran pruebas y se incorporaran documentos a favor del servidor sumariado.
Una vez culminada esta etapa se procede con la audiencia oral, en la que se permite a
las partes sustentar y debatir las pruebas de cargo y de descargo, la misma que será
convocada con 24 horas de anticipación, respetando así las garantías del debido proceso,
todo lo actuado en esta audiencia se inscribe en el acta firmada por el responsable de la
UATH o su delegado, las partes involucradas y el secretario AD HOC, quien certifica la
práctica de la audiencia.
La conclusiones y recomendaciones se deben emitir en el término de 10 días, unan vez
culminada la audiencia oral, elaborado por la UAYTH o su delegado contenidos en un
informe el cual se pondrá a conocimiento de la autoridad nominadora adjunto con el
34
expediente de sumario administrativo, el mismo no tendrá carácter de vinculante, ya que
es facultad de la autoridad nominadora sancionar de acuerdo a los hechos suscitados.
Lo que analizado me hace reflexionar, la falta de un análisis prolijo por parte de quien
decide la sanción o no, ya que se basa solamente en informes que contienen
recomendaciones y conclusiones, es decir no se profundiza en los hechos ni en las
razones ya que los mismos han sido delegados, es así que no se hace una aplicación
efectiva de todo el proceso sumario administrativo.
Lo que trae como consecuencia la impugnación de estas resoluciones, con el fin de
dejar sin efecto lo actuado, argumentando la falta de fundamentos y motivación para
dicha resolución, objetando que se ha violado el debido proceso en lo referente al literal
I), numeral 7) del Art. 76 de la Constitución de la República.
1.2.2 Efectos del Sumario Administrativo
Las consecuencias del sumario administrativo derivadas de la resolución emitida por
la autoridad nominadora, en el caso de que se hubiere sancionado con la destitución del
servidor, se entiende como un precedente inscrito en el historial laboral del servidor
sancionado, quedando un antecedente oscuro, o incluso podrá inhabilitarlo del ejercicio
de ejercer un cargo público.
En el caso de que la resolución haya sido emitida a favor del servidor, se archivara el
proceso sumario, y no habrá constancia del sumario en el expediente del servidor,
quedando por su puesto un antecedente en la administración pública para que se tomen
35
en cuenta las responsabilidades de aplicar un sumario administrativo, y así se sometan a
la motivación en el resto de resoluciones administrativas.
1.2.3 Sanciones que se imponen en el Sumario Administrativo
En el Art. 80 del reglamento a la LOSEP se determinan las sanciones, de existir una
esta debe estar escrita en el expediente personal del servidor público, ya que se
considera parte de su vida laboral, y de su falta de cumplimiento a las leyes vigentes, asi
también debe constar en el sistema informático de talento humano del Ministerio de
Relaciones Laborales, con el fin de que si se presentare una renuncia por parte del
servidor sancionado, esta institución tenga en su registro la sanción interpuesta al
servidor por alguna falta cometida.
En el mismo ámbito el Art. 85 del Reglamento, trata sobre la reincidencia en las faltas
leves, las mismas que de cometerse reincidentemente seran sujetas al inicio de un
sumario administrativo al servidor público reincidente, en el cual se determinara la
suspensión temporal de la actividad del servidor público, sin derecho a remuneración,
recayendo incluso en una sanción drástica que es la destitución, dependiendo de la
gravedad de su falta.
Desde el Art. 86 hasta el 89 del Reglamento, expresa que toda falta disciplinaria
reguladas por la ley ecuatoriana, y que el sumario administrativo únicamente se lo
aplicara al servidor público que haya cometido alguna falta grave establecida en la ley o
el reglamento, la cual haya sido causal de destitución; mientras tanto si es que no se
encuentra bajo los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y de la debida
motivación el sumario administrativo sería inconstitucional y se recurrirá a la función
jurisdiccional para la restitución al cargo, el cumplimiento de sus derechos
constitucionales, u otras formas que estime la autoridad judicial.
36
De acuerdo a las determinaciones establecidas en el marco legal para sancionar las
faltas disciplinarias podemos enunciar las tipificadas en la Ley Orgánica del Servicio
Público, Capítulo 4.- Del Régimen Disciplinario contenido en los siguientes artículos:
Art. 41.- Responsabilidad administrativa.- La servidora o servidor público que
incumpliere sus obligaciones o contraviniere las disposiciones de esta Ley, sus
reglamentos, así como las leyes y normativa conexa, incurrirá en responsabilidad
administrativa que será sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la acción civil o
penal que pudiere originar el mismo hecho.
La sanción administrativa se aplicará conforme a las garantías básicas del derecho a la
defensa y el debido proceso.
La palabra responsabilidad proviene del latín responsum, que es una forma de ser
considerado sujeto de una deuda u obligación.
La responsabilidad es un valor que está en la conciencia de la persona, que le permite
reflexionar, administrar, orientar y valorar las consecuencias de sus actos, siempre en el
plano de lo moral.
Es saber formar conciencia de los actos ejercidos en el desenvolvimiento de las
actividades laborales, y, en el caso del cometimiento de una falta, en el ejercicio de esta
actividad, responsabilizar el acto erróneo del servidor público con las formalidades que
la ley lo exige.
Cuando los controles en el manejo de los recursos públicos están bien definidos y
ejecutados, se consigue generación efectiva de riquezas. Estos controles están presentes
antes, durante y después de la ejecución de un acto o de un contrato administrativo,
ejerciéndose en el Ecuador a través de las Instituciones Superiores de Control
(Contraloría General del Estado, Procuraduría General del Estado, Ministerio Público,
Comisión de Control Cívico de la Corrupción y Superintendencias —Título X de la
Constitución Política del Ecuador-), así corno a través de los fiscalizadores de los
contratos administrativos y de las auditorías internas.
37
De los resultados de los controles ejercidos nace la determinación de las
responsabilidades para todos aquellos que administren los recursos públicos, así como
para terceros que tienen relación directa o indirecta con tal administración. Estas
responsabilidades están previstas en la Constitución Política (C.Po.), en Ley y en el
Reglamento respectivo, con sus consecuentes grados de culpabilidad y sanciones,
siendo las normas que rigen esta materia la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado (LOCGE) y el Reglamento de Responsabilidades (Reg. Res.).
Recordemos que el Estado también es ente de responsabilidad frente a sus habitantes,
la Constitución Política en su artículo 20 así lo consagra, obligándolo a indemnizar a los
particulares por los daños ocasionados debido a la insuficiente prestación de servicios
públicos o de los actos de sus servidores en el desempeño de sus cargos. Esta obligación
Estatal tuvo su nacimiento en la Revolución Francesa, cuando el concepto de soberanía
se transfirió del Rey absolutista al pueblo. Desde entonces, nada excusa al Estado de su
responsabilidad directa frente a sus contribuyentes y ciudadanos en general.
Art. 42.- De las faltas disciplinarias.- Se considera faltas disciplinarias aquellas
acciones u omisiones de las servidoras o servidores públicos que contravengan las
disposiciones del ordenamiento jurídico vigente en la República y esta ley, en lo
atinente a derechos y prohibiciones constitucionales o legales. Serán sancionadas por la
autoridad nominadora o su delegado.
Para efectos de la aplicación de esta ley, las faltas se clasifican en leves y graves.
a.- Faltas leves.- Son aquellas acciones u omisiones realizadas por descuidos o
desconocimientos leves, siempre que no alteren o perjudiquen gravemente el normal
desarrollo y desenvolvimiento del servicio público.
Se considerarán faltas leves, salvo que estuvieren sancionadas de otra manera, las
acciones u omisiones que afecten o se contrapongan a las disposiciones administrativas
establecidas por una institución para velar por el orden interno, tales como
incumplimiento de horarios de trabajo durante una jornada laboral, desarrollo
inadecuado de actividades dentro de la jornada laboral; salidas cortas no autorizadas de
la institución; uso indebido o no uso de uniformes; desobediencia a instrucciones
38
legítimas verbales o escritas; atención indebida al público y a sus compañeras o
compañeros de trabajo, uso inadecuado de bienes, equipos o materiales; uso indebido de
medios de comunicación y las demás de similar naturaleza.
Las faltas leves darán lugar a la imposición de sanciones de amonestación verbal,
amonestación escrita o sanción pecuniaria administrativa o multa.
b.- Faltas graves.- Son aquellas acciones u omisiones que contraríen de manera grave
el ordenamiento jurídico o alteraren gravemente el orden institucional. La sanción de
estas faltas está encaminada a preservar la probidad, competencia, lealtad, honestidad y
moralidad de los actos realizados por las servidoras y servidores públicos y se
encuentran previstas en el artículo 48 de esta ley.
La reincidencia del cometimiento de faltas leves se considerará falta grave.
Las faltas graves darán lugar a la imposición de sanciones de suspensión o destitución,
previo el correspondiente sumario administrativo.
En todos los casos, se dejará constancia por escrito de la sanción impuesta en el
expediente personal de la servidora o servidor.
Art. 43.- Sanciones disciplinarias.- Las sanciones disciplinarias por orden de gravedad
son las
Siguientes:
a) Amonestación verbal;
b) Amonestación escrita;
c) Sanción pecuniaria administrativa;
d) Suspensión temporal sin goce de remuneración; y,
e) Destitución.
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La amonestación escrita se impondrá cuando la servidora o servidor haya recibido,
durante un mismo mes calendario, dos o más amonestaciones verbales.
La sanción pecuniaria administrativa o multa no excederá el monto del diez por ciento
de la remuneración, y se impondrá por reincidencia en faltas leves en el cumplimiento
de sus deberes. En caso de reincidencia, la servidora o servidor será destituido con
sujeción a la ley.
Las sanciones se impondrán de acuerdo a la gravedad de las faltas.
Los elementos fundamentales de la infracción administrativa son:
a) Acto u omisión;
b) Sujetos, y
c) Objeto
Acto u omisión: Intrínsecamente deducimos que para que exista una consecuencia
debe existir un factor que lo active, de esta forma dentro del acto es indispensable que
exista la manifestación de la conducta positiva o negativa y que en este caso
contravenga las obligaciones establecidas en el marco legal que lo regula. Así un acto se
determina como la acción ejercida por un individuo que genera como consecuencia una
manifestación física del individuo y específicamente en este caso debe ser incorrecta y
tipificada en la norma como errónea, teniendo en cuenta también que el hecho de
desconocer la ley no lo exime de responsabilidades, entendiéndose como el principio de
seguridad jurídica.
Los Sujetos: La presencia de los sujetos activos o pasivos de la infracción es
fundamental para que esta se produzca, toda vez que faltando cualquiera de ellos
fraccionaría su existencia. Ya que en primer lugar se focaliza al individuo autor del
hecho ilícito, quien es un sujeto dotado por el Estado de una potestad única para ejercer
sus funciones, es decir es un accionador de la voluntad del Órgano Administrativo,
40
quien está sujeto a un reglamento y a los principios establecidos en la potestad
administrativa del Estado como son la eficiencia, imparcialidad, lealtad, honradez, etc.
Objeto: El objeto de esta infracción es precisamente la disciplina en la actuación de la
función pública. El componente en que se manifiesta, con el propósito de salvaguardar
el orden para llegar a los objetivos de la organización. Es por ello que se instauran
valores elementales que deben estar previstos en todo ejercicio del poder público, y
cuyo quebrantamiento produce una infracción disciplinaria. El mantenimiento de la
disciplina puede parecer un interés de carácter interno de la administración pública,
siendo parte de la esencia de este, más el objeto es que esta autoridad sea considerada
como un asunto propio que incumbe a todos facilitando la administración pública.
1.2.4 La acción de repetición en contra del funcionario o empleado público
Esta acción puede presentarla el Estado, a través de las instituciones que por la
actuación de un servidor o servidora, hayan afectado el bien jurídico que protege el
Estado, así expresado dentro de la Constitución de la República en su Art. 11. ―(…) El
estado ejercerá en forma inmediata el derecho de repetición en contra de las personas
responsables del daño producido, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales
y administrativas (…).‖
El cual habla sobre la supremacía de la Constitución de la República, ya que el Estado
tiene el deber de respetar y hacer respetar las garantías establecidas en la Constitución,
bajo el principio de legalidad, así como es deber del Estado ejercer la acción de
repetición en contra de algún funcionario, servidor o dignatario que por sus acciones u
omisiones hayan violado el bien jurídico tutelado o hayan causado perjuicio en contra
de una persona.
41
1.3 El Régimen Disciplinario
Para (Marienhoff, 1988), explica que existe un sinónimo entre el régimen
administrativo como también del disciplinario (pág. 364). Para este autor la
responsabilidad administrativa se hace efectiva a través del poder disciplinario, pues
aparece cuando el servidor público transgrede la norma jurídica establecida. (Tratado de
Derecho Administrativo Tomo III, pág. 403).
Enuncia que el procedimiento disciplinario debe aplicarse y regirse de acuerdo a lo
que establecen los principios del debido proceso, consagrados en la Constitución, ya
que de ocasionarse una violación a la normativa será objeto de nulidad de todo lo
actuado por parte del Estado. (Marienhoff, 1988, pág. 429).
Para el tratadista Roberto Dromi, el derecho Administrativo disciplinario es
considerado parte del derecho administrativo, aportando un concepto sobre el régimen
disciplinario el cual manifiesta: ―Se aplica en o interno de la administración, debido a
que son sanciones que el superior jerárquico impone al inferior por faltas
disciplinarias” (Dromi, 2004, pág. 336).
Dromi hace énfasis en que el derecho administrativo forma parte también de la
administración pública, el régimen disciplinario del estado impone sanciones y
establece cuales son las faltas disciplinarias sujetas a sanciones, con un ámbito de
aplicación de acuerdo a las normas vigentes aplicables mediante la Ley y su
Reglamento.
En referencia la legitimo derecho a la defensa, de acuerdo a lo establecido en la
Constitución de la República en su Art. 76,, habla sobre el debido proceso el cual
destaca las garantías básicas, como el derecho a la defensa, la imparcialidad de la
42
autoridad nominadora al momento de seguir el procedimiento, pues si bien es cierto que
la Unidad Administrativo de Talento Humano de una institución pública realiza el
informe para el inicio del sumario administrativo, debe existir entre ambas partes
absoluta seriedad e imparcialidad, y finalmente la parte considerativa de la resolución
definitiva de la autoridad nominadora, debe ser debidamente motivada, debe expresarse
con fundamentos constitucionales para no incurrir en alguna vulneración de derechos.
1.3.1 Sanciones Disciplinarias
Para el tratadista Marienhoff, la responsabilidad disciplinaria tiene doble fundamento:
el jurídico y el positivo.
El jurídico, es la manifestación de la administración pública, para hacer cumplir el
contrato administrativo, mientras que el positivo se refiere a normas escritas en un texto
que determina las faltas que comete un funcionario o servidor público.
Para Driomi la clasificación de las sanciones administrativas se subdividen en tres
espacios, las primeras se refieren a las correctivas, las cuales se refieren a las
amonestaciones, multas, postergación en el ascenso o suspensión del cargo o del sueldo.
Mientras que las expulsivas, son sanciones que se aplican a los funcionarios que
hayan incurrido en alguna falta se les removerá de su cargo o se les destituirá de
acuerdo a la gravedad de la infracción que se encuentre tipificada en la Ley y su
Reglamento, en cambio para las sanciones disciplinarias represivas para Dromi son
sanciones penales, que incurren en arresto o prisión del funcionario por haber cometido
un delito dentro de las funciones que este ejercía. (Dromi, 2004, págs. 423-424).
43
El Derecho Disciplinario Administrativo es el compendio entre el Derecho Penal y el
Derecho Administrativo, que nace de la necesidad de actuar en defensa de cualquier
acto de origen administrativo.
Desde sus orígenes el Derecho Administrativo Sancionador formó parte del Derecho
Penal, por lo cual no se lograba distinguir un procedimiento administrativo por sí
mismo. Sin embargo, gracias al grado de desarrollo alcanzado por el Derecho
Administrativo, especialmente a través de la interpretación jurisprudencial, en la
actualidad resulta posible hablar de un procedimiento administrativo sancionador, el
cual, tal y como se expondrá, se rige por principios y preceptos que le son propios.
El control administrativo establecido a través de las diversas normas y la
Constitución, se constituyen en la principal herramienta que regulan las actuaciones de
los funcionarios públicos a fin de evitar cualquier tipo de extralimitaciones en cuanto a
los actos que emanen en virtud de sus funciones.
De ahí que surja la necesidad de establecer un sistema que investigue y sancione
cualquier tipo de acto desproporcionado o ilegítimo desarrollado por un funcionario
público, a fin de brindar una protección más sólida a los intereses institucionales
públicos, a este sistema de investigación se lo denomina como sumario administrativo y
consiste en que la misma administración de donde se presume que se cometió el ilícito
investigue la existencia de la infracción, y la responsabilidad del funcionario que la
cometió, para posteriormente de declararse dicha responsabilidad se imponga una
sanción conforme lo establecido en la Ley Orgánica del Servicio Público.
Las actuaciones administrativas se encuentran regladas por la norma a fin de evitar
extralimitaciones por parte de sus funcionarios, sin embargo en determinadas
circunstancias éstos se desvían de las estipulaciones legales a fin de mediante el uso de
sus atribuciones obtener un beneficio propio o para un tercero, mismo que afecta a los
44
intereses institucionales, hecho que debe ser debidamente investigado a fin de que se
verifique la realidad de los hechos y se establezca una sanción en el caso de
corroborarse la infracción cometido por parte del funcionario público.
Dentro de los principios fundamentales de la facultad sancionadora de la
Administración Pública tenemos:
1. Principio de Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las
consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a
un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de
libertad. De esta forma se establece que nadie puede ser sancionado por acto u
omisión que no esté previamente señalado en la ley.
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al
procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.
Dos dimensiones del debido proceso:
El debido proceso adjetivo o formal, que entiende al debido proceso como un
conjunto de condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa del
administrado y;
El debido proceso sustantivo.- En este aspecto, el debido proceso no se inserta en un
constructo procedimental, sino que implica la compatibilidad de los pronunciamientos
jurisprudenciales con los estándares de justicia o razonabilidad.
45
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas
infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas
deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción,
debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a
efectos de su graduación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) EI perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley
permita tipificar por vía reglamentaria.
5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de
una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor
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gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que
establezcan las leyes.
7. Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposición
de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma
continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días
hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite
haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro
de dicho plazo. Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el
supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los
siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del
plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción
administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto
administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa
original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el
ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad.
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta
emisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y
una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende
también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de
continuación de infracciones.
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TITULO II
2.1 El Debido proceso en las resoluciones administrativas
2.1.1 El Debido proceso
2.1.1.1 Definiciones
El célebre maestro procesalista Eduardo Couture definía al debido proceso,
apegándose a las enmiendas estadounidenses como ―no ser privado de la vida, libertad
o propiedad sin la garantía que supone la tramitación de un proceso desenvuelto en la
forma que establece la Ley”.
Ampliando más esta definición de debido proceso busca proteger no sólo la vida,
libertad o propiedad sino todo derecho subjetivo que pueda estar en peligro en un
proceso. Además el no privar a las personas de la vida, la libertad o la propiedad es una
característica del debido proceso, mas éste no consiste en aquello.
El debido proceso es un derecho:
1.- Público: pues implica una prerrogativa con respecto al Estado;
Extramatrimonial: pues no tiene una utilidad económica inmediata, no siendo valuable
en dinero.
2.- Relativo: pues está limitado a una persona en particular un sujeto pasivo
determinado, únicamente el Estado y sus órganos y agentes que manifiestan su
voluntad;
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3.- Originario: pues, sin perjuicio de caer en razonamientos filosóficos, aparte de ser
uno de las causas principales de los hombres el unirse en sociedad, para la protección de
sus derechos, por lo cual es evidente que ésta sea su prerrogativa, pertenece a toda
persona independientemente de su actividad dirigida a adquirirlo;
4.- Intransmisible e intransferible: pues al pertenecer a cada persona no se ve la
necesidad de que se traspase a otra persona, además de que por el hecho de ser un
derecho humano y personalísimo por tanto se encuentra en esta categoría;
5.- Puro y simple: pues su goce no está sujeto a modalidad alguna, sino que constituye
un derecho de los individuos y una obligación del Estado y los particulares;
La administración de justicia y el ejercicio del poder a través de las diferentes épocas
de nuestra humanidad no ha sido el mismo es más ha evidenciado una evolución tan
grande que no sería posible abarcar todas las formas en las que las distintas
civilizaciones que han poblado el mundo desde los inicios de nuestra especie, han
administrado justicia, es decir las formas en las que han solucionado los conflictos
presentados dentro de sus respectivas sociedades, que inclusive fuera de ellas cuando la
confrontación se hallare entre civilizaciones distintas. El juzgamiento de aquellos que
atentaban contra la seguridad y la tranquilidad interna, el tratamiento que se daba a los
prisioneros de guerra considerados como enemigos, a los traidores, entre otras
situaciones constituirían material para escribir, cuando menos, un centenar de libros,
pues las formas en que los pueblos administraban justicia han sido tantas como pueblos
han existido en la historia de la humanidad.
Se suele considerar el derecho al debido proceso como un derecho garantía debido a
su enunciación como tal en las distintas legislaciones y su reconocimiento inclusive
constitucional en muchos Estados tiene su característica de ser perfectamente exigible
ante cualquier autoridad pública sea esta administrativa, legislativa o judicial, pues se lo
ha considerado como un derecho fundamental inherente a la persona garantía pues su
efectiva aplicación redunda en la plena vigencia de otro tanto de principios y derechos
que configuran su contenido.
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Alberto Suarez Sánchez, de acuerdo al debido proceso en el ámbito penal, señala:
“el debido proceso cosiste en que nadie debe ser juzgado sino de conformidad
con la ritualidad previamente establecida, para que se cumpla aquel axioma de
que nadie puede ser condenado sin antes haber sido oído y vencido en juicio con
la plenitud de las formalidades legales” (Suárez Sánchez, 2001, pág. 193)
En este sentido el debido proceso se relaciona con el principio de presunción de
inocencia, establecido ara que tanto el administrador de justicia como los demás entes
reguladores apliquen el debido proceso en todas las instancias de las actuaciones de la
Administración pública.
Mientras tanto que Jorge Zabala Baquerizo, en su obra el Debido Proceso Penal,
manifiesta:
―Hablar del debido proceso penal es referirnos igualmente al respeto de los
derechos humanos en la Administración de Justicia Penal, que como sabemos e
refieren a aquellos derechos fundamentales que le son reconocidos a cualquier
persona que opr una u otra razón, justa o injustamente, entra en contacto con
los sistemas de justicia penal del país, refiriéndose a un concepto de justicia
penal en sentido amplio; es decir, teniendo en cuenta no solo la fase judicial-
penal, sino que cubre la actividad de los órganos represivos del Estado
conforme dijimos precedentemente ‖ (Zabala Baquerizo , 2002, pág. 25.).
Entendiendo entonces que el debido proceso es un conjunto de derechos que protegen
a los ciudadanos en los diferentes procesos, es un conjunto de principios que consagra la
ley suprema para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales en favor de los
ciudadanos.
Recogiendo la opinión de Wray el debido proceso se sustenta en los siguientes
principios:
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a) La idoneidad, ya que el debido proceso debe guardar una correspondencia
con su fin de proteger los derechos básicos de los individuos, siendo necesario
que exista correspondencia entre las exigencias formales establecidas, el
derecho cuya protección se busca y la naturaleza de los peligros que amenazan
a este derecho, permitiendo que el debido proceso sea un medio eficaz.
b) Neutralidad, pues en él debe existir imparcialidad y equilibrio entre quienes
litigan en la contienda legal, lo cual no implica que en el caso de las leyes
sociales no se debe tener preferencia hacia una parte, pues el fin mismo de la
ley es protegerla y no se contradice este elemento pues la idoneidad del
procedimiento se define en consideración a las circunstancias del grupo
vulnerable y no un particular.
c) Imparcialidad, lo cual conlleva que no exista vínculos entre el órgano que
administra el proceso y una de las partes de la contienda, lo que conlleva un
órgano imparcial que asegure la atención de los conflictos con justicia.
d) Igualdad, pues los casos similares deben recibir el mismo tratamiento ya que
el ejercicio del poder público debe estar conforme con leyes generales, que
establezcan las reglas de procedimiento, evitando la discriminación.
e) Transparencia, pues todo interesado debe contar con la posibilidad de
conocer, previamente, el procedimiento idóneo para limitar o privarle de su
derecho, las razones para hacerlo, los fundamentos de hecho y evidencias para
hacerlo y fundamentarlo, y las evidencias existentes.
f) Contradicción. Al ser uno de los fines del proceso el satisfacer las legítimas
pretensiones de los ciudadanos y ser una respuesta a una exigencia de justicia,
es necesario que la decisión que afecta el derecho de una persona o lo limita se
dé luego de haberle oído, permitirle criticar la evidencia de cargo y presentar
evidencias de descargo, por lo cual es indispensable la contradicción.
g) Evidencia. Pues los derechos de los particulares no pueden ser limitados o
afectados mientras no se haya demostrado que efectivamente ha existido una
subsunción del hecho con una norma general; pero además, de la prueba se
necesita la posibilidad de una contradicción siendo posible que se tome una
51
decisión luego de haber considerado el punto de vista desde las dos perspectivas
de quienes contienden.
h) Motivación. Ello implica que la decisión debe estar fundada en referentes
normativos para que sea legítima, debido al carácter responsable de la
autoridad pública y a su sujeción al derecho. WRAY, Alberto. Ob. Cit. Pág. 37.
Todos estos principios generan una cadena de ecuanimidad, que no solo busca el buen
funcionamiento del aparato administrativo estatal, sino también que a la hora de hacer
ejercicio de su fuerza coercitiva se precautelen todos los pasos a seguir en la función de
este mismo ejercicio, inquiriendo una actitud de neutra a la hora de interpretar sanciones
dado que el principio de igualdad necesita obligatoriamente al principio de
contradicción así como de todos ellos se forma una necesidad vehemente de todos y
cada uno, asimilándose a una trípode, ya que sin una motivación no puede existir dicho
acto y sin un estudio profundo no se pueden concebir aseveraciones, considerando claro
que de haber un pronunciamiento sin cumplir alguno de estos principios se llegaría a
conclusiones incorrectamente fundamentadas o deficientemente forjadas, logrando
desequilibrar el correcto ejercicio estatal. En conclusión cuando se logra proteger el
derecho al debido proceso se profesa la razón de todo proceso judicial sin importar la
rama que lo regule, imparcialidad que es el punto de partida y la expectativa exhortada.
2.1.1.2 Garantías Básicas del Debido Proceso de Acuerdo a nuestra Constitución
de la República.
De acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República, en los Artículos 75,76,
y 77.
Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, el
incumplimiento de las mismas será sancionado por la ley, es decir que los operadores de
justicia están obligados a no vulnerar los derechos de los ciudadanos, en el caso del
acceso gratuito a la justicia en nuestra norma suprema ya se indica con estricto
52
cumplimiento y, además debe sujetarse a los principios de inmediación y celeridad
procesal para que los ciudadanos que accedan a ella no se queden en indefensión.
Dentro de las garantías del debido proceso van encarriladas al cumplimiento de la ley
como lo es el principio de legalidad que nuestra Constitución a través del Art. 77 hace
énfasis en el estricto cumplimiento de las leyes y normas que rigen a todos los
ecuatorianos. Por otro lado también se habla del principio de tipicidad; es decir el
derecho a ser juzgados o procesados únicamente por lo estipulado y tipificado en la ley
más no lo que no se encuentra escrito. El principio de presunción de inocencia en
nuestra Constitución y en el ámbito internacional, juega un papel muy importante,
siendo una de las garantías más fundamentales a la hora de ser juzgado o procesado,
pues todos los ciudadanos tienen derecho a que se presuma su inocencia hasta que se
demuestre su culpabilidad con sentencia ejecutoriada.
Dentro de este mismo artículo también se detallan las garantías básicas del debido
proceso, que son aplicables en materia procesal penal, pues en esta se encuentran
enmarcadas todos los derechos de los procesados en los cuales nadie puede justificar
por ningún motivo su omisión o violación, ya que será sancionado de acuerdo a lo que
se establece en la ley.
2.2 El Legítimo Derecho a la Defensa.
Enmarcado en lo estipulado en la Constitución de la República, el legítimo derecho a
la defensa sirve para la protección efectiva de los derechos de los ciudadanos, debido a
que en cualquier momento el procesado, la persona que esté bajo un procedimiento
sancionador, puede presentar pruebas, documentos, todo lo que tenga a su favor para
argumentar su inocencia. Es así que dentro del Art. 76 de la Constitución nos menciona
las garantías del debido proceso y en su numeral 7 habla del derecho a la defensa.
53
Las dimensiones del derecho a la defensa implica en lo siguiente: a) como derecho
subjetivo; y b) como garantía del debido proceso. En cuanto a la primera, se refiere a un
derecho fundamental que goza la persona, como característica son inalienables e
irrenunciables. Por otra parte, la segunda dimensión habla sobre un requisito de validez
del proceso es así que para que sean válidas las actuaciones de las autoridades que
sustancien u proceso, estas deben estar apegadas a lo que establece el legítimo derecho a
la defensa y de paso la presunción de inocencia, puesto que so preceptos
constitucionales que deben ser respetados y que su omisión producirá la nulidad con
defecto jurídico. (Sarango Aguirre, 2013, pág. 113).
Además una de las características fundamentales del derecho a la defensa, es que los
derechos garantizados en la constitución son inviolables, otra que la momento de
iniciarse un proceso en contra de una persona, este debe ser citado con el tiempo
prudente para poder preparar su derecho a la defensa y replicar los fundamentos a su
favor, pues aquí hablamos del principio de contradicción, presentar documentos,
pruebas, testigos; del mismo modo que la parte actora tiene ese derecho de acusar, la
otra persona que se encuentra como demandada o procesada también tiene ese derecho a
replicar, contradecir, defenderse, todo apegado al derecho.
El derecho a la defensa en el ámbito administrativo permite al sumariado preparar su
verdad sobre las cosas o hechos a demostrar, siendo una garantía para la persona
investigada respetando la vigencia de la norma constitucional, por otro lado también
como garantía fundamental del derecho a la defensa es que al mometo de presentar
pruebas, el sumariado pueda presentar pruebas, las que sean necesarias, y que se le
informe sobre todo lo actuado en el proceso, a conocer los testigos, etc.
54
2.3 La Tutela Judicial Efectiva
“ El derecho a la tutela judicial efectiva se conceptúa como el de acudir al
órgano jurisdiccional del Estado, para que éste otorgue una respuesta fundada
en derecho a una pretensión determinada –que se dirige a través de una
demanda-, sin que esta respuesta deba ser necesariamente positiva a la
pretensión. Queda claro, en consecuencia, que es un, que es un derecho de
carácter autónomo, independiente, del derecho sustancial, que se manifiesta en
la facultad de una persona para requerir del Estado la prestación del servicio
de administración de justicia, y obtener una sentencia, independientemente de
que goce o no de derecho material.”
http://www.derechoecuador.com/articulos/detalle/archive/doctrinas/funcionjudic
ial/2013/06/17/tutela-judicial-efectiva consultado: 20/11/2016 hora 16:00
Dentro de este documento electrónico se menciona muchos aspectos conceptualizando
a la Tutela Judicial Efectiva, es así que se refiere a que una persona tiene ese derecho a
acudir a exigir un derecho, teniendo como resultado una respuesta en el ámbito
jurisdiccional, es decir, que todos los ciudadanos de un Estado tienen ese derecho de
acudir a la función jurisdiccional para que se hagan efectivos los derechos adquiridos.
Nuestra Constitución de la República en su Art. 75 menciona el acceso gratuito a la
justicia y a la tutela judicial efectiva.
2.4 El principio de Presunción de Inocencia
Se refiere a que ninguna persona será sancionada o juzgada como autor de algún
hecho delictivo, sin que se haya juzgado en sentencia firme su autoría. Este principio se
interpreta como el hecho de que nadie puede ser juzgado sin que se haya demostrado su
culpabilidad con sentencia firme o sentencia ejecutoriada.
55
Este principio se encuentra descrito en tratados internacionales de Derechos Humanos
suscritos por el Ecuador, como parte de la legislación vigente.
Así dentro del Pacto de San José de Costa Rica y el Pacto de Derechos Civiles y
Políticos se encuentran en la legislación regional; y, finalmente, se encuentra la
Declaración Universal de los Derechos Humanos a nivel universal.
56
TITULO III
3.1 La motivación en las resoluciones administrativas
3.1.1 Concepto y generalidades
Para comprender mejor el concepto sobre la motivación, me veo en la obligación de
citar algunas concepciones sobre la motivación según el criterio de varios tratadistas:
“Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se
contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación
surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de
cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una
norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar como tal norma jurídica impone
la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto.” (García de Enterría
& Fernández, 1997, pág. 556).
Es así que también tenemos algunas concepciones sobre la motivación, las cuales
detallo a continuación, para sintetizar el objeto de la misma.
―(…) no es otra cosa que un aspecto o ingrediente del elemento forma del acto
administrativo, no es pues un elemento autónomo de dicho acto.- Tiende a poner
de manifiesto la “juridicidad” del acto emitido acreditando que, en el caso
concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justifican su emisión.-
Alejase así todo atisbo de arbitrariedad. En suma trátese de una expresión de la
forma que hace a la substancia del acto‖. (Marienhoff, 1988, pág. 326).
Esta definición es compleja ya que lo que el autor aspira es comprender que la
motivación es un manifiesto jurídico, que se encuentra establecido en la Constitución y
57
las demás leyes, para ello se deben expresar todas justificaciones que determinen la
legalidad de su emisión.
En cambio para Patricio Santacruz Moya, en su obra ―La Motivación en las
Resoluciones Judiciales‖, el cual manifiesta lo siguiente respecto a la Motivación ―La
motivación es además una necesidad que tiene relación directa con la tutela judicial
efectiva, por ello constituye una de las garantías del derecho constitucional al debido
proceso‖. La finalidad de la motivación es darnos a los ciudadanos garantía, seguridad y
excluir la arbitrariedad. (Santacruz Moya, 2010, pág. 94.)
El autor manifiesta que dentro de las sentencias que emiten las autoridades judiciales,
tienen una parte considerativa y otra resolutiva, las cuales deben ser bien argumentadas
con lógica y coherencia.
En cuanto a los aspectos, tanto en las instituciones que prestan servicios públicos
donde sus servidores son sometidos a sumarios administrativos y recaen en una
resolución administrativa; igual se encuentran las sentencias emitidas por las
autoridades jurisdiccionales, deben ser debidamente motivadas las resoluciones, las
sentencias, los fallos, los actos administrativos, autos, las providencias, etc. donde se
expliquen los fundamentos de hecho y de derecho de las partes, los cuales deben ser
considerados como su legítimo derecho a la defensa y para el final lograr una resolución
debidamente motivada y apegada a los principios constitucionales encaminados al
respeto del debido proceso.
3.1.2 Características de la motivación
La motivación es una explicación jurídica doctrinaria.-
Esta motivación se basa bajo los principios de la motivación, se encuentra expresada
en la norma constitucional y demás leyes del Estado constitucional de derechos. Por
58
otra parte, la explicación doctrinaria, que se basa en la expresión que fundamenta el
hecho de su existencia.
La motivación debe ser clara.-
Se refiere a la capacidad de comprensión de los textos que se emitan en las
resoluciones o sentencias, tanto para el ámbito administrativo como para el judicial,
puesto que el juez o la autoridad nominadora debe expresar de forma específica y
determinada los fundamentos en los que se basan en sus resoluciones o sentencias. En el
caso de los sumarios administrativos, la autoridad que emite la resolución debe ser clara
y determinante al momento de expresar su voluntad.
La motivación debe ser completa.-
En cada resolución se debe explicar claramente los fundamentos de hecho y de
derecho, en el primero se debe expresar todos los acontecimientos uqe hayan sido
expuestos por las dos partes interesadas, citando todas las normas con la debida
pertinencia al asunto que se está sustanciando, en cuanto a las pruebas estas deben
abarcar todo el contenido de factibilidad que se hayan obtenido, en las declaraciones de
testigos si hubiera habido, deben explicarse en sentido literal. Es decir no se debe omitir
ningún precepto legal, ni los hechos que se relacionen con el caso en concreto.
La motivación debe abarcar el sentido lógico.-
Se debe aplicar la razonabilidad de la autoridad administrativa o del juez según sea el
caso, la valoración de la prueba por parte de la autoridad competente para lograr emitir
una decisión ajustada a los principios del debido proceso.
59
La motivación debe ser precisa.-
Debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho, pero únicamente los que se
refieran al caso específico, la autoridad ni el juez, jamás deben alejarse de la
especificidad del caso, para dar su decisión y resolver de manera objetiva.
3.1.3. La argumentación jurídica
Para tener una referencia argumentar es enunciar nuestra propia tesis, es decir nuestras
propias razones que presentemos a alguien ya sea afirmando o refutando, de aquí nace
la argumentación jurídica, la cual es un conjunto de inferencias jurídicas que deben ser
fundadas en conocimientos cognitivos, para poder manifestar las premisas y definir
conclusiones sobre un hecho jurídico, en donde se pretende demostrar la aplicabilidad
de una norma jurídica.
3.1.4. Diferencia entre motivación jurídica y argumentación jurídica
Por lo general en el entorno siempre existen confusiones entre la motivación jurídica
con la argumentación jurídica, pues estas dos llevan un sentido muy distinto al
momento de interpretarle jurídicamente. Mientras que la motivación se vale de las
decisiones y conclusiones sobre un caso en concreto que determinen la culpabilidad o
inocencia de un apersona, basándose en la aplicación de las normas jurídicas y
aplicando la doctrina de manera ordenada con fundamentos necesarios que determinen
la existencia o no de una falta o delita. Sin embargo la argumentación jurídica se refiere
a inferencias que tienen conocimiento cognitivo para poder sustentar una tesis. Además
argumentar jurídicamente, es manifestar nuestras propias premisas sobre la
interpretación que damos a un hecho jurídico sea afirmando o negando un hecho.
60
3.2 Efectos jurídicos por falta de motivación
3.2.1 Nulidad de resoluciones, actos y fallos
Existen varias consecuencias jurídicas las cuales recaen sobre una falta de motivación
en resoluciones de carácter administrativo, la principal consecuencia que resulta por esta
falta de motivación es la nulidad de las resoluciones.
Es por eso que el deber motivar las resoluciones puede infringir las normas que
establecen el deber de motivar, en los que no respetan las exigencias formales y
sustanciales que la misma legislación señala que se puede acudir a la impugnación
debido a la nulidad de resoluciones que por errores se emitieron.
3.2.2 Demanda ante el tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo
En materia administrativa, para presentar una demanda, de un recurso de plena
jurisdicción subjetivo, se lo hace ante el tribunal distrital de lo Contencioso
Administrativo, hoy en día denominado Unidad Judicial de lo Contencioso
Administrativo, dicho recurso ampara el derecho subjetivo presuntamente negado a una
persona, la demanda se lo presenta ante esta Unidad por la competencia que recae sobre
esta, por estar relacionado a los actos, resoluciones, decisiones, etc. que hayan
violentado un derecho a una persona natural o jurídica, como lo establece el Art. 1 de la
Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, la cual también establece la
competencia del Tribunal para asumir causas relacionadas a la Administración Pública,
sus dependencias y empresas públicas.
61
TITULO IV
4.1 OTRAS LEGISLACIONES
4.1.1 España
En cuanto al Régimen Disciplinario Español, de acuerdo al Real Decreto 33/1986; del
10 de enero se aprobó este Reglamento del Régimen Disciplinario de los funcionarios
de la Administración del Estado, el cual en su parte pertinente manifiesta lo siguiente:
Art. 5.- Las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de sus cargos
podrán ser muy graves, graves y leves.
Art. 9.- Los funcionarios incurrirán en responsabilidad disciplinaria en los
supuestos y circunstancias establecidos por este Reglamento.(TECNOS. 2006,
p. 1020-1022)
Este decreto es el único que incorpora la clasificación de las faltas disciplinarias al
igual que en el Ecuador, con la Ley Orgánica del Servicio Público, las faltas
disciplinarias son graves y leves, en este caso se establece cuáles son las faltas leves y
que sucede con el cometimiento de ellas. Por otra parte, mientras que el Régimen
disciplinario español se rige bajo un reglamento que por decreto se ejecuta.
En este país es importante la aplicación de la motivación, para que exista ese legítimo
derecho a la defensa por parte de los investigados, además menciona que se debe
extender a las resoluciones administrativas el carácter de la motivación. En este sentido
la motivación busca como fin a que el interesado del acto o resolución administrativa,
puedan conocer los motivos que llevaron a esa resolución, con el fin de que se puedan
en otra instancia rebatirlos.
62
4.1.2 Colombia
El Procurador General de la Nación de Colombia, Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado,
en la presentación del Código Disciplinario Único, expresamente se refirió al derecho
disciplinario de ése país, y expuso:
“En el régimen jurídico colombiano, el derecho disciplinario es “una rama
esencial al funcionamiento del Estado enderezado a regular el comportamiento
disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo
integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para
aplicarlas, , no es una creación legal ni una interpretación de la jurisprudencia,
es una vertiente del derecho público que tiene origen en la Constitución
Política, y ha sido desarrollado legalmente y por la jurisprudencia al amparo de
las normas constitucionales que lo erigen como una disciplina autónonoma e
independiente, en especial deslindada del derecho penal y el derecho
administrativo”. (Ordóñez, 2002, pág. 5)
El Procurador de la Nación de Colombia, al contrario de lo que ocurre en Chile, señala
que el derecho disciplinario de los servidores públicos, forma una rama autónoma e
independiente, deslindada del derecho penal y el derecho administrativo.
Es un poder DE PRINCIPIO y DISCRECIONAL porque surge del poder de mando y
de la facultad de vigilancia que corresponde al jerarca de todo servicio. Por ello
debemos recordar que la jerarquía es una relación técnica de carácter interno y
naturaleza administrativa, regulada jurídicamente, para asegurar la unidad estructural y
funcional mediante subordinación.
Colombia cuenta con un régimen disciplinario para los funcionarios públicos,
fundamentado en los artículos 6 y 123 de la Constitución Política, los cuales disponen
63
que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos y por omisión o extralimitación en
el ejercicio de sus funciones. El Código Disciplinario Único está contenido actualmente
en la Ley 734 de 2002. En cuanto al procedimiento administrativo que se debe seguir, es
muy simple ya que este no debe exceder de treinta días, los cuales son contados desde el
momento en el que el Fiscal conoce el caso; sin embargo, si fuera el caso necesario, se
podrá pedir prorroga con el fin de determinar de mejor manera la resolución del acto
administrativo.
El Poder Disciplinario Administrativo no es, la única forma de disciplina, que existe
en el Derecho. Así, existe el Poder Disciplinario Laboral, con algunos puntos en común
con el que nos convoca en este artículo y que fueran comentados oportunamente. Estos
principios son los aplicados en el caso de la legislación Colombiana dado que, se ha
realizado un Código exclusivo que se refiere a las sanciones dirigidas a los funcionarios
públicos.
Respecto de los procedimientos se contemplan
a) El procedimiento ordinario que comprende la indagación preliminar y la
Investigación disciplinaria, y
b) El procedimiento especial que comprende el procedimiento verbal y el
procedimiento ante el Procurador General de la Nación
a) El procedimiento ordinario que comprende la indagación preliminar y la
Investigación disciplinaria
La indagación preliminar procede cuando exista duda acerca de la aplicación de una
investigación disciplinaria, la cual tiene por fines verificar la ocurrencia de la conducta
determinando si es constitutiva de falta disciplinaria o si está afecto a causal de
exclusión de responsabilidad.
Cuando en la indagación preliminar se identifique al autor o autores de falta
disciplinaria, el funcionario competentes iniciará la investigación disciplinaria en la cual
se verifica la ocurrencia de la conducta; se determina si es constitutiva de falta
64
disciplinaria; se esclarece los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración pública con
la falta, y la responsabilidad disciplinaria del investigado.
El investigado debe ser notificado para entenderse legalmente emplazado, debiendo la
investigación tener un plazo de tramitación máximo de seis meses contados desde la
decisión de apertura, según dispone el Art. 156 del referido código disciplinario,
término que podrá aumentarse a doce meses en caso de faltas gravísimas o graves, o
cuando en una misma investigación se investigue dos o más faltas, pudiendo el
funcionario ser suspendido provisionalmente, sin derecho a remuneración alguna,
siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que
la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del
autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o
que la reitere, por un término de tres meses prorrogables por igual período, debiendo el
servidor ser reintegrado cuando la investigación termine con fallo absolutorio, o
decisión de archivo o de terminación del proceso, o cuando expire el término de
suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia.
Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el
término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de
conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas
recaudadas y formulará pliego de cargos contra el investigado u ordenará el archivo de
la actuación, según corresponda.
Si no hubiere pruebas que practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el fallo
dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del término para presentar descargos,
o al del término probatorio, en caso contrario.
Contenido del fallo. El fallo debe ser motivado y contener:
1. La identidad del investigado.
2. Un resumen de los hechos.
3. El análisis de las pruebas en que se basa.
4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones
que hubieren sido presentadas.
65
5. La fundamentación de la calificación de la falta.
6. El análisis de culpabilidad.
7. Las razones de la sanción o de la absolución, y
8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de
la sanción y la decisión en la parte resolutiva.
De la resolución podrá apelarse ante el funcionario de segunda instancia, quien deberá
decidir dentro de los 45 días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso. Si
lo considera necesario, decretará pruebas de oficio, en cuyo caso el término para
proferir el fallo se ampliará por igual período.
Una vez ejecutoriado el fallo sancionatorio, el funcionario competente lo comunicará
al funcionario que deba ejecutarlo, quien tendrá para ello un plazo de diez días,
contados a partir de la fecha de recibo de la respectiva comunicación. En el caso que
corresponda multa, el cobro se efectuará por jurisdicción coactiva.
4.1.3 Argentina
El proceso administrativo interno que se aplica en este país se lo desarrolla al igual
que en los demás países. Su procedimiento es de oficio y regula el ejercicio de los
poderes disciplinarios de la administración de los funcionarios que laboran en las
instituciones del Estado, con el fin de mantener el buen orden y funcionamiento de la
administración pública.
Dentro de los procesos disciplinarios administrativos de este país tenemos varios tipos
en los cuales el funcionario es sometido a investigación si se diera el caso de las faltas
disciplinarias. En primer plano se encuentra la Investigación Administrativa, la cual
como definición tenemos: ―La investigación administrativa es el procedimiento
tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos
66
dentro del servicio o que lo afecten directamente aun siendo extraños a él y a la
individualización de los responsables‖ (SINDICATO POLICIAL DE ARGENTINA).
En primer plano se encuentra la Investigación Administrativa, la cual como definición
tenemos:
“La investigación administrativa es el procedimiento tendiente a determinar o
comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del
servicio o que lo afecten directamente aun siendo extraños a él y a la
individualización de los responsables” (SINDICATO POLICIAL DE
ARGENTINA).
Los elementos que le caracterizan a esta investigación están comprendidos, como:
a) La determinación o comprobación de actos o hechos irregulares acaecidos
dentro o fuera del servicio, pero que lo afecten directamente
b) Individualizar a los responsables
El procedimiento de esta investigación comienza con la orden que debe dar el superior
del funcionario cuando ha notado que se ha dado la falta disciplinaria. El primer paso
será la designación de un instructor, este deberá notificar con su designación a la
autoridad competente, además el instructor cuenta con un tiempo periódico para instruir
el cual podrá efectivamente ampliarse si fuere necesario.
Esta instrucción será de carácter confidencial, ya que el instructor tendrá la capacidad
de hacer las averiguaciones correspondientes con la debida firmeza y discreción posible
para que las pruebas que fundamenten este proceso no sean violentadas y puedan ser de
gran base para la investigación.
Una vez que se hayan efectuado las averiguaciones correspondientes y que se haya
esclarecido la investigación con la utilización de los diferentes recursos probatorios,
67
como fotografías, videos y declaraciones personales que el mismos instructor tendrá el
deber de desarrollarla, el instructor deberá emitir un informe donde consten los por
menores de la investigación, el cual pasará dentro de los veinte días siguientes a
informes letrados.
Si en el procedimiento no se ha determinado responsables, la autoridad competente
tiene el deber de resolver pudiendo enviar el expediente al archivo; pero si se diera el
caso de que se demuestra que ha existido un delito, la autoridad está en la disposición de
remitirlo con denuncia a la policía; en el caso de querer hacer una ampliación a la
investigación se la podrá realizar únicamente si se entiende que la instrucción ha sido
insuficiente, del resultado que se dé, de esta revisión o ampliación y con el debido
análisis no letrado, se procederá a emitir la causa de acuerdo a los resultados que este
diera.
El Sumario Administrativo es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la
responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa.
De esta definición podemos extraer los elementos que la caracterizan, los cuales son:
a) Su fin es determinar o comprobar;
b) La culpabilidad de los funcionarios;
c) Ya imputados de la comisión de falta administrativa;
d) La motivación del acto debe hacer referencia, de principio, a los hechos. No
corresponde insinuar, como regla general, tipificación que será efectuada por el
sumariante y letrado correspondiente.
Este procedimiento del Sumario Administrativo comienza con la resolución que emite
la autoridad competente es decir, el jefe de área que esté encargado del departamento de
donde desarrolla sus actividades laborales el funcionario de la entidad pública.
68
Con la resolución que se emita de este, se deberá designar a un instructor y ordenar la
comunicación en el Registro de funcionarios públicos, dándose el caso de que la falta
sea grave, se deberá proceder a la suspensión de las funciones, y aunque el sumario
quiere decir que todavía se genera presunción de inocencia, en ningún caso en cuanto se
esté desarrollando deberá darse licencia a las personas que estén sometidas a
investigación.
Si en la resolución del sumario se prueba que se ha dado una falta sumamente grave,
éste tiene la facultad de disponer la suspensión preventiva de la persona si esta es
encontrada como autor, complicidad o intensión dolosa; si se diera el caso del sumario
en las autoridades de alto rango, el instructor no podrá aplicar la norma de suspensión
preventiva con la retención del sueldo o medio sueldo, deberá presentar este
inconveniente al ministro del ramo para que este haga las rectificaciones o
ratificaciones.
Si se diera el caso de que a las personas o funcionarios que han sido sometidos a la
investigación, deben ser restituidos nuevamente en sus funciones resarciendo
debidamente los daños ocasionados, inclusive los daños morales, cabe recalcar que la
suspensión preventiva y la privación del salario no son sanciones.
El Sumario Administrativo tiene cualidades o particularidades que son importantes
conocer, ya que son el resultado del mismo, dentro de los cuales tenemos:
1. La separación del cargo se decreta con retención total de haberes.
2. No rige el límite máximo de seis meses de suspensión preventiva.
3. Si la irregularidad refiere a la percepción de la Renta Fiscal o cuya omisión.
69
De igual forma que en las investigaciones administrativas la notificación se la realiza
primeramente al instructor, quien tomará en cuenta esa fecha de notificación para
empezar con el plazo en el que debe desarrollar el informe.
En el caso de las pruebas se remitirá el instructor a hacerlo de la manera más discreta,
el cual deberá realizar las citaciones a las personas para que ellas puedan dar
declaraciones si fuere el caso, de darse así el instructor no podrá delegar la diligencia a
otro funcionario ya que únicamente deberá hacerlas personalmente, de ser el caso de
que se le tome versiones al sumariado este tendrá el derecho de ser asistido por un
abogado quien está en la facultad de impugnar las preguntas con contenido capcioso o
inconstitucional; sin embargo el instructor puede rechazar las impugnaciones si lo cree
necesario, ya que es el instructor quien dirige el procedimiento de las preguntas y por
ende de las pruebas.
Una vez realizado el procedimiento de las preguntas, el instructor tendrá que emitir el
informe el mismo que será sustanciado por todas las diligencias que se hubieren
realizado, donde se tomará de acuerdo a los atenuantes y agravantes que se hayan
manifestado en las conclusiones, una sanción que podrá ser la destitución o suspensión
provisional de sus funciones.
Es así que en la etapa decisoria la Autoridad competente, observando ya todos las
acciones desarrolladas, es quien dictará la resolución final para el funcionario por
mérito de las pruebas y de informe tal y como lo habíamos detallado anteriormente.
Además se dispondrá si se retendrá o no el sueldo; es decir, cada sanción será aplicada
de acuerdo al grado de importancia de la falta disciplinaria que el funcionario haya
realizado, si esta se probara como evidente o positiva.
70
4.1.4 Uruguay
En la legislación establecida en este país, se habla sobre las resoluciones las cuales
deben fundamentarse y especificar los casos en concreto, dando las razones específicas
para que justifiquen su decisión. Para que se rija un procedimiento de sumario
administrativo en contra de un funcionario público se debe aplicar las debidas garantías
para el ejercicio de la motivación de las resoluciones.
Para la legislación uruguaya el Sumario Administrativo es un procedimiento que
determina o busca comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados, a los
cuales se investiga por la comisión de alguna falta disciplinaria.
Si bien el objeto del presente es el Procedimiento Disciplinario, resulta imprescindible
ingresar al estudio del Procedimiento Administrativo común. Ello se justifica porque
aquel, si bien es especial en tanto es un procedimiento punitivo interno, es también un
procedimiento administrativo al que le son aplicables los principios enumerados en el
art. 2 del Decreto 500/91.
Así, el art. 168 de ese cuerpo reglamentario dispone que el Procedimiento Disciplinario:
" (..) Se regulará por las normas del presente libro (dos) sin perjuicio de la
aplicación, en lo pertinente, de las contenidas en el anterior” (Decreto500/91).
El objetivo principal de las autoridades administrativas en cuanto a promover el
control de las faltas disciplinarias es reconocido en esta legislación también y en todas
las anteriormente estudiadas, puesto que menciona lo siguiente:
“La investigación administrativa es el procedimiento tendiente a determinar o
comprobar la existencia de actos y hechos irregulares o ilícitos dentro del
servicio o que lo afecten directamente aun siendo extraños a él, y a la
individualización de los responsables” (Decreto500/91)
71
El artículo 185 Ibídem, con respecto en la iniciación de los sumarios e investigaciones
administrativas señala lo siguiente:
“Todo sumario o investigación administrativa se iniciará con resolución
fundada del jerarca de la respectiva Unidad Ejecutora que lo disponga, la que
formará cabeza del proceso. Conjuntamente se designará al funcionario
encargado de la investigación. Esta competencia es sin perjuicio de la que
corresponde a los Ministros dentro de cualquiera de los servicios jerarquizados
de su Secretaría de Estado”. (Decreto500/91)
Al igual que en el proceso de las investigaciones y sumarios administrativos del
Ecuador, en Uruguay este acto se da inicio con la una resolución mientras que en
nuestro caso la iniciamos presentando la solicitud debidamente fundamentada a las
autoridades correspondientes, para que se proceda a la realización de la investigación
correspondiente, con el fin de que se logre llegar a esclarecer los hechos por los que se
le acusa al funcionario.
De la misma manera que en el proceso ecuatoriano, el uruguayo al determinar la
existencia de una falta disciplinaria y al aprobarse el sumario administrativo se
procederá a la retención de los haberes del funcionario sumariado cuando los hechos de
la investigación hayan dado como resultado falta grave, de este modo deberá
establecerse con la resolución que ordena el sumario, al igual que será acompañado con
la retención de los medios sueldos correspondientes. La suspensión preventiva y la
retención de los medios sueldos no podrán exceder de seis meses contados a partir del
día en que se notifique al funcionario la resolución que disponga tales medidas. En
cualquier Estado del sumario, el Ministro podrá dejar sin efecto la suspensión
preventiva.
Artículo 215 del Decreto 500/91, nos manifiesta:
“Concluida la instrucción, el instructor dispondrá de un plazo de diez días para
realizar un informe circunstanciado con las conclusiones a que arribe; en su
caso, la relación de los hechos probados y su calificación, la participación que
en ellos hubieren tenido los funcionarios sujetos al procedimiento disciplinario
72
en trámite y las circunstancias atenuantes y agravantes que existan en favor o
en contra de los mismos”.
El procedimiento de Sumario Administrativo terminará con la notificación de la
resolución al funcionario sumariado, en el que se dispondrán las sanciones que se le
deberá aplicar al mismo de ser el caso, o simplemente el mero hecho de ser reubicado
nuevamente en su puesto de trabaja para su labor normal.
Esto nos aclara el Decreto 500/91 en su artículo 221: La resolución que recaiga en el
sumario se notificará personalmente a quienes corresponda, siguiéndose el
procedimiento previsto en los artículos 91 y siguientes del presente decreto, en lo que
fueren aplicables. La resolución admitirá los recursos comunes a los actos
administrativos
CAPITULO III
MARCO METODOLÓGICO
3.1. Trabajo práctico sobre las unidades de observación población y muestra
3.1.1. Enfoque de la Investigación
El enfoque que pretendo dar a la presente investigación es el cualitativo, debido a que
si se han analizado directamente los problemas a través de observaciones se han
analizado directamente los problemas a través de observaciones directas.
Pues el desconcierto y la incertidumbre por parte de los empleados públicos cuando se
presenta un asunto relacionado a alguna sanción administrativa.
Es así como se puede manifestar que las instituciones públicas no siempre manejan de
forma adecuada el debido proceso en temas como este, pues la sustanciación de
73
Sumarios Administrativos son procesos que deben llevar a un profundo análisis en
donde el Estado juega un papel importante a la hora de sancionar a sus funcionarios.
En cuanto al enfoque cuantitativo que doy al presente proyecto de investigación es
que se han analizado la intervención en la función jurisdiccional con la presentación de
la demanda de impugnación ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo
y también el análisis va enfocado a un caso en el que ya se encuentra una sentencia por
parte del tribunal competente.
3.1.2 Modalidad de la Investigación
Este proyecto de investigación para enfocarse dentro de las modalidades establecidas
considero que la investigación Bibliográfica- Documental me han ayudado a obtener los
resultados esperados, pues me ha permitido llegar a criterios teórico- jurídicos, debido a
las fuentes de información tales como documentos, casos y procesos en los que he
analizado cada uno de ellos para poder llegar a tener criterios y conclusiones claros
sobre el tema del proyecto.
Por otro lado, también he acudió a fuentes secundarias tales como libros, revistas
jurídicas, fuentes que han sido aportadas por especialistas en la materia del presente
tema, los cuales me han permitido dilucidar y comprender lo que planteo como solución
al problema.
3.1.3 Tipos de Investigación
Investigación Descriptiva.-
Este tipo de investigación nos permitió describir el análisis que se realizó en cuanto a
los temas y subtemas desarrollados en este proyecto de investigación, así mismo de
todos los aportes de casos y demás investigaciones. Además de analizar cada una de las
74
variables tanto dependientes como independientes las cuales arrojaron conclusiones
para sus posibles soluciones, en si se describieron las variables con el fin de presentar
una propuesta que busque solucionar los problemas descritos en cada variable junto con
sus consecuencias.
Investigación histórica.-
Históricamente se hizo una breve reseña de la antigua LOSCCA, destacando que no
son muchas las diferencias existentes entre aquella ley y la actual LOSEP,
conservándose muchas de sus normas, destacando que la diferencia radica en que los
procedimientos disciplinarios también deben ajustarse a los principios del debido
proceso, cosa que, igualmente ocurría con la ex LOSCCA y la Constitución Política de
1998, con la diferencia que en la Constitución de la República actual existe una
fundamentación neoconstitucionalista y no positivista en la cual debe privilegiarse el
principio pro homine por sobre el principio de la legalidad, destacando que bajo el
amparo de la anterior Constitución prevalecía la aplicación expresa de la ley, sin
embargo, aún puede apreciarse que existe este resabio de legalidad en los sumarios
administrativos porque los juzgadores de los sumarios administrativos son personas que
carecen de formación y conocimientos jurídicos.
Investigación bibliográfica.-
La investigación bibliográfica implicó recurrir a numerosa doctrina, legislación y
jurisprudencia tanto nacional como comparada, haciéndose un breve análisis de las
legislaciones de España, Chile, Colombia y Venezuela, analizándose en detalle la
legislación nacional relacionada con la potestad de la Administración Pública,
especialmente nacional, a fin de determinar sus ventajas y desventajas, para, proponer
modificaciones que respeten los principios constitucionales, esencialmente el del debido
proceso.
75
3.1.4 Población y muestra
Para la determinación de la población y la muestra se entiende que se tomó datos
reales, los cuales permitieron que se aplique de mejor manera la investigación, de
acuerdo al siguiente detalle:
3.1.4.1. Población
Se del universo los funcionarios de la Corte Constitucional y personas dentro de esta
entidad, en el Distrito Metropolitano de Quito.
Cuadro 1. Población
POBLACIÓN CANTIDAD/INTEGRANTES
Jueces de la Corte Constitucional 15
Abogados expertos en la materia 20
Funcionarios y/o servidores públicos 20
Estudiantes de Derecho 15
Ciudadanos 10
TOTAL 80
Autor: Hernández Jaramillo Jorge Francisco.
3.1.4.2. Muestra
Tomando en cuenta que la población es infinita, porque es dirigida a las encuestas y
entrevistas a estudiantes, ciudadanos, jueces y servidores públicos, no se aplicó ninguna
fórmula.
Cuadro 2. Muestra
POBLACIÓN CANTIDAD/INTEGRANTES
76
Jueces de la Corte Constitucional 3
Abogados expertos en la materia 5
Funcionarios y/o servidores públicos 20
Estudiantes de Derecho 5
Ciudadanos 20
TOTAL 53
Autor: Hernández Jaramillo Jorge Francisco.
3.1.4.3. Aplicación de la Matriz de operacionalizacion de las variables
Cuadro 3. Operalización de las Variables
VARIABLE
INDEPENDIEN
TE
DIMENSIÓ
N
INDICADOR NÚMERO DE
ITEM
TÉCNICA
O
INSTRUME
NTO
Variable
independiente 1:
La imprudente
aplicación del
sumario
administrativo.
Ámbito:
Administrativ
o
Judicial
Evidenciar los
aspectos que
producen la
irresponsble
aplicaion del
Sumario
Admionistrativo
. Comprobar los
motivos las
causas que
generan la
indebida
aplicación del
sumario
administrativo.
Empleados
públicos: 20
Resoluciones: 2
Jueces: 3
Juicios: 2
Encuesta
Análisis
documental
Entrevista
Análisis
documental
VARIABLE
DEPENDIENTE
DIMENSIÓ
N
INDICADOR NÚMERO DE
ITEM
TÉCNICA
O
INSTRUME
NTO
Variable
dependiente 1:
Conduce a
errores de
carácter
administrativo,
Ámbito
Constituciona
l
Verificar la
inconstitucionali
dad de las
resoluciones
administrativas
Jurisprudencia:3
Análisis
documental
77
donde el Estado
no cuenta con
los fundamentos
necesarios
cuando se
demanda en
instancias
judiciales.
Administrativ
o
emanados por
instituciones
públicas.
Analizar las
resoluciones del
sumario
administrativo.
Empleados: 20
Resoluciones:3
Encuesta
Análisis
documental
Autor: Hernández Jaramillo Jorge Francisco.
Cuadro 4
VARIABLE
INDEPENDIEN
TE
DIMENSIÓ
N
INDICADOR NÚMERO DE
ITEM
TÉCNICA
O
INSTRUME
NTO
El
desconocimiento
de las autoridades
de la
administración
pública sobre los
procesos de
sumarios
administrativos
de los servidores
públicos.
Ámbito
Administrativ
o
Contencioso
Adinistrativo
Evidenciar
cuales son las
causas por las
que existe
desconocimiento
sobre los
expedientes
Comprobar por
qué motivo las
autoridades
desconocen de
la ley en ciertos
casos
Resolucioes:2
Jueces:3
Análisis
documental
Entrevista
VARIABLE
DEPENDIENTE
DIMENSIÓ
N
INDICADOR NÚMERO DE
ITEM
TÉCNICA
O
INSTRUME
NTO
Variable
dependiente 2: Al
firmar una
resolución sin
motivación
Ámbito
Administrativ
o
Comprobar por
qué razones la
falta de
motivación en
Resoluciones:3
78
elaborada por un
tercero, tenga
efectos jurídicos
donde recae la
responsabilidad
sobre el Estado.
Constituciona
l
las instituciones
públicas vulnera
el debido
proceso y
porque genera
efectos jurídicos
Debido proceso:
2
Derecho a la
defensa: 2
Todas
Análisis
documental
Autor: Hernández Jaramillo Jorge Francisco.
Cuadro 5.
VARIABLE
INDEPENDIEN
TE
DIMENSIÓ
N
INDICADOR NÚMERO DE
ITEM
TÉCNICA
O
INSTRUME
NTO
Variable
independiente 3:
La ineficiente
participación del
Estado al no
comprometer a
sus empleados de
acuerdo a lo
preceptuado en la
legislación
ecuatoriana.
Ámbito
Administrativ
o
Contencioso
Administrativ
o
Evidenciar
porqué motivo
el Estado no
invierte en
capacitaciones a
sus empleados
todo el tiempo.
Comprobar si
existen
justificativos en
demandas por
actuaciones
indebidas de las
autoridades
administrativas.
Servidores
públicos: 20
Resoluciones:2
Jueces: 1
Encuesta
Análisis
documental
Entrevista
VARIABLE
DEPENDIENTE
DIMENSIÓ
N
INDICADOR NÚMERO DE
ITEM
TÉCNICA
O
INSTRUME
NTO
Variable
dependiente 3:
Como
consecuencia los
servidores
públicos
desconocen sobre
sus funciones,
prestando
servicios
deficientes que
Ámbito
Administrativ
o
Contencioso
Administrativ
Evidenciaar
porqué motivos
los servidores
públicos prestan
servicios
deficientes a los
ciudadanos.
Comprobar los
resultados del
Servidores
públicos: 20
Jurisprudencia:3
Resoluciones:2
Impugnaciones:
1
Encuesta
Análisis
documental
Análisis
documental
Análisis
documental
79
causan efectos
jurídicos.
o desconocimiento
de los
empleados
públicos sobre la
ley.
Autor: Hernández Jaramillo Jorge Francisco.
80
CAPITULO IV
4. PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA INVESTIGACIÓN
Una vez realizadas las encuestas, he procedido a determinar con mejorar la
aplicabilidad del sumario administrativo, cada pregunta se encuentra tabulada con los
porcentajes determinados en las tablas, los cuales se encuentran también interpretados
por medio de una barra gráfica, cada pregunta en las encuestas realizadas son cerradas
con opciones como Si, No, y A veces.
La encuesta se realizó dirigida y aplicada a ciudadanos en general, estudiantes de
derecho, funcionarios públicos. Con el fin de determinar a la brevedad los resultado
obtenidos.
4.1. TABULACIÓN Y GRAFICACIÓN DE RESULTADOS.
Tabla 1.
Pregunta No. 1
PARAMETRO FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 4 20%
NO 10 50%
A VECES 6 30%
TOTAL 20 100%
Ilustración 1.
81
Fuente de investigación realizada en el Distrito Metropolitano de Quito
Elaborado por: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
De acuerdo a los resultados que refleja esta pregunta 4 personas representan el 20%
mencionan que los actos y resoluciones del Sector Público si son motivadas; mientras
que 10 personas que representan el 50% mencionan que no creen que las resoluciones y
a actos administrativos del Sector Público sean motivados, en cambio 6 personas que
representan el 30% de la población mencionan que a veces son motivadas las
resoluciones y a actos administrativos del Sector Público. Por tanto, significa que la
mayor parte de ciudadanos y estudiantes encuestados no confían en las resoluciones,
actos y decisiones administrativas que toma el Sector Publicaciones aun desconfían que
exista la debida motivación y fundamentación en sus resoluciones.
Tabla 2.
Pregunta No. 2
PARAMETRO FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 1 5%
NO 19 95%
TOTAL 20 100%
0%
500%
1000%
1500%
2000%
SI NO A VECES TOTAL
20% 50% 30% 100%
4
10
6
20 Cree usted que los actos y resoluciones administrativas
del Sector Público son motivadas?
Pregunta No. 1 PORCENTAJE Pregunta No. 1 FRECUENCIA
82
Ilustración 2.
Fuente de investigación realizada en el Distrito Metropolitano de Quito
Elaborado por: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
En cuanto a la segunda pregunta, 1 persona que representa un 5% de los encuestados,
Manifiesta que si conoce la lo que la Constitución de la República habla sobre la
motivación; mientras que 19 personas que representan el 95% de los encuestados
manifiesta que no conocen la disociación que la Constitución de la República establece
en cuanto a la Motivación de las resoluciones administrativas. Por lo tanto, se puede
concluir que la mayor parte de los encuestados no conoce sobre lo que establece la
Constitución de la República respecto de la Motivación, lo que impide que conozcan
sobre los principios del debido proceso.
Tabla 3.
Pregunta No. 3
PARAMETRO FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 13 65%
NO 7 35%
TOTAL 20 100%
0%
50%
100%
SI NO TOTAL
5%
95% 100%
5%
95% 100%
2.- Conoce usted a que se refiere la Constitución de la República respecto a la motivación?
Pregunta No. 2 PORCENTAJE Pregunta No. 2 FRECUENCIA
83
Ilustración 3
Fuente de investigación realizada en el Distrito Metropolitano de Quito
Elaborado por: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS.-
En cuanto a esta pregunta, 13 personas que representan el 65% de los encuestados
tanto estudiantes como ciudadanos en general, manifiestan que si saben lo que significa
un sumario administrativo; mientras que 7 personas que representan el 35% de los
encuestados manifiestan que no saben lo que significa un sumario administrativo. Por
tanto, como resultado de lo encuestado se determina que la mayoría sabe que es un
sumario administrativo y en que casos se lo aplica.
Tabla 4.
Pregunta No. 4
PARAMETRO FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 2 10%
NO 7 35%
A VECES 11 55%
TOTAL 20 100%
Ilustración 4.
NO
SI
0
5
10
15
FRECUENCIA PORCENTAJE
7
35%
13
65%
De acuerdo a su criterio sabe que es un sumario administrativo?
NO
SI
84
Fuente de investigación realizada en el Distrito Metropolitano de Quito
Elaborado por: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS.-
En esta pregunta, 2 personas que representan el 10% de los encuestados manifiestan
que si creen que los sumarios administrativos instaurados en el Servicio Público son
debidamente motivados; en cambio, 7 personas que representan el 35% de los
encuestados manifiestan que no son motivados dichos procedimientos, mientras que 11
personas que representan el 55% de los encuestados manifiesta que a veces son
motivados los sumarios administrativos. Por lo tanto se puede determinar que existe
desconfianza por parte de la ciudadanía en cuanto al procedimiento que se aplica en los
sumarios administrativos, lo que significa que las autoridades competentes aun vulneran
el debido proceso y la seguridad jurídica de los procedimientos administrativos.
Tabla 5.
Pregunta No. 5
PARAMETRO FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 18 90%
NO 0 0%
POCO 2 10%
TOTAL 20 100%
0%
500%
1000%
1500%
SINO
A VECES
10% 35%
55%
2
7
11
¿Creee usted que los sumarios administrativos que se aplican a los servidores públicos son
debidamente motivados?
Pregunta No. 4 PORCENTAJE Pregunta No. 4 FRECUENCIA
85
Ilustración 5.
Fuente de investigación realizada en el Distrito Metropolitano de Quito
Elaborado por: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS.-
En esta pregunta, 18 servidores públicos y ciudadanos encuestados que representan un
90% de las encuestas, manifiestan que si conocen lo que establece la Constitución de la
República y las demás leyes sobre las funciones de los servidores públicos, mientras
que un 0% de personas refleja como resultado no conocer dichas disposiciones; sin
embargo, 2 personas que representan el 10% manifiestan que conocen poco de la
normativa que establece las funciones de los servidores públicos en general. Por lo
tanto, se puede concluir que existe mayor número de servidores públicos con
conocimiento sobre lo que establece la Constitución de la República y demás leyes que
rigen el sector público.
0%
500%
1000%
1500%
2000%
SINO
POCO
90%
0% 10%
18
0 2
¿Conoce usted lo que establece la Constitución de la República y la demas leyes sobre las funciones del
servidor público?
Pregunta No. 5 PORCENTAJE Pregunta No. 5 FRECUENCIA
86
4.2 Comprobación del Objetivo
El objetivo de este proyecto es establecer los lineamientos constitucionales que se
observa en el proceso sumario administrativo dentro de la legislación ecuatoriana para
perfeccionar su efectividad jurídica, se ha comprobado de acuerdo a los resultado que
arrojan la encuesta que tanto para autoridades como para servidores públicos y
ciudadanos en general, falta conocimiento sobre la motivación de resoluciones
administrativas que establece la Constitución de la República como un principio
fundamental del debido proceso. Así como se evidencia la inconformidad sobre
procesos que se están llevando a cabo dentro de instituciones públicas. Por tanto, existe
la comprobación de relación entre las encuestas realizadas y los objetivos planteados
respecto de los resultados que reflejan y su contenido cuantitativo y cualitativo.
4.3 Conclusiones
El presente trabajo de investigación, es importante para conocer algunos aspectos que
constituyen la trascendente aplicación de los principios constitucionales, los cuales
sirven para interpretar las leyes vigentes, estos son:
1. El respeto a los principios del debido proceso que se establece en la
Constitución de la República, por parte de todas las entidades del Estado y de
las autoridades nominadoras, ya que el estado se encuentra obligado a hacer
efectivo el cumplimiento de las normas vigentes y sus reglamentos, apegados
a la Norma suprema que es la Constitución de la República, así es que los
procesos administrativos deben ser analizados desde el punto de vista de la
motivación como garantía del debido proceso.
2. El estado ecuatoriano carece de un vacío legal como consecuencia de esa falta
de análisis jurídico e interpretativo que se debe dar a las leyes vigentes,
nuestra Constitución de la República habla sobre la motivación de las
resoluciones administrativas, las cuales deben emitirse con responsabilidad y
apego a las normas, y quien no lo haga será responsable, dentro de esta
87
responsabilidad se encuentra inmerso el Estado, por lo tanto es necesaria la
implementación de una reforma en la Ley Orgánica de Servicio Público y su
Reglamento referentes a la motivación de las resoluciones en los sumarios
administrativos, para evitar confusiones todo proceso administrativo debe
conllevar una resolución final, es ahí donde la ley no toma en cuenta el
mandato constitucional, por lo que genera que el reglamento general a la
LOSEP no pueda establecer que las resoluciones de los sumarios
administrativos sean debidamente motivadas, pues solamente aparece la
sanción, sin tomar en cuenta la motivación de la resolución, dando
preferencia a un posible sanción, violando el principio de presunción de
inocencia y el de legalidad.
3. Finalmente se puede evidenciar el desconocimiento respecto de la motivación
de las resoluciones debido al desconocimiento de las normas establecidas en
la Constitución de la República, por parte de autoridades, servidores públicos
y ciudadanos en general.
88
CAPITULO V
PROPUESTA
TÍTULO: Reforma a la Ley Orgánica del Servicio Público y su Reglamento General,
en cuanto a la motivación de las resoluciones del sumario administrativo.
5.1 Justificación
La propuesta para este proyecto innovador conlleva las razones por las cuales me
permitió orientarme en materia administrativa, los sumarios administrativos en nuestro
país llevan un análisis que permiten justificar mi propuesta, que es la de reformar la Ley
Orgánica de Servicio Público en su parte pertinente al sumario administrativo del
Artículo 44, debido a que no habla sobre la resolución del sumario administrativo, si
bien es cierto que la ley determina que el sumario administrativo es un proceso oiral y
motivado; pero por otra parte, queda la interrogante sobre donde quedan las
resoluciones de las cuales se habla en el Art. 76 numeral 7 literal I) de nuestra
Constitución de la República pues aquí se toma en cuenta y habla de las resoluciones
que deben ser debidamente motivadas. Sin embargo la ley no acoge en su sentido
estricto las palabras de la motivación de las resoluciones; es por ello, que la propuesta
planteada va encaminada a una reforma para que se implemente la palabra ―resoluciones
motivadas‖ de los sumarios administrativos, lo que permitirá entender de mejor manera
y mejorar la aplicación del sumario administrativo, apegado a los principios
constitucionales del debido proceso.
Así las reformas quedarían de la siguiente manera:
1. Al final del Artículo 44 de la Ley Orgánica del Servicio Público, agréguese las
palabras “(…) La motivación de las resoluciones que pongan fin al sumario
administrativo, deberán ser debidamente motivadas respetando los
principios constitucionales del debido proceso, se regularan en el
Reglamento General a la Ley”
89
2. Al inicio del Artículo 98 del Reglamento General a la Ley Orgánica del
Servicio Público, agréguese la reforma incluyendo las siguientes palabras: “La
autoridad nominadora o su delegado mediante providencia emitirá la
resolución que pone fin al sumario administrativo, la cual deberá ser
debidamente motivada, respetando los principios constitucionales del
debido proceso, de ser el caso, se aplicara de forma motivada la sanción
correspondiente (…)”
5.2Objetivos
5.2.1 Objetivo General
Proponer las razones jurídicas por las cuales se debe reformar la Ley Orgánica del
Servicio Público y su Reglamento General; y, reformar divchas normas, en las que se
incluyan la motivación en las resoluciones de los sumarios administrativos, como una
garantía constitucional del debido proceso, aplicable para todas las instituciones del
Estado.
5.2.2. Objetivos Específicos
1. Fundamentar las razones por las cuales se busca reformar la Ley Orgánica del
Servicio Público y su Reglamento General, para entender que existe un vacío
jurídico en la ley.
2. Presentar el proyecto de reforma a los artículos correspondientes al sumario
administrativo establecido en la Ley Orgánica del Servicio Público y su
Reglamento General, para que se incluya las resoluciones debidamente
motivadas.
3. Incentivar a las autoridades del sector público la responsable sustanciación de
los sumarios administrativos, en cada una de las instituciones públicas, par evitar
al Estado gastos onerosos en instancias judiciales.
90
5.3 Ubicación Sectorial y Física
La Corte Constitucional de Justicia se encuentra ubicada dentro de la Provincia de
Pichincha, en la Avenida 12 de Octubre, frente al parque del Arbolito.
Fuente: https://www.google.com.ec/maps/place/Quito/@-0.1865938,-
78.570625,50545m/data=!3m1!1e3!4m5!3m4!1s0x91d59a4002427c9f:0x44b991e158ef5572!8m2!3d-
0.1806532!4d-78.4678382
5.4 Beneficiarios
5.4.1 Beneficiarios Directos
Los beneficiarios directos dentro de la aplicación de este proyecto de investigación
serán los servidores públicos, funcionarios y demás empleados del sector público en la
Corte Constitucional, y del sector público en general, debido a que la propuesta va
encaminada a reformar la LOSEP y su reglamento, en la que se incluya la motivación de
las resoluciones del sumario administrativo.
91
5.4.2. Beneficiarios Indirectos
Los beneficiarios indirectos en este proyecto de investigación son las autoridades
nominadoras de todas las instituciones públicas que se encuentran reguladas bajo la Ley
Orgánica del Servicio Público y su Reglamento General, así como todos los entes
estatales.
5.5 Factibilidad
5.5.1 Factibilidad Interna
Para la aplicación de este proyecto creo que si es necesario mencionar la factibilidad
que va a tener internamente esta propuesta. La propuesta es factible en su aplicación
dentro de las instituciones y dependencias de la Corte Constitucional, a sus empleados
regulados bajo la LOSEP y su Reglamento General, pues asi se evita que se viole el
debido proceso y las garantías constitucionales, pues los funcionarios encargados de
sustanciar los sumarios administrativos y las Unidades de Talento Humano se regirán de
acuerdo a lo que establece la ley y cuando se proceda con las resoluciones que den fin al
Sumario Administrativo las autoridades deberán de forma obligada apegarse a los
principios del debido proceso, motivando todas las resoluciones de forma clara y
apegada a derecho.
5.5.2 Factibilidad Externa
Esta propuesta será de fácil aplicación para las instituciones públicas en general de
todo el Estado ecuatoriano, en las que sus empleados se encuentren regulados bajo la
Ley Orgánica del Servicio Público y su Reglamento General, ya que esto producirá
efectos jurídicos positivos para quienes la apliquen, ya que la motivación de las
resoluciones administrativas en los sumarios administrativos, será un precedente
92
importante a la hora e interpretar la Constitución de la República en adelante, sin
vulnerar el debido proceso, mejorando la capacidad de las autoridades administrativas
para conocer de forma adecuada los expedientes de los servidores sumariados. Además
la importancia de esta reforma implica que los empleados de todo el sector público se
encontraran conformes con el cumplimiento de la norma constitucional.
5.6 Descripción de la propuesta
La propuesta se desarrolla en forma sencilla, pues no se requiere un análisis profundo
de un vacío legal en la LOSEP, respecto de la motivación de las resoluciones de
sumarios administrativos, además que es presentada para el beneficio de todas las
instituciones estatales. Por otra parte, las razones que fundamentan esta propuesta van
apegadas a los ámbitos, social, cultural, político y en especial al jurídico. Finalmente
esta propuesta se relaciona únicamente con el Derecho Constitucional y Derecho
Administrativo.
5.7 Fases del Proyecto
Cuadro 6.
1) Propuesta
2) Proyecto de Investigación
3) Informe final de Investigación (Trabajo de Investigación) Fuente: Dr. Franklin Vásquez.
93
5.8 Cronograma de Actividades
Cuadro 7.
Nº ACTIVIDAD Meses Julio Agosto
Septiem
bre
Octubr
e
Noviem
bre
Semanas 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
1 Elaboración del Plan de
Investigación.
2 Aprobación del Plan de Investigación
3 Elaboración de instrumentos
4 Elaboración de los capítulos de la
investigación
5 Recolección de Datos
6 Procesamiento de Datos
7 Análisis de resultados
8 Elaboración de conclusiones.
9 Presentación del borrador de la
propuesta y su validación
10 Revisión y Correcciones
11 Defensa oral
Elaborado por: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
94
5.9 Presupuesto.
Cuadro 8.
PRESUPUESTO
Nº DETALLE VALOR $
1 Elaboración del Proyecto de
investigación 150
2 Leyes y Estatutos 250
3 Copias 60
4 Movilización 70
5 Internet 40
6 Impresiones 30
7 Empastado 90
8 Material Didáctico 100
9 Gastos administrativos 400
TOTAL 1.190
Elaborado por: Jorge Francisco Hernández Jaramillo
95
BIBLIOGRAFÍA
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Barcelona: Marcial Pons.
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disciplinario. Medellín: Biblioteca Jurídica Dike.
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Empleados. El dominio público. Buenos Aires: Roque Depalma.
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edición. Buenos Aires: Editorial Heliasta.
Couture, Eduardo J. (2002). Fundamentos del Derecho Procesal Civil. 4ta.
Edición. Montevideo.
Di Marco, G; LLobet, V; Brener, A; y Méndez S. (2010), Democratización,
Ciudadanía y Derechos Humanos. Teoría y Práctica. Buenos Aires.
Díaz Moliner, R. (2007). Guía Práctica Para la Prevención de Riesgos
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Dromi, R. (2004). Derecho Administrativo. Buenos Aires- Argentina:
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García de Enterría , E., & Fernández, T. (1997). Curso de Derecho
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Dantas, I. (1999). Revista de Información Legislativa, Brasilia.
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García de Enterría, E. (1976). Revista Española de Derecho Administrativo.
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Marienhoff, M. (1988). Tratado de Derecho Administrativo Tomo III. Buenos
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99
Anexo 1
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
FORMULARIO DE PREGUNTAS DE ENCUESTA
Fecha: Día Mes Año
1.- ¿Cree usted que los actos y resoluciones administrativas del Sector Público son
motivadas?
SI
NO
A VECES
2.- ¿Conoce usted a que se refiere la Constitución de la República respecto a la
motivación?
SI
NO
3.- ¿De acuerdo a su criterio sabe que es un sumario administrativo?
SI
NO
4.- ¿Creee usted que los sumarios administrativos que se aplican a los servidores
públicos son debidamente motivados?
SI
NO
A VECES
5.- ¿Conoce usted lo que establece la Constitución de la República y la demas leyes
sobre las funciones del servidor público?
SI
NO
POCO
100
Anexo 2
Corte Constitucional Av. 12 de Octubre, exteriores.
101
Anexo 3
Corte Constitucional. Av. 12 de Octubre, exteriores