tratado de derecho administrativo marienhoff

8/7/2019 TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Marienhoff

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TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

- Tomo I

Administracin Pblica. Derecho administrativo. Estado yAdministracin Pblica. Organizacin administrativa.

- Marienhoff, Miguel S.-


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NDICE

PRLOGO

PUBLICACIONES DEL AUTOR

BIBLIOGRAFACOLECCIONES DE FALLOS Y REVISTAS JURDICAS CITADAS CON MAYORFRECUENCIA

TTULO PRIMERO - ADMINISTRACIN PBLICA

a) Administracin como actividad equivalente a la de gobierno.

b) Administracin como actividad subordinada a la de gobierno.

c) Administracin como actividad total del Estado (Constitucin y Administracin).

d) Administracin como actividad del Poder Ejecutivo.

e) Administracin como actividad estatal que tiene en mira el funcionamiento de losservicios pblicos.

f) Administracin como actividad del Estado que no es legislacin ni justicia.

g) Administracin de acuerdo con el contenido de los actos de la actividad del Estado(Duguit).

h) Administracin como actividad de rganos ejecutivos dependientes. Merkl.

i) La Administracin como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del ordenjurdico y de acuerdo con los fines de la ley.

Lmites puestos en inters individual por normas jurdicas.

Lmites puestos en inters pblico por normas jurdicas.

Lmites puestos a la actividad de la Administracin, en inters pblico, por normas nojurdicas.

TTULO SEGUNDO - DERECHO ADMINISTRATIVO

CAPTULO I

a) Criterio legalista.

b) Criterio del Poder Ejecutivo.

c) Criterio de las relaciones jurdicas.

d) Criterio de los servicios pblicos.

e) Criterio de la actividad total del Estado.

f) Criterio de los servicios pblicos y de la proteccin jurisdiccional de los administrados.


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g) Criterio de los rganos de aplicacin.

CAPTULO II - RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1 Capacidad de las personas individuales.

2 Capacidad de las personas jurdicas.

3 Actos jurdicos.

4 Dominio pblico y privado del Estado.

5 Expropiacin. Ocupacin tempornea.

6 Compensacin.

7 Cesin de crditos.

8 Cesin de pensiones.9 Locacin de cosas.

10 Limitaciones al dominio privado por causa de inters pblico.

11 Rgimen de los privilegios.

1 Sociedades annimas.

2 Quiebra de sociedades que prestan servicios pblicos .

3 Rgimen de los privilegios .

1 Atribuciones del capitn .

2 Rgimen de los privilegios .

CAPTULO III - FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A. GENERALIDADES

B. DE LAS FUENTES EN PARTICULAR

CAPTULO IV - CODIFICACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

CAPTULO V - EL MTODO EN DERECHO ADMINISTRATIVO

TTULO III - LA PERSONALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO (Estado yAdministracin Pblica)

CAPTULO I - PRINCIPIOS GENERALES

CAPTULO II - EL ESTADO

CAPTULO III - ENTIDADES AUTRQUICAS

A.B.

C.

D.

E.

F.

G.


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CAPTULO IV - EMPRESAS DEL ESTADO

CAPTULO V - SOCIEDADES DE ECONOMA MIXTA

CAPTULO VI - OTRAS PERSONAS QUE SE MENCIONAN EN DERECHOADMINISTRATIVO (Regin; Ente Paraestatal; Corporacin; Consorcio)

TTULO CUARTO - ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

CAPTULO I - PRINCIPIOS GENERALES

CAPTULO II - LOS RGANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

SECCIN 1 - CONSIDERACIONES GENERALES

Seccin 2 - De los rganos administrativos en particular

A.

B.

CAPTULO III - COMPETENCIA

A. AVOCACIN

B. DELEGACIN

CAPTULO IV - JERARQUA

CAPTULO V - POTESTADES ADMINISTRATIVAS

CAPTULO VI - CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN

CAPTULO VII - EL CONTROL O LA FISCALIZACIN EN LA ADMINISTRACINPBLICA (CONTROLES INTERNOS)

SECCIN 1 - PRINCIPIOS GENERALES

SECCIN 2 - DE LOS MEDIOS DE CONTROL O FISCALIZACIN EN PARTICULAR

Parte Primera

Parte Segunda - DE LOS "RECURSOS"

A. PRINCIPIOS GENERALES

B. RECURSOS NO REGLADOS

C. RECURSO REGLADO. EL RECURSO JERRQUICO

Parte Tercera - CONTROLES JUDICIALES A LA ADMINISTRACIN PBLICA(CONTROLES EXTERNOS)

A la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata,en cuyas viejas y queridas aulas aprend y ense Derecho.

PRLOGO

[D 2202 F-1] Corresponde a la primera edicin.

"El derecho actual es pasajero, transitorio. Necesaria, fatalmente, ser modificado porlas transformaciones del medio. En otras palabras, los estudios econmicos,sociolgicos y polticos deben estar en la base de los estudios jurdicos. Sin ellos seharn LEGISTAS, pero no JURISCONSULTOS; se prepara EMPRICOS, pero nohombres de ciencia" (JZE, Gastn, Principios Generales del Derecho Administrativo,trad. de la 3 ed. francesa. Buenos Aires, 1948, t. I, p. LV).


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La edicin de esta obra aparece al cumplirse el centenario de la publicacin del libroprimigenio de derecho administrativo argentino . Desde aquel lejano entonces hasta elpresente contina como una disciplina IN FIERI, agravada su sistematizacin cientficano solamente por las incesantes leyes y decretos-leyes que la dificultan, sino tambin

por las profundas transformaciones polticas, econmicas, sociales y tecnolgicas del

Estado.[D 2202 F-2] Ferreyra, Ramn: "Derecho Administrativo General y Argentino", BuenosAires, 1866.

Ya ha pasado la poca en que este derecho era considerado como una meralegislacin administrativa sujeta a la escuela de la exgesis. A este propsito recuerdaGeorges Renard las palabras de un letrado que, refirindose al eminente jurisconsultoLouis Rolland, exclam: Qu admirable profesor, pero qu pena verlo relegado a unactedra de derecho administrativo! . Eran los tiempos en que el mbito propio de estederecho se lo disputaban el derecho constitucional y el derecho civil. La importancia deesta disciplina es incuestionable. Su jerarqua como ciencia jurdica no puede ser

discutida.

[D 2202 F-3] Vid.: Prefacio del libro "Le Contrle Jurisdictionnel de la MoralitAdministrative", por Henri Welter, Paris, 1929, p. II.

Es una realidad que la mayor parte de la actividad estatal es de orden administrativo, ypor consiguiente, las potestades del Poder Ejecutivo y de sus rganos descentralizadosautrquicos estn sujetas a ese derecho. Las declaraciones, derechos y garantasconsagrados por la Ley Fundamental se afirman EN SU EFECTIVIDAD antes que enlos recursos judiciales. Es, por tanto, inconcebible un Estado de Derecho sin derechoadministrativo. Su imperio pone valladares a la arbitrariedad y al despotismo. Su

desconocimiento o violacin implica el retorno al Estado de polica que es la negacinde la libertad y de los derechos humanos.

El autor de esta obra ha demostrado una firme dedicacin por los complejos problemasdel derecho pblico. Sus escritos acusan una predileccin por el derechoadministrativo. Desde hace casi treinta aos en la ctedra, en el libro, y en la crtica dela doctrina y de la jurisprudencia, ha exteriorizado su vocacin por esta disciplina. Susopiniones se asientan en principios jurdicos; no son improvisaciones ni ensayossuperficiales. Quedan como ndices reveladores de su espritu de jurista. Sucontribucin a la sistematizacin de las instituciones propias de ese derecho es elresultado de largas y laboriosas indagaciones. Sus juicios y comentarios sonrespetuosos de las opiniones ajenas. No ignora -como ya lo advirti Jze- que loserrores cometidos "no son sin beneficio alguno al corregirlos; a menudo un otro tericose aproximar a la verdad, quiero decir, a una aproximacin ms correcta de la idea de

justicia y de utilidad social, econmica, poltica del momento y del medio".

Entre sus escritos deben mencionarse los siguientes: "Rgimen y legislacin de lasaguas pblicas y privadas" (premiada por la Facultad de Derecho de Buenos Aires),(1939); "Legislacin de aguas. La clusula "sin perjuicio de terceros" en la concesin deuso del agua pblica" (1942); "Bienes pblicos. Potestad para afectarlos ydesafectarlos" (1944); "Caducidad y revocacin de la concesin de servicios pblicos"(1947); "Dominio pblico. Proteccin jurdica del usuario" (1956); "La teora de laimprevisin y su recepcin en el derecho pblico argentino" (1959); "Expropiacin.

Justa indemnizacin, concepto y fundamento jurdico" (1959); "Expropiacin por lasprovincias de bienes pblicos de la Nacin, situados en territorio de aqullas" (1960);"Condicin jurdicolegal del viento" (1961) y principalmente su "Tratado del DominioPblico" (premiado por la Direccin Nacional de Cultura), (1960), que constituye la msimportante de sus obras. Es el ms valioso aporte publicado hasta el presente para elmejor conocimiento de los complejos problemas que esa institucin presenta en elfederalismo argentino.

Cada autor tiene su plan expositivo. El de este libro se caracteriza por su ordenamientolgico y conceptual. En primer trmino estudia elOBJETO de esta disciplina, esto es,qu debe entenderse porADMINISTRACIN PBLICA (Tt. I), considerndola como la

"actividad permanente, concreta y prctica del Estado que tiende a la satisfaccininmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran".


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Luego de definir el DERECHO ADMINISTRATIVO examina extensamente susrelaciones con las ciencias jurdicas y sociales, sus fuentes, la codificacin y el mtodo(Tt. II, Caps. I a V). Esta parte puede ser estimada como la INTRODUCCIN alderecho administrativo.

A su juicio este derecho "est expresado y contenido no slo por normas positivas,sino, adems, en PRINCIPIOS DE DERECHO PBLICO, los cuales son seleccionadosy sugeridos principalmente por la doctrina cientfica en base al mtodo jurdico deinvestigacin. Gran parte de esos principios son extrados de la Constitucin; otros delderecho privado, especialmente del derecho civil, en cuanto ellos tengan valor osubstancia de principios generales de derecho". Considera esta disciplina como unarama autnoma de derecho pblico interno, y lo define como "conjunto de normas y de

principios de derecho pblico interno que tiene por objeto la organizacin y elfuncionamiento de la administracin pblica, como as la regulacin de las funcionesinterorgnicas, interadministrativas y de las entidades administrativas con losadministrados".

Anota el autor una caracterstica propia del derecho administrativo argentino: es unDERECHO LOCAL, esto es, PROVINCIAL, como una consecuencia del sistema degobierno adoptado por la Constitucin Nacional. Se trata de uno de los poderesreservados y no delegados a la Nacin (Const., art. 105 ). No obstante ese carcter,

para el cumplimiento de los fines que la Ley Fundamental pone a cargo de la Nacin,sta tiene todas las atribuciones necesarias para el cumplimiento de esos fines. Ensuma, como lo seala con acierto el autor, adems del derecho administrativo provincialexiste el derecho administrativo nacional. Esta dicotoma tiene sus efectos jurdicos enlo relacionado con la codificacin.

La personalidad en el derecho administrativo y la organizacin administrativa

constituyen el contenido de los Ttulos III y IV de este libro. En el primero se examina,adems de la clasificacin de las personas jurdicas pblicas en estatales y noestatales, el ESTADO, las ENTIDADES AUTRQUICAS, las EMPRESAS DELESTADO, las SOCIEDADES DE ECONOMA MIXTA, la REGIN, el ENTEPARAESTATAL, la CORPORACIN y el CONSORCIO. (Caps. I a VI). En el ltimoTtulo -el IV- estdiase la TEORA DEL RGANO y de los RGANOSADMINISTRATIVOS EN PARTICULAR, la COMPETENCIA, la JERARQUA, lasPOTESTADES ADMINISTRATIVAS, la CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN,y elCONTROL O LA FISCALIZACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA (Caps. I aVII).

Este ltimo Captulo ha merecido al autor una especial consideracin. Comprende trespartes: refirense a los llamados CONTROLES INTERNOS, y despus de analizarpulcramente los principios generales que los rigen, examina los medios de control enparticular: PREVENTIVO y REPRESIVO, la VIGILANCIA, la AUTORIZACIN, laAPROBACIN, elVISTO BUENO, la SUSPENSIN, la INTERVENCIN. La 2 parteest dedicada a los "RECURSOS", que clasifica en no REGLADOS y REGLADOS. Enlos primeros estudia los de REVOCATORIA y de MERA APELACIN JERRQUICA, yen los reglados elRECURSO JERRQUICO que examina exhaustivamente. En la 3

parte, por ltimo, dedicada a los CONTROLES EXTERNOS, son motivo deconsideracin general: la ACCIN DE AMPARO, la ACCIN POPULAR y elRECURSO EXTRAORDINARIO DE INCONSTITUCIONALIDAD. Es suficiente laenunciacin de los medios de control internos para que quede de manifiesto laimportancia jurdica de los mismos en lo referente a la moralidad administrativa .

Habida cuenta de la existencia -especialmente en el orden nacional-, de entidadesautrquicas institucionales creadas por LEY FORMAL y otras porDECRETO del PoderEjecutivo, el autor plantea la siguiente cuestin: tienen base constitucional esos actosnormativos que les dan origen? Esta cuestin no es slo acadmica, por cuanto sevincula necesariamente con las potestades de control del Poder Ejecutivo sobre losentes autrquicos, y, adems, con la "personera" para estar en juicio.

Despus de examinar detenidamente todos los argumentos de los que sostienen laconstitucionalidad de esas entidades creadas por el Legislativo, y desvirtuando con

precisin y eficacia sus aseveraciones, estima con razonamientos irrefutables que


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"salvo el supuesto excepcional de tratarse de actividad administrativaESPECIALMENTE asignada al rgano Legislativo, la creacin de entidades autrquicasno puede efectuarse por ley formal, sino por decreto del Poder Ejecutivo".

Afirma, en consecuencia, que la tesis contraria implicara un acto violatorio de laConstitucin, "porque traducira por parte del Legislativo un cercenamiento de

potestades atribuidas al Ejecutivo por el art. 86 , inc. 1, de la Constitucin, y a la vezuna intromisin del Legislativo en la zona de reserva de la ADMINISTRACIN; encambio, la creacin de una entidad autrquica por "decreto" del Poder Ejecutivo implicaun acto constitucional correcto, pues slo traduce una autolimitacin vlida de sus

propias atribuciones por parte del Ejecutivo". Comparto sin reticencias esta conclusin.

Es obvio agregar que el Poder Ejecutivo mantiene sobre todas las entidadesautrquicas institucionales sus potestades de control, pero con la siguientediferenciacin: sobre las creadas por el Congreso, el de LEGITIMIDAD; sobre lascreadas por decreto del Poder Ejecutivo, el control es amplio: el de LEGITIMIDAD y elde OPORTUNIDAD, MRITO O CONVENIENCIA. El autor termina el estudio de la

cuestin planteada revelando su posicin ortodoxa sobre la materia con estosconceptos: "como nada puede o debe hacerse en contra de lo que establece laConstitucin, hay que reconocer que entre nosotros, en este orden de ideas, o biendebe aceptarse que la creacin de las entidades autrquicas las efecte el PoderEjecutivo, mediante decreto, o el Poder Legislativo, mediante ley formal, segn que alefecto cada uno de esos poderes ejercite facultades constitucionales que les sean

propias, o bien que debe reformarse la Constitucin, siguiendo el ejemplo de lo ocurridoen Uruguay, dndole as expresas atribuciones al Congreso para crear dichasentidades autrquicas. Mientras esta reforma no se efecte, entre nosotros lasentidades autrquicas institucionales debern ser creadas por el Ejecutivo o elLegislativo, segn los casos, tal como qued expresado...".

Las EMPRESAS DEL ESTADO han sido objeto de ajustadas observaciones. Consideraacertadamente haberse descuidado el aspecto jurdico. Se las ha confundidoindebidamente con las autoridades autrquicas institucionales, no obstante serabsolutamente distintas sus finalidades. Las empresas del Estado tienen finalidadescomerciales e industriales, en cambio, las entidades autrquicas institucionales ejercenuna actividad propia estatal y, por consiguiente, los regmenes jurdicos deben serdiferentes. Tanto unas como otras son personas jurdicas pblicas, pero las autrquicasson estatales y las empresas del Estado no estatales. Con razn dice el autor: "la lgica

jurdica rechaza la creacin de una "entidad autrquica" para que se ocupe, porejemplo, de la explotacin de una mina y de la comercializacin de su produccin, o

para que se ocupe de cualquier otra industria como pudiera hacerlo un particular, puesnada de esto integra los fines especficos de la funcin estatal".

La clasificacin de las empresas del Estado tiene inters jurdico en cuanto a la ramadel derecho aplicable. Desde este punto de vista el autor hace una acertadadiferenciacin: las que realizan actividades de carcter industrial o comercial y las queestn organizadas para la prestacin de servicios pblicos. Las primeras quedansometidas principalmente al derecho privado; las segundas al derecho pblico. Debetenerse en cuenta que el "servicio pblico" tiene un rgimen jurdico especial que es dederecho pblico.

Esta contribucin a la sistematizacin del derecho administrativo, por su claridad en laexposicin, la sobriedad del estilo, el ordenamiento lgico de las cuestiones tratadas, laindependencia mental en el juzgamiento de las teoras y doctrinas y la selectainformacin bibliogrfica, constituye un muy valioso aporte al mejor conocimiento deesta disciplina. Es el resultado de una continuada labor digna de elogio. Las teoras ydoctrinas son expuestas en cuanto se las ha estimado necesarias a la crticaconstructiva, bien sea para su revisin o para adoptarlas. No desconoce que lasconstrucciones jurdicas no han de ser nicamente dogmticas, sino al mismo tiempoasentadas en el anlisis y sntesis, sin olvidar que la exactitud del objeto es la base detoda ciencia jurdica.

No solamente es una obra didctica, sino al mismo tiempo de consulta. La ctedra

ejercida como un noble magisterio no absorbe todas las indagaciones y estudios al


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profesor, queda fuera de ella un vasto campo de interrogantes cientficos pararesolverlos en ensayos monogrficos. El autor, teniendo en cuenta que en el mbito delderecho administrativo -en virtud de las transformaciones econmicas y sociales- lasdoctrinas y teoras no pueden mantenerse inmutables, no ha subestimado en suscrticas y soluciones el medio y la realidad argentina. Como toda construccin jurdica

podr ser motivo de meditaciones en aquellos problemas en que las opiniones sonirreductibles, pero esas eventuales cuestiones no disminuirn la importancia de estaobra magistral: est levantada con solidez y jerarqua intelectual.

BENJAMN VILLEGAS BASAVILBASOBuenos Aires, octubre de 1964.

PUBLICACIONES DEL AUTOR

"Estudio crtico y de legislacin comparada del anteproyecto del doctor Bibiloni enmateria de derecho de aguas", edicin Universidad de Buenos Aires, Facultad deDerecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires 1936.

"Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas", prologada por el profesordoctor Rafael Bielsa, edicin Abeledo, Buenos Aires 1939. (Premiada por la Facultad deDerecho de Buenos Aires).

"Legislacin de Aguas", proyecto de Cdigo de Aguas para la provincia de Mendoza(antecedentes, etc.), en colaboracin con el doctor Alberto Corti Videla y el ingenieroLudovico Ivanissevich, edicin oficial, Mendoza 1940.

"Legislacin de Aguas. Contribucin al Primer Congreso Argentino del Agua", edicinAbeledo, Buenos Aires 1941.

"Legislacin de Aguas. La Irrigacin", publicado en el tomo IV del Anuario del Institutode Derecho Pblico de la Universidad Nacional del Litoral y en edicin de ValerioAbeledo, Buenos Aires 1942.

"Rgimen jurdico-econmico de las aguas en Mendoza durante el perodo intermedio(1810-1884)", Mendoza 1941, del Dr. Guillermo J. Cano, comentario bibliogrficoaparecido en "Jurisprudencia Argentina", seccin bibliogrfica, ao 1942-I.

"Legislacin de Aguas. La clusula sin perjuicio de terceros en las concesiones de usodel agua pblica", edicin Abeledo, Buenos Aires 1942.

"Bienes Pblicos. Potestad jurisdiccional para afectarlos y desafectarlos", edicinValerio Abeledo, Buenos Aires 1944.

"Caducidad y revocacin de la concesin de servicios pblicos", edicin Abeledo,Buenos Aires 1947.

"Acerca del llamado derecho judicial: su alcance", en "Jurisprudencia Argentina", 1950-I,pgina 73 y siguientes, seccin doctrinaria.

"La Patagonia. Su aspecto econmico-social" (conferencia pronunciada en el MuseoSocial Argentino el 27 de agosto de 1951), edicin Abeledo, Buenos Aires 1952.

"Derecho Administrativo", del doctor Benjamn Villegas Basavilbaso (tomo IV, "DominioPblico"), comentario bibliogrfico en "Jurisprudencia Argentina", 1953-III, pgina 10 ysiguientes, seccin bibliogrfica.

"Agua", en "Enciclopedia Jurdica Omeba".

"Dominio Pblico. Proteccin jurdica del usuario", Buenos Aires 1956.

"La nueva ley sobre tierras fiscales", en el Informativo Semanal del Rotary Club deBuenos Aires, n 1098, del 29 de julio de 1957, pgina 79 y siguientes.

"Derecho Administrativo", del doctor Benjamn Villegas Basavilbaso (tomo 6,

"Limitaciones a la Propiedad"), comentario bibliogrfico en "Jurisprudencia Argentina",1957-III, pgina 11, seccin bibliogrfica.


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"La teora de la imprevisin y su recepcin en el derecho pblico argentino", en"Jurisprudencia Argentina", 1959-V, seccin doctrinaria, pgina 106.

"Expropiacin. Justa indemnizacin: concepto y fundamento jurdico", en"Jurisprudencia Argentina", 1959-VI, pgina 255.

"Expropiacin por las provincias de bienes pblicos de la Nacin, situados en territoriode aqullas. (El derecho de las provincias a su "existencia integral")", en "RevistaArgentina de Ciencia Poltica", n 1, ao 1960, Buenos Aires.

"Tratado del Dominio Pblico", edicin T.E.A., Buenos Aires 1960. (Premiada por elMinisterio de Educacin y Justicia de la Nacin: Direccin Nacional de Cultura).

"Extincin del acto administrativo creador de derechos", en Segundo CongresoArgentino de Ciencia Poltica, realizado en Buenos Aires, agosto de 1960, publicado porla Asociacin Argentina de Ciencia Poltica, tomo 2.

"Tratado de Derecho Administrativo", del doctor Enrique Sayagus Laso, tomo 2,comentario bibliogrfico en "Jurisprudencia Argentina", 1960-VI, pgina 6, seccinbibliogrfica.

"Condicin jurdico legal del viento", en "Jurisprudencia Argentina", 1961-IV, pgina 73,seccin doctrinaria.

"Entidades autrquicas institucionales. Su creacin por ley o por decreto. Lo atinente asu constitucionalidad", en "Jurisprudencia Argentina", 1961-VI, pgina 62.

"Administracin Pblica. Actividad interorgnica. Relaciones interadministrativas", en"Jurisprudencia Argentina", 1962-III, pgina 77, seccin doctrinaria.

"Administracin Pblica. Actividad jurisdiccional de la Administracin", en"Jurisprudencia Argentina", 1962-IV, pgina 102, seccin doctrinaria.

"Ley de demandas contra la Nacin. Su mbito de aplicacin", en "JurisprudenciaArgentina", 1962-VI, pgina 43.

"Administracin Pblica. Actividad colegiada de la Administracin", en "JurisprudenciaArgentina", 1962-VI, pgina 125, seccin doctrinaria.

"La intervencin federal y el Derecho Administrativo", en "Anales de la Universidad delSalvador", n 2, pgina 313 y siguientes, Buenos Aires 1966.

"Los efectos de un acto administrativo se "suspenden" al deducir contra dicho acto unrecurso de apelacin -autorizado por ley formal- ante la autoridad judicial?", en la revista"Derecho del Trabajo", ao XXVII, n 4, abril de 1967, pgina 184.

"El derecho a la libertad integral del ciudadano", publicado por la Academia Nacional deDerecho, Anales, serie I, n 9.

"Derecho Administrativo: derecho in fieri", discurso acadmico, publicado por laAcademia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, "Anales", Aos Xy XI, segunda poca, n 8, Buenos Aires 1968.

"El derecho como ciencia", palabras pronunciadas al recibir el premio Bunge y Born1968, Buenos Aires 1968.

"La reciente reforma al Cdigo Civil en materia de aguas", en "JurisprudenciaArgentina", 18 de diciembre 1969, "Doctrina", Serie Contempornea 1970, pgina 255.

"El problema de la jurisdiccin en la plataforma continental argentina", en "Revista delColegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires", Buenos Aires 1972, pgina 5 ysiguientes.

"Declaracin del Ministerio de Industria y Minera de la Nacin, acerca del Anteproyectode Cdigo de Minera preparado por el Dr. Edmundo F. Catalano", en "RevistaArgentina de Derecho Administrativo", n 3, junio 1972, Buenos Aires.


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Proyecto de Cdigo de Aguas para la provincia de Corrientes (en colaboracin con elDr. Agustn A. Gordillo), convertido en ley n 3066 [L CTE LY 3066], ao 1972.

"El acto administrativo "general": el reglamento", en "Jurisprudencia Argentina", 23agosto 1973, "Doctrina", 1974, pgina 171.

"La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Fallos estelares y fallosperfectibles", en "Boletn del Museo Social Argentino", julio-agosto-sept. 1973, pgina183.

"El derecho sobre el mar", en "La Prensa", domingo 7 octubre 1973, seccin 1, pginas6 y 7.

"Acerca de la reforma al Cdigo Civil en materia de aguas", en "JurisprudenciaArgentina", 15 de mayo de 1974, "Doctrina", 1974, pgina 674.

"La garanta de libre defensa y la instancia administrativa", en "JurisprudenciaArgentina", 15 de mayo de 1974, tomo 22-1974, pgina 554, nota a fallo.

"La lesin en el derecho administrativo. Improcedencia de su alegacin por el Estado.Lo atinente al administrado", en "Jurisprudencia Argentina", Doctrina 1975, pgina 468.

"La jurisdiccin originaria de la Corte Suprema de Justicia y los juicios de expropiacin",en "Jurisprudencia Argentina", tomo 27-1975, pgina 22, nota a fallo.

"El servicio pblico y sus variadas expresiones. (Actividad bancaria; servicio fnebre;actividad del corsario)", en "Jurisprudencia Argentina", 20 de octubre de 1975.

"Condicin jurdica de las nubes. Nuevas sugerencias", en "Jurisprudencia Argentina",

1976-III, pgina 683."De nuevo sobre la lesin en el derecho administrativo. Improcedencia de su invocacinpor el Estado. Lo atinente al administrado", en "Jurisprudencia Argentina", 1976-III,pgina 766.

"La nueva ley nacional de expropiacin: su contenido", en "Jurisprudencia Argentina",1977-II, pgina 748.

"Responsabilidad del Estado por sus actos lcitos", en "El Derecho", 21 de marzo de1988.

""Derecho adquirido" y "derecho ejercido": pretendidas diferencias en cuanto a suproteccin jurdica", en "La Ley", 14 de marzo de 1989.

"El exceso de punicin como vicio del acto jurdico de derecho pblico", en "La Ley",1989-E, seccin doctrina, pgina 964 y siguientes.

"La supuesta autonoma municipal", en "La Ley", 1990-B, 1012.

"Imprescriptibilidad de los sepulcros existentes en cementerios estatales", en "La Ley",10 de septiembre de 1990.

"Dominio pblico. Concesiones temporarias de uso especial o privativo. Situacin de los

concesionarios al vencimiento de las mismas. (Los principios "quieta non movere","buena fe" e "inmutabilidad de las situaciones jurdicas plausibles")", en "La Ley",1990-E, pgina 881.

"Rgimen jurdico-legal de los monumentos, lugares histricos y de inters cientfico",en "La Ley", 10 de mayo de 1979.

"Ley que rige el derecho a obtener una jubilacin. Requisitos para ello. El fallo anotado(nota a fallo)", en "La Ley", 8 de julio de 1980.

"La generacin del 80 y las leyes bsicas requeridas por el pas", en "La Ley", 27 deoctubre de 1980.


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"Homosexualidad y libertades pblicas. (Comentarios a un trascendente fallo)", en "LaLey", 20 de diciembre de 1991.

"El lucro cesante en las indemnizaciones a cargo del Estado. Lo atinente a larevocacin de los actos o contratos administrativos por razones de oportunidad, mritoo conveniencia", en "El Derecho", 22 de julio de 1985.

"Nuevamente acerca del lucro cesante en las indemnizaciones a cargo del Estado", en"La Ley", 17 de julio de 1991.

"Delfines o toninas y accin popular" (nota a fallo), en "El Derecho", 23 de agosto de1983.

"Nuevamente acerca de la accin popular. Prerrogativas jurdicas. El "inters difuso"",en "El Derecho", 29 de noviembre de 1983.

"Las Academias Nacionales. El cincuentenario de la Academia Nacional de Ciencias deBuenos Aires. Universidad y Academias", Buenos Aires 1985, edicin AcademiaNacional de Ciencias de Buenos Aires.

"Naturaleza jurdica de los organismos internacionales binacionales. La ComisinTcnica Mixta de Salto Grande. Respuesta a una objecin", en "La Ley", 7 de mayo de1992.

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"Responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias daosas de suactividad lcita", en "La Ley", 15 de noviembre de 1993.

"Responsabilidad extracontractual del Estado, derivada de su actividad pblica, ydistincin de las obligaciones como de "medio" o de "resultado"", en "El Derecho", 16 demayo de 1994.

BIBLIOGRAFA

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TTULO PRIMERO ADMINISTRACIN PBLICA

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. Las funciones del Estado. La pretendida "divisin depoderes". 3. Administracin: nocin conceptual. 4. Continuacin. 5. Continuacin.6. Gobierno: nocin conceptual. 7. La Administracin en el Estado de polica y en elEstado de Derecho. 8. El Fisco. 9. Lmites a la actividad de la Administracin: eninters privado y en inters pblico; por normas jurdicas y por normas no jurdicas. 10.Continuacin. Planteo de Guicciardi: anlisis del mismo. 11. La Administracin en elsentido objetivo, subjetivo y formal. Criterio con que debe ser considerada. 12. Laactividad administrativa desde el punto de vista tcnico, jurdico y administrativo. 13.La Administracin como supuesto poder pblico. Lo atinente al cuarto poder. 14.Ejecucin y Administracin. 15. CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDADADMINISTRATIVA. Consideraciones generales. 16. A) En razn de la naturaleza delas funciones. 17. a) Administracin activa. 18. b) Administracin jurisdiccional. 19.c) Administracin interna y externa. 20. d) Administracin consultiva. 21. e)Administracin reglada y discrecional. 22. f) Administracin de contralor. 23. B) Enrazn de la estructura del rgano. 24. a) Administracin burocrtica. 25. b)Administracin colegiada. 26. c) Administracin autrquica. 27. Actividadinterorgnica de la Administracin. Las relaciones interadministrativas.

1. El "objeto" del derecho administrativo es la Administracin Pblica, en todas susmanifestaciones, sean stas externas o internas, vale decir jurdicas o no jurdicas; deah que, antes de definir aquel derecho, resulte aceptable saber qu ha de entendersepor Administracin Pblica. Conocido el "objeto" del derecho administrativo, se verluego en qu consiste ste. Es un plan lgico.

Pero antes de hacer referencia especfica a la Administracin Pblica, que es una delas funciones estatales, corresponde decir dos palabras respecto a las funciones del

Estado en general.2. La existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma lasnecesidades del grupo social (individuos) que lo integra.

La experiencia universal demuestra que para lograr tal satisfaccin es indispensable, enltimo trmino, la coaccin. Esto se logra mediante el imperium poder del Estado, quese hace efectivo en cualquiera de los rdenes donde ste desenvuelve su actividad.

En trminos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislacin,Justicia y Administracin, cuyos respectivos "rganos" ejercitan partes o secciones del"poder" del Estado.

Pero advirtase que el "poder" del Estado es nico; las "funciones" son mltiples. Las"atribuciones de las funciones a los rganos no constituyen divisin de poder sinodistribucin de funciones" (4) . "En lugar de una separacin de los poderes, podrhablarse ms bien de una separacin de las funciones" (5) .

La llamada "divisin de poderes" es una medida que tuvo por mira evitar el despotismo,impidiendo que el ejercicio de todas las funciones estatales quedase concentrado enuna sola mano, en un solo rgano. Con ello tendise a asegurar los beneficios de laslibertades pblicas e individuales. Pero no se trat de una "divisin de poderes", sino deuna "distribucin de funciones".

El "poder" del Estado se actualiza en la "funcin" asignada a sus "rganos" esenciales,que son tres: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder estatal se manifiesta, pues,en las funciones de legislacin, jurisdiccin y ejecucin, que, como bien dijo un autor,son los medios para la realizacin de los fines estatales.

No hay que confundir "poder", que es atributo estatal (6) , con "potestades", que, en loque respecta a su ejercicio, pueden ser prerrogativas inherentes a una funcin,verbigracia de la funcin correspondiente a la Administracin Pblica, pues sta,ciertamente, tiene diversas potestades: la reglamentaria, la imperativa, la sancionadora,etctera. Dichas "potestades" constituyen un reflejo cualificado del "poder" general delEstado, pero no pueden confundirse con este "poder" (7) . No resulta, entonces,

acertada la posicin de Hauriou, quien pretende distinguir entre "poder" administrativo y


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"funcin" administrativa (8) : el "poder" no es precisamente "administrativo", sino"estatal", vale decir es un atributo del Estado, y no de la Administracin; esta ltima nohace otra cosa que "actualizar" o "manifestar" la parte pertinente del poder del Estado.

Cada uno de los rganos esenciales legislativo, ejecutivo y judicial , aparte de suspropias funciones especficas, ejerce o realiza otras de la misma naturaleza queaquellas que caracterizan a los dems rganos. El Congreso legisla, juzga y ejecuta oadministra. El ejecutivo administra y ejecuta, pero tambin legisla y juzga, a su manera.Igual cosa ocurre con el rgano judicial: juzga, sin perjuicio de realizar actos denaturaleza legislativa, y otros donde acta ejecutivamente o como administrador (9) .De modo que la funcin administrativa no est circunscripta a uno solo de losexpresados rganos: si por principio constituye la funcin especfica del ejecutivo, es encambio compartida por los rganos legislativo y judicial; algo similar ocurre con lasfunciones legislativa y judicial. Pero el carcter substancial y distintivo de estasactividades no se modifica, cualesquiera fuesen los organismos que las produzcan o elprocedimiento que se utilice para su produccin (10) . Es por eso que en los estudioscientficos del derecho administrativo predomina la concepcin "objetiva" deAdministracin Pblica, en cuyo mrito pertenece a la rbita del derecho administrativola regulacin de cualquier acto de funcin administrativa, aunque no sea cumplido por elllamado "Poder" Ejecutivo (11) .

El contenido de cada una de esas funciones esenciales (legislacin, ejecucin y justicia)vara con relacin a la ley y con relacin al tiempo. El rgano legislativo dicta o crea laley, la altera y la suspende segn su voluntad y conforme con la Constitucin; elejecutivo cuida que la ley se cumpla y se observe; el rgano judicial la interpreta yaplica, cuando se suscitan controversias o conflictos respecto a lo que se ha hecho uomitido bajo su imperio. De manera que el legislativo se ocupa principalmente delfuturo, el ejecutivo del presente, en tanto que el judicial es retrospectivo, obra sobre lo

pasado (12) . Dedcese de esto que la actividad de la Administracin es continua,permanente, mientras que la actividad legislativa y la judicial no revisten ese carcter,ya que aparecen como intermitentes o discontinuas (13) .

De todo lo dicho desprndese que, con referencia a la actividad del Estado, nocorresponde hablar de "separacin de poderes", sino de "distribucin de funciones"entre los rganos legislativo, ejecutivo y judicial. Cada uno de stos ejerce una seccindel "poder" general del Estado (14) . Los constitucionalistas hablan de "divisin depoderes": continan influidos por la grande obra de Montesquieu o, posiblemente, por eldistinto criterio o por el diferente punto de vista con relacin a los administrativistascon que afrontan el estudio de esta cuestin. En cambio, siempre respecto a la

actividad del Estado, los administrativistas modernos ya hablan de "distribucin defunciones", de "funciones del Estado", de "rganos y funciones" (15) . Losconstitucionalistas consideran este asunto con criterio "poltico", en tanto que losadministrativistas lo hacen con criterio puramente "jurdico", vinculndolo a laorganizacin administrativa y a la adjudicacin de la respectiva competencia a losdistintos rganos.

3. La nocin conceptual de Administracin, considerada sta como una de las funcionesesenciales del Estado, es controvertida en el terreno doctrinario. Las opiniones sonharto diversas o variadas. No slo se requiere caracterizar la Administracin frente a lasotras funciones esenciales legislacin y justicia , sino que, adems, corresponde optarpor el punto de vista en que ser considerada: el objetivo, substancial o material, o elpunto de vista subjetivo u orgnico.

En ste, como en todos los supuestos en que se debaten cuestiones semejantes, nadase ganara pasando revista a las distintas nociones conceptuales o definicionespropuestas por los autores. No sera se un mtodo cientfico, de resultados concretosy positivos. Por el contrario, juzgo que, previamente, corresponde hacer unageneralizacin de los respectivos conceptos; despus una sntesis de ellos, para llegarluego a la nocin o definicin respectiva.

La doctrina predominante, con todo acierto, al referirse a la Administracin Pblica noconsidera a sta en sentido orgnico o subjetivo, sino desde el punto de vista material,

substancial u objetivo; vale decir, la Administracin resulta caracterizada en base a la


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naturaleza jurdica interna del acto administrativo, con total prescindencia de la ndoledel rgano o del agente productor del acto. Se prescinde, pues, del "autor" del acto:slo se tiene en cuenta el "acto" en s mismo. Tal es el criterio con que serconsiderada la Administracin Pblica en la presente obra. Lo que ha de definir unainstitucin es la "substancia" de la misma, no la "forma" ni el "autor" de los actos

respectivos: la "forma" y el "autor" slo constituyen elementos contingentes. Puede,entonces, haber "Administracin" no slo en la actividad del ejecutivo, sino tambin enparte de la actividad del rgano legislativo o de la del rgano judicial.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, etimolgicamente"administrar" proviene del vocablo latino "administrare", de ad, a, y ministrare, servir. Demodo que etimolgicamente su significado es el de "servir a". Ello traduce la idea de"accin", "actividad", tendiente al logro de un fin. Pero el significado etimolgico no es elsignificado jurdico, mxime si a la idea de administracin se la relaciona con laactividad del Estado.

4. Varias son las concepciones expuestas para dar la nocin de Administracin Pblica.

Las principales son las siguientes:

a) Administracin como actividad equivalente a la de gobierno.

Esta idea tiene un origen histrico. Antao "gobierno" comprenda todas las actividadesdel Estado: legislacin, justicia y administracin. Pero durante el proceso de laevolucin del Estado, esas ramas fueron separndose entre s, una despus de la otra.La primera en separarse fue la justicia. Con la formacin del nuevo derechoconstitucional, la legislacin aparece luego en situacin de oposicin respecto a larestante actividad del Estado. Finalmente, para toda la actividad que no es justicia nilegislacin, se introdujo la palabra administracin, aunque no para reemplazar la

actividad de gobierno, sino para designar una nueva rama de actividad que,desprendindose aun del gobierno, aparece colocada al lado de la justicia, formandocomo el opuesto de sta (16) .

Lo cierto es que actualmente toda la actividad del Estado hllase atribuida a esas tresramas especiales: legislacin, justicia y administracin. Ellas no le dejaron al gobiernosino lo que les es comn. Hoy se entiende por gobierno la alta direccin, la impulsinque parte del centro para activar los negocios en el sentido de una buena poltica y deinters general (17) .

El "gobierno" de un pas el del nuestro por de pronto no est circunscripto a una de lasexpresadas ramas especiales (legislacin, justicia y administracin): hllase nsito en

las tres ramas simultneamente; por eso sera incorrecto asimilar el rgano "ejecutivo" a"gobierno", y por eso mismo en el actual proceso de la evolucin del Estado seraimpropio asimilar "Administracin" a "gobierno".

b) Administracin como actividad subordinada a la de gobierno.

Ya Otto Mayer expres que hoy se entiende por gobierno la alta direccin, la impulsinque parte del centro para activar los negocios en el sentido de una buena poltica y delinters general (18) .

Si gobierno es "direccin", Administracin es "accin complementaria". Serrignyexpres que se trata de una misma escala ocupada por un solo poder, bajo nombresdistintos. Se llama gobierno en los grados superiores, y Administracin en los inferiores(19) .

Para Esmein, ms que la accin de dirigir, lo que caracteriza la obra de gobierno es laaccin de impulsar. Gobierno, dice, es impulsin. Administracin es accinsubordinada, no espontnea. La sociedad poltica es como una mquina. El gobierno esel motor. Los funcionarios de la Administracin son los rganos de transmisin y laspiezas de la mquina (20) .

Desde luego, "administrar" es una actividad subordinada a la actividad de gobierno.Pero como el "gobierno" no est concretado exclusivamente en el rgano

"administrador", la nocin de "Administracin" no queda aclarada con decir que es una


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actividad subordinada a la de gobierno: an faltara expresar las notas especficas de"Administracin" que permitirn diferenciarla de la "legislacin" y de la "justicia".

c) Administracin como actividad total del Estado (Constitucin y Administracin).

Stein, en Alemania, continuando la labor de otros juristas, intent dar un nuevo

concepto de Administracin: el opuesto a Constitucin. En esta doctrina, laAdministracin se refiere a todo el Estado y a la totalidad de su actividad para elcumplimiento de sus fines. Constitucin equivale a estructura y actividad funcional.Administracin supone actividad teleolgica. La primera es voluntad. La segunda,accin (21) .

Este criterio ha sido objetado por Merkl, porque si la Administracin coincide con laactividad total del Estado, esta teora coincidir con la teora del Estado. En talsituacin, dice, no hay necesidad de un nuevo nombre para la totalidad de las funcionesdel Estado, sino de un nombre diferenciativo para una de sus funciones especiales(22) .

Por otra parte, como bien se ha dicho, no es exacto que toda la actividad del Estadosea administrativa. La actividad de los rganos estatales no siempre es de carcteradministrativo (23) .

d) Administracin como actividad del Poder Ejecutivo.

Algunos tratadistas, como Santamara de Paredes, en Espaa, y Waline, en Francia,han considerado a la Administracin como la actividad que realiza el Poder Ejecutivo(24) . Igual tesis sigui en Francia Carr de Malberg, segn lo recuerda Laubadre(25) .

Esta concepcin no es aceptable: 1) porque considera a la Administracin desde elpunto de vista orgnico o subjetivo, temperamento deleznable, segn qued demanifiesto al comienzo de este pargrafo, rechazado por la doctrina dominante; 2)porque, aparte de lo anterior, cabe recordar que no slo administra el rgano"ejecutivo", sino tambin el legislativo y el judicial (26) .

e) Administracin como actividad estatal que tiene en mira el funcionamiento de losservicios pblicos.

Este criterio constituye la esencia de la tesis seguida por Duguit y actualmente porLaubadre (27) .

Lo juzgo carente de base, por cuanto los servicios pblicos, stricto sensu, noconstituyen la nica actividad de la Administracin. Fuera del "servicio pblico" anexiste un amplio margen para el desarrollo de la actividad administrativa.

f) Administracin como actividad del Estado que no es legislacin ni justicia.

Esta teora, llamada tambin "residual", considera "Administracin" toda la actividad delEstado que no es legislacin ni justicia. En trminos generales, esta tesis es exacta,pues, efectivamente, Administracin es la actividad estatal que, con relacin a laactividad total del Estado, resta despus de deducidas la legislacin y la usticia. Noobstante, es una tesis inaceptable, pues, previamente, requiere determinar qu es y

qu ha de entenderse por legislacin y por justicia, datos stos no revelados por lateora en examen (28) .

Como lo recuerda Garca Oviedo, a este concepto de Administracin, puramentenegativo, lo explica una razn histrica. Originariamente fue considerada la totalactividad estatal de un modo unitario. Ms tarde logr independencia la justicia, yposteriormente la legislacin. Lo que qued, por exclusin, fue llamado Administracin(29) .

g) Administracin de acuerdo con el contenido de los actos de la actividad del Estado(Duguit).


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Len Duguit, el eminente jurista francs, considera que la diferenciacin de lasfunciones estatales debe resultar del "contenido" de los actos, con prescindencia de losrganos de que emanan. Podr haber un carcter "formal" diferente de acuerdo alrgano o agente productor del acto; pero desde el punto de vista "material" el acto noaltera su substancia, cualquiera sea su autor.

Para Duguit las funciones jurdicas del Estado se determinan segn la modificacin queel acto produce en el ordenamiento jurdico. Deben considerarse como integrantes de lafuncin administrativa todos los actos jurdicos que no sean "actos reglas", pues stosconstituyen el objeto de la funcin legislativa.

Considera dicho jurista que slo hay tres categoras de actos jurdicos: los actos reglas,los actos condicin y los actos subjetivos. Los primeros integran el contenido de lafuncin legislativa. Los actos condicin y los actos subjetivos forman el contenido de lafuncin administrativa (30) . Los actos condicin y los actos subjetivos forman, pues, elcontenido material de la funcin administrativa, cualesquiera sean los rganos o losagentes de que ellos emanen. Incluye en el concepto de acto administrativo a todas las

operaciones "materiales" realizadas para asegurar el funcionamiento de los serviciospblicos, entrando tales actos en el contenido de la funcin administrativa consideradadesde el punto de vista jurdico (31) .

La tesis de Duguit ha sido objeto de crticas.

Se ha dicho que la teora de dicho maestro sobre los actos jurdicos forma parte, comoun todo indiviso, de su concepcin realista del derecho, y que, por consiguiente, lacrtica a esta ltima tiene validez para demostrar si es o no errnea la diferenciacin delas funciones de legislacin y administracin teniendo en cuenta exclusivamente esosdos tipos de actos. El destacado jurista pretendi substituir el sistema tradicional de los

derechos legales por otro que no admite sino deberes jurdicos (32) . Su "regla jurdica"no reconoce ningn derecho; nicamente deberes jurdicos. Pero no advirti que tenerdeberes y carecer de derechos es el destino de los esclavos. Su idea hllase totalmentefuera de la realidad (33) .

Tambin se objet dicha teora porque, de acuerdo con ella, la actividad reglamentaria,que es tpicamente administrativa, quedara desplazada al campo de la legislacin (34) .Para Duguit los reglamentos constituyen ejemplos netos de actos reglas (35) .

h) Administracin como actividad de rganos ejecutivos de

tratado de derecho administrativo marienhoff

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