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TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

2013

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16

EVALUACIÓN DE LA «AUDITORÍA ÚNICA» Y

DEL GRADO EN QUE LA COMISIÓN SE APOYA EN

EL TRABAJO DE LAS AUTORIDADES NACIONALES

DE AUDITORÍA EN EL ÁMBITO DE COHESIÓN

EVALUACIÓN DE LA «AUDITORÍA ÚNICA» Y DEL GRADO EN QUE LA COMISIÓN SE APOYA EN EL TRABAJO DE LAS AUTORIDADES NACIONALES DE AUDITORÍA EN EL ÁMBITO DE COHESIÓN

Informe Especial nº 16 2013

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, párrafo segundo)


TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxembourgLUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1Fax +352 4398-46410E-mail: [email protected]: http://eca.europa.eu

Informe Especial nº 16 2013

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).

Al final de la obra figura una ficha catalográfica.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014

ISBN 978-92-9241-544-0

doi:10.2865/96454

© Unión Europea, 2014

Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.

Printed in Luxembourg

ÍNDICE

Apartados

GLOSARIO

ABREVIATURAS

I–VII RESUMEN

1–19 INTRODUCCIÓN

1–4 COMPETENCIAS COMPARTIDAS DE CONTROL INTERNO EN EL ÁMBITO DE COHESIÓN

5–8 FUNCIÓN Y COMETIDOS DE LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA

9–11 CONTRIBUCIÓN DE LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA AL PROCESO DE GARANTÍA DE LA COMISIÓN

12–19 EL PRINCIPIO DE «AUDITORÍA ÚNICA» DEFINIDO EN EL ARTÍCULO 73

20–24 ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

25–78 OBSERVACIONES

25–56 ¿UTILIZÓ LA COMISIÓN ADECUADAMENTE LA INFORMACIÓN FACILITADA POR LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA NACIONALES PARA SUS PROPIAS GARANTÍAS Y AL CONCEDER EL ARTÍCULO 73 A LOS PROGRAMAS OPERATIVOS?

26–28 LA COMISIÓN SE BASÓ EN LA INFORMACIÓN FACILITADA POR LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA EN CASI TRES CUARTAS PARTES DEL TOTAL DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS EN 2012

29–40 RIESGOS ASOCIADOS A LA UTILIZACIÓN POR LA COMISIÓN DE LA INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR LAS AUTORIDADES NACIONALES: PORCENTAJES DE ERROR Y CORRECCIONES FINANCIERAS

41–48 APROVECHAMIENTO LIMITADO DE LA OPCIÓN DE APLICAR LAS DISPOSICIONES DE «AUDITORÍA ÚNICA», RETRASOS EN LA CONCESIÓN DEL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO 73 Y CONDICIONES MÍNIMAS NO SIEMPRE REUNIDAS

49–56 LAS DISPOSICIONES DE SEGUIMIENTO DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS DEL «ARTÍCULO 73» DEBEN REFORZARSE Y DEBE REVOCARSE LA APLICACIÓN DE LA «AUDITORÍA ÚNICA» SI DEJAN DE CUMPLIRSE LAS CONDICIONES MÍNIMAS

3

Informe Especial nº 16/2013 – Evaluación de la «auditoría única» y del grado en que la Comisión se apoya en el trabajo de las autoridades nacionales de auditoría en el ámbito de cohesión

57–72 ¿GARANTIZÓ LA COMISIÓN UN ENFOQUE DE AUDITORÍA COHERENTE EN TODOS LOS PROGRAMAS OPERATIVOS CON SUS ORIENTACIONES Y APOYO A LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA?

58–67 MEJORA DE LAS ORIENTACIONES METODOLÓGICAS DE LA COMISIÓN A LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA DESDE EL INICIO DEL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN

68–69 INTERCAMBIO DE «BUENAS PRÁCTICAS» CON LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA Y ENTRE ESTAS FOMENTADO POR LA COMISIÓN

70–72 LA COMISIÓN PRESTA APOYO A LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA MEDIANTE FORMACIÓN ESPECÍFICA

73–78 ¿CUÁLES SON LOS COSTES DE LAS DISPOSICIONES DE AUDITORÍA INTRODUCIDAS EN EL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013?

79–89 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

ANEXO I — FEDER/FC Y FSE – NÚMERO DE PO Y PRESUPUESTO TOTAL (EN TÉRMINOS DE FINANCIACIÓN DE LA UE, Y NACIONAL PÚBLICA Y PRIVADA) PARA EL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN

ANEXO II — RESPONSABILIDADES DE LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA DE CONFORMIDAD CON LOS REGLAMENTOS

ANEXO III — SÍNTESIS DE LAS RESERVAS EMITIDAS POR LAS DIRECCIONES GENERALES DE POLÍTICA REGIONAL Y URBANA, Y EMPLEO, ASUNTOS SOCIALES E INCLUSIÓN EN LOS INFORMES ANUALES DE ACTIVIDAD EN 2012

ANEXO IV — PRINCIPIOS GENERALES EXPUESTOS EN EL DICTAMEN Nº 2/2004 SOBRE EL MODELO DE «AUDITORÍA ÚNICA» (Y UNA PROPUESTA DE MARCO DE CONTROL INTERNO COMUNITARIO)

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

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Artículo 73: El artículo 73 del Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo establece que la Comisión puede basarse en el trabajo realizado por una autoridad nacional de auditoría y reducir sus propias auditorías y controles, una vez que haya aceptado la evaluación nacional de la conformidad y la estrategia de auditoría de las autoridades de auditoría, y que haya obtenido garantías razonables de que los sistemas de gestión y control del programa operativo funcionan de man-era eficaz.

Contratos de confianza: Acuerdos administrativos bilaterales firmados por la Comisión con las autoridades nacionales durante el período de programación 2000-2006 cuando tenía garantías razonables de que los sistemas de gestión finan-ciera y control de uno o más fondos eran conformes a los requisitos del Reglamento (CE) nº 438/2001 de la Comisión y de que las autoridades nacionales habían elaborado una estrategia de auditoría satisfactoria. Además, el Estado miembro se comprometía a presentar a la Comisión informes sobre sus actividades de auditoría. Con la firma de un «contrato de confianza» la Comisión acordaba en principio no realizar más auditorías en el Estado miembro (o región) de que se tra-tara. Entre 2005 y 2009, se firmaron «contratos de confianza» con Austria, Chipre, Dinamarca, Estonia, Portugal, Lituania, Reino Unido (Inglaterra y Gales) y Eslovenia para 55 programas operativos.

Control interno: Proceso concebido para ofrecer garantías razonables de la consecución de los objetivos de una organi-zación en términos de eficacia y eficiencia de sus operaciones, la fiabilidad de su información financiera y su cumplim-iento de las leyes y reglamentos.

Correcciones financieras: Las correcciones financieras tienen por objeto proteger al presupuesto de la UE la carga de gas-tos erróneos o irregulares. Cuando se trata de gastos efectuados bajo gestión compartida, la recuperación de los pagos efec-tuados indebidamente corresponde principalmente a los Estados miembros. Las correcciones financieras pueden realizarse retirando los gastos irregulares de las declaraciones de gastos de los Estados miembros o recuperando dichos importes de los beneficiarios. La Comisión también puede imponer correcciones financieras.

Estrategias de auditoría (nacionales): Las estrategias de las autoridades de auditoría indican, por cada PO (o grupo de PO), los sistemas y organismos que se han de examinar, los enfoques y métodos de auditoría que se aplicarán, el método de muestreo para las auditorías de operaciones y el calendario aproximado de estas. Las estrategias de auditoría nacion-ales son aprobadas por la Comisión.

Evaluación de la conformidad: Término que se refiere al proceso por el cual un organismo de auditoría independiente (que puede ser una autoridad nacional de auditoría) evalúa la concepción de los sistemas de gestión y control de un programa o un grupo de programas operativos (el «informe de evaluación de la conformidad») y emite un dictamen sobre su observancia de los reglamentos (el dictamen sobre la evaluación de la conformidad). La Comisión debe aceptar la «evaluación de la conformidad» antes de que los gastos efectuados en virtud del programa operativo puedan ser reembolsados del presupuesto de la UE.

Índice de error proyectado: Estimación efectuada por la autoridad de auditoría de la parte del gasto anual en cada PO (o grupo de PO) que no es legal y regular. Este índice debe determinarse mediante un enfoque de muestreo estadístico. Los porcentajes de error proyectado deben ser representativos de los gastos efectuados para el PO (o grupo de PO). También puede ser el caso de porcentajes de error determinados sobre la base de métodos de muestreo específicos no estadísticos (en particular, tratándose de poblaciones pequeñas), siempre que sean representativos del conjunto de la población.

Nivel de materialidad: Los auditores expresan una opinión sobre si los estados financieros están elaborados, en todos sus aspectos significativos o materiales, de conformidad con una determinada serie de normas. La evaluación de qué se con-sidera material depende del juicio profesional. El umbral de materialidad aplicado por la Comisión es del 2 % que se refiere a la proporción de verrores o irregularidades en los gastos de la UE auditados. En el ámbito de cohesión, la Comisión utiliza este umbral tanto para el índice anual de error proyectado como para el porcentaje plurianual de error residual en cada PO.

Normas de auditoría internacionalmente aceptadas: En el desempeño de su trabajo, las autoridades de auditoría deben tener en cuenta las normas de auditoría internacionalmente aceptadas, que incluyen normas de auditoría esta-blecidas por distintos organismos de normalización profesional, como las «normas internacionales de auditoría» (NIA), las «normas internacionales de auditoría de las entidades fiscalizadoras superiores», las directrices de aplicación emitidas por la INTOSAI, y las notas orientativas publicadas por el Instituto de Auditores Internos.

GLOSARIO

5


Porcentaje de error residual: Estimación efectuada por la Comisión de la parte de gastos efectuados durante la totali-dad del período de programación para cada PO (o grupo de PO) que no son legales ni regulares. La Comisión calcula los porcentajes de error residual sobre la base de los índices de error proyectados anuales representativos de las autoridades de auditoría nacionales, validados por la Comisión. Dichos índices anuales se aplican entonces a los gastos pagados durante el período de programación, y se deducen todas las correcciones financieras aplicadas desde el inicio del período de programación a nivel nacional (mediante deducciones y recuperaciones) y de la UE (a través de decisiones oficiales de la Comisión). Este cálculo da lugar al importe acumulativo residual en riesgo. El porcentaje de error residual es la propor-ción de este importe en el gasto total pagado desde 2007.

Programa operativo (PO): Los gastos del FEDER, el FC y el FSE son asignados a través de programas operativos (PO) plurianuales, que establecen una estrategia de desarrollo con prioridades específicas que se han de llevar a cabo con la ayuda del fondo o, en el caso del objetivo de convergencia, con la ayuda del FC y del FEDER. Los documentos de progra-mación son presentados por los Estados miembros y aprobados por la Comisión.

Reglamentos: A los efectos del presente informe, el término se refiere a los dos reglamentos que rigen el FEDER, el FSE y el FC para el período de programación 2007-2013: Reglamento (CE) nº 1083/2006 y Reglamento (CE) nº 1828/2006 de la Comisión (modificado).

6


ABREVIATURAS

CE: Comunidad Europea

COCOF: Comité de Coordinación de los Fondos

FC: Fondo de Cohesión

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FSE: Fondo Social Europeo

NIA: normas internacionales de auditoría

PO: programa operativo

UE: Unión Europea

7


I.En su fiscalización el Tribunal ha analizado el grado en que la Comisión puede basarse, en el ámbito de cohesión, en el trabajo de las autoridades de auditoría nacionales y ha evaluado la aplicación por la Comisión del modelo de «auditoría única» (según lo establecido en el artículo 73 del Reglamento nº 1083/2006). El informe abarca el período comprendido desde 2010 hasta el final de 2012.

II.Las disposiciones sobre gestión compartida implican que la Comisión debe poder basarse en los Estados miembros al realizar su supervisión del presupuesto de la Unión Europea (UE). El Tribunal observa que los Esta-dos miembros y la Comisión han realizado esfuerzos significativos para mejorar el sistema de auditoría del gasto de cohesión para el período de programación 2007-2013.

III.No obstante, esto exige unos costes. El Tribunal estima que el «coste de control» anual específico de las autor-idades de auditoría se sitúa entre 110 y 130 millones de euros, lo que corresponde a alrededor del 0,2 % del presupuesto total (en términos de financiación de la UE y nacional pública y privada) para el conjunto de programas operativos (PO) del FEDER/FC y del FSE. En este sentido, el Tribunal observa que los sistemas de control interno exigen un equilibrio adecuado entre los costes que supone controlar un ámbito presupu-estario concreto y los beneficios que dichos controles aportan en términos de limitar a un nivel aceptable el riesgo de pérdidas e irregularidades.

IV.Desde el inicio del per íodo de programación, la Comisión ha realizado progresos considerables en la elaboración de un sistema a partir del cual pueda obtener garantías de la legalidad y regularidad de los gastos del FEDER/FC y FSE del trabajo de las autori-dades de auditoría nacionales y en la prestación de material orientativo que contribuya a conferir mayor coherencia a los enfoques y métodos de trabajo de las autoridades de auditoría.

RESUMEN

8


V.No obstante, el Tribunal identifica, una serie de riesgos en la confianza de la Comisión en los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría y en la información sobre correcciones financieras comu-nicada por los Estados miembros. La Comisión, por lo tanto, puede subestimar los problemas al informar al Parlamento Europeo y al Consejo, y evaluar incor-rectamente las condiciones necesarias para obtener una opinión de auditoría sin reservas en el ámbito de cohesión.

VI.El Tribunal señala que la «auditoría única», conforme a lo establecido en el artículo 73 para el ámbito de cohesión, debería ser la norma y no la excepción. Sin embargo, el Tribunal observó que la Comisión se enfrenta a desafíos considerables para aplicar de man-era eficaz las disposiciones de la «auditoría única». Al igual que en el anterior período de programación, solo un número limitado de PO del FEDER/FC y del FSE cumplían las condiciones necesarias para obtener la aplicación de la «auditoría única» al final de 2012.

VII.El Tribunal formula en el presente informe una serie de recomendaciones sobre la utilización por la Comisión del trabajo de las autoridades de auditoría nacionales en el ámbito de cohesión. En particular, la Comisión debería:

— reforzar sus verificaciones de la exactitud y fiabi-lidad de los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría nacionales y de la información facilitada por los Estados miembros sobre correcciones financieras antes de utilizar es-tos elementos para su propio proceso de garantía;

— aplicar en todos los casos unos criterios sólidos, coherentes y transparentes al otorgar la aplicación de la «auditoría única» a los programas operativos;

— cumplir en su seguimiento de los PO del «artícu-lo 73» (y sus autoridades de auditoría correspon-dientes) los requisitos fijados en las normas inter-nacionales de auditoría por lo que respecta a la utilización del trabajo de otros auditores;

— basándose en las disposiciones aplicables de los reglamentos para el período de programación 2014-2020, introducir un sistema de correcci-ones financieras netas en aquellos PO respecto de los cuales las autoridades de auditoría reiter-adamente minimicen los problemas;

— tomar las medidas oportunas para que las autori-dades de auditoría puedan basarse en un marco metodológico estable y obligatorio;

— proponer medidas para que los Estados miembros y la Comisión compartan los costes de los con-troles en el ámbito de cohesión, basándose en una evaluación más reciente de los gastos reales efectuados por los Estados miembros.

9


COMPETENCIAS COMPARTIDAS DE CONTROL INTERNO EN EL ÁMBITO DE COHESIÓN

1. En el ámbito de cohesión, la ayuda financiera de la UE se concede a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión (FC). El presupuesto total de los tres fondos (fi-nanciación de la UE y nacional pública y privada) ascendía a 491 000 mi llones de euros para el período de programación 2007-2013 (véase el anexo I).

2. La política de cohesión es una competencia compartida entre los Estados miembros y la Comisión. Esta, basándose en propuestas de los Estados miembros, aprueba programas PO plurianuales que, en el período de programación 2007-2013, sumaban un total de 434 (317 en virtud del FEDER/FC y 117 en virtud del FSE) al final de 2012. Las autoridades na-cionales fijan normas de subvencionabilidad para cada PO, sujetas a ex-cepciones establecidas por los reglamentos específicos de cada fondo.

3. La Comisión debe cerciorarse, por cada PO, de que los Estados miembros han implantado unos controles internos sólidos y que estos sistemas funcionan con eficacia1, es decir, que los controles internos de los Es-tados miembros deben ofrecer garantías razonables de que los errores en las operaciones subyacentes a las cuentas se evitan, o se identifican y corrigen, antes de que el gasto se certifique a la Comisión2.

4. A nivel nacional, el control interno de los PO compete a la autoridad de gestión, a una autoridad de certificación (véase el recuadro 1) y a una autoridad de auditoría. Estos organismos deben garantizar conjunta-mente la legalidad y regularidad de las operaciones cofinanciadas, bajo la supervisión y responsabilidad final de la Comisión3.

1 Artículo 72 del Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

2 Artículo 32 del Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1) (Reglamento Financiero).

3 Artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

INTRODUCCIÓN

COMPETENCIAS DE LAS AUTORIDADES DE GESTIÓN Y DE CERTIFICACIÓN

Las autoridades de gestión (a menudo ministerios o autoridades regionales a cargo de un determinado ám-bito político) deben seleccionar los distintos proyectos que se han de incluir en los PO con arreglo a criterios previamente acordados. Asimismo, llevan a cabo los controles de primer nivel de estas operaciones y de los gastos declarados antes de que sean certificados como legales y regulares por la autoridad de certificación. Las autoridades de certificación suelen pertenecer al ministerio de hacienda o a órganos de control interno bajo su autoridad.

RECUADRO 1

10


INTRODUCCIÓN

FUNCIÓN Y COMETIDOS DE LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA

5. Las autoridades de auditoría garantizan a la Comisión la eficacia del funcionamiento de los sistemas de gestión y de los controles internos de un PO (y por consiguiente de la legalidad y regularidad del gasto cer-tificado) (véase el anexo II). Deben ser funcionalmente independientes de los órganos que gestionan los fondos.

6. En los veintisiete Estados miembros, se han establecido 112 autoridades de auditoría para los 434 PO aprobados hasta finales de 2012 para el período de programación 2007-2013 (véase el gráfico 1)4. En la mayor parte de los casos, las autoridades de auditoría son servicios separados de ministerios de hacienda (u otros órganos de control interno que se encuentren bajo su autoridad), de otros ministerios o de las entidades fiscalizadoras superiores. En comparación con las autoridades de control ex post del período de programación 2000-2006, su función y cometidos se han reforzado5.

4 De estas 112 autoridades de auditoría, 63 se encargan de la auditoría de los PO del FEDER/FC, así como del FSE en su Estado miembro o región. Estas autoridades de auditoría «plurifondos» se encargan de 344 PO (incluidos programas del CTE), que corresponden al 89 % del presupuesto total (financiación de la UE, y nacional pública y privada). Se han establecido autoridades de auditoría adicionales para el Fondo Europeo de Pesca (FEP).

5 Artículos 10 y 15 del Reglamento (CE) nº 438/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo en relación con los sistemas de gestión y control de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales (DO L 63 de 3.3.2001, p. 21).

11


NÚMERO Y TIPO DE AUTORIDADES DE AUDITORÍA POR ESTADO MIEMBRO (2012)

1 Incluidas autoridades de auditoría encargadas exclusivamente de los programas de cooperación territorial europea (CTE).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, encuesta de 2012.

3 AA plurifondosUK 2 AA FEDER

1 AA FSE

1 AA plurifondosIT 3 AA FEDER

1 AA FSE

10 AA plurifondosDE 8 AA FEDER1

7 AA FSE

1 AA FEDER/FC IE 1 AA FSE

1 AA plurifondosES 19 AA FSE

3 AA plurifondosBE 2 AA FSE

1 AA plurifondosNL 1 AA FEDER1

1 AA plurifondosFI 1 AA FSE

1 AA plurifondosEE 1 AA FEDER1

1 AA FEDER DK 1 AA FSE

PT 1 AA plurifondos

SE 1 AA plurifondos

PL 1 AA plurifondos

FR 1 AA plurifondos

CZ 1 AA plurifondos

SK 1 AA plurifondos

HU 1 AA plurifondos

LU 1 AA plurifondos

SI 1 AA plurifondos

RO 1 AA plurifondos

BG 1 AA plurifondos

GR 1 AA plurifondos

CY 1 AA plurifondos

MT 1 AA plurifondos

1 AA plurifondosLT 1 AA FEDER1

1 AA FEDERAT 1 AA FSE

1 AA plurifondosLV 1 AA FEDER1

GRÁFICO 1

12


7. La autoridad de auditoría informa de las constataciones de sus auditorías de sistemas y operativas a las autoridades de gestión y de certificación del PO de que se trate (véase el gráfico 2 y el anexo II) . También se envían informes sobre auditorías de sistemas a la Comisión. La autori-dad de gestión debe decidir la aplicación de correcciones financieras como resultado de estas auditorías, o si se toman medidas correctoras alternativas. Si la autoridad de auditoría considera que la autoridad de gestión no ha emprendido las acciones correctoras necesarias, llamará la atención de la Comisión sobre el asunto.

SISTEMA DE GESTIÓN Y CONTROL DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS (PO)

Fuente: Comisión Europea.

GRÁFICO 2

Comisión Europea

Informe de ejecución

Declaración de gastos certificados

Informe sobre correcciones financieras

Informe anual de control y dictamen

de auditoría

Informes de auditoría de

sistemas

Autoridad de certificación

Certificación degastos a niveldel PO

Informe sobreCorrecciones financierasaplicadas a escaladel PO

Autoridad de auditoría

Informes deauditoría de

sistemas

Informes deauditoría de

sistemas

Auditorías de sistemas

Autoridad de gestión

Beneficiarios

Auditorías deoperaciones

Informes de auditorías

de operaciones

Declaración de gastos a nivel del PO

Declaración degastos a nivelde proyectos

Comprobar certificación de gastos de la AG

Comprobar gastosdeclarados por losbeneficiarios

13


8. Si la Comisión, basándose en su propio trabajo o en la información transmitida por las autoridades de auditoría, considera que un Estado miembro no ha corregido deficiencias graves en los sistemas de gestión y control, o no ha corregido gastos irregulares que han sido declarados y certificados, podrá interrumpir o suspender los pagos6. Si el Estado miembro no subsana las deficiencias detectadas en los sistemas ni retira los gastos irregulares (que pueden ser sustituidos con gastos subven-cionables), la propia Comisión puede aplicar correcciones financieras, con la consiguiente reducción neta en la financiación de la UE para el PO7.

6 Artículo 39, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1); artículos 91 y 92 del Reglamento (CE) nº 1083/2006.

7 Artículo 99 del Reglamento (CE) nº 1083/2006.

v

UTILIZACIÓN DE PORCENTAJES DE ERROR NOTIFICADOS POR LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA NACIONALES EN EL PROCESO DE GARANTÍA DE LA COMISIÓN

Las direcciones generales evalúan en cada PO la fiabilidad de los porcentajes de error notificados por las au-toridades de auditoría. Los porcentajes de error que se consideren fiables deben ser representativos de cada PO (o grupo de PO)8. Si la Comisión considera fiable el porcentaje de error comunicado por la autoridad de auditoría, puede aceptarlo o bien, basándose en información adicional del informe anual de control u obtenida en inspecciones sobre el terreno, puede recalcularlo. En caso de no ser fiables, la Comisión aplica porcentajes de error a tanto alzado (entre el 2 % y el 25 %) acordes a los resultados de su evaluación del funcionamiento de los sistemas de gestión y control interno, que dan lugar a un índice de error proyectado validado para cada PO.

Los índices de error proyectados validados son utilizados después por las Direcciones Generales de Política Regional y Urbana, y de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión para calcular porcentajes medios de error por cada Estado miembro, que se vienen publicando en sus informes anuales de actividad desde 2011 y 2010 re-spectivamente.

La Comisión también calcula un porcentaje de error residual para cada PO, que tiene en cuenta todas las correc ciones financieras aplicadas a nivel nacional y de la UE desde el comienzo del período de programación y por lo tanto tiene carácter plurianual. Los porcentajes de error residual también se presentan en los informes anuales de actividad9.

8 De 2010 a 2012, la Comisión solicitó la aplicación de un muestreo estadístico a poblaciones que constan de al menos 800 elementos (véanse las orientaciones sobre el tratamiento de errores presentados en los informes anuales de control, COCOF 11-0041-01-EN, 7 de diciembre de 2011, p. 11). A partir de 2013, el muestreo estadístico debe aplicarse a poblaciones que contengan al menos 150 elementos (véanse las orientaciones sobre métodos de muestreo para las autoridades de auditoría, COCOF 08/0021/03, 4 de abril de 2013). También pueden obtenerse porcentajes de error representativos obtenidos de determinados enfoques de muestreo no estadísticos.

9 Mientras que los índices de error proyectados siempre se refieren a los gastos efectuados durante el ejercicio anterior, los porcentajes de error residual también tienen en cuenta las correcciones financieras aplicadas durante el ejercicio abarcado por el informe anual de actividad correspondiente.

RECUADRO 2

14


CONTRIBUCIÓN DE LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA AL PROCESO DE GARANTÍA DE LA COMISIÓN

9. La información proporcionada por las autoridades de auditoría en sus informes anuales de control, dictámenes de auditoría e informes de au-ditoría de sistemas es una de las principales fuentes subyacentes a la evaluación de la Comisión de la legalidad y la regularidad del gasto de la UE en cada PO. Al preparar sus informes anuales de actividad, las direc-ciones generales evalúan detalladamente el trabajo de las autoridades de auditoría nacionales, y en particular los porcentajes de error notificados por dichas autoridades por cada PO (o grupo de PO), y contrastan esta información con los propios resultados de auditoría de la Comisión y otra información de que las direcciones generales dispongan respecto de cada PO10 (véase el recuadro 2).

10. La Comisión puede optar por emitir una reserva total (o parcial) sobre un PO en sus informes anuales de actividad. En primer lugar, la Comisión evalúa el funcionamiento del sistema de gestión y control basándose en su supervisión del cumplimiento de los requisitos reglamentarios por parte de las autoridades nacionales y, en su caso, la situación de las acciones correctoras acordadas con el Estado miembro para el PO de que se trate. En segundo lugar, la Comisión evalúa PO sobre los que no se hayan emitido reservas tras esta revisión inicial. El índice de error proyectado validado y el porcentaje de error residual calculado por la Comisión constituyen los principales indicadores utilizados con este fin (véase el recuadro 2). Desde 2012, los PO por lo general han sido objeto de una reserva si el porcentaje de error residual supera el umbral de materialidad aplicado por la Comisión del 2 %. Si el porcentaje de error residual es inferior al 2 %, no se formulan reservas, aunque el índice de error proyectado supere el 5 % (véase el apartado 40 y el anexo III).

11. Los porcentajes de error comunicados por las autoridades de auditoría en el ámbito de cohesión (y evaluados y consolidados por la Comisión para su proceso de garantía) y los estimados por el Tribunal en el contexto de su declaración de fiabilidad anual difieren en los aspectos siguientes:

— los porcentajes de error calculados por las autoridades de auditoría deben ser representativos en el nivel de un PO (o grupo de PO), mientras que los porcentajes de error del Tribunal se calculan en el nivel de los fondos para todos los Estados miembros;

— el porcentaje de error del Tribunal se basa en una muestra de opera-ciones estadísticamente representativa a escala europea, mientras que, aunque las autoridades de auditoría en general aplican un muestreo estadístico, también pueden seleccionar auditorías de operaciones sobre la base de muestras no estadísticas (e incluso no representativas);

v

10 Comisión Europea, Acuerdo entre servicios sobre la cooperación en materia de auditoría entre las Direcciones Generales de Asuntos Marítimos y Pesca, Política Regional y Urbana, y Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión para el período de programación 2007-2013, 26 de mayo de 2011.

15


— existen diferencias metodológicas en la cuantificación del impacto de los resultados de auditoría11;

— por último, los porcentajes de error comunicados por las autori-dades de auditoría nacionales no corresponden al mismo período que los publicados por el Tribunal12.

Por consiguiente, estos porcentajes de error anuales no son directamente comparables. Además, los porcentajes de error residual calculados por la Comisión son de naturaleza plurianual y tienen en cuenta todas las correcciones financieras aplicadas a nivel nacional y de la UE.

EL PRINCIPIO DE «AUDITORÍA ÚNICA» DEFINIDO EN EL ARTÍCULO 73

12. En el contexto del presupuesto de la Unión Europea, el término «auditoría única» se refiere a un sistema de control interno y de auditoría, basado en la idea de que cada nivel de control se basa en el anterior y dirigido a evitar la duplicación del trabajo de control y reducir el coste general del control y de las actividades de auditoría en los Estados miembros y la Comisión. Con la «auditoría única» también se pretende reducir la carga administrativa que soportan las entidades auditadas.La Comisión (máxima responsable de la ejecución del presupuesto de la UE) se sitúa en el vértice de la pirámide de la «auditoría única».

13. En su Dictamen 2/2004, el Tribunal, estableció una serie de principios generales aplicados a los sistemas de control interno para actuar de conformidad con el modelo de «auditoría única» (véase el anexo IV)13. El Tribunal, como auditor externo de la UE, no es parte del sistema de «auditoría única» de la Comisión.

14. En junio de 2005 la Comisión presentó sus propuestas de un «marco de control integrado comunitario» con el fin de ejercer un control interno más eficaz y eficiente de los fondos de la UE14. En 2006, la Comisión dio un paso más en el desarrollo de este concepto con su «Plan de acción para un marco de control interno integrado»15, que repercutió de ma-nera significativa en la concepción de los sistemas de control interno del FEDER/FC y del FSE, como se expone en los reglamentos para el período de programación 2007-2013. En particular, la Comisión propuso:

— minimizar la duplicación del trabajo de control (y maximizar el nivel de control que se pudiera obtener con un determinado nivel de recursos) compartiendo la información de control de modo que un nivel de control pueda basarse en el nivel anterior de la cadena (principio de «auditoría única»);

11 La Comisión (y las autoridades de auditoría nacionales) cuantifican en función de las correcciones financieras que imponen las irregularidades detectadas. Este es el caso particularmente de incumplimientos de las directivas de la UE y de las leyes nacionales de contratación pública (véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2012, respuesta de la Comisión al apartado 5.33 y anexo 1.1, apartados 9 a 11).

12 Los porcentajes de error comunicados por las autoridades de auditoría en sus informes anuales de control del ano n corresponden a gastos certificados a la Comisión el año n–1, mientras que los porcentajes de error comunicados por el Tribunal por el año n corresponden a los gastos en el mismo año.

13 Dictamen del Tribunal de Cuentas 2/2004 sobre el modelo de «auditoría única» (y una propuesta de marco de control interno comunitario) (DO C 107 de 30.4.2004, p. 1).

14 COM(2005) 252 final de 15 de junio de 2005.

15 COM(2006) 9 final de 17 de enero de 2006, en particular véanse las acciones 5, 7, 9 y 13 a 16.

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— introducir informes nacionales de control para reforzar la rendición de cuentas e incentivar a los gestores de los fondos de la UE para que evalúen y mejoren sus sistemas de control interno;

— obtener garantías de terceros órganos de auditoría independientes;

— utilizar directrices comunes por ámbito político y «procedimientos acordados» entre la UE y los Estados miembros para garantizar un nivel coherente de control interno.

15. Para el período de programación 2007-2013, el modo en que deben apli-carse los principios de «auditoría única» al ámbito de cohesión se expone en el artículo 73 del Reglamento (CE) nº 1083/2006, que establece que la Comisión puede reducir sus propios controles si ha obtenido garantías razonables del funcionamiento eficaz de la gestión de los PO y de los sistemas de control interno (véase el recuadro 3).

RECUADRO 3

«AUDITORÍA ÚNICA» EN EL ÁMBITO DE COHESIÓN CON ARREGLO A LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 73

Artículo 73, apartado 2: «A la hora de definir su propia estrategia de auditoría, la Comisión determinará los programas operativos en relación con los cuales no se hayan formulado reservas en el dictamen sobre la conformidad del sistema contemplado en el artículo 71, apartado 2, o con respecto a los cuales esas reservas se hayan retirado tras la aplicación de medidas correctoras, respecto de los cuales la estrategia de auditoría aplicada por la autoridad de auditoría sea satisfactoria y se hayan obtenido garantías suficientes del eficaz funcionamiento de los sistemas de gestión y control sobre la base de los resultados de las auditorías de la Comisión y del Estado miembro».

Artículo 73, apartado 3: «Por lo que se refiere a dichos programas, la Comisión podrá concluir que se basará principalmente en el dictamen [de la autoridad de auditoría] […] en lo que se refiere al correcto funcionamien to eficaz de los sistemas y que únicamente llevará a cabo sus propias auditorías sobre el terreno si existen pruebas de deficiencias del sistema que afecten al gasto certificado a la Comisión en un año respecto del cual se haya emitido […] un dictamen [de auditoría] en el que no se formulen reservas acerca de dichas deficiencias.

Si la Comisión llega a tal conclusión, informará en consecuencia al Estado miembro de que se trate. Si existen pruebas de deficiencias, la Comisión podrá asimismo exigir al Estado miembro que lleve a cabo las auditorías […] o realizar sus propias auditorías […].»

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16. Respecto de los PO a los que se ha aplicado el artículo 73, la Comisión puede obtener gran parte de sus garantías sobre la legalidad y la regu-laridad del gasto de la UE apoyándose en el trabajo de las autoridades de auditoría (principio de «auditoría única»). Por lo tanto, la aplicación de la «auditoría única» es la consecuencia de unas disposiciones efi-caces de control interno de un PO. Esta disposición en los reglamentos se basa en gran medida en el ejemplo de los «contratos de confianza» puestos a prueba durante el período de programación 2000-200616. Sin embargo, aquellos PO a los que la Comisión ha otorgado la aplicación de la «auditoría única» no tienen que cumplir requisitos adicionales a los ya especificados en sus reglamentos financieros o sectoriales.

17. Si la Comisión considera que se reúnen todas las condiciones necesarias en un PO, se adoptará una decisión de notificación al Estado miembro conforme al artículo 73. En 2010, la Comisión definió el modo en que sus servicios tenían que interpretar los requisitos reglamentarios para aplicar el artículo 73, apartado 2. Estas normas internas (la «hoja de ruta del artículo 73»), fueron acordadas en un documento de trabajo entre las Direcciones Generales de Política Regional y Urbana, y de Empleo, Asun-tos Sociales e Inclusión17. En 2012 se enmendó la hoja de ruta y se esta-blecieron criterios adicionales para conceder el régimen del artículo 7318.

18. En el caso de los PO con el régimen del artículo 73, la Comisión se basa en el dictamen elaborado por la autoridad de auditoría correspondiente. En particular, la Comisión solo llevará a cabo sus propios controles so-bre el terreno si hay pruebas que indiquen la existencia de deficiencias en el sistema que afecten a la legalidad y la regularidad de los gastos certificados a la Comisión con respecto a ese ejercicio, salvo que la au-toridad de auditoría haya abordado adecuadamente estos problemas en su dictamen de auditoría.

19. En función de los resultados de su seguimiento, la Comisión puede de-cidir suspender (o retirar) la aplicación de la «auditoría única» de este PO en cualquier momento19. Si la Comisión decide suspender (y no retirar) el régimen del artículo 73, tendrán que acordarse medidas correctoras adicionales con el Estado miembro en cuestión.

16 SEC(2004) 632/2 de 18 de mayo de 2004.

17 Comisión Europea, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, Hoja de ruta para la aplicación y seguimiento de la correcta aplicación del principio de «auditoría única» (versión final acordada con la Dirección General de Política Regional y Urbana), 13.10.2010.

18 Dirección General de Política Regional y Urbana, Summary of the audit work carried out and the results under the enquiry planning memorandum – To obtain assurance on functioning of systems 2007-2013 through review of the work of Audit Authorities (Resumen del trabajo de auditoría realizado y resultados en el marco del memorándum de planificación de las inspecciones – Obtener garantías del funcionamiento de los sistemas 2007-2013 mediante la revisión del trabajo de las autoridades de auditoría – Fase 1 y Fase 2), de 5.12.2012, p. 40.

19 Comisión Europea, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, Hoja de ruta para la aplicación y seguimiento de la correcta aplicación del principio de «auditoría única» (versión final acordada con la Dirección General de Política Regional y Urbana), 13.10.2010.

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PREGUNTAS DE AUDITORÍA

20. En el período de programación 2007-2013, la Comisión se ha basado cada vez más en la información facilitada por las autoridades de auditoría nacionales y ha establecido un sistema global para obtener garantías de la legalidad y la regularidad de los gastos del FEDER/FC y del FSE.

21. Con esta fiscalización, el Tribunal analizó el grado en que la Comisión puede apoyarse en el trabajo de las autoridades de auditoría nacio-nales para sus propias garantías en el ámbito de cohesión y evaluó la aplicación por la Comisión del modelo de «auditoría única» (según lo establecido en el artículo 73) hasta el final de 2012.

22. En particular, el Tribunal examinó si la Comisión:

— utilizó adecuadamente la información facilitada por las autoridades de auditoría nacionales para su propia garantía y al conceder el régimen del artículo 73 a los PO;

— garantizó un enfoque de auditoría coherente en el ámbito de co-hesión a través de sus orientaciones y apoyo a las autoridades de auditoría.

El Tribunal analizó asimismo los costes de las disposiciones de audito-ría reforzadas que fueron introducidas en el período de programación 2007-2013.

PERÍODO ABARCADO, MÉTODOS DE OBTENCIÓN DE PRUEBAS Y CRITERIOS DE AUDITORÍA APLICADOS POR EL TRIBUNAL

23. Se examinó el período comprendido entre 2010 y 2012, y la fiscalización abarcó lo siguiente:

— una evaluación de la supervisión y el seguimiento de las autori-dades de auditoría nacionales por la Comisión y el modo en que esta utilizó la información facilitada por dichas autoridades en sus informes anuales de actividad;

— un examen de la información pertinente sobre el concepto de «au-ditoría única», sobre las autoridades de auditoría y sobre los proced-imientos de la Comisión para conceder el régimen del artículo 73;

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

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— un análisis de los progresos de la Comisión en la concesión del régimen del artículo 73 a los PO y su impacto presupuestario;

— el examen de una muestra de diecinueve autoridades de auditoría para el FEDER/FC o el FSE en quince Estados miembros para evaluar su cumplimiento de los requisitos reglamentarios esenciales y su eficacia;

— una revisión de la propuesta legislativa de la Comisión para el perío-do de programación 2014-2020 por lo que se refiere a las funciones y responsabilidades de las autoridades de auditoría nacionales;

— una encuesta electrónica a 112 autoridades de auditoría para el FEDER/FC o el FSE con el fin de obtener sus opiniones sobre las orientaciones y el apoyo de la Comisión, sus actividades de super-visión y seguimiento, la eficacia del sistema de control interno y de las propuestas de la Comisión para el período de programación 2014-2020. Respondió a esta encuesta alrededor del 97 % de las autoridades de auditoría;

— una estimación del «coste de control» de las actividades de audi-toría para el período de programación 2007-2013, basada en in-formación facilitada por las autoridades de auditoría encuestadas;

— entrevistas con 36 responsables de las autoridades de auditoría (o sus representantes) de diecisiete Estados miembros tras expresar estos su interés en la encuesta.

24. Se cotejaron las constataciones con las disposiciones pertinentes de los reglamentos para el período de programación 2007-2013, y las propias normas y directrices de la Comisión relativas a la concesión del régimen del artículo 73. También se tuvieron en cuenta los principios generales aplicables a un marco de control interno integrado, expuestos en el Dictamen del Tribunal nº 2/200420 y en el plan de acción de Comisión de 200621, y los requisitos de las normas internacionales de auditoría (NIA) y las notas orientativas dirigidas a las autoridades de auditoría por el Comité de Coordinación de los Fondos.

20 DO C 107 de 30.4.2004, p. 1.

21 COM(2006) 9 final.

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¿UTILIZÓ LA COMISIÓN ADECUADAMENTE LA INFORMACIÓN FACILITADA POR LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA NACIONALES PARA SUS PROPIAS GARANTÍAS Y AL CONCEDER EL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO 73 A LOS PROGRAMAS OPERATIVOS?

25. Para que la Comisión obtenga garantías de la legalidad y la regularidad de los gastos del FEDER/FC y del FSE a partir del trabajo realizado por las autoridades de auditoría nacionales, la información que estas propor-cionen debe ser global, fiable y exacta. Este es particularmente el caso de los PO del artículo 73, en cuyos dictámenes de auditoría emitidos por la autoridad de auditoría se fundamentaría en principio el proceso de garantía de la Comisión. El Tribunal:

— examinó la presentación de la información facilitada por las autori-dades de auditoría en los informes anuales de actividad de ambas direcciones generales;

— examinó los riesgos específicos asociados con el modo en que los porcentajes de error fueron calculados y notificados por las autoridades de auditoría nacionales y en que se contabilizaron las correcciones financieras impuestas a nivel nacional;

— verificó a qué PO la Comisión había decidido conceder el régimen del artículo 73, cuándo se notificaron las decisiones a los Estados miembros y si se habían reunido plenamente las condiciones míni-mas para ello;

— evaluó si la Comisión había establecido una estrategia sólida de supervisión para los PO del «artículo 73».

LA COMISIÓN SE BASÓ EN LA INFORMACIÓN FACILITADA POR LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA EN CASI TRES CUARTAS PARTES DEL TOTAL DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS EN 2012

26. En general, en 2012 la Comisión consideró que 322 de los 434 PO (74 %) no requerían reservas22, y representan alrededor de 340 000 millones de euros (69 %) del presupuesto estimado total (en términos de financiación de la UE y nacional pública y privada) del FEDER/FC y el FSE. El anexo III resume la clasificación efectuada por la Comisión y las dos direcciones generales de los 434 PO del FEDER/FC y del FSE en 2012.

22 232 de los 317 PO del FEDER/FC (73 %) y 90 de los 117 PO del FSE (77 %).

OBSERVACIONES

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27. El número de PO sin reservas ha aumentado significativamente frente a 2011, en que un total de 264 PO (61 %) estaban exentos de reservas (por un importe de 260 000 millones de euros (el 53 %) del presupuesto total)23. Este incremento se debe prácticamente en su totalidad al mayor número de PO del FEDER/FC respecto de los cuales la Dirección General de Política Regional y Urbana ya no formuló reservas en 2012.

28. Por consiguiente, en una parte significativa del presupuesto de cohesión, la Comisión consideró en 2012 que los controles internos de los PO funcionaban con eficacia y que el gasto de la UE era legal y regular.

RIESGOS ASOCIADOS A LA UTILIZACIÓN POR LA COMISIÓN DE LA INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR LAS AUTORIDADES NACIONALES: PORCENTAJES DE ERROR Y CORRECCIONES FINANCIERAS

29. El proceso de garantía de la Comisión en el ámbito de cohesión se fundaa en dos indicadores principales: los «índices de error proyectados» no-tificados por las autoridades de auditoría nacionales (validados por la Comisión) y el «porcentaje de error residual» calculado por la propia Comisión (véase el apartado 10 y el recuadro 2), lo que exige que tanto los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría nacionales como la información sobre las correcciones financieras apli-cadas a escala nacional sean exactos y fiables. Además, la Comisión debe utilizar esta información convenientemente para que su evaluación re-fleje de manera correcta la situación de cada PO.

INSUFICIENTE EXACTITUD Y FIABILIDAD DE LOS PORCENTAJES DE ERROR NOTIFICADOS POR VARIAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA EXAMINADAS POR EL TRIBUNAL

30. Las autoridades de auditoría que no resulten eficaces en su verificación de la legalidad y la regularidad del gasto de la UE son, evidentemente, un impedimento importante para la aplicación de un modelo de «auditoría única» en el ámbito de cohesión. Los exámenes de las autoridades de auditoría efectuados por el Tribunal entre 2010 y 2012 identificaron de-ficiencias en el modo de cálculo (y de notificación) de los porcentajes de error en varios casos (véase el recuadro 4)24, por lo que persisten dudas sobre la exactitud y la fiabilidad de los porcentajes de error notificados por algunas autoridades de auditoría. El riesgo de que las autoridades de auditoría puedan minimizar problemas también ha sido señalado en un informe de 2013 del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión.

23 171 PO del FEDER/FC (54 %) y 93 PO del FSE (79 %).

24 Capítulo 4, anexo 4.3 del Informe Anual relativo al ejercicio 2010 (DO C 326 de 10.11.2011, p.1); capítulo 5, anexo 5.2 del Informe Anual relativo al ejercicio 2011 (DO C 344 de 12. 11.2012, p. 1) y capítulo 5, anexo 5.2 del Informe Anual relativo al ejercicio 2012.

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31. El Tribunal señala que la Comisión puede interrumpir o suspender pagos si las autoridades de auditoría minimizan los problemas de los PO. No obstante, no existen disposiciones en los reglamentos del período de programación 2007-2013 para que la Comisión imponga correcciones financieras netas a estos PO respecto de los cuales las autoridades de auditoría minimicen reiteradamente los problemas.

RECUADRO 4

EXAMEN DE LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA POR EL TRIBUNAL: PRINCIPALES CONSTATACIONES

El examen realizado por el Tribunal de diecinueve autoridades de auditoría entre 2010 y 2012 mostró lo siguiente:

— siete autoridades de auditoría aplicaban un enfoque de muestreo que no era conforme a los requisitos reglamentarios o a las orientaciones de la Comisión, o la muestra de operaciones que se habían de auditar se había extraído de manera incorrecta;

— en doce autoridades de auditoría el Tribunal detectó irregularidades en relación con cuestiones que bien todavía no se habían verificado (a menudo debido a diferencias en el alcance y el enfoque de auditoría), o en que la autoridad de auditoría había subestimado la importancia de la constatación en al menos una de las auditorías repetidas por sus propios auditores;

— en cinco autoridades de auditoría, el Tribunal detectó casos en que la autoridad omitió indebidamente er-rores del cálculo del porcentaje de error o calculó erróneamente dicho porcentaje. Las diferencias detectadas por el Tribunal en estos casos eran significativas (es decir, el «indice de error proyectado» aumentaba más de un 0,5 %) o habrían tenido una repercusión en el dictamen de auditoría.

Tras su examen de las diecinueve autoridades de auditoría entre 2010 y 2012, el Tribunal concluyó que ocho eran en general «eficaces», nueve se consideraron «parcialmente eficaces» y dos se clasificaron como «ineficaces»25

En cinco autoridades de auditoría examinadas por el Tribunal, estos hechos dieron lugar a una subestimación significativa de los porcentajes de error de los PO en sus informes anuales de control, y por consiguiente las autoridades de gestión y de certificación impusieron correcciones financieras insuficientes.

25 Informe Anual relativo al ejercicio 2010, capítulo 4, anexo 4.2; Informes Anuales relativos a los ejercicios 2011 y 2012, capítulo 5, anexo 5.2.

23


EL ALCANCE DE LA COMISIÓN PARA VALIDAR LOS PORCENTAJES DE ERROR PRESENTADOS EN LOS INFORMES ANUALES DE CONTROL ES LIMITADA

32. Cada año, la Comisión lleva a cabo una comprobación documental de los informes anuales de control que contienen resúmenes de los resultados de las auditorías de sistemas y de operaciones de las autoridades de auditoría en relación con los gastos certificados a la Comisión durante el ejercicio anterior. Sin embargo, las fiscalizaciones del Tribunal pusieron de manifiesto el alcance limitado de la Comisión para verificar el cálculo del porcentaje de error durante estas comprobaciones documentales y, en su caso, ajustar los porcentajes. Esta situación ya ha sido observada por el Tribunal en ejercicios anteriores26, y se debe a que las autoridades de auditoría no tienen la obligación de presentar a la Comisión infor-mación detallada sobre sus auditorías de operaciones (como informes de auditoría)27.

33. La información resumida presentada en el informe anual de control no permite recalcular los porcentajes de error ni verificar si el método de muestreo establecido en la estrategia de las autoridades de auditoría se ha respetado efectivamente. La Comisión normalmente solo llevaría a cabo controles de verosimilitud limitados de los porcentajes de error notificados (véase el apartado 65, primero y segundo guiones). La in-formación adicional necesaria para unos controles más eficaces, no se requiere de manera sistemática, sino solo si las comprobaciones docu-mentales identifican, en su caso, cuestiones que sea necesario aclarar. Cuando la Comisión disponía de tal información, los controles del Tribu-nal mostraron que su evaluación de los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría eran generalmente eficaces.

34. El análisis del Tribunal de los informes anuales de actividad de 2012 de las Direcciones Generales de Política Regional y Urbana, y de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión respecto de 138 PO del FEDER/FC y del FSE (sobre la base de la información disponible en la Comisión y de datos adicionales solicitados por las autoridades de auditoría), mostró que28:

— en 51 de los 138 PO examinados, la Comisión no disponía de sufi-ciente información para aceptar (o recalcular) los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría, lo que incluye casos en que los gastos auditados declarados en el informe anual de control no correspondían plenamente con el gasto del PO del ejercicio o en los que la autoridad de auditoría no había calculado los porcentajes de error con exactitud;

— en cinco de los 138 PO examinados (incluido un PO del artículo 73), los porcentajes de error residual recalculados por el Tribunal su-peraban el umbral de materialidad de la Comisión del 2 %, lo que debería haber dado lugar a reservas adicionales de la Comisión respecto de los PO del FEDER/FC en cuestión29.

26 Informe Anual relativo al ejercicio 2011, apartado 5.50, e Informe Anual relativo al ejercicio 2012, apartado 5.52.

27 Anexo VI del Reglamento (CE) nº 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 371 de 27.12.2006, p. 1).

28 Informe Anual relativo al ejercicio 2012, apartados 5.52 y 6.34.

29 Informe Anual relativo al ejercicio 2012, apartados 5.52 y 5.57.

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PELIGRA LA VALIDEZ DEL CÁLCULO DEL PORCENTAJE DE ERROR RESIDUAL DE LA COMISIÓN

LOS PORCENTAJES DE ERROR UTILIZADOS POR LA COMISIÓN AL CALCULAR EL PORCENTAJE DE ERROR RESIDUAL NO SON SUFICIENTEMENTE SÓLIDOS

35. Al calcular el «porcentaje de error residual» de un PO (o grupo de PO), la Comisión tiene en cuenta los «índices de error proyectados» anuales de todos los años en que se efectuaron pagos intermedios o finales (véase el recuadro 2). En 2010, la mayoría de las autoridades de audito-ría notificaron porcentajes de error por primera vez y muchas de ellas notificaron porcentajes de error del 0 %, o porcentajes muy bajos, o no indicaron porcentaje alguno (en relación con los gastos de 2009). La Comisión también identificó importantes deficiencias en la ejecución de las auditorías de operaciones por las autoridades de auditoría (véase asimismo el apartado 45), por lo que la Dirección General de Política Regional y Urbana optó por no basarse en esos datos en 2010 y utilizó una serie de tipos a tanto alzado en su cálculo del riesgo en los pagos de dicho ejercicio. El Tribunal observó que posteriormente dicha direc-ción general utilizó alrededor de un tercio de estos porcentajes consid-erado poco fiables en 2010 para calcular los porcentajes de error residual plurianuales en 2012. En el resto de los PO, la dirección general validó porcentajes ajustados para 2010 que habían notificado las autoridades de auditoría en 2011 y 2012. En general dichos porcentajes validados por la Comisión en 2012 no diferían significativamente de los notificados en 2010. El Tribunal observa, no obstante, que la estimación por la dirección eneral de los pagos en situación de riesgo en 2010 habrían superado el umbral de materialidad de la Comisión del 2 % si se hubieran utilizado los porcentajes de error validados en lugar de los tipos a tanto alzado (2,8 % en lugar del 0,8 % comunicado en el informe anual de actividad)30.

36. Por otra parte, solo alrededor de la mitad de las autoridades de audi-toría de los PO del FEDER/FC (46 % en 2011 y 55 % en 2012) indican porcentajes de error estadísticamente representativos de la totalidad de un PO31, aunque incluso en el caso de PO con porcentajes de error no representativos, la Comisión tiene en cuenta todas las correcciones financieras al calcular el porcentaje de error residual correspondiente. El Tribunal considera que esta práctica no es apropiada. Si el porcentaje de error no es representativo del conjunto de la población, el «porcentaje de error residual» solo debería tener en cuenta las correcciones financie-ras que se aplicaron en la muestra auditada (y a la que corresponde el porcentaje de error).

30 Informe anual de actividad de 2010 de la Dirección General de Política Regional y Urbana, p. 69.

31 Estos PO representaban el 54 % del presupuesto total en 2011 y el 73 % en 2012.

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37. La fiabilidad del cálculo del porcentaje de error residual por la Comisión depende en gran medida de la exactitud de la información de los Estados miembros sobre las correcciones financieras aplicadas a nivel nacional y el modo en que la Comisión tiene en cuenta dicha información (véa-se el apartado 29). Sin embargo, la contabilización de las correcciones financieras es una tarea compleja: estas correcciones tienen lugar en diferentes fases de la ejecución del programa como resultado de una multitud de actividades de auditoría y de control (por órganos nacio-nales y de la UE). A nivel nacional, pueden ser impuestas por las autori-dades de gestión y de certificación mediante retiradas y recuperaciones (véase el recuadro 5).

RECUADRO 5

CORRECCIONES FINANCIERAS EN EL ÁMBITO DE COHESIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

Las correcciones financieras tienen por objeto proteger el presupuesto de la UE de la carga de gastos erróneos o irregulares. De conformidad con el Reglamento Financiero, los importes indebidamente pagados deberán ser recuperados32. En el caso de los gastos que son objeto de gestión compartida, los Estados miembros son los principales responsables de prevenir, o detectar y corregir, los pagos abonados indebidamente33. En el ám-bito de cohesión, los reglamentos también exigen que las autoridades de certificación informen anualmente de todas las correcciones financieras aplicadas (retiradas y recuperaciones), y también de las recuperaciones pendientes y los importes irrecuperables34.

32 Artículo 78, apartado 3, del Reglamento Financiero.

33 Considerando (65) y artículos 61 y 70 del Reglamento (CE) nº 1083/2006.

34 Artículo 20 del Reglamento (CE) nº 1828/2006 y nota orientativa para las autoridades de certificación sobre la notificación de importes retirados, importes recuperados, importes que se deben recuperar e importes considerados irrecuperables, aplicable al período de programación 2007-2013 y al resto del período de programación 2000-2006, COCOF 10/0002/02/EN, 17 de marzo de 2010.

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38. El Tribunal considera que existe también el riesgo de que la Comisión subestime el porcentaje de error residual, cuando tiene garantías limita-das de la fiabilidad y exactitud de la información de un Estado miembro sobre las correcciones financieras. La situación se debe principalmente a los siguientes aspectos:

— Calendario: la autoridad de certificación notifica las correcciones financieras de un año determinado antes del final de marzo del año siguiente (n + 1), fecha que coincide con el plazo de presentación de los informes anuales de actividad de las direcciones generales, y en consecuencia, se solicita a las autoridades de certificación una información provisional sobre las correcciones. El Tribunal considera que debería utilizarse en cambio la información del informe previo (definitivo) para el cálculo del porcentaje de error residual. De este modo, se adecuaría más al período respecto del cual se calcula el índice de error proyectado y del que se dispone de información fia-ble sobre las correcciones financieras aplicables (final del año n–1).

— Doble cómputo: los Estados miembros notifican correcciones finan-cieras sin especificar la fuente (es decir, si se basan en sus propios controles realizados por las autoridades de gestión o de certifi-cación, o en auditorías efectuadas por las autoridades de auditoría). Las direcciones generales, sin embargo, no pueden aislar los im-portes retirados y recuperados derivados del trabajo de las autori-dades de auditoría nacionales35, por lo que la Comisión no puede verificar si las autoridades de auditoría han reducido su índice de error proyectado teniendo en cuenta las correcciones financieras aplicadas tras la certificación del gasto a la Comisión. El Tribunal ha observado varios casos en que la Comisión tuvo en cuenta correc-ciones financieras (retiradas) para el cálculo del porcentaje de error residual que estaban relacionadas con gastos descertificados por el Estado miembro antes de que se extrajera la muestra o en las que el gasto irregular de la muestra había sido reducido de manera incorrecta por las correcciones financieras.

— Inclusión de recuperaciones pendientes: el cálculo de la Comisión tiene en cuenta las recuperaciones pendientes notificadas por los Estados miembros. Esta información es incierta por definición puesto que estas recuperaciones todavía no se han aplicado el final del año n.

35 Artículo 20, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1828/2006, anexo XI: la declaración anual especifica los tipos de correcciones financieras (importes retirados y recuperados, recuperaciones pendientes e importes irrecuperables), pero no su origen.

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— Ajuste de porcentajes de error en años subsiguientes sin el corres-pondiente ajuste en las correcciones financieras: las autoridades de auditoría pueden ajustar sus estimaciones de los porcentajes de error en años posteriores, por ejemplo, si un error ya no se mantiene (o se evalúa de otra manera) al disponer de información adicional obtenida por la autoridad de auditoría tras la presentación del in-forme anual de control. La Comisión tiene en cuenta el porcentaje ajustado, que da lugar a una reducción del porcentaje de error residual. Sin embargo, no verifica si las correcciones financieras relativas a irregularidades que también le pueden haber sido no-tificadas por la autoridad de certificación, también son ajustadas posteriormente.

INDICACIONES DE QUE EL PORCENTAJE DE ERROR RESIDUAL PUEDA HABERSE SUBESTIMADO EN VARIOS CASOS

39. En un número significativo de PO, el análisis del Tribunal indica que las correcciones financieras consideradas para el cálculo del «porcentaje de error residual» puedan estar sobrestimadas (o bien que el «índice de error proyectado» esté subestimado): en 2011, 33 PO del FEDER/FC y 22 PO del FSE (en once Estados miembros) tuvieron un porcentaje de error residual negativo . Dicho de otro modo, las correcciones financi-eras plurianuales consideradas por la Comisión al calcular el porcentaje de error residual de los PO eran superiores al gasto afectado por error (como se extrapoló a partir del porcentaje de error estadísticamente rep-resentativo notificado por la autoridad de auditoría nacional). En 2012, este fue el caso de 53 PO del FEDER/FC en dieciséis Estados miembros36. Este efecto puede aplicarse de manera generalizada a todos los PO del FEDER/FC y del FSE, pero solo puede demostrarse en el caso de los PO con porcentajes de error residual negativos.

40. El Tribunal insiste en que la fiabilidad del porcentaje de error residual constituye un elemento importante en el proceso de garantía de la Co-misión. En determinados casos la decisión de esta de no formular una reserva en un PO se justifica por que dicho porcentaje sea inferior al umbral de materialidad del 2 % (véase el apartado 10). En 2012, este fue el caso de 67 PO del FEDER/FC y de 29 PO del FSE sobre los que no se formularon reservas a pesar de que un índice de error proyectado superior al 2 % (véase el anexo III)37.

36 En 2012, la Dirección General de Política Regional y Urbana ya no presentaba las cifras negativas de los «porcentajes de error residual», sino que establecía el valor en «0». Los números mencionados en este informe se refieren a PO respecto de los cuales el cálculo del porcentaje de error residual tuvo como resultado cifras negativas según la información tenida en cuenta por la Dirección General.

37 Incluidos cuatro PO del FSE con índices de error proyectados superiores al 5 % respecto de los cuales la Comisión se abstuvo de formular una reserva sin revelar las razones (véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2012, apartado 6.38).

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APROVECHAMIENTO LIMITADO DE LA OPCIÓN DE APLICAR LAS DISPOSICIONES DE «AUDITORÍA ÚNICA», RETRASOS EN LA CONCESIÓN DEL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO 73 Y CONDICIONES MÍNIMAS NO SIEMPRE REUNIDAS

APROVECHAMIENTO LIMITADO DE LA OPCIÓN DE CONCEDER EL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO 73 AL FINAL DE 2012

41. Hasta diciembre de 2012, la Comisión había concedido el artículo 73 a 61 de los 434 PO en doce de los veintisiete Estados miembros (véase el cuadro): 51 PO del FEDER en diez Estados miembros y diez PO del FSE en cinco Estados miembros.

42. Esto corresponde a alrededor del 14 % de los 434 PO del período de programación 2007-2013: la proporción de PO del artículo 73 es mayor en los PO del FEDER/FC (16 %) que en los del FSE (9 %). A finales de 2012, no se había concedido el régimen del artículo 73 a ningún PO transfronterizo de cooperación territorial europea (CTE).

43. Estos 61 PO beneficiarios del régimen del «artículo 73» representan un presupuesto total estimado (en términos de financiación de la UE, y na-cional pública y privada) de 75 839 millones de euros para el período de programación 2007-2013, lo que corresponde a alrededor del 16 % del presupuesto total de 490 654 millones de euros (véanse el cuadro y el anexo I). Esta proporción es significativamente inferior a la corres-pondiente a los PO (69 % del presupuesto total) respecto de los cuales la Comisión no formuló reservas en 2012 (véase el apartado 26).

CUADRO

PERÍODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013: NÚMERO DE PO CON EL RÉGIMEN DEL «ARTÍCULO 73» DEL FEDER/FC Y DEL FSE (A 31 DE DICIEMBRE DE 2012)

FEDER/FC FSE Total

Número de PO 317 117 434

— beneficiarios del «artículo 73» 51 10 61

— % 16 % 9 % 14 %

Presupuesto total (millones de euros) 374 444 116 210 490 654

— beneficiarios del «artículo 73» 69 545 6 294 75 839

— % 19 % 5 % 16 %

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PRIMERAS DECISIONES DE CONCEDER EL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO 73 A PROGRAMAS OPERATIVOS ADOPTADAS EN MARZO DE 2012

44. La concesión del régimen del artículo 73 a un programa operativo re-percute en la supervisión de la Comisión en el año siguiente a la notifi-cación y hasta el cierre del período de programación, por lo que cuanto antes pueda otorgarse la aplicación de la «auditoría única» a los PO en el período de programación, mayor será el impacto.

45. En la hoja de ruta para el artículo 73, la Comisión previó inicialmente que las primeras decisiones de conceder el artículo 73 podrían adoptar-se durante 201138. No obstante, esta previsión resultó excesivamente ambiciosa:

— En una serie de PO, los Estados miembros encontraron considera-bles dificultades durante 2009/2010 para presentar unas evalua-ciones de conformidad sólidas a la Comisión, que ocasionaron re-trasos en la aceptación por esta de los documentos39. Los Estados miembros consideraron prioritario este proceso desde los primeros años del período de programación 2007-2013.

— Por otra parte, numerosas autoridades de auditoría no realizaron sus auditorías de operaciones hasta 2009/2010, y sus resultados se no-tificaron en los informes anuales de control de 2010. Sin embargo, la Comisión no consideró que los primeros porcentajes de error comunicados fueran lo suficientemente sólidos para determinar si se podía conceder el régimen del artículo 73 a los PO (véase el apartado 35).

46. El régimen del ar tículo 73 se concedió por primera vez a los PO en marzo de 2012, una vez que las autoridades de auditoría presentaran los informes anuales de control de 2011. Así pues, el modelo de «auditoría única» se aplicó por primera vez el sexto año del período de progra-mación 2007-2013, lo que ilustra las dificultades de aplicar con eficacia el artículo 73 según lo establecido en los reglamentos.

38 Comisión Europea, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, Hoja de ruta para la aplicación y para la supervisión de la correcta aplicación del principio de auditoría única (versión final acordada con la Dirección General de Política Regional y Urbana), 13.10.2010.

39 Capítulo 4, apartados 4.14 y 4.27, del Informe Anual relativo al ejercicio 2009 (DO C 303 de 9.11.2010, p. 1), y capítulo 4, apartado 4.42, del Informe Anual relativo al ejercicio 2010.

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CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES DEL ARTÍCULO 73 VERIFICADO POR EL TRIBUNAL

47. Con arreglo a las disposiciones del ar tículo 73 de los reglamentos y teniendo en cuenta las condiciones esenciales especificadas en las normas internas de la Comisión en 2010 y 2012 (véanse los apartados 15 y 17), el Tribunal considera que deben cumplirse los siguientes requisitos mínimos para que un PO pueda optar al régimen del artículo 73:

— la Comisión debe haber aceptado la estrategia de auditoría y la evaluación de la conformidad;

— los controles internos del PO deben funcionar con eficacia, y en particular el porcentaje de error residual plurianual debe estar por debajo del umbral de materialidad de la Comisión del 2 %;

— deben tenerse en cuenta los resultados de las auditorías del Tribu-nal, en particular cuando se hayan detectado insuficiencias signifi-cativas en los controles internos del PO;

— la autoridad de auditoría debe haber sido evaluada como «eficaz».

48. En general, las verificaciones del Tribunal revelaron que 46 de los 61 PO del artículo 73 cumplían todas estas condiciones (véase el recuadro 6). En conjunto, estos PO representan alrededor de tres cuartas partes del presupuesto total de todos los PO del artículo 73.

31


RECUADRO 6

RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE LA VERIFICACIÓN POR EL TRIBUNAL DEL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES DEL ARTÍCULO 73 (2012)

El Tribunal observó que la Comisión había aceptado la estrategia de las autoridades de auditoría y los docu-mentos de la evaluación de la conformidad (informe y dictamen) de los 61 PO con el régimen del artículo 73, en general en 2008 y 2009.

No obstante, en una serie de PO, las verificaciones revelaron que no se habían cumplido plenamente otras condiciones para conceder el régimen del artículo 73.

a) Insuficiente información sobre si los controles internos funcionaban acecuadamente. En particular, el Tri-bunal observó que:

— en diez PO del FEDER y el FSE en 2011 y en quince PO en 2012, la Comisión validó un índice de error proyec-tado notificado por las autoridades de auditoría nacionales superior al umbral de materialidad del 2 % de la Comisión. En estos casos, solo debería haberse concedido el régimen del artículo 73 si al mismo tiempo el porcentaje de error residual de cada PO afectado hubiera sido inferior al 2 %40. En seis PO del FEDER el régi-men se concedió porque la Comisión los agrupó al calcular el porcentaje de error residual. No obstante, el artículo 73 se concede a un PO específico y no a un grupo, por lo que el Tribunal considera que la Comisión no puede utilizar un porcentaje de error residual combinado de este modo;

— en el caso de otro PO del FEDER, la Comisión había emitido una reserva parcial en marzo de 2012 y, en noviembre de 2012, consideró que se había aolicado una acción correctora para suprimir esta reserva. Al mismo tiempo, se concedió a este PO el régimen del artículo 73, antes de realizarse los controles del informe anual de control de 2012 relativo a este PO, que se presentó poco después);

b) el porcentaje de error notificado por la autoridad de auditoría no era estadísticamente representativo, por lo que la Comisión no disponía de una base suficientemente sólida para decidir la concesión del régimen del artículo 73:

— de conformidad con el Reglamento, el tamaño de la muestra debe ser suficiente para que la autoridad de auditoría pueda extraer conclusiones válidas sobre el funcionamiento efectivo del sistema. En un PO del FEDER y en dos del FSE, las autoridades de auditoría habían extraído una muestra conforme a las directrices de la Comisión. Sin embargo, cada muestra era demasiado reducida para extrapolar el nivel de error al con-junto de la población. Por consiguiente, los porcentajes de error comunicados por la autoridad de auditoría no pueden considerarse representativos de los PO (o grupos de PO) examinados y por lo tanto no permiten llegar a una conclusión sobre el funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y control del PO;

— en dos PO del FEDER, la población de muestreo de las auditorías de operaciones de 2012 utilizada para extraer la muestra en marzo del mismo año no incluía proyectos correspondientes a al menos una cuarta parte de los gastos certificados a la Comisión. Al conceder el régimen del artículo 73 en junio de 2012, la Comisión desconocía que la autoridad de auditoría había optado por un enfoque de muestreo contrario al Reglamento;

40 En principio, ambos porcentajes deberían ser inferiores al umbral de materialidad de la Comisión del 2 % (véase el recuadro 2). Sin embargo, este requisito es de mayor importancia para el porcentaje de error residual, que tiene en cuenta los índices de error proyectado y las correcciones financieras plurianuales desde el inicio del período de programación (véanse los apartados 35 a 40). Si dicho porcentaje supera el umbral del 2 %, indica que los controles internos no son suficientemente eficaces para detectar y corregir irregularidades.

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— en un PO del FSE, de conformidad con las orientaciones de la Comisión para PO muy reducidos, las autori-dades de auditoría habían extraído en 2011 una muestra formada por solo dos operaciones41. Estos porcen-tajes de error tampoco pueden considerarse representativos.

c) el Tribunal detectó insuficiencias en los controles internos de un PO durante sus auditorías de operaciones42, como en dos PO del artículo 73;

d) dos de las autoridades de auditoría encargadas de los PO del artículo 73 solo fueron evaluadas como «par-cialmente eficaces» por el Tribunal43.

41 La cofinanciación de la UE para este PO superaba el 40 % del gasto público total, por lo que la Comisión no podía aplicar el artículo 74 del Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo sobre proporcionalidad en materia de control, que también habría permitido basarse en el trabajo de la autoridad de auditoría en el caso de este PO (véase el anexo IV). [Bélgica (Eupen-Malmedy): 2007BE052PO001 (dos elementos)]

42 La muestra del Tribunal de los PO auditados en el contexto de su declaración de fiabilidad desde 2009 ha incluido dieciséis de los 51 PO con el régimen del artículo 73 del FEDER y dos de los diez PO «artículo 73» del FSE.

43 Globalmente, a finales de 2012, 21 autoridades de auditoría estaban encargadas de auditar los PO del artículo 73. El Tribunal también examinó cinco de ellas entre 2010 y 2012: Bélgica (Valonia) - Cellule Audit de l’Inspection des finances pour les fonds européens (CAIF); España - Intervención General de la Administración del Estado (IGAE); Malta - Internal Audit and Investigations Department (IAID); Polonia - Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej; Portugal - Inspeção-Geral de Finanças (IGF).

RECUADRO 6

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LAS DISPOSICIONES DE SEGUIMIENTO DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS DEL ARTÍCULO 73 DEBEN REFORZARSE Y DEBE REVOCARSE LA APLICACIÓN DE LA «AUDITORÍA ÚNICA» SI DEJAN DE CUMPLIRSE LAS CONDICIONES MÍNIMAS

ENFOQUE DE SEGUIMIENTO DE LA COMISIÓN DESARROLLADO POR PRIMERA VEZ EN 2010

49. En los PO del artículo 73, la Comisión en principio se apoyaría en el dicta-men emitido por la autoridad de auditoría, para lo cual debe cerciorarse de que la calidad del trabajo de auditoría proporcionado por la autoridad en cuestión sigue siendo válido y de que la información sobre el índice de error proyectado y las correcciones financieras del PO es fiable.

50. En 2010, la Comisión estableció su estrategia de seguimiento relativa a las autoridades de auditoría en la hoja de ruta del artículo 7344. En este documento de trabajo, las Direcciones Generales de Política Regional y Urbana, y de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión acordaron:

— realizar una comprobación documental de los informes anuales de control, del dictamen anual y de las auditorías de sistemas recibidas por cada PO con el régimen del artículo 73 (como por cualquier otro PO);

— mantener estrechos contactos bilaterales con cada autoridad de auditoría a través de reuniones y encargos de auditoría conjuntos (o participación de representantes de la Comisión como observa-dores en auditorías realizadas bajo la responsabilidad de la autori-dad de auditoría nacional).

51. Las normas internacionales de auditoría sobre la utilización del trabajo de otros auditores establecen que la Comisión debería examinar los documentos de trabajo de una autoridad de auditoría cuando se apoya en su trabajo. Además, las NIA exigen que se efectúen repeticiones de los controles45.

44 Comisión Europea, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, Hoja de ruta para la aplicación y para la supervisión de la correcta aplicación del principio de auditoría única (versión final acordada con la Dirección General de Política Regional y Urbana), 13.10.2010.

45 NIA 600 sobre «Consideraciones especiales - Auditorías de estados financieros de grupos (incluido el trabajo de los auditores de los componentes)», NIA 315 sobre «Identificación y valoración de los riesgos de incorrección material mediante el conocimiento de la entidad y de su entorno» y NIA 610 (revisada) sobre la «Utilización del trabajo de los auditores internos» (http://www.icisa.cag.gov.int).

34


46 En los PO del artículo 73 la Comisión ya no debía efectuar su propio examen de las autoridades de gestión y de certificación nacionales, sino basarse en las auditorías de sistemas realizadas por la autoridad de auditoría. De manera similar, la Comisión ya no efectuaba sus propios exámenes de las autoridades de auditoría ni auditorías de operaciones sobre el terreno.

47 Comisión Europea. Hoja de ruta para la aplicación y la supervisión de la correcta aplicación del principio de «auditoría única»;-actualización de la versión del 13.10.2010, de 26.9.2013.

48 Con arreglo a la hoja de ruta del artículo 73, la Comisión podría imponer planes de acción a la autoridad de auditoría, llevar a cabo auditorías de sistemas para verificar el grado de incumplimiento de los sistemas y auditorías de operaciones para medir el impacto de las deficiencias, interrumpir o suspender los pagos al PO, o imponer correcciones financieras.

52. Sin embargo, estos aspectos no se abordaron en la hoja de ruta para el artículo 73. Solo se deberían efectuar revisiones de los documentos de trabajo y repeticiones de los controles cuando se plantearan dudas sobre la exactitud de la información presentada por las autoridades de audito-ría nacionales46. Puesto que los informes anuales de control se presentan al final del año, y la Comisión debe evaluar su fiabilidad en dos meses, el Tribunal considera, no obstante, que la Comisión no habría dispuesto de tiempo suficiente para llevar a cabo esta tarea de manera apropiada (véanse los apartados 32 a 34) y que esta circunstancia también limita el grado en que la Comisión puede obtener garantías de la información transmitida por las autoridades de auditoría.

53. El Tribunal observa que la Comisión aprobó en septiembre de 2013 una hoja de ruta actualizada con disposiciones modificadas para la super-visión de los PO del artículo 7347.

LA COMISIÓN INICIÓ ACCIONES CORRECTORAS PARA TRES AUTORIDADES DE AUDITORÍA ENCARGADAS DE CUATRO PROGRAMAS OPERATIVOS DEL ARTÍCULO 73

54. La Comisión puede decidir en cualquier momento suspender o retirar la aplicación de la «auditoría única» concedida a un PO (véase el apar-tado 19). Como establece la hoja de ruta del artículo 73, este podría ser el caso en particular si se detectan deficiencias importantes en el trabajo de las autoridades de auditoría nacionales o si el porcentaje de error residual del PO supera el umbral de materialidad de la Comisión del 2 %.

55. En 2013, al examinar los informes anuales de control de 2012, la Comisión verificó por primera vez si todavía se reunían las condiciones para la concesión del régimen del artículo 73 en aquellos PO (y sus autoridades de auditoría) a los que se había concedido la aplicación de la «auditoría única» en 2012. El Tribunal señala que la Comisión inició medidas correc-toras para tres autoridades de auditoría a cargo de cuatro PO del FEDER respecto de los cuales el Tribunal informaba de que a finales de 2012 no reunían las condiciones de la «auditoría única» (véanse el apartado 48 y el recuadro 6)48.

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EL ARTÍCULO 73 REVISTE UNA ESPECIAL IMPORTANCIA PARA EL CIERRE DE PROGRAMAS PREVISTO PARA 2017

56. El concepto de «auditoría única» también será importante para el cierre del período de programación 2007-2013. Hasta el final de 2015 las autori-dades de auditoría tendrán que presentar un informe anual de control y preparar una declaración de cierre a más tardar el 31 de marzo de 2017, justificada por un informe de control final (véase el anexo II) . Por lo tanto, si se ha concedido el régimen del artículo 73 a un PO, la Comisión podría garantizar que el pago final es legal y regular apoyándose en el trabajo de la autoridad de auditoría en lugar de efectuar sus propias verificaciones detalladas. Por consiguiente, el Tribunal considera que un cierre de programa eficaz (basado en la información facilitada por las autoridades de auditoría) exige que la Comisión haya desarrollado para entonces un seguimiento suficientemente sólido de su trabajo.

¿GARANTIZÓ LA COMISIÓN UN ENFOQUE DE AUDITORÍA COHERENTE EN TODOS LOS PROGRAMAS OPERATIVOS CON SUS ORIENTACIONES Y APOYO A LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA?

57. El modelo de «auditoría única» solo puede llevarse a la práctica de ma-nera eficaz si las autoridades de auditoría aplican un enfoque de au-ditoría coherente que permita comparar los resultados entre Estados miembros, fondos y PO a lo largo del tiempo. El Tribunal verificó si la Comisión había:

— facilitado orientaciones metodológicas adecuadas a las autoridades de auditoría para su trabajo de conformidad con los reglamentos49;

— fomentado el intercambio de «buenas prácticas» con las autori-dades de auditoría y entre ellas;

— organizado actividades de formación con la finalidad de responder a las necesidades específicas de las autoridades de auditoría.

En este contexto, el Tribunal también preguntó cómo perciben las au-toridades de auditoría las actividades de desarrollo de capacidades de la Comisión.

49 Artículo 73, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1083/2006.

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MEJORA DE LAS ORIENTACIONES METODOLÓGICAS DE LA COMISIÓN A LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA DESDE EL INICIO DEL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN

INCOHERENCIAS EN EL MODO EN QUE LOS REGLAMENTOS EXPONEN LOS REQUISITOS METODOLÓGICOS

58. Las autoridades de auditoría deberían tener en cuenta las normas de auditoría internacionalmente aceptadas50. En particular, los reglamen-tos hacen referencia a las NIA, a las normas profesionales publicadas por el Instituto de Auditores Internos y a las normas de auditoría de la Intosai. El Tribunal señala que estas normas, pese a ser similares, no son idénticas. Por otra parte, los reglamentos no exigen oficialmente a las autoridades de auditoría el cumplimiento de estas normas de auditoría internacionalmente aceptadas. Solo la mitad de los encuestados por el Tribunal (52 %) consideraban adecuado el grado en que los reglamentos establecen requisitos metodológicos para las autoridades de auditoría.

ORIENTACIONES DE LA COMISIÓN

59. La Comisión proporciona material orientativo adicional para ayudar a las autoridades de auditoría en su trabajo operativo, generalmente a través de las «notas orientativas del COCOF» (véase el recuadro 7).

RECUADRO 7

NOTAS ORIENTATIVAS APROBADAS POR EL COMITÉ DE COORDINACIÓN DE LOS FONDOS (COCOF)

El Comité de Coordinación de los Fondos (COCOF) es el comité de los representantes de los Estados miembros establecido en virtud del artículo 103 del Reglamento (CE) nº 1083/2006, que asesora a la Comisión sobre la ejecución del FEDER, el FSE y el FC. La Comisión preside las reuniones del COCOF y proporciona los servicios de secretaría.

El COCOF desempeña una función particular en relación con las orientaciones de la Comisión para todos los aspectos metodológicos y técnicos sobre los que no se pronuncian los reglamentos. La Comisión debate los borradores con el COCOF antes de finalizar y emitir las notas orientativas.

Estas notas sirven como recomendaciones con ejemplos prácticos e información, sin ser legalmente vinculan-tes o restrictivas. Todas las notas orientativas incluyen una cláusula de exención de responsabilidad jurídica en este sentido.

50 Artículo 62, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1083/2006 y anexo V del Reglamento (CE) nº 1828/2006.

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ALGUNOS RETRASOS EN LA EMISIÓN DE ORIENTACIONES PARA LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA

60. La mayoría de los encuestados por el Tribunal consideraban que al menos parte de las orientaciones no se facilitaron a su debido tiempo. El 15 % de las autoridades de auditoría consideraban que las orientaciones solían llegar con retraso y el 58 %, que parcialmente con retraso.

61. Según los resultados de la encuesta y las entrevistas mantenidas con los responsables de las autoridades de auditoría, en particular se ob-servaron retrasos en los aspectos abarcados por las siguientes notas orientativas del COCOF y otras notas: enfoque del modelo de auditoría para los instrumentos de ingeniería financiera (emitida en julio de 2011) y tratamiento de los errores presentados en el informe anual de control (emitida en diciembre de 2011). Además, la segunda de estas notas ori-entativas fue aplicada retroactivamente por la Comisión en su evaluación del trabajo de las autoridades de auditoría (véase el recuadro 8).

62. El Tribunal observó asimismo casos de «buenas prácticas» en los que las orientaciones se proporcionaron a su debido tiempo, en particular las orientaciones del COCOF sobre una metodología común para la eva-luación de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros, la estrategia de auditoría y el ejercicio de «evaluación de la conformidad»51.

RECUADRO 8

APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA NOTA ORIENTATIVA DEL COCOF POR LA COMISIÓN

La nota orientativa del COCOF sobre el tratamiento de los errores presentados en el informe anual de control, emitida en diciembre de 2011, se aplicó con carácter retroactivo a los informes anuales de control presentados por las autoridades de auditoría el mismo mes.

Los ajustes que la Comisión pidió efectuar a las autoridades de auditoría para adecuar sus informes anuales de control a la nota orientativa causaron una duplicación del trabajo y retrasó aún más la presentación de la versión final de los informes anuales de control.

51 Documento orientativo sobre una metodología común para la evaluación de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros (período de programación 2007-2013), COCOF 08/0019/01, 6 de junio de 2008; nota orientativa sobre la estrategia de auditoría (en virtud del artículo 62 del Reglamento (CE) nº 1083/2006), COCOF 07/0038/01, 6 de agosto de 2007; nota orientativa sobre la «evaluación de la conformidad» [en virtud del artículo 71 del Reglamento (CE) nº 1083/2006], COCOF 07/0039/01, 6 de agosto de 2007.

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PROGRESOS SIGNIFICATIVOS EN LA PRESENTACIÓN DE UN MATERIAL ORIENTATIVO CLARO Y COMPLETO DESDE EL COMIENZO DEL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN

63. El Tribunal permitió constatar que las notas orientativas del COCOF abar-ca una amplia variedad de cuestiones pertinentes para el trabajo de las autoridades de auditoría. La mayoría de los encuestados respondió que consideraban que el conjunto de notas orientativas es completo (75 %) y el nivel de las orientaciones de la Comisión, apropiado (60 %).

64. Las autoridades de auditoría por lo general aceptan y tienen en cuenta las orientaciones de la Comisión en su trabajo, pese a su carácter no vinculante. En sus respuestas a la encuesta del Tribunal, más del 90 % de estas autoridades indicaron que aplican plenamente las notas orienta-tivas (o con algunas excepciones), lo que también se confirmó con las entrevistas con los responsables de las autoridades de auditoría.

65. En general, el Tribunal considera que la Comisión ha avanzado de manera significativa desde el comienzo del período de programación, propor-cionando material orientativo que contribuye a conferir coherencia a los enfoques y metodologías de las autoridades de auditoría. En particular, en abril de 2013, la Comisión emitió orientaciones sustancialmente re-visadas sobre muestreo estadístico52, que deberán aplicar las autoridades de auditoría a partir de 2013 y contribuirán a remediar las deficiencias observadas previamente en este respecto (véase el recuadro 4).

INSUFICIENCIAS ESPECÍFICAS IDENTIFICADAS EN LAS ORIENTACIONES DE LA COMISIÓN SOBRE LOS INFORMES ANUALES DE CONTROL

66. Por lo que se refiere a las disposiciones sobre los informes anuales de control y los dictámenes de auditoría especificados en los reglamentos, el Tribunal considera que la Comisión necesita aclarar sus orientaciones para permitir que la información transmitida por las autoridades de audi-toría pueda verificarse de manera eficaz (véanse los apartados 32 a 34)53. En particular se trata de:

— información sobre qué operaciones (proyectos o solicitudes de pago e importes declarados) componen la muestra examinada por la autoridad de auditoría, lo que permitiría a la Comisión compren-der sobre qué base se ha calculado el porcentaje de error notificado en el informe anual de control;

52 Orientaciones sobre métodos de muestreo para las autoridades de auditoría, COCOF 08/0021/03, 4.4.2013.

53 Nota orientativa sobre los informes anuales de control y opiniones, COCOF 09/0004/01); véase asimismo el anexo VI del Reglamento (CE) nº 1828/2006.

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— detalles sobre los errores detectados (información sobre las opera-ciones afectadas por error y el importe de este). A partir de esta información, la Comisión podría comprobar con mayor eficacia la exactitud y fiabilidad del porcentaje de error notificado en el in-forme anual de control;

— presentación de la evaluación plurianual efectuada por la autoridad de auditoría sobre el funcionamiento de los controles internos en lugar de la escueta información actual sobre las auditorías realiza-das durante el período abarcado por el informe anual de control. Así se dispondría también de una base mejor para determinar si se han adoptado medidas correctoras y si la estrategia de la autoridad de auditoría necesita ajustarse;

— información en relación con hechos posteriores al período abarca-do por el informe anual de control (que pudiera dar lugar a una eva-luación distinta de la eficacia de los controles internos existentes). La Comisión todavía no ha facilitado orientaciones sobre qué casos que puedan dar lugar a que la autoridad de auditoría emita una opinión de auditoría con reservas (o adversa) deben comunicarse en el informe anual de control, ni de qué modo. Actualmente, solo unas pocas autoridades de auditoría proporcionan alguna infor-mación sobre estas cuestiones.

67. El análisis del Tribunal también mostró que una serie de disposiciones de los reglamentos (o de las notas orientativas del COCOF) relativas a la opinión de auditoría difieren de lo establecido en las NIA. Este es, por ejemplo, el caso de la formulación de los dictámenes de auditoría (y los tipos) que se han de emplear, el período abarcado por dichos dic-támenes, la discrepancia en la terminología entre el Reglamento y las normas de la Federación Internacional de Contadores (IFAC), las inex-actitudes no corregidas y la aclaración de las responsabilidades de la dirección y de los auditores en el dictamen de auditoría.

INTERCAMBIO DE «BUENAS PRÁCTICAS» CON LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA Y ENTRE ESTAS FOMENTADO POR LA COMISIÓN

68. Los reglamentos exigen que la Comisión y las autoridades de auditoría se reúnan periódicamente y, al menos una vez al año, examinen conjun-tamente los informes anuales de control y los dictámenes de auditoría, e intercambien pareceres sobre otras cuestiones relativas a la gestión y al control de los PO54. La Comisión también organiza reuniones técnicas ad hoc y la reunión anual del Grupo de homólogos55.

54 Artículo 73, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1083/2006.

55 El Grupo de homólogos es un grupo de trabajo informal formado por representantes de las autoridades de auditoría nacionales y las direcciones de auditoría de las Direcciones Generales de Política Regional y Urbana, Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, y Asuntos Marítimos y Pesca.

40


69. Las autoridades de auditoría se muestran por lo general satisfechas con las actividades y el apoyo al desarrollo de capacidades de la Comisión. El 68 % de los encuestados por el Tribunal consideran que la Comisión apoya con eficacia a las autoridades de auditoría en su trabajo. Sin em-bargo, la encuesta y las entrevistas mantenidas con los responsables de las autoridades de auditoría indican la necesidad de más apoyo de la Comisión en ámbitos específicos. Por ejemplo, solo existe información limitada que permita una evaluación comparativa de las autoridades de auditoría en términos de su organización, de los recursos que asig-nan a sus distintas actividades y de las buenas prácticas establecidas por algunas de ellas. En 2012, la Dirección General de Política Regional y Urbana creó un centro de competencias especiales para el desarrollo de capacidades administrativas56.

LA COMISIÓN PRESTA APOYO A LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA MEDIANTE FORMACIÓN ESPECÍFICA

70. La Comisión lleva a cabo actividades de formación para las autoridades de auditoría nacionales a fin de proporcionarles orientaciones adicion-ales y fomentar las buenas prácticas. Estas actividades, que en su mayor parte transcurrieron durante la fase inicial del período de programación, se centraron en cuestiones específicas (como cambios en el marco reglamentario, evaluaciones de la conformidad, contratación pública, informes anuales de control y dictámenes de auditoría).

71. En general, el Tribunal estima que en el período fiscalizado alrededor de una quinta parte del personal de las autoridades de auditoría ha participado en actividades de formación de este tipo. Se han observado elevados niveles de participación en Bulgaria, la República Checa, Polo-nia, Rumanía, la República Eslovaca y España.

72. En la encuesta del Tribunal, las actividades de formación de la Comisión (impartidas adicionalmente a las medidas de formación organizadas a nivel nacional) se valoraron muy positivamente. Además, un tercio de los encuestados afirmó que se necesitaban más actividades de formación (y más frecuentes) de la Comisión. Las entrevistas con los representantes de las autoridades de auditoría confirmaron esta opinión.

56 Comisión Europea, Dirección General de Política Regional y Urbana, 2011 Procedimiento de aprobación de la gestión: respuestas al cuestionario del PE al comisario Hahn para la audición del 18 de diciembre de 2012, pregunta 10, p. 8

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¿CUÁLES SON LOS COSTES DE LAS DISPOSICIONES DE AUDITORÍA INTRODUCIDAS EN EL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013?

73. El concepto de «auditoría única» tiene por objeto evitar la duplicación del trabajo de control y reducir el coste global de las actividades de au-ditoría y de control en el Estado miembro y en la Comisión, reduciendo también la carga administrativa para los auditados (véase el apartado 11).

74. De conformidad con la información presentada por la Comisión en 2011, el coste administrativo general para la aplicación de los PO del período de programación 2007-2013 constituye el 3,2 % del presupuesto total57. Sobre la base de esta información, el «coste de control» relativo a las actividades de verificación, certificación y auditoría realizadas por las autoridades nacionales representa el 0,9 % del presupuesto total (menos del 30 % del total de costes administrativos). Alrededor de una quinta parte de este «coste de control» corresponde a la «auditoría de progra-mas» (el trabajo de las autoridades de auditoría nacionales).

75. De conformidad con el artículo 46 del Reglamento (CE) 1083/2006, el presupuesto de la UE proporciona asistencia técnica a los Estados miem-bros (en la mayoría de los casos hasta un 4 % del total de dotaciones de los fondos a los PO). El Tribunal observa que el «coste de control» es subvencionable en el contexto de la asistencia técnica.

76. Sobre la base de la información facilitada por las autoridades de audi-toría en 2012 (y reconfirmada en 2013), el Tribunal estima que el coste global de funcionamiento de las 112 autoridades de auditoría aumentó entre 2010 y 2012 pasando de alrededor de 110 millones de euros a 130 millones de euros al año. En el total del período de programación 2007-2013, el «coste de control» total de las autoridades de auditoría asciende a unos 860 millones de euros, lo que corresponde al 0,2 % del presupuesto total del FEDER/FC y del FSE, y coincide en gran medida con la propia estimación de la Comisión58.

57 SEC(2011) 1141 final, de 6 de octubre de 2011: la evaluación del impacto para las propuestas legislativas del período 2014-2020 contenía una evaluación de los «costes de control» globales para el período de programación 2007-2013, basada en un estudio realizado en 2010 sobre la carga de trabajo administrativo y los costes de ejecución del FEDER y el FC.

58 En 2011, el comité de contacto de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de la UE presentó un informe sobre los «costes de control» globales en el ámbito político de cohesión basado en una auditoría paralela de doce EFS. El informe analizaba los costes administrativos y de control de las autoridades de gestión, de certificación y de auditoría de los primeros años del actual período de programación (2007 a 2009) sobre la base de una muestra de 34 PO del FEDER/FC y siete del FSE (véase http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/11370726.PDF).

42


77. Las autoridades de auditoría nacionales cuentan con unos efectivos de 2 600 personas a tiempo completo. El análisis del Tribunal de los datos de la encuesta también muestra que la carga de trabajo se ha incremen-tado durante el actual período de programación: entre 2010 y 2012, el número de efectivos aumentó en torno a un 10 %. Según las entrevistas mantenidas con los responsables de las autoridades de auditoría, esto puede atribuirse principalmente al trabajo de auditoría adicional reali-zado por dichas autoridades en las auditorías de operaciones desde 2010 y al recurso creciente a muestras estadísticamente representativas (y por lo tanto más amplias).

78. En el período de programación 2014-2020 se asignarán a las autoridades de auditoría funciones adicionales en los sistemas de control interno de los PO59. En particular, deberán:

— examinar la declaración anual de gestión de las autoridades de gestión (que contiene un resumen de sus verificaciones y controles) y emitir un dictamen sobre las cuentas elaboradas por la autoridad certificadora, así como de la integridad, exactitud y veracidad de dichas cuentas;

— expresar una opinión sobre la buena gestión financiera de cada PO.

Los cometidos adicionales también se especifican en los reglamentos financieros para el período que comienza a partir de 2014 y supondrán un incremento del «coste de control». En este sentido, el Tribunal señala que los sistemas de control interno exigen un buen equilibrio entre el coste de control de un ámbito presupuestario particular y los beneficios aportados por los controles para limitar el riesgo de pérdidas e irregu-laridades a un nivel aceptable.

59 Comisión Europea, propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, incluidos en el Marco Estratégico Común, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006, COM(2011) 615 final, de 6 de octubre de 2011 (modificado por COM(2012) 496 final, de 11 de septiembre de 2012); véase asimismo el Dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo 7/2011 (DO C 47 de 17.2.2012) y el Dictamen nº 9/2012 (DO C 13 de 16.1.2013).

43


79. En el período de programación 2007-2013 los Estados miembros y la Comisión han reforzado las disposiciones de control interno en el ám-bito de cohesión y, entre otras cosas, se ha implantado a las autoridades de auditoría nacionales como un nivel adicional de control interno. A través de ellas, la Comisión dispone de información de mejor calidad y más completa sobre la legalidad y la regularidad del gasto de cada PO (o grupo de PO).

80. La Comisión ha creado un sistema para poder obtener garantías de la legalidad y la regularidad de los gastos del FEDER/FC y del FSE a partir del trabajo de las autoridades de auditoría nacionales, cuya concepción coincide en gran medida con los principios de «auditoría única» estable-cidos por el Tribunal en su Dictamen 2/2004. El Tribunal también toma nota de la estrecha cooperación de la Comisión con las autoridades de auditoría nacionales y las mejoras en forma de un grado más coherente de control interno de los 434 PO del FEDER/FC y del FSE en los veintisiete Estados miembros.

81. Los principios de la «auditoría única» definidos en el artículo 73 del Regla-mento (CE) nº 1083/2006 constituyen una condición previa para la eficacia de la gestión compartida en el ámbito de cohesión: los controles de las autoridades de auditoría nacionales deben ser eficaces y mostrar al mismo tiempo que los sistemas y controles internos establecidos funcionan cor-rectamente. Dicho de otro modo, además de la autoridad de auditoría, todos los integrantes del control interno de un PO deben funcionar con eficacia.

82. Las principales constataciones del Tribunal son las siguientes.

¿UTILIZÓ LA COMISIÓN ADECUADAMENTE LA INFORMACIÓN FACILITADA POR LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA NACIONALES AL CONCEDER EL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO 73 A LOS PO?

83. A finales de 2012, la Comisión consideraba que tenía garantías razonables de que alrededor de tres cuartas partes (74 %) del total de los PO del FEDER/FC y del FSE no presentaban un nivel significativo de error y por consiguiente no se emitían reservas respecto de dichos programas. Estos representaban el 69 % del presupuesto total en el ámbito político de cohesión. No obstante, el Tribunal identificó una serie de riesgos que indican que la evaluación de la Comisión puede no ser suficientemente sólida en todos los casos:

— en primer lugar, las fiscalizaciones del Tribunal de los últimos tres años han mostrado que algunas de las autoridades de auditoría minimizan los problemas y que los porcentajes de error comuni-cados no siempre son plenamente fiables;

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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— en segundo lugar, las autoridades de auditoría no tienen la obli-gación de presentar información detallada sobre sus auditorías de operaciones a la Comisión, lo que reduce el alcance de esta para validar los porcentajes de error anuales notificados por las autori-dades de auditoría;

— en tercer lugar, la Comisión se refiere al porcentaje de error re -sidual como uno de los criterios para decidir si emitir o no reser-vas respecto de un PO. Este porcentaje se calcula deduciendo de los porcentajes de error anuales de las autoridades de auditoría (aplicados a los pagos efectuados desde el inicio del período de programación) las correcciones financieras plurianuales impuestas a escala nacional y de la UE. Sin embargo, el Tribunal observa que la información sobre las correcciones financieras notificada por los Estados miembros puede no ser siempre fiable o exacta y el mé-todo de cálculo de la Comisión da lugar a un porcentaje de error residual infravalorado.

En consecuencia, la Comisión puede subestimar los problemas al in-formar al Parlamento Europeo y al Consejo y evaluar incorrectamente las condiciones necesarias para obtener una opinión de auditoría sin reservas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La Comisión debería cerciorarse de que su cálculo del porcentaje de error residual no subestima el grado en que los gastos continúan afec-tados por errores. En particular, debería reforzar las verif icaciones de la exactitud y f iabilidad de los porcentajes de error comunicados por las autoridades de auditoría y de la información facilitada sobre las correcciones f inancieras por los Estados miembros antes de utilizarla para su propio proceso de garantía.

RECOMENDACIÓN 1

La Comisión debería introducir para el período de programación 2014-2020 un sistema de correcciones f inancieras netas para aque-llos PO respecto de los cuales las autoridades de auditoría minimicen reiteradamente los problemas. Dicho sistema debería basarse en las disposiciones reglamentarias aplicables.

RECOMENDACIÓN 2

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84. El Tribunal observó un aprovechamiento limitado de las opciones pre-vistas en virtud del artículo 73 y retrasos en la aplicación de la «audi-toría única» a los PO. A finales de 2012, se había concedido el régimen del artículo 73 a 61 de un total de 434 programas operativos en doce de los veintisiete Estados miembros. Estos PO representan el 15 % del presupuesto total en el ámbito de cohesión. Hasta a partir del sexto año del período de programación 2007-2013, la Comisión no pudo aplicar la «auditoría única» a la primera serie de PO. Esta situación (similar a la observada con los contratos de confianza en el anterior período de pro-gramación) ilustra las dificultades halladas por la Comisión para aplicar eficazmente el artículo 73 como se especifica en los reglamentos.

85. El Tribunal considera que 46 de los 61 PO del artículo 73 cumplían los requisitos mínimos para solicitar la aplicación de la «auditoría única». Los casos de incumplimiento corresponden principalmente a los PO del FEDER, que constituyen una mayor proporción de PO que han recibido el régimen del artículo 73 de la Comisión.

86. Asimismo, el Tribunal concluye que el enfoque de la Comisión para su-pervisar los PO del artículo 73 (y a sus autoridades de auditoría corres-pondientes) necesita aún desarrollarse y clarificarse, especialmente teniendo en cuenta el papel de las autoridades de auditoría en el cierre de los PO, programado para 2017.

La Comisión debería emplear en todos los casos unos criterios sólidos, coherentes y transparentes al aplicar la «auditoría única» a los progra-mas operativos. En particular, deberían cumplirse los siguientes re-quisitos mínimos cuando se concede el régimen del artículo 73 a un PO:

— la Comisión debe haber aceptado la estrategia de auditoría y la evaluación de la conformidad;

— los controles internos del PO deben funcionar con eficacia (y, en particular, el porcentaje de error residual plurianual tiene que es-tar por debajo del umbral de materialidad de la Comisión del 2 %);

— las f iscalizaciones del Tribunal no deberán haber identif icado insuficiencias significativas en los controles internos de los PO;

— la autoridad de auditoría debe haber sido evaluada como «eficaz».

RECOMENDACIÓN 3

46


¿GARANTIZÓ UN ENFOQUE DE AUDITORÍA COHERENTE EN EL ÁMBITO DE COHESIÓN A TRAVÉS DE SUS ORIENTACIONES Y APOYO A LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA?

87. El Tribunal considera que la Comisión ha realizado importantes progresos desde el comienzo del período de programación al proporcionar ma-terial orientativo, que contribuye a conferir coherencia a los enfoques y metodologías de las autoridades de auditoría. Concretamente, en abril de 2013 se publicaron unas orientaciones revisadas sobre muestreo estadístico y cálculo de los porcentajes de error, que constituyen un ele-mento esencial del modelo de «auditoría única» de la Comisión fundado en los dictámenes de auditoría nacionales basados en verificaciones de muestras representativas de operaciones. El Tribunal observa que las propuestas legislativas de la Comisión para el período de programación 2014-2020 contemplan la posibilidad de aprobar normas de Derecho derivado sobre estas cuestiones.

En su supervisión de los PO del artículo 73 (y de sus autoridades de auditoría correspondientes), la Comisión debería cumplir los requisitos establecidos en las normas internacionales de auditoría con respecto a la utilización del trabajo de otros auditores. En particular, la Comisión debería continuar llevando a cabo un nivel mínimo de verif icaciones y controles de las autoridades de auditoría nacionales para aplicar con eficacia el modelo de «auditoría única».

La Comisión debería adoptar medidas adecuadas para que las autori-dades de auditoría puedan recurrir a un marco metodológico estable y vinculante que garantice que el gasto de la UE en todos los Estados miembros se comprueba con arreglo a las mismas normas y que los resultados se comunican con exactitud. Quedan mejoras por realizar con respecto a la revelación de información en el informe anual de control, el alcance y el detalle de las comprobaciones efectuadas de las auditorías de operaciones y el seguimiento de las constataciones de auditoría (incluidas las correcciones financieras por las autoridades de los Estados miembros).

RECOMENDACIÓN 4

RECOMENDACIÓN 5

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CUÁLES SON LOS COSTES DE LAS DISPOSICIONES DE AUDITORÍA INTRODUCIDAS EN EL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013?

88. Sobre la base de la información facilitada por las autoridades de audi-toría, el Tribunal estima el «coste de control» anual específico de las au-toridades de auditoría entre 110 y 130 millones de euros, lo que supone 860 millones de euros, o el 0,2 % del presupuesto total (en términos de financiación de la UE, y nacional pública y privada) de todos los PO del FEDER, FC y FSE de la totalidad del período de programación 2007-2013. Esta estimación coincide ampliamente con la previsión efectuada por la Comisión en 2011.

89. Para el próximo período de programación 2014-2020, estos costes de control pueden aumentar aún más, dado que las autoridades de auditoría tendrán que realizar tareas adicionales de auditoría y de control. Como se señalaba en el Dictamen nº 2/2004 del Tribunal, corresponde al Parla-mento Europeo y al Consejo estudiar si este considerable nivel de costes es apropiado en vista de los resultados obtenidos y el modo en que los costes han de compartirse entre los Estados miembros y la UE.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri GRETHEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 4 de diciembre de 2013.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPresidente

La Comisión debería proponer disposiciones para que los Estados miembros y la Comisión compartan los costes de los controles de co-hesión, basándose en una evaluación más reciente de los gastos efec-tivos efectuados en los Estados miembros.

RECOMENDACIÓN 6

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FEDER/FC Y FSE: NÚMERO DE PO Y PRESUPUESTO TOTAL (FINANCIACIÓN DE LA UE, Y NACIONAL PÚBLICA Y PRIVADA) PARA EL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013

ANEXO I

Fondo(en

euros)

Númerode PO

Financiación (euros)

Comunidad Nacional pública Privada Presupuesto total

ImportePropor-

ciónImporte

Propor-ción

ImportePropor-

ciónImporte

Propor-ción

FEDER y FC

317 270 082 228 706 72 % 89 061 973 572 24 % 15 299 962 682 4 % 374 444 164 960 100 %

FSE 117 76 633 843 842 66 % 35 847 172 433 31 % 3 728 924 055 3 % 116 209 940 330 100 %

Total 434 346 716 072 548 71 % 124 909 146 005 25 % 19 028 886 737 4 % 490 654 105 290 100 %

49


COMPETENCIAS DE LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA DE CONFORMIDAD CON LOS REGLAMENTOS

ANEXO II

De conformidad con el Reglamento (CE) nº 1083/20061, las autoridades de auditoría tienen el cometi-do de:

a) evaluar la descripción de los sistemas de gestión y control propuesta para cada PO y emitir un dictamen sobre su conformidad con los reglamentos. La Comisión tiene que aprobar esta evaluación de la conformidad antes de autorizar el primer pago in-termedio2;

b) desarrollar una estrategia de auditoría en los nueve meses siguientes a la aprobación de un PO. La Comisión deberá aprobar la primera estrategia de auditoría, que se actualizará cada año o a petición de la Comisión;

c) realizar auditorías ex post para verificar el funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y control de los PO, y auditorías de operaciones para verificar los gastos de -clarados [proyectos seleccionados sobre la base de una muestra estadística apropiada para obtener una imagen representativa de la legalidad y la regularidad de los gastos declarados respecto de un PO (o un grupo de PO)];

d) presentar un informe anual de control antes del final de cada año desde 2008 a 2015, que recoja las constataciones de las auditorías realizadas durante los doce meses an-teriores al 30 de junio del año de que se trate, junto con un dictamen sobre la eficacia del funcionamiento de los sistemas de gestión y control3;

e) preparar una declaración de cierre (a más tardar el 31 de marzo de 2017), en la que se evaluará la validez de la solicitud de pago del saldo y la legalidad y regularidad de las transacciones conexas cubiertas por la declaración final de gastos, que deberá susten-tarse en un informe final de control.

Los PO para los cuales el gasto público total subvencionable no supere los 750 millones de euros y el nivel de cofinanciación europea no supere el 40 % del gasto público total están sujetos a normas menos estrictas («proporcionalidad en materia de control»)4.

1 En particular los artículos 59, 62 y 71.

2 No obstante, los Estados miembros pueden comenzar a efectuar pagos a los beneficiarios a través de sistemas no aprobados hasta que la Comisión apruebe la evaluación del cumplimiento.

3 Cada autoridad de auditoría puede elaborar uno o más informes anuales de control y opiniones de auditoría sobre un PO o un grupo de PO.

4 Véase el artículo 74 del Reglamento (CE) nº 1083/2006.

50


ANEXO III

SÍNTESIS DE LAS RESERVAS EMITIDAS POR LAS DIRECCIONES GENERALES DE POLÍTICA REGIONAL Y URBANA, Y EMPLEO, ASUNTOS SOCIALES E INCLUSIÓN EN LOS INFORMES ANUALES DE ACTIVIDAD DE 2012

Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, IAA 2012. Reservas en los PO (importe de financiación de la UE, y nacional pública y privada para el período de programación 2007-2013, millones de euros)

Nota: Es posible que el total no coincida exactamente con la suma de los parciales debido al redondeo.

Porcentaje de error residual plurianual (2007-2013)

≤ 2 % > 2 %

Índice de error

proyectado validado

(2012)

≤ 2 %

181 PO 3 PO

160 sin reservas 196 738 2 sin reservas (se revelan las dos excepciones) 107

4 reservas de reputación parciales 3 992

2 reservas de reputación totales 773

10 reservas parciales 14 038

5 reservas totales 4 999 1 reserva total 3 005

220 541 3 112

≤ 5 %

77 PO 27 PO

65 sin reservas 66 707 2 sin reservas (se revelan las dos excepciones) 1 004

3 reservas de reputación parciales 3 753 5 reservas de reputación parciales 1 458

1 reservas de reputación totales 910

7 reservas parciales 9 564 5 reservas parciales 960

2 reservas totales 4 769 14 reservas totales 35 930

84 792 40 261

> 5 %

5 PO 24 PO

2 sin reservas (se revelan las dos excepciones) 2 205 1 sin reservas (excepción revelada) 139

1 reservas de reputación parciales 88

2 reservas de reputación totales 3 600 6 reservas de reputación totales 2 232

1 reserva parcial 3 039 3 reservas parciales 11 745

13 reservas totales 2 692

8 844 16 895

51


ANEXO III

Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, IAA 2012. Reservas en los PO (importe de financiación de la UE, y nacional pública y privada para el período de programación 2007-2013, millones de euros)

Porcentaje de error residual plurianual (2007-2013)

≤ 2 % > 2 %

Índice de error

proyectado validado

(2012)

≤ 2 %

65 OPs 1 OPs

60 sin reservas 50 601 1 sin reservas 826


72 458 826

≤ 5 %

28 OPs 3 OPs

24 sin reservas 15 990

1 reserva de reputación total 1 368


1 reserva total 414 3 reservas totales 1 204

27 278 1 204

> 5 %

13 OPs 7 OPs

5 sin reservas (cuatro excepciones no reveladas) 5 347

4 reservas de reputación totales 523 1 reserva de reputación total 322


6 reservas totales 7 134

6 986 7 457

Nota: Es posible que el total no coincida exactamente con la suma de los parciales debido al redondeo.

52


ANEXO IV

PRINCIPIOS GENERALES EXPUESTOS EN EL DICTAMEN Nº 2/2004 SOBRE EL MODELO DE «AUDITORÍA ÚNICA» (Y UNA PROPUESTA DE MARCO DE CONTROL INTERNO COMUNITARIO)

I. Con el fin asegurar un control interno eficiente y eficaz de los fondos comunitarios, con-vendría diseñar un marco de control interno provisto de principios y normas comunes, que pueda utilizarse como punto de partida para desarrollar los sistemas de control existentes, o crear otros nuevos, en todos los niveles de administración.

II. Los controles deberían llevarse a cabo siguiendo unas normas comunes y de manera coor-dinada, evitando así un doble trabajo innecesario.

III. Igualmente, estos controles deberían realizarse, documentarse y ser objeto de información de manera abierta y transparente, permitiendo así a todos los componentes del sistema utilizar sus resultados y basarse en ellos.

IV. Para que los controles sean eficientes y eficaces, la normativa que rige la política y los procesos debería ser clara, desprovista de ambigüedades y exenta de una complejidad innecesaria.

V. Los sistemas de control interno deberían fundamentarse en una cadena de procedimientos de control, en la que cada nivel cuente con unos objetivos específicos definidos que tengan en cuenta el trabajo de los demás. Por otro lado, las declaraciones de costes superiores a un determinado límite deberían ir acompañadas de un certificado y un informe de auditoría independientes basados en normas comunes en lo que se refiere al enfoque y al contenido.

VI. La Comisión debería definir las condiciones mínimas de los sistemas de control interno, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, las características específicas de los distintos ámbi-tos presupuestarios. Por otra parte, los sistemas de cada uno de estos ámbitos deberían ir acompañados de un enfoque coordinado en materia de información, que garantice que los beneficiarios conocen claramente los objetivos y las consecuencias del control.

53


ANEXO IV

VII. Los sistemas de control interno deberían incluir mecanismos que garanticen que se detectan y corrigen las debilidades de los propios sistemas, así como los errores e irregularidades de las operaciones, y, si es preciso, se proceda a la recuperación correspondiente.

VIII. Igualmente, dichos sistemas exigen un equilibrio adecuado entre el coste que supone con-trolar un ámbito presupuestario concreto y los beneficios que dicho control aporta, en lo que se refiere a limitar a un nivel aceptable el riesgo de pérdidas e irregularidades.

IX. La Comisión debería encargarse de fomentar la mejora de estos sistemas en colaboración con los Estados miembros y, por su parte, el Consejo y el Parlamento deberían ser responsables de la aprobación de la relación coste/beneficio en los diferentes ámbitos presupuestarios.

X. Unos sistemas de control interno con unas normas y objetivos claramente definidos consti-tuirían para el Tribunal una base objetiva para evaluar, durante sus auditorías, su concepción y funcionamiento.

54



RESUMEN

II.La Comisión comparte la conclusión del Tribunal y consi-dera, asimismo, que se ha mejorado el sistema de auditoría del gasto en el ámbito de la cohesión para el período de programación 2007-2013. El marco reglamentario mejo-rado ha instaurado una autoridad de auditoría responsable de comprobar la legalidad y la regularidad del gasto por medio de auditorías de sistemas y auditorías de muestras representativas de operaciones y de informar de sus con-clusiones cada año a la Comisión a través de un dictamen de auditoría y de un informe de control.

III.La Comisión subraya que, por medio del marco reglamen-tario para 2007-2013, el nivel de fiabilidad que puede con-seguir ha aumentado significativamente, en particular al permitir la evaluación de la fiabilidad para cada programa operativo cada año desde el inicio de la ejecución. Por tanto, el coste de los controles debe evaluarse desde el punto de vista de la relación coste-eficacia.

La Comisión observa que los costes subvencionables de asistencia técnica de que disponen los Estados miembros (artículo 46 del Reglamento nº 1083/2006) incluyen audi-torías y controles junto con costes de gestión, seguimiento y evaluación. Los fondos destinados a asistencia técnica disponibles en la mayoría de los casos ascienden hasta el 4 % de la financiación de cada programa.

IV.La Comisión acoge con satisfacción el reconocimiento de su trabajo y de los importantes esfuerzos que ha invertido, en estrecha cooperación con las autoridades de auditoría, para garantizar una mayor coherencia en sus enfoques y métodos de trabajo por medio de orientaciones, for-mación específica y la repetición del ejercicio de auditoría, que contribuyen al fortalecimiento de las capacidades.

55



V.Las garantías de la Comisión se basan en la evaluación de elementos clave de los sistemas de gestión y control a par-tir de todos los resultados de auditoría disponibles.

La Comisión dispone de un proceso sólido y profundo para analizar los porcentajes de error notificados por los Estados miembros. Cuando no puede validar o recalcular los por-centajes de error, la Comisión estima el nivel de riesgo uti-lizando cantidades a tanto alzado (5-10-25-100 %) en lugar de porcentajes de error notificados poco fiables para su pro-ceso de garantía. La utilización de instrumentos adicionales, como el riesgo residual acumulado, permitió a los servicios de la Comisión considerar reservas adicionales en los informes anua les de actividad en comparación con los años anteriores.

La Comis ión s iempre se propone garant izar que los informes presentados a la autoridad responsable de apro-bar la gestión presupuestaria ofrezcan una imagen justa y fiable del riesgo estimado que afecta al presupuesto de la UE para cada Estado miembro, teniendo también en cuenta la capacidad correctora plurianual. Los servicios de la Comisión ofrecen toda la información disponible con total transparencia en sus informes anuales de actividad.

VI.La Comisión solo puede notificar el artículo 73 a un pro-grama cuando se consigue una evaluación positiva de todos los elementos del sistema de gestión y control. Esta evaluación del trabajo de la autoridad de audito-ría re quiere que se lleve a cabo la repetición de manera suficiente del ejercicio de auditoría sobre el terreno de conformidad con las normas internacionales de auditoría. La Comisión considera que sigue un enfoque prudente y sólido para conceder el estatuto de «auditoría única» a algunos de los programas hasta el momento.

VII. Primer guiónLa Comisión cuenta con un proceso de verificación en pro-fundidad, que incluye misiones de determinación de los hechos sobre el terreno, a fin de garantizar la exactitud y fiabilidad de los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría nacionales. De forma alternativa, utiliza cantidades a tanto alzado cuando considera que los porcentajes de error son poco fiables. Este proceso se complementa con una auditoría exhaustiva de la Comisión desde 2009 en virtud de la cual 269 misiones de auditoría permitieron revisar el trabajo de las autoridades de audi-toría, también a través de la repetición del ejercicio de auditoría, abarcando más del 90 % de las asignaciones de fondos. La Comisión lleva a cabo asimismo auditorías ori-entadas al riesgo para verificar la exactitud de las correc-ciones financieras notificadas.

VII. Segundo guiónLa Comisión considera que el estatuto de «auditoría única» se concedió según criterios sólidos, coherentes y transpa-rentes. Considera además que a finales de 2013 se cumplen todos los requisitos para dichos programas.

La Comisión seguirá aplicando un enfoque sólido, que se aclara con la aplicación de su hoja de ruta sobre el artículo 73, actualizada en septiembre de 2013.

VII. Tercer guiónLa Comisión considera que se aplica la presente recomen-dación a través de la hoja de ruta actualizada y de la audi-toría sobre seguimiento del artículo 73 adoptadas en sep-tiembre de 2013.

Tras la concesión del pr imer lote de decisiones relati -vas a la aplicación del artículo 73 en la primera mitad de 2012 y a partir de las misiones piloto, los servicios de la Comisión desarrollaron una metodología de auditoría para llevar a cabo misiones de seguimiento, que incluyen la repetición del ejercicio de auditoría y los exámenes de los documentos de trabajo, con arreglo a las normas interna-cionales de auditoría.

VII. Cuarto guiónLa Comisión ha introducido en su propuesta para el Regla-mento sobre disposiciones comunes para 2014-2020 la posibilidad de realizar correcciones financieras netas en caso de que se identifiquen graves irregularidades tras la presentación de las cuentas anuales que no se hubiesen detectado con anterioridad y/o sobre las cuales la autori-dad de auditoría no hubiese informado. El legislador ha manifestado su acuerdo con esta propuesta.

La Comisión tiene la intención de proponer en el derecho derivado que se puedan aumentar las correcciones a tanto alzado para infracciones reiteradas correspondientes a las mismas deficiencias, cuando el Estado miembro no haya tomado las medidas correctoras adecuadas para la parte del sistema afectada y sin perjuicio de una corrección anterior.

56



VII. Quinto guiónLa Comisión está tomando medidas para garantizar un mejor derecho derivado así como una orientación opor-tuna y completa dentro de un marco metodológico esta-ble para el trabajo de las autoridades de auditoría, sobre la base de la experiencia acumulada en el período de progra-mación 2007-2013.

La Comisión aclarará mejor algunos aspectos de las orien-taciones existentes por medio de una clarif icación por escrito a finales de 2013.

Además, según el Reglamento aplicable al período de programación 2014-2020, se otorgan a la Comisión los poderes para adoptar, mediante actos de e jecución y delegados, modelos vinculantes y/o requisitos para el trabajo de auditoría de las autoridades de auditoría que aprovecharán la experiencia y las buenas prácticas del período de programación 2007-2013.

VII. Sexto guiónLa Comisión considera que esta recomendación se pone en práctica ya en la Evaluación del Impacto de 2011 (véase la nota a pie de página 57). Observa, asimismo, que, con una gestión compartida y en relación con el principio de subsidiariedad, son los Estados miembros quienes toman la decisión de asignar la asistencia técnica a diferentes ca tegorías de costes.

Además, en el marco reglamentario para el período 2014-2020, la Comisión refuerza su enfoque de la relación coste-eficacia en el ámbito de la cohesión. Como consecuencia de ello, las medidas recientemente designadas para la ejecución de los fondos, también en relación con los con-troles, «(...) deberán respetar el principio de proporcionalidad, habida cuenta del nivel de ayuda asignada, y tendrán en cuenta el objetivo general de reducir la carga administrativa para los organismos que participan en la gestión y el control de los programas».

INTRODUCCIÓN

7.En el año 2012, la DG de Política Regional y Urbana y la DG de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (en lo sucesivo, «DG de Empleo») reci bieron, respectivamente, 680 y 522 informes de auditorías de sistemas de las autoridades de auditoría. La Comisión analiza los resultados de todos los informes de auditoría y los utiliza en su función de super-visión durante el año iniciando procedimientos de inter-rupción/suspensión prevista en caso de necesidad y en su proceso de garantía.

9.A f in de poder basarse en los resultados de auditor ía y porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría, y de acuerdo con las normas internacionales de auditoría, la DG de Política Regional y Urbana y la DG de Empleo han llevado a cabo hasta la fecha un amplio exa-men y la repetición del ejercicio de auditoría por parte de las autoridades de auditoría, que es y sigue siendo la prin-cipal auditoría para la DG de Política Regional y Urbana y la DG de Empleo.

Si se identifican deficiencias en el trabajo de las autori-dades de auditor ía , según la gravedad de las mejoras re queridas, se l levan a cabo amplios planes de acción acompañados de procedimientos de interrupción/suspen-sión en caso de necesidad para corregir dichas deficiencias y modernizar el trabajo de auditoría. Esta repetición del ejercicio de auditoría de las autoridades de auditoría tam-bién permitió un amplio refuerzo de las capacidades com-partiendo listas de control de auditorías, sensibilizando sobre áreas de riesgo e identificando esferas y soluciones para la mejora del trabajo de auditoría nacional.

La metodología para e l proceso de garant ía y para determinar las reservas se describe en el anexo 4 de los informes anuales de actividad de la DG de Política Regional y Urbana y la DG de Empleo.

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Recuadro 2 Es necesario realizar el análisis de los porcentajes de error notificados al final de año por las autoridades de auditoría necesita realizarse para los 434 programas del FEDER/FC y del FSE a tiempo para el informe anual de actividad, cuya pri mera versión debe estar lista para finales de febrero (y ajustada hasta la fecha de la firma el 31 de marzo). La Comisión sub-raya que el objetivo es indicar estimaciones de porcentajes de error dentro de un conjunto de valores estadísticamente válido, o, en caso de una muestra no estadística prevista en el Reglamento, indicadores útiles para estimar el riesgo para los pagos a los programas en el año evaluado.

La Comisión utiliza también cantidades a tanto alzado para estimar dicho riesgo cuando considera que los porcentajes de error notificados son poco fiables.

En los informes anuales de actividad, la Comisión hace re ferencia al porcentaje de riesgo medio para todos los pro-gramas de cada Estado miembro, a partir de los porcentajes de error validados, para cuantificar los importes incluidos en pagos intermedios realizados en el año evaluado y suje-tos a riesgo. A raíz del desfase previsto en el Reglamento para dar un margen de tiempo a las autoridades de audito-ría para realizar sus auditorías, esta estimación del riesgo en los pagos realizados en el año n se basa en el porcentaje de error validado notificado para el gasto declarado en el año n–1, siendo la mejor estimación disponible en el momento de la firma del informe anual de actividad. Desde 2012, la DG de Política Regional y Urbana y la DG de Empleo tam-bién presentan en su informe anual de actividad el riesgo residual acumulado medio (pluri anual) por Estado miem-bro, teniendo en cuenta todas las correcciones notificadas por los Estados miembros deducidas de todas las solici-tudes de pagos hasta el final del año n.

10.Según la metodología de l proceso de garant ía de la Comisión, en la fase 1 ya se formularía una reserva sobre un programa con un porcentaje de error validado por encima del 5 %, salvo si se han puesto en práctica la corrección financiera y el plan de acción necesarios antes de la firma del informe anual de actividad (véase también el apartado 40).

11.La Comisión está de acuerdo en que los procesos para establecer un porcentaje de error general por parte del Tribunal y la evaluación de la Comisión del riesgo para sus pagos en el año difieren por los motivos citados por el Tri-bunal y a raíz de la naturaleza de las distintas funciones institucionales. No obstante, el objetivo de este proceso es esencialmente el mismo, es decir, la evaluación del riesgo para el presupuesto de la UE en un año determinado.

La Comisión tiene en cuenta todas estas diferencias en su evaluación, en particular las diferencias de calendario en la cuantificación de los errores relativos a la contratación pública. Ello se puede demostrar por el hecho de que, como se muestra en los últimos tres años consecutivos para la DG de Empleo y dos años consecutivos para la DG de Política Regional y Urbana, el resultado de esta eva-luación se ajusta a los porcentajes de error calculados por el Tribunal.

La evaluación de la Comisión también tiene en cuenta el carácter plurianual de la política de cohesión y la capaci-dad correctora para cada programa, a través del cálculo de un riesgo residual acumulado.

Algunas de las diferencias citadas por el Tribunal se elimi-narán en el marco reglamentario para el período de pro-gramación 2014-2020, facilitando aún más la puesta en práctica íntegra del principio de auditoría única.

13.La Comisión acogió con satisfacción los principios conte-nidos en el Dictamen nº 2/2004 del Tribunal, que han sido un elemento importante a la hora de desarrollar el marco reglamentario para el período 2007-2013 relativos al esta-blecimiento de los sistemas de gestión y control.

15.La Comisión acoge con satisfacción la conclusión del Tribu-nal. La Comisión ha diseñado su sistema por lo general de conformidad con los principios de «auditoría única» con-templados por el Tribunal (véase también el apartado 80).

L a p r i n c i p a l ve n t a j a p a r a l a Co m i s i ó n a l a p l i c a r e l artículo 73 reside en la posibilidad de centrar sus limitados recursos de auditoría en autoridades y programas de mayor riesgo en lugar de reducir su trabajo de control general. Además, la auditoría única sigue precisando que se realice el seguimiento del trabajo de la autoridad de auditoría, por lo que continúa siendo una cuestión fundamental.

16.Las condiciones para conceder el artículo 73 se refieren tanto a la fiabilidad del trabajo de la autoridad de auditoría como al hecho de que los sistemas de gestión y control funcionen bien. Por ello, la Comisión debe llevar a cabo un trabajo de auditoría detallado considerable de confor-midad con las normas internacionales de auditoría, antes de poder conceder el estatuto del artículo 73. Esto explica también por qué el estatuto del artículo 73 solo puede concederse tras unos años de ejecución del programa.

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Significa, igualmente, que cuando el sistema de gestión y control de un programa, independientemente de la autor idad de auditor ía , s igue s in ser suf ic ientemente sólido, no se puede conceder el estatuto del artículo 73 al programa aunque la Comisión esté satisfecha, de acuerdo con su trabajo de auditoría, con el trabajo desempeñado por la autoridad de auditoría.

Respuesta conjunta a los apartados 17, 18 y 19Todas las decisiones para conceder un ar tículo 73 son específicas para un programa bajo la responsabilidad de la correspondiente Dirección General de la Comisión.

Las condiciones para conceder el estatuto del artículo 73 a un programa se han contemplado en una «hoja de ruta para la aplicación del artículo 73», debatida con las autoridades de auditoría en 2009 y 2010 y finalizada el 13 de octubre de 2010. Por tanto, se ha asociado e infor-mado íntegramente a las autoridades de auditoría sobre los criterios y beneficios de contar con un estatuto del artículo 73 para un programa determinado.

La hoja de ruta inicial se ha actualizado formalmente en septiembre de 2013, de acuerdo con las primeras deci-siones sobre la concesión del estatuto del ar t ículo 73 a pr inc ipios de 2012. La actual izac ión hace referen-cia a la clar if icación de las condiciones para conceder el ar tículo 73, así como a las medidas correctoras que deben adoptarse si dejan de cumplirse (temporalmente) una o varias de las condiciones. Además, se ha diseñado conjuntamente una auditoría específica que establece la metodología y los pasos para el seguimiento de la apli-cación del artículo 73, y la están aplicando todos los ser-vicios de la Comisión afectados en virtud de su acuerdo sobre los niveles entre servicios.

Como se contempla en la hoja de ruta actualizada y en esta auditoría, la Comisión decidirá reanudar sus propias auditorías sobre el terreno cuando deje de estar justificado el mantenimiento del grado en el que se basa el trabajo de las autoridades de auditoría. Ello puede ser resultado del hecho de que no se hayan notificado deficiencias signifi-cativas y de que no se hayan tenido en cuenta en el dicta-men de auditoría anual para un año determinado, y de que la autoridad de auditoría no haya realizado un seguimiento adecuado de una solicitud de la Comisión para poner en práctica planes de acción/medidas correctoras.

OBSERVACIONES

27.Tal como se indica en el resumen del informe anual de actividad de la DG de Política Regional y Urbana corres-pondiente a 2012, la disminución en el número de reser-vas se debe principalmente a las medidas correctoras adoptadas en los Estados miembros y a la aplicación de las co rrecciones financieras por parte de la Comisión (véanse las páginas 46 a 49 del informe anual de actividad para la DG de Política Regional y Urbana de 2012). La estricta política que aplica la DG de Política Regional y Urbana sobre las adver tencias, inter rupciones, suspensiones y co rrecciones financieras ha funcionado como incentivo para que los Estados miembros afectados mejoren sus débiles sistemas de gestión y control.

29.Además de los dos indicadores mencionados por el Tribu-nal, la Comisión basa su garantía en un proceso en pro-fundidad y varias fases, teniendo en cuenta muchos otros resultados de auditoría e información nacionales y de la Unión, en lugar de basarse simplemente en los dos indica-dores citados por el Tribunal.

El resultado de este proceso y análisis se describe deta-lladamente en los correspondientes informes anuales de actividad correspondientes a 2012 de la DG de Política Regional y Urbana y la DG de Empleo (véanse la página 35 y el anexo 9 y la página 37 y el anexo 8 de los respectivos informes anuales de actividad correspondientes a 2012 de la DG de Política Regional y Urbana y la DG de Empleo).

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Respuesta conjunta al apartado 30 y al recuadro 4La Comisión reconoce la función fundamental desem-peñada por las autoridades de auditoría y la importancia de garantizar la exactitud y fiabilidad de la información notificada en los informes anuales de control.

Por ese motivo, la Comisión realizó un amplio trabajo de auditoría que se llevó a cabo mediante 269 misiones de auditoría durante varios años a f in de evaluar la efica-cia de las autoridades de auditoría y que abarcó el 96 % y el 99 % de las asignaciones del FEDER/FC y del FSE, respectivamente.

Entre 2009-2013, la repetición del ejercicio de auditoría de la Comisión sobre las autoridades de auditoría mostró que:

— de las 47 autoridades de auditoría auditadas, la DG de Política Regional y Urbana concluyó que, en esta fase, 38 autoridades de auditoría eran fiables;

— de las 84 autoridades de auditoría, la DG de Empleo concluyó que 78 eran fiables.

La Comisión considera por tanto que ha obtenido garantías suficientes de que las autoridades de auditoría que abar-can el 90 % de las asignaciones de fondos cumplen los requisitos previstos en el artículo 62 del Reglamento (CE) y ofrece una base fiable para las garantías de la Comisión y para aplicar el concepto de auditoría única.

Dichos resultados se complementan con los exámenes realizados por el Tribunal de las autoridades de auditoría en los últimos tres años.

En particular, cuando la Comisión alberga dudas sobre la exactitud y fiabilidad de los porcentajes de error notifica-dos por parte de las autoridades de auditoría nacionales, presenta en su informe anual de actividad los porcentajes de error notificados que son calculados de nuevo cuando existe suficiente información, o son sustituidos por canti-dades a tanto alzado cuando se consideran poco fiables.

Recuadro 4. Primer guiónEn dos casos, la Comisión observa que existían algunas insuficiencias en el enfoque de muestreo, pero considera que no tenían efectos importantes.

En tres casos, la Comisión encontró insuficiencias similares a las notificadas por el Tribunal y ha tomado las medidas adecuadas. En un caso notificado por el Tribunal en 2013, el seguimiento está en curso.

Recuadro 4. Segundo guiónEn seis casos, la Comisión considera que las autoridades de auditoría son eficaces con respecto a las auditorías sobre las operaciones. Para los seis casos restantes, la Comisión realizó un seguimiento de las insuficiencias detectadas por el Tribunal.

Recuadro 4. Tercer guiónEn dos casos, la Comisión suscribe que existían algunas insuficiencias en los procedimientos de las autoridades de auditoría y la Comisión garantizó el seguimiento. No obstante, la evaluación de la Comisión de los porcentajes de error notificados y de los informes anuales de control permitió alcanzar conclusiones adecuadas, considerando también el trabajo de auditoría adicional llevado a cabo por la autoridad de auditoría a petición de la Comisión en caso de necesidad.

En los tres casos restantes, la Comisión encontró insufi-ciencias similares a las notificadas por el Tribunal y tomó las medidas adecuadas, incluida la interrupción de los pagos hasta que la autoridad auditada afectada aplicara medidas correctoras.

Como resultado de las medidas adoptadas para corregir las insuficiencias detectadas, en la actualidad la Comisión tiene garantías suficientes de que todas las autoridades de auditoría para el FEDER/FC o el FSE examinadas por el Tribunal, excepto una, son eficaces. Para la autoridad de auditoría restante identificada por la Comisión y el Tribu-nal como ineficaz, siguen aplicándose en curso medidas correc toras para algunos programas del FEDER/FC y del FSE.

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Para las cinco autoridades de auditoría que subestimaron porcentajes de error para programas del FEDER/FC durante los años 2010, 2011 o 2012, la situación es la siguiente:

— en un caso, la subestimación no afectó a la evaluación de la Comisión porque el dictamen que emitió la autoridad de au-ditoría era con reservas y se ha formulado una reserva en el informe anual de actividad correspondiente a 2010;

— el riesgo residual acumulado estaba por debajo del 2 % en otro caso;

— la Comisión consideró poco fiables los porcentajes de error notificados y utilizó cantidades a tanto alzado para su proceso de garantía en tres casos; expresó reservas en los informes anuales de actividad respectivos e interrumpió pagos a los programas correspondientes.

Por otra parte, la Comisión está trabajando de manera pro-activa con dichas autoridades de auditoría para mejorar la fiabilidad de sus porcentajes de error notificados.

31.La Comisión interrumpe los pagos desde el momento en que tiene pruebas que indican la existencia de problemas que afectan también a la actividad de una autoridad de auditoría. Además, una prueba fundamentada de defectos en el trabajo desempeñado por una autoridad de audito-ría tras una auditoría de la Comisión siempre conduce a la puesta en marcha de un proceso de suspensión hasta el momento en el que el Estado miembro haya aplicado las medidas correctoras necesarias.

Las medidas correctoras se s iguen reforzando en los proyectos de Reglamento para el período de programación 2014-2020, que prevén correcciones financieras netas en caso de que se identifiquen graves irregularidades tras la presentación de las cuentas anuales que la autoridad de auditoría del programa no hubiese detectado o sobre las cuales esta no hubiese informado con anterioridad.

Respuesta conjunta a los apartados 32 y 33La Comisión ha desarrollado una metodología sólida para ver if icar y val idar los porcentajes de error notif icados por las autoridades de auditoría. Las conclusiones de la Comisión acerca del control documental con respecto a la exactitud y fiabilidad de los porcentajes de error notifica-dos en los informes anuales de control se basan también en las garantías obtenidas a partir de la amplia auditoría sobre el examen del trabajo de las autoridades de auditoría (véanse las respuestas al apartado 9).

Por medio de dicho proceso de control documental, la Comisión aclara las dudas que puedan surgir sobre la exactitud y/o fiabilidad de los porcentajes de error noti-ficados. Si es necesario, obtiene resultados de auditoría detallados que apoyen el cálculo del porcentaje de error por escrito o durante las misiones de determinación de los hechos sobre el terreno.

En 2013, los ser vicios de la Comisión l levaron a cabo 12 misiones de determinación de los hechos sobre el terreno que abarcaban 64 programas del FEDER/FC en 11 Estados miembros y 15 misiones que abarcaban 23 pro-gramas del FSE en 10 Estados miembros. A partir de toda la información recogida, la Comisión ajustó los porcentajes de error notificados para el 21 % y el 15 % de los progra-mas del FEDER/FC y del FSE, respectivamente, y consideró poco fiables el 11 % de los porcentajes de error notifica-dos para todos los programas, por lo que los sustituyó por cantidades a tanto alzado.

Además, para los dos PO de l FSE de un tota l de 51 , la Comis ión pretende subrayar que e l Tr ibunal , en e l apartado 6.34 del informe anual del Tribunal correspon-diente a 2012, establece que los defectos en los porcen-tajes de error notificados por las autoridades de auditoría «no comprometen el número y los efectos de las reservas for-muladas por la DG de Empleo en 2012». Para otros 44 pro-gramas del FEDER/FC, la Comisión observa que las ligeras discrepancias notificadas por el Tribunal no comprometían el número y los efectos de las reservas formuladas por la DG de Política Regional y Urbana en 2012.

Véanse también las respuestas a los apartados 34 y 35.

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34.La Comisión considera que el hecho de que durante tres años consecutivos el porcentaje de error estimado por la propia Comisión, revelado en el informe anual de actividad de la DG de Empleo, se ajuste al porcentaje de error más probable del Tribunal confirma la validez y fiabilidad de su enfoque.

Para 2011 y 2012, los porcentajes de error estimados de la DG de Empleo, revelados en su informe anual de actividad, estaban comprendidos entre el 2,0 % y el 2,5 % (véase la página 43 del informe anual de actividad de 2011) y del intervalo entre el 2,3 % y el 3,2 % (véase la página 37 del informe anual de actividad 2012), respectivamente. Los porcentajes de error del Tribunal para dichos años fueron del 2,2 % y el 3,2 %, respectivamente. Por lo tanto, la Comisión considera que el porcentaje de error utilizado por DG de Empleo para su informe anual de actividad de 2010, que corresponde a los resultados obtenidos por medio del ejercicio de declaración de fiabilidad del Tribu-nal, es fiable.

Para los programas del FEDER/FC, el Tribunal confirma asi-mismo en su informe anual de 2012 esa estimación de la DG de Política Regional y Urbana de los importes sujetos a riesgo para 2012, a partir de los porcentajes de error noti-ficados por las autoridades de auditoría en relación con el gasto de 2011, y esto está en consonancia con la eva-luación del Tribunal (apartado 5.55 del informe anual del Tribunal correspondiente a 2012).

34. Primer guiónLa Comisión observa que los 51 programas citados por el Tribunal corresponden al trabajo de nueve autoridades de auditoría del total de 112 autoridades de auditoría encargadas del FEDER, del FSE y del Fondo de Cohesión. Observa que la cuestión técnica planteada en el caso de 31 programas agrupados en una única muestra no modi-fica las evaluaciones de la autoridad de auditoría y de la Comisión.

En los demás casos, la Comisión considera que se disponía de suficiente información para l legar adecuadamente a una conclusión sobre los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 32.

34. Segundo guiónLa Comisión acoge con satisfacción el hecho de que el Tri-bunal haya llegado a las mismas conclusiones en 133 de los 138 casos examinados. Con respecto a los cinco casos restantes, referentes a dos autoridades de auditoría, la Comisión confirma su evaluación, notificada en el informe anual de actividad de 2012, tras un análisis en profundidad de las explicaciones proporcionadas por las autoridades de auditoría en cuestión, de que no existía razón alguna para una reserva. En el caso de cuatro de esos programas agru-pados en una única muestra, el error se subsanó en 2012 y, por consiguiente, la Comisión considera que no se debía incluir en el cálculo del índice de error proyectado. Para el quinto programa, la Comisión considera que el hecho de tener en cuenta la parte del gasto que fue excluida de la población sometida a auditoría habría tenido efectos muy limitados en el porcentaje de error.

Véase también la respuesta de la Comisión a los aparta-dos 5.52, cuarto guión, y 5.57, del informe anual del Tribu-nal correspondiente a 2012.

Por el lo, la Comisión considera que ha l levado a cabo correc tamente su función de supervisión sobre los porcen-tajes de error notificados por las autoridades de auditoría.

35.Según el método utilizado para el informe anual de activi-dad de 2010, los porcentajes de error validados eran uno de los elementos de la DG de Política Regional y Urbana para su evaluación final de los programas. No se utilizaron para la estimación de los pagos máximos y mínimos sujetos a riesgo, que se basaba en la metodología utilizada en años anteriores. Como se indica explícitamente en su informe anual de actividad de 2010 (página 69), la DG de Política Regional y Urbana estimó el importe sujeto a riesgo entre el 0,8 % y el 1,7 % de sus pagos de 2010, y consideró que «los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría nacionales relativos al gasto declarado de 2009 deben interpretarse con cautela al evaluar el funciona-miento de los sistemas en 2010» (página 31). La DG de Política Regional y Urbana evaluó y validó todos los porcen-tajes de error notificados, también al alza o utilizando canti-dades a tanto alzado en más de la mitad de los casos, en 2011 y en los años siguientes. En algunos de esos casos, las autoridades de auditoría han comunicado en 2011 o 2012 porcentajes de error revisados fiables.

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A partir de 2011, la DG de Política Regional y Urbana revisó su metodología permitiendo una estimación más precisa del importe sujeto a riesgo, a partir de los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría y vali-dados por los servicios de la Comisión. Al mismo tiempo, la DG de Política Regional y Urbana introdujo el cálculo de un riesgo residual acumulado, teniendo en cuenta las co rrecciones financieras puestas en práctica por los Esta-dos miembros. Para este cálculo, la DG de Política Regional y Urbana utiliza por tanto porcentajes de error validados para todos los años desde el inicio del período de pro-gramación, incluidos porcentajes de error posteriormente revisados por las autoridades de auditoría, porcentajes de error que podría recalcular y cantidades a tanto alzado. Por ello, las limitaciones expresadas sobre los porcentajes de error en el momento de su notificación en 2010 no tienen efectos sobre el cálculo de la Comisión del riesgo residual acumulado en 2012. El Tribunal confirmó en su informe anual de 2012 que la est imación de la DG de Polít ica Regional y Urbana de los importes sujetos a riesgo para 2012 se ajusta a la evaluación del Tribunal (apartado 5.55 del informe anual del Tribunal correspondiente a 2012).

Con respecto a la DG de Empleo y Asuntos Sociales, la Comisión remite a su respuesta al apartado 34.

36.La Comisión ha promovido activamente el uso de un mues-treo estadístico en 2012/2013 a través de sus orientaciones sobre muestreo actualizadas de abril de 2013, incluso en el caso de poblaciones de operaciones pequeñas, a fin de obtener resultados representativos en un número de pro-gramas cada vez mayor.

Por otra parte, cabe destacar que el porcentaje de error también puede ser representativo en caso de utilizar un enfoque formal sobre el muestreo no estadístico, o cuando la muestra auditada garantiza una amplia cobertura del gasto.

Sin embargo, las muestras no estadísticas para pobla-ciones de operaciones pequeñas se ajustan al Reglamento y proporcionan la mejor indicación disponible del riesgo global para los programas afectados. En tales casos, la Comisión también tiene en cuenta las características de la población y la cobertura de auditoría. La Comisión debe util izar dichos indicadores para su proceso de garantía y para el cálculo del riesgo residual acumulado.

En cualquier caso, cuando la Comisión considera poco fiable el porcentaje de error notificado, utiliza cantidades a tanto alzado.

37.La Comisión está de acuerdo con el Tr ibunal en que la contabil ización de las correcciones f inancieras es una tarea compleja dadas las diferencias de calendario entre las notificaciones de los Estados miembros y los plazos del informe anual de actividad de la Comisión y los dis-t intos agentes involucrados en su aplicación. A f in de reflejar el carácter plurianual de la ejecución de los pro-gramas, incluidas las correcciones financieras, la Comisión calcula un riesgo residual acumulado que es un indicador del progreso de la capacidad correctora del programa año tras año. La Comisión se propone garantizar un porcentaje de error residual por debajo del umbral de materialidad al final del período de programación, teniendo en cuenta todas las correcciones financieras introducidas a lo largo de un programa.

38.La Comisión debe trabajar con los datos facilitados por los Estados miembros antes del final de marzo de cada año en virtud de los requisitos reglamentarios y que están dis-ponibles en la puesta en marcha plurianual para la política de cohesión.

38. Primer guiónLa Comisión necesita calcular el riesgo residual acumulado a finales del año evaluado en el informe anual de actividad. El riesgo residual acumulado es un indicador de la capaci-dad correctora del programa durante varios años, teniendo en cuenta la información disponible en el momento de su cálculo, tanto en términos de riesgo como de las correc-ciones financieras realizadas.

En el momento del informe anual de actividad, la Comisión tiene a su disposición las notificaciones de los Estados miembros sobre correcciones f inancieras presentadas el año anterior así como datos notif icados para el año co rr iente para algunos ejercicios. La Comisión puede examinar esta información, dado que la mayor parte de las correcciones se inician a petición de la propia Comisión.

Por otra parte, la Comisión ha llevado a cabo un trabajo de auditoría basado en los riesgos específicos durante los últi-mos tres años que abarca 68 programas operativos a fin de garantizar que las correcciones notificadas por los Estados miembros se aplican de forma eficaz y, en caso de dudas o pruebas insuficientes, deduce las cantidades afectadas de las correcciones financieras acumuladas tomadas en cuenta para el cálculo del porcentaje de error residual.

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38. Segundo guiónComo se indica en la nota orientativa sobre el tratamiento de los errores presentada en el informe anual de control (COCOF_11-0041-01-EN de 7 de diciembre de 2011), las autoridades de auditoría deben proyectar el porcentaje de error a partir de todas las constataciones de auditoría y no deben tener en cuenta las correcciones financieras lleva-das a cabo como resultado de sus auditorías para calcular los índices de error proyectados. Al formular su dictamen de auditoría, pueden tener en cuenta hechos posteriores en el sentido de correcciones financieras realizadas desde la finalización de sus auditorías. Si dichas correcciones son suficientes para atenuar el índice de error proyectado, la autoridad de auditoría puede decidir elaborar un dicta-men sin reservas, si bien deberá notificar el índice de error proyectado calculado.

La Comisión recordará a las autoridades de auditoría esta regla.

38. Tercer guiónLas recuperaciones pendientes se basan en órdenes de ingreso emitidas por el Estado miembro, y deben llevarse a cabo. Es un requisito previsto en el Reglamento, y es legítimo tener en cuenta dichas medidas correctoras.

38. Cuarto guiónDe conformidad con el Reglamento, los Estados miembros deben notificar toda retirada incluida en una solicitud de pago del año anterior. Como se aclara en la nota orien-tativa1, las retiradas son definitivas y no pueden volver a incluirse en solicitudes de pago posteriores, salvo si se detectase posteriormente que los importes inicialmente calif icados de irregulares son correctos y subvenciona-bles. En dichos casos, la autoridad de certificación debería co rregir su notificación. La Comisión recordará a las autori-dades de certificación esta regla.

39.Desde que se presentaron los informes anuales de activi-dad de 2011 en marzo de 2012, los posibles casos de por-centajes de error residual negativos se ajustan a un mínimo de 0 como parte de los procedimientos instaurados por la Comisión para evitar la subestimación del cálculo de un riesgo residual acumulado global.

1 Ref. COCOF 10/0002/02, con fecha 17.3.2010.

El riesgo residual acumulado refleja la capacidad correc-tora global de un programa, teniendo en cuenta la mejor estimación del riesgo, el porcentaje de error validado y la información sobre todas las correcciones llevadas a cabo, independientemente de la fuente de la constatación (autoridad de gestión, de certif icación o de auditoría) . Por ello, en casos extremos, un riesgo residual acumulado a cero muestra que las correcciones generales notificadas y vinculadas al gasto previamente incluidas en solicitudes de pago a la Comisión eran mayores que el r iesgo acu-mulado estimado para el programa, en el momento del cálculo.

40.Las reservas se basan principalmente en la evaluación del funcionamiento del sistema de gestión y control y el índice de error proyectado. El riesgo residual acumulado es un segundo filtro para decidir si son necesarias reservas adi-cionales. En particular, pero no exclusivamente, en caso de un porcentaje de error validado entre el 2 % y el 5 %, permite decidir si deben formularse reservas adicionales. Sin duda alguna, no se trata de la principal fuente de reser-vas en el informe anual de actividad, sino de una fuente complementaria.

Se adoptó este enfoque en el caso de 65 programas del FEDER/FC de los 67 citados por el Tribunal. Para los dos programas restantes, como indica el Tribunal en el anexo III de su informe, se establecieron excepciones acordes con la metodología del informe anual de actividad y se presen-taron en el informe anual de actividad, puesto que todas las correcciones financieras necesarias se habían aplicado a tiempo para el proceso de garantía (véase la página 35 del informe anual de actividad de la DG de Política Regional y Urbana correspondiente a 2012) .

Para los cuatro PO del FSE con los «índices de error proyec-tados» por encima del 5 %, en el momento en el que se publicó el informe anual de actividad de la DG de Empleo correspondiente a 2012 ya se habían realizado las correc-ciones financieras necesarias. En consecuencia, los por-centajes de error acumulados calculados para dichos PO eran inferiores al 2 %. DE acuerdo con la instrucción per-manente de la Comisión para el informe anual de activi-dad correspondiente a 2012, solo se necesita (una reserva cuantificada) si el r iesgo financiero acumulado se sitúa por encima del 2 %. Además, para los cuatro programas en cuestión, se aplicaban los planes de acción adecuados para evitar que estas cuestiones vuelvan a producirse.

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Por otra parte, la Comisión observa que en el apartado 6.34 de su informe anual de 2012, el Tribunal establece que los defectos identificados en los porcentajes de error notifica-dos por las autoridades de auditoría «no comprometen el número y los efectos de las reservas formuladas por la DG de Empleo en 2012».

43.Existen dos procesos que deben diferenciarse claramente: el grado formal en el que se basa el trabajo de las autori-dades de auditoría en virtud de las condiciones impuestas por el artículo 73 del Reglamento, por una parte, y, por otra, el hecho de que, para el proceso anual de garantía, tras su evaluación en profundidad del informe anual de control y teniendo en cuenta su repetición del ejercicio de auditoría sobre el terreno, la Comisión puede validar los resultados de auditoría notificados y, por tanto, basarse en ellos.

Las cifras notificadas por el Tribunal reflejan el enfoque prudente adoptado por la Comisión, como se menciona en el apartado 47, y la doble condición de basarse no solo en el trabajo y los porcentajes de error notificados de la autoridad de auditoría, sino lograr también que todos los elementos del sistema de gestión y control para el pro-grama en cuestión sean plenamente eficaces (véase asi-mismo la respuesta al apartado 16).

Además, e l cumpl imiento de las condic iones no da lugar automáticamente a una decisión de conceder el artículo 73 por parte de la Comisión. La Comisión utiliza juicios profesionales para sopesar todos los demás factores pertinentes, incluidos, entre otros, la materialidad y el ele-mento crítico de cada PO para el Fondo en su totalidad.

Respuesta conjunta a los apartados 44 a 46La Comisión solo podía notificar el artículo 73 cuando se hubiese llevado a cabo un trabajo de auditoría suficiente de conformidad con las normas internacionales de audi-toría y se pudiese alcanzar una evaluación positiva de la autoridad de auditoría.

Además, incluso aunque se decidiese conceder el estatuto del artículo 73 en el sexto año del período 2007-2013, la ejecución de los programas sobre el terreno sigue en curso hasta 2015, y el cierre del programa no se producirá hasta 2017. Por otra parte, la ejecución de la auditoría única puede ser úti l para el establecimiento de los sistemas de gestión y control para el próximo período de progra-mación y el concepto se mantendrá y tendrá un impacto positivo hasta 2023.

La hoja de ruta de 2010 indicaba de forma prudente que «un primer grupo de autoridades de auditoría podía estar en condiciones de beneficiarse, o podría estar beneficián-dose ya, del principio de auditoría única para algunos pro-gramas/sistemas, y la Comisión confiará principalmente en el dictamen de la autoridad de auditoría». Por lo tanto, la Comisión no podría prejuzgar un calendario preciso antes de haber llevado a cabo su examen. De hecho, las condi-ciones previstas en el Reglamento, así como las normas de auditoría, requieren que la Comisión obtenga resultados de auditoría sólidos tras procedimientos contradictorios antes de poder decidir aplicar el artículo 73 a un programa específico. Esa era la única posibilidad tras la repetición del ejercicio de auditoría sobre el terreno en profundidad realizado por la Comisión en virtud de su auditoría «Exa-men del trabajo de las autoridades de auditoría», llevado a cabo a partir de 2009.

La Comisión adoptó por tanto un enfoque prudente, puesto que el primer estatuto del artículo 73 se concedió únicamente tras recibir los informes anuales de control correspondientes a 2010 y a 2011, que fueron los primeros en notificar porcentajes de error. En el mismo período, la Comisión proporcionó orientación sobre la elaboración de dichos informes, el tratamiento de errores, el muestreo, etc. , a f in de garantizar la f iabil idad y coherencia de la información recibida.

Véase también la respuesta al apartado 30.

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47.La Comisión se propone obtener «garantías suficientes de que los sistemas de gestión y control funcionan de forma efectiva» a través de la evaluación de requisitos y funciones clave detallados para cada programa. Esta evaluación se basa en una síntesis de todos los resultados de audito-ría por parte de la Comisión y de los Estados miembros, y va más allá de la indicación proporcionada por el mero indicador del r iesgo residual acumulado. La Comisión ha actualizado formalmente su hoja de ruta en septiem-bre de 2013, incluyendo una mejor clarificación de los cri-terios que sigue para conceder el estatuto del artículo 73: la aceptación de la estrategia de auditoría y la evaluación de la conformidad; garantías suficientes de que los sis-temas de gestión y control funcionan de forma efectiva y asumen riesgos limitados; garantías suficientes de que la autoridad de auditoría trabaja bien y de que solo se necesitan algunas mejoras o mejoras menores, teniendo en cuenta el conocimiento y experiencia en materia de audi-toría acumulados por la Comisión con esta autoridad de auditoría. Considera asimismo los resultados de auditoría del Tribunal.

48.Con arreglo a su propia evaluación, la Comisión conside ra que a f inales de 2013 se reúnen los requis itos en los 61 programas. En su evaluación, la Comisión se basa en los resultados de las amplias auditorías iniciadas en 2009 para verificar de forma efectiva la fiabilidad de las autoridades de auditoría. Tiene en cuenta también todas las disposi-ciones reglamentarias, incluida la utilización de muestreos no estadísticos en algunos casos como mejor estimación del riesgo y de la eficacia del sistema de gestión y control, así como el «riesgo residual acumulado» calculado para cada programa o grupo de programas desde 2012 como se ha indicado anteriormente.

Por otra parte, la Comisión observa que los programas a los que se refiere el Tribunal en el recuadro 6 representan el 5 % y menos del 1 % de las asignaciones globales del FEDER/FC y el FSE, respectivamente.

Recuadro 6 a). Primer guiónCuando los programas con un sistema de gestión y control común se agrupan con la intención de llevar a cabo un muestreo estadístico, como se dispone en el Reglamento, la Comisión no puede calcular un riesgo residual acumu-lado por programa, ya que las autoridades de auditoría notifican un único porcentaje de error para todo el con-junto de programas agrupados. Este enfoque se aplica en todos los casos para todos los Estados miembros cuando las autoridades de auditoría agrupan programas en una única muestra representativa.

Los seis programas que cita el Tribunal forman parte de ocho programas con un sistema de gestión y control común. El porcentaje de error notificado y validado para el grupo de programas fue del 2,64 % para 2011. El riesgo residual acumulado correspondiente para el grupo de los ocho programas juntos, una vez hechas las correcciones por parte de la autoridad de certif icación en cuestión, estaba por debajo del 2 %. Por lo tanto, la Comisión concluyó que los sistemas son efectivos para los ocho programas.

Recuadro 6 a). Segundo guiónTodas las condiciones para la concesión del estatuto del ar tículo 73 a este programa ya se reunían a principios de 2012. No obstante, la Comisión decidió adoptar un enfoque prudente para abordar el riesgo de errores sis-témicos en una medida específica del programa. Por lo tanto, formuló una reserva parcial en el informe anual de actividad para cubrir dicho r iesgo. Posteriormente, los Estados miembros confirmaron que todo el gasto rela-tivo a esta medida se había retirado de forma preventiva ya en noviembre de 2011 y que se ejecutaba un plan de acción en 2012 para garantizar que no se arriesgaba real-mente ningún gasto para esa medida. Tras esta conclusión, la reserva parcial se suprimió en noviembre de 2012. Tras dos misiones de auditoría sobre el terreno, se concedió el estatuto del ar tículo 73 al programa. Los resultados positivos notificados en el informe anual de control para 2012 confirmaron esta evaluación con un porcentaje de error validado por debajo del 2 %, y la Comisión expresó una opinión sin reservas en el informe anual de actividad de 2012.

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Recuadro 6 b). Primer guión — Para los dos casos del FSE y del FEDER que cita el Tribunal,

la Comisión confirma que las autoridades de auditoría afec-tadas siguieron de forma adecuada la nota orientativa de la Comisión sobre muestreo, dado el reducido tamaño de la población. La Comisión observa que el uso de porcentajes de error en las muestras basado en muestras no estadísticas se prevé en el Reglamento en caso de pequeños grupos de operaciones. Estos son los únicos indicadores disponibles para estimar el riesgo global para los programas en cuestión y, por tanto, la Comisión los utiliza para el proceso de fiabilidad. En tales casos, la Comisión también tiene en cuenta las caracterís-ticas de la población y la cobertura de auditoría. En dos casos del FSE, dado el reducido tamaño de la población, se cumplió el requisito de cobertura mínima (10 %). Para el programa del FEDER restante, se estimó adecuado el uso en 2011 de una selección al azar que abarcaba elementos de gran valor y más del 10 % del gasto.

— Por otra parte, la Comisión basó su evaluación no solo en los porcentajes de error notificados en los informes anuales de control, sino también en otros elementos obtenidos durante su trabajo de auditoría, como la repetición del ejercicio de auditoría de una serie de controles de la autoridad de audito-ría sobre operaciones y el conocimiento acumulado sobre el funcionamiento de los sistemas afectados.

— Como dichos elementos fueron positivos, la Comisión con-cluyó que tenía una base suficiente para conceder el estatuto del artículo 73 a esos tres programas.

— Para la muestra de 2013, las dos autoridades de auditoría optaron por un método de muestreo estadístico que consi-deraba el aumento del tamaño de la población y el menor um-bral que dio lugar a la utilización de un muestreo estadístico contemplado en las orientaciones sobre muestreo revisadas proporcionadas por la Comisión en abril de 2013.


Recuadro 6 b). Segundo guiónEl estatuto del artículo 73 se concedió a estos dos progra-mas en junio de 2012 con arreglo a la conclusión según la cual se habían cumplido todas las condiciones estipuladas en la hoja de ruta de la Comisión. En aquel momento, la Comisión había examinado la metodología de muestreo utilizada por la autoridad de auditoría en cuatro informes anuales de control consecutivos desde 2008 y consideró que era conforme. La información sobre el cambio del método de muestreo se proporcionó en diciembre de 2012 en el nuevo informe anual de control, que se evaluó de forma inmediata. En función de su evaluación, la Comisión observó que la exclusión del gasto de la población que estaría sujeta al muestreo no se ajustaba a las normas. No obstante, concluyó que este cambio de metodología no tenía efectos sobre los porcentajes de error notificados y que la autoridad de auditoría lo había elegido por cues-tiones de rentabilidad, dado que los beneficiarios afecta-dos ya habían sido auditados sin generar errores en los años anteriores.

La Comis ión obser va que el cambio de metodología aumentó la cobertura de auditoría desde el 5 % al 20 % en comparación con los años anteriores.

Recuadro 6 b). Tercer guiónEl PO al que se refiere el Tr ibunal es el cuar to PO más pequeño para el FSE. Los pagos anuales en 2010/2012 ascendieron a 1,5 millones de euros de media. A pesar de su volumen tan reducido, el artículo 74, que establece acuerdos de control proporcionales para PO de pequeña cuantía, no podía aplicarse, puesto que el porcentaje de cofinanciación para este PO está por encima del 40 %.

Por otra parte, la Comisión confirma que tenía motivos suficientes para conceder el estatuto del artículo 73 a este programa, con un efecto similar al artículo 74, puesto que la autoridad de auditoría del FSE siguió de forma ade-cuada la nota orientativa de la Comisión sobre muestreo, dado el volumen tan reducido de la población, que estaba muy por debajo del umbral requerido para el muestreo estadístico citado por el Tribunal en la nota 9 (por debajo de 20 proyectos para 2011 y 2012). Por el lo, no podía aplicarse el muestreo estadístico a la población afectada. Sin embargo, se consiguió la cobertura mínima del 10 % re querida por las orientaciones sobre muestreo.

Además, el sistema de gestión y control para este pro-grama operativo se evaluó como eficaz y el porcentaje de error notificado por la autoridad de gestión y validado por la Comisión estuvo constantemente por debajo del 2 %.

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Recuadro 6 c) La Comis ión considera que concedió el estatuto del artículo 73 a estos dos programas a partir de criterios sóli-dos, coherentes y transparentes, tras tener en cuenta las constataciones del Tribunal.

En uno de los dos casos a los que se refiere el Tribunal, el sistema de gestión y control se evaluó como eficaz y los porcentajes de error notificados por la autoridad de audi-toría y validados por la Comisión han estado constante-mente por debajo del 2 % durante el período (2010 - 2012).

Para el segundo caso, las constataciones del Tribunal no estaban relacionadas con el trabajo desempeñado por la autoridad de auditoría, sino con otros aspectos del sistema de gestión y control sobre los que se está llevando a cabo un seguimiento. La Comisión considera que las deficiencias identificadas en el sistema de gestión y control en 2013 no tienen necesariamente efectos en el grado en el que se basa el trabajo de la autoridad de auditoría.

Recuadro 6 d) El estatuto del artículo 73 se concedió a las dos autoridades de auditoría en cuestión en junio y septiembre de 2012. La observación del Tribunal se refiere a las constataciones presentadas en 2013.

En cualquier caso, la Comisión confirma, tras una evalua-ción profunda de las constataciones del Tr ibunal, que dichas autoridades de auditoría cumplen los requisitos para el ar tículo 73. La Comisión supervisa atentamente que dichos requisitos sigan cumpliéndose de acuerdo con su reciente auditoría conjunta sobre el seguimiento del artículo 73 (véase la respuesta al apartado 54).

Respuesta conjunta a los apartados 49 y 50Como se est ipula en la hoja de ruta actual izada y en la auditoría conjunta decidida en septiembre de 2013, y como se refleja en la estrategia de auditoría de los servi-cios de la Comisión, se lleva a cabo un seguimiento ade-cuado del artículo 73 a través del análisis de los informes de auditoría de los sistemas nacionales y de los informes anuales de control (incluidas misiones de determinación de los hechos cuando sea necesario), exámenes de los documentos de trabajo sobre el terreno y la repetición del ejercicio de auditoría llevada a cabo por la autoridad de auditoría así como reuniones de coordinación bilaterales.


Respuesta conjunta a los apartados 51 a 53La hoja de ruta estaba pensada como documento estra-tégico para establecer las condiciones para conceder el estatuto del artículo 73 y a efectos de seguimiento y no como un documento metodológico. Tras el primer lote de decisiones relativas a la aplicación del artículo 73 en la primera mitad de 2012, se ha desarrollado la metodología para l levar a cabo las misiones de seguimiento y se ha ajustado la nueva auditoría en función de la experiencia de dos misiones piloto llevadas a cabo en 2012, que incluían la repetición del ejercicio de auditoría y el examen de los documentos de trabajo.

De conformidad con la hoja de ruta actualizada, la audito-ría conjunta y la estrategia de auditoría, se llevará a cabo una misión de auditoría para cada autoridad de auditoría que tenga concedido el estatuto del artículo 73. Se esta-blece en principio una frecuencia bianual para dichas mi s iones. Estas mis iones de seguimiento incluyen la repetición del ejercicio de auditoría y los exámenes de los documentos de trabajo, de acuerdo con las normas inter-nacionales de auditoría.

Respuesta conjunta a los apartados 54 y 55La DG de Política Regional y Urbana indicó en su informe anua l de ac t iv idad de 2012 que, en func ión de su seguimiento de los programas con un estatuto de audito-ría única, se seguían reuniendo las condiciones para justi-ficar este estatuto, dado que las autoridades de auditoría habían notificado adecuadamente nuevas deficiencias para algunos de los programas en cuestión. De esta forma, las autoridades de auditoría en cuestión siguieron realizando sus tareas adecuadamente.

En septiembre de 2013, la Comisión ha actualizado for-malmente su hoja de ruta inicial y ha adoptado una audi-toría que establece la metodología y el proceso para el seguimiento del estatuto de «auditoría única». El anexo I de la hoja de ruta actualizada contiene una visión global de las acciones/medidas correctoras en caso de que dejen de cumplirse una o varias de las condiciones iniciales para llegar a la ejecución del principio de auditoría única.

La Comisión realiza el seguimiento de todos los progra-mas afectados, también a través de la repetición del ejer-cicio de auditoría. A finales de 2013, el seguimiento de la Comisión abarca 19 PO que tienen concedido el estatuto del artículo 73, para siete autoridades de auditoría, de con-formidad con la metodología de auditoría de la Comisión. Se están ejecutando medidas correctoras específicas para cuatro autoridades de auditoría.

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La DG de Empleo no detectó ningún problema en su informe anual de actividad de 2012 que justif icara una reconsideración de los programas operativos que han recibido la concesión del ar tículo 73 en 2012. Por ello, no fue necesario iniciar acciones correctoras para retirar o suspender el estatuto de auditoría único concedido en 2012. Además, la Comisión puso en marcha misiones de seguimiento sobre dichos PO a finales de 2013.

56.E l c ie r re cont r ibu i rá a l ampl io t raba jo de audi tor ía y seguimiento realizado durante el período, en particu-lar con respecto a la evaluación anual del riesgo residual acumulado por programa. Véase también la respuesta a los apartados 49 a 53 sobre la hoja de ruta actualizada y la auditoría sobre seguimiento.

La Comisión llama también la atención sobre el hecho de que la ejecución del concepto de auditoría única conti-nuará asimismo en el período 2014-2020, como se estipula en el artículo 140, apartado 3, del Reglamento sobre las disposiciones comunes2.

60.La Comisión publicó orientaciones durante los primeros años de ejecución que son esenciales para el trabajo de las autoridades de auditoría (como evaluación de la conformi-dad, estrategia de auditoría, evaluación de los sistemas de gestión y control, o métodos de muestreo). Dichos docu-mentos de orientación se publicaron a tiempo a principios del período de programación (véase el apartado 62).

2 «Para programas operativos para los que la Comisión concluya que puede confiar en el dictamen de la autoridad de auditoría, podrá acordar con esta limitar las auditorías propias realizadas sobre el terreno por la Comisión a la labor de la autoridad de auditoría, salvo que haya pruebas de deficiencias en dicha labor en un ejercicio contable cuyas cuentas hayan sido aceptadas por la Comisión».

Respuesta conjunta al apartado 61 y al recuadro 8Las orientaciones sobre cuestiones complejas, como las que cita el Tribunal, se basan necesariamente en las bue-nas y malas prácticas detectadas durante los primeros años de ejecución. Los proyectos de orientación se debaten en distintas reuniones técnicas con las autoridades de audi-toría antes de su finalización en la reunión del COCOF. Así fue, en particular, en el caso de las directrices sobre el tratamiento de errores, que se debatieron ampliamente con las autoridades de auditoría antes de su comunicación formal.

66. Primer guiónLa Comisión está de acuerdo en que esta información obl igator ia podr ía complementarse aún más con una orien tación adicional en lo referente a los resultados de las operaciones. La Comisión se propone proporcionar aclara-ciones adicionales por escrito a las autoridades de audito-ría al respecto a finales de 2013.

66. Segundo guiónLa Comisión consigue información adicional sobre los resultados de las auditorías sobre operaciones, ya sea por escrito o durante misiones de determinación de los hechos sobre el terreno, cuando es necesario, en función de su evaluación del riesgo (véase la respuesta al apartado 32).

La Comisión considerará la posibilidad de publicar aclara-ciones por escrito adicionales sobre esta cuestión.

66. Tercer guiónEn el cierre ya se exige a las autoridades de auditoría que realicen una evaluación plurianual sobre el funcionami-ento de los sistemas de gestión y control así como sobre la capacidad correctora al cierre (véanse las orientaciones sobre cierre publicadas en 2013).

66. Cuarto guiónEl impacto de hechos posteriores sobre el dictamen de auditoría ya se aborda en parte en las orientaciones sobre el tratamiento de errores publicadas en diciembre de 2011 en lo referente a hechos «positivos».

La Comisión considerará la posibilidad de publicar aclara-ciones por escrito adicionales sobre esta cuestión.

La Comisión ha realizado propuestas para abarcar todos los aspectos anteriores en los actos de ejecución/delegados para el período de programación 2014-2020 con el fin de continuar armonizando la ejecución.

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67.El Reglamento y, en consecuencia , las or ientaciones publicadas por la Comisión tienen en cuenta las normas internacionales de auditoría, pero tienen que reflejar las especificidades y la terminología utilizadas en la política de cohesión.

Respuesta conjunta a los apartados 68 y 69El amplio trabajo de auditoría para examinar el trabajo de las autoridades de auditoría desde 2009 suponía también un amplio ejercicio de fortalecimiento de las capacidades en cooperación con las autoridades de auditoría afectadas. Esto permitió a su vez un intercambio de buenas prácticas con todas las autoridades de auditoría a través de orienta-ciones adicionales y reuniones técnicas.

72.La Comisión sigue proporcionando formación a las autori-dades de auditoría, en particular sobre técnicas de mues-treo, sobre el trabajo de auditoría en vistas al cierre del per íodo 2007-2013 y sobre la auditor ía para el nuevo período de programación.

73.La Comisión observa que la concesión del estatuto del artículo 73 a algunos programas no reduce su trabajo de control. La principal ventaja para la Comisión reside en la posibilidad de centrar sus limitados recursos de audito-ría en autoridades y programas de mayor riesgo en lugar de reducir su trabajo de control general. Por otra parte, la auditoría única no significa que no se realice ninguna audi-toría. Las misiones de supervisión y seguimiento siguen siendo necesarias para garantizar la fiabilidad continua del trabajo de auditoría de las autoridades de auditoría nacionales.

Respuesta conjunta a los apartados 74 a 76La Comisión subraya que, gracias al marco reglamentario previsto para el período 2007-2013, el nivel de fiabilidad que puede conseguir ha aumentado significativamente, en particular al permitir la evaluación cada año de la fiabilidad para cada programa operativo desde el inicio de la eje-cución. Por tanto, el coste de los controles debe evaluar se desde el punto de vista de la relación coste-eficacia en lugar de en términos absolutos.

La Comisión observa que los fondos pueden financiar las actividades preparatorias, de gestión, de seguimiento, de evaluación, de información y de control de los programas a través de la asistencia técnica.

77.Tras unos años de elevados porcentajes de error en el período 2000-2006, la Comisión decidió proponer disposi-ciones de gestión y control reforzadas, entre ellas el mues-treo estadístico, para el período 2007-2013. Estas propues-tas se reflejan ampliamente en el marco legislativo actual. La Comisión observa que en el período de programación actual, los porcentajes de error son significativamente más bajos.

78.La Comisión prevé que los costes de control para el per íodo de programación 2014-2020 se mantendrán estables.

Con las distintas simplificaciones de auditoría previstas en el Reglamento, la reducción en la carga administrativa (por ejemplo, con un menor requerimiento de información y un mayor uso de las opciones de costes simplificados) o el uso de orientaciones actualizadas sobre muestreo, es posible obtener ganancias considerables en la labor de auditoría.

De esta forma se compensarían con creces las labores adi-cionales necesarias para auditar las cuentas y para exami-nar la declaración de gestión.

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Respuesta conjunta a los apartados 79 y 80La Comisión acoge con satisfacción la conclusión del Tri-bunal. La Comisión considera asimismo que los Estados miembros y la Comisión han reforzado el marco de control interno para los programas del período 2007-2013 en com-paración con los períodos de programación anteriores. La Comisión considera que esto contribuye a garantizar una capacidad de auditoría sólida en toda la Unión.

83.Con respecto a los riesgos identificados por el Tribunal, la posición de la Comisión es la siguiente:

83. Primer guiónDesde 2009, la Comisión llevó a cabo amplias auditorías sobre el terreno para examinar el trabajo de las autori-dades de auditor ía . Real izó 269 misiones de auditor ía y examinó 47 y 84 autoridades de auditoría para el FEDER y el FSE. Esto abarca en torno al 96 % y el 99 % del total de asignaciones, respectivamente. Dichos exámenes permi-tieron a la Comisión formular recomendaciones, contribuir al fortalecimiento de las capacidades y recalcular porcenta-jes o sustituirlos por cantidades a tanto alzado en caso de considerarlos poco fiables.

En general, la Comisión dispone de un proceso minu-cioso para ver if icar la f iabil idad de los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría que se revisan cuando proceda. El hecho de que los porcenta-jes de error notificados en los informes anuales de activi-dad de la DG de Empleo y de la DG de Política Regional y Urbana se ajusten al porcentaje de error establecido por el Tribunal corrobora la fiabilidad del sistema de auditoría y notificación.

83. Segundo guiónL a C o m i s i ó n t a m b i é n h a i n s t a u r a d o u n a s ó l i d a metodología para verif icar y validar los porcentajes de error notif icados por las autoridades de auditoría, que incluye, cuando es necesario, peticiones adicionales de información y/o misiones de determinación de los hechos sobre el terreno (en 2013, 64 PO del FEDER/Fondo de Cohesión en once Estados miembros y 23 PO del FSE en 10 Estados miembros).

El conocimiento en profundidad conseguido sobre el tra-bajo desempeñado por gran parte de las autoridades de auditoría por medio de su amplia auditoría resultó ser muy útil para la evaluación por la Comisión de los porcentajes de error notificados.

83. Tercer guiónLa Comisión considera que el riesgo residual acumulado, que tiene en cuenta los porcentajes de error y las correc-ciones financieras durante el período de programación, es un indicador de la capacidad correctora general de los pro-gramas que la Comisión evalúa cada año en sus informes anuales de actividad.

Se basa en todos los datos notificados disponibles para los años anteriores y la mejor estimación del año evaluado.

Ayuda a la Comisión a hacer frente en particular, pero no exclusivamente, a la situación de los programas con por-centajes de error anuales validados entre el 2 % y el 5 %.

Dichos programas, que estaban libres de reservas en el pasado, pueden estar sujetos ahora a una reserva y, pos-teriormente, a procedimientos jurídicos (interrupciones, suspensiones o correcciones financieras).

Gracias al uso del riesgo residual acumulado, los progra-mas adicionales se someten a reserva, mitigando así el riesgo identificado por el Tribunal de una subestimación de los riesgos para dichos programas.

Por otra parte, la Comisión ha llevado a cabo un trabajo de auditoría basado en los riesgos específicos para garantizar que las correcciones notificadas para 68 PO en los últimos tres años se aplican de forma eficaz y, en caso de dudas o pruebas insuficientes, deduce las cantidades afectadas de las correcciones financieras acumuladas tomadas en cuenta para el cálculo del porcentaje de error residual.

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La Comis ión s iempre se propone garant izar que los informes presentados a la autoridad responsable de apro-bar la gestión presupuestaria ofrezcan una imagen justa y fiable del riesgo estimado que afecta al presupuesto de la UE para cada Estado miembro, teniendo también en cuenta la capacidad correctora plurianual. Los servicios de la Comisión ofrecen toda la información disponible con total transparencia en sus informes anuales de actividad.

La Comisión examina en profundidad cada año los por-centajes de error notificados por las autoridades de audi-toría. Este proceso de verificación, junto con los amplios resultados de sus auditorías, permite a la Comisión revelar porcentajes de error validados completos y fiables en los informes anuales de actividad así como formular las reser-vas adecuadas en caso necesario.

Para ilustrarlo, la Comisión considera que el hecho de que, durante tres años consecutivos en el caso de la DG de Empleo y dos años consecutivos tratándose de la DG de Política Regional y Urbana, el porcentaje de error estimado por la propia Comisión que se refleja en el informe anual de actividad se haya ajustado a los porcentajes de error del Tribunal confirma la validez y fiabilidad de su enfoque.

Recomendación 1La Comisión considera que esta recomendación ya se aplica.

La Comisión cuenta con un proceso de verif icación en profundidad, que incluye misiones de determinación de los hechos sobre el terreno a fin de garantizar la exacti-tud y fiabilidad de los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría. De forma alternativa, utiliza cantidades a tanto alzado cuando considera los porcenta-jes de error poco fiables. Este proceso se complementa con una auditoría exhaustiva de la Comisión desde 2009 en vir-tud de la cual 269 misiones de auditoría permitieron exam-inar el trabajo de las autoridades de auditoría, también a través de la repetición del mismo, abarcando alrededor del 90 % de las asignaciones de fondos. La Comisión lleva a cabo asimismo auditorías orientadas al riesgo para verifi-car la exactitud de las correcciones financieras notificadas.

La Comisión seguirá garantizando una supervisión estricta de los porcentajes de error notif icados, super visando y examinando el trabajo de las autoridades de auditoría y realizando auditorías específicas sobre la calidad de los procesos de las autoridades de certificación para registrar y notificar las correcciones financieras.

Recomendación 2La Comisión ha introducido en su propuesta para el Regla-mento sobre disposiciones comunes para 2014-2020, y el legislador ha manifestado su consentimiento al respecto, la posibilidad de realizar correcciones financieras netas en caso de que se identifiquen graves irregularidades tras la presentación de las cuentas anuales que la autoridad de auditoría del programa no hubiese detectado y/o sobre las cuales esta no hubiese informado con anterioridad.

La Comisión tiene asimismo la intención de proponer, en el marco del Derecho derivado, que se puedan aumentar las correcciones a tanto alzado para infracciones reitera-das correspondientes a las mismas deficiencias, cuando el Estado miembro no haya tomado las medidas correctoras adecuadas para la parte del sistema afectada y sin perjuicio de una corrección anterior.

84.Las cifras que describe el Tribunal resultan de las estric-tas condiciones previstas en el Reglamento, que exigen un trabajo de auditoría exhaustivo por parte de la Comisión y los Estados miembros, que incluye la repetición del ejercicio de auditor ía de conformidad con las normas internacio nales de auditoría, antes de poder evaluar el funcionamiento del conjunto del s istema de gest ión y control. Además, la Comisión tuvo que esperar a 2010 o incluso 2011 para conocer los porcentajes de error, en la mayor parte de los casos por el lento despegue de la ejecución. La Comisión tuvo que verificar cuidadosamente dichos porcentajes así como los resultados de su primera repetición sobre el terreno del ejercicio de auditoría de las autoridades de auditoría para evaluar la eficacia de la eje-cución de los sistemas de gestión y control.

85.Con arreglo a su propia evaluación, la Comisión está en total desacuerdo para los 15 casos citados en el recuadro 6 y considera que, a f inales de 2013, se han cumplido los requisitos para los 61 programas. En su evaluación, la Comisión se basa en los resultados de las amplias audi-torías iniciadas en 2009 para verificar de forma efectiva la fiabilidad de las autoridades de auditoría. Tiene en cuenta también todas las disposiciones reglamentarias, incluido el uso de muestreos no estadísticos en algunos casos como mejor estimación del riesgo y de la eficacia del sistema de gestión y control, así como el «riesgo residual acumu-lado» calculado para cada programa o grupo de programas desde 2012 como se ha indicado anteriormente. Además, las objeciones planteadas son especialmente impro-cedentes para los PO de pequeño volumen.

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Por otra parte, la Comisión observa que los programas a los que se refiere el Tribunal en el recuadro 6 representan el 5 % y menos del 1 % de las asignaciones globales para el FEDER/FC y el FSE, respectivamente.

86.Desde la auditoría del Tribunal, las direcciones generales de la Comisión afectadas han desarrollado y adoptado conjuntamente en septiembre de 2013 una auditoría para supervisar las decisiones del artículo 73 concedidas por primera vez en 2012. Además, han tomado una decisión conjunta actualizando la hoja de ruta para el artículo 73 y los procesos de seguimiento en septiembre de 2013.

Véase más abajo la respuesta a la recomendación 4.

Recomendación 3La Comisión considera que el estatuto de «auditoría única» se concedió según criterios sólidos, coherentes y trans-parentes. Considera además que, a finales de 2013, se han cumplido todos los requisitos para dichos programas.

La Comisión seguirá aplicando un enfoque sólido, que se aclara con la aplicación de su hoja de ruta sobre el artículo 73, actualizada en septiembre de 2013.

Recomendación 4La Comisión considera que se aplica la presente recomen-dación a través de la hoja de ruta actualizada y de la audi-toría sobre seguimiento del artículo 73 adoptadas en sep-tiembre de 2013.

Tras la concesión del pr imer lote de decisiones relati -vas a la aplicación del artículo 73 en la primera mitad de 2012 y a partir de las misiones piloto, los servicios de la Comisión desarrol laron una metodología de auditor ía para llevar a cabo misiones de seguimiento, que incluyen la repetición del ejercicio de auditoría y exámenes de los documentos de trabajo, con arreglo a las normas interna-cionales de auditoría.

87.La Comisión acoge con satisfacción la evaluación del Tribu-nal y sigue manteniendo una estrecha cooperación con las autoridades de auditoría para mejorar constantemente sus orientaciones y apoyo. La Comisión promueve activamente la ejecución de sus orientaciones revisadas sobre muestreo desde abril de 2013 a través de seminarios de formación en distintos Estados miembros descentralizados, para garan-tizar una difusión adecuada de la información entre todas las autoridades de auditoría afectadas de dichos Estados miembros.

La Comisión ha iniciado el diálogo con las autoridades de auditoría para preparar de forma adecuada el lanzamiento del período 2014-2020, así como para mejorar el Derecho derivado sobre cuestiones relacionadas con el trabajo de las autoridades de auditoría.

Recomendación 5La Comisión está de acuerdo con esta recomendación y está tomando medidas para elaborar un mejor Dere-cho derivado así como una orientación oportuna y com-pleta dentro de un marco metodológico estable para el trabajo de las autoridades de auditoría, sobre la base de la experiencia acumulada en el período de programación 2007-2013.

La Comisión aclarará mejor algunos aspectos de las orien-taciones existentes por medio de una clarif icación por escrito a finales de 2013.

Además, según el Reglamento para el período de progra-mación 2014-2020, se otorgan a la Comisión los poderes para adoptar, mediante actos de ejecución y delegados, modelos vinculantes y/o requisitos para el trabajo de audi-toría de las autoridades de auditoría que aprovecharán la experiencia y buenas prácticas del período de progra-mación 2007-2013.

89.En virtud del Tratado, el Reglamento Financiero y la regla-mentación específica del sector, el reparto de responsa-bilidades queda claramente establecido. En el contexto de los Fondos Europeos Estructurales y de Cohesión, los Estados miembros tienen a su disposición un importante presupuesto para asistencia técnica. Los Estados miembros deben decidir cómo usar esta asignación.

Véase también la respuesta de la Comisión a la recomen-dación 6.

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Recomendación 6La Comisión considera que esta recomendación se pone en práctica ya en la Evaluación del Impacto de 2011 (véase la nota 57 a pie de página). Observa, asimismo, que, en el marco de una gestión compartida y en relación con el principio de subsidiariedad, son los Estados miembros quienes toman la decisión de asignar la asistencia técnica a diferentes categorías de costes.

Además, en el Reglamento 2014-2020, la Comisión refuerza su enfoque de la relación coste-eficacia en el ámbito de la cohesión. Como consecuencia de el lo, las medidas recientemente designadas para la ejecución de los fondos, también con relación a los controles, «(...) deberán respetar el principio de proporcionalidad, habida cuenta del nivel de ayuda asignada, y tendrán en cuenta el objetivo general de reducir la carga administrativa de los organismos que partici-pan en la gestión y el control de los programas».

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Tribunal de Cuentas Europeo

Informe Especial nº 16/2013Evaluación de la «auditoría única» y del grado en que la Comisión se apoya en el trabajo de las autoridades nacionales de auditoría en el ámbito de cohesión

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea

2014 — 74 pp. — 21 × 29,7 cm

ISBN 978-92-9241-544-0

doi:10.2865/96454

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QJ-A

B-13

-016-ES-C


EL TRIBUNAL CONSIDERA QUE LA COMISIÓN HA REALIZADO PROGRESOS SIGNI-

FICATIVOS EN LA CREACIÓN DE UN SISTEMA DE «AUDITORÍA ÚNICA» QUE SIRVA

DE BASE PARA OBTENER GARANTÍAS DE LA LEGALIDAD Y REGULARIDAD DE LOS

GASTOS DEL FEDER/FC Y DEL FSE UTILIZANDO EL TRABAJO DE LAS AUTORIDADES

DE AUDITORÍA NACIONALES. SEGÚN LAS ESTIMACIONES DEL TRIBUNAL, EL COSTE

DE DICHO TRABAJO SE SITÚA EN TORNO A 860 MILLONES DE EUROS PARA TODO EL

PROGRAMA DE PROGRAMACIÓN 2007-2013 (0,2 % DEL PRESUPUESTO DEL FEDER/

FC Y DEL FSE). EL TRIBUNAL OBSERVÓ QUE LOS PORCENTAJES DE ERROR COMUNI-

CADOS POR LAS AUTORIDADES DE AUDITORÍA Y LA INFORMACIÓN PROPORCIO-

NADA POR LOS ESTADOS MIEMBROS SOBRE LAS CORRECCIONES FINANCIERAS NO

SON SUFICIENTEMENTE FIABLES PARA APLICAR DE MANERA EFICAZ LAS DISPO-

SICIONES DE LA «AUDITORIA ÚNICA» A TODOS LOS PROGRAMAS, POR LO QUE LA

COMISIÓN PUEDE SUBESTIMAR LOS PROBLEMAS DEL ÁMBITO DE COHESIÓN AL

INFORMAR AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO.

tribunal de cuentas europeo 2013al final de la obra figura una ficha catalográfica. luxemburgo:...

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