unidad ii marco teorico y juridico

Proyectos Municipales

Unidad IV Expediente técnico y licitación 1

UNIDAD II MARCO TEORICO Y JURIDICO DEL PROYECTO

La planeación, es un proceso continuo, flexible e integral que genera una capacidad de dirección y rumbo en los miembros de las dependencias y entidades públicas, y donde el futuro deseado en el corto, mediano y largo plazo, orienta las decisiones actuales, cuando se debe ser en extremo cuidadoso en la asignación de estos recursos.

II.1. Planes de desarrollo municipal, estatal y nacional

La Planeación del Desarrollo conforma un proceso dirigido por determinados órganos de gobierno con el objeto de ordenar racional y sistemáticamente las acciones para el desarrollo de un determinado territorio, mediante la aplicación de instrumentos jurídicos, programáticos, técnicos y metodológicos, mediante criterios previamente establecidos y e orden a ciertos principios y bases legales.

Los Planes de Desarrollo establecen aspectos generales del proceso que regulan, los principios que rigen las tareas de planeación dentro del sector público y los lineamientos a que se debe ajustar cada dependencia y entidad administrativa, dejado que las políticas públicas concretas, los criterios de operación y las estrategias específicas (salud, educación, economía, asistencia social, vivienda, turismo, comercio, campo) enunciadas en los Planes y Programas, son definidos por la Secretaría responsable del Sector que corresponda, según el instrumento de planeación y el modelo de desarrollo de que se trate.

Buscan evitar la dispersión de esfuerzos y recursos y de unificar la diversidad de objetivos que resulta de planes y programas formulados de manera aislada.

El Sistema Nacional de Planeación Democrática El Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) es un conjunto de relaciones que vinculan a las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal y a los organismos e integrantes de los sectores social y privado. Con su constitución se identifica responsabilidades en la toma de decisiones y se formaliza los procedimientos para la elaboración del plan, los programas y proyectos, consolidándose los mecanismos de coordinación con los gobiernos estatales y municipales y fortaleciéndose las relaciones internas en la administración pública federal, mismos que se adecua a los requisitos de información, capacitación e investigación para la planeación.

Se compone de un sistema federal y 32 sistemas estatales, los que se articulan y complementan mediante acuerdos, en la que las dos partes se comprometen al cumplimiento de obligaciones a través de los convenios de coordinación.

Sistema federal de planeación Es un ordenamiento de competencia federal, establecido por la Ley de Planeación, norma jurídica que especifica el proceso de planeación federal y la instancia especifica que le eslabona a los sistemas de planeación estatal a fin de integrar, cohesionar y funcionalizar efectivamente el sistema nacional. Es obligatorio para las dependencias federales y solamente indicativo para los gobiernos de los estados.



El Plan Nacional de Desarrollo precisa los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contiene las previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determina los instrumentos y responsables de su ejecución, establece los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se refieren al conjunto de la actividad económica y social, tomando siempre en cuenta las variables ambientales que se relacionan a éstas y rige el contenido de los programas que se generan en el sistema nacional de planeación democrática.

El Plan Nacional de Desarrollo se elabora, aprueba y publica dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República, y su vigencia no excede del período constitucional que le corresponda, aunque puede contener consideraciones y proyecciones de largo plazo.

Sistema estatal de planeación A los sistemas de planeación de las entidades federativas les corresponde la integración de los planes de desarrollo estatal, subregionales y municipales, cuya ejecución se lleva a cabo a través de los programas operativos de carácter anual. Estos instrumentos establecidos en la ley de planeación de cada entidad federativa, fija las estrategias de desarrollo para el estado encuadrándolas en el marco general definido en el Plan Nacional de Desarrollo.

El modelo de planeación estatal se soporta en los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal (Coplademun) y culmina en los Comités Estatales de Planeación del Desarrollo (Coplades) instancia de carácter plural presididas por el gobierno del estado en las que participan las dependencias federales y estatales así como las organizaciones de los sectores social y privado a fin de definir y planear las acciones de desarrollo a realizar en el corto y mediano plazo.

La planeación del desarrollo municipal La planeación del desarrollo municipal es una actividad de racionalidad administrativa, ante las particularidades, complejidades, el aprovechamiento de los recursos naturales y los recursos económicos de su gobierno, encaminada a prever y adaptar armónicamente las actividades económicas con las necesidades básicas de la comunidad, como: educación, salud, asistencia social, vivienda, servicios públicos, mejoramiento de las comunidades rurales, entre otras; con el fin de acelerar el proceso de desarrollo, abatir los índices de pobreza y reducir las desigualdades de desarrollo en el municipio.

El propósito principal de la planeación del desarrollo municipal es orientar la actividad económica (aplicar con mayor eficacia los recursos financieros que los gobiernos federal y estatal transfieren) para obtener el máximo beneficio social y tiene como objetivos:

Prever las acciones y recursos necesarios para el desarrollo económico y social del municipio.

Movilizar los recursos económicos de la sociedad y encaminarlos al desarrollo de actividades productivas.

Programar las acciones del gobierno municipal estableciendo un orden de prioridades.

Procurar un desarrollo urbano equilibrado de los centros de población que forman parte del municipio.

Promover la participación y conservación del medio ambiente. Promover el desarrollo armónico de la comunidad municipal.



Asegurar el desarrollo de todas las comunidades del municipio.

La planeación del desarrollo municipal tiene como referentes las siguientes bases legales:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley de Planeación. Constitución Política del Estado libre y soberano. Ley Estatal de planeación. Ley Orgánica Municipal de la entidad federativa.

El Plan Municipal de Desarrollo El Plan Municipal de Desarrollo es el resultado inicial y principal de la aplicación de un esquema de planeación municipal. En él se presenta el programa de gobierno del Ayuntamiento y se conjuga la acción coordinada de los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal, así como la participación de los sectores social y privado del municipio; refleja el acuerdo de voluntades de los diferentes grupos y sectores del municipio. Debe elaborarse o actualizarse al inicio de cada período constitucional de la administración municipal y las adecuaciones o modificaciones que sea necesario introducir, se referirán a acciones y programas de corto y mediano plazo.

En este Plan se definen los propósitos y estrategias para el desarrollo del municipio y se establecen las principales políticas y líneas de acción que el gobierno municipal deberá tomar en cuenta para elaborar sus programas operativos anuales y que son aquellos programas que el ayuntamiento elaborará para el período de un año de administración municipal.

Figura 1 Relación entre Política, Programas y Proyectos Sociales.

Fuente: Ernesto Cohen y Rodrigo Martínez; 2005.

La política pública es un conjunto de programas que pretenden alcanzar los mismos fines. Da las orientaciones sobre qué problemas sociales priorizar y define las principales vías y/o límites para la intervención que la política plantea.

Los programas y proyectos sociales, se enmarcan en una política, de la que constituyen su traducción operacional, vía la asignación de recursos que permite su implementación.

Un programa social es un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos, que pueden diferenciarse por trabajar con poblaciones diferentes y/o utilizar distintas estrategias de intervención. En este caso, los proyectos de un programa se denominan componentes.



Los proyectos sociales son la unidad mínima de asignación de recursos, que a través de un conjunto integrado de procesos y actividades pretende transformar un espacio de la realidad, disminuyendo o eliminando un déficit, o solucionando un problema; producen y/o distribuyen bienes o servicios (productos), para satisfacer las necesidades de aquellos grupos que no poseen recursos para solventarlas autónomamente, con una caracterización y localización espacio-temporal precisa y acotada.

Debe cumplir las siguientes condiciones:

Definir el, o los problemas sociales, que se persigue resolver. Tener objetivos de impacto claramente definidos. Identificar a la población objetivo a la que está destinada el proyecto (la que

teniendo las necesidades no puede satisfacerlas autónomamente vía el mercado). Especificar la localización espacial de los beneficiarios. Establecer una fecha de comienzo y otra de finalización. Establecer indicadores de evaluación.

Sus productos se entregan en forma gratuita o a un precio subsidiado. Es una fuente constante de costos y beneficios durante todo su ciclo de vida (planeación, diseño, ejecución, operación y cierre), por lo que deben ser evaluados.

Instrumentos para la Planeación Municipal El proceso de planeación del desarrollo municipal involucra la participación de los tres órdenes de gobierno, para lo cual existen diferentes instrumentos de coordinación, como:

a) Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) es un organismo público descentralizado del gobierno estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio y tiene como funciones básicas:

Coordinar las relaciones entre los gobiernos federal, estatal y municipal, derivadas de las acciones de planeación.

Elaborar y actualizar el Plan Estatal de Desarrollo. Proponer a los gobiernos federal y estatal programas anuales de inversión

para el estado y los municipios. Evaluar los programas y acciones concertadas entre la federación y el estado.

b) Convenio de Desarrollo Social (CDS) constituye un acuerdo de colaboración entre el gobierno federal y el de la entidad federativa, por medio del cual se concertan compromisos jurídicos, financieros y programáticos, para desarrollar las acciones previstas en los planes y programas de desarrollo. Este convenio contiene diversos programas, mediante los cuales la federación transfiere a estados y municipios recursos suficientes para cumplir los compromisos derivados de los planes y programas de desarrollo (proyectos productivos, equipamiento urbano, empleo, educación, vivienda, medio ambiente), donde se conjunta la acción de los tres órdenes de gobierno.

c) Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEM) es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, creado por decreto del ejecutivo estatal por ley del congreso local. Encargado de promover y coordinar la formulación, instrumentación y evaluación del Plan Municipal de Desarrollo, es el mecanismo más adecuado de participación y decisión entre la comunidad y el gobierno municipal.



d) Convenio de Coordinación Estado-Municipio (CODEM) Este convenio es celebrado por el gobierno de la entidad federativa con sus respectivos gobiernos municipales, para transferir recursos, realizar acciones y obras conjuntas en beneficio del desarrollo estatal y municipal. Los compromisos derivados de este tipo de convenios se ejecutan de manera coordinada atendiendo entre otros, los siguientes aspectos: Programas de inversión y gasto estatal a favor del municipio. Promoción y fomento económico. Administración de obras y servicios públicos. Adquisición y suministro de bienes municipales.

II.2. Legislación aplicable (programas de inversión)

Proyectos Municipales Para que el municipio realice sus actividades requiere contar con un conjunto de recursos humanos, materiales y financieros organizados adecuadamente. Entre estos recursos se encuentran edificios, instalaciones, maquinaria, equipo, mobiliario, etc., los cuales demandan inversiones cuantiosas para poder cumplir con sus objetivos de calidad y cantidad en la atención a los usuarios.

Precisamente a un conjunto de recursos humanos, financieros y materiales organizados adecuadamente para la prestación de un servicio o producción de un bien es a lo que genéricamente se denomina proyecto.

Los proyectos de inversión que se llevan a cabo en los municipios pueden ser:

1. Servicios públicos, se dedican a la prestación de servicios básicos como agua potable, alumbrado público, mercados y centrales de abasto, etc.

2. Promoción de desarrollo económico o proyectos productivos, se refieren a los proyectos para la producción de bienes o servicios especializados, según la rama de actividad económica (agropecuarios, industriales, forestales, mineros, etc.).

3. Promoción de desarrollo social e infraestructura. Orientado al desarrollo de viviendas, escuelas, unidades de salud, comunicaciones y transporte, etc.

Estos proyectos a su vez, pueden ser totalmente nuevos, o bien corresponder a una ampliación, mejoramiento, rehabilitación de los servicios disponibles.

La formulación de proyectos parte con la identificación de ideas, continúa con la definición de objetivos para diseñar un perfil que luego será analizado y aprobado. Este proceso no es siempre lineal, la experiencia demuestra que pueden surgir muchos imprevistos, reacciones inesperadas o cambio de último momento. Por tal razón, los proyectos se conciben mejor si en la elaboración se consideran las interacciones entre las diferentes fases, con la participación de todos los involucrados.

La fase de diseño consiste en definir detalladamente las características del proyecto y poner las piezas juntas. Deben considerarse las dimensiones: legal, técnica, institucional, financiera, socioeconómica del proyecto. El diseño debe ser completo pero flexible; es decir, capaz de absorber alteraciones y precisiones durante la ejecución, sin afectar su viabilidad global. También se debe realizar un diagnóstico de lo que sucede en la actualidad del proyecto, para un mejor análisis y comprensión de éste.



Las autoridades e instituciones que intervienen en el desarrollo de los proyectos municipales son desde luego, el Ayuntamiento y el Comité de Planeación y Desarrollo Municipal (COPLADEMUN), en el orden municipal, así como el comité de planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE), la legislatura local y las dependencias normativas en el ámbito federal.

Como el proyecto conlleva una decisión sobre la utilización de recursos públicos, su desarrollo debe cumplir una serie de requisitos o normas, con el objeto de obtener las autorizaciones y asignación de recursos; las cuales abarcan cuestiones de procedimiento, contenido y elegibilidad. En el primer caso los requisitos se refieren a las instituciones que deben ser consultadas, en qué momento y de qué manera para obtener las autorizaciones correspondientes. En cuanto al contenido, la información solicitada queda generalmente cubierta con la presentación de los resultados del estudio de factibilidad, el que debe presentar conclusiones en cuestiones relacionadas con los siguientes temas: Legal, Ambiental, Situación actual, Mercado, Técnicos, Institucionales, Administrativos, Financieros, Socioeconómicos.

Los requisitos de elegibilidad determinan las características de los proyectos para que sean considerados dentro de los programas establecidos y así recibir los apoyos otorgados a los mismos. Se debe decidir por realizar aquellos proyectos cuyos beneficios superan a sus costos, así como la no ejecución de los proyectos en que sucede lo contrario. En la medida que las decisiones favorezcan las inversiones en las que el beneficio neto es mayor, se está contribuyendo al crecimiento del municipio.

En la obtención de los recursos financieros necesarios para llevar a cabo las inversiones en servicios público, así como en la preparación de los elementos técnicos (planos, especificaciones, croquis, mapas, etc.) que permitan construir las obras, requiere previamente de proceso de planeación, programación, presupuestación que ayuden en las tomas de las decisiones acerca de la asignación de los recursos necesarios para desarrollar los proyectos.

Las acciones de planeación, tendrán el objeto de que, con relativamente pocos recursos, puedan seleccionar los proyectos que parezcan mejores, dedicando mayores esfuerzos y presupuesto para perfeccionar el diseño, estudios de mercado, análisis financieros, proyectos ejecutivos y programas de obra. Esto deberá producir mejores estudios al nivel de factibilidad y con ello reducir los riesgos de implementación y desarrollo durante las fases de construcción de las obras y de entrega de los bienes o servicios objeto de los proyectos. En la planeación es preciso identificar cuáles son las acciones prioritarias así como los objetivos que requiere alcanzar el municipio, y que la participación de las y los funcionarios en este provoque el compromiso y responsabilidad en la ejecución las acciones necesarias para el cumplimiento de las metas y propósitos que la ciudadanía espera.

La programación se enlaza con la etapa de planeación a través de los elementos y categorías programáticas y en la vinculación de los mismos con los elementos propios del Plan Municipal de Desarrollo y así establecer la finalidad específica hacia la que se dirigen los recursos públicos, lo que es esencial para determinar las responsabilidades que debe cumplir el municipio, con base en las atribuciones y competencias especializadas que les señala el marco legal. En esta fase, el municipio debe garantizar el cumplimiento de las actividades sustantivas que realizan a través de una construcción congruente de



objetivos, indicadores y metas, definiendo las estructuras programáticas, tiempos, responsables, instrumentos de acción y recursos necesarios para el logro de los objetivos fijados en el Plan Municipal de Desarrollo.

El proceso presupuestario consiste en un conjunto de actividades y herramientas que permite que las decisiones involucradas incorporen sistemáticamente consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos, y que motiven al municipio a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto público estatal y la rendición de cuentas, de conformidad con las mejores expectativas de la población.

Además, el proyecto debe de cumplir con las norma gasto, ejecución y seguimiento de los recursos públicos; dentro de las que podemos mencionar:

a) Preparación del proyecto es necesario cumplir cada uno de los requisitos para la integración y evaluación del expediente requerido para la presentación del proyecto; como que se encuentre completo, actualizado y en apego a las Reglas de Operación del Programa o Fideicomiso que se busca financie el proyecto y a los Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión.

b) Autorización todo proyecto debe tener un Registro en cartera de la Unidad de Inversiones, para poder ser incluido en el Proyecto de Presupuesto de Egresos, el cual consiste en la asignación de una clave presupuestaria.

c) Proceso de pago analizar la documentación y procedimientos necesarios para iniciar la ministración de los recursos y la ejecución del proyecto, con base en el calendario de ministración;

d) Ejecución atender los compromisos, responsabilidades y obligaciones jurídicas, financieras asumidas en los procesos de contratación, ejecución, control y supervisión del proyecto; acatar las restricciones en el uso de los recursos autorizados; Aplicación y reporte de avances de los recursos asignados, con base en la norma establecida.

e) Rendición de cuentas y transparencia definir los procesos para informar acerca de la manejo y aplicación de los recursos y rendimientos obtenidos en el cumplimiento de las metas del proyecto.

Figura 2 Proceso de sistema de inversión pública.

Fuente: SHCP, 2010.

Financiamiento de los proyectos municipales Para la realización de muchos proyectos municipales se cuenta con diversas opciones como: ingresos propios, recursos federales (participaciones, fondos de aportaciones y programas), en el caso de proyectos de gran tamaño o complejidad el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S. N. C. (BANOBRAS) cuenta con programas de crédito, al igual que la banca comercial.



Algunos de los principios de la gestión municipal son: eficacia, eficiencia, rectitud y transparencia, la responsabilidad y la imparcialidad. Además deben tener presente los principios de coordinación con las autoridades estatales y federales; de concurrencia con las demás autoridades y con el sector privado y de subsidiariedad en las decisiones relevantes.

En caso de proyectos que se realicen con recursos federales para cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se debe registrar cada programa y proyecto de inversión en la Cartera que integra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para lo cual deberán presentar la evaluación costo y beneficio correspondiente, presentado por las dependencias y entidades correspondientes a través del sistema de programas y proyectos de inversión. Asimismo, dispone que sólo los programas y proyectos de inversión registrados en la Cartera se puedan incluir en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

En todos los casos se requiere contar con un expediente técnico, justificación del proyecto o proyecto ejecutivo donde se resume la información requerida por las autoridades e instituciones competentes.

Tabla 1 Vertiente de inversión de recursos federales para estados, municipio y beneficiarios.

Concepto Participaciones

Federales (Ramo 28)

Participaciones Federales (Ramo33)

Excedentes de Ingresos Federales

Convenios de reasignación de

recursos

Programas Federales

Distribución

Fondos distribuidos por fórmulas y criterios establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal Federal y en las Leyes Locales de Coordinación Fiscal.

Fondos distribuidos por fórmulas y criterios establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal Federal

Recursos distribuidos de acuerdo a lo establecido en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Recursos asignados de acuerdo a lo establecido en los propios convenios

Recursos asignados de acuerdo a las fórmulas, políticas, programas y estrategias de cada dependencia y entidad federal.

Etiquetas

Los recursos no tienen etiquetas de gasto

Los recursos cuentan con etiquetas de gasto establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal.

Los recursos cuentan con etiquetas de gasto parciales en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Los recursos cuentan con etiquetas de gasto establecidas en los propios convenios

Los recursos cuentan con etiquetas de Gasto establecidas en las Reglas de Operación y lineamientos de los propios programas.

Destinatario Estados, Municipios Estados,

Municipios Estados Estados,

Municipios Estados, Municipios, Beneficiarios

Fuente: SEGOB; 2012.

El expediente técnico del proyecto que se ingrese en el sistema de la Unidad de Inversiones de la SHCP para la obtención del registro, es revisado por los técnicos especialistas para dictaminar si la información cumple con los lineamientos y el proyecto demuestra rentabilidad socioeconómica. La SHCP deberá, en máximo 20 días hábiles, resolver en alguna de las siguientes situaciones:



Registrar los Programas y Proyectos de Inversión (PPI) mediante la asignación de la clave o, en el caso de modificación, la actualización de la información;

Solicitar información adicional o, en su caso, que se precise la que se recibió; Rechazar la solicitud de registro, o modificación al PPI.

Recursos federales transferidos a los municipios Los recursos federales llegan a los municipios a través de varias vertientes, los mecanismos más conocidos son aquellos que tienen que ver con las transferencias federales (aportaciones y participaciones). Las transferencias federales son administradas directamente por los gobiernos estatales y municipales y le son entregados utilizando formulas y criterios contenidos en distintos ordenamientos jurídicos.

Las Participaciones (Ramo 28) y las Aportaciones Federales (Ramo 33) constituyen los dos principales rubros de transferencias federales que reciben las entidades federativas y municipios. Los primeros son montos que los gobiernos estatales y municipales ejercen libremente en tanto que los segundos, son recursos sobre los que la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) establece los rubros en que deben ser gastados (recursos etiquetados).

Tabla 2 Listado de fondos correspondiente a las participaciones y aportaciones federales.

Participaciones (Ramo 28) Aportaciones (Ramo 33)

Fondo General de Participaciones;

Fondo de Fomento Municipal; Impuesto Especial Sobre

Producción y Servicios; Impuesto Sobre Tenencia o Uso

de Vehículos; Impuesto Sobre Automóviles

Nuevos; Fondo de Fiscalización Fondo de Compensación; Fondo de Extracción de

Hidrocarburos; Impuesto a la venta final de

Gasolinas y Diesel.

I. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo;

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

V. Fondo de Aportaciones Múltiples. VI. Fondo de Aportaciones para la Educación

Tecnológica y de Adultos; VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad

Pública de los Estados y del Distrito Federal; y VIII. Fondo de Aportaciones para el

Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

Fuente: SHCP, 2014.

Participaciones (Ramo 28) Los fondos que por su magnitud se constituyen como los más importantes de ambos tipos de transferencias se encuentran estrechamente relacionados con otro concepto central que es la Recaudación Federal Participable (RFP) un monto que íntegra todos los impuestos federales y derechos sobre extracción de petróleo (excepto el extraordinario) y minería.

Los principales fondos de participaciones federales se calculan en proporción directa de la RFP, por lo que la evolución que ésta tenga a lo largo del ejercicio fiscal va a determinar a su vez el comportamiento de las participaciones federales, es decir, si la RFP crece por arriba de lo proyectado, las participaciones se incrementaran en la misma proporción,



pero si la RFP disminuye, la misma suerte seguirán las participaciones, Asimismo, la RFP sirve como referencia para calcular dos de los principales fondos del Ramo 33 que se distribuyen a los municipios: el fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal (FAISM) y el fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y las Demarcaciones territoriales del D. F. (FORTAMUNDF). Es preciso señalar que a diferencia de las participaciones -en donde lo estimado al inicio del ejercicio fiscal no representa necesariamente lo que efectivamente recibirán los estados y municipios debido a las variaciones de la RFP- los montos estimados de los mencionados fondos de las aportaciones federales es lo que efectivamente reciben los gobiernos locales.

Es preciso señalar que el monto correspondiente a las participaciones federales (Ramo 28), está integrado por diversos fondos, los cuales se distribuyen a las entidades federativas a partir de las fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) Dentro de los montos, que por su magnitud se consideran los más importantes, se encuentran el Fondo General de Participaciones (FGP), el Fondo de Fomento Municipal (FFM) y el Fondo de Fiscalización (FF).

De acuerdo a la LCF le concierne a las entidades federativas distribuir las participaciones correspondientes a sus respectivos municipios. Aunque la LCF establece los porcentajes mínimos que los estados de en transferir a los municipios, corresponde a los congresos locales determinar la fórmula de distribución.

Tabla 3 distribución de los Recursos Federales Municipales, en Nayarit.

Concepto Proporción (%)

Participaciones (Ramo 28)

Fondo General de Participaciones;

Fondo de Fomento Municipal;

Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios;

Fondo de Fiscalización

Fondo de Compensación;

Fondo de Extracción de Hidrocarburos;

Incentivos por administración de Ingresos Federales

Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos;

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos;

Impuesto a la venta final de Gasolinas y Diesel.

Aportaciones (Ramo 33)

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.

22.5

100.0

22.5

22.5

22.5

22.5

22.5

22.5

22.5

100.0

100.0

Fuente: SHCP, 2010.

Las entidades federativas deben entregar las participaciones federales correspondientes a los municipios de manera mensual y dentro de los cinco días posteriores en que los estados las reciben de la Federación así como también que las cantidades estimadas no necesariamente son las que se pagarán a los municipios ya que dependen de la evolución de la RFP.

Aportaciones (Ramo 33)



Las aportaciones Federales se establecen, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los estados y en su caso a los municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de objetivos que para cada tipo de aportación establece la Ley de Coordinación Fiscal.

De los ocho fondos que componen las aportaciones federales sólo, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social en su vertiente municipal (FAISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del D. F. (FORTAMUNDF), son los que reciben directamente los municipios a partir de las fórmulas establecidas en la LCF.

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). Estos recursos se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros:

a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura, conforme a lo señalado en el catálogo de acciones establecido en los Lineamientos del Fondo que emita la Secretaría de Desarrollo Social; y

b) Fondo de Infraestructura Social Estatal: obras y acciones que beneficien preferentemente a la población de los municipios, demarcaciones territoriales y localidades que presenten mayores niveles de rezago social y pobreza extrema en la entidad.

Estos Fondos son entregados a los estados a través de la Secretaría de Desarrollo Social, institución a la que las autoridades estatales y municipales (a través de sus gobiernos estatales) proporcionaran la información sobre el uso de los recursos del FAIS (FAISE y FAISM).

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Se destinará exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.

Este Ramo se fundamenta en lo establecido en las Leyes, Normas y Disposiciones que regulan al Gasto Público Federal y Estatal, que entre otras son las siguientes:

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Ley de Coordinación Fiscal. Decreto de Presupuesto de Egresos para el Estado del Ejercicio Fiscal. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, Servicio y Almacenes del Estado. Ley de Obra Pública del Estado. Ley de Inversión Pública para el Estado. Ley de Coordinación Fiscal y Gastos Públicos del Estado. Ley de Planeación del Estado.



El FAISM se entrega en 10 pagos mensuales, siendo el último mes de octubre; y el FORTAMUNDF en 12 pagos mensuales. Las entidades federativas están obligadas a publicar en su respectivo Periódico Oficial las variables y fórmulas utilizadas para determinar los montos que corresponden a cada municipio o demarcación territorial a más tardar el 31 de enero de cada año.

Fideicomiso No. 1249 para coadyuvar al Desarrollo de las Entidades Federativas y los Municipios (FIDEM) Otorga apoyos no recuperables para la ejecución, por parte de los municipios, de programas y proyectos de inversión en infraestructura y su equipamiento que permitan atender las necesidades prioritarias de la población.

Prioridades de atención Municipios que presentan un alto grado de marginación y rezago social. Municipios con necesidades prioritarias de infraestructura pública básica. Proyectos de alto impacto social que atiendan necesidades esenciales de la

población, y que impulsen el desarrollo municipal y regional.

El tipo de infraestructura pública municipal que preferentemente atiende el FIDEM es:

• Agua potable • Drenaje y alcantarillado • Plantas de tratamiento de aguas residuales • Electrificación • Rellenos sanitarios • Rehabilitación de escuelas (baños, aulas, laboratorios, etc.) • Rehabilitación de centros de salud (consultorios, salas de atención, baños, etc.)

Las obras señaladas deberán atender al mayor número de habitantes posible de las localidades y del municipio, principalmente en zonas marginadas.

Fondo Metropolitano Son recursos federales que se destinan prioritariamente a estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y su equipamiento, en cualquiera de sus componentes, ya sean nuevos, en proceso, o para completar el financiamiento de aquéllos que no hubiesen contado con los recursos necesarios para su ejecución; los cuales demuestren ser viables y sustentables, orientados a promover la adecuada planeación del desarrollo regional, urbano y del ordenamiento del territorio para impulsar la competitividad económica, la sustentabilidad y las capacidades productivas de las zonas metropolitanas, coadyuvar a su viabilidad y a mitigar su vulnerabilidad o riesgos por fenómenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfica y económica, así como a la consolidación urbana y al aprovechamiento óptimo de las ventajas competitivas de funcionamiento regional, urbano y económico del espacio territorial de las zonas metropolitanas.

Se administran en las entidades federativas a través fideicomisos de administración e inversión.

Fondo de Pavimentación a Municipios (FOPAM) Es un Fideicomiso público de administración y pago que otorga de Apoyos Económicos o Garantías para realizar obras de pavimentación.



Con la finalidad de fortalecer el desarrollo y la inversión en infraestructura urbana que permita apoyar la reactivación económica en distintas regiones del país. Se otorgan a los Municipios o al Distrito Federal, tratándose de Demarcaciones Territoriales, apoyos económicos directos para el pago total o parcial de las obras de pavimentación que se contraten o apoyos económicos para que en su nombre y representación el Fiduciario adquiera bonos cupón cero emitidos por una institución de crédito que cuente con una calificación crediticia de dos agencias calificadoras autorizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en moneda nacional al momento de dicha emisión, no menor a AAA.

Fondo de Pavimentación, Espacios Deportivos, Alumbrado Público y Rehabilitación de Infraestructura Educativa para Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FOPEDEP) Son subsidios federales para proyectos etiquetados en el presupuesto de egresos de la federación. Los recursos deben ser ministrados de la siguiente forma: 50 por ciento a más tardar en el mes de marzo y 50 por ciento a más tardar en el mes de agosto, del año en que se autorizan, sujeto a la disponibilidad presupuestaria.

Estos recursos se entregan a través de las entidades federativas, quienes previamente presentaron a la Unidad de Política y Control Presupuestario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (UPCP) la solicitud de los recursos del Fondo, para las obras de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público y rehabilitación de infraestructura educativa que le presentaron sus municipios o demarcaciones territoriales, previa evaluación y autorización.

Fondo de Cultura y Fondo de Infraestructura Deportiva Son subsidios federales para las entidades federativas, los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, a los cuales se les asignen recursos en el presupuesto de egresos de la federación.

Los recursos se destinarán a lo siguiente:

I. Fondo de Cultura: a la construcción, rehabilitación, ampliación, remodelación y equipamiento de espacios artísticos y culturales para la consolidación de la infraestructura pública de los espacios dedicados a la difusión cultural, y

II. Fondo de Infraestructura Deportiva: a proyectos en infraestructura deportiva, que comprendan acciones de obra pública y equipamiento deportivo, a fin de crear, ampliar y mejorar los espacios para la práctica del deporte en general y el de alto nivel competitivo.

La entidad federativa respectiva debe transferirles los recursos que correspondan a un municipio o demarcación territorial del Distrito Federal, cuando estos sean los ejecutores del proyecto.

El Fondo no apoya: pagos de estudios, elaboración de proyectos ejecutivos, acciones de conservación o servicios de mantenimiento.

Programas federales Los programas federales son instrumentos del gobierno federal para atender la problemáticas específicas que tienen prioridad nacional. No son partidas regulares que se transfieren en el marco de la Ley de Coordinación Fiscal y por lo tanto esos recursos se



distribuyen de acuerdo a los criterios que definen las propias dependencias, que sigue un proceso para la formular sus programas y de forma general incluyen las siguientes fases:

Diagnóstico Definición de prioridades Precisión de estrategias Asignación de recursos Operación

Los programas federales impactan de manera distinta en los estados y municipios, ya que estos tienen diferencias importantes entre sí, de población, grado de marginación, de tipo de economía, etc., por lo que no todos los programas federales operan en todos los estados y municipios.

Actualmente el gobierno federal maneja alrededor de 100 programas que funcionan de acuerdo a reglas de operación, que se establecen como tales en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación y aquellos adicionales que determine el ejecutivo. La mayoría de los programas, anualmente, tiene cambios en sus reglas de operación; algunos programas tiene varios años en funcionamiento, otros dejan de operar y constantemente el gobierno federal está creando nuevos programas que atienden nuevas necesidades.

Las reglas de operación son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar un programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia. Son emitidas por las dependencias responsables del programa (o bien sus modificaciones, aprobadas por SHCP) y publicadas en el Diario Oficial de la Federación, además deben darse a conocer a los beneficiarios de los programas.

En ellas se determinan:

Quien es sujeto de recibir los apoyos, Los apoyos específicos que ofrecen los programas Los requisitos para obtenerlos. Los indicadores del programa.

Cada Dependencia responsable de cada programa deberá mandar a las respectivas Comisiones de la Cámara de Diputados los informes trimestrales de su funcionamiento, para que sus resultados sean considerados en la discusión del Presupuesto de Egresos. Por otra parte, deberán presentar la evaluación de resultados de los programas a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública.

Los componentes comunes en los programas federales y en general, incluyen los siguientes aspectos:

Antecedentes Objetivos, generales y específicos, Cobertura Población Objetivo Características de los apoyos Impacto y Servicio Monto del apoyo Beneficiarios: criterios de selección, elegibilidad, transparencia



Derechos y obligaciones Causas de incumplimiento, retención y suspensión de recursos Mecánica de operación (contraloría social) Informes programático-presupuestarios Evaluación Seguimiento, control y auditoría Resultados y seguimiento Quejas y denuncias.

Cada programa en sus reglas de operación, tiene un glosario, donde se explican los términos del programa en particular. Algunos términos varían de un programa a otro, aunque su significado sea el mismo.

Los programas federales tiene objetivos distintos y formas de operar variadas: existen programas en que es el gobierno federal quien entrega los recursos directamente a los beneficiarios y otros en que lo hace a través de los estados o municipios; algunos programas no pueden ser operados por el municipio y otros sí. En algunos se requiere que el gobierno estatal avale el programa y otros no; los hay que requieren recursos complementarios de otras instancias y otros no.

A continuación se enlistan algunos de los programas federales que pueden ser operados por el municipio (no incluyen la totalidad):

Programa Hábitat Rescate de espacios públicos Programa de Vivienda Digna Programa de Vivienda Rural Programa 3x1 para Migrantes Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados (PAICE) Programa de Infraestructura Básica para Comunidades Indígenas (PIBAI) Proyecto Nacional de Eficiencia Energética para el Alumbrado Público Municipal Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura (PAIEI); Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas

(APAZU) Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y

Saneamiento en Zonas Rurales (PROSSAPYS) Programa de Tratamiento de Aguas Residuales (PROTAR). Programa de Residuos Sólidos Municipales (PRORESOL)

Otras consideraciones respecto a los programas federales:

La mayoría de ellos se echan andar a través de las delegaciones de las dependencias federales, por lo que se debe tener una comunicación frecuente con ellas.

Figura 3 Tipos de Programas Federales.

Fuente: SEGOB, 2008.



Una parte importante de estos se ejecutan en coordinación con los estados, por lo que se debe tener una relación constante con los Comités de Planeación y Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) u organismos similares.

Existen programas donde el municipio no ejecuta los recursos sin embargo la promoción y gestión por parte de este es fundamental para que se apliquen en su municipio.

En la identificación de proyectos, los programas federales constituyen un marco ineludible, que condiciona la forma que puede asumir el proyecto, su gestión, las fuentes de financiamiento posibles, etc.

En general, los rasgos distintivos de los programas federales existentes orientan las posibles soluciones a un problema. Aunque cada problema tiene sus características específicas, generalmente será más fácil resolverlo si se plantea un proyecto que aproveche los programas existentes. Sobre este aspecto, los encargados de preparar el proyecto tendrán la responsabilidad de sopesar la facilidad de acceso a una solución contra una adecuada respuesta a las necesidades de la comunidad afectada por un problema:

Si los programas federales se desarrollan sobre la base de una participación del Estado limitada a la entrega de financiamiento, a través de algún mecanismo de subsidio a la demanda, la formulación del proyecto deberá incluir los procedimientos para que los participantes del proyecto obtengan los subsidios que permitirán financiarlo.

Si estos tienen un sistema de subsidios a la oferta, el proyecto deberá enfatizar los aspectos y mecanismos que permitan acceder a ese financiamiento y plantear la alternativa de ejecución privada de la obra. En este escenario sería pertinente el análisis de la alternativa de ejecución por autoconstrucción.

Cuando los programas federales se materializan a través de obras construidas directamente por el municipio o el estado, la formulación del proyecto deberá prestar especial atención al conjunto de obras que forman parte de él y a sus aspectos técnicos.

Banobras El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos es una institución de banca de desarrollo que se tipifica como empresa pública con participación estatal mayoritaria, su objeto es financiar o refinanciar proyectos de inversión pública o privada en infraestructura y servicios públicos, así como coadyuvar al fortalecimiento institucional de los gobiernos Federal, estatales y municipales.

Fortalece la inversión en:

Infraestructura social básica, destinada a elevar las condiciones de vida de todas las familias y, con ello, sus capacidades y oportunidades de desarrollo personal, al poner a disposición de los gobiernos locales instrumentos de financiamiento para la atención de necesidades básicas de la población.

Infraestructura para la competitividad y el desarrollo, que busca la creación de más y mejores empleos y un sostenido crecimiento económico al financiar proyectos con alta rentabilidad social.

II.3. Estudio Legal del Proyecto



El estudio legal busca fundamentar la viabilidad de realizar el proyecto conforme al marco jurídico vigente, haciendo especial énfasis en los aspectos relacionados con la tenencia de los inmuebles, uso de suelo, derechos de vía necesarios para el desarrollo del proyecto, cuestiones laborales, de licitación, y cualquier otro elemento necesario para su adecuada ejecución y operación, en particular en aquellos que afecten a terceros, identificando que no existan impedimentos legales para la instalación y operación normal; determinando que los procedimientos, objetivos, políticas de operación, descripción de actividades, diagrama de flujo del proyecto son compatibles con la normatividad y la legislación vigente. Su realización corresponde a los especialistas legales.

Marco Jurídico Se deben sustentar los objetivos y desarrollo del proyecto, en las disposiciones contenidas en el sistema jurídico mexicano, realizado un análisis que siga la jerarquización establecida en la Constitución Política y que es la siguiente:

1. La Constitución Política 2. Los Tratados Internacionales 3. Las Leyes en sus diversos ámbitos (Federal, Estatal o Local) 4. Los Reglamentos 5. Las Normas Oficiales 6. Los Decretos, Acuerdos, Circulares Etc.

Dentro de las diferentes leyes y ordenamientos federales vigentes pueden considerarse:

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas; regula las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto, ejecución y control de las obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas, que se realicen con fondos federales.

Ley General de Asentamientos Humanos; establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; define los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, y determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos.

Ley Agraria, es reglamentaria del artículo 27 Constitucional en materia agraria.

Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente; establecer las bases para: Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar; definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación; la preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; la preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas; el aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas; la prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo; garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y



restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente; el ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios.

Ley de Aguas Nacionales; es reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas nacionales; y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable.

Ley General de Desarrollo Social; tiene entre otros objetos: garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social; establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Social en el que participen los gobiernos municipales, de las entidades federativas y el federal; determina la competencia de los gobiernos municipales, de las entidades federativas y del Gobierno Federal en materia de desarrollo social, así como las bases para la concertación de acciones con los sectores social y privado; determinar las bases y fomentar la participación social y privada en la materia.

Ley de Desarrollo rural sustentable; promueve el desarrollo rural sustentable del país, propiciar un medio ambiente adecuado, incluye la planeación y organización de la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, y de los demás bienes y servicios, y todas aquellas acciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población rural, para lo que el Estado tendrá la participación que determina este ordenamiento, llevando a cabo su regulación y fomento en el marco de las libertades ciudadanas y obligaciones gubernamentales que establece la Constitución.

Ley General de Pesca y Acuacultura sustentable; tiene por objeto regular, fomentar y administrar el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción; para establecer las bases para el ejercicio de las atribuciones que en la materia corresponden a la federación, las entidades federativas y los municipios, bajo el principio de concurrencia y con la participación de los productores pesqueros.

Otros ordenamientos vigentes.

Es necesario un análisis de las normas que se deben seguir para poder operar el proyecto, las que son obligatorias (Normas Oficiales Mexicanas -NOM) y las de carácter voluntario (Normas Mexicanas –NMX).

A nivel estatal, debe estudiarse la Constitución política de la entidad federativa respectiva, su Ley Orgánica Municipal, así como aquellas leyes estatales que contengan disposiciones en la materia del proyecto.

Por último, se revisaran los instrumentos jurídicos que regulan el funcionamiento y operación de los servicios y bienes relacionados con el proyecto en el ámbito municipal como son el Bando de Policía y Buen Gobierno y los Reglamento correspondientes.

El Bando de Policía y Buen Gobierno contiene un conjunto de normas administrativas que regulan el funcionamiento de la administración pública municipal y el de la vida comunitaria. En este ordenamiento se enuncian los servicios públicos a cargo del



ayuntamiento, reglamentando su organización, funcionamiento, administración, conservación y explotación de los mismos, con el fin de asegurar que su prestación se realice de manera continua, equitativa y general para toda la población del municipio. Los Reglamentos Municipales regulan lo relacionado con la operación de los servicios públicos.

Por otro lado, se debe describir la forma en que el proyecto se alinea con los objetivos, políticas y estrategias plasmadas en el plan de desarrollo y los programas sectoriales nacionales, el plan de desarrollo del estado, en su caso el regional, así como con el plan de desarrollo municipal ya que los proyectos deben llevar a la práctica las acciones definidas en estos planes.

Figuras jurídicas En este rubro de la elaboración de proyectos se debe dejar muy claro el tipo de personalidad jurídica que adopte la operación del proyecto, que puede elegirse derivado de la disponibilidad de recursos de origen fiscal y la aportación de fondos provenientes de la iniciativa privada; pudiendo ser por:

Administración directa, cuando es el mismo Ayuntamiento quien tiene a su cargo la operación del proyecto.

Organismos descentralizados, son organismos operadores netamente públicos, con personalidad jurídica y patrimonios propios y puede adoptar la estructura legal que consideren la más apropiada para sus fines (junta, comité o comisión, con un consejo directivo donde participa el Ayuntamiento).

Fideicomiso, figura jurídica en la que una persona física o moral (fideicomitente) constituye un patrimonio con bienes y derechos en una institución debidamente autorizada (fiduciaria) para la realización de un fin de interés social para la persona o institución beneficiada (fideicomisario).

Concesión, permite a particulares la administración y operación del proyecto por un tiempo determinado, mediante un convenio o título donde se detalla minuciosamente las condiciones en que se otorga y en el cual el Ayuntamiento mantiene la posición de los bienes. La participación del Ayuntamiento puede limitarse a una representación en el consejo o junta administrativa y a la supervisión en los términos en los que se otorgó la concesión.

Empresas Paramunicipales, esta figura tiene como unos de sus objetivos principales hacer posible la participación de la inversión privada en el proyecto, donde el Ayuntamiento es socio (mayoritario o minoritario) y participa en el concejo de administración por medio del presidente municipal y un regidor comisionado.

Asociaciones público privadas; establecen una relación contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final y en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con objetivos que aumenten el bienestar social y los niveles de inversión o para desarrollar proyectos de inversión productiva, investigación aplicada y/o de innovación tecnológica.

Prestación de servicio; mediante un contrato una persona, normalmente un profesional en algún área, se obliga con respecto a la administración pública a realizar una serie de servicios a cambio de un precio.

Financiamiento Debe hacer referencia a los documentos legales y administrativos para acceder a los recursos financieros como:



Convenios y contratos para el financiamiento con otras instituciones u órdenes de gobierno.

Reglas de operación. Convenios de asignación de recursos.

Administración y organización Se debe tomar en cuenta la legislación laboral y su impacto a nivel de sistemas de contratación, prestaciones sociales y demás obligaciones laborales. Dentro de este aspecto, se pueden mencionar el contrato de trabajo y el reglamento interior.

Contrato de trabajo: El contrato individual de trabajo, cualquiera que sea su forma o nombre, es aquel por virtud del cual una persona se obliga a prestar a otra un trabajo subordinado, mediante el pago de un salario. En el se destacan al menos los siguientes puntos: la prestación de un trabajo o servicio, que el trabajo o servicio es personal o subordinado y que existe un pago por concepto de sueldos o salarios por la prestación del servicio.

Reglamento de trabajo: Debe ser considerado como un instrumento para lograr la disciplina de los trabajadores y el adecuado cumplimiento de las labores para las cuales fue contratado, dando origen a una disciplina ejemplar y un buen servicio. Este debe contener al menos las horas de entrada, de salida, el lugar de trabajo, los días y lugar de pago, permisos y licencias, procedimientos para la aplicación de la disciplina, formas para prevenir el riesgo de trabajo, entre otros. Debe contemplar todos los elementos necesarios para que la armonía en el trabajo se pueda dar con el cumplimiento de lo establecido.

Debe considerar las disposiciones generales sobre seguridad e higiene en el trabajo y en su caso Seguridad Industrial.

Localización Su realización corresponde a los especialistas legales, sin embargo, el evaluador puede, mediante una investigación exploratoria, definir el marco de restricciones legales que enfrentará el proyecto. Muchas restricciones se encuentran hoy día, en los instrumentos de planeación en cuanto al uso del suelo como programas de ordenamiento ecológico y/o planes de desarrollo urbano que pueden restringir la construcción de determinados tipos de infraestructura, tampoco es viable legalmente construir infraestructura en zonas arqueológicas o de riesgo. Además debe atender lo correspondiente a Títulos de propiedad, Trámites y autorizaciones diversos.

Otros aspectos También debe de analizarse otros aspectos entre los que podemos mencionar:

Marco fiscal. En ellas se deberán identificar las tasas arancelarias para insumos o proyectos importados o exportados, los incentivos o la privación de incentivos existentes, impuestos.

Mercado. Lo relacionado a Legislación sanitaria, Contratos con proveedores y clientes, Transporte del producto.

Tecnología, aspectos relativos a transferencia de tecnología, productos, subproductos; marcas y patentes; aranceles y permisos.



Como puede apreciarse, este estudio debe adelantarse en las etapas iniciales de la formulación y preparación, ya que un proyecto, altamente rentable, puede resultar no factible por una norma legal. Es indispensable, pues, darle una consideración adecuada a esos aspectos jurídicos antes de avanzar en la realización de estudios e incurrir en altos costos en términos de recursos y tiempo de preparación. Pues por su propio carácter todas las evaluaciones son inútiles si el proyecto no pasa esta evaluación.

II.4. Estudio Ambiental

Los efectos ambientales van imponiendo cada vez con mayor fuerza la obligatoriedad de los análisis ambientales a los proyectos por:

1. Carencia de sincronización entre el crecimiento de la población y el crecimiento de la infraestructura y los servicios básicos a los que a ella han de ser destinados.

2. Demanda creciente de espacios y servicios consecuencia de la movilidad de la población y el crecimiento del nivel de vida.

3. Degradación progresiva del medio natural con incidencia especial en contaminación y mala gestión de los recursos atmosféricos, hidráulicos, geológicos, edafólicos y paisajísticos.

4. Ruptura del equilibrio biológico y de las cadenas eutróficas, como consecuencia de la destrucción de diversas especies vegetales y animales. Deterioro del patrimonio histórico-cultural.

La realización y operación de todo proyecto afecta en menor o mayor medida el medio dentro del cual se desarrolla. Esto es importancia por dos cosas: la sostenibilidad ambiental y las normas respecto de ello que puedan impedir o dificultar la implementación del proyecto.

Figura 4 Criterios de sustentabilidad por tipo de impacto ambiental.

Fuente: Semarnat; 2002.



El estudio se ciñe a la recopilación de información y a la consulta a fuentes autorizadas, para obtener evidencias de la capacidad de generación de alteraciones por parte del proyecto y, de igual manera, conocer cuál es la capacidad de carga del ambiente del área donde se ubicará el proyecto, con lo anterior, el estudio debe permitir establecer propuestas de acciones de protección al ambiente y de corrección o mitigación de las alteraciones que pudieran producirse. Su análisis permite:

Minimizar errores de estimación de costos (mitigación o compensación).

Decidir sobre cuál es la alternativa que más se adecuada al medio.

Incorporar los diferentes actores en el proceso.

Existen diversos tipos de impactos ambientales, pero fundamentalmente se pueden clasificar, de acuerdo a su origen, en los provocados por:

El aprovechamiento de recursos naturales ya sean renovables o no renovables. Contaminación. Todos los proyectos que producen algún residuo (peligroso o no),

emiten gases a la atmósfera o vierten líquidos al ambiente. Ocupación del territorio. Los proyectos que al ocupar un territorio modifican las

condiciones naturales por acciones tales como desmonte, compactación del suelo y otras.

La determinación de los impactos ambientales, así como el diseño, construcción y operación de las medidas de mitigación a aplicar para mejorar los efectos del proyecto, es un proceso multidisciplinario.

Alternativa de estudios ambientales Cada proyecto en particular debe observar en su elaboración diferentes ordenamientos jurídicos aplicables, los cuales inciden de forma directa en el enfoque de análisis y evaluación de las consideraciones ambientales que, conforman en su conjunto los elementos necesarios para determinar el grado de afectación al ambiente y con ello determinar el tipo de medidas que deben de ser establecidas para favorecer el desarrollo sustentable.

En nuestro país la normatividad sobre la protección al ambiente empieza en el orden federal por lo dispuesto en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la cual se complementa con las leyes equivalentes en cada estado y por la reglamentación municipal.

Las siguientes obras o actividades, requieren previamente la autorización en materia de impacto ambiental por la SEMARNAT:

Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos;

Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y eléctrica;

Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear;

Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos;



Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil regeneración;

Cambios de uso del suelo de áreas forestales, así como en selvas y zonas áridas; Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente

riesgosas; Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros; Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros

conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales; Obras y actividades en áreas naturales protegidas de competencia de la

Federación; Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la

preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas, y Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que

puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente.

El Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental determina las obras o actividades, listadas anteriormente, que por su ubicación, dimensiones, características o alcances no produzcan impactos ambientales significativos, no causen o puedan causar desequilibrios ecológicos, ni rebasen los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas referidas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, y que por lo tanto no están sujetarse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental ante la federación, pero estarán sujetas en lo conducente a las disposiciones de la misma, sus reglamentos, las normas oficiales mexicanas en materia ambiental, la legislación sobre recursos naturales que resulte aplicable, así como a través de los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que conforme a dicha normatividad se requiera.

De ser el caso; para fines de evaluación de impacto ambiental le corresponde a los estados:

La regulación de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas para el ambiente.

La regulación de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos.

La regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal; así como de las aguas nacionales que tengan asignadas;

La prevención y el control de la contaminación generada por el aprovechamiento de las sustancias no reservadas a la federación, que constituyan depósitos de naturaleza similar a los componentes de los terrenos, tales como rocas o productos de su descomposición que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales para la construcción u ornamento de obras;

La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico o el ambiente de dos o más municipios;

A los municipios para fines de evaluación de impacto ambiental le corresponde:



La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos.

La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población.

La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales.

La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial

Dependiendo del control que se tenga sobre los impactos y la magnitud del área donde se pretende desarrollar el proyecto, se determinara el procedimiento técnico administrativo ante la autoridad ambiental correspondiente, misma que puede ser:

Categorías de exclusión: la normatividad establece que proyectos deben o no ser evaluados.

Informe preventivo: hacer un reconocimiento de las normativas específicas para cada medio y la calidad que se fije, esto confrontado con el proyecto y sus impactos probables; para determinar, si se requiere la presentación de una manifestación de impacto ambiental en alguna de las modalidades.

Manifestación de Impacto Ambiental: con base en estudios técnicos se analizan y describen las condiciones ambientales anteriores a la realización del proyecto con la finalidad de evaluar los impactos potenciales que la construcción y operación de dichas obras o la realización de las actividades podría causar al ambiente y definir y proponer las medidas necesarias para prevenir, mitigar o compensar esas alteraciones; puede presentarse en dos modalidades: particular y regional.

Elaboración del estudio ambiental La información del estudio dependerá de la modalidad de la actividad y/o al sector productivo correspondiente; pero de manera genérica lleva:

Datos generales del proyecto; Descripción de proyecto; Vinculación con los instrumentos de planeación aplicables; Descripción y análisis del sistema ambiental; Identificación, descripción y evaluación de los impactos ambientales; Estrategias para la prevención y mitigación de impactos ambientales; Pronósticos ambientales y evaluación de alternativas.

Datos generales del proyecto En esta etapa se analiza y se describe al proyecto o a la actividad, destacando, desde el enfoque ambiental, sus principales atributos y sus debilidades más evidentes. Los datos que incluye este apartado son: nombre del proyecto, ubicación, superficie total de predio y del proyecto, duración: total (vida útil del proyecto) y parcial (si se va a construir en varias etapas); de ser el caso, constancia de propiedad del predio; así como los datos del



Responsable: Nombre y cargo del representante legal; y datos de contacto (dirección, teléfono, correo electrónico).

Descripción de proyecto Para identificar la compatibilidad del proyecto con el mantenimiento de las características ambientales de la zona donde se establecerá, se hará una prospección de las actividades relacionadas al proyecto para cada una de sus fases: preparación del sitio, construcción, operación y abandono del proyecto, y de aquellas otras que serán inducidas por él.

Por lo que se describirá técnica y ambientalmente el proyecto destacando sus principales atributos; identificando los elementos ambientales que pueden ser integrados o aprovechados en su desarrollo y definiendo el nivel de sustentabilidad que se pretende alcanzar cuando del proyecto logre su nivel de aprovechamiento óptimo de su capacidad instalada. Destacando las principales características de diseño de las obras y actividades en relación con su participación en la reducción de las alteraciones al ambiente.

Asimismo se describirán los criterios ambientales, técnicos y socioeconómicos, considerados para la selección del sitio, ofreciendo un análisis comparativo de otras alternativas estudiadas.

El plano topográfico, detallando las poligonales (incluyendo las de las obras y/o actividades asociadas y de apoyo, incluso, cuando se pretenda realizarlas fuera del área del predio del proyecto) y colindancias del sitio, indicando las coordenadas geográficas y/o UTM. En caso de que el proyecto se ubique dentro de un área natural protegida indicar los límites de esta última, y la ubicación del proyecto con respecto a dicha área.

Un plano de conjunto con la distribución total de la infraestructura (operativa, de servicios, administrativa y las obras asociadas) permanente y de las obras asociadas, las obras provisionales dentro del predio, los principales núcleos de población existente y otros proyectos productivos del sector. Las dimensiones del proyecto, especificando la superficie total requerida, desglosando la superficie total del predio (en m2) en: superficie a afectar con respecto a la cobertura vegetal del área del proyecto, por tipo de comunidad vegetal existente en el predio (selva, manglar, tular, bosque, etc.) y superficie para obras permanentes. En ambos casos indicar su relación (en porcentaje), respecto a la superficie total.

Describir el uso actual de suelo (agrícola, pecuario, forestal, asentamientos humanos, sin uso evidente, etc.) y/o de los cuerpos de agua (abastecimiento público, recreación, pesca y acuicultura, control de inundaciones, etc.) en el sitio seleccionado, detallando las actividades que se lleven a cabo en dicho sitio y en sus colindancias. La disponibilidad de servicios básicos y de servicios de apoyo (plantas de tratamiento de aguas residuales, líneas telefónicas, etc.). De no disponerse en el sitio, indicar cuál es la infraestructura necesaria para otorgar servicios y quien será el responsable de construirla y/u operarla. El programa calendarizado de trabajo del proyecto (diagrama de Gantt).

Para la preparación del sitio se describirán las principales actividades, señalando características, diseños o modalidades.

Para la etapa de construcción se describen las obras permanentes, asociadas y sus correspondientes actividades de construcción.



En la etapa de operación y mantenimiento describir los programas de operación y mantenimiento de las instalaciones, en los que se detalle lo siguiente:

a) tipo de servicios que se brindarán en las instalaciones. b) tecnologías que se utilizarán, en especial las que tengan relación directa con la

emisión y control de residuos líquidos, sólidos o gaseosos; c) tipo de reparaciones a sistemas, equipos, etc.; d) especificar si se pretende llevar a cabo control de malezas o fauna nociva,

describiendo los métodos de control.

Listar las sustancias no peligrosas, con su nombre común y técnico, su estado físico, las cantidades que serán almacenadas y el consumo mensual de cada una de ellas. En el caso, de utilizar sustancias peligrosas se señalara para cada una de ellas: nombre comercial, nombre técnico, CAS (Chemical Abstract Service), estado físico, tipo de envase, etapa o proceso en que se emplea, cantidad de uso mensual, cantidad de reporte, características CRETIB (Corrosivo, Reactivo, Explosivo, Tóxico, Inflamable, Biológico-Infeccioso), IDLH (Inmediatamente peligrosos para la vida o la salud), TLV (Valor Límite de Umbral), destino o uso final, uso que se da al material sobrante.

Se describirán las obras asociadas al proyecto y el programa tentativo de abandono del sitio, enfatizando en las medidas de rehabilitación, compensación y restitución.

De ser el caso, las medidas compensatorias, de rehabilitación y de restitución del sitio (incluyendo actividades de restauración ecológica).

Los posibles usos que pueden darse al área cuando se concluya el proyecto. Los posibles cambios en el área de influencia del proyecto como consecuencia del

abandono. Indicar los procedimientos que se utilizarán para verificar si el sitio o la

infraestructura desmantelada no contienen elementos contaminantes. El manejo, forma y sitio de disposición final de los residuos resultantes del

desmantelamiento o abandono del sitio.

Como ejemplo, en un proyecto de electrificación podemos encontrar las siguientes actividades por fases:

Fase construcción: Preparación del terreno Postación Tendido de línea

Fase de operación: Mantenimiento de líneas Mantenimiento de vías Despeje de vegetación

Fase abandono: Recogida de la postación Recogida del tendido de cables.

Vinculación con los ordenamientos jurídicos



A fin de verificar si el proyecto es compatible con la regulación existente, se deberá identificar y analizar aquellos instrumentos de planeación territorial que ordenan la zona donde se ubicará, como:

Los Programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio (POET) decretados (regionales o locales). Relacionando las políticas ecológicas aplicables para cada una de las UGA’s involucradas así como sus criterios ecológicos, con las características del proyecto, de forma en que el proyecto dará cumplimiento a cada una de ellas.

Los Planes y Programas de Ordenamiento territorial, en su diferente modalidad. Verificar el Coeficiente de Ocupación del Suelo (COS), el Coeficiente de Utilización del Suelo (CUS), niveles o alturas permitidas para la construcción de las edificaciones en el predio donde se pretende desarrollar el proyecto, las densidades de ocupación permitidas y demás restricciones establecidas en el Plan o Programa de Desarrollo Urbano aplicable para el proyecto.

Programas de recuperación y restablecimiento de las zonas de restauración ecológica.

Normas Oficiales Mexicanas. Decretos y Programas de Manejo de Áreas Naturales Protegidas. Bandos y reglamentos municipales.

Descripción del sistema ambiental El área de estudio se determina con los rasgos fisiográficos, sociales y ambientales, así como con el uso del suelo establecido para el área donde se ubicará el proyecto.

Se describirán, del sistema ambiental del sitio, los elementos del medio físico, biótico, social, económico y cultural, así como los diferentes usos de suelo y del agua que hay en el área de estudio. En dicho análisis se considerará la variabilidad estacional de los componentes ambientales, con el propósito de reflejar su comportamiento y sus tendencias. Sustentado tanto en evidencias reportadas en la literatura especializada como en observaciones directas en campo.

Con esta información se hará un diagnóstico del sistema ambiental en donde se identificarán y analizarán las tendencias del comportamiento de los procesos de deterioro natural y grado de conservación del área de estudio.

Los criterios de valoración para describir el escenario ambiental, identificar la interrelación de los componentes y de forma particular, detectar los puntos críticos del diagnóstico, entre otros, son los siguientes: aspectos legales, de diversidad, rareza, naturalidad, productividad, grado de aislamiento y la calidad de los parámetros analizados. Otros criterios de valoración, tales como singularidad, integridad, irreversibilidad, pureza, representatividad, escasez, etc.

Identificación, descripción y evaluación de los impactos ambientales Con apoyo en la información del diagnóstico ambiental, se elabora el escenario ambiental en el cual se identificarán los impactos que resultarán al insertar el proyecto en el área de estudio. Esto permitirá identificar las acciones que pueden generar desequilibrios ecológicos y que por su magnitud e importancia provocarán daños permanentes al ambiente y/o contribuirán en la consolidación de los procesos de cambio existentes.



La identificación de los impactos al ambiente derivados del desarrollo del proyecto o actividad está condicionada por tres situaciones: la ausencia de un adecuado conocimiento de la respuesta de muchos componentes del ecosistema y medio social frente a una acción determinada; la carencia de información detallada sobre algunos componentes del proyecto que pueden ser fundamentales desde un punto de vista ambiental y; por último, el hecho de que, en muchas ocasiones, en la obra se presentan desviaciones respecto al proyecto original que no pueden ser tomadas en cuenta a la hora de realizar el estudio de Impacto Ambiental. Todos ellos contribuyen a que la identificación de los impactos presente cierta dosis de incertidumbre, cuya magnitud resulta difícil de evaluar.

Para la identificación y evaluación de impactos existen diferentes metodologías, la cuales podrán ser seleccionadas por el responsable técnico del proyecto, justificando su aplicación.

Indicadores de impacto Para ser útiles, los indicadores de impacto deben cumplir, al menos, los siguientes requisitos:

Representatividad: grado de información que posee un indicador respecto al impacto global de la obra.

Relevancia: la información que aporta es significativa sobre la magnitud e importancia del impacto.

Excluyente: no existe una superposición entre los distintos indicadores. Cuantificable: medible siempre que sea posible en términos cuantitativos. Fácil identificación: definidos conceptualmente de modo claro y conciso.

Los indicadores de impacto están vinculados a la valoración del inventario debido a que la magnitud de los impactos depende en gran medida del valor asignado a las diferentes variables inventariadas. Estos pueden variar según la etapa en que se encuentra el proceso de desarrollo del proyecto o actividad que se evalúa.

La relación de indicadores siguiente no es exhaustiva, sino solo indicativa:

Calidad del aire: Durante la construcción el indicador que se puede utilizar es el de número de fuentes móviles en una superficie determinada y/o capacidad de dispersión de sus emisiones.

Ruidos y vibraciones: un posible indicador de impacto de este componente podría ser la dimensión de la superficie afectada por niveles sonoros superiores a los que marca la NOM-081-ECOL-1994. Este indicador es conveniente que se complete con otros indicadores relacionados con el efecto de estos niveles de ruido y/o de vibración sobre la fauna.

Geología y geomorfología: en la fase de estudios previos se suelen adoptar indicadores tales como el número e importancia de los puntos de interés geológico afectados, el contraste de relieve y el grado de erosión e inestabilidad de los terrenos. En la etapa de operación, además de algunos de los indicadores anteriores, los indicadores deben tener un mayor detalle para poder identificar el grado de riesgo geológico en el sitio seleccionado.

Hidrología superficial y/o subterránea: se pueden citar los siguientes: número de cauces interceptados diferenciando si es el tramo alto, medio o bajo del cauce. Superficie afectada por la infraestructura en las zonas de recarga de acuíferos.



Alteración potencial del acuífero derivada de la operación del proyecto. Caudales afectados por cambios en la calidad de las aguas.

Suelo: los indicadores de impacto sobre el suelo deben estar ligados mas a su calidad que al volumen que será removido, por lo que un indicador posible sería la superficie de suelo de distintas calidades que se verá afectado, otro indicador puede ser el riesgo de erosión, etc.

Vegetación terrestre: Superficie de las distintas formaciones vegetales afectadas por las distintas obras y valoración de su importancia en función de diferentes escalas espaciales. Número de especies protegidas o endémicas afectadas. Superficie de las distintas formaciones afectadas por un aumento del riesgo de incendios. Superficie de las distintas formaciones especialmente sensibles a peligros de contaminación atmosférica o hídrica.

Fauna: superficie de ocupación o de presencia potencial de las distintas comunidades faunísticas directamente afectadas y valoración de su importancia. Poblaciones de especies endémicas protegidas o de interés afectadas. Número e importancia de lugares especialmente sensibles, como pueden ser zonas de reproducción, alimentación, etc., y especies y poblaciones afectadas por el efecto barrera o por riesgos de atropellamiento.

Paisaje: número de puntos de especial interés paisajístico afectados. Íntervisibilidad de la infraestructura y obras anexas, superficie afectada. Volumen del movimiento de tierras previsto. Superficie intersectada y valoración de las diferentes unidades paisajísticas intersectadas por las obras o la explotación de bancos de préstamo.

Demografía: variaciones en la población total y relaciones de esta variación con respecto a las poblaciones locales; número de individuos ocupados en empleos generados por el desarrollo del proyecto en sus diferentes etapas y por los servicios conexos; número de individuos y/o construcciones afectados por distintos niveles de emisión de ruidos y contaminación atmosférica; impacto del proyecto en el favorecimiento de la inmigración; etc.

Factores socioculturales: valor cultural y extensión de las zonas que pueden sufrir modificaciones en las formas de vida tradicionales; número y valor de los elementos patrimonio histórico-artístico y cultural afectados por las obras del proyecto; intensidad de uso (veces/semana o veces/mes) que es utilizado en el predio donde se establecerá el proyecto por las comunidades avecindadas como área de esparcimiento, reunión o de otro tipo; etc.

Sector primario: porcentaje de la superficie de los terrenos que cambiará su uso de suelo (agrícola, ganadero o forestal); variación de la productividad y de la calidad de la producción derivada del establecimiento del proyecto; limitaciones a actividades pesqueras, acuícola o agropecuarias derivadas del establecimiento del proyecto; variación del valor del suelo en las zonas aledañas al sitio donde se establecerá el proyecto.

Sector secundario: número de trabajadores en la obra; demanda y tipo de servicios de parte de los trabajadores incorporados a cada una de las etapas del proyecto; incremento en la actividad comercial de las comunidades vecinas como consecuencia del desarrollo del proyecto; etc.

Identificadas las actividades y teniendo en cuenta los factores impactados, se puede hacer una matriz de interacción para indicar la relación entre actividad y factor de la manera como se muestra en la Tabla 4.



Tabla 4 Matriz de actividades y factores

Etapa Actividades Componentes Ambientales

Comp1 Comp2 Comp3 Comp4 Comp5

Ejecución Actividad 1

Actividad 2

Operación

Actividad 3

Actividad 4

Actividad 5

Abandono

Actividad 6

Actividad 7

Actividad 8

Fuente: Edgar Ortegón, et all; 2005.

Criterios y metodologías de evaluación Los criterios y métodos de evaluación del impacto ambiental permiten valorar el impacto ambiental de un proyecto o actuación sobre el medio ambiente. Los criterios permiten evaluar la importancia de los impactos producidos, mientras que los métodos de evaluación lo que tratan es de valorar conjuntamente el impacto global de la obra.

Los criterios de valoración del impacto más utilizados son:

Signo: muestra si el impacto es positivo (+), negativo (-) o neutro (o). En ciertos casos puede ser difícil estimar este signo, puesto que conlleva una valoración que a veces es en extremo subjetiva.

Intensidad: se refiere al grado de afectación de un impacto concreto sobre un determinado factor. Esta magnitud se suele expresar cualitativamente, aunque puede intentar cuantificarse.

Certidumbre: se refiere al grado de probabilidad de que se produzca el impacto bajo análisis. Es común clasificarlo cualitativamente como cierto, probable, improbable y desconocido.

Reversibilidad: considera la posibilidad de que, una vez producido el impacto, el sistema afectado pueda volver a su estado inicial.

Permanencia: hace referencia a la escala temporal en que actúa un determinado impacto.

Extensión: considera la superficie afectada por un determinado impacto. Este criterio puede ser muy difícil de cuantificar, sin embargo cuando su consideración es viable, es recomendable incluirlo pues su definición ayuda considerablemente en la valoración de los impactos al ambiente.

Horizonte: Tiempo que transcurrirá entre la acción y la manifestación del impacto. Sinergia: el significado de la aplicación de este criterio considera la acción conjunta

de dos o más impactos, bajo la premisa de que el impacto total es superior a la suma de los impactos parciales.

Viabilidad de adoptar medidas de mitigación: resume la probabilidad de que un determinado impacto se pueda minimizar con la aplicación de medidas de mitigación. Es muy importante que esa posibilidad pueda acotarse numéricamente para señalar el grado de que ello pueda ocurrir.

En casi en todos los criterios, éstos pueden valorar los impactos de manera cuantitativa (por ejemplo, mucho, poco, nada), sin embargo en otros, es posible llegar a una cuantificación de los mismos.



Tabla 5 Ejemplos de valoración de los criterios de impacto.

Signo (S) Horizonte (H) Permanencia (P) Reversibilidad (R)

Positivo + 1 Largo 0 Temporal 1 Reversible 1

Negativo - 1 Mediano 1 Permanente 3 Irreversible 3

Neutro 0 Corto 2

Intensidad (I) Certidumbre (C) Extensión (E)

Sin importancia 0 Improbable 0 Puntual 0

Menor 1 Probable 1 Parcial 1

Moderada 2 Muy Probable 2 Extenso 2

Mayor 3 Seguro 3 Total 3


La variedad de metodologías de evaluación es muy amplia; van desde las más simples, en las que se evalúa numéricamente el impacto global que se produce sin analizar los impactos intermedios, a aquellas otras más complejas en las que, a través de diferentes procesos de ponderación, se pretende llegar a una visión global de la magnitud del impacto ambiental. Estos métodos se sintetizan en las Tablas 6 y 7.

La Tabla 6 evalúa cada una de las técnicas en su función utilitaria en cuanto a la identificación, predicción, interpretación, comunicación e inspección de los impactos ambientales. La Tabla 7 muestra las ventajas y desventajas establecidas por diversos autores sobre cada uno de los métodos.

Tabla 6 Utilidad relativa de las metodologías de evaluación.

Identificación Predicción Interpretación Comunicación Inspección Valor

Matriz de Cribaldo Alta Alta Media-alta Baja- media Baja 12

Matriz de Leopold Alta Media-alta Media Baja- media Baja 10

Diagrama de flujo Alta Media Baja- media Media-alta Baja 9

Lista de control Media Media-alta Media-alta Media Baja 10

Superposición Media Baja Baja- media Alta Media 9

Batelle-Columbus Alta Alta Alta Baja- media Baja- media 14

Fuente: SEMARNAT; 2002.

No existe un método general que resulte el más propicio para ser aplicado a la mayoría de los proyectos. Sin embargo, debido a que cualquier proyecto puede evaluarse en tres niveles de detalle, lo más recomendable es que a cada uno de estos niveles le corresponda un método específico, adaptados a las particularidades de cada proyecto. Estos niveles consisten en:

1. La identificación de los impactos ambientales para detectar cuales se producen, si son tolerables, si se requieren medidas de prevención o mitigación, o si se pasan a una evaluación más detallada. La metodología más apropiada para esta primera etapa pudiera ser a base de listas de chequeo, o por medio de diagramas de flujo.



2. La evaluación cualitativa del impacto sobre una matriz en la que se cruzan las acciones del proyecto con los factores relevantes del medio ambiente. Para esta etapa, una matriz de cribaldo resulta un método eficiente.

3. La evaluación cuantitativa de los impactos, la cual se formaliza a través de varias tareas bien marcadas: Determinar un índice de incidencia para cada impacto estandarizado entre 0 y 1, Determinar la magnitud, lo cual implica determinarla en unidades distintas,

heterogéneas, inconmensurables para cada impacto, y estandarizar el valor de la magnitud entre 0 y 1, o la transposición de esos valores a unidades homogéneas, comparables, adimensionales de impacto ambiental.

Calcular el valor de cada impacto a partir de la magnitud e incidencia, y Agregar los impactos parciales para totalizar valores correspondientes a niveles

intermedios y general de los árboles de acciones o de factores.

Tabla 7 Ventajas y desventajas de las metodologías de evaluación.

Método Ventaja Desventaja

Matriz de Cribaldo

Relaciona impactos con acciones.

Además de la identificación de impactos, tiene la propiedad de evaluar y predecir.

Es relativamente fácil de elaborar y de evaluar.

Posibilidad de duplicar acciones en el proceso de identificación de impactos.

Para proyectos complejos, se convierten en matrices complejas.

La jerarquización y evaluación de los impactos quedan a discreción del evaluador.

Matriz de Leopold


Buen método para mostrar resultados preliminares.

Dificultad para identificar impactos directos e indirectos.

Posibilidad de duplicar acciones durante el proceso de identificación.

No son selectivas.

No son muy objetivas, ya que cada evaluador tiene la libertad de desarrollar su propio sistema de jerarquización y evaluación. de los impactos.

La matriz no tiene capacidad de hacer recomendaciones en procedimientos de inspección seguidas por la finalización de la acción.

Diagrama de flujo


Útil para el chequeo de impactos de segundo orden.

Maneja impactos directos e indirectos.

Puede complicarse mucho si se utiliza en proyectos complejos.

Presentan información muy escasa sobre los aspectos técnicos de la predicción de impactos, de los medios para evaluar y comparar.

Lista de control

Simples de utilizar y de entender.

Buen método para mostrar resultados preliminares.

Dificultad para identificar impactos directos e indirectos.

Posibilidad de duplicar acciones durante el proceso de identificación.

Método de superposición

Fácil de entender.

Buen método para mostrar gráficamente.

Buena herramienta para inventariar el sitio.

Trata únicamente impactos directos.

No trata la duración o probabilidad de los impactos.

Requieren de una preparación tardada, debido a la recolección inicial de datos.

Fuente: SEMARNAT; 2002.



Tabla 8 Matriz de Leopold para la determinación de impactos.

f COMPONENTE

AMBIENTAL

SIGNO Intensidad Certidumbre Reversibilidad Duración Plazo Extensión Impacto Ambiental Etapa = S * I * (C + R + D + P + E) S I C R D P E

C O A C O A C O A C O A C O A C O A C O A C O A

1 Clima y meteorología

2 Geomorfología

3 Suelos

4 Hidrogeología

5 Hidrología

6 Calidad del aire

7 Flora y fauna

8 Paisaje y estética

9 Usos zona

10 Aspectos culturales

11 Red vial

Totales del proyecto = CT = C/Nf OT = /Nf AT = A/Nf

Indicador ambiental total del Proyecto = 1 - (0.2*CT + 0.4*CO + 0.4*CA)/100

f COMPONENTE

AMBIENTAL

SIGNO Intensidad Certidumbre Reversibilidad Duración Plazo Extensión Impacto Ambiental

S I C R D P E

C O A C O A C O A C O A C O A C O A C O A C O A

1 Clima y meteorología 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

2 Geomorfología -1 -1 0 1 1 0 3 3 0 1 3 3 1 3 1 3 3 1 1 1 1 -9 -13 0

3 Suelos -1 -1 1 1 2 1 3 3 3 1 3 1 1 3 3 3 3 1 1 1 1 -9 -26 9

4 Hidrogeología -1 -1 -1 2 2 2 3 3 3 1 3 3 1 3 3 3 1 1 1 3 3 -18 -26 -26

5 Hidrología 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

6 Calidad del aire 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

7 Flora y fauna 0 -1 0 0 1 0 3 3 3 0 1 1 0 3 0 0 1 0 0 2 0 0 -10 0

8 Paisaje y estética 1 1 1 1 1 1 3 3 3 3 3 3 1 3 3 3 1 1 1 1 1 11 11 11

9 Usos zona 1 1 1 1 1 1 3 3 3 1 1 1 1 3 3 3 1 1 1 1 1 9 9 9

10 Aspectos culturales 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

11 Red vial 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Totales del proyecto = -1.45 -5.00 0.27

Indicador ambiental total del Proyecto = 1.02



Unidad II Marco teórico y jurídico del proyecto 34

El método de Battelle-Columbus sería el más apropiado para este análisis cuantitativo de los impactos.

Es recomendable que la identificación de las medidas de mitigación o correctivas de los impactos ambientales, sea sustentada en la premisa de que: es mejor no producirlos, que establecer medidas correctivas. Las medidas correctivas implican costos adicionales; además que, en la mayoría de los casos, solamente eliminan una parte de la alteración y, en muchos casos ni siquiera eso.

Estrategias para la prevención y mitigación de impactos ambientales del sistema ambiental En su caso, se propondrán las medidas para evitar o reducir al mínimo los impactos ambientales adversos que el proyecto ocasionará potencialmente al ambiente. Las medidas utilizadas, básicamente son de tres tipos:

Medidas de prevención: conjunto de acciones que se deberán ejecutar para evitar efectos previsibles de deterioro del ambiente;

Medidas de mitigación: conjunto de acciones que se deberán ejecutar para atenuar los impactos y restablecer las condiciones ambientales antes de la perturbación que se cause con la realización de un proyecto en cualquiera de sus etapas;

Medidas de compensación: conjunto de acciones a través de las cuales se pretende recuperar la funcionalidad ecológica de ambientes dañados por impactos residuales o garantizar la continuidad de aquellos otros que presentan algún grado de conservación, cuando ambos están ubicados en espacios geográficos distintos al afectado directamente por una obra o actividad.

El estudio debe asegurar una identificación precisa, objetiva y viable de las diferentes medidas correctivas o de mitigación de los impactos ambientales, que deriven de la ejecución del proyecto desglosándolos por componente ambiental. Es recomendable que la descripción incluya cuando menos lo siguiente:

La medida correctiva o de mitigación, con explicaciones claras sobre su mecanismo y medidas de éxito esperadas con base en fundamentos técnico-científicos o experiencias en el manejo de recursos naturales que sustenten su aplicación.

Duración de las obras o actividades correctivas o de mitigación, señalando la etapa del proyecto en la que se requerirán, así como su duración.

Especificaciones de la operación y mantenimiento (en caso de que la medida implique el empleo de equipo o la construcción de obras), las que deberán ser señaladas de manera clara y concisa.

El impacto residual es el efecto que permanece en el ambiente después de aplicar las medidas de mitigación. Por ello, el estudio de impacto ambiental quedará incompleto si no se especifican estos impactos residuales ya que ellos son los que realmente indican el impacto final de un determinado proyecto.

De igual forma es recomendable tener en cuenta que, la aplicación de algunas medidas preventivas, de mitigación, de compensación y restauración va a propiciar la presencia de impactos adicionales, los cuales deben incorporarse a la relación de impactos residuales definitivos.



Cada medida de mitigación se describirá mencionando el grado en que se estima será mitigado cada impacto adverso; auxiliándose de indicadores tanto para los impactos, como para sus medidas de mitigación, compensación o restauración.

Para lograr lo anterior, se elabora un Programa de Manejo Ambiental (PMA) donde se identifican las estrategias y programan las medidas, acciones y políticas a seguir para: prevenir, eliminar, reducir y/o compensar los impactos ambientales derivados del proyecto en cada fase y etapa de su desarrollo, incluyendo la de abandono. Debe incluir además acciones de monitoreo, que garanticen el cumplimiento de las medidas propuestas, la efectividad ambiental de las mismas, el seguimiento a la prevención, mitigación o compensación de los impactos ambientales en general y detectar los impactos no previstos en el estudio y adoptar medidas de mitigación pertinentes. Incluye la estrategia de seguimiento y control de las medidas de mitigación propuestas cuyo fin es el asegurar el cumplimiento de las medidas correctivas indicadas en el Programa.

Todas las medidas se evaluaran con respecto al costo, duración, métodos de ejecución, requisitos de capacitación y confiabilidad bajo las condiciones locales.

Pronósticos ambientales regionales y evaluación de alternativas. En esta sección se realizará un análisis para visualizar los posibles escenarios futuros de la región bajo estudio, considerando en primer término al escenario sin proyecto, seguido de otro escenario con proyecto y finalmente, uno que incluya al proyecto con sus medidas de mitigación. Es conveniente que la construcción de escenarios se respalde en datos georreferenciados.

A partir del análisis de los tres escenarios se determinará el pronóstico ambiental de la región en estudio indicando las alternativas para el proyecto, plan, programa o medidas compensatorias sobre:

a. Ubicación; indicando los otros sitios alternativos de localización. b. De tecnología: indicando los procesos, métodos o técnicas alternativas. c. De reducción de la superficie a ocupar. d. De características en la naturaleza, tales como dimensiones, cantidad y distribución

de obras y/o actividades. e. De compensación de impactos significativos.

Se realizará un análisis de las alternativas y se presentarán los criterios por los que se eligió la alternativa que se presenta.



BIBLIOGRAFIA

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unidad ii marco teorico y juridico

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