UN NUEVO ELEMENTO EN LAS APP: EL COMPARADORItalo Arbulú

Christian Cabrera

No cabe la menor duda que la inversión en infraestructura para la provisión de servicios públicos es un elemento indispensable para el desarrollo económico y social de un país. Sin embargo, a pesar de ser evidente esta relación virtuosa, muchas veces las restricciones presupuestales del gobierno y los excesivos procesos que toman la evaluación y promoción de los proyectos1, no permiten llevar a cabo la suficiente cantidad de ellos traduciéndose en una brecha importante de infraestructura que será un obstáculo para el crecimiento económico en el mediano plazo.

Ante esta realidad, en los últimos años se ha fomentado el desarrollo de las Asociaciones Público Privadas (APPs), las cuales son una alternativa para el financiamiento y gestión de infraestructuras2 (entendiendo el concepto “gestión” en el sentido más amplio, en el cual se abarcan las etapas de construcción, operación y mantenimiento de las obras). Algunas APPs requieren el aporte de recursos públicos (APPs Cofinanciadas) mientras que otras no solicitan financiamiento estatal alguno (APPs Autosostenibles).

Sin embargo, en las APPs, especialmente en las que involucran pagos de origen presupuestario, cobra mucho interés el principio de eficiencia3. Las APP no son un objetivo en sí mismo, sino que constituyen una alternativa de ejecución de un determinado proyecto. Al respecto, uno de los problemas a resolver por parte del gobierno consiste en analizar cómo afrontar de manera eficiente la ejecución de una determinada obra, es decir, si deberá hacerlo mediante un esquema público tradicional o a través de una APP.

La intención de este artículo es la de exponer nuestra visión personal sobre el “Manual del Comparador Público-Privado para Concesiones Cofinanciadas”, cuya versión preliminar4 ha sido publicada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y evaluar su potencial uso para el desarrollo de las Asociaciones Público Privadas (APPs). En este sentido, trataremos de enfocar nuestro análisis hacia las posibles ventajas e inconvenientes de su uso como herramienta de evaluación.

¿Qué es una APP?

1 Al respecto J. L. Guasch comenta que es necesario incrementar la capacidad de preparación, ejecución y fiscalización de los ministerios y entes reguladores fortaleciendo la institucionalidad, tercerizando las evaluaciones, usando contratos modelo, estandarizando los procesos, etc.2 Las APP pueden ser un mecanismo de financiación y gestión o “simplemente” serlo de gestión. 3 Este es uno de los principios fundamentales en los que se basa la toma de decisiones de política pública.4 Versión del 25 de junio de 2008 publicada en el la página web del Ministerio de Economía y Finanzas.

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Actualmente no existe una definición única de lo que es una Asociación Público Privada, pero podemos decir que se trata de “toda asociación de carácter contractual entre una parte pública (el socio público) y otra privada (el socio privado) para el desarrollo y provisión o gestión de una infraestructura o un servicio.”

Las APP combinan la intervención de capitales privados y, a veces, de capitales del sector público para mejorar servicios públicos o la administración de activos del sector público. Estas asociaciones se centran en la oferta eficiente de servicios públicos bajo una estrategia de administración del riesgo adecuada y eficaz con respecto a los costos de lo que se obtienen mediante los sistemas tradicionales de adquisición. Existe un fin común cuando se desarrolla una APP, que es la construcción en tiempo y forma de la infraestructura, y su adecuada operación y mantenimiento durante el tiempo estipulado y en las condiciones estipuladas. En este sentido, es importante señalar que los objetivos de la parte privada y la parte pública son contrapuestos. La parte pública (o el “socio público”) en esencia tiene un rol de control y fiscalización, y es quien está “adquiriendo” un servicio.

Es importante aclarar que APP es un “concepto”, y no un tipo de contrato. Una APP puede desarrollarse, eso sí, bajo distintas fórmulas jurídicas en nuestra legislación, es decir, no es una figura contractual, al menos en nuestro país.

Por otro lado, el cofinanciamiento requerido en una APP se sustenta porque el proyecto en sí no presenta rentabilidad privada y para que la tenga es necesario que el Estado aporte recursos que financien parte de la inversión. Existe la alternativa que el Estado por sí solo ejecute el proyecto porque presenta rentabilidad social5 y es lo que tradicionalmente ha motivado para hacerlo así.

Ventajas de las APPs como fórmula de financiación, desarrollo y gestión de proyectos públicos

(1) Captación de recursos adicionales para poder dinamizar el desarrollo de nuevas infraestructuras o mejorarla. Esto supone la liberación de recursos del sector público para destinarlos a inversiones en las que el privado difícilmente ingresaría (educación, salud, etc).

(2) La búsqueda de la eficiencia: Este punto se basa en la hipótesis de la mayor capacidad de gestión del sector privado (en definitiva, de una APP), que se puede manifestar en:

• Mayor capacidad para maximizar los ingresos del proyecto.

5 Un proyecto que requiere cofinanciamiento no presenta rentabilidad privada por sí solo pero puede presentar rentabilidad social. El cofinanciamiento estatal sirve para que sea atractivo privadamente.

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• Mayor capacidad para optimizar costos y gestionar riesgos, de lo que resulta:

o Mayor certidumbre en los plazos de ejecución.o Mayor certidumbre en los costes o menores desviaciones de los

mismos.

• Mayor capacidad para la innovación tecnológica, que resulta en una potencial mayor calidad para un presupuesto fijo, o un menor costo manteniendo la misma calidad.

En esencia, la eficiencia de un esquema APP radica en la mayor capacidad de gestión de riesgos del actor privado que se considera como un agente con alta capacidad técnica para gestionar eficientemente la infraestructura. Un esquema APP debe estar diseñado para conseguir la máxima eficiencia del socio privado.

Muchos proyectos de inversión pública cuya ejecución se puede configurar como una APP se ejecutan como obra pública. El CPP puede sugerir la creación de mecanismos legales y económicos para desincentivar que los proyectos de inversión pública con valor por dinero sean ejecutados por el Estado.

El Comparador Público Privado (CPP) y el “valor por dinero”

Una de las metodologías que se ha venido desarrollando recientemente, con el fin de poder aplicar de manera objetiva el principio de eficiencia mencionado anteriormente, es el Comparador Público-Privado (CPP) para concesiones cofinanciadas. Mediante dicha metodología se busca determinar de manera objetiva, si la ejecución de un proyecto mediante una APP es una forma eficiente de desarrollar infraestructuras, por encima de los modos tradicionales (obra pública pura).

Un proyecto público que será concesionado con cofinanciamiento6, según las reglas del Sistema de Inversión Pública, debe ser sometido a una evaluación social para demostrar que tiene rentabilidad social7 puesto que hay recursos públicos comprometidos en su ejecución y porque luego de finalizada la concesión los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura serán asumidos por el Estado.

Este paso previo, que no se cuestiona por el compromiso de importantes recursos públicos, tiene una hoja de ruta en estudios de preinversión que puede sobrepasar los dos años para proyectos de gran impacto.

6 Los proyectos de concesión sin cofinanciamiento no se consideran en el análisis porque no conllevan a desembolso de recursos públicos.7 La rentabilidad social se mide con ratios de costo-beneficio como el VAN social.

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El objetivo de hacer previamente una evaluación social es descartar aquellos proyectos que no aumentan la riqueza de la sociedad. En este sentido, sólo los proyectos sujetos a ser concesionados con cofinanciamiento deben tener rentabilidad social, sin embargo este requisito no es suficiente.

Además un proyecto concesionable con cofinanciamiento debe tener como objetivo la construcción y operación de una infraestructura pública para proveer un servicio público. Con esta precisión, el sector público debe decidir si continúa con la ejecución del proyecto, la siguiente etapa del ciclo de proyectos8, o si lo concesiona con cofinanciamiento.

Esta decisión será tomada luego de una comparación entre la ejecución pública y la privada que asegure el Valor por Dinero.

Se debe recordar que el objetivo principal de la provisión pública de un servicio es asegurar que los contribuyentes obtengan Valor por Dinero (VFM). En estricto, el VFM no sólo es una medida directa del costo monetario de los servicios, sino que también toma en cuenta factores como calidad, costo, uso de recursos, tiempo y conveniencia, para evaluar, si estos elementos en conjunto proporcionan un valor adecuado.

El Comparador Público-Privado, será definido como el costo del sector público, en valor presente9, ajustado por riesgo, de proveer un proyecto de inversión pública de referencia, y contra el cual, debe compararse el costo estimado de la provisión privada del proyecto o servicio, para estimar el VFM que reporta el proyecto. En este sentido, se compara los pagos proyectados a realizar en los dos escenarios objeto de comparación, durante un horizonte temporal igual al del contrato de APP:

(1) El escenario de contratación tradicional, donde los pagos de la inversión se realizan durante construcción, y posteriormente se realizan pagos para sufragar los costos de operación y mantenimiento cuando no se asegura la sostenibilidad del proyecto.

(2) Los pagos del esquema APP, en el que se mezcla la retribución a la inversión en la obra y el pago de los gastos de operación y mantenimiento10.

La formulación básica para estimar el VFM es la siguiente:

8 El ciclo de proyectos se inicia con los estudios de preinversión donde se demuestra la rentabilidad social, continua con la etapa de ejecución y termina con la evaluación ex-post donde se mide si el proyecto ha tenido el impacto esperado.9 Descontando a una tasa que se aproxime o refleje el coste de oportunidad del sector público. En este aspecto es importante aclarar que para el caso de la evaluación social de los proyectos, se considera una tasa de descuento del 11% establecida en el Anexo 9 SNIP, sin embargo, para fines del cálculo del CPP se establece una metodología de cálculo de la tasa de descuento diferente.10 Pagos que sólo se comienzan a efectuar cuando opera la infraestructura.

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Donde:• VFMCCF : Valor por dinero de la CCF ;• CBRt : Estimación del costo base del proyecto de referencia en el período t ,

sin ajustar por riesgo;• CRTt : Valor del riesgo transferido en el período t ;• CRRt : Valor del riesgo retenido en el periodo t ;• CTt : Costo de transacción asociado a estructurar y llevar adelante un

proceso de licitación CCF , en el periodo t ;• CCEt : Pago diferido al concesionario en el período t ;• IPPt : Ingresos Públicos del Proyecto en el período t ;• GCCt : Ganancia por competitividad contingente en el período t ;• r : Tasa de descuento ;• n : Número de años del horizonte de evaluación ;• t : Año calendario, siendo el año 0 el de inicio de la construcción.

El CPP genera un indicador numérico, que permite a la autoridad pública, a través de la comparación con la alternativa APP que es sujeta de evaluación, decidir si es que la participación del sector privado aportará más valor al proyecto respecto a que si éste lo lleva a cabo el sector público.

Fuente: Manual del Comparador Público Privado la Evaluación de Concesiones Cofinanciadas,

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versión del 25 de junio de 2008.

Como se ha podido apreciar en la definición del CPP a través del concepto de VFM, muchos de sus componentes son fácilmente calculables. Sin embargo, existen dos componentes cuyo cálculo puede generar problemas en la evaluación por parte del Estado: El valor del Riesgo Transferido (CRT) y el valor del Riesgo Retenido (CRR).

Según el Manual del Comparador Público-Privado para Concesiones Cofinanciadas, se define como CRR al “valor asociado a las actividades del proyecto que no son transferidas al sector privado, ya sea por imposibilidad técnica, monetaria o por una decisión de diseño, y que son consecuentemente retenidos por el Estado”, mientras que la definición de CRT corresponde al “valor del riesgo de las actividades del proyecto, que serán contractualmente transferidas al sector privado”.

Para la adecuada aplicación del CPP, la identificación y cuantificación de los riesgos, es muy importante. Esto significa que la asignación y cuantificación de los riesgos incide considerablemente en el valor de las alternativas de provisión de la obra a ser desarrollada.

Aplicabilidad del Comparador

Hasta este punto todo lo mencionado corresponde a un enfoque meramente teórico, sin embargo, nos gustaría ahondar un poco más en este tema y preguntarnos si realmente existe dentro de los funcionarios públicos que se encargarán a futuro de realizar los análisis de VFM las capacidades para explotar las potencialidades del comparador adecuadamente. Hoy en día, tenemos grandes dudas al respecto.

Para poder realizar el presente artículo los autores se tomaron el trabajo de realizar un ejercicio de cálculo de VFM para uno de los principales proyectos de infraestructura ubicados al sur del país con el fin de encontrar los principales inconvenientes en la aplicación del CPP y evaluar el criterio que podría tener un funcionario público ante los problemas que encontrásemos.

El primer punto que pudimos observar es que la metodología establecida en el manual implícitamente plantea una evaluación social tradicional del proyecto anterior al análisis del CPP. Esto significa que previamente al cálculo del VFM el proyecto en mención ya debe haber sido declarado viable mediante el proceso establecido por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), lo que significa que en términos prácticos se ha agregado un eslabón más a la cadena tradicional y con ello se dilata el proceso de ejecución de la obra si tomamos en cuenta el proceso completo (estudios de preinversión a niveles de perfil, pre-factibilidad y factibilidad) y no solamente la duración de la evaluación para la asignación de los

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agentes en la ejecución de la obra (El CCP toma en cuenta el tiempo de demora desde el momento que se calcula el VFM pero no toma en cuenta el tiempo que se ha demorado el proyecto hasta llegar a ser evaluado a nivel de factibilidad).

Como solución a este tema, creemos que sería de mayor utilidad adecuar el manual para que la evaluación del VFM pueda ser aplicada a esquemas más dinámicos como las Iniciativas Privadas. En estos esquemas es el privado el que propone el tipo de asociación y, por lo tanto el tipo de obra a ejecutar, al sector público, el cual tiene que considerar dicho proyecto como de interés. Bajo esta concepción el uso del CPP podría ser una herramienta útil y ágil para evaluar el interés del sector público para ejecutar determinada obra asociada con un privado.

Son conocidas las dificultades que atraviesan el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales en obtener capacidades internas para formular los estudios de preinversión. En este sentido, la tendencia es a tercerizar los servicios de formulación de proyectos a través de consultorías externas.

Adicionalmente, debería ser posible que el privado identifique proyectos concesionables con cofinanciamiento, formularlos y proponerlos al sector público11. Este último sólo verificaría la rentabilidad social, el cofinanciamiento y mediría el valor por dinero para confirmar la modalidad de su ejecución. El privado asume los costos y los riesgos de la elaboración de los estudios de preinversión.

Otra debilidad que observamos que se puede generar en la aplicación de este manual está referido al análisis de riesgos. En este aspecto, es importante destacar que la visión de los riesgos es distinta para una persona que nunca ha trabajado en el sector privado y, por lo tanto, no ha vivido un reconocimiento de riesgos “en el campo”. En este sentido, no se le puede exigir a un funcionario público que tome en cuenta todos los riesgos que efectivamente tomaría un privado en la ejecución de una obra, por lo que se podría generar una evaluación de riesgos inadecuada. En todo caso, es importante considerar la participación de firmas consultoras que trabajen asociadamente con los gobiernos subnacionales.

Por otro lado, en el caso del análisis de riesgos, principalmente ligado a temas de sobre-plazos, sobre-costos o variabilidad de ingresos también existe un punto a ser tomado en cuenta. Para analizar estos riesgos se debe obtener información pública sobre la ejecución de obras similares, en este sentido, los autores nos preguntamos si sería realmente factible que el mismo Estado en un análisis oficial admita las actuales demoras, sobrecostos y morosidad en el cobro de tarifas que efectivamente tiene. Asimismo no se encuentran disponibles estadísticas de sobre-plazos, sobre-costos, morosidad de pago de tarifas, etc de manera detallada que puedan ser considerados como insumos adecuados para los cálculos del CPP.

11 Incluso, sería recomendable que el privado pudiera escoger proyectos declarados viables del Banco de Proyectos del SNIP para proponer esquemas de ejecución vía APP.

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Un punto adicional a ser abarcado por este artículo está referido al cálculo del cofinanciamiento requerido en vista que el manual establece que debería ser el funcionario público quien, en un esfuerzo o ejercicio mental, estime cuál debería ser el flujo de caja de un potencial socio privado del Estado. Este flujo de caja debería tomar en cuenta todas las variables de negocio que tiene el agente privado y, sobre la base de ello, calcular la tasa interna de retorno del proyecto. En caso de necesitarse mayores ingresos para llegar a una tasa de retorno objetivo12

se considerará este monto como el cofinanciamiento mínimo necesario a obtener en un modelo de rentabilidad privado13.

Como se puede apreciar, al realizar un flujo de caja de este estilo se asume que el funcionario que evalúa el proyecto tiene la capacidad de conocer a detalle todos los costos y todos los detalles de la ingeniería de cada proyecto, y esto se agrava si se toma en cuenta, como ya se ha dicho anteriormente, que el funcionario público no tiene la misma visión comercial que sí tiene una empresa que busca obtener beneficios económicos con el desarrollo del proyecto. Todo esto puede acarrear un problema de inadecuada estimación de monto de cofinanciamiento, lo que también podría afectar el cálculo del CPP de manera negativa.

Sin embargo, también existe la posibilidad que no sea un pequeño número de analistas los que evalúen el proyecto, sino que se trate de un equipo multidisciplinario, con lo cual se supliría el tema del desconocimiento de la ingeniería y visión comercial del proyecto desde una perspectiva privada. Pero bajo este esquema nuevamente se caería en el eterno problema con el que ya cuenta el actual proceso de evaluación de proyectos públicos: la demora. Esto quiere decir que en lugar de dinamizar el proceso de inversión pública, se estaría dilatando la ejecución de obras con un eslabón adicional en la cadena.

Para salvar esta situación es importante que en los estudios de preinversión a nivel de factibilidad se haya considerado los estudios adicionales suficientes y correctos para tener información con la menor incertidumbre sobre los costos de inversión y de operación y mantenimiento. Esto supone también que los términos de referencia para ese nivel de estudio deben estar bien completos y libres de ambigüedades.

Conclusiones

El Manual del Comparador Público-Privado para Evaluación de Concesiones Cofinanciadas, tiene por objetivo generar una herramienta de cálculo objetiva para cuantificar y valorar los elementos que pueden ser transferibles a los

12 Cuyo cálculo parece muy general.13 La metodología del cálculo del cofinanciamiento mínimo en los estudios de preinversión consiste en desarrollar un flujo de caja privado (costos e ingresos) y añadir en el flujo el monto suficiente para que el VAN (valor actual neto) sea igual a cero. Se supone que en los proyectos con cofinanciamiento el VAN privado es negativo por lo que se busca que sea positivo con el fin que sea atractivo para el privado. La diferencia resultante es el cofinanciamiento.

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inversionistas, maximizando el valor del dinero para los contribuyentes. De esta manera, se busca guiar y orientar a los especialistas del sector público para evaluar la modalidad de ejecución del proyecto, ya sea directamente a través del sector público o alternativamente como una concesión cofinanciada. Bajo este esquema se busca la optimización de los recursos públicos disponibles de la manera que sea más eficiente y efectiva para brindar el servicio requerido.

Sin embargo, aún existen problemas en la aplicación de la metodología establecida en ya que contiene algunos supuestos implícitos, los cuales no necesariamente serían tomados en cuenta por los funcionarios públicos a cargo de la evaluación por tratarse de perspectivas ligadas al comportamiento y visión comercial del sector privado.

Por otro lado, el enfoque que actualmente se le brinda al Comparador Público Privado sigue muy ligado al Estado, por lo que se convierte en una herramienta rígida y poco permeable ante esquemas más innovadores a nivel comercial. En este aspecto, se debería buscar adecuar la metodología para incorporar enfoques de modelos de APP distintos y de mayor dinamismo en el Perú como son las Iniciativas Privadas.

El CPP puede ser utilizado para que mecanismos legales y económicos desincentiven que los proyectos de inversión pública con valor por dinero sean ejecutados por el Estado promoviendo la inversión privada y liberando recursos estatales para la infraestructura con exclusiva rentabilidad social. En este sentido, debería ser posible que el privado identifique proyectos concesionables con cofinanciamiento, formularlos y proponerlos al sector público.

El análisis de los riesgos requiere información pública sobre la ejecución de obras similares, como sobre-costos, sobre-plazos, morosidad en el cobro de tarifas, etc. cuya confiabilidad puede dejar que desear puesto que el Estado difícilmente está dispuesto a admitir. Entonces se crea la necesidad de la transparencia y acceso de la información detallada a través de un portal de dominio público.

Finalmente, es importante destacar que la aplicación de esta metodología debe estar acompañada de una adecuada capacitación de los funcionarios públicos encargados de este tipo de evaluaciones y buscar asociatividad con firmas especializadas en APPs para poder lograr el máximo provecho a una metodología de análisis bastante interesante y de mucho potencial para el desarrollo económico y social del país.

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