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TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: La aplicación de la Ley de Dependencia en Galicia y
España: efectos sobre la generación de empleo
AUTOR 1: Diana Fernández Méndez
Email: [email protected]
AUTOR 2: Melchor Fernández Fernández
Email: [email protected]
AUTOR 3: Alberto Meijide Vecino
Email: [email protected]
DEPARTAMENTO: Instituto Universitario de Estudios y Desarrollo de Galicia (IDEGA)
UNIVERSIDAD: Universidad de Santiago de Compostela (USC)
ÁREA TEMÁTICA: Población y movimientos migratorios y mercado de trabajo
RESUMEN: El ecuador del período de implantación gradual de la Ley de Dependencia es un
momento oportuno para evaluar las repercusiones que sobre la creación de empleo ha tenido
su puesta en marcha en el año 2007. A pesar de la desfavorable coyuntura económica, la
evolución del empleo en servicios sociales durante el período de aplicación de la ley está
siendo muy positiva, aunque significativamente inferior a la estimada en el Libro Blanco de la
Dependencia (MTAS, 2005). El desajuste entre las preferencias reales de los dependientes y
las estimaciones de uso de servicios supuestas en función del grado y nivel de dependencia en
el modelo propuesto, explican casi por completo las diferencias observadas. Corregida esta
discrepancia, se ofrece una estimación para de los efectos potenciales sobre la generación de
empleo en Galicia y España derivados del completo desarrollo y aplicación de la ley, previsto
para 2015.
PALABRAS CLAVE: Ley de Dependencia, Sistema para la Autonomía y la Atención a la
Dependencia, servicios sociales, generación de empleo.
2
1. INTRODUCCIÓN
Desde el último cuarto del siglo XX, Europa envejece de forma progresiva y rápida. Las tasas
decrecientes de fecundidad, junto con los incrementos en la esperanza de vida, han producido
un creciente peso, relativo y absoluto, de las personas mayores de 64 años y, en especial, de
las de 85 y más años. En este contexto, adquieren gran importancia los cuidados de larga
duración, entendidos como las ayudas a otras personas para superar las limitaciones que
provocan ciertas discapacidades. Los nuevos patrones del trabajo femenino, el tamaño y
estructura familiar, la localización y movilidad de la población, etc., dificultan el modelo
tradicional de cuidados informales, lo que lleva consigo una creciente demanda de servicios y
prestaciones sociales de apoyo a las personas en situación de dependencia y a sus cuidadores.
Si la problemática para cubrir la demanda de servicios sociales de atención a la dependencia
se expresa hoy en día de manera clara en la sociedad como una cuestión de importancia social
y económica, lo será mucho más aún en las próximas décadas. La evolución anunciada hace
necesario prever y organizar los recursos que la sociedad deberá aplicar para satisfacer las
necesidades de atención de un número creciente de personas en situación de dependencia.
La necesidad de dar respuesta al incremento futuro de estas necesidades se materializó en la
aprobación, a finales de 2006, de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a
Personas en Situación de Dependencia (LAPAD), que contempla la constitución del Sistema
de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), elemento central del llamado cuarto
pilar del Estado del Bienestar. El objetivo último perseguido por el nuevo sistema, es mejorar
la calidad de vida de las personas dependientes y la de sus cuidadores. Además, se esperaba
que la efectiva puesta en marcha de la ley contribuyese de manera significativa a conseguir un
mayor crecimiento económico y más y mejores niveles de empleo a medio y largo plazo, con
un efecto especialmente significativo en la participación femenina en el mercado laboral. De
hecho, las estimaciones iniciales pronosticaron la creación de un elevado número de puestos
de trabajo consecuencia del incremento de servicios que la ley debía impulsar y que se
concretaba fundamentalmente en actividades de cuidados personales.
En plena crisis, en un contexto de fuerte destrucción de empleo, el sector de los servicios
sociales en España experimentó entre 2007 y 2010 un crecimiento cercano a los 130.000
puestos de trabajo. La Encuesta de Población Activa (EPA) recoge exactamente 132.800 entre
el primer trimestre de 2007 y el cuarto trimestre de 2010, un crecimiento de un 37,8%, para
contabilizar un total de 482.900 empleos. Mientras que las altas en la Seguridad Social lo
cifran en 100.350, sin incluir las altas (obligatorias hasta la aplicación del Real Decreto-ley
3
20/2012) de aquellos familiares que son reconocidos como cuidadores no profesionales. Un
incremento muy importante, pero sensiblemente inferior a las expectativas.1
Sin duda, la adopción de una ley de estas características es absolutamente necesaria habida
cuenta el progresivo envejecimiento de la población y debe ser valorada muy positivamente.
No obstante, su efectiva puesta en funcionamiento no está exenta de críticas desde el ámbito
académico, profesional y sindical. La falta de financiación, la incorrecta definición del nuevo
modelo de cuidados, la ausencia de coordinación sociosanitaria, la inexistencia de un
tratamiento equitativo con independencia del lugar de residencia2 y los retrasos en el
desarrollo de la ley son algunas de las críticas más repetidas. Pero además se acusó a las
Administraciones Públicas de priorizar las ayudas económicas para el cuidado familiar (que
se establecían como un recurso excepcional) cuando el SAAD debería favorecer los servicios
profesionales a través de la creación de nuevas plazas residenciales y otros servicios de
atención a domicilio. Más de cuatro años después de su entrada en vigor existe un claro
predominio de las prestaciones al cuidado familiar (casi el 50%) en detrimento de las
prestaciones en servicios, que garantizarían una atención profesional y de calidad, lo que
puede estar detrás del incumplimiento de las expectativas en lo que se refiere a la capacidad
de creación de empleo del SAAD. De hecho, las entidades proveedoras de servicios, con más
de 42.000 plazas vacías en los geriátricos, llegaron a afirmar que el desarrollo actual de la ley
pude incluso acabar destruyendo empleo.
Dado que finalizado 2010, nos encontramos en el ecuador del período de implantación
gradual de la LAPAD, es un momento oportuno para evaluar las repercusiones que sobre la
creación de empleo ha tenido la puesta en marcha del SAAD. Por lo tanto, el principal
objetivo de este trabajo es identificar el papel que ha jugado el desarrollo del SAAD en la
evolución del empleo en servicios sociales, análisis que permitirá ofrecer una explicación a
las discrepancias entre los datos observados y las estimaciones iniciales incluidas en el LBD.
Además, se ofrece una estimación de los efectos sobre la generación de empleo derivados del
desarrollo y aplicación del SAAD en Galicia al final del proceso de implantación, es decir, en
2015, utilizando un modelo similar al desarrollado en el LBD, actualizando y ampliando la
información de base (se incluyen nuevos coeficientes de empleo e información adicional
1 El Libro Blanco de la Dependencia (LBD) estimaba en 263 mil empleos netos la creación de empleo en 2010. 2 Según los datos del VIII Dictamen del Observatorio de la Dependencia (Asociación Estatal de Directores y Gerentes en
Servicios Sociales de España, 2011b), las diferencias territoriales en la aplicación de la ley son muy acusadas. Por ejemplo,
en el año 2010 el esfuerzo de las Administraciones Públicas en La Rioja, medido por el gasto social por habitante, (183,33€)
es casi seis veces superior al de Canarias (32,50€).
4
sobre la prevalencia de la discapacidad y las preferencias de utilización de servicios en base a
la información obtenida del funcionamiento del SAAD).
A continuación se hace una breve exposición de los aspectos más relevantes incluidos en la
Ley de Dependencia respeto a la capacidad de creación de empleo de su aplicación (apartado
2), se compara la evolución de la demanda real de servicios vinculada a la aplicación de la ley
con las estimaciones incluidas en el LBD (apartados 3 y 4) y se ofrece una estimación
alternativa de los efectos sobre el empleo, tanto para el período 2007-2010 (apartado 5), como
para la completa implantación de la ley en Galicia y España para el horizonte de 2015
(apartado 6). Por último, se presentan las principales conclusiones del análisis.
2. LA LEY DE DEPENDENCIA
La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a
las Personas en Situación de Dependencia entró en vigor el 1 de enero de 2007, lo que implicó
la puesta en marcha del SAAD. Así, se crea un nuevo derecho social para el ciudadano,
universal y subjetivo, en el área de los cuidados de larga duración. Las previsiones que
incluyó la memoria económica de la LAPAD invitaron al optimismo. El impacto
macroeconómico de la aplicación de la ley estimaba la creación de 262.735 puestos de trabajo
directos a partir de valoraciones estandarizadas sobre cargas de trabajo (escenario 2010), más
190.000 inducidos, y la incorporación de 115.000 nuevos trabajadores que migrarían de los
cuidados familiares al mercado laboral. En conjunto, esto supondría en torno a 2.000 mil
millones de euros anuales por retorno fiscal, como resultado de todo tipo de impuestos,
cotizaciones y prestaciones por desempleo ahorradas.
A los efectos de la estimación del impacto macroeconómico es importante clarificar algunos
aspectos de la LAPAD. En primer lugar, la ley distingue tres grados de dependencia: (a)
Grado III o gran dependencia (personas que necesitan ayuda para realizar varias actividades
básicas de la vida diaria (ABVD3) varias veces al día y necesitan el apoyo continuo de otra
persona, o tienen necesidades de apoyo generalizado para su autonomía personal); (b) Grado
II o dependencia severa (personas que necesitan ayuda para realizar varias ABVD varias
veces al día, pero no requieren un apoyo permanente de un cuidador o tienen necesidades de
apoyo extenso, pero no continuo, para su autonomía personal); y (c) Grado I o dependencia
3 ABVD: tareas elementales de la persona, que le permiten desarrollarse con un mínimo de autonomía e independencia, tales
como el cuidado personal, las actividades domésticas básicas, la movilidad esencial, reconocer personas y objetos, orientarse,
entender y ejecutar órdenes o tareas sencillas.
5
moderada (personas que necesitan ayuda para realizar varias ABVD, al menos una vez al día,
o tienen necesidades de apoyo intermitentes para su autonomía personal). Cada uno de los
grados de dependencia establecidos consta de dos niveles, en función de la autonomía de las
personas y de la intensidad de cuidado que requieran4.
En segundo lugar, en cuanto a la puesta en marcha del SAAD, la LAPAD establece que su
aplicación será gradual, con el fin de acompasar el desarrollo de las prestaciones con la
creación de la infraestructura necesaria para su funcionamiento. La puesta en funcionamiento
del sistema durará ocho años (Gráfico 1), reconociéndose progresivamente el derecho a
acceder a las prestaciones en función del grado y nivel de dependencia.
Gráfico 1: Cronograma de implantación de la LAPAD
Fuente: Elaboración propia a partir de la LAPAD (B.O.E., 2006) y del RD-ley 20/2012 (B.O.E., 2012).
Finalmente, para satisfacer las necesidades de las personas en situación de dependencia, el
SAAD oferta una amplia gama de prestaciones sociales. El objetivo es facilitar a las personas
en situación de dependencia la existencia autónoma en su medio habitual, todo el tiempo que
desee y sea posible, así como proporcionarles un trato digno en todos los ámbitos de su vida
personal, familiar y social, facilitando su incorporación activa en la vida de la comunidad. El
catálogo de prestaciones establecido por la LAPAD es uniforme para toda España (Tabla 1)5.
Las prestaciones en forma de servicio tienen carácter prioritario y se ofrecen a través de la
Red de Servicios Sociales de las distintas CCAA mediante centros y servicios públicos o
concertados debidamente acreditados. En el caso de no ser posible la atención mediante
alguno de estos servicios, se concedería una prestación económica vinculada a servicio. La
LAPAD también establece la posibilidad de percibir una prestación económica de asistencia
personal. Con carácter excepcional, cuando el beneficiario esté siendo atendido por su entorno
4 Con la entrada en vigor del RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de
fomento de la competitividad (B.O.E.; 2012), se establece una nueva estructura manteniendo los tres grados en los que se
clasifican las situaciones de dependencia, pero sin niveles. 5 No obstante, la diversidad es inevitable a la vista de los diferentes niveles de compromiso de las Administraciones Públicas
autonómicas y locales. Fuera de los servicios esenciales (con difícil definición dadas las categorías existentes) el resto de
contenidos suelen estar abiertos a complementariedades, sobre todo, en los que tiene que ver con cuidados domiciliarios y de
apoyo comunitario.
6
familiar, se reconocerá una prestación económica para cuidados en el entorno familiar y
apoyo a los cuidadores no profesionales. Un requisito indispensable para percibir esta
prestación es el cumplimiento por parte del cuidador de las normas sobre afiliación, alta y
cotización a la Seguridad Social6.
Tabla 1: Catálogo de prestaciones a la dependencia
Servicios Prestaciones económicas
Prevención de la dependencia y promoción de la autonomía personal Vinculadas a servicio
Teleasistencia Asistencia personal
Ayuda a domicilio Cuidados familiares
Centros de día y noche
Atención residencial
Fuente: Elaboración propia a partir de la LAPAD (B.O.E., 2006).
Aunque un mismo beneficiario puede percibir más de una de las prestaciones establecidas en
el catálogo del SAAD, no todas las prestaciones son compatibles entre sí.7 No obstante, las
Administraciones Públicas competentes podrán establecer la compatibilidad entre
prestaciones para apoyo, cuidados y atención que faciliten la permanencia en su domicilio a la
persona dependiente, de tal forma que la suma de estas prestaciones no sea superior a las
intensidades máximas reconocidas a su grado de dependencia.
3. LA DEMANDA DE SERVICIOS SOCIALES PARA LA DEPENDENCIA
Como paso previo a la creación del SAAD, en 2005, el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales (MTAS) presentó el libro titulado Atención a las personas en situación de
dependencia en España. Libro Blanco, más conocido como Libro Blanco de la Dependencia
(LBD). Su objetivo era ofrecer al conjunto de la sociedad española los elementos esenciales
para poder desarrollar un debate con bases y fundamentos asentados en el rigor científico.
Entre otra información, en su capítulo X, el LBD estima la capacidad de generación de
empleo a partir de la estimación de personas dependientes en España por grado de severidad
(Tabla 2)8.
6 Normativa aplicable: Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de
las personas en situación de dependencia; y Real Decreto-ley 20/2012. 7 Las prestaciones económicas serán incompatibles entre sí y con los servicios del catálogo, salvo con los de prevención de
las situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía y de teleasistencia. Los servicios serán incompatibles entres sí,
a excepción del servicio de teleasistencia que será compatible con el servicio de prevención de las situaciones de
dependencia, de promoción de la autonomía personal, de ayuda a domicilio y de centro de día y de noche. 8 Existen muchas dificultades para estimar a priori de una forma fiable la población que resultará declarada como dependiente
y cuál será su distribución por grado. La estimación realizada en el LBD une las dificultades de obtener estimaciones a partir
de valoraciones subjetivas del estado de salud (resultado que difícilmente coincidiría con la valoración realizada por un
equipo multiprofesional que examina en detalle la situación de la persona en base a un protocolo previamente establecido),
con el desconocimiento de cuál sería finalmente el baremo utilizado. En la actualidad, con más de cuatro años de aplicación
de la ley, contamos con una definición clara del baremo y con los resultados de su aplicación a gran escala, lo que permite
realizar estimaciones mucho más ajustadas.
7
Tabla 2: Estimación de personas dependientes en España por grado de severidad
2005 2010 2015 2020
Grao Nº % sobre
el total Nº
% sobre
el total Nº
% sobre
el total Nº
% sobre
el total
Gran
dependencia 194.508 17,3 223.457 17,9 252.345 18,4 277.884 18,6
Dependencia
severa 370.603 32,9 420.336 33,7 472.461 34,4 521.065 34,8
Dependencia
moderada 560.080 49,8 602.636 48,4 648.442 47,2 697.277 46,6
Total 1.125.190 100,0 1.246.429 100,00 1.373.248 100,0 1.496.226 100,0
Fuente: Elaboración propia a partir del LBD (MTAS, 2005).
Entre 2005 y 2020, se estimaba que la población dependiente aumentaría en más de 370.000
personas hasta situarse, al final del período, en 1.496.226 personas. En cada quinquenio el
incremento de demandantes de servicios sociales de atención a la dependencia sería superior a
120.000 personas. Dicho incremento iría acompañado de un leve cambio en la distribución de
los dependientes según su grado de severidad, incrementándose el peso de los dependientes
con mayor necesidad de atención (consecuencia directa del proceso de envejecimiento de la
población confirmado por todas las estimaciones de población disponibles).
Los datos de aplicación efectiva de la Ley de Dependencia confirman plenamente esta
dinámica (Tabla 3). Como era de esperar, las solicitudes, dictámenes, beneficiarios
reconocidos y beneficiarios atendidos no han dejado de crecer desde la puesta en marcha del
SAAD. No obstante, a pesar del crecimiento absoluto, la proporción de personas en situación
de dependencia efectivamente atendidas en la última parte del período ronda el 75% en
España y el 60% en Galicia9. Si tomamos como referencia el 31 de diciembre de 2010, según
los datos acumulados del SAAD, se habían presentado en España 1.500.152 solicitudes y se
habían emitido 1.377.853 dictámenes. De todos estos, 899.633 correspondían a personas en
situación de dependencia con derecho a prestación en 2010, es decir, de grados II y III. El
resto de dictámenes reconocían situaciones de dependencia moderada (309.400) o se referían
a personas valoradas como “sin grado” de dependencia (168.820). En Galicia en la misma
fecha se habían presentado 87.975 solicitudes (5,9% del total nacional) y se habían emitido
72.267 dictámenes (5,2%), de los cuales 53.828 (6,0%) correspondían a personas en situación
de dependencia con derecho a prestación en 2010. Del resto de dictámenes, 13.150 reconocían
dependencia de grado I y 5.289 eran de personas “sin grado” de dependencia10
.
9 Como se verá más adelante, este exceso de demanda no cubierta tiene un efecto negativo sobre la generación de empleo en
las actividades vinculadas al cuidado de la población dependiente. 10 El peso de la población dependiente gallega sobre el total nacional no se corresponde con el peso estimado a partir de la
Encuesta sobre Discapacidades de 2008 (Sampayo et al., 2011) ni con el estimado por el propio Gobierno con los criterios de
reparto de crédito y financiación del nivel acordado de la Ley de Dependencia. Rodríguez y Jiménez (2010), la Agencia
8
Tabla 3: Beneficiarios con derecho a prestación efectivamente atendidos (expedientes en vigor en la fecha
de referencia)
España Galicia
Nº % sobre total beneficiarios Nº % sobre total beneficiarios
jul-08 113.601 34,9 762 2,9
dic-08 277.350 62,2 19.012 58,6
dic-09 560.350 75,4 30.530 68,2
dic-10 668.578 74,3 32.572 60,5
Fuente: Elaboración propia a partir de las Estadísticas del SAAD (IMSERSO, 2012b).
Además, del número de dependientes atendidos, para estimar la capacidad real de generación
de empleo de la implantación de la ley, es imprescindible conocer el grado y nivel de
dependencia11
. Los datos estadísticos del SAAD no ofrecen información relativa a la
distribución por grado y nivel de dependencia de los beneficiarios que perciben prestaciones,
pero si respecto a todos los dependientes reconocidos. Entonces, dado el perfil de los
beneficiarios con derecho a prestación, si se supone, para cada fecha de referencia, que la
distribución de los grados y niveles de dependencia es análoga para beneficiarios reconocidos
y atendidos, puede aproximarse la cantidad de estos últimos según su tipología (Tabla 4).
Tabla 4: Tipología de los beneficiarios con derecho a prestación efectivamente atendidos (expedientes en
vigor en la fecha de referencia)
jull08 dic-08 dic-09 dic-10
España 113.601 277.350 560.350 668.578
Grado III, Nivel 2 57.471 127.026 161.885 161.328
Grado III, Nivel 1 39.908 102.897 177.407 204.050
Grado II, Nivel 2 16.222 47.427 104.337 131.442
Grado II, Nivel 1 -- -- 116.721 171.758
Galicia 762 19.012 30.530 32.572
Grado III, Nivel 2 390 9.253 10.289 9.371
Grado III, Nivel 1 263 6.709 9.461 9.967
Grado II, Nivel 2 109 3.050 5.269 6.159
Grado II, Nivel 1 -- -- 5.511 7.075
Fuente: Elaboración propia a partir de las Estadísticas del SAAD (IMSERSO, 2012b).
Como era esperar, tanto en España como en Galicia, la mayor parte de los beneficiarios
efectivamente atendidos son dependientes de grado III. A 31 de diciembre de 2010 este grupo
de personas en situación de dependencia representaba el 59,4% del total de dependientes
gallegos (54,7% en España). A pesar de que, como se ha visto, la cobertura del SAAD está
lejos de atender a todas las personas en situación de dependencia, el ritmo de crecimiento real
del sistema está siendo muy superior al que se estimaba cuando se elaboraron el LBD y la
memoria económica de la LAPAD. En este último documento, se estimaba que los
beneficiarios con derecho a prestación de grado III en Galicia serían 16.565 cuando la
Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (2009) o Cervera et al. (2009) sugieren (aunque no demuestran) que pueden
existir diferencias por CCAA en la rigurosidad de la aplicación del baremo. 11 La intensidad laboral difiere ampliamente en función de la prestación escogida por el dependiente, la cual depende
fundamentalmente de su grado y nivel de dependencia.
9
implantación del al ley fuese completa. Sin embargo, a finales de 2010, en Galicia había
31.959 personas dependientes de grado III reconocidas, de las cuales, aproximadamente,
19.338 ya estaban percibiendo las prestaciones asignadas. Es decir, en el ecuador de la fase de
implantación de la LAPAD ya se habían superado ampliamente las expectativas iniciales para
la total aplicación de la ley. Lo mismo ocurre en el conjunto nacional, para el que el LBD
estimaba 223.457 dependientes de grado III en 2010, 252.345 en 2015 y 277.884 en 2020.
Cifra esta última, que a finales de 2010 ya se había sobrepasado en más de 87.000 personas.
Es evidente que, dadas las características de las personas que acceden a las prestaciones del
SAAD, su aumento no va a ser ilimitado y que la tendencia de crecimiento será más suave en
los próximos años. No obstante, el grupo más numeroso de dependientes todavía está
pendiente de incorporarse al sistema; de hecho, a partir del 1 de julio de 2015 será cuando la
gran mayoría de dependientes de grado I estén bajo la cobertura del SAAD12
.
4. LA EVOLUCIÓN DE LAS PRESTACIONES A LA DEPENDENCIA
Como muchas otras actividades del sector servicios, las ligadas a la atención de las personas
en situación de dependencia son intensivas en mano de obra y, por tanto, el número de
dependientes y la intensidad de ayuda que necesitan están correlacionados positivamente con
el número de empleos necesarios para proporcionar dicho nivel de atención. No obstante, el
catálogo de prestaciones del SAAD es muy amplio y abarca diversas modalidades que tendrán
un impacto muy dispar sobre la generación de empleo. Por ejemplo, las prestaciones
económicas de cuidados familiares, si bien pueden tener algunos efectos indirectos sobre el
nivel de empleo (ya que suponen una transferencia de renta a la persona dependiente y a su
familia que, en parte, se trasladará al consumo), no son consideradas una fuente de generación
de empleo pues los cuidadores no reciben una remuneración salarial como contrapartida de su
actividad. El resto de prestaciones tienen impactos muy distintos sobre el empleo, ligados
principalmente a la mayor o menor intensidad de atención asociada a cada una de ellas.
Al finalizar el año 2010, en España las prestaciones del SAAD en vigor ascendían a 800.009 y
eran percibidas por 668.578 dependientes, lo que supone una media de 1,20 prestación por
persona beneficiaria. La prestación mayoritaria es la económica para cuidados familiares que,
a pesar de su teórico carácter excepcional, se ha convertido en la prestación más popular. Su
evolución a lo largo del período es creciente hasta mediados de 2009 y posteriormente parece
12 Tan solo los dependientes valorados de grado I nivel 2, a los que se les haya reconocido prestación a lo largo de 2011,
estarán cubiertos por el sistema de dependencia con anterioridad a 2015 (RD-ley 20/2012 (B.O.E.; 2012)).
10
estabilizarse. Aun así, representa casi la mitad del total de prestaciones asignadas, siendo
percibida por más de la mitad de los dependientes efectivamente atendidos. Le sigue en
importancia cuantitativa el servicio de atención residencial, el cual perdió peso relativo en el
conjunto de prestaciones asignadas. Este comportamiento viene explicado por el propio
diseño de implantación del SAAD. Las personas dependientes de mayor severidad fueron las
primeras en estar cubiertas y muchas de ellas ya estaban institucionalizadas previamente o
pasaron a estarlo con la puesta en marcha del sistema. A medida que se ha avanzado en el
desarrollo del SAAD y se ha ido dando cobertura a los dependientes de menor gravedad, se ha
hecho patente la menor necesidad de este tipo de prestación. Las prestaciones del servicio de
ayuda a domicilio, la prestación económica vinculada a servicio y los centros de día y noche,
mantienen su peso relativo durante todo el período. De este grupo de prestaciones resulta
curiosa la baja asignación de la ayuda a domicilio, que estaba llamada a ser la más importante
en un sistema que, según establece la LAPAD, apuesta por la permanencia de las personas
dependientes en su entorno siempre que sea posible. Respecto al servicio de teleasistencia,
tuvo una evolución muy positiva, pasando de un peso del 3% en julio de 2008 hasta superar el
10% a finales de 2010. No obstante, las expectativas iniciales acerca de esta prestación eran
mucho mayores. Los servicios de prevención de la dependencia y promoción de la autonomía
personal y la prestación económica de asistencia personal tienen un peso obre el total de
prestaciones es ínfimo.
En Galicia, las prestaciones correspondientes con expedientes en vigor ascendían a 33.695 y
eran percibidas por 32.572 dependientes, es decir, en media, cada uno de ellos percibía 1,03
prestaciones. Al igual que en el conjunto nacional, en Galicia la prestación económica para
cuidados en el entorno familiar es la que tiene un mayor peso relativo. Si bien se aprecia una
leve tendencia al descenso, a 31 de diciembre de 2010 todavía representaba un 54,6% del total
de prestaciones, más de seis puntos porcentuales por encima de la media nacional (48,1%)13
.
Le siguen en importancia cuantitativa la ayuda a domicilio y la atención residencial. En el
primer caso, puede observarse como poco a poco va ganando peso relativo hasta ser la
segunda prestación más asignada. En el segundo caso, al contrario de lo que ocurre a nivel
nacional, la importancia relativa de la atención residencial parece estar estabilizada en torno a
un 14-15%. El porcentaje sobre el total de prestaciones de centros de día y noche, y de la
prestación económica vinculada a servicio, en Galicia, ha ido creciendo hasta alcanzar valores
13 El último dato disponible en el SAAD indica una importante modificación en el peso de la prestación económica de
cuidados familiares. A 31 de agosto de 2012, en Galicia, dichas prestaciones suponen un 35,6% del total, cifra bastante
inferior a la resultante para el conjunto de España (45,1%). En cualquier caso, el peso de este tipo de prestación está
disminuyendo significativamente.
11
similares a la media nacional, en torno a un 6% en el primer caso y a un 7% en el segundo.
Por último, el grado de implantación de los servicios de prevención de la dependencia y
promoción de la autonomía personal, de teleasistencia y de la prestación económica de
asistencia personal, en términos relativos, es prácticamente irrelevante y se encuentra por
debajo de la media nacional.
En el siguiente grafico se muestran estas diferencias entre Galicia y España en la utilización
de la cartera de servicios por parte de la población dependiente. El servicio en el que existe un
mayor diferencial es el de teleasistencia, (más de 10 puntos porcentuales de diferencia a favor
de España)14
. Por el contrario, en el servicio de ayuda a domicilio y en la prestación
económica de cuidados familiares el diferencial es favorable a Galicia en 5,54 y 6,51 puntos
porcentuales respectivamente. En el resto de prestaciones las diferencias son reducidas. Por
supuesto, las diferencias en la asignación de las prestaciones pueden reflejar preferencias
distintas de la población dependiente gallega respecto a la media nacional. No obstante, los
grados de desarrollo y la capacidad de absorción de usuarios de estos servicios no es
homogénea en todo el territorio y, por lo tanto, puede afectar a su distribución.
Gráfico 2: Diferencial España-Galicia en la asignación de las prestaciones del SAAD (expedientes en vigor
31 de diciembre de 2010)
1,24
10,32
-5,54
-0,15
1,05
-0,40
-6,51
-0,01
-8.00
-6.00
-4.00
-2.00
0.00
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
Prev. Dep. y
Prom. Autonomía
Teleasistencia Ayuda a
domicilio
Centros
día/noche
Residencias P.E. Vinculada
servicio
P.E. Cuidados
familiares
P.E. Asist.
Personal
Fuente: Elaboración propia a partir de las Estadísticas del SAAD (IMSERSO, 2012b).
14 Resulta cuanto menos curioso que una prestación que es compatible con todas las demás, excepto con la atención
residencial, sea asignada tan solo a 192 personas de un total de 32.572. Esta cifra es muy reducida, sobre todo, si se tiene en
cuenta que en diciembre de 2010 el número de usuarios de la teleasistencia en Galicia era de 7.677 (IMSERSO, 2012a).
12
5. EVOLUCIÓN DEL EMPLEO EN ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA
Según el LBD el desarrollo de un sistema de protección de la dependencia se traduciría en la
generación en 2010 de más de 260.000 nuevos empleos directos. Para realizar la estimación,
el LBD utiliza un modelo de coeficientes fijos para estimar los puestos de trabajo necesarios
en función del número estimado de usuarios de cada servicio.15
Además, tiene en cuenta que
la cobertura del sistema avanzaría de forma progresiva durante el período de referencia,
llegando al 100% en 2010. De esta forma, se obtienen los resultados presentados en la Tabla
5.
Tabla 5: Estimación del potencial de generación de empleo directo del SAAD (empleos equivalentes a
jornada completa). España, 2005-2010
Generación neta potencial
acumulada (100% cobertura)
Grado de
cobertura
Previsión de generación
neta acumulada
Previsión de generación
neta anual
2005 211.764 5% 10.588 10.588
2006 221.958 25% 55.490 44.902
2007 232.153 45% 104.469 48.979
2008 242.347 70% 169.643 65.174
2009 252.541 90% 227.287 57.644
2010 262.735 100% 262.735 35.448
Fuente: Elaboración propia a partir del LBD (MTAS, 2005).
Evolución registrada del empleo en servicios sociales en el período 2005-2010
¿Cuál fue en realidad la evolución del empleo en servicios sociales durante el período de
aplicación de la ley? Para contestar a esta pregunta, podemos acudir a dos fuentes estadísticas
alternativas: la Encuesta de Población Activa (EPA) y los datos sobre afiliación de la
Seguridad Social. La EPA es la principal fuente de información sobre la evolución y
características del mercado laboral en España pero, desgraciadamente, no es posible acceder a
la evolución del empleo a escala regional con el grado de desagregación necesario (tres
dígitos de la CNAE-2009). No obstante, sí contamos con la información desagregada para el
conjunto de España, desde el primer trimestre de 2008 hasta el cuarto trimestre de 2010
(Tabla 6), para las ramas de actividad que la literatura especializada considera como el
empleo vinculado a los servicios sociales (divisiones 87, Asistencia en establecimientos
residenciales, y 88, Actividades de servicios sociales sin alojamiento, de la CNAE-2009)16
.
15
Conocido el número de unidades de empleo necesarias para ofrecer cada servicio/prestación en función del grado de
dependencia del usuario (modelo de coeficientes fijos de empleo), evaluar el volumen de empleo generado requiere estimar el
número de usuarios (dependientes por grado y nivel) y establecer hipótesis sobre las preferencias por cada servicio. 16
Este análisis por ramas de actividad no se corresponde exactamente con el volumen de empleo directamente vinculado a
los cuidados de dependientes. No todas las personas que trabajan en estas ramas prestan atención y cuidado a dependientes,
por lo que se incurre en una sobreestimación. Pero por otro lado, se están excluyendo del análisis la división 86 (Actividades
sanitarias) de la sección Q y la división 97 (Actividades de los hogares como empleadores de personal doméstico) de la
sección T de la CNAE-2009, actividades que pueden incluir trabajos de atención y cuidado de dependientes. Esta exclusión
llevaría a una infraestimación del nivel de empleo vinculado a la atención a la dependencia.
13
Tabla 6: Evolución del empleo en los servicios sociales en España, I-T 2008 / IV-T 2010
Volumen de empleo
(miles de ocupados)
Evolución del empleo
2010-2008
Peso del empleo
femenino (%)
2008 2010
Variación
Absoluta (miles
de ocupados)
Variación
Relativa
(%)
2008 2010
Act. Sanitarias y Serv. Sociales 1.182,7 1388,2 205,5 17,4 76,4 78,1
86 Actividades sanitarias 840,6 905,3 64,7 7,7 72,4 73,5
87 Asistencia en
establecimientos residenciales 191,2 261,3 70,1 36,7 86,8 87,5
88 Actividades de servicios
sociales sin alojamiento 150,8 221,6 70,8 46,9 85,2 85,9
Servicios sociales (87+88) 342,0 482,9 140,9 41,2 86,1 86,8
Total 20.402,3 18.408,2 -1.994,1 -9,8 41,6 44,5
Fuente: Elaboración propia a partir de la EPA (INE, 2011).
La EPA estima un incremento absoluto de más de 140.900 empleos entre el primer trimestre
de 2008 y el cuarto de 2010, lo que supone un incremento relativo ligeramente superior al
40%, más intenso en la rama de servicios sociales sin alojamiento (47%) que en la rama de
asistencia en establecimientos residenciales (37%). Hay que remarcar que este resultado se
obtiene en un contexto económico muy adverso que ha provocado una importante destrucción
de empleo en la mayoría de los sectores de actividad (casi una reducción del 10% para el total
de actividades) 17
.
Alternativamente, podemos analizar la evolución del empleo siguiendo la metodología usada
por la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas y por el Ministerio de Sanidad,
Política Social e Igualdad18
, a partir del número de trabajadores dados de alta en la Seguridad
Social en las secciones 87 y 88 de la CNAE-2009, junto con los cuidadores no profesionales
acogidos al convenio especial de la Seguridad Social (Tabla 7). No obstante, aunque estos
cuidadores son personas afiliadas, en tanto que tienen subscrito un convenio especial de
actividad económica, se ha optado por no incluirlos en el análisis ya que la prestación de
cuidados familiares es una trasferencia para la persona dependiente y no una contrapartida
económica para su cuidador por la actividad realizada19
.
17 Destacar el elevado peso del empleo femenino (casi el 87% en 2010). Ello no se debe solo a la histórica presencia de
mujeres en el sector, sino también al hecho de que la sociedad sigue considerando estas ocupaciones como femeninas (muy
influenciada porque tradicionalmente los cuidados personales en el hogar eran responsabilidad casi exclusiva de las mujeres). 18 El Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad (MSPSI, 2011) cifró en 260.406 el aumento de afiliados en el sector de
servicios sociales dedicados a la atención a la dependencia (entre el 31 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2010). Del
total de nuevas altas, 110.841 (42,6%) se corresponden a nuevas afiliaciones en el Régimen General, mientras que 149.565
personas (57,4%) se dieron de alta en el convenio especial de cuidadores no profesionales. 19 La EPA define a la población ocupada como “las personas de 16 o más años que durante la semana de referencia han
estado trabajando durante al menos una hora a cambio de una retribución en dinero o especie o quienes teniendo trabajo
han estado temporalmente ausentes del mismo por enfermedad, vacaciones, etc”. Por tanto, los cuidadores no profesionales,
como otros colectivos acogidos a regímenes especiales de la Seguridad Social, no se consideran población ocupada.
14
Tabla 7: Afiliados en alta laboral en los servicios sociales de atención a la dependencia
España Galicia
dic 2005 dic 2010 Δ 05-10 dic 2005 dic 2010 Δ 05-10
87 Asistencia en
establecimientos residenciales 139.100 214.266 75.166 5.104 8.582 3.478
88 Actividades de servicios
sociales sin alojamiento 126.848 186.513 59.665 6.311 9.161 2.850
Servicios sociales (87+88) 265.948 400.779 134.831 11.415 17.743 6.328
Convenio especial de
cuidadores no profesionales -- 149.565 149.565 -- 8.751 8.751
Total afiliados en la
atención a la dependencia 265.948 550.344 284.396 11.415 26.494 15.079
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del IGE (2011) y de la Seguridad Social (MTIN, 2011).
El número de afiliados en alta laboral en las ramas de servicios sociales pasó de 265.948 a
400.779 personas en España, y de 11.415 a 17.743 personas en Galicia. Esto supone un
incremento de 134.831 y de 6.328 afiliados en España y Galicia respectivamente, es decir,
Galicia aportó el 4,7% de las nuevas altas en las ramas 87 y 88. Si además se tienen en cuenta
los cuidadores no profesionales que causaron alta en la Seguridad Social, el total de nuevas
altas en España alcanza las 284.396 y, en Galicia, 15.079 (un 5,3% del total)20
.
Sin duda, el balance del período 2005-2010 en el sector de atención a la dependencia es muy
positivo, de hecho, se ha registrado un crecimiento sostenido en el número de afiliados en las
ramas de actividad 87 y 88. Esta evolución contrasta con lo ocurrido para el conjunto de la
economía, que ha sufrido una fortísima destrucción de empleo a partir del segundo semestre
de 2008, coincidiendo con la segunda fase de implantación del SAAD.
Empleo estimado versus empleo registrado
A primera vista, comparando los datos de afiliación21
con las estimaciones del LBD, la
diferencia entre empleo generado y estimado es muy significativa. La cifra estimada (262.735
nuevos puestos de trabajo directos), casi duplica al incremento en el número de afiliados
(134.831). Además, hay que tener en cuenta que el LBD hace referencia a puestos de empleo
equivalentes a jornada completa y las afiliaciones a la Seguridad Social no distinguen entre
trabajo a tiempo completo o parcial. Por tanto, puede afirmarse que, a pesar de que el número
de dependientes creció mucho más de lo que inicialmente se preveía, las expectativas iniciales
20 Los datos confirman la existencia de importantes diferencias entre el nivel de ocupación EPA (482.000) y el de afiliados
(400.779). Además de las diferencias metodológicas (encuesta frente a registro), la EPA estima un nivel de ocupación
superior ya que incluye a todos los trabajadores que tengan relación con los servicios sociales y no solo a aquellos que estén
dados de alta en empresas directamente incluidas en los epígrafes considerados, estén o no obligados legalmente a darse de
alta en la Seguridad Social. 21 Asumimos aquí que los puestos de trabajo vinculados al desarrollo de servicios y prestaciones relacionadas con el SAAD
pueden aproximarse por la variación entre las personas afiliadas antes de la entrada en vigor de la ley, y las que están es esta
misma situación a 31 de diciembre de 2010. Es decir, consideramos que el origen de esta variación se debe
fundamentalmente a la entrada en vigor de la LAPAD, puesto que no concurren hechos objetivos que justifiquen tales
incrementos.
15
sobre generación de empleo están lejos de alcanzarse. ¿Cuáles son las razones de este
desajuste?
En primer lugar, debemos aclarar que esta discrepancia no tiene su origen en un error en la
estimación del número de dependientes. Efectivamente las estimaciones erraron pero en el
sentido contrario. De hecho, a finales de 2010 el sistema tenía contabilizados más
dependientes de grado III de los estimados para finales de 2020, lo que en principio debería
dar lugar a una mayor generación de empleo.
En segundo lugar, no podemos identificar una sola causa, sino un conjunto de supuestos
“equivocados” que sumados provocan las diferencias observadas. La incorrecta asignación de
recursos establecida en el LBD, la cual concede un peso demasiado elevado a las prestaciones
de carácter formal, es quizás el más relevante. En la estimación del LBD se asumía que en el
año 2010 el 71,1% de los dependientes estarían siendo atendidos a través de este tipo de
recursos. Sin embargo, los datos del SAAD indican que solo el 51,9% de las prestaciones de
atención a la dependencia eran de carácter formal (45,4% en Galicia). La proliferación de las
prestaciones económicas para cuidados familiares, en detrimento del desarrollo de servicios
domiciliarios reduce significativamente el potencial de generación de empleo del sistema, ya
que este tipo de ayudas económicas no se consideran una fuente de generación de empleo. A
esto debemos unir que los coeficientes de empleo considerados por el LBD son sensiblemente
superiores a los observados en los servicios de atención residencial y de atención en centros
de día y noche (obtenidos como media de los coeficientes en España, B.O.E., 2008).
En tercer lugar, el LBD suponía que a finales de 2010 la cobertura del sistema sería del 100%,
situación muy lejos de ser cierta. La brecha entre beneficiarios reconocidos y atendidos es
muy importante, de hecho, en 2010, un 25,7% y un 39,5% de los beneficiarios de España y
Galicia respectivamente no estaban percibiendo ningún tipo de prestación22
.
Por último, el hecho de que buena parte de las personas que fueron valoradas como
dependientes en los inicios de la implantación del SAAD ya estaban recibiendo atención
(principalmente institucionalizada, debido a la elevada severidad de su situación) y la
desfavorable situación económica en la que se está llevando a cabo la aplicación de la
LAPAD son argumentos adicionales para que el empleo efectivamente generado haya sido
muy inferior al estimado.
22 El VI Dictamen del enero de 2011. Evaluación del SAAD después de cuatro años (Asociación Estatal de Directores y
Gerentes de Servicios Sociales de España, 2011a), estima en 45.501 empleos y 52.235 nuevas cotizaciones al régimen
especial el empleo generado por prestar el servicio demandado a todos los que en 2010 tenían reconocido el derecho a
percibir alguna prestación pero no estaban siendo atendidos.
16
Nuevas estimaciones de empleo
A continuación estimamos y comparamos para 2010, la generación potencial de puestos de
trabajo en términos de empleos equivalentes a jornada completa a partir de una sencilla
simulación que sigue la metodología empleada por el LBD. Se parte de la estimación de
empleo del LBD para España y de su réplica para Galicia, y a partir de ahí, se van
modificando de forma progresiva las hipótesis del modelo (1) sobre el número de
dependientes estimados cubiertos por el sistema, (2) sobre la hipótesis de asignación de
recursos y (3) sobre los coeficientes de empleo asociados a cada servicio. El modelo se nutre
de los datos del SAAD a 31 de diciembre de 2010, correspondientes a expedientes en vigor, y
de la información sobre los coeficientes de empleo existentes para los servicios de atención a
la dependencia (Anexo 1). Los cálculos se realizaron tanto para Galicia como para España. El
principal objetivo de este conjunto de simulaciones es confirmar la validez de los argumentos
ofrecidos en los párrafos anteriores para explicar la diferencia observada entre el empleo
estimado y el empleo registrado.
Como ya indicamos los cálculos del LBD estimaban para 2010 la creación de 352.235
empleos brutos equivalentes a jornada completa en España y de 20.034 en Galicia. Si
estimamos la creación de empleo utilizando el número de beneficiarios efectivamente
atendidos a finales de 2010 (32.572 en Galicia y 668.578 en España, los cuales se
corresponden con situaciones de dependencia de grados II y III), y manteniendo el resto de
supuestos, la generación bruta de empleo se reduce de forma muy significativa pasando a
264.042 y 12.968 empleos equivalentes a jornada completa en España y Galicia
respectivamente.
Como conocemos para todos los beneficiarios efectivamente atendidos la prestación que
perciben, podemos utilizar esta información como nueva hipótesis de asignación de recursos
para analizar su efecto sobre la creación de empleo. No obstante, previamente, hay que
equiparar las prestaciones establecidas en el catálogo del SAAD con las tenidas en cuenta en
el LBD, pues son estas últimas para las que se dispone de la información sobre los
coeficientes de empleo. La equiparación y la asignación de recursos son las que se muestran
en la Tabla 8. Los resultados de esta estimación indican que el potencial de generación bruto
de empleo del SAAD sería de 143.148 puestos de trabajo equivalentes a jornada completa en
España y de 7.729 en Galicia23
.
23 La estimación para el conjunto de España es muy similar al dato de incremento de ocupación obtenido de la EPA (140.000)
o de la afiliación (135.000), pero significativamente superior al impacto sobre el empleo ofrecido en el Informe del Gobierno
17
Tabla 8: Asignación de recursos equivalentes en el SAAD y en el LBD
LBD SAAD
Prestación Asignación
(%)24
Prestación
Asignación
España (%)
Asignación
Galicia (%)
Residencia 27,3 Atención residencial + Prestación
económica vinculada a servicio 21,7 21,1
Centros de día 7,1 Centros de día y noche 5,8 5,9
Ayuda a domicilio 35,5 Ayuda a domicilio 12,0 17,5
Asistencia personal
para la autonomía 1,2
Prestación económica de asistencia
personal + Prevención, dependencia y
promoción de la autonomía personal
1,5 0,3
Teleasistencia -- Teleasistencia 10,9 0,6
Recursos informales 28,9 Prestación económica de cuidados
familiares 48,1 54,6
Fuente: Elaboración propia.
Por último, introduciendo en el modelo los coeficientes de empleo existentes para los
servicios de atención a la dependencia (Anexo 1), se tiene que, desde la puesta en marcha del
SAAD en 2007 y hasta 2010, el potencial de generación bruto de empleo en las actividades
relacionadas con la atención a la dependencia fue de 106.680 empleos equivalentes a jornada
completa en España y de 5.674 en Galicia. La distribución de estos empleos por tipo de
prestación se presenta en la Tabla 9.
Tabla 9: Generación potencial bruta de empleo en 2010 (empleos equivalentes a jornada completa)
Recurso Galicia España
Residencia 2.816 59.606
Centros de día y noche 442 8.836
Ayuda a domicilio 2.363 32.349
Asistencia personal para la autonomía 51 5.161
Teleasistencia 2 728
Total 5.674 106.680
Fuente: Elaboración propia.
El mayor potencial de generación de empleo en Galicia se encuentra en el servicio de atención
residencial, seguido por el de ayuda a domicilio. En España los servicios con mayor potencial
son los mismos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que parte de este empleo ya estaba
creado antes de la constitución del SAAD. Una cantidad considerable de los dependientes más
severos, reconocidos como tal al principio del proceso de implantación, estaban
institucionalizados o recibían algún tipo de ayuda. Las cifras son inferiores al incremento
experimentado por el número de afiliados en alta laboral en la Seguridad Social desde 2007
(6.328 en Galicia y 134.831 en España) o en la EPA (140.900 en España). No obstante,
para la evaluación de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (MSPSI, 2011) (123.000
empleos) a partir de un complejo modelo macroeconométrico basado en el modelo HERMIN-España. 24 El LBD no considera un escenario único para el conjunto nacional. Respecto al servicio de teleasistencia, el LBD supone
que todos los dependientes que perciban alguna prestación de las establecidas (excepto la de atención residencial) son
potenciales usuarios del servicio. Supuesto este que sobrevalora su uso real e incrementa las estimaciones de generación de
empleo.
18
debemos tener en cuenta que las cifras no son directamente comparables dado que en un caso
tenemos trabajadores equivalentes a tiempo completo mientras que en la EPA y en la
afiliación a la seguridad social se trata de trabajadores independientemente de la duración de
su jornada. Recordemos, además, que no todos los ocupados en servicios sociales están
directamente relacionados con la aplicación de la ley (trabajadores de servicios sociales
vinculados a otras actividades), por lo tanto el diferencial observado puede considerarse
consistente.
6. GENERACIÓN DE EMPLEO DEL SAAD EN EL HORIZONTE DE 2015
El proceso de implantación de la LAPAD terminará en 2015. Cuando llegue esta fecha, toda
la población dependiente, al margen de su grado y nivel de dependencia, debería estar bajo la
protección del SAAD. Diciembre de 2010 es el ecuador del período de implantación, por lo
que aún no se ha alcanzado el máximo potencial de generación de empleo. No obstante, dado
que las fases de aplicación que faltan por completarse se refieren a la protección de los
dependientes de menor gravedad (dependencia moderada), es lógico esperar que la mayor
parte de ese potencial haya sido desplegado en las etapas de implantación precedentes.
En este epígrafe se estima el potencial de generación de empleo de la plena implantación del
SAAD en Galicia y España. Para ello, se sigue una vez más la metodología empleada en el
LBD pero usando como hipótesis de asignación de recursos la distribución extraída de los
datos del SAAD a 31 de agosto de 2012, que corresponden a los expedientes en vigor (Tabla
10), y los datos de coeficientes de empleo exigibles a partir de 2011 para los servicios de
atención a la dependencia (Tabla A.4 del Anexo 2).
Tabla 10: Asignación de recursos del SAAD (%) (expedientes en vigor a 31 de agosto de 2012)
Recurso Galicia España
Residencia 32,23 19,57
Centros de día y noche 11,98 6,73
Ayuda a domicilio 17,25 12,65
Asistencia personal para la autonomía 1,00 2,23
Teleasistencia 1,98 13,69
Recursos informales 35,57 45,13
Fuente: Elaboración propia,
Además, en este caso se realizan los cálculos para dos escenarios que se diferencian en
función de las tasas de prevalencia utilizadas para estimar el número de potenciales
dependientes en 2015 (Tabla A.3 del Anexo 2). En el escenario 1, se utilizan las tasas de
19
prevalencia extraídas del LBD y, en el escenario 2, las extraídas de los datos estadísticos del
SAAD a 31 de diciembre de 2011.
En el escenario 1 se obtiene una generación potencial bruta de empleo en Galicia, con la plena
implantación del SAAD, de 18.262 puestos de trabajo equivalentes a jornada completa, y de
203.668 en España. En el escenario 2, la generación de empleo es menor en todos los recursos
considerados. Esta diferencia es una consecuencia directa de tomar las tasas de prevalencia
extraídas del SAAD, pues llevan a obtener un número de personas dependientes inferior que
con las tasas de prevalencia del LBD, En este escenario, la generación potencial bruta de
empleo en Galicia para el período 2007-2015 se reduce hasta 16.289 puestos de trabajo
equivalentes a jornada completa y a 197.037 en España (Tablas 11 y 12). No obstante, hay
que tener en cuenta que estos resultados son en términos brutos, no se descuenta el empleo
existente antes de la constitución del SAAD. La generación neta no se estima porque no se
dispone de información fiable para el cálculo de los puestos de trabajo existentes con
anterioridad a 2007. Sin embargo, comparando los resultados obtenidos para 2010 y 2015,
viendo el empleo que debería crearse entre estos dos años para dar cobertura a toda la
población dependiente estimada, si se puede obtener una aproximación al número de puestos
de trabajo netos.
Tabla 11: Población dependiente estimada y generación de empleo en Galicia, 2010-2015 (empleos
equivalentes a jornada completa)
Generación bruta
de empleo
Población dependiente
cubierta
Generación neta de empleo
2010-2015
Estimación 07-10 5.674 32.572 --
Escenario 1 18.262 80.933 12.588
Escenario 2 16.289 72.190 10.615
Fuente: Elaboración propia.
Como se muestra en la Tabla 11, desde 2010 a 2015, en Galicia podrían generarse como
máximo entre 10.615 y 12.588 nuevos puestos de trabajo equivalentes a jornada completa en
las actividades relacionadas con la atención a la dependencia. Análogamente, en la Tabla 12,
se puede observar que a nivel nacional quedarían por crear entre 90.357 y 96.988 nuevos
empleos en el sector de servicios sociales de atención a dependientes.
Tabla 12: Población dependiente estimada y generación de empleo en España, 2010-2015 (empleos
equivalentes a jornada completa)
Generación bruta
de empleo
Población dependiente
cubierta
Generación neta de empleo
2010-2015
Estimación 07-10 106.680 668.578 --
Escenario 1 203.668 1.389.011 96.988
Escenario 2 197.037 1.343.788 90.357
Fuente: Elaboración propia.
20
No obstante, las cifras reales puede que sean inferiores a las estimadas ya que es probable que
se produzca una conversión de empleos ya existentes en 2010 que, si bien estaban dedicados a
la atención de personas dependientes, estas últimas no eran reconocidas por el sistema o,
aunque reconocidas, no estaban siendo atendidas por el mismo.
7. CONCLUSIONES
El proceso de envejecimiento de la población durante las últimas décadas lleva emparejado el
aumento de las personas que necesitan cuidados de larga duración. Por este motivo, la
atención de las necesidades de la creciente proporción de personas en situación de
dependencia es uno de los retos que tiene que afrontar la política social y económica de los
países desarrollados. En España, para afrontar este reto se aprobó la Ley 39/2006 de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia
(LAPAD). Esto se traduce en la creación de un nuevo derecho ciudadano y de un nuevo
sistema de protección, el Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia (SAAD),
que ya es considerado el cuarto pilar del Estado del Bienestar.
Según las estimaciones del conocido como “Libro Blanco de la Dependencia” (MTAS, 2005),
la introducción de un sistema nacional de atención a la dependencia llevaría asociada la
creación de 262.735 nuevos puestos de trabajo equivalentes a jornada completa en las
actividades relacionadas con la atención de las personas dependientes. Por el contrario, los
datos disponibles indican que el incremento real en el empleo registrado por diversas fuentes
estadísticas derivado de la implantación del SAAD está lejos de alcanzar las expectativas de
LBD. Tal y como muestra la estadística sobre afiliación a la Seguridad Social, se ha
producido un crecimiento sustancial del empleo en este tipo de actividades. Este crecimiento
se concreta en 134.831 y 6.328 nuevos afiliados en España y Galicia respectivamente. Si
además añadimos a los cuidadores no profesionales, en España se tienen 284.396 nuevas altas
y, en Galicia, 15.079.
Aunque el impacto sobre el empleo de la puesta en marcha del SAAD es indiscutible, los
puestos de trabajo asociados a la atención de la dependencia se están generando a un ritmo
más lento del esperado debido, principalmente, a la profunda crisis económica y a la
expansión de las prestaciones para cuidados familiares. Cabe recordar que estas prestaciones
no generan por sí mismas empleo, aunque pueden tener algunos efectos indirectos sobre el
nivel de ocupación, ya que suponen una transferencia de renta a la persona dependiente que,
21
en parte, se trasladará al consumo. También hay que tener en cuenta que buena parte de las
personas reconocidas como dependientes en los inicios de la aplicación de la LAPAD ya
estaban siendo atendidas. Todos estos casos de dependientes reconocidos que contaban con
un servicio anterior no se traducen en nuevos puestos de trabajo.
Realizando una aproximación expost del potencial bruto de generación de empleo del SAAD
a partir de una sencilla simulación, estimamos que en España, dado el número de
beneficiarios efectivamente atendidos y la distribución porcentual de las prestaciones a 31 de
diciembre de 2010, se generarían poco más de 106.600 empleos brutos equivalentes a jornada
completa. En el caso de Galicia, esta cifra se sitúa en casi 5,700 empleos brutos a jornada
completa. Ambas cifras son consistentes con la evolución observada en las estadísticas
disponibles.
Por último, estimamos el posible impacto sobre la generación bruta de empleo en Galicia y
España para la plena implantación del SAAD. En Galicia, el impacto directo oscila entre los
16.289 y los 18.262 puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo, variación que se debe
a la hipótesis utilizada sobre las tasas de prevalencia de la dependencia en cada uno de los
escenarios considerados. Si bien parece lógico que la mayor parte del potencial de generación
de empleo tendría que estar ya desplegado en 2010 con la protección de los dependientes de
grados II y III, la realidad es que la enorme brecha entre beneficiarios reconocidos y atendidos
retrasó la generación de esos empleos. Comparando las estimaciones obtenidas para Galicia
para los años 2010 y 2015, período en el que teóricamente solo faltan por cubrir los
dependientes de grado I, en este intervalo se deberían crear entre 10.615 y 12.588 empleos, lo
que supone bastante más de la mitad de los empleos potenciales totales que llevaría asociada
la puesta en marcha del SAAD. Los resultados de la estimación para España muestran una
dinámica similar. La creación bruta de empleo para la plena implantación del SAAD se cifra
entre 197.037 y 203.668 puestos de trabajo a jornada completa. Comparando estos resultados
con los obtenidos para 2010, quedarían por crear entre 90.357 y 96.988 nuevos empleos a
jornada completa. No obstante, parte de estos puestos de trabajo no serán de nueva generación
debido a un proceso de conversión de empleos que, aunque en la actualidad no se contabilizan
como vinculados a la atención de dependientes, en el futuro pueden serlo gracias al
reconocimiento y atención de las situaciones de dependencia de sus usuarios.
Para finalizar, indicar que esta estimación puede considerarse de mínimos, ya que solo
tenemos en cuenta el impacto directo sobre el empleo. Por supuesto, es desarrollo de la
LAPAD y el volumen de gasto asociado, tienen impactos sobre otras actividades económicas
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no directamente vinculadas a la prestación de servicios sociales. De hecho, en el informe de
evaluación del ministerio (MSPSI, 2011) estos efectos suponen 42,000 empleos más, es decir,
un incremento del más del 34%, La elaboración de un modelo multisectorial de equilibrio
general es el próximo paso para analizar tanto estos efectos indirectos como el impacto
distributivo de la aplicación de esta ley.
8. BIBLIOGRAFÍA
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participación de la Administración General del Estado en el Sistema para la Autonomía y
Atención a la Dependencia. Ministerio de la Presidencia. Madrid.
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Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales de España. Madrid.
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situación de dependencia”. Boletín Oficial del Estado nº 299, de 16 de diciembre.
B.O.E. (2007): “Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las
intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
personas en situación de dependencia”. Boletín Oficial del Estado nº 138, de 9 de junio.
B.O.E. (2008): “Resolución de la Secretaría de Estado de Política Social, Familias y Atención
a la Dependencia y a la Discapacidad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial
del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, sobre criterios comunes de
acreditación para garantizar la calidad de los centros y servicios del Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia”. Boletín Oficial del Estado nº 303, de 17 de
diciembre.
B.O.E. (2012): “Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la
estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad”. Boletín Oficial del Estado nº
168, de 14 de julio.
23
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Informe final del grupo de expertos para la evaluación del desarrollo y efectiva aplicación de
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Personas en situación de Dependencia. Instituto de Mayores y Servicios Sociales. Ministerio
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www.antares-consulting.com.
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Estatística. Xunta de Galicia. Santiago de Compostela.
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de 2010. Instituto de Mayores y Servicios Sociales. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales
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Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Madrid.
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Madrid.
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Blanco. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Madrid.
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división de actividad. Seguridad Social. Ministerio de Trabajo e Inmigración. Madrid.
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Potencial de creación de empleo y otros efectos económicos de la Ley de Promoción de la
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dependencia en España y Europa”. Papeles de Economía Española, nº 129, pp. 27-47.
24
ANEXOS
Anexo 1: Calibración del modelo de coeficientes fijos de empleo para las nuevas
estimaciones de empelo de 2010
Tabla A1: Coeficientes de empleo utilizados por el LBD
Tipo de servicio Coeficiente
Residencia
- De mayores 0,5
- De discapacidad 0,6
Centros de día y noche 0,35
Ayuda a domicilio
- Gran dependencia 0,7
- Dependencia severa 0,51
- Dependencia moderada 0,21
Asistencia personal para la autonomía 0,7
Teleasistencia 0,01
Fuente: MTAS, 2005
Los coeficientes de empleo usados para estimar la generación de puestos de trabajo, tanto para
España como para Galicia, proceden en parte del LBD (MTAS, 2005), concretamente el
coeficiente relativo al servicio de teleasistencia y, en parte, de la normativa vigente a finales
de 2010. De la Resolución de la Secretaría de Estado de Política Social, Familias y Atención a
la Dependencia y a la Discapacidad (B.O.E.; 2008) se toman los coeficientes existentes en
residencias y centros de día y noche de mayores. Esta elección se debe a la falta de
información para establecer factores de ponderación entre la distinta tipología de residencias y
centro de día y noche, en consecuencia, se está realizando una estimación de mínimos. Los
coeficientes de empleo del servicio de ayuda a domicilio para cada grado de dependencia se
han calculado a partir de la intensidad de atención (horas/mes) establecida en el RD 727/2007
(B.O.E.; 2007).
Tabla A2: Coeficientes utilizados en el modelo propuesto
Tipo de servicio Coeficiente
Residencia 0,41
Centros de día y noche 0,23
Ayuda a domicilio
- Gran dependencia 0,5
- Dependencia severa 0,29
Asistencia personal para la autonomía 0,5
Teleasistencia 0,01
Fuente: Elaboración propia a partir de MTAS (2005), B.O.E.; 2007 y B.O.E.; 2008.
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Anexo 2: Estimación del número de dependientes y calibración del modelo para las
estimaciones del efecto sobre el empleo en el horizonte 2015
Tabla A3: Tasas de prevalenci de las situaciones de dependencia en Galicia
Escenario 1: Derivadas del LBD
Escenario 2: Derivadas del SAAD
(expedientes en vigor a 31 de agosto de
2012)
Edad Prevalencia (%) Edad Prevalencia (%)
Hasta 64 años 0,9 Hasta 64 años 0,8
De 65 a 79 años 6,9 De 65 a 79 años 4,7
80 o más años 24,6 80 o más años 28,6
Fuente: Elaboración propia,
Para estimar la generación de empleo en el horizonte de 2015 se tomaron los coeficientes de
empleo exigibles a partir de 2011 referidos a centros residenciales y centros de día y noche
para mayores (B.O.E.; 2008). Los coeficientes de empleo para este tipo de centros son
menores que para los centros de discapacitados, por lo tanto, se está realizando una
estimación de mínimos. Los coeficientes de empleo del servicio de ayuda a domicilio para
cada grado de dependencia se han calculado a partir de la intensidad de atención (horas/mes)
establecida en el RD-ley 20/2012 (B.O.E.; 2012), Por último, el ratio de empleo del servicio
de teleasistencia es el mismo que el usado por el LBD (MTAS, 2005),
Tabla A4: Coeficientes de empleo utilizados en el modelo propuesto
Tipo de servicio Coeficiente
Residencia
- Gran dependencia 0,47
- Dependencia severa 0,45
Centros de día y noche
- Gran dependencia 0,24
- Dependencia severa 0,23
Ayuda a domicilio
- Gran dependencia 0,41
- Dependencia severa 0,24
- Dependencia moderada 0,07
Asistencia personal para la autonomía 0,41
Teleasistencia 0,01
Fuente: Elaboración propia a partir de MTAS, 2005, B.O.E.; 2008 y B.O.E.; 2012.