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Universidad Andina Simón Bolívar
Sede Ecuador
Área de Estudios Sociales y Globales
Programa de Maestría en Relaciones Internacionales
Mención en Negociaciones Internacionales y Manejo de Conflictos
Toma de decisiones en política exterior del Ecuador.
Estudio de caso: Plan Binacional Ecuador-Perú
Autor: Gerwin Oswaldo Córdova Jaramillo
Tutor: PhD Esteban Nicholls
Quito, 2016
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Cláusula de Cesión de Derechos de Publicación
Yo, Gerwin Oswaldo Córdova Jaramillo, autor de la tesis intitulada Toma de Decisiones en
Política Exterior del Ecuador. Estudio de Caso: Plan Binacional Ecuador-Perú,
mediante el presente documento dejo constancia de que la obra es de mi exclusiva
autoría y producción, que la he elaborado para cumplir con uno de los requisitos previos
para la obtención del título de Magíster en Relaciones internacionales, en la Universidad
Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador.
1. Cedo a la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, los derechos exclusivos
de reproducción, comunicación pública, distribución y divulgación, durante 36 meses a
partir de mi graduación, pudiendo por lo tanto la Universidad, utilizar y usar esta obra
por cualquier medio conocido o por conocer, siempre y cuando no se lo haga para
obtener beneficio económico. Esta autorización incluye la reproducción total o parcial
en los formatos virtual, electrónico, digital, óptico, como usos en red local y en internet.
2. Declaro que en caso de presentarse cualquier reclamación de parte de terceros
respecto de los derechos de autor de la obra antes referida, yo asumiré toda
responsabilidad frente a terceros y a la Universidad.
3. En esta fecha entrego a la Secretaría General, el ejemplar respectivo y sus anexos en
formato impreso y digital o electrónico.
Fecha: Quito, 3 de junio de 2016
Firma: ………………………
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Resumen
El presente trabajo es una investigación acerca de cómo funciona el proceso de
toma de decisiones en política exterior de Ecuador, utilizando como caso de estudio al
Plan Binacional Ecuador-Perú. Particularmente se analizan dos campos en la toma de
decisiones, primero a nivel político (macro) donde se identifica el contexto político-
histórico, los factores externos e internos, así como la estructura y proceso que
condujeron a la ampliación del funcionamiento del Plan Binacional Ecuador-Perú al
período 2014-2024. Segundo a nivel institucional (micro), se investigó cómo funciona
el proceso de ejecución de proyectos al interior de instituciones públicas en
coordinación con el Plan Binacional, para lo cual se eligió a SENAGUA y MTOP. En el
campo institucional se identifican algunas posiciones teóricas acerca de administración
pública y además se señala el rol jugado por la burocracia en dichas instituciones. El
argumento central de la investigación es que las decisiones en política exterior, para el
caso de estudio a nivel macro, son de tipo presidencialista y con la participación de un
único organismo gubernamental adicional, la Cancillería. Esto permite considerar a la
política exterior de nuestro país más que una política de Estado, una política de
Gobierno. A nivel institucional, se argumenta que la posición que adopta un funcionario
público respecto al Plan Binacional, depende del sitio donde se encuentra al interior del
Gobierno. Para SENAGUA, el Plan Binacional ha sido un ente útil en la ejecución de
proyectos transfronterizos con Perú; para el MTOP, a excepción de la ejecución del Eje
Vial No. 1, el Plan Binacional no ha servido de mucho para la ejecución de proyectos
con Perú. Estas diferencias respecto a un mismo tema, es señalado por Allison (1968)
como where you stand depends on where you sit. Por otra parte, se destaca la nueva
forma de plantear política exterior con el Perú, la misma que fue de confrontación
durante el Siglo XX pero que en la actualidad es de cooperación, lo cual ha permitido la
ejecución de varios proyectos transfronterizos en beneficio de los territorios de frontera.
Palabras clave: Política exterior, toma de decisiones, unidad última de decisión,
proyectos transfronterizos, cooperación transfronteriza, administración pública,
burocracia.
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Agradecimientos
Deseo extender mis más sinceros agradecimientos a los profesores Esteban
Nicholls, Marco Romero y Daniele Benzi, quienes siempre estuvieron dispuestos a
brindar su tiempo y conocimiento a lo largo de mi carrera universitaria, así como para la
elaboración de la presente tesis.
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Dedicatoria
A mis padres, gracias a su apoyo incondicional logré terminar esta nueva etapa
en mi vida.
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Índice de Contenidos
Capítulo primero: Contexto Histórico – Político del Plan Binacional y su
ampliación hasta 2024 .................................................................................................. 18
1. Historia del Plan Binacional ................................................................................ 19
2. Motivaciones y condicionamientos externos ....................................................... 22
2.1. Cooperación Transfronteriza ........................................................................... 23
2.2. Contexto de la paz Ecuador – Perú en 1998 .................................................... 25
2.3. Relaciones Históricas entre Ecuador – Perú .................................................... 26
3. Contexto Político Interno ..................................................................................... 32
3.1. Características del Sistema Político Ecuatoriano............................................. 32
3.2. Política Exterior de Ecuador ............................................................................ 34
4. Estructura y Proceso para la ratificación del Plan Binacional
Ecuador – Perú .......................................................................................................... 41
4.1. Estructura Decisoria ......................................................................................... 41
4.2. Proceso Decisorio ............................................................................................ 45
Capítulo segundo: Ejecución de proyectos transfronterizos en el marco del
Plan Binacional ............................................................................................................. 50
1. Administración Pública y Burocracia ................................................................. 55
2. Historia de SENAGUA y características del Plan de GIRH del
rio Zarumilla ............................................................................................................. 58
2.1. Proceso de Ejecución del Plan de GIRH del rio Zarumilla ............................. 63
2.2. ¿Por qué acudir al Plan Binacional? ................................................................ 70
3. MTOP y los Ejes viales Binacionales Ecuador - Perú ....................................... 73
3.1 Proceso de ejecución del Eje Vial No. 1 ........................................................... 74
4. Proyectos transfronterizos, cooperación transfronteriza e integración ........... 83
Conclusiones .................................................................................................................. 90
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Índice de Gráficos
Gráfico N° 1. Demarcaciones Hidrográficas de Ecuador .......................................... 60
Gráfico N° 2. Flujograma de procesos - SENAGUA .................................................. 64
Índice de Cuadros
Cuadro N° 1. Ejes programáticos ................................................................................. 51
Cuadro N° 2. Articulaciones establecidas por componente programático ............... 53
Índice de Anexos
Anexo 1. Acuerdo de ampliación del Plan binacional de desarrollo de la región
fronteriza ....................................................................................................................... 107
Anexo 2. Decreto Ejecutivo 1366 ................................................................................. 109
Anexo 3. Solicitud de Ratificación del Plan Binacional .............................................. 111
Anexo 4. Encuentro Presidencial y V reunión del Gabinete Binacional de Ministros de
Ecuador y Perú .............................................................................................................. 114
Anexo 5. Encuentro Presidencial y VIII Gabinete Binacional Ecuador - Perú ............ 118
Anexo 6. Decreto 1465 ................................................................................................. 125
Anexo 7. Comparación de Casos en Política Exterior de Ecuador, a nivel macro. ...... 127
Anexo 8. Descripción del Plan de Gestión Integral del Recurso Hídrico del rio
Zarumilla ....................................................................................................................... 129
Anexo 9. Resultados de proyectos ejecutados en el Plan Binacional ........................... 131
Anexo 10. Esquema hidráulico del proyecto Puyango – Tumbes ................................ 133
Anexo 11. Programas de cooperación transfronterizos en América del Sur ................ 134
Anexo 12. Cooperación no reembolsable (en millones de dólares) al 2013. ............... 135
Anexo 13. Ejes viales binacionales Ecuador - Perú ..................................................... 136
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Glosario de Siglas
ABIMSENOP Asociación de municipalidades del sur de Ecuador y norte de Perú
ANA Autoridad Nacional del Agua - Perú
ALBA Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAF Corporación Andina de Fomento
CAN Comunidad Andina
CEBAF Centro Binacional de Atención de Frontera
DH Demarcación Hidrográfica
GIRH Gestión integral del recurso hídrico
IIRSA Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
MERCOSUR Mercado Común del Sur
MICSE Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos
MIDUVI Ministerio de Desarrollo urbano y vivienda
MIES Ministerio de Inclusión económica y social
MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas
PAI Plan Anual de Inversiones
PBDRF Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
SENAGUA Secretaría Nacional del Agua - Ecuador
SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
SETECI Secretaría Técnica de Cooperación Internacional
TDR Términos de referencia
TLC Tratado de Libre Comercio
ZIF Zonas de Integración Fronterizas
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Introducción
La presente investigación es un estudio acerca del proceso de toma de decisiones
dentro del Estado en política exterior de Ecuador, utilizando como caso de estudio al
Plan Binacional Ecuador-Perú. La investigación se enfoca en dos partes. Primero a nivel
político (macro), trazando el proceso sobre la decisión de ampliar el funcionamiento del
Plan Binacional al período 2014-2024; y segundo a nivel institucional (micro),
utilizando la ejecución de proyectos transfronterizos en coordinación con el Plan
Binacional, por parte de dos instituciones públicas como son SENAGUA y MTOP.
La investigación planteada ofrece una oportunidad para ensayar la aplicación de
herramientas de investigación sobre el funcionamiento de la toma de decisiones en
política exterior puesto que “en América Latina se ha prestado más atención a los
contenidos de la política exterior que al proceso de adopción de decisiones” (Van
Klaveren 2013, 97). Así, la política exterior abarca diferentes aspectos entre los que se
pueden señalar: los regímenes multilaterales, relaciones bilaterales, defensa y seguridad,
desarrollo, integridad territorial, comercio, regulación de inversiones, interacción en el
orden internacional, la cooperación entre países, entre otros.
Bajo el área de la cooperación entre países, en 1998 Ecuador y Perú firmaron el
Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza por medio del cual se pone fin a las disputas
limítrofes entre ambos países y adicionalmente nace el Plan Binacional de Desarrollo de
la Región Fronteriza Ecuador-Perú (PBDRF), el mismo que estará vigente hasta el año
2024. El PBDRF “es un Organismo Internacional de Derecho Público, creado a raíz de
la firma del Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, suscrito
el 26 de octubre de 1998” (Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
Ecuador-Perú 2014).
En el campo político, existe un alto nivel de coordinación entre ambos países,
teniendo cada uno un capítulo específico encargado del Plan Binacional. Algunas
comisiones técnicas existentes son: Comisión Binacional Permanente del Canal
Zarumilla, Gestión Integrada de los Recursos Hídricos del Rio Zarumilla, Vecindad
Perú-Ecuador, entre otros. Esto se ve apoyado por los diferentes Gabinetes
Binacionales, donde se reafirman los lazos entre ambos países. Estos Gabinetes
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Binacionales se realizan de manera anual y el último fue el IX, el mismo que se
desarrolló en Jaén-Perú, en el mes de diciembre de 2015.
El Plan Binacional tiene como principal objetivo “elevar el nivel de vida de las
poblaciones del sur y oriente del Ecuador y norte y nor-oriente del Perú, e impulsar la
integración y la cooperación entre los dos Países” (Plan Binacional de Desarrollo de la
Región Fronteriza Ecuador-Perú 2014). Entre los principales logros obtenidos durante la
vigencia del Plan Binacional, se pueden señalar: Ejes de interconexión vial binacional,
Red Binacional de Salud, Programas de Desarrollo Humano Sostenible del Río
Santiago, entre otros. Adicionalmente el Plan Binacional busca evitar disputas
fronterizas las cuales históricamente han aquejado a ambos países. El PBDRF Ecuador-
Perú gracias a su intervención en “sectores de salud, educación y saneamiento ambiental
han permitido la reducción de los niveles de pobreza por NBI de la población de la zona
de integración fronteriza (ZIF) en aproximadamente 13.5%” (Plan Binacional de
Desarrollo de la Región Fronteriza Ecuador-Perú 2014).
Como se señaló anteriormente, el Plan Binacional ha ejecutado varios proyectos
en diferentes áreas como infraestructura, salud, educación, entre otros. Desde esta
perspectiva, aparte de analizar la decisión de ampliar el funcionamiento del Plan
Binacional hasta 2024, se plantea estudiar cómo funciona la toma de decisiones a nivel
institucional. Para lograr esto, se seleccionó dos instituciones las cuales han ejecutado
algunos proyectos en coordinación con el Plan Binacional, la Secretaría del Agua
(SENAGUA) y el Ministerio de Transportes y Obras Públicas (MTOP). De forma más
específica, en SENAGUA se eligió al proyecto denominado como Plan de Gestión
integral del recurso hídrico del rio Zarumilla, y en el MTOP al Eje Vial No.1
Guayaquil-Piura. Estos proyectos fueron elegidos con el fin de entender cómo funciona
la toma de decisiones al interior de instituciones públicas para casos específicos.
Los elementos mencionados anteriormente reflejan la importancia del Plan
Binacional tanto para Ecuador como para Perú. En este sentido, la pregunta central
sobre la cual se basa la investigación es ¿Cómo funciona el proceso de toma de
decisiones de la política exterior ecuatoriana en el caso del Plan Binacional Ecuador-
Perú a nivel político e institucional? Para responder la pregunta de investigación se
plantean los siguientes objetivos específicos:
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Identificar los diferentes actores quienes intervienen en la toma de decisiones
para los casos señalados.
Plantear el contexto de la decisión de ampliar el funcionamiento del Plan
Binacional Ecuador-Perú hasta 2024.
Identificar a nivel político, los estímulos tanto internos como externos que
influenciaron la decisión de ampliar el funcionamiento del Plan Binacional.
Señalar a nivel institucional, como funciona la toma de decisiones en lo que
respecta a la ejecución de proyectos en SENAGUA y en el MTOP, en
coordinación con el Plan Binacional.
La investigación por tanto, se enfoca en priorizar el análisis de toma de
decisiones en política exterior. A pesar de esto, no se deja de lado al sistema
internacional ni las relaciones internacionales. Es importante recalcar que la
investigación no busca analizar los resultados concretos del accionar del Plan
Binacional como son: los proyectos ejecutados o los proyectos que no han avanzado,
sino identificar cómo funciona el proceso de toma de decisiones para el caso del Plan
Binacional. Es decir, se busca identificar quienes realizaron la política exterior y como
decidieron lo que finalmente se ejecutó tanto a nivel político como a nivel institucional.
Para responder los objetivos señalados y basándonos en el campo de estudio que
abarcará la presente tesis, el argumento principal de la investigación es que la toma de
decisiones en política exterior, en el caso de estudio a nivel macro, es de tipo
presidencialista y con la intervención de un único actor estatal adicional, la Cancillería.
A nivel institucional se argumentará que la posición que adopta un funcionario público
respecto al Plan Binacional, depende del sitio donde se encuentra al interior de
Gobierno. Para SENAGUA, el Plan Binacional, es considerado un organismo útil para
la ejecución de proyectos transfronterizos con Perú. En el MTOP, a excepción de la
ejecución del Eje Vial No. 1, el Plan Binacional no es considerado como un organismo
útil para la ejecución de proyectos con Perú. Estas diferencias respecto a un mismo
tema, es señalado por Allison (1969) como where you stand depends on where you sit,
el cual se halla vigente en las instituciones públicas analizadas referentes a la ejecución
de proyectos, aunque matizado con elementos específicos del aparataje institucional del
Ecuador.
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Frente a este contexto, para el análisis a nivel macro, la investigación utilizará el
enfoque de Roberto Russell (1990), el mismo que se basa en la experiencia de toma de
decisiones en política exterior en varios países de América Latina y tiene como
elementos centrales los siguientes aspectos.
Primero, la adopción de decisiones se encuadra a nivel de Estado-Nación y “su
universo corresponde al campo de estudio específico de la política exterior, que es más
acotado que el de las relaciones internacionales y diferenciable del mismo” (Russell
1990, 255).
Segundo, es preciso diferenciar entre la estructura y el proceso decisorio. La
estructura está integrada por “uno o varios actores gubernamentales domésticos que
tienen a un tiempo la capacidad de comprometer los recursos de una sociedad y evitar
que la decisión adoptada sea fácilmente revertida” (Russell 1990, 255-6). Por su parte,
en el proceso decisorio participan “actores gubernamentales y no gubernamentales, del
país y del exterior, en una secuencia temporal que se inicia a partir del momento en que
una conjunción de estímulos externos e internos requiere la toma de una decisión
determinada hasta que la misma es efectivamente adoptada (256)”. La decisión final
siempre es realizada por actores gubernamentales domésticos, los mismos que son
señalados como la “unidad ultima de decisión”1. Tanto los actores gubernamentales del
exterior, y los no gubernamentales externos e internos, influyen en el proceso decisorio.
Es importante señalar que existen 3 tipos de unidad última de decisión: líder
predominante, grupo solo y grupo múltiple autónomo. En el primer caso, un solo
individuo tiene el poder para tomar la decisión en nombre del gobierno, de esta manera,
aunque existan otros actores los mismos que puedan plantear diferentes alternativas,
estos puntos de vista no son relevantes para el resultado político. Cuando un solo
individuo no puede determinar la posición de un gobierno frente a un tema de política
exterior, se utilizan unidades de decisión alternativas. Así, el grupo solo representa una
alternativa. Cuando la unidad última de decisión es el grupo solo, significa que un
conjunto de individuos que interactúan entre sí, tienen la capacidad de ejecutar una
determinada acción, con el fin de lograr consenso. Los miembros de este grupo solo,
todos ellos, forman parte de un solo organismo. Finalmente, el grupo múltiple autónomo
se refiere a la participación de grupos separados, dos o más, quienes no pueden
1 Este término es desarrollado por Hermann, M; Hermann, C & Hagan, J (1987) en “How Decision Units
Shape Foreign Policy Behavior”, p.309.
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comprometer los recursos de un régimen sin el apoyo de los otros grupos. Es decir, se
necesita de un consenso de los grupos para tomar una decisión (Hermann, Hermann y
Hagan 1987).
Como tercer elemento se necesita distinguir entre “formulación y ejecución de
una decisión en materia de política exterior, por dos razones principales: primero,
porque en la etapa de ejecución se da también un proceso de negociaciones burocráticas
e individuales y, dos, porque los objetivos formulados inicialmente pueden ser alterados
o no cumplidos en el momento de llevar a cabo la decisión” (Russell 1990, 256)
Cuarto, vale recordar que cualquier decisión se inscribe en un marco decisorio, el
cual se encuentra compuesto por tres elementos “a) los estímulos y condicionamientos
externos y domésticos, b) el contexto macropolítico interno […] que abarca tanto las
características generales del sistema político del país bajo estudio como los rasgos
particulares de su política exterior; y c) el contexto específico de la decisión particular
(nivel “micro” de la decisión)” (Russell 1990, 256).
Llegados a este punto, la interpretación de resultados obtenidos a través del
enfoque de Russell se complementa con los modelos decisionales I, II y III de Graham
Allison. Según Allison (1989), a partir del “Modelo de Política Racional o Modelo I
[…] los analistas intentan entender los sucesos como acciones más o menos deliberadas
de gobiernos nacionales unitarios” (121). Ante este modelo se puede inferir que las
acciones realizadas por los estados son el medio óptimo para la obtención de sus fines,
es decir se encuentran supeditadas a ellos. “Los sucesos importantes tienen causas
importantes” (122).
El Modelo II o Modelo de Proceso Organizacional busca “identificar las
organizaciones involucradas y de revelar los patrones de conducta organizativa que
originaron la acción” (Allison 1989, 122). La inferencia de este modelo radica en que si
un estado realizó una acción, esto se debe a que las diferentes organizaciones
involucradas influyeron para que se realice algo similar. Pero esta simplificación no
debe llevarnos a dejar de ver el hecho de que un "gobierno" consiste en un
conglomerado de organizaciones poco coordinadas entre sí, cada una con su vida
propia. Los líderes del gobierno se encuentran formalmente y, hasta cierto punto, de
hecho, en la punta del conglomerado.
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Finalmente, el Modelo III o Modelo de Política Burocrática “busca revelar las
percepciones motivaciones, posiciones, poder y maniobras de los jugadores importantes
que provocaron el desenlace” (Allison 1989, 123). Inferencia: Las acciones ejecutadas
por los estados, son el resultado de procesos de negociación, los mismos que fueron
llevados a cabo por individuos al interior del gobierno.
Frente a los 3 Modelos de Allison se puede indicar que el Modelo I actúa a nivel
macro, es decir de Estado a Estado, bajo un contexto internacional y por su parte los
Modelos II y III basan sus decisiones bajo el contexto nacional, es decir a nivel micro.
La importancia de la utilización del enfoque de Russell y los modelos de Allison para la
presente investigación se fundamenta bajo el hecho de que “la formulación de la política
exterior será siempre el resultado de la interacción entre el contexto interno y el externo
[…] siempre habrá necesidad de combinar perspectivas teóricas para entender la
trayectoria y características de las políticas exteriores” (Van Klaveren 2013, 109).
En lo que respecta a la toma de decisiones a nivel institucional, es necesario
introducirse en el campo de la Administración pública y de la burocracia para poder
entender su funcionamiento. Se utilizará los enfoques acerca de administración pública
señalados por David Rosenbloom (1983): el enfoque administrativo y el político. Por
otro lado, para caracterizar a la burocracia de las instituciones a investigar, se utilizará
los roles de la burocracia señalados por Oscar Oszlak (1977). Ambos elementos se
complementan con los modelos decisionales de Allison.
Aunque es cierto que “En el Ecuador es limitada la cantidad de obras de
investigación sobre relaciones internacionales y toma de decisiones en política exterior,
lo que dificulta una evaluación sistemática y penetrante de la teoría” (Venegas de la
Torre 2014, 9), a través de la presente investigación se trata de dar un aporte al vacío
existente en la literatura acerca de la temática planteada puesto que “la formulación de
teorías en esta área tiene todavía un carácter incipiente y se ha avanzado más en la
explicación de fenómenos más bien singulares y concretos que en comportamientos
generales de política exterior” (Van Klaveren 2013, 97).
A pesar de los pocos estudios realizados en nuestro país, en lo que se refiere a la
toma de decisiones en política exterior a nivel macro, en el Anexo 7, se puede observar
un cuadro comparativo de tres estudios de caso previos realizados en el nivel macro
donde se incluye también el estudio realizado en esta investigación. En lo que respecta a
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la toma de decisiones a nivel institucional en nuestro país, no se pudo identificar
estudios previos (al menos publicados) de la temática planteada. Desde esta perspectiva
se podría resolver al menos de manera parcial, los vacíos teóricos existentes en la
materia, y a partir de los casos de estudio, se pueden identificar algunos de los
mecanismos utilizados en la política exterior del país tanto en la ampliación del
funcionamiento del Plan Binacional como en la ejecución de proyectos.
Finalmente, otro elemento a tener en cuenta durante la investigación es la
cooperación entre ambos países, específicamente la de tipo transfronteriza, la misma
que surgió posterior a la firma de la paz de 1998. Ante esto, la cooperación
transfronteriza puede ser entendida “como la alianza estratégica de los actores y
territorios contiguos para reforzar los procesos de integración regional” (Rhi-Sausi y
Oddone 2012, 240). Estos elementos también serán analizados a lo largo de la presente
investigación.
Enfoque metodológico
El problema formulado conlleva la realización de una inferencia descriptiva, la
misma que se basará en la observación, análisis e interpretación del caso de estudio
seleccionado. Mediante este método se podrá: recopilar, procesar e interpretar la
información obtenida de toma de decisiones tanto a nivel político como institucional.
Esto orienta la investigación hacia la descripción, por un lado, de la decisión del
Gobierno de Ecuador en ratificar el Plan Binacional Ecuador-Perú al periodo 2014-
2024, y por otro, cómo funciona la toma decisiones al interior de instituciones públicas
en la ejecución de proyectos transfronterizos en coordinación con el Plan Binacional.
A nivel institucional, se realizaron entrevistas a funcionarios competentes en el
tema de ejecución de proyectos en coordinación con el Plan Binacional. Primero en la
SENAGUA, la cual coordina varios proyectos con el Plan Binacional, en especial para
el caso de estudio el Plan de gestión integral (GIRH) del rio Zarumilla. Y para el
MTOP, debido a que ha coordinado junto al Plan Binacional la ejecución de varios ejes
viales entre Ecuador y Perú. Específicamente el Eje Vial No.1 Guayaquil-Piura.
En la frontera Ecuador-Perú se han ejecutado varios proyectos de carácter
binacional, sin embargo, se escogió a SENAGUA y al MTOP, utilizando al Plan de
GIRH del rio Zarumilla y al Eje Vial No.1 respectivamente, como casos de estudio,
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puesto que en ambos proyectos se necesitó de la intervención del Plan Binacional para
lograr su ejecución. En el Plan de GIRH del rio Zarumilla el Plan Binacional aportó con
el marco jurídico necesario, gracias al cual se logró formar un convenio cuatripartito
entre las autoridades del agua de ambos países y los capítulos Ecuador-Perú del Plan
Binacional. De esta manera se logró asignar los recursos de ambos países hacia Fondo
Binacional. Por su parte, en la ejecución del Eje Vial No.1, el Plan Binacional fue el
organismo encargado de administrar los recursos provenientes de la Comunidad
Europea, dicho monto ha sido el más importante desembolso de recursos recibido con
características de cooperación no reembolsable.
Organización del trabajo
La principal contribución de la investigación a nivel macro, es el señalar como
las decisiones en política exterior, en el caso de la ampliación del funcionamiento del
Plan Binacional 2014-2024, se enmarcan entre la directriz del ejecutivo y la
participación de un único actor gubernamental adicional, la Cancillería. Así la política
exterior de nuestro país se puede considerar más que como una política de Estado, como
una política de Gobierno. A nivel institucional, nuestro principal aporte es ilustrar de
manera empírica cómo funciona la toma de decisiones al interior de las instituciones
gubernamentales analizadas, para la ejecución de proyectos, en coordinación con el Plan
Binacional.
Frente a lo expuesto, la investigación se organiza de la siguiente forma. En el
capítulo primero se estudia la ampliación del Plan Binacional al período 2014-2024
donde se identifica el marco decisorio para la ratificación del Plan Binacional,
señalando las motivaciones y condicionamientos internos y externos que influyen en la
toma de una determinada decisión. También se identifica el contexto político sobre el
cual se actuó, el mismo que es normado bajo la Constitución de 2008. Adicionalmente,
se señala la estructura y proceso de toma de decisiones, describiendo: la unidad última
de decisión para el caso de estudio y los actores gubernamentales involucrados. En este
capítulo se observa el fuerte peso del Presidente en la toma de decisiones en política
exterior, y la intervención de un único actor gubernamental adicional, la Cancillería.
En el segundo capítulo, se analiza el proceso de toma de decisiones al interior de
SENAGUA y MTOP, examinando las principales áreas involucradas en la ejecución de
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proyectos y como estas se vinculan a nivel interdepartamental e interinstitucional. En el
caso de SENAGUA, se identifica la falta de coordinación a nivel interinstitucional con
las entidades pertinentes para la ejecución de proyectos en el Plan Binacional; estas
instituciones son SETECI, SENPLADES y MICSE. Además, se identifica a
SENPLADES como un organismo coordinador central o agencia nodal, cuando se
pretende ejecutar un proyecto transfronterizo con Perú. Debido a que el Plan de GIRH
del rio Zarumilla, busca mejorar las condiciones de vida del área donde interviene, se
pudo observar que el rol jugado por la burocracia fue de tipo infraestructural.
Finalmente, para el caso de SENAGUA, el Plan Binacional es un ente muy útil para la
ejecución de proyectos, debido a que se ocupa de las cuencas transfronterizas en las
cuales se enmarca su accionar.
En la sección de MTOP, se señalan las principales áreas involucradas en el
proceso de ejecución de proyectos y su vinculación con Plan Binacional. En este
capítulo se identifica que la burocracia no solamente defiende su accionar a nivel
interinstitucional, también lo hace a nivel interdepartamental. Cada departamento
protege su accionar frente a los demás. Para el caso del MTOP, el Plan Binacional, a
excepción del Eje Vial No.1, no tiene injerencia en la ejecución de proyectos, solo es
considerado como una institución que recopila información de lo realizado. El Eje Vial
No.1, tenía como fin, el evitar inundaciones que aquejaban a las zonas fronterizas de
Ecuador y Perú, en especial el fenómeno de El Niño. Se puede señalar, entonces, que la
burocracia en este caso jugó un rol infraestructural.
Al contrastar el análisis de ambas instituciones, se destaca que la posición que
adopta un funcionario público respecto al Plan Binacional, depende del sitio donde se
encuentra al interior del Gobierno. Para SENAGUA, el Plan Binacional es de mucha
ayuda en la ejecución de proyectos; para el MTOP, a excepción de la ejecución del Eje
Vial No. 1, no ha servido de mucho. Estas discrepancias frente a un mismo tema, es
señalado por Allison (1968) como where you stand depends on where you sit. Como
parte final del segundo capítulo se traza la relación existente entre los proyectos
transfronterizos, la cooperación transfronteriza y la integración. Finalmente se plantean
las conclusiones relevantes que se derivan de la investigación realizada.
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Capítulo primero
Contexto Histórico-Político del Plan Binacional y su ampliación hasta
2024
La toma de decisiones en política exterior es un tema poco estudiado en América
Latina y menos aún en nuestro país. Los trabajos académicos que abarcan esta área, en
su mayoría son provenientes de EEUU o Europa, y sus estudios se centran “en
conflictos de gran magnitud que han desembocado en grandes guerras o en crisis
humanitarias producto de desastres naturales, hambrunas y epidemias” (Velázquez
Flores y Domínguez 2007, 27).
Son pocas las investigaciones realizadas a procesos que no tengan el matiz
señalado anteriormente y que no conlleven a una confrontación armada. Sin embargo,
dentro de este aspecto, el estudio de Allison (1968) realizado en relación a la crisis de
los misiles en Cuba, es una de las investigaciones más clásicas. Adicionalmente el
enfoque desarrollado por Roberto Russell (1990) acerca de la estructura y proceso de
toma de decisiones, nos ayudará a identificar los factores externos, factores internos y
los principales actores que intervinieron en lo que respecta al presente capítulo, la
ampliación del funcionamiento del Plan Binacional al período 2014-2024.
Así, el capítulo primero ofrece cuatro partes: primero un repaso de la historia del
Plan Binacional a partir de su creación, donde se señala una descripción formal2 del
Plan Binacional. Como segundo aspecto se resaltan los factores externos, entre los que
tenemos a la Cooperación transfronteriza, el contexto de la paz de 1998 y las relaciones
históricas con el Perú. Como tercer punto se identifica el contexto político del país para
el caso estudiado, el cual esta normado bajo la Constitución del 2008. Finalmente, se
describe la estructura y proceso de toma de decisiones a través del cual se decidió
ampliar el funcionamiento del Plan Binacional al período 2014-2024, aquí se señalan
los principales actores que intervinieron en dicha decisión. El objetivo del presente
capítulo, se enmarca alrededor de la tesis que las decisiones a nivel macro, para el caso
2 Es necesario recalcar que estamos conscientes de la notoria diferencia entre instituciones formales e
informales, para profundizar en este aspecto, se puede revisar el artículo de Guillermo O´Donnell (1996),
Otra institucionalización.
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de estudio, poseen características presidencialistas y con la intervención de un único
organismo gubernamental adicional, la Cancillería.
1. Historia del Plan Binacional
En el año 1998 con el fin de la Guerra entre Ecuador y Perú, ambos países
firmaron el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza dentro del cual nace el Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Ecuador-Perú (PBDRF), el mismo que
comenzó a funcionar a partir del 4 de febrero de 1999 con una validez de 10 años.
Posteriormente, en el año 2009, se acordó extender su funcionamiento por 5 años más
hasta el 2014, y en este mismo año 2014, se decidió extender su vigencia hasta 2024.
El Plan Binacional se creó con el fin de “impulsar y articular esfuerzos con el
propósito de integrar económicamente la región fronteriza, acelerar su desarrollo y
superar la situación de atraso con relación al resto de los territorios de los respectivos
países” (Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Ecuador-Perú 2015, 6).
Así se buscó consolidar una alianza estratégica entre Ecuador y Perú, con el mandato de
actuar en la promoción y articulación de planes, programas, proyectos tanto nacionales
como binacionales, en especial aquellos orientados al alivio a la pobreza y al
mejoramiento de la infraestructura de servicios básicos. A partir de la firma de la paz en
octubre de 1998, hasta la actualidad, entre ambos países se ha consolidado una cultura
de fraternidad y paz y, sobre esa base se han generado en las zonas de frontera común
“canales de diálogo, consulta y coordinación en los que participan las instituciones del
ejecutivo, municipios, organizaciones sociales, académicas y empresariales locales,
intercambiando experiencias, aspiraciones y propuestas, que contribuyen a la
formulación de proyectos y programas de desarrollo regional” (6).
Con la finalidad de promover la ejecución de programas y proyectos, el PBDRF
se encuentra estructurado por: a) un directorio ejecutivo binacional, integrado por los
capítulos de Ecuador y Perú, y b) por un comité asesor internacional. Los capítulos
nacionales del Plan Binacional tienen la función de velar por la ejecución de los
programas nacionales y la buena puesta en marcha de los proyectos binacionales. Cada
Capítulo Nacional posee un director ejecutivo quien es miembro del Directorio
Ejecutivo Binacional y del Fondo Binacional. Para el Ecuador esta responsabilidad
recae en la Ing. Paola Inga.
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Adicionalmente se han generado varias comisiones para tratar de coordinar las
acciones a ser realizadas por parte de Plan Binacional, entre las que tenemos: Comisión
Binacional permanente del Canal Zarumilla, Comisión de Gestión Integrada de los
Recursos Hídricos del Rio Zarumilla, Comisión de la Vecindad Perú-Ecuador, entre
otros. Estas comisiones se ven reforzadas por los diferentes Gabinetes Binacionales,
donde se reafirman los lazos entre ambos países. El más reciente Gabinete Binacional
fue el IX, el mismo que se realizó en Jaén-Perú, el 18 de diciembre de 2015. Los
gabinetes binacionales son “un mecanismo a través del cual todos los ministros de
Estado de ambos países se reúnen, conjuntamente con los Presidentes de la República,
una vez al año para evaluar lo avanzado y acelerar el proceso en materia de integración,
también para monitorear y ejecutar lo establecido en cada reunión” (Coletti, y otros
2009, 104). Así el Plan Binacional se encarga de la ejecución de proyectos dentro de su
competencia, los mismos que de manera anual son comunicados a través de los
Gabinetes Binacionales. Bajo el accionar descrito, las actividades del Plan Binacional se
ven complementadas por los Gabinetes Binacionales donde se comunican los avances
alcanzados.
El Plan Binacional tiene como objetivo principal “elevar el nivel de vida de las
poblaciones del sur y oriente del Ecuador y norte y nor-oriente del Perú, e impulsar la
integración y la cooperación entre los dos Países” (Plan Binacional de Desarrollo de la
Región Fronteriza Ecuador - Perú 2015). En la búsqueda de cumplir con su objetivo
principal, el Plan Binacional ejecuta diversos programas los cuales se encuentran
divididos en 4 grandes grupos: a) Programa Binacional de Proyectos de Infraestructura
Social y Productiva o Tipo “A”, b) Programa Nacional de Construcción y Mejoramiento
de la Infraestructura Productiva en la Región Fronteriza. Tipo “B”, c) Programa de
Promoción a la Inversión Privada. Tipo “C”, d) Programa Nacional de Construcción y
Mejoramiento de Infraestructura Social y de Aspectos Ambientales en la Región
Fronteriza. Tipo “D”.
En lo que respecta a las fuentes de financiamiento, el Plan Binacional posee el
denominado Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo, el mismo que tiene 2 fuentes
de ingresos: los recursos del Gobierno Ecuatoriano y los recursos provenientes de
Cooperación no reembolsable por parte de países amigos y organismos multilaterales. A
partir de 1998 y teniendo como fecha de corte el año 2011, el Gobierno Ecuatoriano ha
21
aportado la suma de $842 millones de dólares, los mismos que se destinaron en un 90%
para la ejecución de programas binacionales, 4% a programas nacionales productivos y
6% para Programas Nacionales Sociales y Ambientales. Por su parte los aportes de
Cooperación No reembolsable de países amigos y organismos multilaterales
ascendieron aproximadamente a $200 millones de dólares.
En lo referente al área de Intervención, el Plan Binacional, capitulo Ecuador,
abarca una superficie de 132.500 km2 afectando a un millón setecientas mil personas,
las mismas que se encuentran distribuidas en 8 provincias, 71 cantones y 290
parroquias. Las provincias donde el Plan Binacional interviene son: Sucumbíos, Napo,
Orellana, Pastaza, Morona Santiago, Zamora Chinchipe y Loja. Estas provincias se
encuentran dentro del área de intervención del Plan Binacional gracias a lo señalado en
el Art. 249 de la Constitución del Ecuador 2008, donde se manifiesta que “Los cantones
cuyos territorios se encuentren total o parcialmente dentro de una franja fronteriza de
cuarenta kilómetros, recibirán atención preferencial para afianzar una cultura de paz y el
desarrollo socioeconómico, mediante políticas integrales que precautelen la soberanía,
biodiversidad natural e interculturalidad. La ley regulará y garantizará la aplicación de
estos derechos” (Asamblea Constituyente 2008, 123-124).
Normalmente los sectores céntricos de un país se convierten en áreas
desarrolladas, dejando de lado a los sectores periféricos, los mismos que no logran
desarrollarse a la par. Frente a este contexto, el Plan Binacional desde una perspectiva
ideal, posee un rol articulador y promotor de proyectos junto con las diferentes
organizaciones gubernamentales con el fin de lograr desarrollar la frontera tanto de
Ecuador como de Perú. Estamos conscientes que no debemos confundir entre las
potencialidades que posee el Plan Binacional y los efectos reales que se han obtenido de
él. Entre los principales logros obtenidos se señala que “se han culminado el Eje Vial
No. 1: Guayaquil – Piura que cuenta con un sistema integrado de atención en el paso de
frontera, y en Ecuador se concluyó el tramo correspondiente al Eje 3 y al Eje 5, se ha
realizado la Gestión Integral de la cuenca binacional Catamayo-Chira” (Plan Binacional
de Desarrollo de la Región Fronteriza Ecuador - Perú 2015). En el Anexo No. 9 se
observan algunos de los principales proyectos contemplados en el Plan Binacional y su
grado de avance. Frente a esto
22
Los dos países fronterizos se convierten en socios estratégicos que encaran juntos,
mediante la cooperación y la integración fronteriza, retos comunes de orden social y
económico. La frontera delimitada y demarcada es un espacio de encuentro, trabajo
conjunto y esfuerzo compartido entre pueblos, que además de tener innumerables
vínculos históricos, son conscientes de la necesidad de afirmar permanentemente la paz
y promover su desarrollo (Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
Ecuador - Perú 2015).
El Plan Binacional Ecuador – Perú ha funcionado por 15 años teniendo como
principal objetivo el mejorar las condiciones de vida en la frontera. A continuación se
presenta, utilizando el enfoque de Russell, las diferentes motivaciones y
condicionamientos tanto externos como internos del país, además de los actores
gubernamentales, los mismos que han permitido tomar la decisión de extender la
vigencia del Plan Binacional hasta el año 2024.
2. Motivaciones y condicionamientos externos
Tanto las motivaciones como los condicionamientos externos influyen dentro de
la toma de una determinada decisión en política exterior, puesto que se encuentran
inmersos no solo en la estructura, sino también en el proceso decisorio, el mismo “que
se inicia a partir del momento en que una conjunción de estímulos externos e internos
requiere la toma de una decisión determinada hasta que la misma es efectivamente
adoptada” (Russell 1990, 8).
Debido a lo mencionado anteriormente, hay que diferenciar “entre los estímulos
y condicionamientos externos que “requieren la toma de una decisión” de aquellos que
“determinan la medida” que adopta un país” (Tobar 2002, 17) (itálicas en el original),
para el presente caso de investigación, el Plan Binacional Ecuador-Perú. En el campo de
los diferentes elementos que requieren la toma de una decisión, para la presente
investigación existen procesos tales como: la Cooperación Ecuador-Perú, la misma que
ha surgido con el fin de las disputas fronterizas entre ambos países, y de manera
específica la Cooperación Transfronteriza. Estos procesos actúan como motivaciones y
condicionantes al momento de tomar decisiones, en respuesta a los nuevos retos que
plantea el mundo multipolar en el que nos encontramos, posterior al fin de la Guerra
Fría.
Entre los factores externos, que por su parte pueden considerarse como
determinantes, podemos entenderlos “en la medida en que le otorgan al Estado
23
ecuatoriano un rol muy preciso, cual es el de producir las condiciones jurídicas,
institucionales y políticas internas para que una decisión de política exterior
efectivamente se produzca” (Tobar 2002, 17). Así, nos podemos referir a las relaciones
históricas existentes con el Perú, en el marco de un cambio de política exterior tanto de
Perú como de Ecuador, las mismas que durante el siglo XX fueron de confrontación y
que en la actualidad han llegado a altos niveles de paz y cooperación. Frente a esto, los
procesos examinados juegan un rol importante al momento de tomar una decisión en
política exterior.
2.1. Cooperación Transfronteriza
La Cooperación transfronteriza puede ser entendida “como la alianza estratégica
de los actores y territorios contiguos para reforzar los procesos de integración regional”
(Rhi-Sausi y Oddone 2012, 240). En lo que respecta al Plan Binacional Ecuador-Perú,
el mismo se encuentra clasificado dentro de la cooperación de tipo transfronteriza
debido a que ambos países se encuentran ubicados geográficamente de manera
contigua. En el anexo 11, se observan los proyectos transfronterizos existentes en
América Latina. La cooperación transfronteriza se ve favorecida cuando cumple con
algunos elementos fundamentales:
a) que los territorios comprendidos participen en un proceso de conectividad física; b),
que se cuente con una voluntad y un acuerdo político de alto nivel entre los países
involucrados que permita materializarse en algún marco institucional de ordenación de
sus relaciones y, c) que se reconozca la participación de los gobiernos subnacionales
fronterizos, en cuanto a los articuladores de los actores locales, como instancia
institucional fundamental para una positiva gobernanza transfronteriza (Rhi-Sausi y
Oddone 2012, 241).
En lo referente a la conectividad física, la creación de los ejes viales binacionales
ha ayudado a la movilización de bienes y personas entre ambas naciones mejorando así
el comercio binacional. Los acuerdos políticos se han logrado a través de las diferentes
comisiones existentes entre ambos países, donde destacan la Comisión de la Vecindad
Ecuador-Perú y los Gabinetes Binacionales. Finalmente, la participación de los
gobiernos fronterizos se realiza por medio de la Asociación de Municipalidades del Sur
de Ecuador y Norte de Perú (ABIMSENOP), la misma que ha tenido influencia sobre
24
las decisiones de ratificar el Plan Binacional, esto se pondrá de manifiesto al momento
de identificar el proceso decisorio.
La cooperación transfronteriza posee un rol articulador de dos elementos que han
impulsado los procesos integracionistas en América Latina luego del fin de la Guerra
Fría. Primero, el aspecto geoeconómico el mismo que ha servido de guía para la
integración física de los países. Segundo, el aspecto geopolítico, que ha buscado la
integración y concertación de las políticas regionales. Ambos elementos son
interdependientes, pero necesitan ser potenciados por acuerdos institucionales
regionales, o por lo menos binacionales. Un ejemplo de esto es la iniciativa de
Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), la cual tiene como
uno de sus principales socios a la Corporación Andina de Fomento (CAF), e incluye a
los doce países de América del Sur.
La iniciativa del IIRSA fue planteada durante la I Reunión de Presidentes de
América del Sur, que se llevó a cabo en Brasilia en el año 2000; esta iniciativa se
constituye en un “mecanismo institucional de coordinación de acciones
intergubernamentales de los doce países suramericanos, con el objetivo de construir una
agenda común para impulsar proyectos de integración de infraestructura de transportes,
energía y comunicaciones” (Rhi-Sausi y Oddone 2012, 243). Ecuador participa en el eje
Andino y en el eje del Amazonas. De esta manera la IIRSA se muestra como una
oportunidad para una efectiva integración en América del Sur, la misma que pueda
incluir a todos sus miembros.
Por otro lado, con el fin de potenciar las relaciones fronterizas, desde la
Comunidad Andina (CAN) se promulgó la decisión N° 501/2001, aprobada en junio de
2001, la misma que se refiere a la creación de Zonas de Integración Fronterizas (ZIF).
Las ZIF se consideran como “ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los países
miembros de la Comunidad Andina, en las que se ejecutarán planes, programas y
proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida y coordinada”
(Comunidad Andina 2015). Posteriormente, en la decisión N° 502/2001, aprobada en
junio de 2001, se plantea el marco normativo de los Centros Binacionales de Atención
Fronteriza, los mismos que tienen como fin último, alcanzar acuerdos de movilidad
potenciados por la integración física. Desde esta perspectiva, es importante “anclar la
cooperación transfronteriza en procesos reales de integración a nivel político” (Rhi-
25
Sausi y Oddone 2012, 246). Estas relaciones fronterizas no solo existen a nivel de la
CAN, sino en toda Sudamérica. En el Anexo 11 se observa los diferentes proyectos de
cooperación transfronteriza existentes en Sudamérica.
A falta de procesos integracionistas fuertes, como es el caso de America Latina y
particularmente para Ecuador y Perú, esto se compensa por medio de acuerdos
binacionales. En la búsqueda de articular la integración sudamericana con el desarrollo
nacional, es necesario crear sectores capaces de promover procesos convergentes tanto a
nivel institucional como a nivel económico. Ante esto “el proceso transfronterizo puede
constituirse en el eje ordenador de las áreas de convergencia económico-institucionales
en donde los diferentes proyectos diseñados se conviertan en las variables funcionales y
dependientes de cada realidad regional en particular” (Rhi-Sausi y Oddone 2012, 262).
2.2. Contexto de la paz Ecuador-Perú en 1998
El contexto de paz estuvo marcado por la crisis de la dolarización y una marcada
inestabilidad política. Con el fin del boom petrolero a principios de la década de los
80´s, Ecuador inició un período de transición hacia el denominado Consenso de
Washington. Esto generó que para mediados de los años 90´s, Ecuador ya había
“liberalizado los tipos de cambio y de interés, desmantelado su protección arancelaria,
abierto sus mercados, eliminado subsidios y desregulado parcialmente el sistema
financiero y el mercado laboral” (Larrea 2004, 43). Estas prácticas se mantuvieron
durante la presidencia de Sixto Durán Ballén entre 1992-1996; también en posteriores
gobiernos a) el de Abdala Bucaram elegido en 1996 y derrocado seis meses luego, b) el
Gobierno interino de Fabián Alarcón que duró 18 meses. Estas políticas generaron un
estancamiento económico y la apertura comercial, lo cual conllevó a que se profundice
los problemas de pobreza, desigualdad, y exclusión social.
En este contexto, en 1998 llega al poder Jamil Mahuad, cuando el país sufría los
embates del fenómeno del Niño, la destrucción de buena parte de la infraestructura de
carreteras y de capacidad productiva, básicamente de productos de exportación la caída
de los precios del petróleo y la crisis financiera internacional, lo cual terminó de agravar
la situación del País. La crisis elevó los índices de desempleo abierto, el subempleo y la
pobreza; “el primero ascendió, en las tres principales ciudades el país, del 8% en 1998,
al 17% a mediados de 1999, mientras la pobreza urbana pasó del 36% al 65%. Se
26
produjo también una masiva migración internacional. Al menos 700.000 ecuatorianos
han dejado el país a partir de 1998 (Larrea 2004, 44).
Otro aspecto a destacar es el sistema financiero, puesto que a través de “los
recursos inyectados a la circulación por el Banco Central en créditos al sistema
bancario” (Salgado 1999, 9), se buscaba impedir el retiro masivo de depósitos y el
cierre de los bancos; sin embargo esto generó un riesgo inminente de hiperinflación.
Cuando el Banco Central ya no poseía la liquidez suficiente para seguir inyectando
dinero en el sistema financiero, se decretó un feriado bancario de cinco días y un
posterior congelamiento bancario de un año.
Entre los años 1999-2000, más de la mitad de los principales bancos del país
quebraron o fueron absorbidos por el Estado. Como medida para superar esta situación
de crisis, en enero de 2000, se adopta al dólar como moneda nacional, tratando de
generar estabilización económica en el país. Aunque se adoptó esta medida por parte del
Gobierno de Jamil Mahuad, no pudo evitar ser derrocado. A pesar de esto, los gobiernos
posteriores a Jamil Mahuad, el de Gustavo Noboa 2000-2002, Lucio Gutiérrez 2003-
2005, Alfredo Palacio 2005-2007 y finalmente el de Rafael Correa 2007 hasta la
actualidad, han mantenido al dólar como moneda nacional. En ciertos momentos el
dólar ha servido como una medida para estabilizar la economía, por ejemplo entre los
años 2000-2003, ayudó a “consolidar la recuperación mediante la promoción de la
inversión extranjera en el sector petrolero” (Larrea 2004, 27); y en otros momentos,
como en la actualidad, ha ocasionado pérdida de competitividad de nuestros productos
en el extranjero, debido a la depreciación de las demás monedas, particularmente las
monedas de países vecinos como Perú y Colombia. Esto ha conllevado un déficit en la
balanza de pagos de nuestro país.
2.3. Relaciones Históricas entre Ecuador-Perú
Otro aspecto a destacar al momento de plantear políticas exteriores con nuestro
vecino del sur, es el hecho de que a lo largo del siglo XX existieron varios problemas
limítrofes entre ambos países, los mismos que inclusive conllevaron a enfrentamientos
militares. A pesar de los problemas limítrofes existentes entre ambos países durante el
siglo XX, estas disputas fronterizas tienen sus raíces desde la independencia de la
colonia española, puesto que en aquella época no existían delimitaciones claras. Frente
27
a esta situación, los Gobiernos de Ecuador y Perú optaron por la utilización del derecho
de Uti Possidetis Jure3, lo cual conllevó varias disputas entre ambos países.
En el año 1941, Ecuador y Perú disputaron una guerra la misma que se resolvió
con la firma del Tratado de Rio de Janeiro, la cual dividió el territorio en disputa
aproximadamente por la mitad. Se optó por esta opción debido a que “en 1936, Ecuador
y Perú habían determinado que ese era el territorio que efectivamente ocupaban y
porque esta línea cruza todos los puntos en los cuales los ríos se vuelven navegables, la
cual durante siglos ha sido la frontera natural entre ambos pueblos” (Coletti, y otros
2009, 96).
A pesar de haber firmado el Protocolo de Rio de Janeiro, durante la década de
los noventas del siglo pasado, se desató una nueva guerra entre ambos países puesto que
la demarcación fronteriza no quedó clara en el área de la Cordillera del Cóndor ni
tampoco del rio Cenepa; este altercado entre ambas naciones es denominada como la
Guerra del Cenepa la misma que duró cinco semanas entre enero y febrero de 1995.
Esta guerra concluyó con la firma de Paz de Itamaraty el 17 de febrero de 1995, y el 26
de octubre de 1998 se firmó el acuerdo de Brasilia, que delimita finalmente, la totalidad
de la frontera entre ambos países. Dicho acuerdo fue firmado por los presidentes de la
época, Jamil Mahuad y Alberto Fujimori, por Ecuador y Perú respectivamente.
Finalmente, y luego de más de 180 años de disputa entre ambos países, el 13 de mayo
de 1999 se marcó el último hito en la frontera Ecuador-Perú, sellando la paz de manera
definitiva.
Los problemas con el Perú sin duda han marcado la política exterior ecuatoriana
en temas de seguridad nacional (Venegas de la Torre 2014). Con el objetivo de mejorar
las relaciones con el Perú, los gobiernos de ambos países buscaron la manera de poner
en marcha “una estrategia de colaboración que quedó plasmada en el Plan Binacional
Perú-Ecuador en 1998” (Rhi-Sausi y Oddone 2012, 253-254). Bajo esta lógica de
buscar una estrategia de colaboración entre ambos países nace el Plan Binacional, el
mismo que se constituye en un Proyecto que busca no solo el desarrollo de las áreas
fronterizas de ambos países, también ayuda mantener la paz entre las naciones y en
especial de las personas que habitan en la frontera.
3 Este principio señala que las partes conservan de manera provisional el territorio poseído al final de un
conflicto, hasta que se llegue a un tratado entre las partes.
28
Desde esta perspectiva la cooperación transfronteriza por medio del Plan
Binacional “puede constituirse en una base propicia para el desarrollo de la diplomacia
preventiva en donde sistemas nacionales, instituciones regionales y acuerdos locales
contribuyan a prevenir situaciones de conflicto y se estimulen los mecanismos de
construcción para la paz” (Rhi Sausi y Oddone 2009, 12). En el área de política exterior
del país, el conflicto con el Perú inclusive llegó a ser parte de la agenda ecuatoriana en
foros multilaterales:
Hasta finales del siglo XX la agenda ecuatoriana en los organismos internacionales y
los escenarios multilaterales estuvo centrada en equilibrar la presencia peruana, tras de
ciento ochenta años de disputas territoriales con el Perú. Absolutamente todos los foros
de interacción del Ecuador estuvieron dominados por el conflicto con el Perú y el
objetivo ecuatoriano fue neutralizar la influencia de su vecino y ganar espacios de
participación bajo la suposición de todos esos entornos eran funcionales y
eventualmente podían convertirse en instrumentos de su política exterior (Bonilla 2006,
168).
A partir de los acuerdos firmados en 1998, entre Ecuador y Perú se ha logrado
establecer resultados positivos. En lo referente al campo socio-económico, en el año de
1993 la cantidad de peruanos que ingresaron a Ecuador fue de 58.929 personas, y los
ecuatorianos que fueron a Perú, alcanzaron los 8.459. Para el año 2010 los peruanos que
ingresaron al país fueron 165.779 y los ecuatorianos que ingresaron al Perú fueron
153.728. El Plan Binacional Ecuador-Perú gracias a su intervención en “sectores de
salud, educación y saneamiento ambiental han permitido la reducción de los niveles de
pobreza por NBI de la población de la zona de integración fronteriza (ZIF) en
aproximadamente 13.5%” (SENPLADES 2012).
Históricamente la balanza comercial con Perú ha sido positiva, siendo en miles
de dólares FOB 314.164, 357.947, 670.237, 903.468, 795.870 respectivamente para los
años del 2009 al 2013 (PRO ECUADOR, 2014). La inversión total esperada para la ZIF
Ecuador - Perú hasta el año 2012 era de 3.000 millones de dólares, dicho valor fue casi
triplicado, llegando a 8.228 millones (SENPLADES 2012). Además, durante el período
2007-2012, se invirtió USD 22,5 millones en Proyectos Nacionales, los mismos que han
cofinanciado 182 proyectos, de los cuales 76 fueron para Manejo Ambiental, 70 para
Inclusión Social, 21 Inclusión económica y 15 para Integración y Conectividad. Dichos
proyectos beneficiaron aproximadamente a medio millón de personas (SENPLADES
2012).
29
En el campo político y de integración, también se ha generado avances
significativos. Se han institucionalizado los encuentros entre presidentes, así como los
Gabinetes Binacionales, los mismos que suman nueve entre 2007 y 2015, donde se
comunican los avances realizados en pro del desarrollo y la integración entre los dos
países. Cabe recordar que tanto Ecuador como Perú en el año 1969, se incorporaron al
proceso integracionista del Pacto Andino, el mismo que en 1996 cambió su nombre a
Comunidad Andina.
Al interior de la CAN se otorga un peso importante a las relaciones fronterizas
como un punto esencial del proceso de integración, a través de la Política Comunitaria
para la Integración y el Desarrollo Fronterizo. Ante esto, las relaciones históricas con
nuestro vecino del sur, han influido directamente sobre la decisión de extender la
vigencia del Plan Binacional, en la búsqueda de lograr el desarrollo fronterizo.
A pesar de las disputas que históricamente han aquejado a ambos países, “no
deja de asombrar cómo a tan poca distancia temporal de un grave diferendo fronterizo
[…] las relaciones entre ambos países hayan mejorado de forma tan acelerada” (Coletti,
y otros 2009, 94). Esto se podría explicar bajo el hecho de que la historia y la cultura de
Ecuador y Perú tienen muchos puntos en común, lo cual ha favorecido la búsqueda de
programas que pudieran ayudar al desarrollo común de ambos países. Esta relación
empezó en el Siglo XIX y continúo hasta mediados del Siglo XX. Existían vínculos
educativos, comerciales y económicos, matrimoniales, es decir una relación tradicional.
Adicionalmente se pueden señalar algunos otros factores que han generado un
cambio en las relaciones entre ambos países, donde se pueden identificar “la guerra,
nuevas generaciones, intereses norteamericanos, nuevas técnicas de delimitación,
aspiraciones políticas del presidente peruano, relación histórica y social,
complementación económica entre los dos países, actitud de empresarios, integración
fronteriza, entre otros” (López 2004, 109).
Como primer aspecto, la Guerra del Cenepa “ganada” por Ecuador en 1995
sirvió, paradójicamente, como reivindicación de la pobre actuación de 1981 en
Paquisha, con lo cual al defender y repeler a las fuerzas peruanas, así como, mantener
las posiciones “las fuerzas armadas ecuatorianas salieron con honor de la guerra […] Al
ganar la guerra, las FF.AA. permitieron que se hable del conflicto limítrofe y del cierre
de la frontera” (López 2004, 109 - 110). Adicionalmente, la diplomacia ecuatoriana,
30
quien se encontraba bajo la sospecha de haber entregado la Amazonía con la firma del
Protocolo de Rio de Janeiro de 1941, también obtuvo su oportunidad para cerrar el tema
fronterizo.
Como segundo elemento que ayudó al cambio de relaciones entre ambos países,
se identifica el aspecto generacional. La generación de 1941, quien vivió la invasión
peruana, fue la más afectada de todas. La siguiente generación fue educada en base a la
nulidad del Protocolo de Rio de Janeiro, esta generación tuvo influencia directa de
aquella que vivió el conflicto. A diferencia de las dos generaciones que vivieron de
cerca el problema con el Perú, en adelante se empieza a hablar de otros temas como
“apertura económica, la globalización, el desarrollo económico y los problemas internos
del país. Los intereses habían cambiado” (López 2004, 111).
Otro aspecto que favoreció la mejoría de las relaciones Ecuador-Perú, fue la
intervención de EEUU respecto al problema fronterizo, puesto que esta disputa podría
generar la interrupción del flujo entre América del Norte y América de Sur, lo cual
principalmente tenía relación con “el libre comercio, y además, respondía a un proceso
hemisférico que venía desde la década de los ochenta, el cual consistía en un proceso de
paulatina mitigación de todas las amenazas y conflictos de tipo convencional que venían
quedando desde el siglo XIX” (López 2004, 111). Así ambos países tenían que alinearse
a los intereses de EEUU, que impulsaron una participación activa en la búsqueda de
solucionar el conflicto Ecuador-Perú.
La forma en que se delimitan las fronteras con ayudas satelitales y geológicas,
ayudó a esclarecer las fronteras de ambos países, con lo cual se desestimó el principio
de divortium aquarium4, el mismo que era la principal defensa de la tesis ecuatoriana.
Adicionalmente la voluntad del Presidente Alberto Fujimori fue otro elemento que
ayudó, llegando a poner como meta que al finalizar su mandato, el conflicto limítrofe
con Ecuador tendría que estar solucionado.
Esta voluntad política, por parte del mandatario peruano, de solucionar el
conflicto podría ser vista como una puerta abierta para el diálogo, sin embargo tenía
connotaciones al interior de Perú. Iniciando 1995, estaban próximas las elecciones con
la posibilidad de que sea reelegido Alberto Fujimori; a pesar de ello, el escenario se
presentaba sombrío debido a los problemas internos del país y al declive del modelo
4 Criterio para establecer tramos de fronteras en regiones, como la Amazonia, con alta densidad de cauces
fluviales y escasez de otras referencias geográficas o falta de fronteras históricas.
31
económico. De esta forma se buscó un acontecimiento que apoye masivamente a la
propuesta de Fujimori, con el fin de ganar las elecciones, así el tema fronterizo reunía
las condiciones necesarias; mientras esto ocurría en Perú, en el Ecuador resonaba el
lema “ni un paso atrás” promulgado por Sixto Durán Ballén.
Los empresarios siempre han sido conscientes que en la frontera existe un alto
nivel de flujos comerciales
La zona sur del Ecuador ha abastecido, con una cantidad de productos alimenticios, al
norte del Perú porque hay una complementación importante. El norte del Perú es árido y
poco productivo agrícolamente. En el sur del Ecuador las provincias fronterizas tienen
potencial agrícola y de ganado. Hay mayor complementariedad entre Ecuador y Perú
que entre Ecuador y Colombia. Así, de no haber habido el problema limítrofe con el
Perú la lógica alianza del Ecuador debió y debe ser con el Perú. El intercambio
comercial y la complementariedad con el Perú son aspectos muy significativos (López
2004, 116).
De esta forma los empresarios apoyaron, aunque de manera pasiva, la mejora de
relaciones entre ambas naciones al estar conscientes del posible crecimiento del
comercio al darse la paz. Así se podrían abrir mercado entre ambos países. Es
importante recordar el ofrecimiento de $3000 millones de dólares para realizar
proyectos conjuntos, mediante préstamos financiados por organizaciones multilaterales,
lo cual ayudó a estabilizar las relaciones Ecuador-Perú. Este aspecto se retomará en el
segundo capítulo cuando se abarque el tema de las falsas promesas del bono de la paz y
los proyectos binacionales.
Aunque ha emergido una nueva época de relaciones entre Ecuador-Perú, se debe
tener en cuenta “que la puesta en marcha de procesos de cooperación transfronteriza
[…] es lenta y compleja” (Coletti, y otros 2009, 94), esto debido a la existencia de
múltiples actores, los mismos que intervienen a distintos niveles y en muchos de los
casos no existe coordinación entre ellos. Esto ha generado que originalmente el Plan
Binacional tendría una duración de 10 años, es decir hasta el 2008.
En este mismo año se acordó extender el convenio intergubernamental hasta el
año 2014 y en octubre del mismo año, durante el VIII Gabinete Binacional Ecuador-
Perú, se comunicó la decisión de implementar una nueva prórroga hasta el año 2024.
Algunas instituciones públicas que intervienen dentro del Plan Binacional son el
Ministerio de Relaciones Exteriores, SENPLADES, MTOP, SENAGUA, entre otros.
Bajo este contexto, el Plan Binacional ejecuta proyectos de infraestructura social y
32
productiva, con el fin de transformar a la frontera en un polo de desarrollo. El Plan
Binacional tiene como principal objetivo “elevar el nivel de vida de las poblaciones
fronterizas e impulsar la integración y la cooperación entre los dos Países” (103).
El Plan Binacional ha ayudado a Ecuador y Perú a mantener relaciones sólidas
en el área política lo que ha dado como resultado la ejecución de varios proyectos para
mejorar las condiciones de vida de las poblaciones fronterizas de ambos países. Aunque
existen avances significativos, por ejemplo en los ejes viales binacionales, faltan
muchos proyectos que aún no se ha logrado ejecutar, lo cual justifica la extensión del
plazo del Plan Binacional por 10 años más. Por ende, las relaciones Ecuador-Perú han
pasado de la guerra a la cooperación transfronteriza. La búsqueda de formar procesos de
integración más amplios y sólidos estimularon el proceso de toma de decisiones para la
ratificación del Plan Binacional, el mismo que puede considerarse como un primer paso
para alcanzar dichos procesos integracionistas.
Continuando con el enfoque planteado por Roberto Russell (1990), posterior a la
identificación de los factores externos que han influido en la extensión del
funcionamiento del Plan Binacional, es necesario identificar el contexto político
específico del país para el caso estudiado.
3. Contexto Político Interno
3.1. Características del Sistema Político Ecuatoriano
La Constitución del 2008 manifiesta que “El Ecuador es un Estado constitucional
de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario,
intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de
manera descentralizada” (Asamblea Constituyente 2008, 16).
En lo referente a la toma de decisiones de Política Exterior, de acuerdo a la
Constitución del 2008, la competencia recae sobre el Presidente de la República y la
Asamblea Nacional. Esto puede ser observado a través del artículo 120 de la
Constitución donde se manifiesta que la Asamblea Nacional tendrá la atribución de
“Aprobar o improbar los tratados internacionales en los casos que corresponda”
(Asamblea Constituyente 2008, 76). Por su parte el artículo 147 indica que una de las
atribuciones del Presidente o Presidenta de la República son “Definir la política
33
exterior, suscribir y ratificar los tratados internacionales, nombrar y remover a
embajadores y jefes de misión” (87). Lo mencionado anteriormente muestra un alto
nivel de dependencia presidencial para la toma de decisiones, es decir en Ecuador se
ejerce un régimen presidencialista.
Los regímenes presidencialistas son característicos de América Latina, además
estos líderes pueden lograr consenso o provocar polarización lo cual genera
repercusiones en la consistencia de la política exterior. Sin embargo, estos regímenes
presidencialistas “no exhiben un buen record en lo que concierne a su capacidad para
desarrollar y consolidar las democracias” (Villarroel 2006, 134). Esto conlleva a que
estos sistemas políticos se caracterizan por el centralismo en la toma de decisiones.
Frente a esto, los regímenes presidencialistas poseen algunos problemas:
Primero, de la combinación de principios antagónicos en el sistema mismo, lo cual los
hace rígidos y especialmente conflictivos; segundo, de la existencia de una doble
legitimidad democrática y, tercero, de la carencia de flexibilidad que proviene de que
tanto el presidente, cuanto el cuerpo legislativo son electos por un período determinado
y ninguno necesita la confianza o el apoyo del otro poder para permanecer en sus
funciones (Villarroel 2006, 120).
De lo señalado anteriormente, el segundo elemento tiene relación directa con la
toma de decisiones en política exterior. Por un lado, el Presidente de la República tiene
la facultad de definir, formular y ejecutar la política exterior y por otro lado la
Asamblea Nacional tiene el derecho de aprobar o improbar los Convenios
Internacionales fruto de las políticas del Poder Ejecutivo. Esto podría generar “una
dinámica de confrontación y conflicto permanente, en lugar de favorecer prácticas
políticas de cooperación entre los diferentes actores que intervienen en el proceso
político” (Tobar 2003, 15). Esto conlleva a catalogar al sistema de política exterior
ecuatoriana como un sistema de 2 cabezas, el mismo que en la actualidad, gracias a la
mayoría legislativa que posee el presidente, se encuentra coordinados entre sí.
Un ejemplo de esto se observará cuando la Asamblea Nacional tenga que
ratificar el Acuerdo Comercial Multipartes firmado por Ecuador con la Unión Europea
durante el año 2014. Esto es lo que Putnam llama la Teoría de los 2 niveles5. Ante esto
existe la necesidad de poseer apoyo legislativo para lograr ratificar los acuerdos que el
5 Es un marco teórico que exhibe las conexiones entre diplomacia y política interior o doméstica en las
negociaciones internacionales, apuntando sustancialmente el rol que desempeña un gobierno nacional. De
esta manera se busca satisfacer por un lado, a los grupos al interior de un país, y por otro lado no afectar a
posibles actores externos.
34
ejecutivo pueda generar en política exterior, caso contrario podría ocurrir la no
aprobación de los tratados internacionales como fue el caso de la firma del TLC entre
Colombia y EEUU, donde el Congreso de EEUU mantuvo durante más de 5 años sin
ratificar el acuerdo entre ambos países. Aunque la Asamblea Nacional posee la misma
legitimidad que el ejecutivo, “la incidencia de este factor es mayor cuando se trata de
aprobar, por ejemplo, leyes en materia económica interna, y casi desaparece o no tiene
mayor incidencia cuando se trata de decisiones de política exterior” (Tobar 2002, 28).
3.2. Política Exterior de Ecuador
En lo referente a la política exterior de nuestro país, las relaciones bilaterales son
las más importantes, e históricamente las de mayor influencia han sido las mantenidas
con a) EEUU al ser el mayor socio comercial; b) con Colombia debido a su conflicto
armado y al ser el segundo socio comercial del país, y c) con el Perú ante las rivalidades
territoriales que existieron hasta 1998.
Durante la mayoría del siglo XX, en especial la Guerra Fría, nuestro país se
encontró dentro de la denominada “área de influencia” de EEUU, lo cual fue un factor
relevante para la formulación de la política exterior en Ecuador. Las relaciones de
Ecuador con EEUU estuvieron marcadas “por procesos políticos en donde
constantemente se han representado los intereses de Washington, que ha logrado una
base militar, una política de seguridad que asume todos los puntos de su agenda y un
marco comercial de negociación ventajoso para sus productos” (Bonilla 2006, 180).
De hecho, la omnipresencia económica, política y cultural de EEUU generó que
las políticas planteadas no se podían elaborar sin la referencia de Washington. Sin
embargo, la creciente complejidad de las Relaciones Internacionales y las
interconexiones entre países, han abierto nuevos espacios y oportunidades para el
planteamiento de una política exterior innovadora y creativa, la cual trata de minimizar
las influencias externas que históricamente han sido significativas, esto tanto a nivel
nacional como regional.
Aunque es cierto que no existe consenso entre los países de América Latina
acerca de algunos temas como: las relaciones con EEUU, el liderazgo de la región, y el
modelo económico y de desarrollo a seguir (Malamud y Gardini 2012); las nuevas
oportunidades ofrecidas a través de procesos como UNASUR, CAN, ALBA, entre
35
otros, incrementan significativamente la cantidad y calidad de potenciales acuerdos de
negociación y posibles alianzas. Con esta proliferación de actores internacionales, se
pueden explorar nuevas relaciones, oportunidades, ideas y políticas, sin que se generen
objeciones, represalias o intervenciones externas, algo que fue recurrente durante el
siglo pasado.
A pesar que la influencia de EEUU en América Latina, y por ende en nuestro
país, está disminuyendo relativamente frente al surgimiento de otros estados (China,
India), todavía se mantiene como un actor importante, aunque ya no con el mismo poder
geopolítico que poseía en el Siglo XX. La emergencia de nuevos jugadores dentro de la
economía global, por ejemplo los BRICS, plantea nuevos retos al existente orden
regional y global. En esta misma línea, la proliferación de nuevas formas de
Gobernanza Internacional a nivel regional y global, continuarán impulsando nuevos
temas de debate en la arena internacional. Para América Latina, y por supuesto también
para Ecuador, todos estos cambios probablemente continúen: reafirmando su autonomía
y nacionalismo, cuestionando la globalización y el dominio político y económico de
EEUU, redefiniendo los modelos de desarrollo, con lo que probablemente se abran
nuevas oportunidades de interacción internacional.
Durante el Siglo XX y hasta mediados de la primera década del Siglo XXI “Los
temas ecuatorianos con los Estados Unidos generalmente han priorizado el comercio y
las posibilidades de protección al frágil e incompetente sector productivo, pero ha sido
muy cauteloso en temas de seguridad” (Bonilla 2006, 172). Durante este período, la
política exterior de nuestro país frente a EEUU podría ser considerada de
acomodamiento. Esta política de acomodamiento se caracteriza por:
[E]l acompañamiento selectivo y puntual a Estados Unidos. Promueve un papel activo
en la configuración de regímenes internacionales preferentemente en armonía con
Washington. Concibe la integración económica regional de acuerdo con parámetros que
favorecen los intereses propios sin un compromiso firme a favor de mecanismos
colectivos. La diplomacia económica resulta fundamental, tanto en el ámbito global
como en el hemisférico. Asigna un lugar destacado a la relación con los vecinos; en
parte, para negociar individualmente en mejores condiciones con Estados Unidos. […]
Promueve un balance entre mercado y Estado al momento de proyectar la política
exterior hacia Washington, la región y el mundo. A su vez, busca una revisión
moderada de las instituciones y reglas internacionales en el campo comercial y
financiero. En esencia, procura la introducción de ajustes parciales al orden global,
define a Estados Unidos como amigo y mantiene una posición de relativa indiferencia
hacia la región. Los casos emblemáticos son los de Chile y Costa Rica. Los casos más
aproximados al modelo son los de México (durante los Gobiernos de Zedillo y Fox),
36
Perú (durante el segundo Gobierno de Alan García), Uruguay, Panamá y
episódicamente Ecuador (Russell & Tokatlian 2009, 230).
En el caso de Ecuador esto se evidencia ante lo señalado por el ex Presidente
Lucio Gutiérrez cuando manifestó “quiero ser el mejor amigo de EEUU”.
Adicionalmente durante este gobierno, siempre se mantuvieron relaciones cercanas con
EEUU, y aunque no se consolidó, se tenían firmes intensiones de concretar un TLC. Por
ejemplo, el ex Presidente Gutiérrez en una de sus declaraciones señalaba que “un TLC
con EEUU fortalecerá la economía”. Esto generaba que los temas de integración
regional quedaran relegados a segundo plano. A pesar de las estrechas relaciones con
EEUU, Ecuador se oponía solamente a temas puntuales, por ejemplo siempre criticó el
Plan Colombia y sus efectos negativos para nuestro país.
A partir de la llegada a la presidencia del Ec. Rafael Correa, la política de
acomodamiento se mueve hacia una política de oposición limitada, la cual se caracteriza
por
[U]na política mixta hacia Estados Unidos en la que se combinan desacuerdo y
colaboración, concertación y obstrucción, deferencia y resistencia. La integración
regional es considerada esencial para el incremento del poder negociador conjunto del
área frente a Estados Unidos. Los vínculos políticos con los países más cercanos son
importantes para fortalecer el diálogo diplomático con Washington. Propugna un
modelo de desarrollo más heterodoxo, neodesarrollista y más sensible a la cuestión
social. Asigna un papel clave al Estado, tanto para las transacciones económicas como
para los compromisos políticos. Asimismo, procura cambios más profundos en la
estructura económica y financiera internacional, al tiempo que desestimula la
negociación inmediata de un área de libre comercio hemisférica. En esencia, propicia la
reforma del orden global al que considera inequitativo, percibe a Estados Unidos como
un poder dual (una combinación de amenaza y oportunidad) y asigna una gran
importancia estratégica a los vínculos con la región. El caso emblemático de este
modelo es Brasil. Los casos más aproximados son Argentina (gobiernos de Néstor
Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner), Venezuela (durante la primera parte de la
Administración Chávez, entre 1998-2002), Bolivia (Gobierno de Evo Morales) (Russell
& Tokatlian 2009, 231)
Para el caso ecuatoriano, durante este período las relaciones con EEUU se
deterioran, por ejemplo se llegó a romper vínculos diplomáticos a nivel de embajadores
con la Casa Blanca. En Ecuador se decidió expulsar a la embajadora estadounidense
Heather Hodges debido a una supuesta intervención sobre los mandos policiales, y
como represalia a esto, en EEUU se declaraba persona no grata al embajador
ecuatoriano Luis Gallegos. Este impase se solucionó rápidamente, lo que señala que
37
más allá de la actitud del discurso antiimperialista, primó la necesidad pragmática al ser
EEUU nuestro primer socio comercial. En palabras de Gardini y Lambert (2011) este
accionar se describe entre la ideología y el pragmatismo. Otros impases suscitados entre
ambas naciones son a) la presión de EEUU para no otorgar asilo a Edward Snowden
quien reveló el masivo espionaje del gobierno de EEUU, b) la salida de la Agencia
Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (USAID). Otro aspecto a destacar es
el abierto rechazo a los TLC, y la búsqueda de robustecer procesos regionales como
CAN, UNASUR, CELAC, ALBA donde se busca una Nueva Arquitectura Financiera
Regional; la regulación al capital transnacional; y, de manera fundamental, la garantía
de los derechos humanos. A pesar de lo señalado, el Ec. Rafael Correa ha manifestado
que él no es hostil a EEUU, ni tampoco antiestadounidense, sino de una izquierda
moderna y que en lo personal quiere mucho a EEUU.
En lo referente al modelo de desarrollo, el actual gobierno dejó de lado las
políticas de características neoliberal y buscó utilizar políticas de industrialización
selectiva y comercio internacional (ISC), para lograr el desarrollo de la nación. Sin
embargo, esta nueva política de desarrollo no ha dado sus frutos debido a la falta de tres
elementos a) una agencia coordinadora central o agencia nodal, b) una burocracia
altamente calificada y c) redes amplias de coordinación de inversiones entre el Estado y
el sector privado (Andrade 2015, Nicholls y Andrade 2016). Frente a esta problemática
no se ha llegado a un Estado para el desarrollo “sino al reino de lo híbrido donde la
industrialización no produce el dinamismo económico necesario para el desarrollo de
una economía que supere el paradigma primario-exportador” (Nicholls y Andrade
2016), este modelo de desarrollo adoptado fue el del Socialismo del Siglo XXI.
Finalmente, y mirando hacia el futuro, la política exterior de nuestro país con
relación a EEUU, tiene como objetivo clarificar intereses y percepciones para
maximizar beneficios potenciales y, sobre todo, anticipar y minimizar los impactos
negativos (Turzi 2013). Con el fin de la guerra fría, en lo que respecta a nuestro país, las
“capacidades políticas se redujeron, los escenarios de participación se multiplicaron”
(Bonilla 2006, 167).
Por otro lado, en lo que respecta a las relaciones de Ecuador con Colombia, la
política exterior ecuatoriana “ha estado marcada por sus reacciones frente a las
iniciativas estratégicas de los Estados Unidos, sobre todo a partir del año 2001, en que
38
se empieza a implementar el Plan Colombia” (Bonilla 2006, 174). De esta manera el
conflicto colombiano, el cual lleva más de 50 años, ha sobrepasado las capacidades
nacionales; a pesar de esto, las reacciones que se toman frente a Washington o Bogotá,
difícilmente son de disenso. Sin embargo, en 2008, debido al bombardeo de Angostura,
se originó la peor crisis diplomática entre ambos países, la cual duró hasta noviembre de
2010.
A diferencia del conflicto armado existente durante el siglo XX en la frontera sur
de nuestro país, la frontera norte posee diferentes características. Así se indica que hasta
finales de los años noventa “los pequeños poblados rurales de frontera ecuatoriana
servían de sitio de descanso y abastecimiento para soldados, guerrilleros, paramilitares,
campesinos cultivadores de coca del otro lado del límite y aunque los índices de
violencia de esos sectores eran generalmente superiores a los del resto del país, no había
exactamente una situación de Guerra” (Bonilla 2006, 174 - 175). Como se observa, en
la frontera norte del país se viven situaciones diferentes que en la frontera sur.
A pesar de que Ecuador no es un país cultivador, la política exterior de nuestro
país en relación con Colombia busca controlar el flujo de sustancias estupefacientes y
psicotrópicas mediante: la erradicación de cultivos, la desarticulación de bandas
dedicadas al narcotráfico, así como el corte de canales de conexión entre países
productores y los países receptores, puesto que Ecuador es considerado como un país de
tránsito. Así, el conflicto colombiano sobrepasa los asuntos internos del país y se
convierte en “un reto para la seguridad nacional de los países vecinos sobre todo”
(Bonilla 2006, 175). En la actualidad, el Gobierno de Colombia y las FARC se
encuentran en un proceso de negociaciones de paz en Cuba, hasta el momento no se ha
logrado concretar dicho acuerdo. De concretar el acuerdo entre el Gobierno Colombiano
y las FARC, se minimizaría las potenciales amenazas del conflicto colombiano en
nuestro país.
En lo referente al Perú, a partir de los años cuarenta del siglo pasado, la política
exterior del país estuvo marcada alrededor de un tema central: el problema limítrofe con
Perú. En el año 1998 con la firma del Tratado de Paz, “se da por terminado un conflicto
que marcó no solo el espacio nacional, sino el conjunto de la política exterior” (Bonilla
2006, 166). Así la política exterior del país durante el siglo XXI conlleva temas casi
desconocidos, puesto que nuestro servicio exterior se encontró especializado en el
39
campo del derecho territorial. Frente a esta perspectiva, Ecuador termina con la
posibilidad de una guerra limítrofe en la frontera sur, la misma que siempre estuvo
latente, y se mueve hacia escenarios más complejos debido a la posibilidad que el
conflicto colombiano sobrepase nuestras fronteras.
Teniendo en cuenta a) la disminución del peso geopolítico de EEUU tanto en la
región como en Ecuador, b) el conflicto colombiano y c) las nuevas relaciones con el
Perú; la política exterior de nuestro país posee nuevos retos. Bajo la perspectiva
señalada, para el Siglo XXI, las relaciones de Ecuador con la comunidad internacional,
se encuentra enmarcadas bajo la Constitución del 2008, artículo 416 donde se
manifiesta que “responderán a los intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán
cuenta sus responsables y ejecutores” (Asamblea Constituyente 2008, 183). El inciso 1
del mismo artículo proclama “la independencia e igualdad jurídica de los Estados, la
convivencia pacífica […], así como la cooperación, la integración y la solidaridad”
(183).
Durante el mes de octubre de 2014, cuando se anunciaba la decisión del
Gobierno de extender la vigencia del Plan Binacional al período 2014-2024, el asunto
de mayor importancia en este caso era el promover la cooperación entre Ecuador-Perú
para continuar realizando proyectos de desarrollo para la frontera, a diferencia de lo
suscitado durante el año de 1998 donde la suscripción del Plan Binacional, fue una de
las salidas aplicadas por los Gobiernos de aquella época para terminar definitivamente
con las disputa limítrofe existente por ambos países.
Por lo expuesto anteriormente, el Siglo XXI ofrece mayores espacios para
negociar compromisos, disminuir tensiones y así alejarnos del juego de suma-zero,
tratando de buscar agendas comunes entre los países; aunque se encuentran altos niveles
de centralismo en la toma de decisiones en política exterior, como se pondrá de
manifestó al identificar más adelante la estructura decisoria. Para apoyar esta
afirmación, Adrián Bonilla (2006) señala que “las características de la política exterior
ecuatoriana […] se subordinan a las del orden político. El Ecuador tiene un régimen
presidencialista fundamentado en relaciones tradicionales de dominación que se
expresan en patrimonialismo, clientelismo o liderazgo caudillista de entidades
colectivas” (166-167). A pesar de lo señalado, académicos como Alberto Van Klaveren
(2013), indican que “la política exterior es una política pública, pero es más que eso.
40
Por medio de la política exterior, los estados se relacionan con el sistema internacional y
se adaptan a éste” (96); por su parte Luis Maira (2013) indica que “tras el surgimiento
del estado nacional, la política exterior se configuró como una política pública fuerte e
independiente y creó instrumentos cada vez más sólidos: las cancillerías y los cuerpos
diplomáticos” (121).
Frente a lo expuesto, surge una inquietud, si la política exterior es de tipo
presidencialista ¿cómo considerarla una política pública?, aunque este es un debate
abierto; para el caso ecuatoriano se puede identificar que el peso del presidencialismo es
más fuerte. Por ejemplo, durante 2009 Ecuador se separó de las conversaciones para
lograr un acuerdo comercial CAN-Unión Europea, debido al rechazo a los TLC que
predominaba entre la población. Aunque, en 2014, debido a la inminente eliminación
del SGP+ el cual beneficia al 60% del total de las exportaciones de Ecuador a la Unión
Europea, se retomaron estas conversaciones y se logró firmar un acuerdo comercial, que
todavía no se ha concluido. Entonces se puede señalar, para el caso ecuatoriano, que la
política exterior más que una política de Estado es una política de Gobierno.
A pesar de este dilema de la política exterior entre presidencialismo y política
pública, la cooperación transfronteriza, a través del Plan Binacional, ofrece a nuestro
país un mecanismo para diseñar una política exterior que favorezca el equilibrio
territorial y mejore la calidad de vida de las zonas periféricas. Así se busca desarrollar
estas zonas fronterizas que históricamente han sufrido pobreza, marginalidad y
desconexión del resto del país. Adicionalmente, el consolidar las relaciones con nuestro
vecino del sur, puede ayudar a concretar procesos integracionistas más amplios en la
búsqueda de salir del subdesarrollo junto a países que poseen las mismas condiciones.
Frente a esto se puede indicar que “los países desarrollan culturas de política
exterior que equivalen a conjuntos de creencias […] que mantienen las élites y las
opiniones públicas de los países respecto de sus relaciones con el resto del mundo, la
política exterior y la seguridad nacional” (Van Klaveren 2013, 104). La agenda de
política exterior ecuatoriana en relación con el Perú, para el siglo XXI, deja a un lado
las consideraciones vinculadas a seguridad y defensa, las mismas que fueron imperantes
durante el Siglo XX, y retoma aspectos de cooperación.
Históricamente nuestro país ha priorizado varios temas en política exterior, entre
los que podemos señalar: “la inserción en el nuevo orden internacional, el
41
robustecimiento de la democracia, el respeto y promoción de los derechos humanos, la
lucha contra el narcotráfico, la protección del medio ambiente […], el robustecimiento
de la integración regional, la cooperación técnica y científica” (Tobar 2002, 31-32). De
los temas señalados, en lo referente al Plan Binacional, se puede indicar que el tratar de
robustecer la integración regional es uno de los pilares fundamentales que influyeron en
que se tome la decisión de ampliar su vigencia por diez años más. Así, se busca
consolidar, aún más, las relaciones bilaterales Ecuador-Perú.
En la actualidad se puede indicar que la política exterior ecuatoriana está
marcada por decisiones que buscan una nueva forma de realizar política exterior.
Algunas de las decisiones que pueden sustentar esta afirmación son: la no renovación
del control de la base de Manta hacia los EEUU, el rechazo a los TLC (aunque durante
el 2014 se firmó un acuerdo comercial con la Unión Europea), ingreso a procesos de
integración regional del Sur (ALBA, UNASUR), regulación de la cooperación recibida
(Decreto Ejecutivo No.812), entre otras.
Posterior a identificar tanto los factores internos como externos que se
encuentran inmersos en la toma de decisiones en política exterior de Ecuador, es
necesario identificar lo que Russell señala como la estructura y el proceso decisorio en
nuestro caso para la ratificación del Plan Binacional al periodo 2014-2024.
4. Estructura y Proceso para la ratificación del Plan Binacional Ecuador-Perú
4.1. Estructura Decisoria
Como se indicó previamente, la estructura decisoria se encuentra formada por los
diferentes actores de tipo gubernamental al interior del país, los mismos que son
catalogados como la unidad ultima de decisión. Así, las decisiones tomadas por dichos
actores difícilmente pueden ser revertidas y además poseen la facultad para
comprometer los recursos de una sociedad.
Es importante recordar que, durante el año 2008, se amplió la vigencia del Plan
Binacional por 5 años, es decir 2009-2014. Durante este periodo, la Asamblea
Constituyente según la Resolución No. 20 con fecha 24 de julio de 2008, aprobó el
Acuerdo de ampliación del Plan Binacional de desarrollo de la región fronteriza y
posterior a esto, el presidente de la República Ec. Rafael Correa mediante Decreto
42
Ejecutivo No. 1366 de fecha 1 de octubre de 2008, ratificó todos los artículos de dicho
acuerdo. Adicionalmente el acuerdo de ampliación indica que al final de su período y
posterior a la debida evaluación, se puede realizar una prorroga siempre que las partes
estén de acuerdo.
Frente a esta situación, el marco jurídico que contempló la ampliación del plazo
del Plan Binacional 2009-2014 fue elaborado durante el año 2008 y ratificado tanto por
la Asamblea Constituyente como por el Presidente de la República, así poniéndose de
manifiesto la teoría de los dos niveles de Putnam. Algo similar sucedió en el caso del
ingreso de Ecuador a la OMC, o como sucederá cuando se tenga que ratificar el
Acuerdo Multipartes con la Unión Europea, de esta manera, la Asamblea Nacional se
transforma en la unidad última de decisión.
A diferencia de estos casos, donde la Asamblea Nacional posee la capacidad de
aprobar o improbar los tratados firmados por el ejecutivo, para el caso de la ratificación
del Plan Binacional al período 2014-2024, la Asamblea Nacional no poseía las mismas
facultades. Llegados a este punto es importante preguntarse, ¿Quién sería el ente
encargado de la ratificación del Plan Binacional?, esta atribución podría generar
conflictos entre las instituciones involucradas ya que “muchas tareas no caen claramente
dentro de un ámbito de jurisdicción organizacional preciso y las organizaciones
vigorosas tienden a ser imperialistas” (Allison 1989, 186)
En una primera instancia se podría suponer que SENPLADES debió ser el
encargado de la ratificación del Plan Binacional, ya que “Mediante Decreto Presidencial
Nro. 1465 del 2 de diciembre de 2008, la Secretaria Nacional de Planificación y
Desarrollo SENPLADES, ha sido designada como la institución responsable de la
aplicación del Plan Binacional, Capitulo Ecuador” (Plan Binacional de Desarrollo de la
Región Fronteriza Ecuador - Perú 2015).
Esto podría insinuar que SENPLADES poseía la capacidad necesaria para llevar
a cabo la tarea, pero ante la evidencia encontrada, el ente encargado para realizar dicha
tarea fue el Ministerio de Relaciones Exteriores puesto que mediante el canje de notas
reversales se formalizó la ratificación del Plan Binacional entre ambos países y
posteriormente comunicado por los mandatarios durante el VIII Gabinete Binacional
realizado en Arenillas en octubre de 2014. De esta forma, se puede considerar a
43
SENPLADES como el encargado del Plan Binacional en lo que se refiere al área técnica
y por su parte el Ministerio de Relaciones Exteriores se encarga del área diplomática.
Cabe indicar que la Nota ecuatoriana fue firmada por el Ministro de Relaciones
Exteriores Subrogante, Leonardo Arízaga, quien conforme a la Convención de Viena,
puede celebrar tratados sin que sea necesario acreditar plenos poderes, Ecuador ratificó
el Tratado el 11 de febrero de 2005. Por ende, ni la Asamblea Nacional ni SENPLADES
pueden ser consideradas como una posible unidad última de decisión y aunque la
Asamblea Nacional o SENPLADES hubieran tenido las atribuciones necesarias para
aprobar la ampliación del Plan Binacional, es muy probable que el resultado hubiera
terminado siendo el mismo puesto que por un lado el Ejecutivo poseía mayoría
legislativa y por otro lado el presidente es quien designó al Secretario de Planificación
en el año 2013.
Esto conlleva a ratificar el hecho que:
Los congresos han defendido celosamente sus facultades tradicionales en materia de
política exterior. Sin embargo, su papel se ha visto reducido, no tanto por una
delegación formal de atribuciones en favor de los ejecutivos, sino más por el
predominio de asuntos de baja política (comercio, tecnología, comunicaciones, etc.)
sobre la alta política (cuestiones territoriales, conflictos bélicos, etc.). Mientras que las
disposiciones legales para las últimas necesitan alguna forma de aprobación o de
fiscalización parlamentaria, los temas de baja política son menos reglamentados y
normalmente los maneja a discreción el ejecutivo (Van Klaveren 2013, 107).
Respecto a la ampliación de la vigencia del Plan Binacional 2014-2024, y ante la
evidencia señalada anteriormente, se puede indicar que esto es un asunto de baja
política; así apoyando lo señalado por Alberto Van Klaveren (2013), el ejecutivo lo
manejó a discreción simplemente planteando las directrices necesarias para que el
Ministerio de Relaciones Exteriores realice la tarea.
Allison (1989), en su estudio de la crisis de los misiles en Cuba, encontró que las
organizaciones estadounidenses, en especial la Marina, eran cuasi autónomas con sus
propios planes, inclusive evitando al máximo la intervención de los líderes políticos, es
decir tenían, una institucionalidad fuerte. En el caso de la decisión de ampliar el
funcionamiento del Plan Binacional, ante la evidencia encontrada, se puede inferir que
las organizaciones se encuentran sometidas a la orden del Presidente, debido al régimen
presidencialista en el cual se encuentra el país, es decir la institucionalidad en nuestro
país es muy débil.
44
Frente a este contexto, y teniendo en cuenta el carácter presidencialista para la
toma de decisiones en política exterior, la estructura decisoria se encuentra conformada
por diferentes organismos, los mismos que cabe recalcar, son dependientes del
ejecutivo. En el caso de la ratificación del Plan Binacional para el período 2014-2024, el
ente delegado para la búsqueda de dicho objetivo fue el Ministerio de Relaciones
Exteriores, el cual se convierte en la unidad última de decisión. Así, el presidente de
Ecuador instruyó al Ministerio de Relaciones Exteriores el “ampliar la vigencia del Plan
Binacional por un plazo adicional de diez años” (V Gabinete Binacional Ecuador - Perú
2012). Al delegar al Ministerio de Relaciones Exteriores como el ente encargado de
ampliar la vigencia del Plan Binacional, se elimina una posible fragmentación para la
toma de decisiones.
Las conversaciones se dieron a nivel de Embajadas de ambos países lo cual se ve
reflejado ante las notas revérsales enviadas entre los Ministerios de Relaciones
Exteriores de Perú y Ecuador. La Nota No. 5-12-A/02, de fecha 12 de mayo de 2014,
enviada desde el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú hacia el Ministerio de
Relaciones Exteriores de Ecuador, manifiesta que:
A fin de cumplir con el citado mandato presidencial, tengo el honor de proponer la
extensión, a partir del 14 de mayo de 2014, por un período adicional de 10 años, del
plazo de vigencia del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza al que se
refiere el artículo 18 de del Acuerdo Amplio Peruano-Ecuatoriano de Integración
Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, suscrito entre ambos países el 26 de octubre de
1998, ampliado por el Acuerdo suscrito el 1° de junio de 2007. Antes del término de
dicho plazo, las Partes realizaran la evaluación para considerar una nueva extensión de
la vigencia del Plan Binacional.
Como respuesta a esto, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecuador envía
la Nota No. 12880/GM/SALC/2014 al Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, con
fecha 13 de mayo de 2014, donde se indica “me permito manifestar la conformidad del
Gobierno del Ecuador con la ampliación, por el período de 10 diez años, del Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza, en las condiciones expresadas en su
atenta comunicación”. Cabe recordar que el Plan Binacional continuará desarrollando
sus actividades en los mismos términos negociados en el Acuerdo Amplio Ecuatoriano-
Peruano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad suscrito el 26 de octubre de
1998.
45
Esto sugiere que el Ministerio de Relaciones Exteriores se convirtió en la unidad
última de decisión para la ratificación del Plan Binacional. En términos de Hermann,
Hermann y Hagan (1987), la unidad última de decisión para el caso de la ampliación de
la vigencia del Plan Binacional, ante la evidencia presentada, se encuentra entre la del
líder predominante y grupo solo. Así, el caso de estudio se parece al caso de Cuba,
desarrollado por Russell, solo en el hecho de que no se incorpora el tercer tipo de
unidad última de decisión, la de actores múltiples autónomos. Así se puede inferir que
el régimen político de los estados no influye sobre elección de la estructura decisoria.
Para la ratificación del Plan Binacional Ecuador-Perú, la estructura decisoria se
encuentra conformada por actores estatales, aunque se tiene que recordar que no
siempre ocurre esto. Por ejemplo, en la adhesión de Ecuador a la OMC, la estructura
decisoria además de estar conformada por actores estatales, se incorporó a actores no
estatales en calidad de asesores (empresarios). Así, la estructura decisoria se encuentra
identificada, por lo cual no existe fragmentación para la decisión de ratificar el Plan
Binacional puesto que el delegado para realizar esta tarea fue el Ministerio de
Relaciones Exteriores, así descartando una posible intervención de la Asamblea
Nacional, de la SENPLADES o cualquier otro organismo gubernamental. Sin embargo,
cuando la toma de decisiones se encuentra relacionada con el área económica, la
fragmentación es muy alta. Tomando nuevamente como ejemplo el ingreso de Ecuador
a la OMC, se indica que:
La estructura decisoria en el área económica se caracteriza por la fragmentación,
producto entre otras causas, de la mayor complejidad de la agenda externa y de la
necesidad de una división funcional del trabajo. Así, el Ministerio de Economía y
Finanzas y Banco Central de Ecuador manejan el tema de deuda externa; El Ministerio
de Industrias los temas de comercio exterior, integración y pesca; El Ministerio de
Agricultura los temas relacionados con el banano; el Ministerio de Energía, Minas y
Petróleos, el tema petrolero, etc (Tobar 2002, 64).
Esto conlleva ratificar la centralización existente en el proceso de toma de
decisiones a nivel macro, sobre el ejecutivo y la participación de un único actor
gubernamental adicional, la Cancillería.
4.2. Proceso Decisorio
Continuando con el enfoque planteado por Russell, en el proceso decisorio
participan “actores gubernamentales y no gubernamentales, del país y del exterior, en
46
una secuencia temporal que se inicia a partir del momento en que una conjunción de
estímulos externos e internos requiere la toma de una decisión determinada hasta que la
misma es efectivamente adoptada” (Russell 1990, 256). Estos actores influyen durante
el proceso decisorio, aunque no son considerados como la unidad ultima de decisión, ya
que no pueden comprometer los recursos de una sociedad.
El proceso decisorio para la ratificación del Plan Binacional hasta 2024, tiene
como antecedente la acción realizada por el presidente de la Asociación Binacional de
Municipalidades del Sur del Ecuador y Norte del Perú (ABIMSENOP), durante la X
Reunión de la Comisión de la Vecindad Ecuador-Perú (2011), en la cual solicitó
formalmente a los Ministros de Relaciones Exteriores de ambos países “la ampliación
de la vigencia del Plan Binacional por diez años adicionales, pedido que fue acogido
favorablemente por los señores Cancilleres del Perú y del Ecuador”.
Tomando en cuenta este antecedente, el proceso de ratificación del Plan
Binacional, capítulo Ecuador, puede explicarse a través del Modelo de Proceso
Organizacional de Allison (Modelo II), donde el actor central son las organizaciones.
Cabe recordar que este modelo indica que si un estado realizó una acción, esto se debe a
que las diferentes organizaciones involucradas influyeron para que se realice algo
similar.
Posterior a esto, en la Declaración de Chiclayo del 29 de febrero de 2012,
durante el V Gabinete Binacional de Ministros Ecuador-Perú, los presidentes de ambos
países instruyeron a los Ministerios de Relaciones Exteriores el “Ampliar la vigencia
del Plan Binacional por un plazo adicional de diez años […] para dar cumplimiento a
las nuevas metas establecidas para reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida
de la población en la Zona de Integración Fronteriza” (V Gabinete Binacional Ecuador -
Perú 2012).
Existen algunos aspectos a tomar en cuenta al momento de identificar el proceso
decisorio para la ampliación de la vigencia del Plan Binacional 2014-2014. Primero, no
existió la necesidad de negociar los términos en los cuales funcionaria el Plan
Binacional, es decir, continuaría funcionando bajo las mismas condiciones las cuales
fueron determinadas en el año 1998, esto se puede observar mediante la comunicación
de la Asamblea Constituyente (2008), donde se manifiesta que:
47
La extensión de la vigencia del Plan se contabilizará a partir del año 2009. Este plan
continuará desarrollando sus actividades en los mismos términos previstos en el
Acuerdo Amplio Ecuatoriano-Peruano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad
suscrito el 26 de octubre de 1998.
Además se establece que el presente Acuerdo podrá ser denunciado por cualquiera de
las Partes mediante notificación a lo otra vía diplomática. La denuncia surtirá efecto en
los 12 meses de la fecha de recepción de tal notificación (SIC).
Segundo, las acciones necesarias para ampliar el Plan Binacional fueron
realizadas de manera proactiva, desde el año 2012 ya se empezó con los trámites
pertinentes para llevar a cabo dicha acción. Tercero, se delegó de manera concreta a una
organización de Gobierno, Ministerio de Relaciones Exteriores, la cual tenía la
responsabilidad de realizar esta tarea. Debido al régimen presidencialista que se da en
Ecuador, la organización encargada de tomar esta decisión, simplemente sigue los
lineamientos planteados sin incurrir en conflictos con el Ejecutivo.
A diferencia del caso del ingreso de Ecuador a la OMC, para la ampliación del
Plan Binacional hasta 2024, no existieron negociaciones ni de carácter multilateral ni
bilateral, puesto que el Plan Binacional continuaría funcionando bajo las mismas
condiciones suscritas en 1998. Los empresarios tampoco tuvieron la posibilidad de
ejercer influencia en el proceso decisorio debido a las características esenciales del Plan
Binacional, las cuales no son de tipo comercial sino buscan ejecutar programas de
desarrollo en la frontera. La Asamblea Nacional tampoco tuvo influencia alguna en el
proceso decisorio puesto que a través del canje de notas reversales entre las embajadas
de ambos países, se formalizó la ampliación del Plan Binacional al período 2014-2024,
sin la necesidad de intervención del poder legislativo.
Con lo señalado anteriormente se pueden identificar algunas características del
proceso decisorio para la ampliación del Plan Binacional hasta 2014, para lo cual
recurriremos al uso de tres categorías. Primero, el continuo unidad-fragmentación que
nos indica “el grado de coherencia, cohesión y acuerdo del proceso decisorio” (Russell
1990, 258). Segundo, el continuo centralización-descentralización que sirve para medir
“el número de actores individuales e institucionales que participan en ese proceso”
(258). Finalmente, el continuo crisis-normalidad donde se analiza concretamente la
situación de un país al momento de tomar una decisión.
Para el caso de la ratificación del Plan Binacional, podemos señalar lo siguiente.
La situación del país, para la toma de esta decisión, es de normalidad puesto que para
48
considerarla como situación de crisis “debe reunir tres elementos simultáneos: sorpresa,
amenaza y necesidad de respuesta rápida” (Russell 1990, 259), los mismos que no
existieron en esta situación. Como se indicó anteriormente, las condiciones legales e
ideológicas favorables para la ratificación del Plan Binacional, venía siendo elaborada
desde el año 2012.
En lo referente al continuo centralización-descentralización, ya que existe un alto
grado de dependencia en el presidente, genera a la vez, altos niveles de centralización.
Por otra parte, estos altos niveles de centralización, reducen la tendencia a la
fragmentación, lo cual le otorga unidad al proceso decisorio. En la práctica, esto se
observa “a través de la gran influencia e indisputado control que el presidente y la
Cancillería […] ejercen tanto sobre la formulación de la política exterior como sobre el
proceso de toma de decisiones” (Russell 1990, 259).
Así, la toma de decisiones para la ratificación del Plan Binacional puede ser
catalogada de tipo normalidad-unidad-centralización, lo cual se puede ratificar ante la
no existencia de divergencias en lo referente a la ampliación del plazo del Plan
Binacional entre sus miembros, ya que la solicitud nació desde uno de sus
representantes (Presidente ABIMSENOP) y posteriormente fue aceptada por el
presidente de la Asamblea del Plan Binacional (Ministro de Relaciones Exteriores).
Finalmente, cabe recordar que existen pocas investigaciones que abarcan la toma
de decisiones en política exterior a nivel macro en nuestro país, sin embargo es
importante comparar los estudios existentes con el fin de buscar similitudes y
diferencias lo cual pueda ayudar a llenar el vacío existente en la temática planteada.
Frente a este contexto, se elaboró una tabla comparativa de 3 casos previos de estudio
de toma de decisiones en política exterior de Ecuador, donde se señalan los factores
externos, el contexto interno, actores gubernamentales, no gubernamentales, unidad
última de decisión y el modelo de toma de decisiones utilizado, lo cual se puede
observar en el Anexo 7. Un aspecto a destacar es que a pesar de que la constitución de
la República señala al Presidente como el encargado de toma de decisiones en política
exterior, solamente en el caso de Angostura, aparece como la unidad ultima de decisión,
aunque asesorado por las Fuerzas Armadas y la Cancillería. A pesar de lo señalado, no
se debe olvidar el peso que tiene el presidente para tomar dichas decisiones.
49
También es interesante señalar que en ninguno de los casos identificados se
utiliza el Modelo I de Allison (Política Racional), lo que conlleva a sugerir que las
decisiones en nuestro país, basándose en los estudios existentes, no se toman teniendo
en cuenta al estado como un actor monolítico, sino como resultados de procesos
organizacionales (Modelo II) o procesos de negociación al interior del gobierno
(Modelo III), es decir se centra la atención en el mecanismo interno del gobierno. De
esta manera se puede apoyar que “Los problemas tradicionalmente analizados en los
términos del modelo I pueden ser mejor explicados y anticipados si se procede según
los modelos II y III” (Allison 1989, 168). Otro aspecto a destacar es el importante peso
que toman los factores externos, los mismos que son diversos y específicos para cada
caso de estudio, y que influyen de manera determinante para iniciar un proceso de toma
de decisiones. En este campo se destacan ámbitos de comercio, defensa nacional y
cooperación.
Con la ampliación de la vigencia del Plan Binacional hasta 2024, nace una nueva
época de esperanza para la región fronteriza, donde se espera concretar los proyectos
que aún se encuentran inconclusos. Bajo esta perspectiva, en lo que respecta al capítulo
segundo, se plantea señalar cómo se toman decisiones dentro de instituciones
gubernamentales, en el nivel micro, respecto a la ejecución de proyectos binacionales
Ecuador-Perú, en coordinación con el Plan Binacional. Adicionalmente se busca
identificar dos aspectos a) elementos que ayudan o traban la ejecución de proyectos
binacionales y b) la utilidad que brinda el Plan Binacional al momento de ejecutar
proyectos binacionales con nuestro vecino del sur. Para ejemplificar esto se
seleccionaron dos entes públicos: la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) y el
Ministerio de Obras Públicas (MTOP); dichas instituciones han ejecutado algunos
proyectos en coordinación con el Plan Binacional. Estos proyectos binacionales
ejecutados con el Perú, por medio del Plan Binacional, tienen la particularidad de ser de
tipo transfronterizos. Así, la ejecución de proyectos transfronterizos se transforma en la
oportunidad para plantear una política exterior innovadora, que incluya a los sectores de
frontera, los mismos que históricamente han sufrido de una marcada marginalidad.
50
Capítulo segundo
Ejecución de proyectos transfronterizos en el marco del Plan
Binacional
Con el fin de las disputas entre Ecuador y Perú, comenzó un periodo de paz entre
ambas naciones, dando como resultado mejores relaciones bilaterales, bajo esta
perspectiva se han logrado ejecutar varios proyectos entre ambas naciones. El esquema
binacional ha logrado una significativa movilización política y social, así como la
asignación de recursos públicos y de cooperación internacional para llevar adelante
importantes proyectos de desarrollo. Ambos países, en el marco del Plan Binacional,
acordaron realizar proyectos conjuntos para beneficio de la región, los que conforman el
Programa de Proyectos Binacionales.
Así, los proyectos ejecutados por el Plan Binacional comienzan a cambiar el
rostro social de las comunidades de la región y constituyen un referente importante para
algunos países que han decidido impulsar la articulación binacional para el desarrollo de
zonas fronterizas. Desde esta perspectiva “la cooperación transfronteriza favorece la
construcción de confianza por medio de acciones que se desarrollan en el territorio
común con estrecha colaboración de las autoridades gubernamentales […] presentes en
ambos lados de la línea fronteriza […] y, en última instancia, estimula la concertación
política entre las partes” (Rhi Sausi y Oddone 2009, 12)”.
Como se señaló en el capítulo primero, el Plan Binacional Ecuador-Perú ejecuta
proyectos a nivel nacional y binacional. En lo que respecta al capítulo segundo está
enfocado en la ejecución de los proyectos binacionales o proyectos transfronterizos6
incluidos en el denominado Programa Binacional de Proyectos de Infraestructura Social
y Productiva, Programas Tipo “A”, así se destaca su dimensión internacional. El
programa binacional se refería ante todo a “grandes proyectos de irrigación ya previstos
en la década del 70. Consideraba también la interconexión vial, el manejo de cuencas
hidrográficas, la reforestación, la evaluación de los recursos naturales, los estudios
6 Al hablar de proyectos transfronterizos me refiero a todo aquel proyecto que para su ejecución, necesita
de la participación igualitaria de los actores involucrados. Así, estos proyectos no pueden ejecutarse de
manera unilateral, sino en unidad. Es decir, como si las fronteras de los países no existiesen.
51
hidromorfológicos para la navegación y otros no precisados” (Hocquenghem 2009,
104).
Dicho programa está constituido por cinco ejes programáticos; en el cuadro No.
1 se puede observar cómo se encuentran conformados dichos ejes y los proyectos a
ejecutarse en cada uno. Así, los proyectos que se ejecutan en el marco del Plan
Binacional buscan “mejorar la calidad de vida de la población atendiendo
principalmente problemas serios en la región como el alto índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI)” (SENPLADES - PBDRF 2015, 28).
Cuadro N° 1. Ejes programáticos
Ejes programáticos Tipos de proyectos a ejecutarse
Eje 1: Asuntos sociales Vivienda, agua segura, saneamiento
ambiental, salud, educación
Eje 2: Seguridad y defensa -
Eje 3: Asuntos Productivos,
comerciales, de inversión y turismo Generación de empleo
Eje 4: Asuntos Ambientales, Mineros y
Energéticos Uso de suelo, conectividad ecológica
Eje 5: Integración y conectividad Bienes logísticos, redes viales, servicios
logísticos, integración urbana y regional
Fuente: SENPLADES – Plan Binacional Ecuador – Perú.
Elaboración propia.
Entre los proyectos binacionales a cargo del Plan Binacional, podemos encontrar
al Multipropósito Puyango-Tumbes, al Plan integral del espacio urbano Canal de
Zarumilla, Plan de Gestión de la cuenca hidrográfica Transfronteriza del Río Zarumilla,
Desarrollo de Proyectos Productivos en la Amazonía, Formulación del proyecto Puesta
en valor y uso social de la ruta cultural y patrimonial binacional Ecuador-Perú, Gestión
Integral de Residuos Sólidos, los ejes viales binacionales, entre otros. Para la ejecución
de la totalidad de los proyectos planteados en el marco del Plan Binacional, se requería
de $3000 millones de dólares.
Los fondos necesarios para la ejecución de los proyectos de carácter binacional
provienen de dos fuentes: recursos otorgados y/o gestionados por Ecuador y Perú, y de
52
la cooperación internacional no reembolsable. El Fondo Binacional tenía la misión de
gestionar recursos de cooperación no reembolsable por parte de diferentes países y/u
organismos multilaterales, con el fin de ejecutar los proyectos planteados entre ambos
países. Estos recursos, en su mayoría, se convirtieron en promesas incumplidas por
parte de los países y organismos oferentes, puesto que esta cooperación ha sido recibida
de manera marginal. El Plan Binacional esperaba captar aproximadamente $600
millones de dólares en cooperación no reembolsable y en la realidad, este rubro
asciende a un poco más de $200 millones de dólares, un resumen más detallado de los
valores recibidos se observa en el Anexo 12.
A pesar de esto, el flujo de recursos entregado por parte de la Comunidad
Europea, se ha convertido en el más importante de todos. El monto ascendió a €51
millones de euros ($66 millones de dólares), para ejecutar el Eje Vial No.1 Guayaquil-
Piura. Debido al monto recibido como cooperación no reembolsable y al nivel de
participación, este proyecto es considerado como el mayor logro alcanzado por el Plan
Binacional desde su creación en 1998.
Ante las promesas incumplidas por parte de países amigos y organismos
multilaterales, se necesita de inversión pública otorgada directamente por ambos países.
De esta manera se busca el cofinanciamiento de proyectos planteados conjuntamente
por Ecuador y Perú; adicionalmente en cada país es necesaria la articulación entre
instituciones de gobierno. Un ejemplo de esto se observará en el análisis de SENAGUA,
a través de la ejecución del Plan de GIRH del rio Zarumilla y en el MTOP, mediante la
ejecución del eje vial No.1.
Como se observa en el Cuadro No.2, dependiendo del tipo de proyecto, se
necesita la articulación con diferentes organismos del estado, para lograr su ejecución.
Adicionalmente, SENPLADES es el organismo encargado de: a) coordinar las acciones
del Plan Binacional y b) otorgar la prioridad a los diferentes proyectos presentados por
las instituciones de gobierno, para que se asignen los recursos necesarios. Por lo
señalado, SENPLADES podría considerarse como un organismo coordinador central o
agencia nodal, cuando se pretende ejecutar un proyecto transfronterizo con la utilización
de recursos fiscales. Esto no sucede cuando los recursos provienen de cooperación no
reembolsable. Sin embargo, hasta 2008 el organismo coordinador del Plan Binacional
era el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto demuestra la ambigüedad existente en
53
la política exterior de nuestro país frente al organismo encargado del Plan Binacional.
Como se observó en el capítulo primero, la ratificación del Plan Binacional fue
realizada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, dejando de lado el accionar de
SENPLADES a pesar que este último es la autoridad competente de aplicar el Plan
Binacional.
Cuadro N° 2. Articulaciones establecidas por componente programático
Ejes programáticos Articulación con organismos de estado
Eje 1: Asuntos
sociales
Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social y sus ministerios
coordinados, MIES, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud,
MIDUVI, Ministerio Cultura y Patrimonio, Secretaría Técnica de
Erradicación de la Pobreza, Banco del Estado, SENAGUA, SECAP,
en el período 2011-2014 se articuló con los GAD Municipales.
Eje 2: Seguridad y
defensa* -
Eje 3: Asuntos
Productivos,
comerciales, de
inversión y turismo
Ministerio de Coordinación de la Producción y ministerios sectoriales,
Ministerio de Turismo, MAGAP, Ministerio de Comercio Exterior,
MIPRO, Ministerio de conocimiento y Talento Humano, Secretaría
Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, Banco
Nacional de Fomento, CFN, gobiernos provinciales.
Eje 4: Asuntos
Ambientales,
Mineros y
Energéticos
Ministerio de Ambiente, Ministerio de Recursos Naturales No
Renovables, Secretaría Nacional de Agua, Secretaría Técnica de
Gestión de Riesgos, Instituto para el Ecodesarrollo de la Región
Amazónica, Cruz Roja, ARCOM.
Eje 5: Integración y
conectividad
Ministerios de Transporte y Obras Públicas, Ministerio de Desarrollo
Urbano y Vivienda.
* No existen proyectos vinculados al Eje 2, por tanto, no se articula con ningún organismo estatal.
Fuente: SENPLADES – Plan Binacional Ecuador-Perú.
Elaboración propia.
La política exterior respecto al Plan Binacional no es el único caso donde se
observa esta modificación de la agencia coordinadora, las políticas de industrialización
de nuestro país corren con la misma suerte, así
54
En el período 2009-2013 dos agencias compitieron por ese papel: el MCPEC y la
SENPLADES […] En la actualidad –después de Abril de 2013- el panorama es aún más
ambiguo. El MCPEC perdió mucho de su poder a favor de otras agencias
gubernamentales, como el recién creado Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio
Coordinador de Talento Humano, la Secretaría Nacional de Educación Superior; los
programas productivos que manejaba fueron disueltos o asumidos por otras agencias
gubernamentales. Tampoco se afianzó el poder de la SENPLADES, de hecho una buena
parte de su poder como coordinadora inter-estatal fue transferido por el Presidente a la
Vicepresidencia de la República, cuyo titular maneja, además, el Ministerio
Coordinador de Sectores Estratégicos. Nos encontramos ante un escenario clásico de
lucha entre agencias que, de hecho, ha impedido el surgimiento de una agencia nodal
(Andrade 2015, 45-46).
Con este antecedente y para ejemplificar cómo se desarrolla el proceso de
coordinación entre el Plan Binacional y los diferentes organismos competentes para la
ejecución de proyectos transfronterizos, se escogieron dos proyectos ejecutados en el
marco del Plan Binacional. Primero el Eje Vial No.1 Guayaquil-Piura, el cual se
encuentra dentro del Eje 5: Integración y Conectividad. Segundo, el Plan de GIRH del
rio Zarumilla, el mismo que compete al Eje 1: Asuntos sociales.
Se escogieron estos dos proyectos puesto que por un lado el Eje Vial No.1 fue
ejecutado, principalmente, gracias a la cooperación no reembolsable otorgada por la
Comunidad Europea. Por su parte el Plan de GIRH del rio Zarumilla, a falta de recursos
no reembolsables para su ejecución, fue cofinanciado por medio de inversión pública de
Ecuador y Perú; además este proyecto se ocupa de un tema sensible para ambas
naciones, el uso de recursos hídricos. Adicionalmente, ambos proyectos tienen la
característica común de ser transfronterizos. Cuando se pretende ejecutar un proyecto de
tipo transfronterizo, la descentralización asume un papel crucial. Los procesos de
descentralización ayudan a que la población del territorio se gobierne a sí misma.
En el libro La Red de Mercociudades: Globalización, integración regional y
desarrollo, de Nahuel Oddone, publicado en Valencia en 2008, señala que “la
descentralización en la toma de decisiones necesariamente debe ser acorde con las
diferentes políticas nacionales […] y es por medio de esta forma que la
descentralización se convierte en mayor democratización” (en Rhi Sausi y Oddone
2009, 10). Así, los procesos de descentralización han generado mayores niveles de
autonomía por parte de los gobiernos sub-estatales, con lo cual se está definiendo el
surgimiento de una nueva geografía económica.
55
Como se indicó, los proyectos analizados en el presente capítulo son el Plan de
GIRH del rio Zarumilla, ejecutado por SENAGUA, y el eje vial No.1 por el MTOP, los
mismos que pertenecen al sector de manejo de cuencas hidrográficas e interconexión
vial, respectivamente. Ante lo expuesto, el segundo capítulo plantea cuatro partes.
Primero, se describen elementos de administración pública y de lógica burocrática con
el fin de caracterizar las instituciones públicas que serán analizadas. Como segundo
punto, se identifica el proceso al interior de SENAGUA cuando se ejecuta un proyecto a
nivel transfronterizo con Perú, en coordinación con el Plan Binacional. En la tercera
parte, similar a lo sucedido en SENAGUA, se describe el proceso de ejecución de
proyectos transfronterizos con Perú al interior de MTOP y su coordinación con el Plan
Binacional. Como parte final del capítulo se traza la relación existente entre los
proyectos transfronterizos, la cooperación transfronteriza y la integración.
1. Administración Pública y Burocracia
Al hablar de cualquier organización, pero particularmente organizaciones
estatales, no se puede obviar el acercarnos a los términos de administración pública y
burocracia. En el libro La Argumentación Administrativa, de Christopher Hood y
Michael Jakcson, publicado en México en 1997, señala que:
La administración pública es la vida misma de la sociedad, todavía se encuentra inmersa
en un ambiente de incomprensión académica y debilidad conceptual. Se reconoce como
la actividad inherente a la vida del Estado, pero en ocasiones se omite que es a la vez
una institución pública. Sin desconocer su misión como actividad del Estado, también
es responsable de salvaguardar, impulsar y desarrollar la vida pública de la cual el
último forma parte. Es frecuente que no se analicen los fundamentos sociales, políticos
y públicos para entenderla en toda su complejidad institucional; esto es, como
instrumento común, lo cual significa que atiende y da respuesta a problemas públicos y
necesidades sociales (en Pérez Aramburu 2011, 14)
La Administración Pública consiste en la actividad del Estado que esta
“encaminada a producir las condiciones que facilitan la perpetuación de la sociedad y
crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen” (Guerrero
1997, 25). Existen dos enfoques teóricos acerca de la Administración Publica: el
enfoque administrativo y el enfoque político. El enfoque administrativo destaca 3
elementos principales. Primero, identificar cuáles son las acciones que el Gobierno
puede realizar de manera correcta y exitosa. Segundo, como se pueden realizar dichas
56
acciones con la mayor eficiencia posible, y tercero, como realizar las acciones con el
menor costo tanto de recursos como de energía (Rosenbloom 1983).
La estructura organizacional, desde la perspectiva del enfoque administrativo,
destaca algunos elementos, entre los que tenemos: la importancia de la especialización
funcional para ser eficiente, los niveles jerárquicos para lograr una efectiva
coordinación, los programas y funciones tienen que ser claramente designados hacia las
unidades organizacionales, la superposición debe ser minimizada, los cargos deben ser
clasificados dentro de un esquema racional, las escalas salariales sirven para satisfacer
los intereses económicos y de motivación de las personas, en búsqueda de su eficiencia,
los negocios públicos se administran de manera fluida y ordenada (Rosenbloom 1983).
Desde esta figura, por un lado se busca ser eficaz y eficiente, y por otro se
considera que la administración pública debe ser “a field of business”7. Desde esta
visión, los elementos de administración pública se relacionan mucho con la gerencia de
instituciones privadas. Las competencias correspondientes a las áreas públicas y
privadas son diferentes entre sí, por lo que sería erróneo señalar principios comunes
para ambos sectores. Frente a esta perspectiva, se puede analizar a la Administración
Pública desde otro enfoque, el Político.
El Enfoque Político, inevitablemente destaca aspectos diferentes al de la
eficiencia. Desde este punto de vista se subraya el valor de la representatividad, la
sensibilidad política y la rendición de cuentas por parte de los funcionarios elegidos por
la ciudadanía. Su estructura organizacional se enfoca en el alcance y ventajas del
pluralismo político, el mismo que es entendido como proveer la representación
necesaria a las diversas organizaciones políticas, económicas y sociales existentes en la
sociedad (Rosenbloom 1983).
Se puede notar que los elementos destacados por el enfoque administrativo,
frecuentemente chocan con aquellos señalados por el enfoque político. Por ejemplo, en
la búsqueda de ser eficientes, el realizar rendición de cuentas, reuniones con la
ciudadanía, o diferentes actividades, ocasionan pérdida de tiempo y dinero. Además,
incluir personal quienes representan a la sociedad no significa necesariamente altos
niveles de eficiencia.
Frente a este contexto se puede indicar que:
7 Este término es señalado por Woodrow Wilson en su ensayo The Study of Administration, 1887.
57
Al momento de hablar sobre administración pública predomina una dispersión de
visiones y metodologías que impiden que la misma tenga una postura teórica
reconocida, categórica y vigorosa. Este vacío limita su desarrollo conceptual y
aplicativo. No hay duda de que la administración pública es una institución importante
para situar el sentido, condiciones y papel del Estado. De acuerdo con esto, la
administración pública es una institución de la cual la sociedad no puede prescindir
(Pérez Aramburu 2011, 13).
Las personas al interior de las organizaciones gubernamentales tienen algo en
común, son consideradas como burocracia. La burocracia se define por ser “una
estructura administrativa y de personal de una organización […] el término se utiliza
principalmente al referirse a la Administración pública, pero hoy por hoy se usa
peyorativamente para denotar pérdida de tiempo, ineficacia y papeleo” (Pérez
Aramburu 2011, 14). A pesar del carácter peyorativo que conlleva el hablar de
burocracia, este término, a modo ideal, posee varias bondades ya que
Un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás
organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no
mecánicos de fabricación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la
continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de
fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una
administración severamente burocrática, y especialmente monocrática, servida por
funcionarios especializados, que en todas las demás organizaciones de tipo colegial,
honorífico o auxiliar (Weber 2002, 730-731).
Además, el tipo ideal de burocracia de Max Weber enfatizaba la importancia de
la especialización funcional para ser eficiente, la clara asignación de programas y
funciones a las unidades organizacionales, minimizar la superposición, la selección de
administradores públicos se debe basar en el mérito, entre otros. Estos elementos poseen
un peso importante dentro del enfoque administrativo de la administración pública
planteado por Rosenbloom.
Cuando Max Weber se refiere a la burocracia, se puede observar una gran
cantidad de aspectos positivos, lo cual podría sugerir que este tipo de organizaciones se
caracterizan por ser eficientes y precisas. Pero en la actualidad, esta concepción de
eficiencia burocrática se encuentra alejada del pensamiento de las personas, inclusive
considerando que las organizaciones burocráticas son menos eficientes que otros tipos
de organizaciones. De esta forma, no se podría generalizar a la burocracia de manera
uniforme, por ende se utilizará la caracterización propuesta Oscar Oszlak, la cual le
atribuye diferentes roles:
58
1) un rol sectorial, como actor "desgajado" del Estado que asume frente a éste la
representación de sus propios intereses como sector; 2) un rol mediador, a través del
cual expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses, en beneficio de sectores
económicamente dominantes, y 3) un rol infraestructural, proporcionando los
conocimientos y energías necesarios para el cumplimiento de fines de interés general,
habitualmente expresados en los objetivos formales del Estado” (Oszlak 1977, 25).
Como se puede observar, tanto la Administración Pública como la burocracia
son dos aspectos con un alto nivel de complejidad y no existe una visión única para su
tratamiento, pero no pueden ser excluidas dentro de un análisis al interior de
instituciones públicas. Por este motivo tanto los enfoques de la Administración Publica
planteados por Rosenbloom como los roles de la burocracia señalados por Oszlak,
servirán como complemento a los Modelos decisionales de Allison para tratar de
entender cómo funciona el proceso de toma de decisiones referentes a la ejecución de
proyectos al interior de SENAGUA y el MTOP.
La SENAGUA y el MTOP son entidades públicas, caracterizadas por ser un
sistema burocrático. Por ende, se necesita analizar este espacio burocrático e identificar
como funciona, en nuestro caso de estudio, la ejecución del Plan de GIRH del rio
Zarumilla y el Eje Vial No.1.
2. Historia de SENAGUA y características del Plan de GIRH del rio Zarumilla
SENAGUA, al igual que todas las Instituciones del Estado, se encuentra dentro
del ámbito de la Administración Pública, la cual según el Art. 227 de la Constitución del
Ecuador de 2008 señala que “constituye un servicio a la colectividad que se rige por los
principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y
evaluación” (Asamblea Constituyente 2008, 117).
Mediante Decreto Ejecutivo No. 1088 del año 2008, se crea la Secretaría
Nacional del Agua (SENAGUA) con el fin de reorganizar lo que entonces era el
Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH). La SENAGUA, según el mismo
Decreto No. 1088, es considerada como “una entidad de derecho público adscrita a la
Presidencia de la República, con patrimonio y presupuestos propios, con independencia
técnica, operativa, administrativa y financiera, y domicilio en la ciudad de Quito”.
Adicionalmente, tiene como misión “Ejercer la rectoría para garantizar el acceso justo y
equitativo del agua, en calidad y cantidad, a través de políticas, estrategias y planes que
59
permitan una gestión integral e integrada de los Recursos Hídricos en las Cuencas
Hidrográficas con el involucramiento y fortalecimiento de los actores sociales en todo el
territorio nacional” (SENAGUA 2015).
La descentralización en SENAGUA no se da a nivel regional, como sucede en la
mayoría de Instituciones Públicas, se da a nivel de Demarcaciones Hidrográficas, las
mismas que son nueve en total. Esta forma de descentralización puede justificarse ya
que abarca zonas bi provinciales, así no interfiere con las competencias de los GAD
Municipales.
Dichas Demarcaciones Hidrográficas pueden observarse en el Gráfico No. 1 y en
lo que respecta a las relaciones con Perú, las Demarcaciones donde interviene
SENAGUA son la de Jubones, Catamayo y Santiago, las mismas que son de tipo
transfronterizo. Uno de los Proyectos que ejecuta SENAGUA es el Plan de Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos de la Cuenca Hidrográfica Transfronteriza del Río
Zarumilla, la cual, desde el lado ecuatoriano, se encuentra dentro de la Demarcación
Hidrográfica de Jubones.
Estas cuencas hidrográficas, de características transfronterizas, tienen una
problemática particular, necesitan de una gestión eficiente y coordinada de los recursos
hídricos entre los países inmersos. La falta de acceso a cantidades suficientes de agua de
buena calidad, puede generar discrepancias y conflictos entre los estados ribereños, por
ende se necesita de una gestión transfronteriza adecuada.
La gestión transfronteriza de los recursos hídricos exige cooperación y
responsabilidades compartidas. Los principales problemas en la gestión de recursos
hídricos transfronterizos tienen sus raíces en diferencias entre países ribereños en
términos de desarrollo socio-económico, orientación política, capacidades
administrativas, gestión nacional e intereses y objetivos que cada cual tiene para el uso
del agua. La gestión conjunta de recursos a nivel transfronterizo debe tener en cuenta
características especiales entre las que la equidad, ética, transparencia, respeto mutuo y
confianza juegan un papel importante (Global Water Partnership 2016).
Desde esta perspectiva, la cooperación transfronteriza a nivel regional y
particularmente el Plan Binacional para el caso de Ecuador-Perú, se puede convertir en
el nexo adecuado para generar altos grados de confianza entre ambos países y así
minimizar la desconfianza potencial acerca del uso del recurso hídrico. Un ejemplo de
estos altos niveles de desconfianza se observa entre Etiopia y Egipto por el uso del Nilo
Azul, donde la construcción de la Gran Presa del Renacimiento por parte de Etiopia,
60
está generando serias críticas por parte de Egipto acerca de la futura disponibilidad del
agua. “El Cairo se ha opuesto siempre (amenazando incluso con una guerra a Etiopía) al
levantamiento de la presa en el Nilo Azul, afluente del Nilo, ya que el país depende casi
enteramente de ese caudal, ya de por sí insuficiente” (Redi 2015), esto a pesar de la
promesa por parte de Etiopia de respetar los intereses de Egipto.
Gráfico N° 1. Demarcaciones Hidrográficas de Ecuador
Fuente: Sitio web de SENAGUA. http://www.agua.gob.ec/demarcacion-hidrografica/
Elaborado por: SENAGUA
Ante esta problemática, la gestión transfronteriza de recursos hídricos tiene
varios retos que afrontar como son: a) falta de confianza y voluntad política, b) falta de
comunicación entre estados ribereños, c) inversiones en proyectos relacionados. Frente
a estos 3 aspectos señalados, en lo que corresponde a Ecuador-Perú, se pueden hacer
algunas reflexiones. La falta de confianza y de voluntad política entre ambas naciones
ha disminuido sustancialmente durante el Siglo XXI. A partir de la firma de la paz de
1998, las buenas relaciones entre ambos países se han visto plasmadas en el Plan
Binacional y apoyadas por las reuniones anuales entre ambas naciones por medio de los
Gabinetes Binacionales.
Actualmente la comunicación entre los estados ribereños se da por medio de la
ABIMSENOP donde se informan las necesidades de los estados fronterizos y se
plantean posibles soluciones. Finalmente, las inversiones en proyectos transfronterizos
entre Ecuador-Perú tienen resultados parciales. En cuanto a la gestión de recursos
hídricos, se destacan 3 proyectos de tipo transfronterizo entre Ecuador-Perú: la gestión
61
Integral de la cuenca Binacional Catamayo-Chira, el Plan de GIRH del rio Zarumilla y
el Multipropósito Puyango-Tumbes.
Los proyectos considerados en la gestión de la cuenca Catamayo-Chira se
dividieron en 2 partes: 1) Proyecto Binacional de Ordenamiento, Manejo y Desarrollo
de la Cuenca Binacional Catamayo Chira (2001-2007) y 2) Fortalecimiento de la
Gestión Integral de la Cuenca Binacional Catamayo Chira (2008-2011). Dicho proyecto
inició en 2001 y concluyó en 2011, como parte del Plan Binacional Ecuador-Perú. El
proyecto abarcó la Cuenca Binacional Catamayo-Chira, a lo largo de 315 kilómetros
desde su naciente en la provincia de Loja en Ecuador, hasta el final de su
desembocadura en el Océano Pacífico en el departamento de Piura en Perú. Este
proyecto necesitó la constitución de “una mancomunidad entre el Gobierno Provincial
de Loja y Gobierno Regional de Piura, para implementar los proyectos definidos” (Plan
Binacional Ecuador - Perú 2016).
En una gira de observación realizada por la revista virtual Viva Catamayo, los
periodistas concluyen que “los dos países deberían combinar actividades donde los
técnicos puedan realizar acciones concretas de conservación ya que no se debería gastar
innumerables cantidades de dinero en estudios para tratar los efectos de la degradación
de la cuenca, sino más bien actividades lógicas como para evitarlas, atacando las causas
mas no los efectos”. A pesar de esta crítica realizada al proyecto, lo destacable es como
la cooperación entre ambas naciones puede concretarse en proyectos en beneficio de las
comunidades fronterizas.
Un segundo proyecto de características transfronterizas Ecuador-Perú, es el
Puyango-Tumbes, el mismo que desde la firma del convenio en 1971 hasta la
actualidad, ha logrado avances mínimos. Durante el siglo XX los altos niveles de
desconfianza entre Ecuador-Perú, debido a los enfrentamientos limítrofes existentes, no
permitieron la consolidación de este proyecto.
A partir de la firma de paz de 1998, se dio un nuevo impulso al proyecto al
incluirlo en el Plan Binacional Ecuador-Perú. El Proyecto Multipropósito Puyango-
Tumbes tiene como objetivo la irrigación de 22.000 hectáreas en Ecuador y 15.300 en
Perú. A pesar de este nuevo intento de concretar el proyecto, todavía existen algunos
puntos críticos los cuales deben ser superados, estos son: a) áreas potenciales definitivas
a irrigar en Ecuador, b) volúmenes de agua por capacidad de embalses y derechos de
62
usos futuros del río Puyango-Tumbes, c) sobreposición del Proyecto de Riego Margen
Derecha (Perú), d) tema ambiental presa Matapalo por presencia de Parque Natural
Amotape (Perú). De los puntos señalados, el derecho de uso futuro del rio Puyango-
Tumbes es el problema más importante, puesto que en “regiones con escasez de agua
los países ribereños son más propensos a dividir el recurso en lugar de compartirlo y
gozar de los beneficios que brinda una asignación estratégica” (Global Water
Partnership 2016), algo similar a lo que sucede entre Etiopia y Egipto.
Otro aspecto que obstaculiza la ejecución de este proyecto es que el río
ecuatoriano Puyango, que al ingresar a territorio peruano toma el nombre de río
Tumbes, viene siendo aprovechado para actividades de agricultura en el Perú, desde
hace más de 40 años. Mediante entrevistas realizadas a personas del sector fronterizo,
ellos manifiestan que del lado ecuatoriano no pueden utilizar este recurso hídrico debido
a los altos niveles de contaminación que posee el río Puyango. En el lado peruano ellos
tienen al Proyecto de Riego Margen Derecha, donde tratan el agua y la utilizan para
actividades de agricultura. Así, desde el lado peruano no tienen la “urgencia” de
concretar el proyecto Puyango-Tumbes. Ante esta perspectiva, las negociaciones que se
den frente a las problemáticas señaladas, será un factor fundamental para concretar el
proyecto Puyango-Tumbes.
Como tercer proyecto transfronterizo tenemos al Plan de GIRH del rio
Zarumilla, concretado durante el año 2015. Para ejemplificar el proceso de toma de
decisiones al interior de SENAGUA respecto a la ejecución de proyectos, se utilizó al
Plan de GIRH del rio Zarumilla como objeto de estudio. Este proyecto para lograr
concretarse, necesitó de SENAGUA al ser este organismo el ente rector del agua en
nuestro país, y del Plan Binacional Ecuador-Perú como la figura jurídica.
Durante el VI Gabinete Binacional Ecuador-Perú realizado el 23 de noviembre
de 2012 en la ciudad de Cuenca, los mandatarios instruyeron a las autoridades de la
“Secretaría Nacional del Agua del Ecuador y a la Autoridad del Agua del Perú, en
coordinación con el Plan Binacional, que de acuerdo a sus objetivos, realicen acciones
necesarias para el financiamiento de la formulación del Plan de Gestión Integrada de los
Recursos Hídricos de la Cuenca Hidrográfica Transfronteriza del río Zarumilla”
63
2.1. Proceso de Ejecución del Plan de GIRH del rio Zarumilla
Como se observará en la presente sección de SENAGUA y en la siguiente
sección relacionada con el MTOP, los procesos necesarios para la ejecución de
proyectos transfronterizos en coordinación con el Plan Binacional, son procesos largos
y tediosos. En el Gráfico No. 2, se observa un flujograma de procesos donde se
identifican los pasos a seguir dentro de SENAGUA cuando se ejecuta un proyecto de
características transfronterizas, en coordinación con el Plan Binacional. Así, se ilustran
los complejos procesos que se deben llevar a cabo en la institución investigada.
Dentro de la SENAGUA existen tres áreas las cuales intervienen directamente en
la ejecución de proyectos de carácter binacional: La Coordinación General de
Planificación y Gestión Estratégica, la Subsecretaria Técnica Responsable y las
Demarcaciones Hidrográficas correspondientes al sector donde se ejecuta el proyecto.
Debido a la gran cantidad de departamentos que intervienen a lo largo de un proceso de
estas características, “las organizaciones deben ser capaces de ejecutar acciones
cuidadosamente coordinadas” (Allison 1989, 144) y debido al amplio campo de
acciones a realizar, cada área tiene una considerable discreción8. La discreción
burocrática resulta de la confluencia de algunos factores entre los que tenemos: civismo
público, ética profesional, auto interés racional y control político (Chen 2013).
El Plan de GIRH Zarumilla, del lado ecuatoriano, pertenece a la provincia del
Oro, por consiguiente, la Demarcación Hidrográfica (DH) encargada de esta zona es la
DH de Jubones. En lo que respecta a la Subsecretaría responsable, todos los proyectos
que poseen la condición de Cooperación Internacional y que adicionalmente no sean
proyectos ni de agua potable ni de riego, pasan a ser competencia de la Subsecretaría
Social y de Articulación del Recurso Hídrico, dentro de la cual el encargado es la
Dirección de Articulación Territorial e Intersectorial. Esta Subsecretaría es la encargada
del Plan de GIRH del río Zarumilla.
Así, el proceso inicia dentro de las diferentes Demarcaciones Hidrográficas
existentes, en lo que respecta al caso de estudio, la Demarcación Hidrográfica Jubones
es la encargada del Proyecto Zarumilla. Las Demarcaciones Hidrográficas (DH) son las
8 Es la habilidad que poseen los burócratas de utilizar sus propios juicios y así determinar los mejores
caminos a tomar en una decisión.
64
encargadas de motivar y elaborar los Términos de Referencia9 (TDR) pero siempre bajo
la supervisión de los técnicos de la matriz de SENAGUA, es decir en un primer paso
juega un rol protagónico la intervención de las áreas descentralizadas, en términos de
Allison, se comparte el poder. Esto no necesariamente es bueno, debido a que “la
necesidad de descentralización choca directamente con la necesidad de coordinación”
(Allison 1989, 146).
Gráfico N° 2. Flujograma de procesos - SENAGUA
Fuente: Investigación de campo realizada en SENAGUA
Elaboración propia
A pesar de esto, como se mencionó anteriormente, los TDR se realizaron desde
la DH. Esta descentralización se justifica por dos motivos. Primero, debido a que es más
rápido el trabajar con personas de la zona quienes conocen su problemática y pueden
realizar un trabajo más acorde a las necesidades del sector. Y segundo, la realización de
los TDR se trabajó de manera binacional entre los organismos rectores del agua de
ambos países, la DH Jubones por parte de Ecuador y el Área de Tumbes por el lado
peruano. Es decir, las revisiones de los TDR se tenían que realizar o en la DH Jubones o
en la Oficina de la Autoridad del Agua en Tumbes.
El tratar de movilizar personal y recursos desde la central de SENAGUA en la
ciudad de Quito hacia las diferentes DH conlleva mucho tiempo, 15 días
aproximadamente. Por eso lo que comúnmente se realiza es movilizar el personal de la
9 Entendido como un informe el cual contiene especificaciones técnicas de cómo ejecutar un determinado
estudio, trabajo, proyecto, etc.
65
DH con salidas de carácter nacional hacia ciudades aledañas, por ejemplo Machala.
Posterior a esto, se movilizan hacia el Area de Tumbes, lo que conlleva más o menos
una hora y media. Así se optimiza tiempo y recursos, y se busca empoderar a los
territorios.
Utilizando los enfoques de Rosenbloom, esta decisión puede ser observada desde
dos posiciones. Primero, el tratar de optimizar los recursos, ser eficiente, es compatible
con el Enfoque Administrativo y con el pensamiento de Max Weber. Adicionalmente,
se trata de cumplir con los lineamientos presidenciales los cuales instan por un Estado
altamente técnico y eficiente. En este aspecto se indica que “es evidente que el gran
estado moderno depende tanto más de una base burocrática técnica cuanto mayor es”
(Weber 2002, 728-729).
Desde el Estado ecuatoriano, no existe una definición oficial del término
eficiencia para la burocracia. Sin embargo, la eficiencia, acorde a lo señalado por el
Presidente, posee algunas de las siguientes características: joven, profesional, alto nivel
educativo (Máster o PHD), burocracia basada en la méritocracia, alta productividad y
un sistema burocrático racionalizado (Nicholls 2014). Y en lo que respecta al enfoque
político, también se identifica ciertas características, puesto que el empoderar a las
personas del sector para realizar la tarea, y no solamente a los técnicos de la SENAGUA
Quito, otorga representatividad institucional en la zona descentralizada. Esta decisión,
desde la perspectiva de Rosenbloom, conlleva la utilización de ambos de sus enfoques y
en este caso funcionan de manera complementaria.
Bajo el accionar mencionado anteriormente, señalado por la Ing. Catalina Ortiz,
Directora de Articulación Territorial e Intersectorial de la SENAGUA Quito, las
reuniones en las zonas funcionan bastante bien, el problema es cuando quieren reunirse
personas de la capital Quito-Lima, en un área fronteriza o trasladarse de un país a otro.
En lo referente a estos temas, la Ing. Catalina Ortiz, señala que para ellos no es tan
complicado el tema tiempo, por el tema recursos si, por el momento que vive el país.
Pero para Perú es más complicado, si tú quieres convocarlos a una reunión para que
vengan al Ecuador, tienes que notificarlos con 40 días laborables de anticipación. En el
caso ecuatoriano, indicado por la misma funcionaria entrevistada, se necesita de dos
semanas para poder concretar una movilización hacia otro país.
66
De esta forma, se pone de manifiesto que los miembros de las instituciones tratan
de reflejar una imagen positiva de su accionar, es decir buscan deslindar
responsabilidades sobre posibles trabas existentes, siempre favoreciendo por sobre todas
las cosas a la organización a la cual representan, en términos de Allison, “where you
stand depends on where you sit”. Esto ocurre solamente en términos intersectoriales o
interinstitucionales, también ocurre a nivel interdepartamental, esto se pondrá observar
cuando se analice el proceso en el MTOP.
Posterior a varias reuniones y revisiones entre ambos grupos técnicos, durante la
III Reunión de la Comisión Binacional para la GIRH de la Cuenca Hidrográfica
Transfronteriza del Río Zarumilla, realizada entre 27 y 28 de febrero del año 2013, se
aprobaron los TDR para ambos países. Por parte de Ecuador, Efrén Reyes, subsecretario
nacional de Articulación Territorial, fue el encargado de firmar la aprobación de los
TDR y por el lado peruano el representante de la Autoridad del Agua fue Jorge Benítez.
Teniendo en cuenta que “la capacidad de acción de los jugadores está definida
por la posición que ocupan. Las ventajas y desventajas con las que cada jugador juega
en varios juegos, dependen de su posición. También depende de su posición todo un
conjunto de obligaciones en el desempeño de sus tareas” (Allison 1989, 158), se decidió
entrevistar a la Ing. Catalina Ortiz, Directora de Articulación Territorial e Intersectorial.
Luego de la suscripción de los TDR de manera Binacional, la Subsecretaría
responsable emite un Aval Técnico, para nuestro caso, la Subsecretaría de Articulación
Territorial e Intersectorial realiza esta acción. Los TDR enviados por la DH estuvieron
supervisados todo el tiempo desde la SENAGUA Quito, así la emisión de dicho aval no
conllevaba mayores inconvenientes.
Una vez emitido el aval de la Subsecretaría, viene la aprobación del proyecto por
parte de la Dirección de planificación de SENAGUA, situada dentro del área de
Coordinación General de Planificación y Gestión Estratégica. Teniendo en cuenta la
gran cantidad de proyectos que tienen que pasar por el filtro de la Dirección de
Planificación, ¿Qué argumentos se podrían plantear para lograr que se apruebe el Plan?
Como primer punto, a nivel técnico, se necesita cumplir con las especificaciones
y con los correctivos señalados por la Dirección de Planificación. Segundo, al ser el
Plan de GIRH de Zarumilla directamente un mandato Presidencial con carácter
binacional, conlleva un importante peso político que no puede ser obviado por la
67
Institución. Finalmente, el objetivo de mantener buenas relaciones con el Perú es otro
elemento a tomar en cuenta, los antecedentes históricos son aspectos importantes. Estoy
seguro que ningún ecuatoriano quiere pasar nuevamente por los conflictos suscitados
entre ambas naciones durante el Siglo XX, ante lo cual, desarrollar proyectos conjuntos
siempre será una opción viable para mantener buenas relaciones entre los países.
Recapitulando, hasta el momento se han identificado tres elementos: los TDR
elaborados por la DH Jubones, el aval emitido por la Dirección de Articulación
Territorial e Intersectorial y la aprobación dada por la Dirección de Planificación. Estas
3 etapas del proceso están directamente bajo la competencia de SENAGUA. Posterior,
algunas acciones a realizar en las siguientes etapas, necesitan de la participación de
Instituciones Públicas ajenas a la SENAGUA, en nuestro caso: MICSE, SETECI y
SENPLADES.
Continuando con el proceso, se postula el proyecto al MICSE con el fin de
obtener el aval técnico de dicha institución. Esto se justifica debido a que el MICSE es
la institución que coordina las acciones de SENAGUA. El MICSE tiene como rol,
revisar la parte técnica del proyecto y enviar los correctivos necesarios. Luego de recibir
el aval del MICSE, se tiene que realizar la propuesta de Convenio.
Esta tarea es realizada por la Dirección de Articulación Territorial e
Intersectorial, para posteriormente ser enviado a la Cancillería del Ecuador y que dicha
institución lo envíe a la Cancillería de Perú. En este punto es necesaria la ayuda de
Cancillería, a través del Área de Relaciones Vecinales, la misma que tiene la labor de
llegar a un acuerdo con el Perú, acerca de los puntos tratados en el Convenio. De esta
forma se pueden emitir los comentarios correspondientes.
Al mismo tiempo el Convenio es enviado a la SETECI para que esta Institución,
emita un documento de no objeción, en este paso no se verifica nada a nivel técnico. La
SETECI revisa que los términos del Convenio sean reales y que el Organismo
Internacional tenga la capacidad de ofrecer el soporte necesario para la ejecución del
proyecto, para nuestro caso este organismo es el Plan Binacional.
Finalmente se envía el proyecto a SENPLADES para obtener la prioridad
necesaria. Para obtener dicha prioridad, el proyecto necesita cumplir con dos requisitos
“cumplimiento del Art. 249 de la Constitución de la República, alineados al Plan del
Buen Vivir en la Frontera, y que solventen problemas basados en las Necesidades
68
Básicas Insatisfechas, Equidad Territorial y Complementariedad” (SENPLADES 2015,
51). La prioridad asignada por SENPLADES lo que genera es que el proyecto se
incluya al Plan Anual de Inversiones y así lograr que se asigne el presupuesto
correspondiente. Como se observa, y señalado por los funcionarios entrevistados,
SENPLADES tiene la última palabra, sin su aprobación no se asignan los recursos
necesarios para la ejecución del proyecto. Teniendo en cuenta esto, SENPLADES se
puede considerar como un organismo coordinador central o agencia nodal. Sin embargo,
esta prioridad la cual es un elemento esencial para la asignación de recursos, necesita
ser fundamentada para ser obtenida exitosamente.
El Plan de GIRH del río Zarumilla, cumple con lo señalado por SENPLADES
puesto que su campo de acción se encuentra en un área dentro de la franja fronteriza de
40km señalada por la Constitución. En lo que respecta al Plan del Buen Vivir 2013-
2017, también se encuentra alineado al mismo dentro del Objetivo 12.1h donde señala
que es necesario “Promover la planificación binacional y regional, con énfasis en la
garantía de derechos, la complementariedad económica, la integración logística,
conectividad e interoperabilidad, en coherencia con la planificación nacional”
(SENPLADES 2015). Adicionalmente se señala que “el agua es el sustento del
equilibrio vital, y el acceso a la misma es una garantía que los Estados deben plantearse
como prioridad en la misma” (SENAGUA 2015, 11). Estos elementos fueron esenciales
para pedir la prioridad a SENPLADES. Aunque el Plan de GIRH del rio Zarumilla
cumplía tanto con los requerimientos de la Constitución como del Plan del Buen Vivir
2013-2017, no se puede esconder el hecho de que se encuentra bajo el paraguas de ser
solicitado y apoyado por el ejecutivo, el mismo que tiene un peso muy fuerte dentro de
Regímenes Presidencialistas.
Entre los procesos necesarios para la ejecución de proyectos por parte de
SENAGUA, estos tres pasos señalados, MICSE, SETECI y SENPLADES, necesitan
coordinación a nivel Interinstitucional. Cuando se preguntó acerca de los tiempos
necesarios para el cumplimiento de estos pasos a nivel Interinstitucional, el funcionario
entrevistado del Área de Coordinación General de Planificación Estratégica, en lo
correspondiente a SENAGUA, señaló que ellos poseen tiempos críticos los cuales se
encuentran normados bajo el manual de procesos de proyectos de la institución, los
mismos que se cumplen con normalidad y establece el plazo de al menos un mes por
69
cada proceso al interior de la institución. Realmente el tiempo que nos tomamos es bajo
para realizar cualquiera de estos trámites, el proceso en realidad es ágil. Pero ya la parte
externa no, el resto de instituciones no tienen políticas donde te digan en que tiempo
deben contestar, no hay nada de eso. Y las observaciones que te envían son de
perspectiva. Así, cuando el proyecto pasa del MICSE a SENPLADES, por ejemplo, lo
que te pidió que hagas MICSE, SENPLADES dice que borres. Esto toma tiempo y
cuesta mucho dinero.
Ante los elementos señalados anteriormente, se puede inferir algunos aspectos.
Los funcionarios al interior de la institución, defienden su accionar, señalando que los
retrasos se dan debido a la ineficiencia existente en otras instituciones públicas,
protegiendo sobre todo a la organización que representan. Así, nuevamente podemos
observar la utilización de uno de los conceptos más respetados dentro de los modelos de
política burocrática10 “where you stand depends on where you sit”. Esta lealtad a la
institución influye en sus miembros para “hacer las cosas correctas” y también enmarca
lo que se considera como “las cosas correctas” (Chen 2013).
Además estos bajos niveles de coordinación entre instituciones gubernamentales,
ocasionando retrasos en la ejecución de proyectos, sustenta que “los dirigentes
gubernamentales pueden esperar que cada organización realice su "parte" en términos
de lo que la organización sabe hacer” (Allison 1989, 151), así deslindando
responsabilidades en caso de que no se logré ejecutar correctamente un proyecto debido
a factores ajenos a la institución. Así, se tiende a proteger las prioridades localistas lo
que conlleva que cada organización plantee información incompleta y distorsionada de
su parte del problema. Aunque las instituciones se protegen unas frente a otras, estas
prioridades localistas no solo existen a nivel interinstitucional, también ocurre a nivel
interdepartamental como se pondrá de manifiesto al analizar el proceso de toma de
decisiones al interior del MTOP.
Finalmente, desde el enfoque administrativo de Rosenbloom, esta falta de
coordinación entre instituciones y el retraso en las respuestas, es contrario a los pilares
de eficiencia por la cual se aboga. Tampoco se pudo observar lo que Weber señala
como un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado, que cumpla con niveles
10 Afirmación realizada por Brent Durbin (2007) en su documento Bureaucratic politics approach.
70
altos de eficiencia. Por el contrario, la falta de coordinación entre instituciones genera
pérdida de tiempo y dinero.
Posterior a obtener el aval del MICSE, el documento de no objeción de SETECI
y la prioridad de SENPLADES, el Área de Planificación solicita a la Coordinación
General Administrativa Financiera la creación de la estructura presupuestaria, este es el
último proceso que ejecuta SENAGUA.
2.2. ¿Por qué acudir al Plan Binacional?
En lo que respecta al Plan de GIRH del río Zarumilla, el Plan Binacional no
poseía los recursos propios necesarios para ejecutar este proyecto, aunque tenía la
capacidad jurídica. Así el Plan Binacional podía ejecutar el proyecto en su totalidad,
abarcando las áreas de Ecuador y de Perú. Caso contrario, SENAGUA solo podría
ejecutar el proyecto en el lado ecuatoriano, por ende, se necesitó complementar el
accionar de SENAGUA junto al Plan Binacional.
El COOTAD indica que la SENAGUA tiene la competencia para ejecutar
proyectos en lo que denomina mega proyectos, los mismos que tienen características bi-
provinciales y de esta forma no se contraponen a las competencias de los GAD
Municipales. Esto conlleva una problemática para la SENAGUA, puesto que el
Proyecto de GIRH del Río Zarumilla, correspondiente a la DH Jubones, tiene la
característica de ser de tipo transfronterizo, así SENAGUA solo podría contratar en lo
que corresponde al territorio ecuatoriano. Bajo este contexto surge un inconveniente,
como indica la Ing. Catalina Ortiz la pregunta es ¿cómo ejecutar el proyecto? Así se
buscó un organismo que posea la figura jurídica necesaria la cual permita la ejecución
del proyecto. El argumento principal fue que el proyecto simplemente no podía
ejecutarse ante las limitaciones legales que conlleva una cuenca transfronteriza.
Este proyecto en palabras de la Ing. Carla Sandoval, tiene la particularidad de no
haberse firmado a través de un contrato como normalmente ocurre, sino por medio de
un convenio cuadripartito entre SENAGUA y la Autoridad del Agua de Perú (ANA) y
los Capítulos Ecuador-Perú del Plan Binacional. Dicho convenio establecía que tanto
Ecuador como Perú debían realizar la transferencia de recursos por un monto que era
equivalente al 50% y 50% del valor total del proyecto. SENAGUA en el año 2013, por
primera ocasión obtuvo la prioridad de SENPLADES con lo cual se incluyó este valor
71
en el PAI. Se obtuvieron los recursos, se certificaron los recursos, sin embargo Perú no
daba intenciones de realizar la transferencia acordada y desde Ecuador se abstenía a la
asignación de recursos. Ante el fallido intento de asignar los recursos en 2013 debido a
la no pronunciación por parte de Perú, el proceso se realizó nuevamente en los años
2014 y 2015. En 2015, gracias a esfuerzos de la Cancillería, en el mes de septiembre se
recibió la notificación en la que el Perú indicaba que está de acuerdo y que se proceda
con la transferencia.
En el mes de abril de 2015, los recursos ya se encontraban listos, sin embargo y
basándose en las experiencias del año 2013 y 2014 no se asignaron los recursos durante
ese mes, por lo que se esperó a que la parte peruana se pronuncie. Este pronunciamiento
por parte de Perú, ocurrió durante el mes de septiembre de 2015 ante lo cual
inmediatamente SENAGUA asignó los recursos a la partida. Así se puede inferir una
falta de voluntad política por parte del Perú, puesto que se realizaron varios intentos
para tratar de concretar este convenio por parte el Ecuador.
Durante el VI Gabinete Binacional Ecuador-Perú, del 23 de noviembre de 2012,
realizado en Cuenca, se instruyó realizar las acciones necesarias para el financiamiento
de la formulación del Plan de GIRH de Río Zarumilla. En el VII Gabinete Binacional
Perú-Ecuador del 14 de noviembre de 2013 realizado en Piura, los mandatarios de
ambos países, al referirse al Plan de GIRH de la Cuenca Hidrográfica Transfronteriza
del Río Zarumilla, instruyeron “a la Autoridad Nacional del Agua del Perú, a la
Secretaría del Agua del Ecuador y a los capítulos Perú y Ecuador del Plan Binacional a
suscribir un convenio cuatripartito u otro mecanismo para viabilizar su contratación
durante los primeros 120 días del año 2014” (VII Gabinete Binacional Perú - Ecuador
2013).
Al final, durante el VIII Gabinete Ecuador-Perú realizado en Arenillas en 2014,
se suscribió un convenio Cuadripartito de Cooperación Interinstitucional Binacional
entre la SENAGUA, la ANA del Perú y el Plan Binacional Capítulos Ecuador y Perú.
Finalmente, y tras repetir el proceso durante 3 años consecutivos, se pudo realizar la
asignación presupuestaria. Luego de haber analizado el proceso al interior de
SENAGUA, en lo que se refiere al caso de estudio, a continuación se plantea identificar
el rol jugado por la burocracia, para lo que utilizaremos los roles señalados por Oszlak.
72
A través de la ejecución del Plan de GIRH del rio Zarumilla, no se observa que
la burocracia de la Institución trate de generar su expansión, ni adquirir recursos
adicionales que favorezcan sus intereses, ni tampoco el apoyo a iniciativas que
consoliden el expandir su autonomía operativa. Estos elementos son esenciales dentro
de una burocracia que posee un rol sectorial, por lo que se puede inferir, para el caso de
estudio de SENAGUA, que por medio del Plan de GIRH no se ha intentado transformar
el interés general de la sociedad en términos de intereses propios de la institución.
La información obtenida, tampoco muestra que el Plan de GIRH de rio
Zarumilla, apelando al interés general, tenga como fin satisfacer los intereses de las
clases dominantes, ni tampoco que SENAGUA por medio del mismo Plan trate de
reproducir un sistema de dominación social. Ante esto, para el caso de SENAGUA, no
se aplica el rol mediador de la burocracia.
Como último rol tenemos el infraestructural. Debido a las características del Plan
de GIRH del rio Zarumilla, el cual busca optimizar el manejo de la Cuenca Hidrográfica
Transfronteriza con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población fronteriza;
esto puede ser visto desde un rol infraestructural puesto que “Acciones de este tipo
consisten en la producción de bienes, regulaciones o servicios que tienden, o bien a
mejorar la posición de recursos del conjunto de los miembros de la sociedad, o bien a
mejor la situación relativa de sectores menos privilegiados” (Oszlak 1977, 25). Se
puede inferir que la burocracia, en lo que respecta al Plan de GIRH del rio Zarumilla,
jugó un rol infraestructural, sin buscar su beneficio sectorial como institución ni el
beneficio para las clases dominantes.
Los requerimientos necesarios para ejecutar el proyecto conllevaron, la
intervención de Instituciones Públicas externas a la SENAGUA: MICSE, SETECI,
SENPLADES, con este antecedente, la ejecución del Plan de GIRH del río Zarumilla
puede ser entendido a través del Modelo de Política Burocrática de Allison, donde “el
estira y afloja entre varios jugadores, que tienen distintas percepciones y prioridades y
que centran su atención en diversos problemas, es el proceso que está al origen de los
resultados que constituyen la acción” (Allison 1989, 164).
Esto conlleva a inferir que para el caso de estudio en SENAGUA, en términos de
Hermann, Hermann y Hagan (1987), la decisión estuvo enmarcada bajo lo que ellos
denominan como Grupos Múltiples Autónomos. Esto significa que los recursos de un
73
régimen no pueden ser comprometidos sin la autorización de los demás grupos
participantes, por lo que SENAGUA no podía comprometer los recursos de este Plan
sin la debida autorización de SENPLADES, MICSE y SETECI. A continuación, ahora
utilizado al MTOP, se ejemplificará la ejecución de proyectos en dicha institución, para
el caso señalado el Eje vial No.1 Guayaquil-Piura.
3. MTOP y los Ejes viales Binacionales Ecuador-Perú
Los ejes viales binacionales son considerados “entre los proyectos de mayor
importancia del Plan Binacional […] que tienen por objetivo conformar una red de
interconexión terrestre entre ambos países, de aproximadamente 2 176 Km, que sirva de
soporte al desarrollo de la zona fronteriza común” (Plan Binacional de Desarrollo de la
Región Fronteriza Perú-Ecuador 2008, 49); en el Anexo 13 se observa la conexión entre
Ecuador y Perú por medio de dichos ejes viales.
Tras la firma del Acuerdo de la Paz entre Ecuador y Perú, a través del Ministerio
de Transporte y Obras Públicas, el Gobierno Nacional impulsa la conectividad entre
ambas hermanas naciones por medio de la ejecución de los ejes viales binacionales.
Dichos ejes viales tienen el siguiente avance en las obras:
Eje Vial N° 1: Guayaquil – Piura (538 Km, desde Tumbes a Santa Rosa): se encuentra
concluido al 100%.
Eje Vial N° 2: Arenillas – Sullana (244 Km): presenta un avance del 95% en Ecuador y
100% en Perú.
Eje Vial N° 3: Loja – Macara Sullana (317 Km): se encuentra completado al 100% en
ambos países.
Eje Vial N° 4: Loja – Zumba- Saramiriza (690 Km): presenta un avance del 58% en
Ecuador y del 60% en el lado peruano.
Eje Vial N° 5: Méndez –San José de Morona – Saramiriza (385 Km, terrestre y fluvial):
se encuentra terminado al 100% en Ecuador y presenta un avance de solo el 5% en el
Perú, correspondiente a Estudios de pre-factibilidad (SENPLADES - PBDRF 2015, 19).
Como se observa, existen varios proyectos que ejecuta el MTOP en coordinación
con el Plan Binacional, por lo que se tomó como caso al eje vial No. 1, el mismo que
tenía una particularidad, tuvo apoyo de la Comunidad Europea.
El Eje Vial No 1 consistía principalmente en a) la construcción de la variante
internacional, b) la construcción del puente internacional de la Paz, c) la rehabilitación
del tramo de carretera de 46 km entre Huaquillas y Santa Rosa y d) las obras
complementarias que surgieran durante la ejecución del proyecto. Adicionalmente el
74
proyecto pertenece a la continuación de la carretera Panamericana del eje Andino del
IIRSA. A diferencia de lo ocurrido con el Plan de GIRH del rio Zarumilla analizado en
la sección anterior, donde los Presidentes tanto de Ecuador como de Perú instruyeron la
ejecución de ese proyecto; para la ejecución del eje vial No. 1, como indica la Ing.
Yomara Romero, una de las delegadas del MTOP en el Plan Binacional, “fue como un
regalo otorgado por la Comunidad Europea para ambos países, por lograr la paz, por
este motivo donaron el dinero para su ejecución”.
El Eje Vial No. 1, no nació como una iniciativa presidencial, sino como un
ofrecimiento por parte de la Comunidad Europea para ambos países y aquí tuvo
participación directa el Plan Binacional. De todos los ejes viales señalados, solamente el
Eje Vial No.1 tiene la característica de ser transfronterizo y necesitó la intervención
directa del Plan Binacional. Los restantes Ejes viales fueron ejecutados por cada país
dentro de su planificación vial.
3.1 Proceso de ejecución del Eje Vial No. 1
Cuando hablamos de proyectos que tienen carácter internacional o que necesitan
gestionar fondos que sean provenientes de cooperación internacional u organismos
multilaterales, las áreas que intervienen al interior del MTOP son las siguientes: La
subsecretaria de Infraestructura del Transporte, dentro de la cual la encargada es la
dirección de Estudios del Transporte, la Coordinación General Administrativa y
Financiera, dentro de la misma la encargada es la Dirección de Gestión de Créditos y
Cooperación Internacional, y finalmente dentro de esta misma Coordinación General, el
Area de Contratación Pública.
Al igual que todo proyecto, el mismo inicia con los estudios respectivos. El Ing.
Mario González, Coordinador del Área de Estudios, señala que este proyecto se trabajó
en el Ministerio de Obras Públicas Matriz en Quito, puesto que en esa época, 2005, no
existían las zonas descentralizadas. Desde su perspectiva, esta nueva forma de
descentralización es más eficiente puesto que disminuye la carga de proyectos en la
central y empodera a las zonas del país. Así la oficina central del MTOP se encarga de
supervisar la elaboración de los estudios de pre-factibilidad, factibilidad y estudios
definitivos del proyecto. Para el caso del Eje Vial No. 1, todo este trabajo se realizó
desde la oficina central. Se necesitaba movilizar personal y recursos hacia la zona donde
75
se realizaban los estudios, lo que conllevó mucho tiempo, aproximadamente 2 años.
Actualmente, estos mismos procesos para un proyecto de similares características, no
lleva más de un año.
Lo señalado anteriormente nos permite inferir algunos aspectos. Primero, la
descentralización se está convirtiendo en un elemento visto como eficiencia para las
instituciones públicas, tanto en SENAGUA como en el MTOP se recalca la importancia
de las zonas descentralizadas en la ejecución de proyectos. Siguiendo a Max Weber y al
Enfoque Administrativo de Rosenbloom, se busca ser eficiencia dentro de la burocracia
y así mismo cumplir con el Art. 227 de la Constitución. Como segundo elemento, es
importante señalar el empoderamiento que están ganando las distintas zonas
descentralizadas, las mismas que conocen mejor la situación de su región y pueden
realizar las acciones necesarias más acorde a su situación. Esto sin desmerecer la acción
central del MTOP, el mismo que en la actualidad juega un rol de supervisión, pero ya
no se encuentra inmerso durante todo el proceso a nivel de estudios.
A pesar de lo señalado, los estudios para el Eje Vial No. 1 se realizaron desde la
oficina central del MTOP, por lo que de todas maneras se observa que también se
pueden realizar estas acciones desde la oficina principal, a pesar de que tomó más
tiempo. Esto se vio agravado puesto que los técnicos del MTOP de Ecuador tenían que
trabajar en unidad con los técnicos de Perú para ambos aprobar los estudios. Esta
vinculación se realizaba a través del Plan Binacional, en Perú. Esto conllevó la
utilización de recursos y tiempo. Finalmente, los estudios se aprobaron por ambos
países en el año 2005.
Los proyectos que poseen características de ser internacionales, deben ser
aprobados en el campo técnico, administrativo, financiero y político. Los tres primeros
son de directa responsabilidad del MTOP, pero a nivel político fue necesaria la
intervención de la Cancillería y del Plan Binacional. Ellos son los encargados de
comunicar a la par peruana en este caso, lo que es viable realizar y lo que no se puede
hacer, lo que se busca es llegar estratégicamente hasta cierto acuerdo. El Ing. Mario
González comentó que la Cancillería y el Plan Binacional eran el vínculo donde
comenzaban y terminaban las negociaciones. Así, se encargaban de llegar a un consenso
entre ambos países para que esto sea presentado en los Gabinetes Binacionales que se
realizan cada año.
76
Desde el Área de Estudios el proyecto sale inclusive con el presupuesto
necesario para la ejecución, hasta ahí llega su trabajo. En estos proyectos de carácter
internacional, como siguiente paso se dirige al área de gestión de créditos y
Cooperación Internacional, ellos tienen que buscar el financiamiento para el proyecto.
Frente a lo señalado anteriormente, se puede observar que cada funcionario dentro del
proceso se dedica a lo que le corresponde y no más allá, los procesos posteriores ya no
son de su incumbencia y se los deja a los siguientes jugadores. En términos de Allison
“cada jugador no centra su atención en todo el problema estratégico, sino en la decisión
que debe tomar aquí y ahora” (Allison 1989, 161), la decisión que se debía tomar aquí y
ahora era realizar los estudios respectivos y pasarlos al siguiente departamento para
buscar el financiamiento necesario. El encargado de buscar el financiamiento es el área
de créditos y cooperación internacional.
La Arq. Aide Tobar, Directora de Créditos y Cooperación Internacional, nos
indicó que ellos tienen la función de gestionar recursos en organismos internacionales
como la CAF, el BID, entre otros, para ejecutar los proyectos con características de ser
internacionales. En lo que respecta al Eje Vial No. 1, la Comunidad Europea se
comprometió en dar una cantidad de dinero a Ecuador y Perú para financiar este eje y en
efecto depositaron el dinero. Además, crearon una comisión especial del Plan
Binacional, el capítulo Ecuador y el capítulo Perú, estas dos comisiones eran las
encargadas de manejar los recursos. Como se observa, gracias a la cooperación recibida,
la Dirección de créditos y cooperación internacional no tuvo mucha incidencia en el
caso del Eje Vial No.1 debido a que no necesitó buscar financiamiento para la obra y la
contraparte que se otorgó al Plan Binacional, provenía de recursos fiscales.
A pesar de esto, para la ejecución de los demás ejes viales binacionales, del No.
2 al No. 5, la Dirección de Créditos y Cooperación Internacional fue la encargada de
manejar los créditos otorgados por el BID y la CAF para su ejecución, y cada país
realizó su parte de la infraestructura de su lado. En estos casos no existió la necesidad
de coordinar nada con Plan Binacional puesto que todo se manejó desde el MTOP.
Basándose en esto, la Arq. Aide Tobar señala que cuando se terminó el Eje Vial No.1,
el único que fue financiado por un fondo común, la relación con el Plan Binacional es
casi inexistente. A diferencia del Plan de GIRH del rio Zarumilla, donde se necesitaba
un ente que maneje los recursos de la cuenca hidrográfica transfronteriza, los ejes viales
77
a excepción del No. 1, podían ser ejecutados desde el lado ecuatoriano sin la necesidad
de intervención del Plan Binacional.
Lo señalado anteriormente, nos permite inferir algunos aspectos. Como nos
señaló la Arq. Aide Tobar, desde su punto de vista el Plan Binacional ya no tiene
sentido de que siga existiendo debido a que coordina casi nada con el MTOP. Por otro
lado, la Ing. Catalina Ortiz, Directora de Articulación Territorial e Intersectorial de
SENAGUA, como se observó en la sección respectiva, señaló que sin el Plan
Binacional no se podría concretar el Plan de GIRH, es decir jugó un rol muy importante.
Estas controversias referidas a un mismo tema de análisis se dan de manera frecuente.
Por ejemplo Allison en su estudio de la crisis de los misiles, encontró que para el
almirante Radford, la compra de los B-36 era considerado un mal negocio para el país.
Opuesto a este pensamiento, el secretario de la Fuerza Aérea, Symington, indicaba que
los B-36 combinada con una bomba A, podrían destruir objetos lejanos, los mismos que
por tierra tardarían años en ser alcanzados, es decir era una adquisición positiva para la
seguridad del país.
Como se observa, los funcionarios públicos tienen distintas percepciones y
prioridades respecto a los diversos problemas y situaciones que enfrentan. Para nuestro
caso de estudio, se puede señalar que la posición que adopta un funcionario público
respecto al Plan Binacional, depende del sitio donde se encuentra al interior del
Gobierno, para algunos no es útil, para otros si es de utilidad. En otras palabras “lo que
desde uno se considera “racional”, parece irracional desde otro” (Weber 1920, 65); para
SENAGUA sería racional considerar al Plan Binacional como un ente útil para la
ejecución de proyectos y para MTOP esto sería considerado como algo irracional, ya
que no tiene incidencia alguna, a excepción del caso estudiado en la presente sección.
Continuando con el proceso, cuando se trata de proyectos que se encuentran
dentro de la Planificación anual de ejecución del MTOP, la siguiente área es la de
contratación. Con respecto al área de contratación, el funcionario entrevistado en el
departamento de estructuras viales, nos comentó que en el área de estudios ellos
trabajan de manera coordinada, los técnicos hablan el mismo idioma, pero el área de
contratación es un caos, nadie te da información, no saben cómo van los procesos, nadie
te informa de nada.
78
Esto muestra algo que ocurre en las burocracias frecuentemente y además
recalcado por Allison (1968) en su modelo de política burocrática, “where you stand
depends on where you sit”, no solo entre instituciones por ejemplo entre SENAGUA-
MICSE-SENPLADES, sino de forma interdepartamental como ocurre en este caso en el
MTOP. Este proyecto poseía recursos provenientes de la Comunidad Europea, por lo
que el proceso de contratación no se dio en el area correspondiente al interior del
MTOP, esto se realizó en el Plan Binacional con la asesoría de los Ministerios de Obras
Públicas de ambos países, según lo estipulado en el Acuerdo de Financiamiento, como
co-ejecutores.
Como señala el Convenio tripartito de financiación ALA/2005/17-545 entre la
Comunidad Europea, el Gobierno de Perú y el Gobierno de Ecuador, el costo del
proyecto se estimó en €63,4 millones de euros, de los cuales la Comunidad Europea
financió €51 millones de euros con una cooperación no reembolsable otorgada a ambos
Gobiernos en el marco del Plan Binacional. El aporte de Perú era de €6,5 millones de
euros y por Ecuador correspondían €5,8 millones de euros, como contrapartida
nacional. Dichos montos fueron entregados al Plan Binacional para que se encargue de
su administración a través del Fondo Binacional.
Sin embargo, frente a imprevistos no esperados, el monto del proyecto ascendió
a €66 millones de euros. Así, la cooperación otorgada por la Comunidad Europea fue la
misma, pero la contribución por parte de Perú ascendió a €7,1 millones de euros y por
Ecuador a €8,04 millones de euros. Esto se realizó a través de un Addendum No. 1 al
Convenio, del 29 de marzo de 2009.
Originalmente el acuerdo fue firmado por el Presidente de la época Jamil
Mahuad a través del Acuerdo de Paz Ecuador-Perú. Desde esta perspectiva, la decisión
de ejecutar el Eje Vial No. 1 se puede observar a través del Modelo de Política Racional
donde la elección escogida es “la alternativa de acción cuyas consecuencias favorecen
sus metas y objetivos” (Allison 1989, 132). Teniendo como contexto las
confrontaciones existentes entre Ecuador y Perú durante el Siglo XX, esta decisión
buscaba garantizar tanto la seguridad como los intereses nacionales.
Por otra parte, el Addendum al Convenio de Financiación del 24 de marzo de
2009 que modifica el aporte ecuatoriano, lo firmó el Ministro de Relaciones Exteriores,
Fander Falconí. Así se observa nuevamente lo señalado por Roberto Russell (1990)
79
acerca del indiscutido control de toma de decisiones en política exterior por parte del
Presidente, y en este caso también de la Cancillería quien acorde al Tratado de Viena,
puede firmar convenios internacionales sin la necesidad de poseer plenos poderes. Algo
similar a lo sucedido en la ampliación del Plan Binacional hasta 2024, observado en el
capítulo primero.
El Convenio señalaba que el Órgano de contratación era considerado el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones por Perú, y el Ministerio de Obras
Públicas y Comunicaciones de Ecuador y, por encargo del Plan Binacional, el Fondo
Binacional se encargaría administrar los fondos de la cooperación de la Comunidad
Europea, de €51millones de euros (US$ 66,12 millones de dólares). Esta cooperación de
la Comunidad Europea se encuentra normado por el Reglamento (CEE) Nº 443/92 del
Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativo a la asistencia técnica financiera y a la
cooperación económica con los países de Asia y América Latina.
Cuando los fondos provienen de organismos internacionales, especialmente
cuando son de tipo no reembolsables, los representantes de los organismos donantes se
apersonan del proyecto debido a la rendición de cuentas que tienen que dar a sus
superiores, en otras palabras “el dinero baja, la información sube” (Sogge 2002, 114). A
pesar de esto, el MTOP tuvo injerencia en la contratación del proyecto, participó en la
calificación de las ofertas. Por ende, se decidió entrevistar a uno de los dos funcionarios
que fueron a Perú a calificar las ofertas, en este caso la Ing. Yomara Romero.
La Ing. Yomara Romero participó en la calificación de las ofertas, fue uno de los
dos delegados de Ecuador para la contratación del Eje Vial No.1. Este proceso de
carácter internacional, es mucho más complicado que uno nacional. Por ejemplo, nos
comentó el mismo funcionario, que al llegar a Perú les hicieron firmar un documento de
confidencialidad donde señalaba que no podías tener contacto ni telefónico ni verbal
con nadie. Esto se debe a que el Eje Vial No. 1, estaba regido bajo la legislación de la
Comunidad Europea, ellos ponían las condiciones. A pesar de haberse reunido en dos
ocasiones, bajo la misma modalidad, ninguna de las ofertas se acercó al precio
referencial. Ante esta situación, la legislación europea permitía el negociar con las
empresas oferentes, esta negociación la realizó directamente el Plan Binacional sin la
intervención de los Ministerios de Obras Públicas de ambos países.
80
Uno de los principales objetivos de la ejecución del Eje Vial No.1 es reducir la
vulnerabilidad de la infraestructura de la zona fronteriza ante fenómenos naturales,
especialmente el fenómeno de El Niño, y mejorar el tránsito entre ambos países. Yash
Tandon (2009) señala como bienes públicos globales11 los siguientes elementos “La
extinción de fuegos forestales y el control de las inundaciones […] La
descontaminación de los ríos y la ubicación de bandas de ondas electromagnéticas […]
La eliminación de los desechos tóxicos, protección de la capa de ozono y el control y
erradicación de epidemias […] La reducción de compuestos orgánicos volátiles y el
aseguramiento de la estabilidad financiera global” (83-84). Así, el Eje Vial No. 1 puede
ser observado como ayuda para reducir la problemática del primer aspecto señalado, el
control de inundaciones. Siguiendo a Yash Tandon (2009), este tipo de ayuda puede ser
vista desde su taxonomía como ayuda Verde/Azul más conocida como ayuda que
suministra bienes públicos globales (BPG). “La ayuda debe favorecer la confianza en
las propias capacidades y después hacerse a un lado” (Sogge 2002, 114). Bajo esta
premisa, la Comunidad Europea ayudó al país a ejecutar el Eje Vial No. 1 y se retiró.
Los demás ejes viales se impulsaron a través de recursos gestionados a organismos
internacionales como la CAF, el BID, entre otros.
La ejecución del Eje Vial No.1, nos permite identificar algunos aspectos
importantes. Cuando un proyecto se ejecuta en su mayoría con recursos provenientes de
donaciones, la participación del Estado receptor de estos fondos se ve minimizada,
inclusive acatando las normas señaladas por el donante. En este caso, el Estado
ecuatoriano a través del Ministerio de Transporte, básicamente se encargaba de dar
apoyo en la parte técnica. A pesar de esto, la ayuda por parte de la Comunidad Europea
fue de características no reembolsables, con lo que se puede considerar a la Comunidad
Europea como un verdadero actor de ayuda bilateral colectivo.
En lo referente al proyecto en sí, este “fue eficiente […] no hubo ningún
problema con la disponibilidad de los fondos, que fue realizada conforme a los plazos
previstos. Aunque resultó un incremento [...] sobre el presupuesto estimado. Los
Gobiernos de Perú y Ecuador han asumido este incremento” (Misión de Monitoreo
11 Yash Tandon (2009) señala que “los bienes públicos globales, denominan todas las formas de
transferencia tecnológica y técnica o financiera que tienen propósitos genuinamente humanitarios; o que
originan obligaciones legales abordadas en los compromisos realizados a nivel internacional con vistas al
bien común; o por lo que describimos como <<finanzas compensatorias>>, para equilibrar las
desigualdades históricas o existentes en el sistema” (82).
81
Externo 2011, 124). Dicho incremento, como se señaló en párrafos anteriores, fue
firmado por el Ministro de Relaciones de la época, Fander Falconí.
Un inconveniente encontrado fue la falta de socialización del proyecto con las
poblaciones afectadas en el Eje Huaquillas-Aguas Verdes, lo cual ocasionó el
descontento en la zona, puesto que dentro del proyecto se estipulaba la creación del
CEBAF correspondiente al Eje Vial No.1. Esto generaba que la movilización vehicular
ya no se daría por medio del caótico puente internacional Huaquillas-Aguas Verdes,
sino por medio de un nuevo paso lateral Ecuador-Perú. Esto generó manifestaciones
violentas, inclusive llegando a secuestrar funcionarios públicos con el fin de ser
escuchados, el motivo argumentado para esta reacción fue que el comercio entre ambas
naciones se vería afectado. Señalado por la Ing. Yomara Romero, este fue el único
problema que puso en peligro la ejecución de la obra.
Ante la evidencia de la ejecución del Eje Vial No.1, nos podría sugerir que el
Plan Binacional ha servido de mucha ayuda en la ejecución de proyectos con el Perú
junto con el MTOP, inclusive el Informe de la Unión Europea señala que “la elección
como socio ejecutor de instituciones y organizaciones de carácter extranacional
regional, como el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador
constituye un ejemplo a seguir para otros proyectos en regiones fronterizas ya que
conlleva a armonizar la ejecución de los proyectos en un entorno de confraternidad
entre países trabajando conjuntamente en un beneficio común” (Misión de Monitoreo
Externo 2011).
Sin embargo, el accionar del Plan Binacional en lo que respecta al MTOP se ha
visto casi eliminado. Con el Plan Binacional ellos prácticamente no tienen ninguna
relación. Por ejemplo, para los demás ejes viales, el área de estudios se encarga de la
parte técnica, el área de créditos se encarga de buscar financiamiento con entes
internacionales, y el área de contratación se encarga de elevar a licitación y adjudicar. El
Plan Binacional no aporta en nada, el MTOP se encarga de ejecutar todo, inclusive
cuando se necesita alguna reunión con la institución par del Perú, el encargado de
realizar esto es la Cancillería, ellos coordinan las reuniones. Dichas reuniones se llevan
a cabo entre los Ministerios de Obras Públicas de ambos países.
El Ing. Fernando Salgado quien durante mucho tiempo trabajó en el área de
créditos y cooperación internacional, señala que discrepa ante las afirmaciones de la
82
Arq. Aide Tobar, puesto que, durante la ejecución de los diferentes ejes viales, las
acciones de seguimiento que debía realizar el MTOP eran coordinadas por el Plan
Binacional como ente de seguimiento. El Plan Binacional recopilaba información del
estado de los proyectos para informar a Cancillería y de esta manera realizar reuniones
periódicas. Como se observa, inclusive dentro del MTOP existen discrepancias acerca
de la opinión que les merece el Plan Binacional, así se observa nuevamente las
diferencias que existen entre los diferentes funcionarios públicos respecto a un
determinado tema. A pesar de esto, como señala Allison (1989), los individuos no están
de acuerdo en ciertos accionares, pero las diferencias importan.
A continuación, se identifica el rol jugado por la burocracia en este caso, para lo
cual recurriremos a los roles de la burocracia señalado por Oscar Oszlak (1977).
Similar a lo que sucedió en el caso de SENAGUA, en el caso del MTOP para la
ejecución del eje vial No. 1, no se identifica que la burocracia a través de la ejecución
del proyecto, busque generar su expansión, ni consolidar su autonomía operativa, ni la
búsqueda de recursos para favorecer intereses propios. Así, se puede inferir que la
burocracia en este caso no jugó un rol sectorial puesto que no buscó traducir el “interés
general de la sociedad -dentro de los flexibles límites que habitualmente admite su
desagregación- en términos que consulten su propio interés” (Oszlak 1977, 25).
Tampoco se identifica que a través de la ejecución del eje vial No. 1, se trate de
satisfacer los intereses de las clases dominantes ni que su acción se vista como “garante
de la reproducción de un sistema de dominación social” (Oszlak 1977, 25). Ante esto, se
puede inferir que la burocracia tampoco jugó un rol mediador. Debido a que el eje vial
No.1 tenía como fin consolidar la paz entre naciones y evitar inundaciones como efecto
de fenómenos naturales, en especial El Niño, el accionar de la burocracia en este caso
jugó un rol infraestructural. Puesto que se busca “mejorar la situación relativa de
sectores menos privilegiados. En este carácter la burocracia actúa como infraestructura
(productiva y reguladora) auténticamente representativa del interés general” (Oszlak
1977, 25).
Finalmente, en términos señalados por Hermann, Hermann y Hagan (1987) la
unidad última de decisión en lo referente al Eje Vial No.1, por parte de Ecuador, se
enmarca entre el líder predominante y el grupo solo; puesto que el Presidente de la
República firmó el acuerdo de paz con el Perú donde se incluía el Eje Vial No.1, y el
83
Canciller de la República fue el encargado de firmar el Addendum respectivo al
convenio con Perú y la Unión Europea, donde se comprometían los recursos del Estado.
4. Proyectos transfronterizos, cooperación transfronteriza e integración
Las dificultades encontradas en los procesos de integración regional de América
Latina han desembocado en la necesidad de a) superar la visión tradicional de
soberanía, con el fin de eliminar la percepción de las fronteras como áreas de desarrollo
marginales y b) superar las disputas limítrofes existentes entre los países. La creación de
instituciones regionales como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la
Comunidad Andina (CAN), nos orienta a visualizar a las fronteras como territorios
propicios para la cooperación y la integración regional.
Dos grandes retos afrontan esta nueva visión de frontera a) como mejorar la
calidad de vida de la población fronteriza por medio de los programas de desarrollo y b)
como manejar el problema de migración al interior de la región (Hernández, Jiménez y
Picón 2006). Paradójicamente, mientras las fronteras han llegado a ser más permeables
para el intercambio comercial, en algunos países de la región los controles migratorios
se han intensificado con el fin de impedir el ingreso las personas. Esta regulación que es
impuesta a la migración humana, se explica principalmente por la heterogeneidad social
y económica de los países en la región, la cual genera ciertos polos de atracción para
inmigrantes. En el caso de Ecuador, se observa que las relaciones comerciales con
nuestros vecinos Colombia y Perú, se han visto afectadas debido a la imposición de
salvaguardas comerciales como resultado de la crisis económica que sufre nuestro país
lo que ha generado el aumento de los índices de contrabando.
A pesar de lo señalado, la frontera Ecuador-Perú se convierte en un lugar
propicio para ejecutar proyectos transfronterizos que beneficien a la población de estas
zonas. En este aspecto, es importante tomar en cuenta la participación de autoridades
locales, lo cual es fundamental para poner en marcha proyectos de cooperación
transfronterizos. Sin embargo, la gran debilidad organizacional históricamente mostrada
por parte de estos actores, ha minimizado su influencia y participación en estas
experiencias. Mediante los procesos de descentralización, se busca empoderar a las
autoridades locales para que se conviertan en referentes protagonistas de las iniciativas
de cooperación. Adicionalmente, el desempleo, la pobreza, los bajos salarios, entre
84
otros, son aspectos recurrentes en la frontera Ecuador-Perú. Para superar los aspectos
señalados, se necesita principalmente vigorizar la economía en la zona mediante
inversión en infraestructura de carreteras y servicios públicos, y así tanto productores
como potenciales inversionistas pueden trabajar bajo condiciones competitivas.
Bajo la perspectiva señalada, las autoridades locales están llamadas a ser los
entes que atraigan inversionistas para ejecutar obras públicas y proyectos de desarrollo
en la frontera. Así, las autoridades locales juegan un rol fundamental puesto que
necesitan concientizar a todos los actores de la sociedad acerca de la proximidad de los
países vecinos y los mutuos intereses sociales, culturales y económicos. Los aspectos
identificados, permiten que sea más probable un resultado exitoso de la cooperación
transfronteriza plasmados en proyectos transfronterizos (Hernández, Jiménez y Picón
2006).
A pesar de la imperante necesidad de participación de las autoridades locales, en
la mayoría de casos, estos proyectos dependen de la decisión del Ministerio de
Relaciones Exteriores o del Ejecutivo, los actores fuera de estos, tienen una influencia
muy limitada. Así, se puede considerar que el marco legal ha otorgado al Estado central
ecuatoriano una jurisdicción exclusiva sobre la cooperación internacional. Los
proyectos transfronterizos a ejecutarse nacen por iniciativas presidenciales, relegando a
las autoridades locales, fruto del presidencialismo existente en nuestro país. Esto se
observa en la presente investigación, frente a la ampliación de la vigencia del Plan
Binacional al período 2014-2024, la ejecución del Plan de GIRH del Rio Zarumilla y los
demás proyectos de características transfronterizas estipulados en el marco de acción
del Plan Binacional. Solamente los proyectos con financiamiento no reembolsable se
escapan de esta regla, por ejemplo la ejecución del Eje Vial No.1 incentivado por la
cooperación no reembolsable proveniente de la Comunidad Europea, como se indicó en
la sección del MTOP.
Frente a esta problemática, las autoridades locales tienen el gran reto de
consolidar una mayor autonomía referente a la administración territorial y la creación de
alianzas con municipalidades entre ambos países. Lo señalado anteriormente es
fundamental para comenzar a cambiar escenario económico y ambiental de las
municipalidades de frontera las cuales sufren de pobres condiciones de producción, falta
de infraestructura, carencia de entrenamiento local para explotar ventajas comparativas
85
de las comunidades fronterizas, entre otros inconvenientes. Debería existir la
coordinación necesaria entre los gobiernos locales y el Plan Binacional y así llevar a
buen término los aspectos señalados.
Como se observó al identificar los procesos en SENAGUA y MTOP, la
ejecución de proyectos transfronterizos Ecuador-Perú incorporados en el Plan
Binacional, tiene un alto grado de complejidad burocrática y la utilidad del Plan
Binacional varía dependiendo del proyecto a ejecutarse. Estos procesos burocráticos han
ocasionado que por un lado la ejecución de proyectos sea lenta, y por otro no se han
concretado algunos proyectos importantes para ambos países, por ejemplo el Proyecto
multipropósito Puyango-Tumbes. En otros casos, como sucede en la ejecución del eje
vial No.5 Méndez-Saramiriza, la falta de voluntad política por parte del Perú ha
ocasionado que no se termine con este Eje Vial, el cual podría dar acceso a Ecuador al
río Santiago en el lado peruano, mediante vía terrestre y marítima.
Este retraso en la construcción del Eje Vial No.5 por parte de Perú, se podría
justificar, puesto que el área por donde atravesaría es poseedora de una valiosa y variada
biodiversidad. Además, parte de la construcción por donde se ejecutaría el Eje Vial
No.5, se sobrepone a la Zona Reservada Santiago-Comaina. Debido a la riqueza de flora
y de fauna existente en el área se “hace imprescindible incorporar, en el desarrollo del
proyecto, criterios de sostenibilidad ambiental que ayuden a prevenir y/o disminuir los
posibles impactos socio ambientales, ante la factibilidad de construir el Eje Vial N°5, en
una zona poblada mayormente por poblaciones Aguaruna y Huambisa, que ejercen la
propiedad y posesión de áreas en la cuenca del río Santiago” (Ministerio de Transporte
y Comunicaciones 2007, 4). Desde el lado peruano en el año 2015, se ha concluido el
proyecto de pre-factibilidad para su ejecución, y se ha encontrado que la mejor opción
es la alternativa bimodal (marítima-terrestre).
Aunque no se han concretado algunos proyectos transfronterizos, los proyectos
que si se han logrado ejecutar tienen como objetivo “mejorar la cooperación, en
particular, para la cohesión social y la integración regional, orientando los programas
hacia las necesidades emergentes y asegurando resultados más tangibles” (Rhi-Sausi y
Oddone 2013, 207). La difusión de dichos proyectos, se ha convertido en un desafío de
gran relevancia, los mismos que necesitan de una mayor participación por parte de
gobiernos subnacionales y organismos de cooperación internacional.
86
La cooperación transfronteriza y también los proyectos transfronterizos, bajo la
perspectiva señalada anteriormente, son considerados como un enfoque desde abajo
hacia arriba, el cual permite apoyar la integración regional, consolidando la
interconectividad (Comisión de las Comunidades Europeas 2009). De esta forma, la
ejecución de proyectos mediante el uso de la cooperación transfronteriza se convierte en
“extraordinarios laboratorios para la construcción de una agenda que profundice la
integración latinoamericana” (Rhi-Sausi y Oddone 2013, 208).
Para el caso Ecuador-Perú, la ejecución de proyectos transfronterizos ayuda a
concertar criterios de integración geopolíticos y geoeconómicos. Por ejemplo, la
ejecución del Eje Vial No.1 permite potenciar la movilidad de bienes y personas entre
las poblaciones de Huaquillas y Aguas Verdes, aunque esto no fuera posible sin la
existencia de acuerdos institucionales entre Ecuador y Perú referidos a la atención en
frontera, los cuales son ejecutados por medio de los CEBAF.
Así se busca consolidar la integración con el Perú, al menos de manera física,
para luego pensar en otros ámbitos de integración. En el artículo Brasil: la visión de sus
vecinos y más allá. El caso de la relación entre Brasil y el Perú, de Farid Kahhat,
publicado en Rio de Janeiro en 2007, señala que “la integración económica requiere un
nivel mínimo de integración física para los países involucrados” (en Rhi Sausi y
Oddone 2012, 243), la concreción de los ejes viales se puede considerar un primer paso
para alcanzar una futura integración económica. Otro ejemplo de esto se observa en el
MERCOSUR, donde existe el compromiso de instituir las aduanas integradas en los
pasos fronterizos. Es indispensable la realización de acuerdos regionales, o en el caso de
Ecuador-Perú binacionales, los mismos que permitan efectivizar la movilidad,
potenciada por la integración física. Por ende, la consecución de una agenda positiva y
operativa en los sectores transfronterizos “brindará un salto cualitativo a la integración
latinoamericana” (Rhi-Sausi y Oddone 2013, 209).
La ejecución del Eje Vial No.1 y el Plan de GIRH del rio Zarumilla, al ser
proyectos de tipo transfronterizo, buscan transformar a las zonas fronterizas, las mismas
que históricamente se han encontrado en desventaja por su posición periférica, en
nuevos polos de desarrollo. Así, la cooperación transfronteriza impulsa la integración, al
cumplir dos funciones principales:
87
por un lado estimular las relaciones entre las instituciones y los actores de los territorios
fronterizos para contribuir a prevenir conflictos y reducir tensiones, mediante una serie
de acciones de paradiplomacia preventiva12, y por el otro, contribuir a generar nuevos
modelos de regionalización, tendientes a englobar los límites político-administrativos en
reagrupaciones territoriales funcionales, no institucionales, basadas en la condivisión de
problemáticas comunes e interdependientes (Rhi-Sausi y Oddone 2013, 209).
En este contexto, la IIRSA es el único proyecto que impulsa la consolidación del
compromiso de todos los gobiernos de Sudamérica con la modernización e integración
de la infraestructura regional. Este desarrollo de la infraestructura “puede estimular la
integración productiva porque aproxima espacios económicos, reduce barreras físicas al
comercio, reduce los costos de transporte y amplía la dimensión de los mercados”
(IIRSA 2009, 6). A pesar de los beneficios generados a las poblaciones fronterizas por
medio de estos proyectos, los futuros proyectos transfronterizos, enmarcados en el
campo de acción del Plan Binacional, posiblemente vean limitado su avance debido a la
situación económica que vive nuestro país en la actualidad.
En 1998, durante el Gobierno de Jamil Mahuad, se vivió una situación de crisis
económica como consecuencia de la presencia del fenómeno del Niño, la caída de los
precios del petróleo y la crisis financiera internacional. Durante los años 1999-2001, el
país vivió la peor crisis económica de las últimas décadas, provocando la muerte del
sucre y la adopción del dólar, reduciendo los márgenes de maniobra para el estado
ecuatoriano. Esta crisis afectó de forma directa los proyectos a ejecutarse en el marco
del Plan Binacional, así solamente el proyecto de Gestión de la cuenca Catamayo-Chira
inició durante esta época, esto se dio en el 2001.
Al igual que Ecuador, Perú vivía una crisis similar la cual no permitía avanzar
con los proyectos estipulados en el Plan Binacional. Durante el 2002, inclusive se llegó
a depreciar el sol a 3,652 por cada dólar, este valor es el nivel histórico más alto hasta la
fecha, lo que muestra que en Perú se vivía una situación económica similar a la
ecuatoriana. A partir del año 2003 empieza la recuperación económica en ambos países,
en Ecuador acompañada por el incremento de los precios del petróleo, con lo cual los
proyectos estipulados en el Plan Binacional también empiezan a ejecutarse.
12 Se considera “la participación de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, a través
del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras, con
el propósito de promover diversos aspectos socioeconómicos o culturales, así como cualquier otra
dimensión exterior de sus propias competencias constitucionales" (Cornago 2000, 66).
88
Comparando la situación de 1999-2002, con la situación económica actual del
país, se observan algunos puntos en común: la caída de los precios del petróleo, la
depreciación de las monedas de países vecinos, particularmente Perú. Adicionalmente,
el fortalecimiento del dólar y la inminente presencia de fenómenos naturales como el
fenómeno del Niño, el terremoto suscitado en Manabí y la potencial erupción del
Volcán Cotopaxi, son agravantes de la situación actual. Frente a este contexto, se
pueden señalar algunas perspectivas para la ejecución de proyectos transfronterizos en
el marco del Plan Binacional.
Para el caso de SENAGUA, de continuar los bajos precios del petróleo, los
proyectos transfronterizos a ejecutarse dentro del Plan Binacional, tienen pocas
posibilidades de concretarse, debido a que los recursos necesarios para ejecutar dichos
proyectos, como se observó en la sección de SENAGUA, provienen de recursos fiscales
solicitados por medio del Programa Anual de Inversiones (PAI). El Presidente de la
República, Ec. Rafael Correa en muchas de sus intervenciones ha señalado que la
variable de ajuste en caso de caer los precios del petróleo, es el PAI13. En entrevistas
realizadas a varios funcionarios de SENPLADES, señalan que ante la situación
económica del país, los proyectos a ser ejecutados solamente serán los prioritarios como
son: salud, educación, cambio de matriz productiva, vialidad y las obras en marcha,
principalmente. Una posible solución para superar este inconveniente podría ser la
gestión de recursos no reembolsables en países amigos y organismos multilaterales,
similar al caso de la ejecución del eje Vial No.1.
En lo referente al MTOP, luego de la ejecución de los 5 ejes viales, no existen
más proyectos binacionales a su cargo. Sin embargo, de existir algún proyecto nuevo,
como se observó en la sección del MTOP, su ejecución se puede realizar sin la
intervención del Plan Binacional, debido a que poseen recursos incluidos en su
planificación anual o recursos gestionados en organismos multilaterales como el BID, la
CAF, entre otros. Solamente de existir recursos provenientes de cooperación no
reembolsable y que involucren simultáneamente a ambos países, el Plan Binacional
nuevamente podría ser útil para la ejecución de proyectos binacionales junto al MTOP.
Como se observa el futuro de los proyectos a ejecutarse con el Perú en el marco
del Plan Binacional, debido a la crisis actual, no son muy alentadores. A pesar de lo
13 En el siguiente link se pone de manifiesto lo señalado: http://www.andes.info.ec/es/noticias/gobierno-
anuncia-obras-marcha-continuaran-2016.html
89
señalado, si los compromisos no se han cumplido, se debe a la falta de recursos y no a la
desconfianza entre ambos países, lo cual fue recurrente durante el siglo pasado. “Lo
prueban la labor de las poblaciones en la limpieza del Canal de Zarumilla y la de los
soldados en el desminado de la Cordillera del Cóndor. Ese es el dividendo de la paz, el
fundamento y la piedra angular de nuestra asociación para el Siglo XXI” (Morelli 2009,
255).
90
Conclusiones
El propósito de la presente investigación fue analizar cómo funciona la toma de
decisiones en política exterior de nuestro país utilizando como estudio de caso al Plan
Binacional Ecuador-Perú. Se exploró una decisión a nivel político (macro), la
ampliación del Plan Binacional al período 2014-2024; y dos decisiones a nivel
institucional (micro) al interior de SENAGUA y el MTOP utilizando la ejecución de
proyectos transfronterizos en coordinación con el Plan Binacional.
Durante el primer capítulo se exploró el contexto histórico-político del Plan
Binacional, donde se identificaron factores externos e internos de nuestro país, los
mismos que incidieron para que se tome la decisión de ampliar su funcionamiento hasta
2024. De igual manera, se efectuó un breve estudio acerca de la Cooperación
Transfronteriza y también describimos las relaciones históricas entre Ecuador y Perú.
Posterior, se identificó las características del sistema político y de la política exterior de
nuestro país. Utilizando el enfoque de Roberto Russell (1990), se indagó acerca de la
estructura y proceso decisorio, donde se identificaron la unidad última de decisión y los
diferentes actores que influyeron durante esta decisión.
Por su parte, durante el capítulo segundo se trabajó en identificar de manera
empírica, cómo funciona la burocracia al interior de SENAGUA y el MTOP, a través de
la ejecución de proyectos en coordinación con el Plan Binacional. Para lograr esto, se
utilizaron los Modelos decisionales de Allison los mismos que estuvieron
complementados por un lado con los enfoques de la Administración Pública de
Rosenbloom y por otro con los roles de la burocracia señalados por Oszlak. Al finalizar
el capítulo segundo, se traza una relación entre los proyectos trasfronterizos, la
cooperación transfronteriza e integración. Finalmente, y posterior a examinar la forma
en que se desarrollaron los procesos de toma de decisiones tanto a nivel político como a
nivel institucional, se pueden señalar las algunas conclusiones.
Para el caso de la ampliación del Plan Binacional hasta 2024 podemos señalar
algunos elementos de análisis. El modelo de los dos niveles de Robert Putnam no es de
mucha utilidad para evaluar el caso de estudio, puesto que no existió la necesidad de
91
que la decisión tomada sea ratificada dentro de la Asamblea Nacional, con lo que se
limita la capacidad de explicación de esta teoría.
El Modelo I de Allison, actor racional, aporta elementos parciales para la
ampliación del funcionamiento del Plan Binacional al período 2024. Es evidente que el
objetivo del Gobierno de Ecuador era el de ratificar el Plan Binacional y así continuar
profundizando las relaciones bilaterales con Perú, con el fin último de promover
programas de desarrollo fronterizo. Por la evidencia encontrada, el Ministro de
Relaciones Exteriores presentó al jefe de estado algunas alternativas, entre las que se
pueden señalar: a) ratificar el Plan bajo las mismas condiciones originales; o b) ratificar
el Plan, incluyendo alguna modificación; o c) No ratificar el Plan Binacional.
Es de suponer que las opciones fueron analizadas en cuanto a las posibles
consecuencias que estas podrían ocasionar. La decisión menos óptima era la de no
ratificar el Plan Binacional, con lo cual se hubiera retrocedido 15 años en las relaciones
Ecuador-Perú, inclusive pudiendo generar desconfianza entre la población fronteriza de
ambos países acerca de las relaciones bilaterales existentes. La opción de modificar
algún aspecto del Plan Binacional original, hubiera conllevado más tiempo y un proceso
de negociación binacional más complejo, inclusive poniendo en riesgo su continuidad.
Frente a esto se puede sugerir que se optó por ratificar el Plan bajo las mismas
condiciones originales, lo cual conllevaría la continuidad de ejecución de proyectos
entre ambos países con el fin de buscar el desarrollo de las regiones fronterizas. Lo
anterior demuestra que la decisión del mandatario Rafael Correa puede ser analizada
desde un punto de vista racional, de esta manera se buscó garantizar la seguridad
nacional y los intereses nacionales.
Por su parte, el modelo burocrático ofrece pocos elementos explicativos, puesto
que los actores principales no tenían posiciones opuestas, solamente seguían las
directrices presidenciales, con lo cual no fue necesario llegar a un conceso interno ni de
comprometerse a cumplirlo. El modelo organizacional plantea algunos elementos que
ayudan a explicar la decisión elegida. Primero, como en casi todas las decisiones, las
elecciones fueron tomadas con anticipación, así la decisión de ampliar el Plan
Binacional fue resultado de un proceso organizacional realizado previamente puesto que
la ABIMSENOP solicitó ampliar el funcionamiento del Plan Binacional, lo cual fue
aceptado por los ministros de Relaciones Exteriores de ambos países y comunicado al
92
presidente para su conocimiento. Así, el presidente delegó al Ministerio de Relaciones
Exteriores la realización de dicha tarea. Como segundo aspecto, ninguna de las
organizaciones gubernamentales se hallaba opuestas a esta decisión, no poseían
divergencias en lo referente a ratificar el Plan Binacional. Como tercer elemento, el
Ministerio de Relaciones Exteriores cumplió con sus rutinas organizacionales ya que, de
acuerdo con el Tratado de Viena, puede celebrar tratados internacionales, con lo que
ratificó el Plan Binacional por medio de notas reversales entre embajadas. Finalmente se
informó al presidente de esta decisión tomada, el mismo que la comunicó en el VIII
Gabinete Binacional. Lo mencionado anteriormente ratifica que “estos tres modelos no
son alternativas mutuamente excluyentes. De hecho, los paradigmas resaltan el énfasis
particular del marco de referencia: qué destaca y qué deja fuera. En efecto, cada uno
centra su atención en una clase de variables, archivando otros factores importantes bajo
la cláusula ceteris paribus” (Allison 1989, 170).
Ante la evidencia encontrada a lo largo del primer capítulo, se puede inferir que
existe un alto grado de dependencia sobre el presidente respecto a las decisiones en
política exterior para el caso de la ampliación del funcionamiento del Plan Binacional.
Además, las organizaciones delegadas simplemente siguen las directrices planteadas.
Para la ampliación del Plan Binacional hasta 2024, como se ha visto, la unidad última
de decisión fue el Ministerio de Relaciones Exteriores, puesto que gracias al
intercambio de Notas Reversales entre las embajadas de ambos países, se formalizó este
acuerdo. Esto nos sugiere que la estructura decisoria referente a la ampliación de la
vigencia del Plan Binacional es de tipo presidencialista y con la intervención de un
único actor gubernamental adicional, la Cancillería.
Así, la estructura decisoria se encontró entre la directriz presidencial y las
acciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, en palabras de Hermann, Hermann y
Hagan (1987) la unidad ultima de decisión se enmarco entre el líder predominante y el
grupo solo. También se puede indicar, ante la evidencia presentada, que el proceso
decisorio es de tipo normalidad-unidad-centralización. A pesar de lo señalado, esto no
significa la inexistencia de discrepancias dentro del estado o el intento de influencia por
parte de actores gubernamentales y no gubernamentales, aunque esto se vio aislado
gracias a la centralización de las decisiones sobre la unidad última de decisión, la misma
que era el Ministerio de Relaciones Exteriores delegado del presidente.
93
Ante lo expuesto, se puede señalar que cuando el poder se encuentra centralizado
y es de tipo personalista, como es el caso del nuestro país, el presidente ejerce una
fuerte incidencia sobre la política exterior. Por ejemplo, en el 2009, el presidente
desistió de continuar las negociaciones CAN-Unión Europea; sin embargo, al cambiar
el escenario económico, en 2014 decidió avanzar hacia la firma de un acuerdo comercial
con la Unión Europea, a pesar de promulgar abiertamente una política anti TLC. Esto
nos permite concluir que el presidencialismo existente en nuestro país ha convertido a la
política exterior ecuatoriana más que en una política de Estado, en una política de
Gobierno y otorgándole una jurisdicción exclusiva sobre la cooperación internacional
Para apoyar lo señalado en el párrafo anterior, Gardini & Lambert (2011)
basándose en un estudio realizado sobre la política exterior en América Latina, indican
que cuando los mecanismos y burocracias políticas en el área de relaciones exteriores se
encuentran más articulados y funcionan de manera más efectiva, la política exterior
tiende a ser más consistente. Por ejemplo, en Brasil se destaca la correlación de fuerzas
al interior de Itamaraty. En Paraguay, la política exterior ha llegado a ser más coherente
junto con la gradual profesionalización del cuerpo diplomático, a partir de 2003. En
contraste, el control de la política exterior por parte del ejecutivo, tiende a ejecutar
políticas erradas, no de Estado, sino esencialmente políticas administrativas. Este puede
ser el caso de Bolivia, Venezuela (hasta antes de 2016) y Ecuador, donde la mayoría
legislativa ha facilitado la implementación de nuevas directrices de la política exterior.
Durante el Siglo XX, la política exterior de Ecuador con relación al Perú, se
hubiera enmarcado en la búsqueda de seguridad y del interés nacional, como lo
postulaba la escuela Realista. Sin embargo, ante la evidencia encontrada durante el
primer capítulo, en la actualidad nuestra política exterior con Perú se basa en la
cooperación transfronteriza. Ecuador y Perú pasaron de la guerra durante el siglo XX, a
la cooperación en el siglo XXI.
En lo que respecta al capítulo segundo, referido a la toma de decisiones en
SENAGUA y MTOP se pueden concluir algunos aspectos. En la búsqueda de analizar
el proceso de toma de decisiones en SENAGUA, se utilizó como caso la ejecución del
Plan de GIRH del rio Zarumilla. Durante este proceso se identificaron 3 áreas las
mismas que influyeron de manera directa sobre la ejecución del proyecto: la
94
Demarcación Hidrográfica, la Dirección de Articulación Territorial e Intersectorial y la
Dirección de Planificación.
La Demarcación Hidrográfica motiva y elabora el proyecto, la Dirección de
Articulación Territorial e Intersectorial emite un aval técnico y la Dirección de
Planificación aprueba el proyecto, durante este proceso se necesita al menos un mes en
cada paso. Posterior a obtener estos tres elementos, SENAGUA tiene que coordinar
acciones con diferentes Instituciones Gubernamentales: MICSE, SETECI y
SENPLADES. En este punto, no se pudo observar lo que Max Weber señala como un
mecanismo burocrático perfectamente desarrollado, el cual cumpla con niveles altos de
eficiencia, por el contrario, identificó la falta de coordinación entre instituciones. Por un
lado, no existen tiempos estandarizados de respuesta a las solicitudes enviadas por
SENAGUA y por otro la información requerida por diferentes instituciones de gobierno
no es la misma. Por ejemplo, lo que pide que hagas el MICSE para la solicitud del aval,
posterior en SENPLADES cuando se solicita la prioridad, es modificado o se lo elimina.
Los recursos necesarios para ejecutar el Plan de GIRH del rio Zarumilla tenían
que obtener aprobación de SENPLADES, SETECI y del MICSE. Adicionalmente y
señalado por los funcionarios entrevistados, sin las acciones de Cancillería no se podría
haber presionado a la par peruana para que realice la transferencia de fondos
correspondientes. Con este antecedente, el Plan de GIRH del rio Zarumilla puede ser
explicado a través del Modelo de Política burocrática. Además, la unidad última de
decisión, a nivel institucional para este proyecto, fue la de actores múltiples
independientes. Donde los recursos de un estado, solo se pueden comprometer ante la
aprobación de todos los grupos que intervienen. Adicionalmente, por medio de la
investigación realizada, se puede inferir que a través del Plan de GIRH del rio
Zarumilla, la burocracia jugó un rol infraestructural.
En lo referente al caso del MTOP, se identificó tres áreas que intervienen en
proyectos que tienen carácter internacional: La subsecretaria de Infraestructura del
Transporte, dentro de la cual la encargada es la dirección de Estudios del Transporte; la
Coordinación General Administrativa y Financiera, la encargada es la Dirección de
Gestión de Créditos y Cooperación Internacional, y finalmente dentro de esta misma
Coordinación General, el Area de Contratación Pública.
95
En el MTOP, se pudo observar como cada departamento defiende su accionar
frente a los demás. Desde el punto de vista del MTOP se indicaba que el Plan
Binacional tenía poca incidencia en la ejecución de proyectos con Perú, a excepción del
eje vial No. 1, debido a que este proyecto fue financiado, en su mayoría, por recursos de
cooperación no reembolsable proveniente de la Comunidad Europea. Debido a que la
ejecución del Eje Vial No. 1 se firmó junto con la declaratoria de Paz en un contexto de
guerra Ecuador-Perú, esta decisión se puede observar a través del Modelo de Política
Racional. Adicionalmente, las modificaciones al proyecto las realizó la Cancillería, así
la ejecución de este proyecto se enmarcó entre el líder predominante y el grupo solo.
Finalmente, el proyecto buscaba disminuir los efectos del fenómeno del niño en las
áreas fronterizas, por lo que la burocracia jugó un rol infraestructural.
Ante lo encontrado en ambas instituciones, se puede ratificar que la posición que
adopta un funcionario público respecto al Plan Binacional, depende del sitio donde se
encuentra al interior del Gobierno. En SENAGUA fue de mucha utilidad, es decir
tienen una buena imagen del Plan Binacional; para el MTOP, a excepción del Eje Vial
No.1, ya no sirve de mucho. Así, se puede señalar que el where you stand depends on
where you sit, es un aspecto común dentro de la burocracia de nuestro país para el caso
de estudio analizado y también señalados por varios autores como un elemento esencial
de las burocracias (Allison 1968; Berman, Lawrence y Kajfez 1985; Durbin 2007; Chen
2012).
Ambos proyectos analizados en el segundo capítulo, el Plan de GIRH del rio
Zarumilla y el Eje vial No.1, al ser proyectos transfronterizos, buscan mejorar las
condiciones de vida de los territorios fronterizos compartidos entre Ecuador y Perú los
mismos que históricamente han sido marginados y se han desarrollado en menor medida
que las áreas céntricas. Frente a esta situación, se necesita un mayor grado de
participación por parte de organismos subnacionales y de cooperación internacional.
Ante la actual situación económica que vive el país, la ejecución de proyectos
transfronterizos tiene un futuro sombrío, al menos en el corto plazo. Por ende, la gestión
de cooperación no reembolsable proveniente de organismos multilaterales y/o países
amigos puede ayudar a la ejecución de proyectos transfronterizos en esta época de crisis
económica. Por lo expuesto, el Plan Binacional se puede convertir en este puente para
96
gestionar recursos internacionales, ante lo cual es necesario identificar proyectos
emblemáticos para ambos países que puedan ser apoyados desde el exterior.
Finalmente, y recapitulando la investigación realizada, se puede observar casi un
monopolio entre el Presidente de la República y la Cancillería, en lo que se refiere a
política exterior para el caso de estudio a nivel macro. La decisión de ampliar el
funcionamiento del Plan Binacional al período 2014-2024, fue una directriz presidencial
la cual fue formalizada por Cancillería. Esto conlleva a ratificar, basándonos en el
argumento planteado al principio de la investigación, acerca del carácter presidencialista
de la toma de decisiones en política exterior, y la participación de un único actor
gubernamental adicional, la Cancillería. A nivel institucional podemos destacar que la
posición que adopta un funcionario público respecto al Plan Binacional, depende del
sitio donde se encuentra interior de Gobierno. En SENAGUA, el Plan Binacional es
considerado como un organismo útil para la ejecución de proyectos transfronterizos con
Perú. En el MTOP, a excepción del Eje Vial No.1, el Plan Binacional no es considerado
como un organismo útil en la ejecución de proyectos transfronterizos con Perú. Estas
opiniones distintas frente a un mismo tema, es señalado por Allison (1968) como where
you stand depends on where you sit. Esto se observó en ambas instituciones públicas, y
continúa siendo un aspecto esencial de la burocracia para el caso estudiado. Sin
embargo, existió un factor común en ambas instituciones en lo referente a la ejecución
de proyectos con Perú, la burocracia jugó un rol infraestructural.
Estos proyectos transfronterizos ejecutados a través de la cooperación
transfronteriza y particularmente para nuestro caso de estudio, mediante el Plan
Binacional, demostrarán su éxito cuando creen “áreas de frontera como zonas de
desarrollo armónico y funcionales para la construcción de la paz” (Rhi-Sausi y Oddone
2013, 281). De esta manera, la ejecución de proyectos transfronterizos Ecuador-Perú,
por medio del Plan Binacional, son la oportunidad para plantear una política exterior
innovadora y creativa la cual incluya a los territorios fronterizos los mismos que
históricamente han sufrido de marginalidad y no se han desarrollado de igual manera
que las áreas céntricas del país. “La cooperación transfronteriza se realiza y concretiza
en programas y proyectos operativos. La gobernanza y los acuerdos
intergubernamentales constituyen condiciones esenciales, pero el objetivo principal y
último es el desarrollo económico, social y cultural de las áreas fronterizas” (Rhi Sausi
97
y Oddone 2009, 140) (las itálicas son mías), pero queda como reflexión para el actual y
los futuros gobiernos del Ecuador cuestionarse ¿cómo potenciar el accionar del Plan
Binacional por medio de la política exterior de nuestro país, con el fin de lograr el
desarrollo de las zonas de frontera?.
98
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107
Anexos
Anexo 1. Acuerdo de ampliación del plan binacional de desarrollo de la región fronteriza
108
109
Anexo 2. Decreto Ejecutivo 1366
110
111
Anexo 3. Solicitud de Ratificación del Plan Binacional
112
113
114
Anexo 4. Encuentro Presidencial y V reunión del Gabinete Binacional de Ministros de Ecuador y Perú
115
116
117
118
Anexo 5. Encuentro Presidencial y VIII Gabinete Binacional Ecuador - Perú
119
120
121
122
123
124
125
Anexo 6. Decreto 1465
126
127
Anexo 7. Comparación de Casos en Política Exterior de Ecuador, a nivel macro.
Ingreso a la OMC14
Reanudación de
Negociaciones con la Unión
Europea15
Bombardeo de
Angostura16
Ratificación del Plan
Binacional 2014 -
2024
Factores Externos
La mundialización del
comercio y las finanzas; Las
relaciones Estados Unidos y
América Latina
La mundialización del
comercio y las finanzas;
Relaciones económicas
Ecuador – Unión Europea
Derecho Internacional
Humanitario
Cooperación
Transfronteriza,
Relaciones Históricas
con Perú
Contexto Interno
Sistema Político Ecuatoriano
Sistema Político Ecuatoriano
Soberanía e Integridad
Territorial
Sistema Político
Ecuatoriano
Unidad Última de
Decisión
Vicepresidente Alberto
Dahik
Vicepresidencia de la
República, Ministerio de
Comercio Exterior
Presidente del
Ecuador, Fuerzas
Armadas y Cancillería
Canciller de la
República
14 La Toma de Decisiones en Política de Comercio Exterior del Ecuador. Estudio de caso: Ingreso a la OMC, Bayardo Tobar, 2002. 15 El Proceso de Toma de Decisiones en Política Exterior en dos estudios de caso: i) el conflicto de Angostura, y ii) las negociaciones con la Unión Europea, Fernando
Venegas de la Torre, 2014. 16 Ibíd
128
Ingreso a la OMC14
Reanudación de
Negociaciones con la Unión
Europea15
Bombardeo de
Angostura16
Ratificación del Plan
Binacional 2014 -
2024
Principales Actores
Gubernamentales
Ministerios de Industrias y
Comercio Exterior, Finanzas
y Crédito Público,
Relaciones Exteriores,
Industrias, Banco Central,
Energía, Minas y Petróleos,
Congreso Nacional
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Presidentes de
Ecuador – Colombia,
Ministerios de
Relaciones Exteriores
Ecuador – Colombia,
Fuerzas Armadas
ambos países.
Ministerio de
Relaciones Exteriores,
ABIMSENOP,
Asamblea Nacional,
Asamblea
Constituyente.
Principales Actores
No Gubernamentales
Cámara de Industrias de
Guayaquil, Cámara de
Industriales de Pichincha,
Federación Ecuatoriana de
Industrias Procesadoras de
Metal y Productores de
Acero, Maquinaria y Equipo,
Asociación de Ganaderos de
la Sierra y Oriente
Gremios empresariales
privados, CORPEI
Grupo Binacional de
Diálogo (GBD), ONU,
OEA, PNUD, The
Carter Center
Poblaciones Fronterizas
del Sur del Ecuador y
Norte del Perú
Modelo Decisional Modelo II. Proceso
Organizacional
Modelo III. Política
Burocrática
Modelo III. Política
Burocrática
Modelo II. Proceso
Organizacional
Elaboración propia
129
Anexo 8. Descripción del Plan de Gestión Integral del Recurso Hídrico del rio Zarumilla
La gestión integral e integrada de los recursos hídricos de la cuenca Binacional
del Río Zarumilla entre Ecuador y Perú pretende principalmente consolidar la paz
lograda entre los dos países, mediante el manejo eficiente y sostenible de los recursos
hídricos con visión eco sistémica para mejorar la calidad de vida de la población
asentada en las cuencas transfronteriza, y la promoción de actividades productivas para
disminuir la pobreza.
El acuífero involucra tanto a Ecuador (en la provincia de El Oro, específicamente
en los cantones Las Lajas, Huaquillas y Arenillas) con 374 km2 como a Perú (Provincia
de Zarumilla en los distritos de Aguas Verdes, Zarumilla, Matapalo y Papayal) con 544
km2. Así se busca el equilibrio entre los usos competidores de los recursos hídricos
superficiales y subterráneos en y entre los dos países, y la solución de conflictos entre
usuarios y actores de las cuencas aguas arriba y aguas abajo. Las entidades responsables
de su ejecución son: a) SENAGUA por Ecuador y b) ANA en Perú; y la inversión
necesaria para su ejecución es de US$ 352,250.00. Dicho monto es aportado 50% por
cada país.
Un primer paso en la búsqueda de cumplir con la GIRH del rio Zarumilla, es la
construcción del Canal de Zarumilla, la cual se constituye en la principal infraestructura
de riego de uso común por parte de Perú y Ecuador. Aproximadamente beneficia a 1500
has en ambos países; su longitud es de 18 km. desde la bocatoma de captación ubicada
en La Palma hasta el Puente Internacional.
El uso del acuífero es diferente para ambas naciones. Para Ecuador los pozos
profundos se utilizan en un 85% para consumo humano y el restante 15% para
agricultura y otros servicios. Los pozos superficiales son utilizados en un 90% para
riego y un 10% para consumo humano. Por su parte Perú en su mayoría con un 58% lo
utiliza para actividades de riego. A continuación, se muestra un gráfico del acuífero
transfronterizo elaborado por la UNESCO (2009) en su informe titulado Aspectos
socioeconómicos ambientales y climáticos de los Sistemas acuíferos transfronterizos de
las Américas.
130
131
Anexo 9. Resultados de proyectos ejecutados en el Plan Binacional
Proyecto Objetivo del
Proyecto Grado de Avance
Multipropósito
Puyango Tumbes
Irrigación de 22000
hectáreas en Ecuador
y 15300 en Perú
15%
Desacuerdos existentes: Áreas
potenciales definitivas a irrigar en
Ecuador; volúmenes de agua por
capacidad de embalses y derechos de
usos futuros del río Puyango Tumbes;
existencia de Proyecto de Riego
Margen Derecha (Perú); tema
ambiental presa Matapalo por presencia
de Parque Natural Amotape (Perú).
Plan Integral del
espacio urbano
Canal de Zarumilla
Mejorar las
condiciones de
saneamiento de las
poblaciones de
Aguas Verdes y
Huaquillas
100%
Se encuentra funcionando.
Plan de Gestión de la
cuenca hidrográfica
Transfronteriza del
Río Zarumilla
Mejorar el manejo
del recurso hídrico
de la cuenca
Zarumilla
80%
Los recursos necesarios para su
ejecución fueron asignados por ambos
países. A la espera de la contratación.
Desarrollo de
Proyectos
Productivos en la
Amazonía
Ejecución de
proyectos
productivos
sostenibles
10%
Se ha propuesto el pilotaje en café y
cacao en las zonas de frontera
Gestión Integral de
Residuos Sólidos
Reducir la
contaminación de la
cuenca binacional
Catamayo-Chira
100%
Proyectos en ejecución en el año 2013
Eje Vial No. 1
Guayaquil-Piura
Ampliación de la
Panamericana Sur
90%
Eje concluido, se ejecutan obras
complementarias
Eje Vial No. 5
Méndez-Saramiriza
Crear una conexión
intermodal fronteriza
60%
El lado ecuatoriano está concluido. Perú
finalizó el estudio de prefactibilidad, se
escogió la alternativa bimodal.
Estudios de
Navegabilidad del
Río Morona
Mejorar las
condiciones de
navegabilidad integral
del río Morona
Los estudios cuentan con una ejecución
del 15%
132
Programa de
Cooperación
Sociosanitaria, II
Fase
Mejoramiento del
Hospital de Amaluza
y Sullana
10%
Se inició la construcción del centro de
salud “Puente Internacional”
Educación
Intercultural en
Contextos de
Diversidad Cultural
y Lingüística de
Provincias de
Frontera San
Ignacio y Zamora
Chinchipe
Diseño curricular
acorde a la
cosmovisión
indígena y
amazónica
5%
Ecuador cuenta con el diseño curricular
de EIB para educación básica y
bachillerato.
Fuente: Plan Binacional.
Elaboración propia.
133
Anexo 10. Esquema hidráulico del proyecto Puyango – Tumbes
Fuente: SENAGUA 2013.
134
Anexo 11. Programas de cooperación transfronterizos en América del Sur
Fuente: Rhi-Sausi y Oddone, Integración regional y cooperación transfronteriza en los nuevos escenarios de América
Latina. Investigación & Desarrollo, vol. 21, p.271, 2013.
135
Anexo 12. Cooperación no reembolsable recibida por el Plan Binacional (en millones de dólares) al 2013.
Países Total Organismos Total
Alemania 25,237 Banco Mundial (BM) 4,679
Austria 0,003 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 0,599
Bélgica 9,595 Corporación Andina de Fomento (CAF) 2,500
Brasil 0,125 Cooperative for American Remittances to Europe
(CARE) 0,158
Canadá 4,001 Comunidad Europea 66,120
Corea del
Sur 1,290
Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO) 0,354
España 12,277 Organización Internacional de las Maderas
Tropicales (OIMT/ITTO) 1,280
Estados
Unidos 20,500 Conservación Internacional 0,349
Finlandia 5,671 Organización de Estados Americanos (OEA) 0,462
Francia 0,169 Organización Internación de la Energía Atómica (OIEA) 0,270
Gran
Bretaña 0,088
Organización de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Industrial (ONUDI) 0,150
Italia 11,427 Organización Panamericana de la Salud (OPS) 0,093
Japón 29,212 Programa Mundial de Alimentos (PMA) 2,031
Luxemburgo 3,000 Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) 0,320
República
Checa 0,485
Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) 0,032
Suiza 0,301 Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) 1,175
Total Países 123,381 Total Organismos
80,572
Total General: 203,953
Fuente: Plan Binacional Ecuador-Perú.
Elaboración propia.
136
Anexo 13. Ejes viales binacionales Ecuador-Perú
Fuente: Plan Binacional Ecuador – Perú.