universidad autÓnoma metropolitana unidad...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
Unidad Lerma
División de Ciencias Sociales y Humanidades
A N ÁL I S I S I NST I T U CI O N AL DE L AS C O N T R AL OR Í A S I N T ER N AS M U N I CI P AL ES:
E L C ASO D E AL M OL O YA DE J UÁ R E Z.
T r a b a j o T e r m i n a l q u e p a r a o b t e n e r e l T í t u l o d e
L i c e n c i a d a e n P o l í t i c a s P ú b l i c a s
P r e s e n t a :
M A RÍ A DE LOS Á NG EL ES HE R N Á N DE Z A N T O NI O
A s e s o r a :
D r a . M a r í a G a b r i e l a M a r t í n e z T i b u r c i o
L e r m a d e V i l l a d a , E d o . d e M é x . J u l i o , 2 0 1 6
2
Contenido
Introducción: Antecedentes ................................................................................................................. 3
Pregunta de Investigación ................................................................................................................... 4
Pregunta Específica ............................................................................................................................. 5
Hipótesis .............................................................................................................................................. 5
Objetivos de la Investigación .............................................................................................................. 5
Objetivos Específicos .......................................................................................................................... 5
Metodología de la Investigación ......................................................................................................... 6
Capítulo 1: Marco Teórico .................................................................................................................. 9
1.1 Rendición de Cuentas .................................................................................................................... 9
1.2 Transparencia .............................................................................................................................. 10
1.3 Gobiernos Municipales ............................................................................................................... 11
1.4 Rendición de Cuentas en los Gobiernos Municipales ................................................................. 12
Capítulo 2: Marco Jurídico e Institucional. ....................................................................................... 15
2.1 Marco Jurídico sobre Transparencia y Rendición de Cuentas. ................................................... 15
2.2 Análisis Comparativo del Marco Jurídico en Contraloría Interna: Estado de México, Morelos y
Durango ............................................................................................................................................. 17
Capítulo 3: La Contraloría Interna en Acción: El Caso de Almoloya de Juárez. .............................. 29
3.1 EL Aspecto Formal de la Contraloría Interna en el Municipio de Almoloya de Juárez. ............ 29
3.2 Descripción del caso de Almoloya de Juárez .............................................................................. 31
3.3 Análisis Institucional de la Contraloría Interna Municipal. ........................................................ 39
4. Reflexiones Finales ....................................................................................................................... 41
Bibliografía ....................................................................................................................................... 44
Anexo 1 ............................................................................................................................................. 48
Anexo 2 ............................................................................................................................................. 49
3
Introducción: Antecedentes
Desde hace algunas décadas México ha realizado esfuerzos para garantizar la transparencia
y la rendición de cuentas, en 1982 se crea la Secretaría de la Contraloría General de la
Federación, la cual tenía como propósito integrar en dicha dependencia funciones de
control y evaluación de la gestión pública.
Para 1994, la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, cambia de nombre a
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo la cual se dotó de mayores
atribuciones como la de responsabilidad de los servidores públicos. Para el 2003 se
modifica dando paso a la Secretaría de la Función Pública (SFP) cuyo objetivo es combatir
la corrupción desde el interior del aparato administrativo, y la Auditoría Superior de la
Federación (ASF), encargada de la fiscalización de los recursos económicos de los distintos
órdenes de gobierno a nivel federal, éstas instituciones permiten a los ciudadanos tener
acceso a la información sobre el uso que el gobierno hace de los recursos públicos.
Otro medio que ha realizado la federación garantizar dichos principios es la creación de
leyes, que hacen obligatorio para los funcionarios públicos cumplir con la transparencia y la
rendición de cuentas entre la que destacan, en el 2000 la creación de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP), ley que
permitiría regular las compras y contrataciones gubernamentales realizadas por el gobierno
federal para que éstas se acaten a principios de transparencia y eficiencia (Jaime,
Avendaño, & García, 2012: 26). En 2002 la expedición de la Ley de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Púbicos (LFRASP), cuyo objetivo era el establecimiento
de infracciones administrativas a todos aquellos funcionarios que cometan actos ilícitos
(Jaime, Avendaño, & García, 2012: 26). Así como la Ley General de Transparencia y
Acceso a la Información Pública reformada en mayo de 2015.
Además de la creación de leyes, surgieron instituciones cuyo objetivo principal es vigilar
que la ley se aplique y ser el medio por el cual los ciudadanos pueden hacer válido dicho
derecho; entre la que destaca el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)
creada en 2002 cuyo objetivo principal era garantizar el acceso a la información por parte
de los ciudadanos (IFAI, 2002). Misma que en mayo de 2015 se modificó, dando origen al
Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).
4
En el Estado de México se cuenta con una Secretaría de la Contraloría el cual se encarga de
poner a disposición de los ciudadanos información, sobre las finanzas del Estado y sus
municipios, así como de la consulta de las declaraciones de los bienes con los que cuentan
los funcionarios Públicos, información que a partir de 2013 es obligatoria para todos los
municipios del Estado, pero para acceder a dicha información se tiene que solicitar a través
de su página electrónica el IPOMEX (Contraloría, 2015).
En 2008 el Estado de México entró en vigor la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública del Estado de México y Municipios, que establece quienes serán los
sujetos obligados a poner al alcance de los ciudadanos información sobre sus labores y el
uso de los recursos económicos, para garantizar que cumplan el Estado cuenta con
organismos como el Infoem, Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Protección de Datos Personales del Estado de México y Municipios (Infoem, 2016).
Además del INFOMEX-SAIMEX, que es el Sistema de Acceso a la Información
Mexiquense, por medio del cual se pueden presentar solicitudes de información sobre algún
tema en particular (Infoem, 2016).
En el ámbito municipal, el Bando Municipal, es el que da a conocer los lineamientos
jurídicos bajo las cuales se rige el municipio, para el caso de Almoloya de Juárez, en temas
de transparencia y rendición de cuentas retoma lo estipulado en la Ley Orgánica Municipal
del Estado de México.
Pregunta de Investigación
Tomando en cuenta el contexto anterior se deriva la siguiente pregunta de investigación.
¿A nivel municipal cuál es el papel que desempeña la Contraloría Municipal, respecto a la
rendición de cuentas y transparencia, en el municipio de Almoloya de Juárez durante el
periodo 2012-2016?
Pregunta que permitirá conocer si las contralorías municipales son instituciones que
favorezcan la rendición de cuentas o si son medios de control y vigilancia, pregunta que
será despejada al final de esta investigación.
5
Pregunta Específica
Para conocer cuáles son los factores que pueden influir en el desempeño de las contralorías
municipales, se genera la siguiente pregunta específica.
¿Cuáles son los elementos que influyen o determinan la limitada función de rendición de
cuentas de la contraloría interna municipal?
Hipótesis
Hipótesis de Investigación: Factores como la designación del contralor municipal por
parte del presidente municipal, así como la ambigüedad de las leyes tanto a nivel
Federal, Estatal y Municipal, pueden generar que las facultades con las que cuenta la
contraloría municipal no sean claras, aunado a que solo funcionan como instituciones
fiscalizadoras, sin poder establecer sanciones a los funcionarios que incurran en algún
delito.
Objetivos de la Investigación
Los objetivos de esta investigación es conocer qué papel desempeña la contraloría
municipal y que factores intervienen en el proceso de rendición de cuentas, el proceso de
designación del contralor y como la autonomía municipal puede determinar los alcances
que la contraloría municipal tiene y se desglosan de la siguiente manera.
Objetivo General: Conocer qué papel desempeña la contraloría municipal en el proceso
de rendición de cuentas y transparencia, tomando en cuenta lo establecido en la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México y la Ley General de Transparencia y Acceso
a la Información Pública.
Objetivos Específicos
Determinar cuál es el papel que desempeña la contraloría municipal en el proceso de
rendición de cuentas y el acceso a la información.
Analizar cuáles son los factores que intervienen a nivel municipal en la no aplicación de
la ley en materia de rendición de cuentas y transparencia.
Conocer como fue el proceso de designación del Contralor Municipal en el municipio
de Almoloya de Juárez durante el periodo 2012-2016.
6
Analizar cómo la limitante autonomía municipal influye en la labor del Contralor
Municipal.
Metodología de la Investigación
La metodología que se utilizará para llevar a cabo esta investigación será de tipo mixto, se
recopilará información documental para establecer el marco teórico y así sentar las bases
sobre las que realizará el tema. Por otro lado, se realizará trabajo de campo mediante
entrevistas a personas que conozcan el tema de rendición de cuentas y contralorías
municipales.
Sin embargo, de acuerdo a Donatella della Porta (2013: 44) tendrá un enfoque
interpretativo ya que los actores y el investigador serán quienes marquen la pauta sobre la
que se hará la investigación, la información obtenida de las entrevistas será contrastada con
trabajos anteriormente realizados por académicos y los resultados servirán para afirmar o
desechar la hipótesis planteada.
También se recurrirá al enfoque interpretativo-cualitativo el cual busca desmenuzar los
hechos que influyen de forma directa al problema detectado y cómo es que repercute en la
conducta de los actores involucrados y los efectos que tiene en las otras personas. También
se empleará el método cualitativo al analizar la información obtenida de las entrevistas.
Donatella della Porta (2013: 44) también indica que se pueden utilizar material no
cuantitativo como lo son los estudios de caso, comparaciones, entrevistas, trabajo de
campo, estos servirán para un mayor enriquecimiento y recopilación de información que
puede ayudar a comprender mejor el tema que se está analizando al tener el problema desde
distintos enfoques.
Las herramientas que se utilizarán para llevar a cabo esta investigación serán en primer
término de tipo documental, por medio de la recopilación de información en libros,
artículos y trabajos ya realizados por otros investigadores sobre el tema. En el trabajo de
campo, se llevarán a cabo entrevistas a funcionarios públicos que conozcan sobre la
rendición de cuentas y el trabajo que las Contralorías Municipales realizan.
7
De la información documental se podrá obtener información que permita conocer la
estructura jurídica de las contralorías, las problemáticas a las que se enfrentan y en el caso
del Estado de México el panorama en la que se encuentra de la rendición de cuentas.
Tomando en cuenta la sugerencia de Donatella della Porta (2013), la cual dice que el
enfoque interpretativo es un método en el cual el investigador, puede de acuerdo al avance
de la investigación mejorar los conceptos utilizados y el contexto del problema e ir
adecuándolos con la información obtenida, en el trabajo a realizar será el enfoque con él
cual se trabajará, al permitir cambios en el tema de acuerdo a los avances y a la información
recopilada durante la investigación.
El presente trabajo se distribuye en cuatro capítulos; el primer capítulo es el marco teórico,
en el cual se sientan las bases teóricas de la investigación, en donde se incluyen los
términos de rendición de cuentas, transparencia, gobiernos municipales y la rendición de
cuentas en los gobiernos municipales, lo que dará mayor conocimiento sobre el trabajo que
desarrollan las contralorías municipales.
El segundo capítulo trata del marco legal, se retoma los reglamentos a nivel estatal y
municipal con respecto a las contralorías municipales, para conocer las facultades, también
como parte del capítulo se contrasta el ámbito jurídico de los estados de Durango, Estado
de México y Morelos para conocer las diferencias en cada una de ellos y determinar cuáles
con los vicios que pueden generar que las contralorías no cumplan con el objetivo de ser el
medio para que los municipios de lleven a cabo la rendición de cuentas o si son únicamente
medios de control y vigilancia.
El capítulo tres, presenta las entrevistas realizadas a personas que conocen del
funcionamiento de las contralorías municipales, además se desarrolla el estudio de caso
Almoloya de Juárez, en donde se entrevistó al contralor interno para conocer el
funcionamiento de la institución, las limitantes a las que se enfrenta, a fin de contrastar con
lo desarrollado en el capítulo dos.
Y finalmente, algunas reflexiones sobre la investigación, recuperando la hipótesis y
objetivo planteados al inicio de esta investigación, se pudo determinar, qué factores pueden
influir en el desempeño de las contraloría, como lo es la legislación existente en los
8
distintos niveles de gobierno, el proceso de elección del titular de la contraloría, la cual se
lleva a cabo directamente por el presidente municipal un turno y el personal insuficiente
con la que cuentan estas dependencias, mismas que fueron corroboradas por medio de
entrevistas.
9
Capítulo 1: Marco Teórico
Para analizar el funcionamiento de las contralorías es importante sentar las bases teóricas a
partir de la cual se desarrollará la investigación, términos como rendición de cuentas,
transparencia, gobiernos municipales y rendición de cuentas en los gobiernos municipales,
permitirán comprender la importancia de las contralorías internas, para entender mejor a
que se refiere cada una de ellas se desglosan a continuación.
1.1 Rendición de Cuentas
La Rendición de Cuentas de acuerdo con Fox también tiene dos caras, la Rendición de
Cuentas blanda el cual “se refiere a la responsabilidad” (Fox, 2008: 191-197 ), y la
Rendición de Cuentas dura, “se refiere a la responsabilidad reforzada por la capacidad de
aplicar sanciones” (Fox, 2008: 191-197). Pero que el hecho de que un gobierno ponga
información al alcance de los ciudadanos sobre el uso de los recursos, no significa un
ejercicio real de rendición de cuentas.
Otros autores que se refieren a la rendición de cuentas son López y Merino establecen que
“una política de rendición de cuentas debe ser entendida como el conjunto de instituciones,
normas y procedimientos que tiene como propósito fortalecer la legalidad y el sentido
democrático de las responsabilidades públicas y sancionar (positiva o negativamente) a los
actores que las asumen” (López & Merino, 2009: 9).
Mientras que Ugalde define a la rendición de cuentas como “la obligación de todos los
servidores públicos de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al público, que es el
último depositario de la soberanía en una democracia” (Ugalde, 2002: 9).
Por otro lado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece que la rendición de
cuentas “consiste en informar y explicar a los ciudadanos las acciones realizadas por el
gobierno de manera transparente y clara para dar a conocer sus estructuras y
funcionamiento, y por consecuencia, ser sujeto de la opinión pública” (SHCP, 2015).
Cabe señalar que la rendición de cuentas puede darse de dos formas la horizontal y la
vertical, para saber a qué se refiere cada una de ella, se cita el trabajo de Guillermo
O´Donnell, que define a la transparencia horizontal como:
10
La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente
dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control
rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones
de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser
calificadas como ilícitos (O’Donnell, 2001: 2).
Mientras que la rendición de cuentas vertical O´Donnell (2001), hace referencia a la
participación ciudadana, por medio del voto y en distintos niveles jerárquicos entre mandos
superiores y subordinados, además que en este tipo, las sanciones son de tipo moral o
simbólicas, para este trabajo solo se hará referencia a la de tipo horizontal, ya que se trata
de medidas de control implementadas por el mismo gobierno, es decir el proceso se da
entre instituciones que se encuentran al mismo nivel jerárquicamente y en el ámbito público
esto es: La Contraloría Interna.
La rendición de cuentas es uno de los conceptos que más se confunden con la transparencia,
aunque no sean lo mismo, pero que para el primero sea completo necesita del complemento
del otro.
Para esta investigación la rendición de cuentas será analizada desde los conceptos
establecidos por López y Merino, ya que esta hace referencia tanto a las instituciones y las
leyes, temas que analizarán en los siguientes apartados.
1.2 Transparencia
Es importante conocer la diferencia entre transparencia y rendición de cuentas ya que son
términos que pueden provocar cierta confusión. El Senado de la República indica que la
transparencia es “dar a conocer la información de carácter público que obra en los archivos
de cada dependencia gubernamental, garantizar el derecho de acceso a la información
(artículo 6o constitucional), y salvaguardar la protección de datos personales de solicitantes
y sujetos obligados” (República, 2015).
Jonathan Fox, indica que existen dos formas de Transparencia, la opaca “que se refiere a
formas de difusión de información oficial que no revelan cómo se desempeñan las
instituciones en la práctica, ya sea en términos de cómo se toman decisiones o de cuáles son
los resultados de sus acciones” (Fox, 2008: 191-197). Es decir, solo proporcionar
11
información, sin desglosar de tal forma que a los ciudadanos tengan claro de que se trata y
que brinde certeza de las acciones realizadas por las autoridades.
Mientras que la Transparencia clara “se refiere tanto a programas que dan a conocer
información confiable y accesible sobre el desempeño institucional, precisando las
responsabilidades de sus funcionarios, particularmente en lo relativo a la toma de
decisiones, así como el destino real de sus recursos” (Fox, 2008: 191-197).
Por lo que la transparencia hace referencia solo a hacer público información de las
instituciones, programas que el gobierno implementa, sin considerar las sanciones o las
responsabilidades que tiene los servidores públicos, es decir que el gobierno en sus
distintos niveles debe dar a conocer información a sus ciudadanos, sin que ello signifique
rendir cuentas.
Sin embargo en los municipios esta tarea es más compleja, al tener instituciones con
limitada autonomía y con amplia dependencia del ámbito estatal, hace que las actividades
sean limitadas, pero para entender mejor el desempeño de los ayuntamientos se desarrolla
el siguiente apartado.
1.3 Gobiernos Municipales
El municipio es el nivel más cercano a los ciudadanos, pero qué es el municipio para
entenderlo mejor, la Constitución Política en su artículo 115, párrafo I se menciona lo
siguiente:
Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado
por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La
competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el
Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el
gobierno del Estado (Diputados, Secretaría de Servicios Parlamentarios, 2016).
Este es el concepto jurídico, en que se establece la manera en la que se conforma dicho
nivel de gobierno por otro lado, Reynaldo Robles Martínez define al municipio cómo:
El municipio mexicano es una persona jurídica integrada por una asociación de vecindad
asentada en una circunscripción territorial que es la base de la división política,
administrativa y territorial de una entidad; constituye un ámbito de gobierno con capacidad
12
jurídica, política, y económica, para alcanzar sus fines y autogobernarse, con sujeción a un
orden jurídico superior (Robles, 2013: 58-59).
El concepto de Robles (2013) es más completo, aunque también señala la sujeción de este
nivel de gobierno a uno superior en este caso el gobierno estatal, mismo que se puede ver
en la obediencia de las leyes establecidas a nivel Estado, aunado a la limitada autonomía
con la que cuentan los municipios mexicanos.
Por otro lado, la parte administrativa del municipio puede ser vista de dos formas, tal como
lo explica Robles, la primera “desde el punto de vista orgánico la administración es el
conjunto de órganos dependientes del poder ejecutivo que tiene como finalidad realizar las
tareas permanentes de interés general tendientes a satisfacer necesidades colectivas”
(Robles, 2013: 257). En esta explicación se muestra a la administración como solo
instituciones que cumplen ciertas tareas.
La segunda forma “la administración vista como una actividad. Administrar es realizar una
serie de actos tareas y operaciones” (Robles, 2013: 257). Es decir, como las actividades que
las instituciones deben cumplir.
Aunque si se unen estas dos formas de ver a la función administrativa Robles indica que “la
Administración Pública es el proceso que realizan los Órganos Federales, Estatales y
Municipales, según sea el caso para la utilización más eficiente de los recursos humanos,
financieros y materiales para la satisfacción de un número cada vez más elevado de
necesidades colectivas” (Robles, 2013: 257-258).
Es decir que una de las funciones del municipio es satisfacer las necesidades de los
ciudadanos y para llevarlo a cabo cuenta con las instituciones y medios necesarios, una de
las funciones y responsabilidad del municipio es rendir cuentas a los ciudadanos sobre las
acciones realizadas y para ello se cuenta con la contraloría municipal.
1.4 Rendición de Cuentas en los Gobiernos Municipales
Los gobiernos municipales es el nivel más cercano a los ciudadanos, sin embargo, la
corrupción que los ciudadanos perciben del gobierno en general, provoca la desconfianza y
las instituciones encargadas de cuidar que los funcionarios públicos no hagan uso indebido
de sus funciones, a vista de los ciudadanos no cumplen con dicha labor.
13
Merino indica que “la corrupción no solo ha minado nuestra confianza en la democracia,
también ha golpeado nuestra capacidad gubernativa y además ha destruido buena parte del
tejido social, lo que confirma la desigualdad y la pobreza de millones de mexicanos”
(Merino, 2015: 32). Con lo anterior queda claro que la corrupción es uno de los factores
que debilita la credibilidad del gobierno frente a los ciudadanos y de las instituciones.
Ugalde (2002: 35) identifica tres factores que pueden ser limitantes en la rendición de
cuentas a nivel municipal; un marco jurídico ambiguo, ya que gran parte de los municipios
no cuenta con una normatividad administrativa, ni reglamentos de planeación municipal, la
falta de capacidad administrativa y la responsabilidad política limitada.
Para tener mayor conocimiento de las áreas que municipio debe rendir cuentas hay que
saber cuáles con sus responsabilidades, por ejemplo, proporcionar de servicios públicos a
los ciudadanos, administrar los bienes públicos, los recursos proporcionados por Estado y
la federación, así como los ingresos propios, estas serían las áreas en las que el municipio
debe rendir cuentas.
Mientras que Cejudo y Ríos destacan tres tipos de rendición de cuentas municipales, la
primera es la dimensión interna o la que se da entre instituciones gubernamentales, y donde
los municipios rinden cuentas sobre el ejercicio del gasto, en esta se incluyen a las
instituciones encargadas de hacer dicha labor como las contralorías municipales, los
órganos de fiscalización o las secretarias de finanzas, los dos últimos principalmente son a
nivel estatal. Aunque también en esta dimensión se presentan variaciones jurídicas que
provocan que las instituciones sean solo de control, toda la información obtenida sea
enviada a las instituciones estatales que son las que cumplen con la rendición de cuentas
(Cejudo & Ríos, 2008: 93).
La segunda dimensión o externa es donde los municipios rinden cuentas a los ciudadanos,
por medio del acceso a la información, los cabildos abiertos, entre otros. Aunque también
presenta dificultades como el desconocimiento de las leyes por parte de los servidores
públicos, que no cuenten con medios electrónicos para difundir la información, el poco
personal con el que cuentan o que la información que se encuentra en los medios
electrónicos no sea la que la ley establece (Cejudo & Ríos, 2008: 98).
14
La tercera dimensión es la externa o las relaciones de poderes y niveles de gobierno, es este
tipo de rendición de cuentas los municipios rinden cuentas a las legislaturas estatales a
través de las entidades de fiscalización superior que son las encargadas de realizar
auditorías, tanto en aspectos financieros, humanos y en las acciones que los municipios
realizan (Cejudo & Ríos, 2008: 103).
Asimismo un estudio realizado en los municipios del Estado de México, muestra cómo se
lleva a cabo la rendición de cuentas en a nivel municipal; entre 2011 y 2012 CIMTRA
realizó una evaluación a los 125 municipios mexiquenses, en 2011 se evaluaron a 105
municipios, dicha evaluación se realizó a través de las páginas web, los 20 municipios
restantes quedaron fuera al no contar con dicha página (Estrada & Cedeño, 2015: 67).
En la evaluación se revisó que tuvieran las Actas de Cabildo, el Plan de Desarrollo
Municipal, lista de trámites y servicios, programas anuales de obras, enlace el INFOEM y
el presupuesto total; los resultados obtenidos mostraron varias deficiencias entre las que se
encuentran ligas rotas que no revelaban información solicitada o incompleta, documentos
escaneados ilegibles, entre otros (Estrada & Cedeño, 2015: 67).
Para el 2012 a la evaluación se adicionó la pregunta ¿cumplen los ayuntamientos del Estado
de México con los contenidos mínimos de la transparencia?; los resultados muestran un
ejercicio de transparencia simulada, cuando la información subida a las páginas web es solo
para cumplir, sin ofrecer información a los ciudadanos o actas de cabildo ilegibles, ligas
electrónicas deshabilitadas o que no funcionan (Estrada & Cedeño, 2015: 67-68).
Por otro lado, de acuerdo a la investigación realizada por Guillermo Cejudo y Alejandra
Ríos en 2010, de todos los municipios del país solo el 78% contaba con una Contraloría
Municipal en operación y el 22% restante no contaba con una contraloría (Cejudo & Ríos,
2010: 8). Situación que puede generar que algunos municipios no cumplan con la
establecido en la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública, o que los
servidores públicos puedan incurrir en el uso indebido de sus funciones.
15
Capítulo 2: Marco Jurídico e Institucional.
En este capítulo se analizara la legislación que existe en materia de contralorías
municipales, en específico de tres estados Durango, Estado de México y Morelos, ya que
son entidades que tienen diferentes modelos de elección del titular, facultades otorgadas,
mismas que permiten contrastar, el análisis solo será del ámbito jurídico-institucional.
También se conocerá las diferentes acciones realizadas a nivel federal en materia jurídica
para que la rendición de cuentas y la transparencia sea garantizada y de qué forma
coadyuva con las contralorías municipales, para que en estos niveles de gobierno sean
aplicadas.
2.1 Marco Jurídico sobre Transparencia y Rendición de Cuentas.
El artículo 6° Constitucional en la fracción II establece que “Toda persona tiene derecho al
libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir
información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión” (Diputados,
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2016). Es decir que todos los
ciudadanos pueden acceder a información y que el gobierno tiene la obligación de
garantizar que se cumpla.
En este apartado se presenta el marco jurídico en la que tanto a nivel federal y estatal se
hace obligatoria el acceso a la información, así como las instituciones sujetas a cumplir con
las mismas además, considerando que la transparencia es un elemento que contribuye a la
rendición de cuentas se expone el marco jurídico que impacta en el ámbito local.
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública reformada en mayo de
2015, que establece los lineamientos que deberán seguir los funcionarios públicos, como
por ejemplo el artículo 6 el cual indica que:
El Estado garantizará el efectivo acceso de toda persona a la información en posesión de
cualquier entidad, autoridad, órgano y organismo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos; así como
de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice
actos de autoridad en el ámbito de la Federación, de las Entidades Federativas y los
16
municipios (Diputados, Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
2015).
Mientras que en el artículo 71 indica las obligaciones y los sujetos que están obligados a
cumplir con este artículo, la cual dice lo siguiente:
Además de lo señalado en el artículo anterior de la presente Ley, los sujetos obligados de
los Poderes Ejecutivos Federal, de las Entidades Federativas y municipales, deberán poner a
disposición del público y actualizar la siguiente información:
I. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, los poderes ejecutivos de las Entidades
Federativas, el Órgano Ejecutivo del Distrito Federal y los municipios:
a) El Plan Nacional de Desarrollo, los planes estatales de desarrollo o el Programa General
de Desarrollo del Distrito Federal, según corresponda;
b) El presupuesto de egresos y las fórmulas de distribución de los recursos otorgados;
c) El listado de expropiaciones decretadas y ejecutadas que incluya, cuando menos, la fecha
de expropiación, el domicilio y la causa de utilidad pública y las ocupaciones superficiales;
d) El nombre, denominación o razón social y clave del registro federal de los contribuyentes
a los que se les hubiera cancelado o condonado algún crédito fiscal, así como los montos
respectivos. Asimismo, la información estadística sobre las exenciones previstas en las
disposiciones fiscales;
Los nombres de las personas a quienes se les habilitó para ejercer como corredores y
notarios públicos, así como sus datos de contacto, la información relacionada con el proceso
de otorgamiento de la patente y las sanciones que se les hubieran aplicado;
f) La información detallada que contengan los planes de desarrollo urbano, ordenamiento
territorial y ecológico, los tipos y usos de suelo, licencias de uso y construcción otorgadas
por los gobiernos municipales, y
g) Las disposiciones administrativas, directamente o a través de la autoridad competente,
con el plazo de anticipación que prevean las disposiciones aplicables al sujeto obligado de
que se trate, salvo que su difusión pueda comprometer los efectos que se pretenden lograr
con la disposición o se trate de situaciones de emergencia, de conformidad con dichas
disposiciones.
II. Adicionalmente, en el caso de los municipios:
a) El contenido de las gacetas municipales, las cuales deberán comprender los resolutivos y
acuerdos aprobados por los ayuntamientos, y
17
b) Las actas de sesiones de cabildo, los controles de asistencia de los integrantes del
Ayuntamiento a las sesiones de cabildo y el sentido de votación de los miembros del
cabildo sobre las iniciativas o acuerdos (Diputados, Ley General de Transparencia y Acceso
a la Información Pública, 2015).
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y
Municipios, que establece quienes serán los sujetos obligados a poner al alcance de los
ciudadanos información sobre sus labores y el uso de los recursos económicos; en el caso
del Estado los sujetos obligados se encuentran estipulados en los siguientes artículos:
Artículo 7.- Son sujetos obligados:
I. El Poder Ejecutivo del Estado de México, las dependencias y organismos
auxiliares, los fideicomisos públicos y la Procuraduría General de Justicia;
II. El Poder Legislativo del Estado, los órganos de la Legislatura y sus dependencias.
III. El Poder Judicial y el Consejo de la Judicatura del Estado;
IV. Los Ayuntamientos y las dependencias y entidades de la administración pública
municipal;
V. Los Órganos Autónomos;
VI. Los Tribunales Administrativos (ITAIPEM, 2015).
Los reglamentos anteriores son medidas para contribuir a la transparencia, ya que solo
indica quienes, y que rubros deberán de hacer públicos, sin establecer medidas para dichas
instituciones, servidores públicos o quienes hagan uso de recursos públicos cumplan con
rendir cuentas a los ciudadanos.
2.2 Análisis Comparativo del Marco Jurídico en Contraloría Interna: Estado de México,
Morelos y Durango
El marco jurídico establece los bases sobre las cuáles, tanto las instituciones como los
servidores públicos deberán realizar sus actividades, para el caso de las contralorías las
leyes entre un Estado y otro puede ser tan diferentes, situación que puede derivar en que las
instituciones sean sólo medios de control y vigilancia, sin cumplir con la rendición de
cuentas.
18
En este capítulo se conocerán tres diferentes formas de elección del contralor interno, las
facultades que tienen y los requisitos que debe cumplir la persona que ocupe dicho cargo,
se analizarán las normas establecidas para dicha institución en el Estado de Morelos,
Durango y el Estado de México.
Para comenzar se conocerá el proceso de designación del contralor, es importante saber ya
que es la persona encargada de validar que los servidores públicos cumplan con sus
funciones y de brindar a los ciudadanos información sobre las actividades realizadas con
los recursos asignados; dicho proceso de elección en los diferentes estados puede verse en
el cuadro 1.
CUADRO 1: PROCESO DE ELECCIÓN DEL CONTRALOR INTERNO.
ESTADO DE MÉXICO MORELOS DURANGO
Art.111. La contraloría
municipal tendrá un titular
denominado Contralor,
quien será designado por el
ayuntamiento a propuesta
del presidente municipio.
Art. 24. Fracción I.
Designar a los titulares de
las dependencias de la
administración pública
municipal, así como a la
titular de la dirección de la
instancia de la mujer con
excepción del Secretario del
Ayuntamiento, el Tesorero,
el Contralor Municipal, el
Titular de la Seguridad
Pública Municipal, los
cuales serán nombrados por
el Presidente, en una
proporción que no exceda el
cincuenta por ciento para un
mismo género.
Art. 81. El ayuntamiento
contará con una contraloría
municipal como órgano
técnico-contable del mismo,
cuyo enlace será la
comisión de hacienda o su
equivalente. Su titular será
nombrado por el
ayuntamiento a partir de los
candidatos propuestos uno
por cada fracción de
regidores.
Fuente: Elaboración propia con información de Ley Orgánica Municipal del Estado de México, Ley Orgánica
Municipal del Estado de Morelos y Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango.
19
Es claro que en estados como Morelos y el Estado de México la designación del titular de
dicha dependencia está a cargo del Presidente Municipal, situación que puede viciar el
trabajo del mismo al tener relación directa con el alcalde en turno, la diferencia es Durango
el cual este proceso es llevado a cabo a través de candidatos propuestos por las fracciones
que conforman el ayuntamiento y le da una mayor claridad ya se trata de una elección más
democrática.
Estos dos modelos de elección del contralor, muestran como en algunos casos, el titular de
la contraloría puede ser limitado en acciones por tener relación con el presidente municipal
y el otro con mayor libertad de actuación al ser elegido de varios candidatos y propuesto
por el cabildo.
El cuadro anterior describe el proceso de elección del titular de la contraloría, pero es
importante saber, cuáles son los requisitos que deben cumplir los ciudadanos que ocupan
dicho puesto, en los tres estados analizados los requisitos se muestran en el cuadro 2.
CUADRO 2: REQUISITOS PARA SER CONTRALOR INTERNO.
ESTADO DE MÉXICO MORELOS DURANGO
Artículo 113.- Para ser
contralor se requiere
cumplir con los requisitos
que se exigen para ser
tesorero municipal, a
excepción de la caución
correspondiente.
Artículo 32.- Para ocupar
los cargos de Secretario,
Tesorero, Director de Obras
Públicas, Director de
Desarrollo Económico, o
equivalentes, titulares de las
unidades administrativas y
Art. 85. Para ser Contralor
Municipal se requiere:
I.- No ser miembro del
Ayuntamiento, ni haber
ejercido como titular de la
Tesorería durante los tres
años anteriores inmediatos
al día del nombramiento;
II. Ser ciudadano morelense
en ejercicio de sus derechos
civiles y políticos;
III. Disfrutar de buena fama
y no estar procesado, ni
haber sido sentenciado por
20
de los organismos
auxiliares se deberán
satisfacer los siguientes
requisitos:
I. Ser ciudadano del Estado
en pleno uso de sus
derechos;
II. No estar inhabilitado
para desempeñar cargo,
empleo, o comisión pública.
III. No haber sido
condenado en proceso
penal, por delito intencional
que amerite pena privativa
de libertad;
IV. Acreditar ante el
Presidente o ante el
Ayuntamiento cuando sea el
caso, el tener los
conocimientos suficientes
para poder desempeñar el
cargo; contar con título
profesional o experiencia
mínima de un año en la
materia, para el desempeño
de los cargos que así lo
requieran;
V. En los otros casos,
acreditar ante los
mencionados en la fracción
anterior, contar
delitos intencionales o
inhabilitado como servidor
público; sea en el ámbito
federal, estatal o municipal;
IV. Contar con título y
cédula profesional que lo
acredite como profesionista
afín al cargo;
V. Tener la experiencia y
conocimientos suficientes
para el desempeño del
cargo y contar con
capacitación,
especialización y/o
actualización en
contabilidad en el área
gubernamental con un
mínimo de cuarenta horas
con validez oficial
comprobada con el
documento correspondiente,
actualización que deberá
realizarse cada año; y
VI. Tener como mínimo
veinticinco años de edad,
cumplidos al día de la
designación.
21
preferentemente con carrera
profesional concluida o en
su caso con certificación o
experiencia mínima de un
año en la materia.
Fuente: Elaboración propia con información de Ley Orgánica Municipal del Estado de México, Ley Orgánica
Municipal del Estado de Morelos y Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango.
En el caso del Estado de Durango, no se encontró cual es el perfil que debe cubrir la
persona que ocupará dicho cargo, para el Estado de México, los requisitos hacen referencia
a que debe contar con una carrera a fin al puesto, experiencia mínima y no estar
inhabilitado, para el caso de Morelos es no haber ocupado el cargo de Tesorero los últimos
tres años, además de cumplir con los requisitos académicos y la experiencia necesaria.
Para el Estado de Durango este punto sería la debilidad de su modelo de elección al no
tener claro qué tipo de perfil debe cumplir la persona que aspire a ocupar el cargo de
contralor, y para el Estado de México los requisitos a cumplir son las mismas que el
tesorero, lo que deja claro que las contralorías municipales son un tema secundario.
Respecto a las facultades con las que cuenta el contralor interno es un punto importante, ya
que se trata de los alcances que puede llegar a tener y dado a que la autonomía municipal es
limitada, puede ser la diferencia entre ser una institución que cumpla con la rendición de
cuentas o solo un mecanismo de control y vigilancia, sin poder emitir sanciones; tal como
se muestra en el cuadro 3.
CUADRO 3: FACULTADES DE LAS CONTRALORÍAS INTERNAS.
ESTADO DE MÉXICO MORELOS DURANGO
Art.112: El órgano de
contraloría interna
municipal, tendrá a su cargo
las siguientes funciones:
I. Planear, programar,
organizar y coordinar el
Art. 86.- Son atribuciones
del Contralor Municipal;
I.-De la misma manera,
queda facultado para
solicitar información o
documentación a las
Art.82. La contraloría
municipal tendrá las
facultades y obligaciones
siguientes:
a) Planear, programar,
organizar y coordinar el
22
sistema de control y
evaluación municipal;
II. Fiscalizar el ingreso y
ejercicio del gasto público
municipal y su congruencia
con el presupuesto de
egresos;
III. Aplicar las normas y
criterios en materia de
control y evaluación;
IV. Asesorar a los órganos
de control interno de los
organismos auxiliares y
fideicomisos de la
administración pública
municipal;
V. Establecer las bases
generales para la realización
de auditorías e
inspecciones;
VI. Vigilar que los recursos
federales y estatales
asignados a los
ayuntamientos se apliquen
en los términos estipulados
en las leyes, los
reglamentos y los
convenios respectivos;
VII. Vigilar el
cumplimiento de las
obligaciones de
autoridades municipales,
estatales o federales,
legalmente competentes,
que en el desempeño de los
actos de investigación o
auditoría que realice, sean
necesarios para sus
informes o
determinaciones;
II.-Participar, cuando así se
lo requieran los miembros
del Cabildo, en las sesiones
ordinarias o extraordinarias
de éstos, para tratar algún
tema o asunto en los que se
le solicite su opinión;
II.-Recibir quejas o
denuncias en contra de los
Servidores Públicos
Municipales y substanciar
las investigaciones
respectivas, vigilando en
todo momento el
cumplimiento de las
obligaciones que impone la
Ley Estatal de
Responsabilidades de los
Servidores Públicos;
IV.-En el caso en que el
servidor público
denunciado o del que verse
sistema de control y
evaluación municipal;
b) Fiscalizar el ingreso y el
ejercicio del gasto público
municipal y su congruencia
con el presupuesto anual de
egresos;
c) Establecer las bases
generales y realizar en
forma programada,
auditorías integrales,
inspecciones y
evaluaciones, informando
de los resultados al
ayuntamiento por conducto
de la comisión de hacienda;
d) Establecer y operar un
sistema de atención de
quejas, denuncias y
sugerencias de la
ciudadanía;
e) Auxiliar al ayuntamiento
en la revisión de los
informes financieros
mensuales o bimestrales de
la tesorería municipal o su
equivalente, y verificar que
se rindan oportunamente y
en forma debida a la
Contaduría Mayor de
Hacienda del Congreso del
23
proveedores y contratistas
de la administración pública
municipal;
VIII. Coordinarse con el
Órgano Superior de
Fiscalización del Estado de
México y la Contraloría del
Poder Legislativo y con la
Secretaría de la Contraloría
del Estado para el
cumplimiento de sus
funciones.
la queja sea de elección
popular, el Contralor
Municipal turnará la queja o
denuncia al Pleno del
Ayuntamiento, a fin de que
éste la resuelva. En el
procedimiento que se lleve,
no participará el funcionario
denunciado;
V.-Para hacer cumplir sus
determinaciones, podrá
imponer las sanciones
disciplinarias que
correspondan; iniciará y
desahogará el
procedimiento
administrativo de
financiamiento de
responsabilidades; emitirá
las resoluciones
administrativas absolutorias
o sancionadoras a que se
refiere la Ley Estatal de
Responsabilidades de los
Servidores Públicos;
siempre que se trate de
servidores públicos que no
sean de elección popular y
cuando ello no corresponda
a los superiores jerárquicos.
Las sanciones que imponga
Estado para la glosa
correspondiente;
24
en los términos de esta
fracción, deberá hacerlas
del conocimiento de los
órganos de control de los
Poderes Ejecutivo y
Legislativo del Estado de
Morelos;
VI.-Coadyuvar con las
labores de seguimiento,
control y evaluación de la
Secretaría de la Contraloría
del Poder Ejecutivo y del
órgano constitucional de
fiscalización del Poder
Legislativo, ambos del
Estado de Morelos, así
como la Secretaría de la
Función Pública del
Gobierno Federal;
Fuente: Elaboración propia con información de Ley Orgánica Municipal del Estado de México, Ley Orgánica
Municipal del Estado de Morelos y Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango.
Las facultades anteriormente descritas son las más relevantes en cada uno de los estados
mencionados; es importante señalar que el Estado de Morelos es el único que especifica
que las contralorías municipales pueden emitir sanciones, como se observa en el cuadro 3,
en el párrafo cinco; esto le da la posibilidad que en caso de que algún funcionario cometa
algún delito sancionarlo, a diferencia de los otros dos que las sanciones a dichas anomalías
corresponden al Estado.
Mientras que en el Estado de México las contralorías municipales, las facultades son
limitadas y parecen solo medios de control, ya que todas las anomalías detectadas se envían
al Órgano Superior de Fiscalización. El caso de Durango es similar en donde las facultades
25
son áreas de tipo administrativo como el presupuesto, realizar auditoria y revisar los estados
financieros.
Adicionalmente para la destitución del titular de la Contraloría, solo la legislación del
Estado de Morelos, estipula el proceso mediante el cual se llevará a cabo dicha destitución
como se observa en el cuadro 4.
CUADRO 4: DESTITUCIÓN DEL CONTRALOR INTERNO.
ESTADO DE MÉXICO MORELOS DURANGO
Art. 87.- El Contralor
Municipal podrá ser
removido por mayoría
calificada de los integrantes
del Ayuntamiento por causa
justificada, misma que
deberá ser de tal manera
grave, que implique una
transgresión a los principios
de legalidad, imparcialidad,
objetividad y honestidad en
el ejercicio de sus funciones
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
El Estado de Morelos es único que contempla en su Ley Orgánica la destitución del
contralor interno, como puede verse en cuadro 4; los estados de México y Durango, no
establecen que el titular de la contraloría puede ser removido del cargo.
Mientras que las causas por las que contralor interno para el caso del Estado de Morelos se
presentan en el cuadro 5.
CUADRO 5: CAUSAS PARA DESTITUCIÓN DEL CONTRALOR INTERNO.
ESTADO DE MÉXICO MORELOS DURANGO
Art. 87, Párrafo II: Se
26
considera causa grave:
I.- Incurrir en abusos de
autoridad;
II.- Omitir determinar todas
las observaciones que
adviertan en los actos de
fiscalización que realice y
considerando la
información y
documentación de que
disponga;
III.- Omitir considerar a los
servidores públicos titulares
de las áreas que deben
solventar observaciones
resultantes de los actos de
fiscalización o inspección
que realice, o aquellos de
los que se advierta alguna
presunta responsabilidad
jurídica, si ha dispuesto de
todos los elementos
normativos y documentales
que en cada caso se
requieran;
IV.- Recibir cualquier tipo
de favor o beneficio
personal, dádivas o
retribuciones en numerario
o en especie de los
servidores públicos
27
denunciados o auditados,
ajenos a su ingreso salarial
o a los recursos de que
deben disponer para el
ejercicio de su función;
V.- Alterar constancias o
cualquier otro tipo de
documentos e información
o destruirlas; entre otras
análogas; y
VI.- Hacer del
conocimiento público o
privado el resultado de las
auditorías internas que
pongan en peligro la
estabilidad del municipio
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
El cuadro anterior señala las causas que pueden provocar la destitución del contralor
interno en el caso del Estado de Morelos, como lo es abuso de autoridad, recibir algún tipo
de beneficio personal o económico, alterar la información o divulgar la información
obtenida de las investigaciones realizadas. Los casos del Durango y el Estado de México,
no contemplan la destitución del contralor interno, tampoco cuales serían las sanciones a
que tendrían en caso de hacer uso indebido de sus funciones.
En lo anteriormente descrito, se puede concluir, para el caso de Durango su fortaleza es el
proceso de elección, el cual es realizado a propuesta del cabildo, sin injerencia del
presidente municipal, los vicios que puede tener este modelo es que no es claro en el perfil
a cubrir por parte del aspirante a ocupar dicho cargo, las facultades son más
administrativas, además de no contemplar la destitución del titular de la contraloría.
28
En el Estado de México la elección del contralor es a propuesta del presidente municipal, lo
que puede limitar el trabajo del titular, para ser contralor la única medida importante es no
estar inhabilitado para ocupar dicho cargo y además la contraloría municipal se encuentra
sujeta al Órgano Superior del Estado, aunado a que no puede emitir sanciones. Esto limita
el proceso de rendición de cuentas ya que solo cumplen con la transparencia.
El caso de Morelos es más completo, si bien la designación del contralor municipal es por
parte del presidente municipal, tiene medidas de control como, el no tener relación con la
administración pública los últimos tres años, tener la experiencia y los conocimientos
académicos necesarios, adicionalmente puede emitir sanciones en caso de detectar
anomalías y establece los motivos por los cuales el titular de la dependencia puede ser
removido del cargo.
Los cuadros muestran las reglas establecidas para las contralorías a nivel estatal, sin
embargo, para los municipios las normas son limitadas, o sólo suscriben lo establecido a
nivel Estado, tal como se muestra en el siguiente capítulo.
29
Capítulo 3: La Contraloría Interna en Acción: El Caso de Almoloya de Juárez.
Para conocer el funcionamiento de la contraloría interna tanto en el aspecto formal y
empírica se conocerá el caso de Almoloya de Juárez, para el cual se entrevistó al titular de
la contraloría, este instrumento permitirá conocer de primera mano las actividades que
realiza y si estas están en la misma línea que establece la ley.
Además se podrá afirmar o desechar la hipótesis y objetivo establecido al inicio de esta
investigación, las cuales se refieren a los factores que pueden limitar la actuación de esta
dependencia, como fue el proceso de elección del titular y de qué manera contribuye en el
proceso de transparencia y rendición de cuentas o si son medios de control y vigilancia.
3.1 EL Aspecto Formal de la Contraloría Interna en el Municipio de Almoloya de Juárez.
Los gobiernos municipales es el nivel más cercano a los ciudadanos, sin embargo, la
limitada autonomía con la cuentan, puede en algunos casos determinar al alcance de las
actividades de las instituciones con las que cuenta como lo es la Contraloría Interna, tal es
el caso de Almoloya de Juárez, que en el Bando Municipal de la administración 2016, en su
artículo 294 indica lo siguiente:
La Contraloría Interna Municipal es el órgano de control y vigilancia de la Administración
Pública Municipal del H. Ayuntamiento de Almoloya de Juárez, la cual tiene a su cargo las
funciones y atribuciones previstas en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, en el
Código Administrativo del Estado de México, y en las demás disposiciones legales
aplicables en materia de vigilancia, evaluación, control y fiscalización municipal, así como
de responsabilidades de los servidores públicos y de seguridad pública municipal, conforme
a las formalidades para la emisión de sus actos a que se refiere el Código de Procedimientos
Administrativos el Estado de México (Juárez, 2016).
Con respecto a las facultades, para el caso del Municipio de Almoloya de Juárez, dentro del
Bando Municipal, citan las mismas establecidas a nivel estatal, las cuales pueden validarse
en el cuadro 3. Los municipios son los más débiles en términos jurídicos ya que al no poder
establecer una legislación propia se encuentran sujetos a las normas establecidas por el
Estado, situación que provoca que sus alcances sean limitadas.
30
Por otro lado en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios, en su artículo 42 indica las obligaciones de los servidores públicos, en
específico el párrafo III indica lo siguiente: “Abstenerse de causar daños y perjuicios a la
Hacienda Pública Estatal o Municipal, sea por el manejo irregular de fondos y valores
Estatales o Municipales, o por irregularidades en el ejercicio o pago de recursos
presupuestales del Estado o Municipios o de los concertados o convenios por el Estado con
la Federación, o sus Municipios” (Parlamentarios, 1990).
Con lo que queda claro que en la legislatura estatal, si está estipulado que los servidores
públicos tienen conocimiento de lo que está prohibido hacer según sea su cargo, en tanto en
el artículo 47 establece que “El Consejo de la Judicatura, establecerá los órganos y sistemas
para identificar, investigar y determinar las responsabilidades de los servidores públicos,
del Poder Judicial derivadas del incumplimiento de las obligaciones a que se refiere el
artículo 42 de la presente ley, así como aplicar las sanciones contempladas en el presente
Capítulo, por conducto del superior jerárquico, en los términos de su correspondiente Ley
Orgánica” (Parlamentarios, 1990).
Es decir, la creación de instituciones que verifiquen que los servidores públicos no hagan
de uso indebido de sus funciones y con respecto a los municipios el articulo 47 en su
párrafo III indica “Los ayuntamientos establecerán los órganos y sistemas respectivos en
los términos del primer párrafo de este artículo para aplicar sanciones disciplinarias, previa
instrucción de los procedimientos por el Órgano de Control Interno Municipal”
(Parlamentarios, 1990). Da pauta a que los ayuntamientos establezcan dependencias
encargadas de vigilar que esto se cumpla tal es el caso de las contralorías.
En caso de las sanciones administrativas hacia los servidores públicos que incurran en
alguna falta, el artículo 49 establece los tipos de sanciones a los serian acreedores, como se
muestra a continuación: I. Amonestación. II. Suspensión de empleo, cargo o comisión, sin
goce de sueldo por un periodo no menor de tres días ni mayor a treinta días. III. .
Destitución del empleo, cargo o comisión. IV. Sanción económica, de uno a tres tantos de
los beneficios obtenidos, o por daños y perjuicios causados por actos u omisiones. V.
Inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público por un
periodo no menor de seis meses ni mayor a ocho años (Parlamentarios, 1990).
31
Con lo anterior descrito hay un claro ejemplo de que la legislación si contempla sanciones a
servidores públicos en caso de que éstos hagan uso indebido de sus funciones o que
perjudiquen el patrimonio público.
3.2 Descripción del caso de Almoloya de Juárez
La contraloría interna es una de las áreas más importante del municipio, ya que se encarga
de validar que los recursos económicos, materiales y humanos sean utilizados de acuerdo a
lo estipulado por la ley, en este contexto y para mayor conocimiento del funcionamiento de
la Contraloría Interna en el municipio de Almoloya de Juárez, se realizó un entrevista al
Maestro en Auditoría Ernesto Paulin Ceballos, el día 31 de agosto de 2016 quién
desempeña el cargo de Contralor Interno municipal, la información obtenida servirá para
contrastar lo que realmente se hace en dicha dependencia con lo establecido por ley.
El primer punto es conocer como fue el proceso de designación del contralor interno, tal
como se ve en el cuadro 1, es propuesto por el presidente municipal y aprobado por el
cabildo, cito la entrevista realizada al contralor interno para conocer como fue dicho
proceso:
El proceso es meramente político lo lleva a cabo el presidente como tal, él decide quienes
van a formar parte de su grupo, por lo regular es gente que lo apoya en su campaña, no fue
mi caso, de mí se entera por recomendación de alguno de sus familiares porque no tenía
quien ocupara el puesto como tal y te hacen todo un previo estudio para ver si eres
competente para el puesto. Te piden un mínimo de experiencia de 3 años, ya sea asesorando
o en un puesto similar, tienes que tener conocimiento en las áreas de contabilidad, puede ser
el perfil de contabilidad, puede ser abogado, economista, son las que recuerdo, yo cumplí
con el perfil porque tengo maestría en auditoria, soy contador, posteriormente entramos a
un curso de capacitación para la certificación que te exige la norma de competencia
laboral1.
En el fragmento anterior especifica que fue designado porque no había quien ocupara el
puesto, lo propuso el presidente municipal en turno y ratificado por el cabildo, lo que puede
rescatarse es que en este caso no había más candidatos a elegir y que con recomendaciones
personales fue propuesto a ocupar el cargo.
1 Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
32
Otro de los cuestionamientos fue referente a las actividades que realiza un contralor interno,
para conocer de propia voz las acciones llevadas a cabo en el día a día de esta dependencia:
Yo dirijo, yo guio a todos colaboradores dentro del área como tal, la guía que van a seguir
en cada trámite o cada acción en toda el área, yo designo que van a hacer, quien va a hacer,
como lo deben de hacer, que cuidar y al final del día yo autorizo con mi firma, todos los
oficios y acciones sé que realizan2.
Con lo anterior se puede decir que las actividades son de tipo administrativa, designar las
actividades al personal y autorizar todas las actividades a realizar. Como complemento a la
información sobre las actividades que desempeñan las contralorías se entrevistó a Razielt
Rabadán quien se desempeñó como subcontralor y auditor en el municipio de Metepec que
menciona que las actividades que realiza un contralor son:
Normativamente la contraloría interna tiene la responsabilidad de realizar funciones de
control, fiscalización y verificación de la aplicación de la norma de recursos, tanto
materiales, financieros y humanos3.
En lo que respecta a las facultades, mismas que pueden verse en el cuadro 3 de este
documento, en la entrevista realizada al contralor interno de Almoloya de Juárez se obtiene
lo siguiente:
Nuestra competencia como tal jurídica, nada más tiene que ver en el ámbito de derecho
administrativo, yo no puedo sancionar aun cuando sea servidor público, se presta un poco a
confusión en la norma porque dice es servidor público tú lo tienes que sancionar si y no, mi
competencia se limita hasta tanto fueran activos o algunos artículos propiedad del
ayuntamiento4.
Es decir solo puede emitir recomendaciones si el hecho perjudica los bienes propiedad del
municipio, esto en el caso de Almoloya de Juárez; en Metepec la información es similar
referente al cuestionamiento si el marco jurídico era útil o limita las acciones de la
contraloría, la persona entrevista establece lo siguiente:
2 Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
3 Entrevista realizada al ex sub contralor del municipio de Metepec el 24/08/2016.
4 Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
33
Le da a las contralorías municipales tanto la posibilidad de hacer recomendaciones, de hacer
revisiones y poder subsanar algunas cosas, como sancionar aquellas conductas que sean
constitutivas de una responsabilidad administrativa ya cuando son de índole penal o
hablando de un delito, las contralorías tienen que hacer la denuncia a las autoridades
competentes que serían los ministerios públicos, o del orden estatal para que se puedan
sancionar e impongan las penas correspondientes, las contralorías sanciona de manera
administrativa no penal5.
Con lo antes descrito, se puede determinar que todas las sanciones que puede emitir la
contraloría interna solo son de tipo administrativo, siempre y cuando sea en perjuicio de los
bienes del municipio.
Un apartado importante es saber cómo se encuentra organizado la contraloría interna y
cuantas personas forman parte de cada una de las áreas, esto con la finalidad se validar si el
personal es factor que de alguna forma pueda determinar los alcances de esta dependencia,
o si el tema del personal no es relevante; para el caso de Almoloya de Juárez el contralor
comento lo siguiente:
Son 8 personas, de acuerdo a su organigrama, individual está el contralor, después lo divide
en tres áreas una que es obra y contraloría social, que tiene que ver con todos los
procedimientos de obra y conformación de COCICOVIS, son los comités de vigilancia para
las obras, otra área es auditoria y fiscalización, tiene que ver mucho con la manifestación de
bienes y la tercera que responsabilidad, cada área tiene dos personas6.
De forma gráfica la contraloría interna en el municipio de Almoloya de Juárez quedaría de
la siguiente manera.
5 Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
6 Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
34
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de entrevista al Contralor Interno del municipio de
Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
Y para saber si el personal era una limitante para que la contraloría realice sus actividades,
el contralor comento:
Desgraciadamente sí, no puedes aumentar el presupuesto para poner más gente, si se
requiere más gente, porque necesitaríamos llevar a cabo más acciones; sin embargo hay que
darle prioridad a cada acción, tienes que acoplarte al presupuesto y con la gente que está, si
demanda más a la contraloría, porque depende de nosotros el organismo de agua y el DIF,
los cuales debería tener una contraloría interna propia, si abarcamos mucho pero no
tenemos los elementos suficientes7.
Con esta información se puede decir que una limitante para el desempeño de la Contraloría
interna es la falta de personal, situación que puede derivar en no atender todos los asuntos o
que éstas se lleven a cabo en un periodo de tiempo más prolongado.
En lo que respecta al tema de la rendición de cuentas y como contribuye la Contraloría
interna a que ésta pueda llevarse a cabo se obtuvo la siguiente información:
En todo el proceso como tal, porque nosotros estamos obligados a fiscalizar todas las
acciones que se llevan a cabo, en la parte financiera tenemos que hacer supervisiones,
7 Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
Contralor Interno
Obra y Contraloría Social
Auditoria y Fiscalización
Responsabilidad
Secretaria
35
nosotros dependemos mucho de un programa operativo anual, este programa tiene que ir de
la mano con el presupuesto basado en resultados, dicho presupuesto te exige cuantas
acciones vas a realizar durante el año para poder disfrutar de ese presupuesto, en que vas a
ejercer todo ese dinero que se autoriza, en que acciones, cuantas acciones, por ejemplo: una
supervisión, arqueos de caja, auditorías. Asimismo, este programa te dice cuantas acciones
vas a realizar en Enero, Febrero, Marzo y así durante el año, estas acciones y el control se
lleva a cabo por parte de nosotros mes con mes8.
En el caso de Metepec, la información de cómo la Contraloría contribuye con la rendición
de cuentas municipal, se describe a continuación:
Si tiene un aspecto aunque están limitados, la información que las contralorías manejan, que
detectan y demás, principalmente en muchos casos es información que no es de carácter
público, tienen un carácter de confidencialidad, un mecanismo de rendición de cuentas más
que de la contraloría es coadyuvante de la rendición de cuentas de los ejecutivos de los
municipios de los presidentes municipales, están limitadas en ese sentido porque si no es a
través de mecanismos, de un proceso, de una solicitud de información pública o
transparencia no se publican los resultados, si no es a través de estos mecanismos y
expresamente sobre la información que se requiere9.
Las contralorías participan en todas las áreas que comprenden al ayuntamiento, sin
embargo, la información no es del todo público y en ocasiones se tiene que pedir a través de
una solicitud, lo que puede significar que no todos los ciudadanos puedan tener acceso a la
información sobre las actividades que el ayuntamiento realiza.
En el municipio de Almoloya de Juárez, cuando se cuestionó sobre los medios que utiliza
para dar a conocer toda la información y que de alguna forma los ciudadanos puedan en
cualquier momento consultar algún dato en particular, el contralor respondió:
Estamos obligados a publicarlo en la página de internet, esta visible en materia financiera,
en materia selección, en IPOMEX toda la información financiera, se tienen que hacer
actualizaciones, solo es a través de la página, no hay otro medio de difusión10
.
8 Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
9 Entrevista realizada al ex sub contralor del municipio de Metepec el 24/08/2016.
10 Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
36
Al solo utilizar medios electrónicos, se estaría dejando fuera de la posibilidad de conocer lo
que el municipio realiza, a personas que no cuentan con acceso a medios electrónicos de
información ya que no contemplan otros medios de difusión de información.
Respecto a cuantas solicitudes, quejas o denuncias recibe la contraloría por parte de los
ciudadanos, desde el inicio de la administración a la fecha, la información obtenida es la
siguiente:
Son pocas no estamos tan mal en eso, cuando llegan a denunciar mucho habla de que la
gente está inconforme, no quiero decir con esto que este muy contenta, aquí nosotros
tenemos 7 quejas a la fecha, 1 por mes11
.
Lo anterior puede reflejar que efectivamente se está realizando un buen trabajo por parte de
la administración o que los ciudadanos no conozcan los medios para presentar una
solicitud, queja o denuncia, otro motivo podría ser el desinterés ciudadano de participar en
los asuntos públicos.
Otro punto importante es saber quién es el encargado y la forma en que se da el
seguimiento a las solicitudes, quejas y denuncias que recibe la contraloría municipal, la
información obtenida es la siguiente:
Entra al departamento de responsabilidades ellos reciben la queja como tal, la turnan a mi
conocimiento, se hace un oficio para solicitar que el quejoso venga a ratificar su queja, yo
siempre le estoy dando seguimiento como tal, pero hay gente que se encarga de esta tarea,
es el caso de responsabilidades que da seguimiento puntual en los términos, plazos que se
debe notificar, recibir, todo lo conducente en quejas y denuncias lo lleva el área de
responsabilidades, estamos obligados a que en 3 días máximo para solicitar que vengan a
ratificar, una vez que se ratifica no hay un plazo que te establezca la ley como obligatorio,
pero si tienes que darle atención lo antes posible12
.
11
Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016. 12
Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
37
Y en el tema de a quien informa sobre las anomalías detectadas, esto en caso de que algún
servidor público incurra en acciones que se encuentran fuera de los que marca el
reglamento según sea su cargo, se describe a continuación:
Tenemos que entregarle cuentas al OSFEM de manera trimestral y es cómo vas dándole
seguimiento a todas las áreas y no nada más a la contraloría, yo como contralor lo que hago
es ejercer mis acciones programadas y las adicionales que lleguen, por ejemplo una queja,
una denuncia esas no las puedes programar por no sabes cuantas te van a llegar en el año,
las manifestaciones de bienes de nuestros compañeros, de todos los servidores públicos
estamos obligados presentar manifestación de bienes por alta, baja y por anualidad, se
cuenta con 60 días naturales para presentarlas, si no te multan13
.
Toda la información obtenida sobre posibles usos indebidos de recursos o de funciones se
tienen que enviar al Estado, ya que es quien llevará a cabo la investigación y sancionar
según sea el caso; en cuanto al número de sanciones que el municipio de Almoloya de
Juárez tiene desde el inicio de la administración a la fecha, los datos se presentan a
continuación:
Las Contralorías, ocupamos un sistema de gestión, donde el dueño es la Secretaria General
de la Contraloría, tiene un software en donde lleva todo el historial de las acciones que se
han llevado a cabo, a cada contralor le entrega un usuario y contraseña, eso te permite el
acceso al sistema en donde puedes consultar el historial de todas las acciones que se han
llevado a cabo, hasta la fecha teníamos 3 pendientes del año pasado y 10 procedimientos de
este año, de los cuales 3 ya están concluidos14
.
Si bien no es un número considerable, el contralor no proporcionó información sobre qué
temas eran los procedimientos iniciados y las sanciones impuestas, con lo cual no se podría
determinar si existe algún área en específico que tenga más procedimientos abiertos.
Para conocer un poco de cuáles son las limitantes que enfrenta un contralor interno, en el
municipio de Almoloya de Juárez, el titular de dicha dependencia comento:
Una es hasta qué punto la norma te permite conocer o actuar, el tema en realidad de las
contralorías, al final del día tu como contralor tienes un acuerdo por parte del presidente
13
Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016. 14
Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
38
donde te otorga las facultades para que investigues, inicies procedimientos hasta su
conclusión, tu resuelves más no autorizas, tu inicias el procedimiento administrativo con
todos los elementos que tienes, al haber iniciado un procedimiento administrativo quiere
decir que hay una posible sanción o un presunto responsable, ya tienes al presunto
responsable, tienes que darle seguimiento hasta el final y seguir todo el procedimiento
administrativo que te marca la norma, hasta llegar a los puntos resolutivos donde dices si es
culpable o no, esto no quiere decir que ya se dé por hecho, yo se lo turno al presidente y él
es el que autoriza y firma la resolución, puede que se preste a que él lo vea de otro modo, él
puede cambiar la resolución, él es que determina si se sanciona15
.
En este caso es queda claro que no puede tomar decisiones sin antes consultar al presidente
municipal, como el mismo lo menciona puede emitir recomendaciones pero la decisión
final no depende de él. En la entrevista realizada al ex subcontralor del municipio de
Metepec, menciona que la limitante como él lo indica, era referente al que no todas las
áreas del municipio colaboran para que la contraloría pueda llevar a cabo sus actividades,
como se observa a continuación:
En el procedimiento y en el trabajo de las auditorias se le denomina limitaciones que las
áreas a veces no atienden los requerimientos de información cuando se les solicita, ni en
tiempo, que las áreas carecen en algunos casos de procedimientos que les permitan a ellos
generar evidencia de sus actividades para nosotros poderlos revisar, principalmente esos esa
parte de la información con la cual nosotros tenemos que trabajar o hacer la revisión para
determinar los hallazgos o las posibles irregularidades que se pudieran observar, la limitante
es la falta de información16
.
En cuanto a los retos que enfrenta la contraloría, o los puntos que hay que mejorar en la
contraloría municipal, el contralor interno de Almoloya de Juárez comento lo siguiente:
Como contralor dependes mucho de la política para tu actuar, que tengas que ayudar algún
servidor público, no ser tan severo o hazte de la vista gorda, otro de los retos es que la
contraloría municipal tendría mucho que ver con la sociedad, estar de la mano con la gente,
cuáles son sus molestias, en que les puedes ayudar, como se sienten con mis compañeros,
que sientan que estamos ahí17
.
15
Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016. 16
Entrevista realizada al ex sub contralor del municipio de Metepec el 24/08/2016. 17
Entrevista realizada al Contralor Interno del municipio de Almoloya de Juárez el 31/08/2016.
39
Como primer punto menciona que la dependencia de lo que pueda pedir el presidente
municipal, ya que al ser propuesto por él, le tiene un grado de lealtad, esto puede significar
que aunque la contraloría haga su trabajo, depende de las decisiones que toma el presidente
municipal.
Están principalmente en que la contraloría sea un órgano que coadyuve siempre en los
procesos administrativos, la contraloría en realidad dada las facultades que están
establecidas en la norma tiene la posibilidad de meterse en prácticamente en todos los
procesos, pero el reto es justamente que fortalezcan las contralorías para que puedan
accionar y puedan funcionar en ese sentido que estén vigilando, que tengan conocimiento
de todos los procesos administrativos, que sean órganos fortalecidos, órganos con suficiente
fuerza para poder inmiscuirse en esos temas18
.
Menciona que el principal reto es en materia de atribuciones, que sean instituciones
normativamente fuertes, para que tengan la capacidad de emitir sanciones, ya que son
órganos que pueden participar de todas áreas de la administración pública.
Como limitantes del trabajo de las contralorías se encuentran los siguientes factores: la
dependencia del presidente municipal, las facultades que no les proporcionan fortaleza
jurídica para actuar y la cuestión del personal en dichas dependencias, en las entrevistas
mencionaban que si se les brinda capacitación pero que estas en ocasiones no tenían
relación con las actividades que realizan y se encuentran enfocadas a la superación
personal.
3.3 Análisis Institucional de la Contraloría Interna Municipal.
Las entrevistas permitieron conocer cómo es que funcionan realmente las contralorías,
iniciando por el proceso de selección del titular, mismas que se lleva a cabo como lo
establece la ley orgánica municipal, es decir, es a través de una propuesta del presidente
municipal en turno y ratificado por el cabildo, en caso de Almoloya de Juárez como lo
indico el propio titular fue recomendación personal de familiares del presidente municipal
por la que llego a ocupar el cargo.
Con respecto a las facultades, en la Ley Orgánica Municipal no establece el tipo de
sanciones que pueden ser impuestas por las contralorías, solo hace referencia a que las
18
Entrevista realizada al ex sub contralor del municipio de Metepec el 24/08/2016.
40
contralorías deben de ponerse de acuerdo con el Órgano Superior de Fiscalización, cuando
sea detectada alguna anomalía, mientras que en entrevista con el titular de la contraloría
indica que puede imponer sanciones administrativas tomando en cuenta lo establecido en la
Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos, siempre y cuando se dañe el
patrimonio municipal y si el presidente municipal lo autoriza; por lo que las facultades son
limitadas al ámbito administrativo, en caso de que los servidores públicos incurran en algún
delito de tipo penal, la contraloría es quien realiza la denuncia pero ya no es de su
competencia.
Si bien las contralorías son instituciones que tienen como finalidad de verificar que los
recursos con los que cuenta el municipio sean utilizados de acuerdo a lo establecido en la
ley, así como que los servidores públicos realicen sus funciones como estipula la norma y
garantizar que la rendición de cuentas y la transparencia en los municipios se cumplan. No
obstante, sus actividades son de índole administrativo, ya que se limitan solo a vigilar y
tener control sobre las acciones que realiza el municipio y de los recursos ejercidos.
Asimismo, con la información normativa analizada y el trabajo de campo realizado, queda
de manifiesto la limitada autonomía con la que cuentan dichas dependencias, el proceso que
sigue para elegir al titular de la dependencia y el personal con las que cuentan pueden ser
factores que limitan actividades de las contralorías, aunado a que las funciones de
transparencia y rendición de cuentas las realizan como obligación de la ley, además de que
en algunos casos la información pública no está actualizada o es ilegible.
Sumada a la lealtad que tienen los contralores internos hacia el presidente municipal puede
determinar su actuación, esto es debido a que el proceso de elección del titular es realizada
por presidente municipal y como lo menciona el contralor interno de Almoloya de Juárez
en la entrevista es un proceso político y se toma en cuenta a las personas que de alguna
forma lo apoyaron durante la campaña política, por lo tanto el titular estaría sujeto a lo que
el presidente dictamine o podría perder su puesto.
Otro aspecto a considerar es que la información es considerada confidencial, a menos que
alguien lo pida por medio de una solicitud ante instancias como el Infoem o Infomex-
SAIMEX, instituciones en el Estado de México que garantizan el acceso a la información
de los ciudadanos.
41
4. Reflexiones Finales
En esta investigación se identificó los factores que pueden ser determinantes en el
desempeño de las contralorías internas a nivel municipal, como parte de dicho proceso se
validó información documental sobre la legislación en dicha materia, se analizó el ámbito
jurídico de tres estados Morelos, Durango y Estado de México, para contrastar las formas
de elección del titular de la contraloría, las facultades que tienen, el perfil que deben de
cubrir y en su caso los motivos por la cual puede ser removido del cargo.
Como resultado del análisis se determina que no existe un modelo perfecto para que la
contraloría pueda funcionar adecuadamente; sin embargo se pueden resaltar algunas
virtudes de los tres modelos, cabe resaltar que el análisis se realizó solo al marco jurídico,
esto no significa que en la práctica se lleve a cabo, en el caso del Morelos se destaca que el
titular no debe tener relación los últimos tres años a la elección, establece criterios de
selección en donde especifica el perfil y la experiencia para ocupar el cargo, esto es un
punto importante porque proporciona a la contraloría de personal capacitado, que conoce
sobre las actividades a realizar y que no tiene relación alguna con la administración
municipal que se encuentre en funciones y estipula que puede emitir sanciones en caso
necesario,.
En el proceso que sigue el Estado de Durango, el punto a resaltar el proceso de elección que
se realiza por medio de las propuestas hechas por cada fracción de los regidores, lo cual
permite tener a varios candidatos y elegir el que mejor cumpla con los criterios, por lo que
el titular de la contraloría no tendría relación con el presidente municipal en funciones, lo
cual le daría mayor libertad de acción ya que no sería designado por él, en lo que respecta a
las facultades se limita a actividades de tipo administrativas, además de vigilar y fiscalizar
los recurso con los que cuenta el municipio.
Para el Estado de México, la designación del titular es por parte del presidente municipal,
no es claro cuáles son los requisitos que deben cumplir los aspirantes y las facultades son
de tipo administrativas, además de que están sujetos al ámbito estatal, por lo que siempre
deben informar a las instancias estatales de las anomalías detectadas, por lo que las
contralorías municipales son instituciones que son medios de control y vigilancia en el
municipio.
42
Con la información documental obtenida y el trabajo de campo realizado, se puede
establecer que la hipótesis planteada para esta investigación se cumple, de acuerdo a las
entrevistas realizadas y en propias palabras de quienes conocen del funcionamiento de las
contralorías, la designación del titular por parte del presidente municipal en turno puede
limitar la actuación de titular, ya que significaría tener lealtad a esa persona o bien para
evitar perder su empleo no realizar las investigaciones correspondientes en caso de alguna
queja o denuncia o que las sanciones administrativas sean menores.
Otro de los puntos es que la legislación, no proporciona esa fortaleza jurídica que le permita
llevar a cabo mejor sus actividades aunado a la dependencia al ámbito estatal, por lo que
son mecanismos de control y vigilancia municipal, se encuentran limitadas a vigilar que los
recursos, financieros, materiales y humanos con los que cuenta el municipio sea utilizado
de forma correcta, además de tener control sobre las acciones que cada una de las áreas
realiza e informar a mandos superiores de alguna anomalía detectada.
Además de que la investigación confirma la hipótesis planteada en el presente trabajo,
también el objetivo principal se cumple el de conocer el papel que juegan las contralorías
en el proceso de transparencia y rendición de cuentas. Por lo antes descrito, éstas son
medios que cumplen con vigilar que los recursos sean utilizados de forma adecuada, y el
control de todas las acciones que realiza el municipio, aunado a que los asuntos que tienen
relación con la transparencia lo hacen porque están obligados y por lo tanto la información
es muy escasa, ilegible o incomprensible como se presenta en el estudio realizado por
Estrada y Cedeño (2015), al analizar los portales de transparencia de los municipios
mexiquenses, establecieron que algunos municipios caen en lo que denominan
transparencia simulada al no proporcionar información confiable, por lo tanto los
municipios quedan como una instancia que busca cumplir con algunos requerimientos de
transparencia.
Las contralorías municipales con dependencias importantes, pero el reto está en que dichas
instituciones tengan fortaleza jurídica que les permita tener mayores alcances en sus
actividades, además de factores como el personal insuficiente y la designación del titular,
limitan que las instituciones cumplan con los requerimientos de rendir cuentas y que los
municipios sea el nivel de gobierno en el que los ciudadanos tengan la certeza de que
43
cumplen con lo establecido en la ley, además de que los servidores públicos sean personas
que cumplen con el perfil profesional y con la experiencia necesarias para ocupar el cargo,
y no funcionarios que desempeñan un cargo público por tener relación personal con el
presidente municipal en turno.
Con el desarrollo de esta investigación, se pudo conocer tres distintas formas de conformar
una contraloría interna municipal, si bien no existe un modelo perfecto, se pueden rescatar
algunos puntos como es tomar el proceso de selección que sigue el Estado de Durango en
donde exista un serie de candidatos y elegir el que cumpla con la experiencia profesional y
académica para ocupar el cargo, y tomar las restricciones que establece Morelos para que el
candidato no tenga relación directa con al ayuntamiento los últimos tres años. Además es
importante destacar el caso de Morelos porque normativamente, contempla las causas por
las que el titular podrá ser removido del cargo, considerando estos puntos las contralorías
municipales tendrán un poco más de autonomía y podrán tomar decisiones sin tener que ser
aprobadas por el presidente municipal en turno.
44
Bibliografía
Cejudo, G. M., & Ríos Cázares, A. (2010). Rendicion de Cuentas. Recuperado el Octubre de 2015, de
CIDE: http://www.rendiciondecuentas.cide.edu/documentos/Cejudo-
RiosCazares_Rendicion_de_cuentas_en_municipios.pdf
Cejudo, G., & Ríos Cázares, A. (2008). Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones
Juridicas de la UNAM. Obtenido de La Rendición de Cuentas del Gobierno Municipal:
http://bibliohistorico.juridicas.unam.mx/libros/6/2800/6.pdf
Contraloría, S. d. (2015). Portal de Transparencia. Obtenido de Portal de Transparencia:
http://www.secogem.gob.mx/transparencia/Transparencia.htm
della Porta, D., & Keating, M. (2013). ¿Cuántos Enfoques hay en Ciencias Sociales? En D. d. Porta,
Enfoques y Metodologías de las Ciencias Sociales (pág. 44).
Diputados, C. d. (04 de Mayo de 2015). Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública. Recuperado el Octubre de 2015, de Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf
Diputados, C. d. (29 de 01 de 2016). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Obtenido de Secretaría de Servicios Parlamentarios:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_29ene16.pdf
Diputados, C. d. (29 de 01 de 2016). Secretaría de Servicios Parlamentarios. Recuperado el 05 de
06 de 2016, de Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_29ene16.pdf
Estrada Rodríguez, J. L., & Cedeño Nájera, C. L. (2015). Transparencia y análisis de contenidos
mínimos de los Ayuntamientos del Estado de México, 2012. En C. Cadena Inostroza,
Transparencia y Opacidad: Mediciones y prácticas organizacionales en municipios.
Ilustrado con casos del Estado de México (pág. 67). Estado de México: El Colegio
Mexiquense.
Fox, J. (2008). TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS. En J. M. Ackerman, MÁS ALLÁ DEL
ACCESO A LA INFORMACION:TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS Y ESTADO DE
DERCHO (págs. 191-197). México: Siglo XXI editores, s.a. de c.v.
45
IFAI. (11 de Junio de 2002). Decreto Creación IFAI. Recuperado el 26 de Agosto de 2016, de
Presidencia de la República: http://inicio.ifai.org.mx/Decreto/Decreto_Creacion_IFAI.pdf
Infoem. (2016). Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de México y Municipios. Recuperado el 26 de Agosto de 2016, de
Gobierno del Estado de México: http://www.infoem.org.mx/src/htm/quienesSomos.html
ITAIPEM. (2015). Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y
Municipios. Obtenido de INFOEM: http://infoem.org.mx/doc/marco/ley_transparencia.pdf
Jaime, E., Avendaño, E., & García, M. (8 de Junio de 2012). Rendición de Cuentas y Combate a la
Corrupción: Retos y Desafíos. Obtenido de México Evalúa: http://mexicoevalua.org/wp-
content/uploads/2016/05/Rendicio%CC%81n-de-cuentas.pdf
Juárez, H. A. (05 de 02 de 2016). Bando Municipal 2016. Obtenido de Almoloya de Juárez:
https://issuu.com/almoloyadejuarez/docs/bando_municipal_2016
López Ayllón, S., & Merino, M. (2009). Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM. Obtenido de Rendición de Cuentas en México: Perspectivas y Retos:
http://bibliohistorico.juridicas.unam.mx/libros/6/2800/4.pdf
Merino Huerta, M. (2015). Corrupción, transparencia y rendicion de cuentas. Apuntes sobre el
nuevo siglo en México . En C. Cadena Inostroza, Transparencia y opacidad: Mediciones y
prácticas organizacionales en municipios. Ilustrado con casos del Estado de México (pág.
32). Zinacantepec, Estado de México: El Colegio Méxiquense, A. C.
México, G. d. (17 de 09 de 1981). Consejería Jurídica . Recuperado el 06 de 2016, de Gobierno del
Estado de México:
http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/
leyvig017.pdf
México, G. d. (22 de 09 de 1992). Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Recuperado el 06
de 2016, de Ley Orgánica Municipal del Estado de México:
http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/
leyvig022.pdf
México, L. d. (03 de 2016). Cámara de Diputados Estado de México. Obtenido de Cámara de
Diputados Estado de México:
46
http://www.google.com.mx/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKE
wjtqLXtr6rLAhVIn4MKHdAJBssQFggaMAA&url=http%3A%2F%2Flegislacion.edomex.gob.m
x%2Fsites%2Flegislacion.edomex.gob.mx%2Ffiles%2Ffiles%2Fpdf%2Fley%2Fvig%2Fleyvig0
22.pdf&usg=AFQjCNENTCW
O’Donnell, G. (mayo de 2001). ACCOUNTABILITY HORIZONTAL. Recuperado el 06 de 2016, de LA
INSTITUCIONALIZACIÓN LEGAL LA INSTITUCIONALIZACIÓN LEGAL:
http://www.top.org.ar/ecgp/FullText/000000/O%20DONNELL%20Guillermo%20-
%20Accountability%20horizontal%20la%20institucionalizacion.pdf
Parlamentarios, S. d. (11 de Septiembre de 1990). Poder Legislativo del Estado de México.
Recuperado el 12 de Septiembre de 2016, de Leyes y Códigos:
http://www.secretariadeasuntosparlamentarios.gob.mx/leyes_y_codigos.html
República, S. d. (Octubre de 2015). Transparencia y acceso a la Informacion. Obtenido de ¿Qúe es
Transparencia?:
http://transparencia.senado.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=25
&Itemid=120
Robles Martínez, R. (2013). Concepto Personal Del Municipio. En R. R. Martínez, El Municipio
(págs. 58-59). México: Editorial Porrúa, SA de CV.
SHCP. (Octubre de 2015). Presupuesto Basado en Resultados . Obtenido de Rendicion de Cuentas y
Transparencia:
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/Rrendicion_cuentas.aspx
Sosa, J. (2011). Transparencia y rendicion de cuentas. Obtenido de Biblioteca Básica de
Administración Pública: http://www.eap.df.gob.mx/BBAP/14-
Transparencia%20y%20Rendici%C3%B3n%20de%20Cuentas.pdf
Ugalde, L. C. (2002). Auditoría Superior de la Federación. Recuperado el 05 de Octubre de 2015, de
La Rendición de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales:
http://www.asf.gob.mx/uploads/63_serie_de_rendicion_de_cuentas/rc4.pdf
47
Entrevistas
Paulin Ceballos, E. (31 de Agosto de 2016). Contralor Interno Municipal de Almoloya de Juárez. (M.
d. Hernández, Entrevistador)
Rabadán, R. (24 de Agosto de 2016). Ex subcontralor y auditor de Metepec. (M. d. Hernández,
Entrevistador)
48
Anexo 1
GUÍA DE ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA AL CONTRALOR INTERNO
DE ALMOLOYA DE JUÁREZ
1. Cómo fue el proceso para designarlo como contralor interno del municipio
2. Cuáles son las funciones que desempeña un contralor interno
3. Hasta donde llegan sus facultades (puede emitir sanciones), o solo es un medio de
control (explicar cómo funciona).
4. Cuántas personas trabajan en la contraloría interna y que cargos ocupan
5. De qué forma la contraloría interna colabora en la rendición de cuentas en el municipio
6. Con el personal a su cargo, puede llevarse a cabo todas las funciones que debe
desempeñar una contraloría
7. De qué forma se hace del conocimiento a los ciudadanos, de las actividades realizadas
por el municipio
8. Cuantas solicitudes recibe la por parte de los ciudadanos, para conocer sobre algún tema
en particular (obras, programas)
9. Quién y de qué forma da seguimiento a dichas solicitudes
10. A quien informa sobre las anomalías detectadas
11. Cuál es el proceso de seguimiento de dichas anomalías informadas
12. En el municipio cuales han sido las sanciones impuestas a las anomalías detectadas.
13. Cuáles son las limitantes a las que se enfrenta un contralor interno
14. Cuáles son los retos que debe atender la contraloría interna.
49
Anexo 2
GUÍA DE ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA AL EX SUBCONTRALOR DE
METEPEC
1. Cargo que ocupa actualmente:
2. Cargo que ocupó en la contraloría interna:
3. Años de trabajar en la contraloría interna o en la Administración Pública.
4. ¿Qué funciones y actividades se realizan en la contraloría interna?
5. ¿Cuál fue el cargo que usted tenía dentro de la contraloría interna?
6. ¿Cuáles eran sus actividades, podrían explicarlas con detalle?
7. ¿Qué dificultades enfrentaban en sus actividades?
8. ¿El marco normativo que regula el funcionamiento de las contralorías interna o en sus
actividades era útil o limitativo?
9. ¿Considera que la contraloría interna es un mecanismo de rendición de cuentas del
municipio? SI o NO ¿por qué?
10. ¿La contraloría interna contribuye a la transparencia? SI o NO ¿por qué?
11. ¿Cuáles son las áreas de oportunidad de las contralorías municipales?
12. ¿Cuáles con las limitaciones de las contralorías internas o de la actividad en la cual
usted trabajó?
13. ¿Cuáles son los retos a vencer para que las contralorías cumplan con su función?