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TRABAJO DE FIN DE MÁSTER
COLABORACIÓN PÚBLICO – PRIVADA EN COLOMBIA
EL CASO DEL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Presentado por:
Camila Alejandra Alvarado Jaimes
Tutora:
Dra. Blanca Olías de Lima Gete
Máster Oficial en Gobierno y Administración Pública
Madrid, España
Junio, 2017
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO 4
INTRODUCCIÓN 5
CAPÍTULO I. ASPECTOS CLAVES DE LA INVESTIGACIÓN 7
1.1 Planteamiento del problema 7
1.2 Objetivos de la investigación e hipótesis 12
1.2.1 Objetivo general 12
1.2.2 Objetivos específicos 13
1.2.3 Hipótesis 14
1.3 Marco metodológico 14
1.3.1 Análisis documental 15
1.3.2 Justificación de las herramientas metodológicas empleadas 17
1.4 Marco teórico-conceptual 19
1.4.1 Gobernanza moderna 19
1.4.2 Alianzas público – privadas 23
1.4.2.1 Alianza público-privada para el desarrollo 24
CAPÍTULO II. COLABORACIÓN PÚBLICO - PRIVADA PARA EL DESARROLLO
EN COLOMBIA 30
2.1. Contexto regional: Desarrollo en América Latina e incorporación
de la colaboración público – privada 31
2.2. Colaboración público – privada en Colombia 33
2.2.1. Instancias centrales de colaboración entre el gobierno y actores no estatales
en procesos decisión y planificación pública 38
2.2.1.1. Comisión Nacional de Competitividad e Innovación (CNC) 39
2.2.1.2. Consejo Nacional de Planeación (CNP) 42
2.3. Marco normativo de la colaboración público – privada en Colombia 44
CAPÍTULO III. ESTUDIO DE CASO: CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN
(CNP) 49
3.1. Antecedentes y configuración institucional del CNP 49
3.1.1. Marco jurídico del CNP 52
3.1.2. De las disposiciones normativas del CNP: Funciones,
miembros y alcances 55
3.2. Análisis crítico del CNP 59
3.2.1. Aspiración constitucional vs. Realidad del CNP 59
3.2.2. Revisión crítica del CNP desde la perspectiva de la Gobernanza
Moderna 64
CAPÍTULO IV. CONCLUSIONES 70
BIBLIOGRAFÍA 75
ANEXOS 81
Anexo I. Tipo de alianzas público – privadas en América Latina y el Caribe 81
Anexo II. Reglamento Interno del Consejo Nacional de Planeación (CNP) 85
3
“Como el conocimiento se vuelve cada día más especializado y esta distribuido de
manera creciente entre diferentes estructuras institucionales, la demanda de
colaboración emerge”
Blanca Olías de Lima Gete
4
RESUMEN EJECUTIVO
Esta investigación se propone analizar la colaboración entre el sector público y el sector
privado, económico y social, en Colombia, haciendo énfasis en aquellas instancias que
se vinculan explícitamente con los procesos de decisión pública y de alguna forma,
reorientan el modelo tradicional de dirección política, altamente centralista y jerárquico.
Dicho análisis estará orientado por la perspectiva teórica de la gobernanza moderna, en
tanto ofrece un marco explicativo acerca de las tensiones que ejercen las recientes
transformaciones sociales y económicas sobre los sistemas democráticos e incorpora los
imperativos de la colaboración entre actores públicos y privados como eje central de un
nuevo modo de dirección de la sociedad. De acuerdo Aguilar (2005), “el corazón del
concepto de gobernanza es un concepto descentralizado de la dirección de la sociedad
que ya no puede ser dirigida por un centro” (Serrano, 2011 p. 5).
Los esquemas de trabajo entre el gobierno y actores estatales se incorporaron a la
realidad pública de Colombia en dos líneas: la primera, en la década de 1960, cuando se
introduce formalmente el mecanismo de planificación como tarea del gobierno,
vinculando a actores económicos y sociales en el nivel de decisión y coproducción de
estrategias de desarrollo a nivel central y territorial. En una segunda línea, se incorporan
a partir de la década de 1990, como instrumento de la nueva gestión pública, vinculados
esencialmente a la gestión de servicios públicos y ejecución de políticas.
No obstante, las instancias que intervienen directamente en los procesos de decisión
pública han encontrado restricciones importantes para su consolidación, a diferencia de
aquellas que se vinculan con la externalización de la gestión pública. La dirección política
en Colombia ha oscilado entre retóricas de coordinación y mecanismos de participación
de los demás actores del marco democrático que no trascienden más allá de su
perspectiva formal y en la práctica, son institucionalmente frágiles.
5
INTRODUCCIÓN
La sociedad moderna ha enfrentado importantes transformaciones en la llamada era de
la globalización. Esta revolución de procesos ha modificado el papel y la organización de
los actores sociales e instituciones y cuestionado el poder del mercado como conductor
natural de la transformación económica y social. Simultáneamente, los problemas
públicos y demandas sociales se hicieron más complejos y multidimensionales.
En América Latina, particularmente, los procesos de democratización y las
consecuencias de las reformas neoliberales llevadas a cabo para insertar las economías
en las redes de globalización, han conducido paulatinamente a replantear los principios
que sostienen la forma cómo se dirigen y gobiernan las sociedades. Dicho de otra forma,
este conjunto de procesos ha promovido la reconsideración del rol del Estado como
centro del poder político y responsable exclusivo de la dirección de la sociedad.
En Colombia está dinámica de cambios, incorporados por la nueva gobernanza, se suma
a las consecuencias históricas de un modelo de dirección tradicionalmente centralista y
jerárquico que ha suprimido otras visiones y fuerzas políticas, manteniéndolas alejadas
de los centros de decisión del país. Este conjunto de transformaciones cobra mayor
relevancia, en tanto reconfiguran el poder de los gobiernos centrales y valida la
importancia de los esquemas de colaboración entre actores políticos y privados en la
conducción del desarrollo del país.
Esta nueva perspectiva de dirección de la sociedad colombiana, no cuestiona el papel
central del Estado ni su responsabilidad como proveedor y garante de los bienes y
servicios públicos, sino hace énfasis en su rol como coordinador de acciones colectivas
y potenciador de oportunidades de desarrollo sobre la base de una lógica de suma y
articulación con los demás actores del marco democrático —sector económico y
organizaciones de la sociedad civil— con el objetivo de optimizar recursos y
oportunidades para el desarrollo del país.
6
Así las cosas, desde la década de 1960 y con la incorporación del mecanismo de
planificación como una tarea constitucional del gobierno, ha habido en Colombia un
incremento explosivo de mecanismos y esquemas de colaboración público – privada,
tendientes a hacer frente de forma coordinada a las principales restricciones del bienestar
social y el crecimiento económico, incrementando así el potencial de los planes de
desarrollo a mediano y largo plazo.
Así mismo, se han incorporado en la gestión de lo público en Colombia, instrumentos de
la Nueva Gestión Pública que vinculan al sector privado en la gestión y ejecución de
políticas públicas.
Sin embargo, no todos los esquemas de trabajo entre el gobierno y actores no estatales
llevan necesariamente implícito la noción de colaboración ni favorecen un modo de
dirección y decisión distinto al jerárquico y centralista que ha imperado hasta ahora en el
país, ni tampoco representan de forma espontánea una herramienta eficaz para el
desarrollo. Es necesario que el Estado salvaguarde bajo estos mecanismos el interés
público y que las instancias de colaboración alcancen consenso, ciertos niveles de
autonomía y un diseño institucional efectivo.
7
CAPÍTULO I. ASPECTOS CLAVES DE LA INVESTIGACIÓN
El objetivo de este capítulo es presentar los aspectos claves que guiaron el desarrollo de
esta investigación. Para esto, en una primera parte se expondrá el planteamiento del
problema, presentando el contexto desde el cuál surgieron los objetivos de la
investigación.
A continuación, se presentarán los objetivos generales y específicos que orientan el
desarrollo del trabajo y la hipótesis planteada. Posteriormente, se expondrá la propuesta
metodológica que conducirá la investigación y los procesos de recolección y análisis de
la información. Finalmente, se presentará el marco teórico–conceptual al cual se vincula
la investigación.
1.1. Planteamiento del problema
La globalización, impulsada por una serie de políticas y acuerdos transnacionales de
corte neoliberal, además de liberalizar las economías y promover una revolución
tecnológica, ha promovido un cambio drástico en la gobernanza mundial, lo cual ha
conducido a replantear el rol del Estado y a considerar el papel de los actores no
estatales, económicos y sociales, en la dirección de las sociedades modernas y la
conducción del desarrollo económico y social.
En América Latina, si bien la adopción de políticas neoliberales elevó los índices de
crecimiento económico, el mercado no ha respondido de forma espontánea a los desafíos
del desarrollo y de la transformación económica y social. Esta limitación del mercado,
acentuada en la década de los noventa, constató la necesidad de disponer de
instituciones públicas fuertes que puedan asegurar que el crecimiento económico
promovido por el mercado se traduzca en desarrollo integral, equidad y aumento de la
cobertura de bienes y servicios públicos.
8
Sin embargo, las ineficiencias del mercado también han coexistido con importantes
ineficiencias de la gestión pública. Los gobiernos, responsables constitucionalmente de
proveer los bienes y servicios públicos, no han sido capaces de garantizarlos de manera
satisfactoria. Debido a su ineficacia, limitación de recursos o la excesiva burocratización
de su gestión, los gobiernos de la región no han logrado hacer frente a los desafíos del
desarrollo.
Con el fin de superar los límites del Estado y del mercado, surgen nuevas herramientas
de gestión pública, o, desde una perspectiva amplía, nuevos modelos de gobernanza,
que buscan integrar los agentes principales del desarrollo en el proceso de toma de
decisiones y formulación de estrategias. De aquí, que los esquemas de colaboración
público-privada —para referirnos a las alianzas entre el sector público, el sector
empresarial y organizaciones sociales— se constituyan en una respuesta parcial a los
problemas del desarrollo que enfrenta la región.
Esto obedece, entre muchas razones, a la información que cada actor detenta, o está en
la capacidad de crear, para identificar las restricciones institucionales, de mercado o
estructurales, que exigen ser abordadas a partir de una comprensión integral y
multidimensional, uniendo esfuerzos y recursos en una labor coordinada.
Sumado a las ventajas operativas de la cooperación, entre ellas, el incremento de la
productividad de los recursos disponibles y las ganancias en términos de resultados,
encontramos que, crean efectos multiplicadores en áreas de desarrollo humano y capital
social y promueven patrones de cambio en la sociedad, en tanto propician un diálogo
entre los diferentes actores e involucra una comprensión sistémica de las restricciones
económicas y sociales.
Lo anterior, adquiere mayor relevancia en Colombia en tanto el modelo de dirección
tradicional, centralista y jerárquico, ha suprimido otras visiones y fuerzas políticas,
manteniéndolas alejadas de los centros de decisión del país. Sumado a la presencia
desigual que ejercen las instituciones del Estado en el territorio y a la existencia de
9
actores para-institucionales que han reclamado ser reguladores del orden público. De
aquí, que los esquemas de colaboración e integración entre diferentes sectores
favorezcan, entre otras cosas, la cohesión social del país.
Así, entonces, desde la década de 1960, se ha promovido el diálogo entre las
instituciones del gobierno central y los principales actores económicos y sociales del país,
siendo el mecanismo de planeación adoptado en esta década, el marco original de su
incorporación. Este ejercicio de planificación que se realiza en función de los ciclos
políticos, tiene como objetivo establecer las prioridades estratégicas para el desarrollo
económico y la transformación productiva del país a mediano y largo plazo.
A partir de aquí, representantes de sector empresarial y organizaciones sociales, han
participado en la definición de estrategias a través de mesas de diálogo, comisiones
especiales e, incluso, órganos permanentes asesores de la Presidencia para la
formulación de planes de desarrollo nacionales y regionales.
No obstante, estas plataformas de diálogo entre el gobierno y sectores no estatales han
adolecido de discontinuidad, siendo rediseñadas en cada nuevo ciclo de gobierno de
acuerdo con sus intereses y orientación ideológica. Esto se entiende, también, desde las
propias debilidades de las instituciones públicas y la incapacidad de las fuerzas políticas
de generar consenso alrededor de una visión estratégica a largo plazo.
Como medida para asegurar la sostenibilidad de estos esquemas de trabajo cooperativo
entre actores públicos y privados, se ha buscado legislar y otorgarles estatus formal y
estructurado. No obstante, también existen diálogos tácitos e informales cuya labor se ha
venido institucionalizando de hecho.
Así las cosas, la colaboración público - privada como instrumento al servicio del desarrollo
del país, se ha introducido en dos líneas con ritmos de evolución diferentes. En el marco
de la contratación estatal, el Estado colombiano ha introducido esquemas de trabajo con
10
el sector privado sustentados en elementos de la Nueva Gestión Pública (NGP),1
implementando mecanismos de externalización de sus funciones públicas.
Bajo el supuesto que el Estado sólo debe actuar en aquellas situaciones en las que el
mercado no es el mejor asignador de recursos, el gobierno ha apelado a este esquema
de asociación público - privada para la construcción, mantenimiento y operación de
infraestructura productiva y social. Existe una amplia y robusta producción normativa
alrededor de estos modelos de trabajo entre el sector público y privado.
Así, también, están aquellas instancias de colaboración entre el gobierno colombiano y
actores no estatales que intervienen los procesos de planificación y diseño de políticas
públicas. Bajo este esquema, los sectores económicos y organizaciones sociales
participan en procesos de toma de decisión a través de diferentes mecanismos con
distintos grados de institucionalización.
Esta línea de colaboración entre el sector público y actores no estatales está directamente
relacionada con una reorientación del modelo de dirección de la sociedad colombiana,
en tanto, al menos formalmente, incorpora a los procesos de decisión pública la idea de
coordinarse con otros actores, que no estaba presente en el modelo jerárquico y
centralista.
En palabras de Kooiman (2010), esta sería una nueva manera de hacer el trabajo de lo
público, que deja de ser estrictamente estatal y que refleja un aumento de la
interdependencia política, económica y social característica de la sociedad
contemporánea.
Es importante aclarar que esta perspectiva no cuestiona el papel central del Estado, sino
hace énfasis en su rol como coordinador de acciones colectivas y potenciador de
oportunidades de desarrollo sobre la base de una lógica de suma y articulación con los
1 La nueva gestión pública es un conjunto de conocimientos y técnicas que orienta al sector público hacia el rendimiento y los resultados (Olías de Lima, 2001).
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demás actores del marco democrático con el fin de optimizar información, recursos y
oportunidades para el desarrollo del país.
En esta línea, existen en Colombia dos instancias centrales institucionalizadas a través
de las cuales se expresan la sociedad civil organizada y el sector privado empresarial, en
asuntos de planificación y diseño de estrategias de desarrollo y competitividad: el
Consejo Nacional de Planeación (CNP) y la Comisión Nacional de Competitividad e
Innovación (CNC).
El Consejo Nacional de Planeación (CNP) es la instancia más importante en Colombia
de planeación participativa, toda vez que en él confluyen los representantes de las
entidades territoriales y de los distintos sectores que integran la sociedad civil, con el
objeto de intervenir en las fases y los procesos de planificación del país.
De otro lado, la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación (CNC) es el órgano
asesor del Gobierno Nacional y de concertación entre este, las entidades territoriales y la
sociedad civil en temas relacionados con la productividad y competitividad del país y de
sus regiones. Es una instancia público-privada que articula a los actores y organismos, a
nivel nacional y regional, con el objeto de promover el desarrollo económico y diseñar las
políticas de competitividad del país.
Sin embargo, estos esquemas de colaboración público – privada, cuyo campo de acción
son los procesos de decisión pública y planificación, han tenido un proceso evolutivo
diferente a los esquemas APP incorporados a partir de la NGP, que vinculan al sector
privado con la externalización de funciones del Estado y como ejecutores de políticas.
Esto, en tanto las primeras han estado sometidas a permanentes redefiniciones, cambios
de orientación y su institucionalización ha sido frágil, politizada y altamente condicionada
por las limitaciones de los gobiernos a la hora de establecer consensos.
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Si bien el Estado colombiano es el actor central, tiene restricciones importantes para ser
el único gestor de políticas de desarrollo. De aquí, que sea imperativa la colaboración
público - privada para atender las demandas económicas y sociales, ampliar su presencia
institucional, ganar legitimidad y alcanzar los compromisos de desarrollo mediante una
gestión eficiente en un marco democrático y participativo.
La colaboración público - privada es, entonces, una herramienta indispensable para dirigir
una sociedad heterogénea e interdependiente que demanda la coordinación del Estado
con los demás agentes. Las nuevas dinámicas sociales y económicas, impulsan una serie
de presiones al Estado colombiano para transitar a una nueva realidad de coproducción
de estrategias que superen las restricciones del desarrollo.
De acuerdo con el planteamiento anterior, esta investigación se propone analizar la
colaboración entre actores públicos y privados —económicos y sociales—, como un
instrumento al servicio del desarrollo en Colombia, haciendo énfasis en el estudio de
aquellas instancias donde, al menos desde los formal, los actores no estatales participan
en procesos de planeación y decisión pública y reconfiguran el modelo de dirección de la
sociedad colombiana, tradicionalmente jerárquico y centralista.
1.2. Objetivos de la investigación e hipótesis
1.2.1. Objetivo general
Analizar las instancias de colaboración entre el sector público y el sector privado —
económico y social— en Colombia, como instrumento al servicio del desarrollo del país.
Haciendo especial énfasis en aquellas que reconfiguran los procesos de decisión pública,
planeación y diseño de políticas.
13
1.2.2. Objetivos específicos
Para alcanzar el objetivo general de esta investigación, se plantean una serie de objetivos
específicos, de carácter teórico y empírico:
1. Realizar una revisión teórica de la gobernanza moderna y conceptual de las
instancias de colaboración entre el sector público y el sector privado.
Con base en este objetivo se busca establecer el marco teórico-conceptual sobre el cual
se inscribe esta investigación. Para esto, se realizará una revisión general del desarrollo
teórico de la gobernanza moderna, citando los principales autores que han teorizado al
respecto. Así mismo, se realizará una conceptualización de las alianzas público-privadas.
Con ello se determinará desde qué perspectiva teórica-conceptual se analizará este
mecanismo en Colombia.
A continuación, se establecen los objetivos específicos de carácter empírico,
relacionados con el estudio particular de los esquemas de colaboración público – privada
para el desarrollo en Colombia:
2. Describir y analizar la incorporación y evolución de los principales esquemas
de colaboración entre el sector público y privado para el desarrollo en
Colombia, haciendo particular énfasis en aquellas instancias dirigidas a
intervenir los procesos de decisión pública, planeación y diseño de políticas.
De acuerdo con este objetivo, se realizará una descripción y análisis de la evolución
general de la colaboración público-privada en el país, estableciendo cuáles son los
principales esquemas de trabajo desarrollados entre el sector público y el sector privado
y el contexto en qué han sido incorporados, haciendo especial énfasis en aquellos que
reorientan los procesos de decisión pública. Así mismo, se introducirá el contexto de
desarrollo en América Latina, en tanto los procesos de democratización y reforma
económica han sido compartidos por los países de la región.
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3. Identificar y describir el marco normativo de la colaboración entre el sector
público y privado, económico y social, en Colombia.
Con base en este objetivo, se realizará una descripción detallada de la producción
normativa cuyo objetivo es reglamentar y regular este tipo de asociación en Colombia.
Para esto, se hará una revisión de disposiciones constitucionales, decretos, resoluciones
y en general, todo el desarrollo de alcance regulatorio.
4. Describir y analizar el Consejo Nacional de Planeación (CNP), instancia central
y territorial de planificación participativa en Colombia.
Esto, con el objeto de estudiar una de las principales instancias de colaboración entre el
gobierno y actores no estatales en procesos de decisión pública y planificación de las
estrategias de desarrollo a nivel nacional y territorial. Aquí, se busca evaluar y establecer
la autonomía del Consejo, su diseño institucional y, en general, la participación de actores
no estatales en el proceso de definición de las líneas de desarrollo del país.
1.2.3. Hipótesis
Las instancias de colaboración entre el gobierno y actores privados, económicos y
sociales, dirigidas a intervenir y reorientar los procesos de decisión pública, los
mecanismos de planeación y el diseño de políticas, son, en su mayoría, frágiles
institucionalmente, carentes de autonomía y altamente politizadas.
1.3. Marco metodológico
De acuerdo con la naturaleza descriptiva – analítica de esta investigación y los objetivos
que se plantea, se establecieron las herramientas metodológicas que condujeron los
procesos de recolección y análisis de la información. El origen de la información
documental es de carácter secundario, obtenida, principalmente, de los siguientes tipos
de fuentes:
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Artículos académicos de revistas indexadas
Libros
Informes institucionales
Documentos de carácter legal y normativo
Bases de datos oficiales
Otras fuentes de internet
Así mismo, se establecieron las siguientes herramientas metodológicas que condujeron
el proceso de investigación, recolección y análisis de datos:
1.3.1. Análisis documental
La herramienta metodológica seleccionada para alcanzar los objetivos de investigación
de este trabajo fue el análisis documental. Esta técnica de investigación cualitativa
dirigida al análisis de fuentes secundarias, tiene como objeto reunir, seleccionar y
estudiar datos que están en forma de documentos.
Encontramos que, “el análisis documental es un conjunto de operaciones encaminadas
a representar un documento y su contenido bajo una forma diferente de su forma original,
con la finalidad posibilitar su recuperación posterior e identificarlo” (Gómez Ferri; Grau;
Ingellis; Jabbaz, 2004 p. 1).
Así, pues, esta investigación seleccionó esta herramienta metodológica con el objeto de
facilitar el análisis y extracción de la información de los documentos seleccionados. Dicho
análisis comprendió la identificación externa y física de los documentos y la descripción
conceptual o temática de su contenido.
Así mismo, se entendió como documento “el soporte material de hechos, fenómenos y
manifestaciones de la realidad social que existen de forma previa e independiente”
(Palacios, 2014 p. 13) a la investigación. No obstante, en el desarrollo de la investigación
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se hizo particular énfasis en formatos escritos de titularidad pública o privada, cuya
información es de naturaleza académica, oficial, institucional y especializada.
De acuerdo con esto, la información secundaria fue recaudada y tratada siguiendo el
siguiente orden:
Búsqueda de la información documental: Previo al proceso de análisis documental,
se realizó la búsqueda y rastreo de información documental. En este paso, se
identificaron las fuentes documentales que se pueden encontrar en bibliotecas,
hemerotecas, centros de información institucional, internet o bien sea, en diversos
eventos como congresos, talleres, seminarios, entre otros.
Selección de la información documental: Posteriormente, se seleccionaron los
documentos pertinentes para el propósito de esta investigación, que abordaban
temas asociados con su interés y se consideren útiles para su desarrollo. Los
criterios de selección se definieron de acuerdo con la estructura del trabajo, es
decir, con el contenido temático que comprenden esta investigación. Así mismo,
la fuente, el autor, las referencias bibliográficas, las observaciones y evaluación,
sirvieron de criterios para seleccionar el material documental.
Análisis formal y de contenido: En esta fase se procedió a realizar el análisis
documental del material seleccionado. El objeto del análisis formal fue identificar
y controlar los documentos seleccionados para alcanzar los objetivos de esta
investigación. Bajo esta operación, se describieron los documentos en función de
sus características formales y bibliográficas —autor, título, editorial, año de
publicación, lugar de edición, dimensiones, entre otros— adoptando los criterios
del sistema Harvard. El segundo paso fue realizar el análisis interno o de contenido
de los documentos, proceso que consistió en la identificación, recuperación y
evaluación de los documentos originales según su contenido.
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Clasificación documental: Finalmente, se estableció un orden por categorías de
los documentos de acuerdo con la estructura de la investigación. El objetivo de
esta fase, fue facilitar la administración de la información a partir de su
agrupamiento por temas específicos.
Así mismo, con el fin de alcanzar el objetivo general de esta investigación, se ampliará el
análisis a partir del estudio del Consejo Nacional de Planeación (CNP). Cabe destacar,
que no se buscó con esto, obtener conclusiones estadísticas generalizables sino ampliar
las conclusiones analíticas, validar las proposiciones generales de la investigación e
integrar los elementos teóricos a partir del estudio de una de las dos instancias centrales
de colaboración entre el sector público y sectores no estatales en Colombia.
1.3.2 Justificación de las herramientas metodológicas empleadas
El objetivo general de esta investigación es analizar las alianzas público-privadas para el
desarrollo en Colombia. De acuerdo con esto, esta investigación se considera de carácter
descriptivo-analítico, en tanto se propuso estudiar desde esta perspectiva, la evolución,
el contexto y el estado de las instancias de concertación entre el gobierno colombiano y
sectores no estatales.
Para esto, se estableció el análisis documental como la herramienta metodológica idónea
en tanto se adapta al objeto de esta investigación y representa una fuente inagotable de
información. De acuerdo con los objetivos planteados, el estudio se propone realizar una
revisión teórica y empírica de las distintas variables alrededor de los esquemas de
colaboración público-privada en el país. De aquí, que el análisis documental haya
resultado altamente pertinente en tanto facilitó el acceso a un volumen importante de
información de bajo costo y proporcionó un modelo intelectual para su recuperación y
análisis.
El riesgo de fiabilidad que puede presentar la información secundaria, fue contrarrestado
realizando una selección exhaustiva de fuentes de carácter académico, oficial,
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especializado e institucional. Así mismo, la herramienta de análisis documental facilitó el
acceso a información producida en diferentes contextos espaciales y períodos de tiempo.
Así, entonces, el tratamiento documental proporcionó a esta investigación un método
eficaz de identificación, localización y extracción científico-analítica de la información, el
cual guio el diseño de la investigación y permitió el alcance de sus objetivos.
Así las cosas, a partir del diseño metodológico presentado y de acuerdo con el objetivo
central de la investigación se analizará la colaboración público – privada en Colombia,
haciendo particular énfasis en aquellas instancias que lleven implícita la noción de
coordinación entre gobierno y actores no estatales en procesos de decisión pública.
Dicho de otra forma, instancias que promuevan la participación de actores no estatales
en la definición de estrategias de desarrollo y diseño de políticas.
Así, pues, a continuación, se presentará el marco teórico-conceptual que orientó el
análisis; esto es, una revisión teórica de la gobernanza moderna y conceptual de las
alianzas público – privadas como herramienta para el desarrollo de los países.
Posteriormente, en el segundo capítulo, se realizará una introducción al contexto de
desarrollo de la región. A partir de aquí, se presentará cómo se han incorporado y
adaptado los distintos esquemas de colaboración público – privado en Colombia y la
producción normativa en el país, alrededor de estos esquemas de trabajo conjunto.
En el tercer capítulo, se llevará a cabo el análisis de caso del Consejo Nacional de
Planeación (CNP), dentro del cual se estudiarán los antecedentes y la configuración
institucional del Consejo, sus funciones y diseño organizativo desde el punto de vista
normativo. Para finalizar, se realizará un análisis crítico del Consejo desde dos marcos
de referencia: desde la aspiración constitucional que lo creó y desde la perspectiva teórica
a la cual se vincula esta investigación, la gobernanza moderna.
1.
19
1.4. Marco teórico – conceptual
A continuación, se hará una revisión de las principales posturas teóricas que han
conceptualizado alrededor de la gobernanza moderna o nueva gobernanza, orientación
teórica que dirigirá el análisis de las instancias de colaboración entre el gobierno y actores
no estatales al servicio del desarrollo en Colombia.
En una segunda parte, se realizará una revisión de literatura académica relacionada con
la conceptualización de las alianzas público – privadas, haciendo énfasis en aquellas
incorporadas como instrumentos al servicio del desarrollo. Así mismo, se tendrán en
cuenta las definiciones y elementos identificados por parte de organismos internacionales
con mayor relevancia en América Latina.
1.4.1. Gobernanza Moderna
Este trabajo centra su análisis en la colaboración público–privada como instrumento al
servicio del desarrollo en Colombia bajo el marco teórico de la gobernanza moderna.
Pese a que el concepto de gobernanza no es nuevo, su uso durante mucho tiempo hizo
referencia al mero proceso de “gobernar”. Es por esto, que la nueva literatura académica
apela al término nueva gobernanza o gobernanza moderna con el objeto de separarlo
conceptualmente del término anterior y para indicar un nuevo modo de gobernar.
El debate académico sobre la gobernanza moderna desarrollado fuertemente a partir de
la década de los noventa, intenta dar cuenta de las transformaciones del Estado en las
décadas anteriores. El fracaso parcial de las políticas de reforma y reconstrucción de los
Estados del occidente de Europa después de concluir la Segunda Guerra Mundial y la
desaceleración del crecimiento económico en la década de los setenta, cuestionaron la
capacidad del Estado de asegurar un bienestar permanentemente creciente y su rol como
centro efectivo de la dirección de la sociedad.
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De aquí, que se evaluaran nuevas vías para guiar el desarrollo socio-económico y se
diera paso al mercado para dirigir la transformación política y económica a través de una
serie de políticas de orden neoliberal, orientadas hacia la desregulación, privatización,
menor intervención del Estado e inserción competitiva de las economías en el mercado
mundial.
Así mismo, en América Latina la crisis de deuda de los Estados en la década de 1980,
impuso una serie de presiones en la región por parte de organismos internacionales que
condujeron a un proceso de adopción de estas políticas de liberalización económica.
Si bien, la idea del mercado como fuerza de desarrollo integral ha sido fuertemente
desacreditada por una serie de contratiempos políticos y económicos, ha producido un
efecto importante en la forma de entender la gestión de lo público y la relación entre los
diferentes actores de la sociedad.
Lo anterior, sumado a la pérdida de capacidad del gobierno de dirigir el desarrollo de una
sociedad y conducir su crecimiento económico en tanto las transformaciones políticas,
económicas y sociológicas del siglo XX y que siguen en curso, han reducido sus
capacidades, poderes, recursos y facultades para intervenir los asuntos públicos (Aguilar,
2007).
Este factor de insuficiencia del gobierno expuesto en las décadas de 1980 y 1990, reveló
la necesidad de un nuevo modelo de dirección política de la sociedad con el objeto de
superar las restricciones del desarrollo y “ascender a un nivel superior de información,
inteligencia, recursos, organización y eficiencia que rebasa las potencialidades
gubernamentales, razón por la cual se exigen formas sinérgicas de deliberación,
interacción y asociación público-privada” (Aguilar, 2007 p. 8).
De aquí, que la gobernanza moderna haya adquirido mayor atención como modelo
alternativo al Estado jerárquico tradicional y a la hegemonía del mercado en la regulación
de la sociedad y la gestión de lo público.
21
El concepto de gobernanza, en principio, fue un concepto descriptivo, el cual fue
reelaborado en concepto teórico en la década de 1990, bajo la obra liderada por Jan
Kooiman (1993): Modern Governance: New Government, Society Interactions, la cual
estimuló una serie de estudios académicos y conceptualizaciones por distintos autores.
Entre ellos, Bob Jessop (1998) afirma que la gobernanza pretende dar cuenta de las
transformaciones del papel del gobierno en un contexto de globalización, relocalización,
complejidad social, descentramiento de la política y pérdida del carácter autosuficiente
del Estado y es definida como la interdependencia y coordinación negociada entre
sistemas y organizaciones.
Renate Mayntz señala que la gobernanza moderna significa una “forma de gobernar más
cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales
ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad
civil” (Mayntz, 2001 p. 1). En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no
estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la
formulación y aplicación de políticas públicas.
En la misma línea, Cristina Zurbriggen (2011 p. 1) afirma que “[…] la gobernanza surge
como un nuevo estilo de gobierno distinto del modelo de control jerárquico y de mercado,
caracterizado por un mayor grado de cooperación entre los gobiernos y administraciones
públicas y actores no gubernamentales en la hechura de políticas públicas”. Así, pues,
este proceso de elaboración de las políticas públicas fundamentado en la colaboración,
el consenso y la participación de distintos actores, mejora el rendimiento de las políticas
y, en consecuencia, garantiza la gobernabilidad del sistema político.
De acuerdo con Rhodes, principal exponente de la escuela anglosajona de gobernanza,
la estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por
actores corporativos autónomos y por redes entre organizaciones (Rhodes, 1997).
Rhodes centra el desarrollo académico de la gobernanza en el concepto de redes de
22
políticas públicas o policy networks, intentando comprender las diferentes modalidades
de interacción entre los intereses de actores públicos y privados en la formulación e
implementación de políticas públicas.
Siguiendo a Aguilar, se entiende por gobernanza moderna “al proceso en el que la
definición del sentido de dirección de la sociedad, de las formas de organizarse para
realizar los objetivos —resolver problemas, enfrentar desafíos, crear futuros de valía— y
del modo como se distribuirán los costos y beneficios ya no puede ser obra exclusiva del
gobierno, considerado como el actor único o el dominante, sino que es el resultado de la
deliberación conjunta, interacción, interdependencia, coproducción, corresponsabilidad,
asociación entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” (Aguilar, 2007 p.
10).
De aquí, que la gobernanza moderna como proceso de gobierno o dirección de la
sociedad implique un proceso deliberativo y colaborativo entre el gobierno y actores no
estatales —empresas privadas y organizaciones de la sociedad civil—, en los procesos
de decisión pública, establecimiento de objetivos y estrategias de desarrollo.
Si bien existen distintos estudios y enfoques de investigación acerca del concepto de
gobernanza, entre ellos, quienes se centran en las transformaciones del rol del Estado y
de sus funciones administrativas y aquellos cuya orientación teórica hace mayor énfasis
en el estudio redes de políticas públicas; este trabajo se vinculará con la perspectiva
académica que centra su atención en la gobernanza como un nuevo modo de gestionar
los asuntos públicos fundamentado en un mayor grado de cooperación entre el gobierno
y actores no estatales en procesos de decisión pública y diseño de políticas públicas,
haciendo énfasis en la dimensión de acción colectiva entre el gobierno y sectores no
estatales.
Desde esta perspectiva, la asociación y colaboración público – privada se entiende como
instrumento de reproducción de la gobernanza moderna, en tanto implica la acción
colectiva entre el gobierno y actores no estales, práctica que ha contribuido a difundir y
23
normalizar la nueva gobernanza como modelo de gobierno y forma de dirigir el desarrollo
de las sociedades modernas.
1.4.2. Alianzas público–privadas
La colaboración público - privada es una de las manifestaciones emergentes de la
gobernanza moderna. Dicho de otra forma, la gobernanza en su expresión de
colaboración e interacción entre actores estatales y no estatales se presenta en forma de
asociación como instrumento de gestión de lo público.
Similar a lo que ocurre con el concepto de gobernanza, el concepto de alianza público –
privada (APP) es equívoco, dinámico y no existe consenso sobre una definición que
permita delimitar sus implicaciones. La línea que conceptualiza las APP como una
herramienta de gobernanza sustenta su argumento en que el sector público y privado
gozan de cualidades y competencias específicas que, puestas al servicio de la
cooperación e integración, asegurarán mejores resultados para todos los actores y la
sociedad en conjunto.
En esta línea, Van Ham y Koppenjan (2001 p. 598) definen las alianzas desde la
perspectiva institucional como una forma de “cooperación con algún tipo de durabilidad
entre actores públicos y privados, los cuales conjuntamente desarrollan sus productos y
servicios y comparten riesgos, costos y recursos, asociados con esos productos y
servicios”.
Otras definiciones establecen que “el concepto amplio de lo que implica es la relación de
compartir el poder, el trabajo, el apoyo y/o la información para el logro de objetivos y
beneficios comunes” (Kernaghan, 1993. En: Casado, 2007 p. 2).
La Fundación de Naciones Unidas las define como “la creación de agendas comunes y
la combinación de recursos, riesgos y beneficios. Son colaboraciones voluntarias que se
construyen a través de las respectivas fortalezas y competencias de cada aliado,
24
optimizando la asignación de recursos y consiguiendo resultados mutuamente
beneficiosos de manera sostenible. Implican interacciones que aumentan los recursos, la
escala y el impacto” (Fundación Naciones Unidas, 2003).
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) señala que una APP es un contrato a largo
plazo entre una parte privada y una entidad pública, para brindar un activo o servicio
público, en el que la parte privada asume un riesgo importante y la responsabilidad de la
gestión, y la remuneración está vinculada al desempeño.
El BID presenta una definición operativa de la colaboración público-privada e identifica
algunas figuras jurídicas a través de las cuales se han incorporado las APP en las
legislaciones de los Estados, entre ellas, la tercerización de contratos de gestión,
contratos de arrendamiento financiero, concesión de activos existentes y privatización
parcial.
De acuerdo con las definiciones presentadas, se identifican como puntos en común que
las instancias de colaboración entre el sector público y privado, deben establecer una
cooperación voluntaria perdurable en el tiempo, que defina objetivos comunes a través
de una responsabilidad compartida, se identifiquen beneficios mutuos, se compartan
riesgos e inversiones asociadas y se gestione a través de una distribución equitativa del
poder.
Así mismo, se identifican dos dimensiones fundamentales para el establecimiento de una
instancia de colaboración: una relativa a lo financiero, que indica qué tan financieramente
involucrados están los actores públicos y privados y una dimensión organizacional, que
hace referencia a qué tan estrechamente están organizados estos actores.
1.4.2.1. Alianzas público – privadas para el desarrollo
Pese a que existen diferentes definiciones y figuras a través de las cuales se han
adoptado las instancias de colaboración público – privadas como instrumento de gestión
25
pública, el interés de esta investigación es hacer énfasis en aquellos esquemas que
propenden por la generación de desarrollo.
Los resultados insatisfactorios de las reformas neoliberales, particularmente en América
Latina, reanimaron el debate sobre el papel que cumplen las instituciones públicas en el
alcance del crecimiento económico. “Las fuerzas de mercado no necesariamente
generan en forma espontánea respuestas eficaces frente a los desafíos del desarrollo” y
“[…] es el gobierno quien detenta la capacidad y el alcance para coordinar acciones
colectivas tendientes a alcanzar estos objetivos con visión de largo plazo y, por supuesto,
a estimular las inversiones y asumir riesgos” (Devlin & Moguillansky, 2009 p. 12).
La interdependencia entre los actores del mercado, las organizaciones de la sociedad
civil y las instituciones de gobierno son un factor determinante para superar las
restricciones del desarrollo (Pomerantz, 2011). Así las cosas, el desarrollo deja de ser
una tarea exclusiva, sino depende de la relación y los mecanismos de colaboración entre
las instituciones públicas y el sector privado, económico y social.
Las alianzas para el desarrollo son el mecanismo de gestión que ha cobrado mayor
relevancia, en tanto se considera un instrumento eficaz para corregir las deficiencias del
mercado y del Estado.
Pese a que estos problemas públicos son responsabilidades firmadas y declaradas por
los Estados, no pueden ser gestionados unilateralmente y sólo una colaboración
intersectorial puede asegurar iniciativas suficientes, transversales y multidimensionales,
coherentes e integradas para hacer frente a los problemas más insolubles siendo
eficientes en términos de esfuerzos y recursos.
No obstante, la promoción del desarrollo a través de la colaboración entre actores
públicos y privados no es un elemento nuevo. Desde la creación de instituciones públicas
con el objeto de proteger los derechos de propiedad, consolidar mercados y potenciar las
exportaciones, hasta las subvenciones públicas a sectores estratégicos y el auge de las
26
economías asiáticas emergentes a través de modelos de planificación económica estatal,
han sido estrategias fundamentadas en la asociación de objetivos de la administración
pública con intereses de sector privado.
Si bien esto es cierto, los nuevos retos globales reclaman un carácter diferente de la
colaboración entre el gobierno y otros sectores. Problemas como la erradicación de la
pobreza extrema, la lucha contra el terrorismo, la gestión de flujos migratorios, las redes
de tráfico ilegal, el cambio climático, la propagación de enfermedades, entre otros, se
escapan del alcance del Estado y exigen nuevos códigos de gobernabilidad y estrategias
para ser gestionados.
No existe consenso sobre una definición de APPD en tanto puede variar en función de
sus objetivos, ya sea incrementar la productividad de un sector específico, mejorar la
infraestructura, fomentar la investigación, modernizar sistemas educativos o de salud, o
implementar estrategias de desarrollo económico local, entre otros.
El objetivo esencial de la colaboración público – privada para el desarrollo, la promoción
del desarrollo económico y la generación de bienestar social, otorga un carácter político
sensible a este tipo de alianzas, en tanto la garantía de estos bienes “es estrictamente
una responsabilidad pública y garantizar su acceso con los condicionantes técnicos y
financieros actuales es un reto que exige maximizar la eficiencia de la gestión, así como
capitalizar los recursos de los actores involucrados” (Casado, 2007 p. 3).
Otro elemento importante que caracteriza las colaboración público – privada para el
desarrollo es la participación de organizaciones de la sociedad civil en forma de
Organizaciones No Gubernamentales (ONG), universidades, asociaciones civiles,
sindicatos, plataformas ecologistas o de estudiantes, entre otras. La condición de
sociedad civil organizada, su especialidad técnica, experiencia en implementación de
proyectos sociales e identificación de necesidades locales, convierte al tercer sector en
un agente clave para el funcionamiento de este tipo de alianzas.
27
Naciones Unidas (ONU) define las APPD como “(…) relaciones voluntarias o
colaborativas entre varias partes, Estado y no Estado, en las cuales los participantes
acuerdan trabajar juntos para conseguir propósitos comunes o llevar a cabo específicas
tareas y compartir riesgos, responsabilidades, recursos, competencias y beneficios”
(United Nation General Asembly, 2001).
El Pacto Mundial es la estrategia reciente de Naciones Unidas para promover las alianzas
para el desarrollo. A través de este instrumento, se convocó al sector empresarial a dirigir
acciones para alcanzar los objetivos de desarrollo y a cumplir los principios declarados
por la ONU en materia de derechos humanos, trabajo, medio ambiente y anticorrupción.
Pero más importante, el Pacto Mundial ha servido de foro de diálogo entre líderes
empresariales, directores de grupos sociales, representantes gubernamentales y
técnicos de agencias internacionales, quienes comparten una agenda común y discuten
regularmente los principales retos del desarrollo y cómo trabajar conjuntamente para
resolverlos (Casado, 2007).
De acuerdo con el interés de esta investigación, se considera, entonces, que las
instancias de colaboración público – privada para el desarrollo son una “herramienta de
ensamble capaz de aunar los intereses de distintos sectores en un único objetivo
tendiente a una acción colectiva que ponga en marcha toda la capacidad del país a fin
de consumar la transformación económica” y el bienestar social. (Devlin & Moguillansky,
2009 p. 67). Así mismo, las alianzas para el desarrollo son idiosincrásicas, su
establecimiento, funcionamiento y el entorno institucional dependen del contexto histórico
y político del país.
Si bien no existe un procedimiento universal para constituir una APPD, se identifican
algunos elementos fundamentales a la hora establecerla. En primer lugar, las alianzas
entre el gobierno y otros sectores, solo representarán una estrategia eficaz de desarrollo
si el Estado colabora estrechamente con sectores no estatales, pero retiene su
autonomía en lo que concierne a salvaguardar el bienestar público. Solo así el Estado
28
podrá ser un socio activo del sector privado y el tercer sector, sin quedar cautivo de
intereses privados (Devlin & Moguillansky, 2009).
De otro lado, las instancias de colaboración intersectorial para el desarrollo requieren
verdadera representación de actores privados o civiles, provistos de la información
técnica y de mercado necesaria para construir una estrategia y, a su vez, de actores
públicos investidos con suficiente poder político para tomar decisiones y asignar recursos
(Devlin & Moguillansky, 2009).
Otro elemento importante es el establecimiento de consenso. Para que los esquemas de
colaboración y su financiamiento tengan el respaldo necesario para sostenerse en el
tiempo y obtener resultados, es preciso establecer consensos o, por lo menos,
entendimientos que susciten suficiente aceptación pública. De aquí, que el rol de las
organizaciones de la sociedad civil se constituya un elemento clave para generar
entendimiento alrededor de la estrategia.
Así, pues, de acuerdo con la Comisión Económica para América y el Caribe (CEPAL), el
grado de sostenibilidad de la colaboración entre el gobierno y otros sectores como
herramienta para la trasformación económica y el desarrollo social de los países
depende, entonces, del consenso o el entendimiento logrado acerca de los alcances de
la colaboración.
En este sentido, en términos del consenso, la coordinación y asociación entre el sector
público y privado, varía tanto en la forma del discurso como en su amplitud, tal y como
se observa en la siguiente gráfica:2
2 Gráfico: Campo de Acción de las Alianzas público-privadas. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, La transformación productiva 20 años después. Viejos problemas, nuevas oportunidades LC/G.2367(SES.32/3), Santiago de Chile, 2008. En: Devlin & Moguillansky, 2009 p. 68.
29
Sumado al establecimiento de conceso, para que las APPD alcancen un nivel óptimo de
autonomía que permita que sus estrategias de desarrollo puedan sostenerse a través de
los ciclos electorales, se debe procurar un marco institucional eficaz y correcto (Muñoz,
2000). De acuerdo con Muñoz, el marco institucional resulta de un proceso social de
colaboración y construcción de confianza entre las partes.
Finalmente, se debe procurar minimizar la politización, asegurando un entorno de diálogo
que propicie la construcción de acuerdos y estrategias eficaces de desarrollo.
30
CAPÍTULO II. COLABORACIÓN PÚBLICO - PRIVADA PARA EL DESARROLLO EN
COLOMBIA
El objetivo de este capítulo es presentar el contexto en que se incorporan y la evolución
de los esquemas de colaboración entre el sector público y privado en Colombia como
estrategia para el desarrollo del país, haciendo especial énfasis en aquellas instancias
que reconfiguran los modelos de decisión y dirección de la sociedad, desde la perspectiva
de la gobernanza moderna.
Para esto, en una primera parte se introducirá el contexto regional de desarrollo
económico y social, entendiendo que las democracias latinoamericanas comparten
antecedentes en la constitución de sus marcos institucionales, procesos de
democratización y reformas económicas, así como también enfrentan restricciones
similares para el desarrollo económico y la transformación social. Así mismo, bajo este
contexto, se presenta la incorporación de mecanismos de colaboración entre el sector
público y privado como instrumento al servicio del desarrollo y la gestión de lo público.
A continuación, se realizará una revisión de los principales esquemas de trabajo e
instancias de colaboración entre el gobierno colombiano y actores no gubernamentales
en Colombia. Se presentarán las dos líneas de desarrollo de las alianzas público –
privadas; es decir, las que se vinculan con los procesos de decisión pública, definición de
estrategias y diseño de políticas, objeto de interés de esta investigación, y aquellas
asociadas a la externalización de funciones del Estado y a la ejecución de políticas
públicas.
Finalmente, se presentará el marco legal y en general, la producción normativa alrededor
de los diferentes esquemas de asociación entre el gobierno y actores no estatales.
31
2.1. Contexto regional: Desarrollo en América Latina e incorporación de la
colaboración público - privada
América Latina, pese a episodios aislados de crecimiento económico en algunos países,
no ha alcanzado los mejores resultados en términos de desarrollo económico y social. En
gran medida, el atraso económico generalizado de la región ha sido atribuido a los débiles
y lentos procesos de reforma y constitución de marcos institucionales, tras las
declaraciones de independencia.
A finales del siglo XIX, el subcontinente se constituía en una región subdesarrollada
mientras que otras regiones ascendían en la escala de ingresos de la economía mundial.
El proceso de industrialización que experimentó la región en este siglo, se concentró en
la exportación de recursos naturales y no correspondió a una estrategia diferenciada de
desarrollo sino a fuerzas autónomas de la economía que propiciaron demandas externas.
Es hasta mitad del siglo XX, que impera en la región lo que fue conceptualizado como la
era de la industrialización liderada por el Estado (Ocampo, 2006). Así, entonces, en
diferentes niveles, los Estados dieron un giro en materia de intervención y concentraron
su atención y recursos en la diversificación de la estructura productiva a partir de la
sustitución de importaciones, el desarrollo tecnológico, la construcción de infraestructura
básica, la promoción de desarrollo social y la consolidación del Estado mismo (Devlin &
Moguillansky, 2009).
El rol del Estado como factor de desarrollo produjo un crecimiento explosivo de su
estructura. En los años 70, ante la distorsión de su crecimiento y de cara al proceso de
globalización, el Estado entró en crisis —fiscal, del modo de intervención en lo económico
y social y del modelo burocrático de administración— y se constituyó como la principal
causa del estancamiento económico de la región (Bresser,1998).
Como respuesta a la crisis, se ponen en marcha una serie de reformas estructurales con
el objeto de liberalizar e internacionalizar las economías de la región. Bajo la atenta
32
supervisión del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Departamento
de Tesoro de los Estados Unidos, se emprendieron ajustes dirigidos a la desregulación y
limitación de las intervenciones del Estado en las actividades productivas dando paso al
mercado a conducir los procesos de transformación económica.
Estas reformas institucionales, basadas en el Consenso de Washington, contribuyeron
con la estabilización económica y la modernización en América Latina. El Estado se
concentró en asegurar lo mínimos macroeconómicos, dando paso a las fuerzas del
mercado a inducir la asignación espontánea de recursos e impulsar el desarrollo.
Sin embargo, el predominio del mercado generó fallas en el proceso de democratización
que emprendía la región. Este proceso, que exigía una mayor participación e intervención
del Estado en el proceso de transformación social, condujo a aumentar la brecha de
desigualdad en la región y a depreciar la visión de futuro y el rol del Estado en la dirección
de estrategias de largo plazo.
Por esta razón, surgió un cambio de orientación en América Latina favorable a la idea de
que, si bien, la estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para generar
crecimiento en las economías de mercado, no ha sido suficiente para conducir el
desarrollo de los países de la región. Sin embargo, pese al consenso en la región acerca
de un rol del Estado más proactivo, también ha existido un descontento democrático
generalizado, en tanto los gobiernos no han acreditado suficiente capacidad para dirigir
exclusivamente los procesos de desarrollo económico y social.
En el marco de esta tensión entre Estado y mercado, se sitúa la evolución de la
interacción y colaboración entre actores estatales y no estatales en Latinoamérica. Las
posturas extremas en el debate han profundizado la desconfianza entre los dos sectores
y dificultado sustentar esquemas de trabajo coordinado.
Defensores del mercado y de un Estado de mínimos, “adopta[n] una postura de
desconfianza acerca de la acción colectiva, ya que en este tipo de acuerdos pueden
33
prevalecer los instintos por parte del sector público de alcanzar el mayor beneficio,
generando un desastre para los beneficios colectivos” (Evans & Bowman, 2005. En:
Araya, 2012 p. 2). De otro lado, la escuela neo-estructuralista señala que estas acciones
en conjunto son una herramienta eficaz para la estrategia de desarrollo si el Estado
colabora estrechamente con actores no gubernamentales, pero manteniendo su
autonomía y amparando el bienestar nacional (Devlin & Moguillansky, 2009).
Las iniciativas de coordinación y cooperación entre actores públicos y privados, surgen
en la región, en primera medida, con la incorporación de las prácticas de planificación
como estrategia para ejecutar planes nacionales de desarrollo económico y social en la
década de 1960. Posteriormente, en la década de 1980 y 1990, se introduce, vía
organismos multilaterales, como instrumento de la nueva gestión pública (NGP) para
superar la ineficiente gestión pública e insatisfactoria prestación de los servicios públicos.
Actualmente, existen en la región múltiples esquema de colaboración público – privada.
Pese a no alcanzar el grado de madurez de las experiencias de cooperación en otras
regiones, en Latinoamérica existen importantes escenarios de actuación conjunta entre
actores estatales, económicos y sociales, con diferentes grados de institucionalización,3
que van desde la definición de estrategias de largo plazo hasta la incorporación del sector
privado como entidades ejecutoras de políticas públicas (Devlin & Moguillansky, 2009).
2.2. Colaboración público – privada en Colombia
Se identifican en Colombia dos líneas de colaboración entre el gobierno y actores
económicos y sociales: la primera, instancias cuyo campo de acción son los procesos de
decisión pública y el diseño de estrategias de desarrollo vía los mecanismos de
planificación del país y más adelante, en una segunda línea, los esquemas de trabajo
incorporados por la NGP, que vinculan al sector privado con la externalización de
funciones públicas y en la ejecución de políticas.
3 Anexo 1. Cuadro de instancias público-privadas en países de la región. Dichas instancias, con diferente grado de institucionalización, se han legitimado en torno a la definición y en algunos casos, implementación, de los planes de desarrollo nacional.
34
A partir de la década de 1960, en Colombia se introdujo formalmente la planeación como
parte de las tareas de gobierno. Este ejercicio de planificación se realiza en función de
los ciclos políticos y su objetivo es establecer prioridades estratégicas para el desarrollo
económico y la transformación productiva del país a mediano y largo plazo.
Pese a que en muchos casos ha sido reducido a un instrumento de justificación del gasto
público, la planificación fue el marco original de diálogo entre las entidades de gobierno
y los principales actores económicos y organizaciones sociales. A partir de aquí, han
existido un sinnúmero de iniciativas orientadas a crear sinergias y mecanismos de trabajo
coordinado para la solución efectiva de problemas públicos.
Así las cosas, la incorporación de los mecanismos de planificación generó efectos
positivos para el desarrollo institucional de la colaboración entre el gobierno y actores no
estatales, en tanto estimuló el interés por construir una visión colectiva y una estrategia
nacional a largo plazo.
Representantes de sector empresarial y organizaciones sociales, participan en la
producción de estrategias a través de mesas de diálogo, comisiones especiales e,
incluso, órganos permanentes asesores de la Presidencia para la formulación de planes
de desarrollo nacionales y regionales. No obstante, estas instancias son rediseñadas y
conceptualizadas en cada nuevo ciclo de gobierno de acuerdo con sus intereses y
orientación ideológica.
Actualmente, en Colombia coexisten múltiples instancias de colaboración público –
privada que van desde alianzas de tipo formal y estructurado hasta diálogos tácitos o
informales convocados por el gobierno en torno a alcanzar entendimiento y consenso
sobre algún asunto particular.
Sin embargo, en los últimos años ha habido una tendencia a formalizar estructuras de
diálogo entre el sector público y el privado, las cuales han permitido llegar a importantes
consensos, impulsar procesos creativos en la solución de problemas, definir estrategias,
35
fortalecer la presencia institucional del Estado en zonas de conflicto a través de actores
regionales e, incluso, alcanzar entendimiento con sectores que representan visiones
estratégicas del desarrollo del país distintas a la visión del gobierno.
La proliferación de formas y vínculos entre el gobierno y actores no estatales para trazar
objetivos comunes sobre la base de la acción colectiva y coordinada, ha promovido la
formalización de estructuras de diálogo a nivel nacional y regional con el objeto de lograr
consenso y aunar recursos en torno a las líneas de desarrollo que debe seguir el país.
Así las cosas, a partir de la constituyente de 1991 y en las décadas posteriores, se ha
legislado, otorgando un estatus formal a este tipo de diálogos para asegurar la
legitimación de las alianzas y protegerlas de las diferentes concepciones que vienen con
cada nuevo gobierno. No obstante, existen algunos casos de diálogos estructurados
informales, que se expresan en consejos o comisiones, que fueron adquiriendo
legitimidad de hecho e institucionalizándose.
En una segunda línea, a partir de la década de 1980, se incorporó al sector privado en
las entidades ejecutoras de las políticas públicas. El Estado colombiano introdujo el
esquema de externalización de funciones públicas de la nueva gestión pública (NGP),
como respuesta a la crisis de gobernabilidad, a la precaria gestión de los servicios
públicos y a la debilitada capacidad directiva del gobierno.
Bajo el supuesto de que el Estado sólo debe actuar en aquellas situaciones en las que el
mercado no es el mejor asignador de recursos, el gobierno ha apelado a este esquema
de asociación público-privada para la construcción, mantenimiento y operación de
infraestructura productiva y social. Existe una amplia y robusta producción normativa
alrededor de estos modelos de trabajo entre el sector público y privado.
La incorporación de esta herramienta de la NGP en la administración pública colombiana,
ha tenido resultados positivos en términos generales. El sector privado empresarial y las
organizaciones sociales especializadas, han operado con mayor competencia la
36
prestación de servicios de carácter público, sirviendo de palancas de desarrollo de
diferentes sectores en el país. La ejecución de proyectos de desarrollo bajo el esquema
APP ha permeado los sectores de educación, energía, justicia, deporte, infraestructura
pública, turismo, agua y saneamiento básico, cultura, transporte urbano, agricultura,
salud y defensa (DNP, 2016).
El Departamento Nacional de Planeación (DNP)4 es la entidad encargada de asegurar
que los objetivos estratégicos del gobierno se cumplan bajo estos modelos de asociación.
De acuerdo con el DNP, las alianzas público – privadas son el mecanismo central para
alcanzar la competitividad que requiere el país. Así, pues, se han dirigido importantes
esfuerzos y recursos al mejoramiento del entorno institucional, económico y normativo
con el propósito de incentivar la participación del sector privado en el desarrollo de
infraestructura pública.
De aquí, que en Colombia existan avances importantes en la promoción y normalización
de proyectos de infraestructura productiva de iniciativa privada, con el propósito de
diversificar las fuentes de financiación y atraer inversionistas privados bajo la supervisión
del DNP, como se mencionó previamente, entidad responsable de asegurar que dichas
inversiones estén alineadas con la estrategia de desarrollo del gobierno.
Si bien, la ejecución de proyectos y políticas públicas bajo el esquema APP se ha
concentrado en mayor medida en entidades del nivel central, existen importantes
avances en la adopción de esta herramienta de la NGP en la administración colombiana.
De acuerdo con el indicador de inversión con participación privada del Banco Mundial,
Colombia ocupa el cuarto lugar del ranking con una inversión de USD 6.97 billones y la
4 El Departamento Nacional de Planeación - DNP es un Departamento Administrativo que pertenece a la Rama Ejecutiva del poder público y depende directamente de la Presidencia de la República. Los departamentos administrativos son entidades de carácter técnico encargadas de dirigir, coordinar un servicio y otorgar al Gobierno la información adecuada para la toma de decisiones. Tienen la misma categoría de los Ministerios, pero no tienen iniciativa legislativa. El DNP es una entidad eminentemente técnica que impulsa la implantación de una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas colombianas, el manejo y asignación de la inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del Gobierno.
37
tercera posición en el ranking de Infrascope entre los gobiernos más activos en APP
(DNP, 2016).
En resumen, los esquemas de colaboración público-privada como instrumento al servicio
del desarrollo del país, se ha introducido a la gestión de lo público en dos líneas con
ritmos de evolución diferentes. Esto es, las instancias deliberativas y de concertación
incorporadas a partir de los mecanismos de planeación para la toma de decisiones y el
diseño de políticas públicas y las alianzas que incorporan al sector privado con la
externalización de funciones públicas y como ejecutora de las políticas.
Pese a que estas últimas, fueron incorporadas a la gestión pública con posterioridad a la
introducción formal de las instancias de participación de actores no gubernamentales en
procesos de decisión y diseño de políticas públicas, su ritmo de evolución y adaptación a
la realidad política del país ha sido más rápido.
Aunque este esquema de trabajo entre el sector público y privado —haciendo referencia
a las instancias vinculadas con la gestión y ejecución de políticas— contribuye a difundir
y favorece la gobernanza moderna en el país, no se expresa necesariamente como una
nueva forma de dirección política de la sociedad, diferente a la jerárquica y centralista
que ha imperado hasta ahora.
Bajo este modelo, las instituciones del Estado han transitado de ser proveedoras directas
de bienes y servicios a ser reguladoras y contratistas de dichos servicios, lo que no
implica una reconsideración de su rol como centro del poder político ni necesariamente
una disposición del gobierno a coordinarse con los demás actores.
Así mismo, para el sector privado no constituye, necesariamente, una reorientación de
sus objetivos estratégicos financieros y comerciales, sino la incursión en un nuevo
modelo de negocio o la apertura a un nuevo mercado. De aquí, que no en todas las
acciones entre el sector público y privado esté implícita la noción de colaboración y
descentralización del poder político que contempla la gobernanza moderna.
38
De otro lado, las instancias de concertación donde los actores no estatales pueden
expresarse e intervenir en los procesos decisión, se relacionan, al menos formalmente,
con el cambio del papel del Estado en la dirección de la sociedad y en el ámbito de acción
de lo público. En palabras de Kooiman, esta sería una nueva manera de hacer el trabajo
de lo público, que deja de ser estrictamente estatal y que refleja un aumento de la
interdependencia política, económica y social característica de la sociedad
contemporánea.
Sin embargo, estas instancias de deliberación y concertación cuyo campo de acción son
los procesos de decisión, planeación y diseño de políticas, ha supuesto una serie de
tensiones en tanto el gobierno no siempre acepta compartir lo que tradicionalmente ha
sido de su exclusivo dominio. Así, pues, en Colombia la participación de actores no
gubernamentales a través de este tipo de instancias, ha sido resistida y presenta
restricciones para su institucionalización.
2.2.1. Instancias centrales de colaboración entre el gobierno y actores no
estatales en procesos decisión y planificación pública
En la conducción de la sociedad colombiana han proliferado una retórica de instancias,
estructuradas y tácitas, que vinculan a los actores no estatales en los procesos de
decisión, pero que en la práctica no encuentran terreno para su consolidación.
Pese a los cambios en los que está inmersa la sociedad colombiana y la restricción del
Estado de ser el único actor en la gestión de lo público, acentuado en la presencia
desigual que ejerce en el territorio, las instancias de colaboración público – privada no
necesariamente tienen implícito un proceso de descentralización de la dirección de la
sociedad y de coproducción de estrategias en torno a los dilemas de desarrollo.
Entre otras razones, las limitaciones a la hora de que los imperativos de la colaboración
público – privada puedan consolidarse, se explica por la misma dificultad de las fuerzas
39
políticas colombianas de construir consenso. Las constantes reorientaciones que sufren
la visión de largo plazo del país, han debilitado la madurez e institucionalización de la
coordinación del gobierno con otros actores del marco democrático.
De aquí, que las plataformas de diálogo entre el gobierno y actores no estatales expiren
y sean rediseñadas con cada nuevo ciclo político, debilitando las acciones conjuntas. Es
el caso de la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación (CNC), que, junto al
Consejo Nacional de Planeación (CNP), son las dos instancias centrales y formales a
través de las cuales se expresan la sociedad civil organizada y el sector privado
empresarial, para la concertación de estrategias de competitividad y definición de planes
de desarrollo a nivel nacional y regional.
2.2.1.1. Comisión Nacional de Competitividad e Innovación (CNC)
La Comisión Nacional de Competitividad e Innovación (CNC) es el órgano asesor del
Gobierno Nacional y de concertación entre este, las entidades territoriales y la sociedad
civil en temas relacionados con la productividad y competitividad del país. La CNC opera
bajo el marco institucional del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología
e Innovación (SNCCTel)5 y está compuesta por representantes de gobierno nacional y
regional, de los gremios económicos, del sector laboral, de asociaciones académicas y
organizaciones sociales.6
5 EL SNCCTel es el conjunto de leyes, políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos, que implica la gestión de recursos humanos, materiales y financieros de las entidades de la administración pública en coordinación con los del sector privado, así como las entidades del Estado responsables de la política y de la acción en los temas relacionados con la política competitividad, productividad e innovación. (SNCCTel, 2016). EL SNCCTel surgió, originalmente, por medio del Decreto 2828 de agosto de 2006 bajo el nombre de Sistema Administrativo Nacional de Competitividad (SNC), con el objetivo coordinar las actividades que realizan las instancias públicas y privadas relacionadas con la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas necesarias para fortalecer la posición competitiva del país en los mercados interno y externo. No obstante, el Sistema ha estado sometido a constantes redefiniciones conceptuales y orgánicas; en última ocasión, siendo intervenido por el Plan Nacional de Desarrollo vigente (Ley 1753 de 2015). 6 La CNC es presidida por el Presidente de la República y compuesto por representantes del gobierno nacional, en su mayoría ministros, el Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación Colciencias; el Director del Servicio Nacional de Aprendizaje –Sena; cuatro (4) representantes de las Comisiones Regionales de Competitividad designados, por la Coordinación Nacional de las Comisiones; dos (2) representantes de los gremios económicos designados por el Consejo Gremial Nacional; dos (2) representantes del sector laboral
40
El objetivo original de la CNC fue liderar la implementación de la agenda de
competitividad, servir de foro de coordinación y articular los esfuerzos de representantes
del gobierno nacional y departamental, sector privado, gremio de trabajadores y
universidades, para formular los lineamientos de la política de productividad y
competitividad, en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país.
A ello se agrega la misión de apoyar la articulación de las iniciativas y acciones
impulsadas por las diferentes entidades, proponer un modelo de gestión que permita la
asignación de responsabilidades, la implantación de sistemas de medición y seguimiento
de indicadores, las revisiones periódicas, las rendiciones de cuentas y la divulgación
entre la sociedad civil de los resultados de su gestión, entre otras. La Comisión promovió
así mismo, la creación de comisiones regionales de competitividad para mantener
contacto permanente con las regiones a fin de identificar sus principales necesidades y
ventajas competitivas.7
designados por las centrales obreras; el presidente de la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN); el presidente de la Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con educación tecnológica (ACIET); el presidente Ejecutivo de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio (Confecámaras); el presidente del Consejo Privado de Competitividad; el presidente de Bancóldex; el presidente de Pro Colombia; el Director General de la DIAN; el presidente de la Federación Colombiana de Municipios y de la Federación Colombiana de Departamentos; y tres (3) miembros designados por el Presidente de la República (Artículo 5to, Decreto 1500 de 2012). 7De acuerdo con las disposiciones constitucionales, las funciones de la CNC son: “Asesorar al presidente de la República y al Gobierno Nacional en la formulación de los lineamientos de la política de productividad y competitividad, en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país. Apoyar la articulación de las iniciativas y acciones que se adelanten en las diferentes entidades públicas relacionadas con la competitividad. Proponer un modelo de gestión que incluya la asignación de responsabilidades; sistemas de medición y seguimiento de indicadores de productividad y competitividad; revisión periódica de las metas definidas por el CONPES7, rendición de cuentas y divulgación ante la sociedad civil de los resultados de su gestión. Mantener contacto permanente con las distintas regiones para la identificación de sus principales necesidades y sus ventajas competitivas, y recomendar al Gobierno Nacional que promueva la creación de comisiones regionales de competitividad. Proponer la agenda de documentos CONPES sobre productividad y competitividad. Presentar propuestas al Gobierno Nacional para la adopción de medidas tendientes a lograr el mejoramiento de la productividad y competitividad del país, de sus regiones y sectores productivos. Proponer acciones para la modernización de instituciones y normas que afecten la productividad y competitividad del país. Recomendar al Gobierno Nacional la conformación del Sistema Nacional de Competitividad y su relación con otros sistemas. Propender por el desarrollo de una cultura de competitividad y productividad como factor determinante de la gestión privada y pública, de la producción nacional y de la orientación de las empresas hacia los mercados interno y externo” (Decreto 2828 de 2006).
41
No obstante, su objetivo inicial no se ha consolidado en tanto ha sido sometida desde su
creación a constantes redefiniciones. En 1994, durante la administración del presidente
liberal Samper Pizano, inició el proceso institucional que años después constituiría la
Comisión Nacional de Competitividad e Innovación (CNC).
Samper promovió los acuerdos sectoriales de competitividad con el objetivo de mejorar
la productividad de las empresas y el ambiente de negocios. Esta iniciativa fue redefinida
en el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 impulsado por el siguiente gobierno,
formalizando estos acuerdos bajo la instancia de concertación público-privada, Red
Colombia Compite (RCC). El objetivo de esta último, fue articular nuevamente las
acciones de las entidades gubernamentales, del sector privado y del ámbito académico
con el fin de identificar, priorizar y responder a los retos de la competitividad.
En el mismo gobierno, la RCC se transformó en Redes Especializadas, instancia de
concertación nacional que se enfocaba en la formulación y seguimiento de proyectos
considerados de tipo transversal-nacional y apoyaba el avance de aquellos que, por su
complejidad, no podían abordarse en la dimensión sectorial. Estas redes tuvieron
inicialmente una importante participación empresarial, pero su acción fue decayendo con
el tiempo por falta de liderazgo gubernamental y de claridad de objetivos (Devlin &
Moguillansky, 2009).
Posteriormente, bajo la administración de presidente Uribe, inicia otro ciclo de esta
alianza entre el gobierno y sectores no estatales, esta vez, liderado por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP). Bajo esta entidad se crea en el año 2004, la Agenda
Interna para la productividad y competitividad. La preparación de la Agenda hizo surgir
una dinámica de trabajo y de concertación a nivel nacional y regional que condujo a la
reconstrucción de la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación (CNC).
Finalmente, en el año 2015, se constituye el Sistema Nacional de Competitividad,
Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTeI), el cuál integra las diferentes instancias de
coordinación entre el gobierno y sectores no estatales en la materia, encabezada por la
42
Comisión Nacional de Competitividad e Innovación (CNC), Comisiones Regionales de
Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación y el Consejo Privado de Competitividad
(CPC).
Los antecedentes institucionales de la CNC explican, en gran medida, su fracaso en
términos de consolidación y resultados. Las limitaciones a la hora de sentar las bases de
una estrategia de Estado con visión de largo plazo, han debilitado, a su vez, la madurez
institucional y la sostenibilidad de CNC.
Diversos diagnósticos coinciden en su poca efectividad, que se expresa en la inexistencia
de una política de competitividad que integre los diferentes sectores de la sociedad
colombiana. Sumado a esto, el Sistema Nacional en el que opera actualmente, adolece
de desarticulación institucional y duplicidad en las funciones de las diversas entidades
que lo constituyen.
Así mismo, las funciones formales otorgadas a la CNC son de carácter consultivo,
estando dirigidas a recomendar, proponer, evaluar, asesorar y apoyar al gobierno. De
aquí, que el gobierno pueda atender o desconocer el trabajo coordinado que se realiza
en el marco de la Comisión y, en consecuencia, hacer caso omiso a las estrategias
propuestas para incrementar la competitividad en el país.
La labor de la Comisión es, entonces, altamente ineficaz y en su foro persisten prácticas
clientelistas, en tanto propicia negociaciones entre sus representantes y el gobierno al
margen de la agenda institucional, lo cual ha deslegitimado los consensos y acuerdos
alcanzados en el marco de la Comisión.
2.2.1.2. Consejo Nacional de Planeación (CNP)
La segunda instancia central de participación de actores no estatales en la definición de
estrategias y líneas de desarrollo en el país, es el Consejo Nacional de Planeación (CNP).
43
El CNP fue creado por disposición constitucional (1991),8 estableciéndose como su
función principal servir de foro de discusión del Plan de Desarrollo Nacional, lo que implica
emitir un concepto en su fase de elaboración y, posteriormente, realizar seguimiento y
evaluación periódica sobre su ejecución. El Consejo está integrado por representantes
del gobierno central, de entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales,
ecológicos, comunitarios y culturales del país.
Con la incorporación de la metodología de planificación en la década de 1960, se
establecieron las autoridades e instancias de coordinación para la coproducción de
estrategias y construcción de políticas públicas.
Así, pues, de acuerdo con la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo,9 las máximas
autoridades que orientan el proceso de planeación nacional están constituidas por: el
Presidente de la República, máximo orientador; el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES);10 el Departamento Nacional de Planeación, cuya función
principal es desarrollar las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la
República y coordinar la formulación del plan con los ministerios, departamentos
administrativos, entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación; el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, responsable de asegurar la consistencia de los
aspectos presupuestales del plan con las leyes anuales de presupuesto y los demás
Ministerios y departamentos administrativos, desde su ámbito funcional.
Así mismo, la ley orgánica otorgó carácter de instancia de deliberación y aprobación de
los planes de desarrollo al Consejo Nacional de Planeación, el cual conceptúa respecto
8 Artículo 340 (1991). Constitución Política de Colombia. 9 Ley 152 de 1994: Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. 10El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) creado por la Ley 19 de 1958, es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión. El Departamento Nacional de Planeación desempeña las funciones de Secretaría Ejecutiva del CONPES.
44
del proyecto del Plan de Desarrollo y al Congreso de la República, el cual aprueba el
proyecto de Plan de Desarrollo y lo eleva a Ley de la República.
Así, pues, el Consejo fue constituido con el objeto de fortalecer la planeación mediante
la incorporación al proceso de las organizaciones de la sociedad civil y el sector
económico y como una forma de corregir prácticas centralistas y unilaterales del poder
ejecutivo y clientelistas del Congreso de la República y de los partidos políticos.
A diferencia de la Comisión, el CNP no ha adolecido de las mismas redefiniciones, lo que
ha favorecido su continuidad. De aquí, que el CNP se proyecte como un proceso
interactivo de construcción de acuerdos entre la sociedad y el Estado, más allá de una
simple agregación de proyectos o una actividad burocrática (Devlin & Moguillansky,
2009).
Por lo anterior y de acuerdo con el interés de esta investigación, se propone profundizar
en un esquema de colaboración cuya vocación formal contenga implícita la noción de
coordinación y deliberación entre el gobierno y actores no estatales y la intención de
ampliar los centros de decisión pública, tradicionalmente jerárquicos y centralistas.
Para esto, en el siguiente capítulo se estudiará el caso del Consejo Nacional de
Planeación, con el objetivo de ampliar el análisis y evaluar una de las instancias centrales
de colaboración público-privada en el país desde las proposiciones de la gobernanza
moderna. No obstante, previo al desarrollo del caso, se presentará el marco legal general
y la producción normativa que promueve y reglamenta el establecimiento de alianzas
formales entre entidades públicas y el sector privado en Colombia.
2.3. Marco normativo general de la colaboración público – privada en Colombia
La constitución política de Colombia de 1991, promulga como principio fundamental y en
el marco de los fines esenciales del Estado, “(…) facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
45
Nación”11(Constitución Política de Colombia 1991). La norma fundamental que rige el
Estado colombiano establece como uno de los fines fundamentales del Estado, promover
la integración de los ciudadanos y actores de la sociedad en los procesos de toma de
decisión de interés general.
Así mismo, la carta constitucional establece la creación del Sistema Nacional de
Planeación como el marco central y territorial de participación de los actores del sector
económico y de la sociedad civil, en los procesos deliberativos y de consecución de
consenso alrededor de las estrategias de desarrollo que debe seguir el país y el diseño
de políticas públicas (Artículo 340. Constitución política de Colombia, 1991).
En 1993, en línea con la incorporación de instrumentos de la NGP, se unifica la
contratación estatal a través de la expedición del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública (Ley 80, 1993). En este estatuto se definen y regulan las
concesiones y tercerizaciones como formas jurídicas para la prestación de bienes y
servicios públicos. No obstante, es bajo la ley 1508 de 2012, que se contemplan bajo el
esquema de asociación público – privada.
En el marco de la Ley 1508 de 2012, se establece el régimen jurídico de las asociaciones
público-privadas y se dictan normas orgánicas de presupuesto. En el artículo primero, se
definen las asociaciones público-privadas como “un instrumento de vinculación de capital
privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona
natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus
servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia, riesgos entre las partes
y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la
infraestructura y/o servicio”.
En el segundo artículo de la misma ley, se establece como ámbito de aplicación de las
APP en Colombia a “todos aquellos contratos en los cuales las entidades estatales
11 Constitución Política de Colombia 1991. Título I. Principios Fundamentales, Artículo 2. Fines esenciales del Estado. Colombia.
46
encarguen a un inversionista privado el diseño y construcción de una infraestructura y
sus servicios asociados, o su construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento,
actividades todas estas que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha
infraestructura. También podrán versar sobre infraestructura para la prestación de
servicios públicos”.
Dentro de los aspectos generales de este nuevo marco jurídico, encontramos que se
amplía el ámbito de aplicación del modelo asociación del sector de transporte a sectores
de infraestructura social, productiva y servicios relacionados. Así mismo, incluye un
régimen normativo aplicable a las iniciativas privadas, contiene cambios en el tratamiento
presupuestal y aclara los roles y funciones de las entidades que participan en el ciclo de
proyectos APP. El propósito de este nuevo marco normativo, es atraer inversionistas de
largo plazo con suficiente capacidad financiera que no sólo participen en la construcción
de la infraestructura social o productiva, sino en su operación y mantenimiento.12
En el mismo año, se firmó la resolución 3656 por la cual se establecen los parámetros
para la evaluación del mecanismo de asociación público privada como una modalidad de
ejecución de proyectos, tratados en la Ley 1508.
En el año 2015, se expide el decreto único 1082 por medio del cual se reglamenta el
sector administrativo de planeación nacional. Este decreto recopila una serie de decretos
previos13 que establecen disposiciones específicas relacionadas con la colaboración
público - privada. Dentro de los principales aspectos que reglamenta, están: la naturaleza
de los oferentes en proyectos; disponibilidad, niveles de servicio y estándares de calidad;
definición de aportes públicos; iniciativas públicas y privadas para el desarrollo de
proyectos, el sistema de precalificación; tratamiento de riesgos; aprobaciones de los
proyectos y la implementación de APP en sector de agua potable y saneamiento básico.14
12 Ley 1508 de 2012. Régimen Jurídico de APP en Colombia. 13 Decretos 1467 de 2012 2043 de 2012, 1610 de 2013, 1026 de 2014, 1553 de 2014 y 63 de 2015 14 Decreto 1082 de 2015. Título II. Decreto único reglamentario del sector administrativo de Planeación Nacional.
47
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) es la entidad de gobierno encargada de
coordinar y asegurar que los modelos de asociación se ajusten a las políticas públicas y
conduzcan al cumplimiento de los objetivos estratégicos del gobierno. El DNP es también
responsable de formular y desarrollar políticas y marcos regulatorios, prestar apoyo
técnico, financiar y diseñar las guías de estructuración y evaluación de los proyectos bajo
esta modalidad.
De acuerdo con la Ley 1753 de 2015, el DNP o la entidad de planeación de la entidad
regional que corresponda, según sea el caso, están facultadas para expresar un concepto
y realizar recomendaciones sobre los consensos que se presenten bajo este esquema,
en función de determinar si el modelo de asociación se ajusta a las políticas sectoriales,
a los planes de mediano y largo plazo, a la priorización de proyectos y en general, a los
intereses de gobierno nacional.15
En atención a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 1508 del 2012 y el artículo 21 del
decreto reglamentario 1467 del 2012, se creó el Registro Único de Asociación Público
Privada (RUAPP). El RUAPP es una base de datos administrada por el Departamento
Nacional de Planeación que recopila la información sobre el estado de los proyectos que
bajo este esquema se desarrollan a nivel nacional y territorial.
De acuerdo con el alcance normativo, se puede inferir que en Colombia la asociación
entre entidades de gobierno y el sector empresarial ha enfatizado en la adopción del
esquema de externalización de funciones públicas y ejecución de políticas,
particularmente, de infraestructura productiva y social.
Pese a que las alianzas entre el gobierno colombiano y actores no estatales en torno a
procesos de deliberación pública, se expresan a través de instancias formales y
estructuradas, no se ha desarrollado un marco normativo general y desde el punto de
15 La evaluación y priorización de proyectos bajo el modelo de asociación público - privada, es reglamentada en resolución 1464 de 2016.
48
vista legal, las instituciones públicas no se han dispuesto en función de transitar hacia un
modelo de gobernanza moderna, el cual supone una constante concertación con actores
económicos y sociales.
Sin embargo, recientemente el Ministerio de Educación Nacional en asociación con
organizaciones de la sociedad civil y representantes del gremio empresarial, elaboró un
modelo de asociación que amplía el marco conceptual de la colaboración entre el sector
público y el sector privado en Colombia, cuya perspectiva ha servido para sustentar
iniciativas legislativas.
En el marco de este modelo, se define las APP como “una relación que establecen una
institución del Estado y una o varias entidades del ámbito privado, tales como fundaciones
empresariales, empresas, organizaciones no gubernamentales –ONG–, instituciones de
educación superior, entre otros, para implementar proyectos que permitan la generación
del bien común” (Cardona y Sariegokluge, 2010 p. 2).
Así mismo, los sectores que conforman las alianzas son definidos para comprender los
niveles de coincidencia y divergencia. En Colombia, hacen parte sector público aquellas
instituciones y actores que pertenecen al Estado en las tres ramas del poder —legislativo,
ejecutivo y judicial—, suscritos a los gobiernos nacional, departamental o municipal.
El sector privado es comprendido por organizaciones empresariales o sociales, que
otorgan a las alianzas con el sector público atributos como el uso y transferencia de
nuevas tecnologías, conocimiento técnico, innovación, infraestructura y eficacia en la
inversión para el logro de objetivos, generando con ello una participación real en el
desarrollo del país.
49
CAPÍTULO III. CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN (CNP)
El Consejo Nacional de Planeación (CNP) es la instancia más importante en Colombia
de planeación participativa, toda vez que en él confluyen los representantes de las
entidades territoriales y de los distintos sectores que integran la sociedad civil con el
objeto de intervenir las fases y los procesos de planificación del país.
Este capítulo se propone, entonces, profundizar en el análisis, validar las proposiciones
generales de la investigación y ampliar sus conclusiones a partir del estudio del CNP.
Para esto, en la primera parte se presentará el contexto que precedió y condujo al
establecimiento del Consejo. Posteriormente, se presentarán las disposiciones
normativas que definen su organización, integrantes, alcance y funciones. Finalmente, se
analizará la labor, consolidación y autonomía del Consejo desde dos aproximaciones:
desde la perspectiva constitucional que dispuso su creación y desde el marco teórico que
orienta esta investigación, la gobernanza moderna.
3.
3.1. Antecedentes y configuración institucional del CNP
En 1991, la Asamblea Nacional Constituyente, introdujo como mandato constitucional
instancias de concertación y participación de actores no estatales, con el objetivo de
corregir las desviaciones y problemas que se presentaron durante la vigencia de la
Constitución de 1886, que coartaron las visiones y propuestas políticas distintas a las
impuestas por la élite política del centro del país.
Debido a lo anterior y los conflictos consecuentes en la periferia del país, la Carta de 1991
estableció en su segundo artículo como uno de los fines esenciales del Estado
colombiano “[…] facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (Constitución política
de Colombia, 1991).
50
Para hacer efectivo el mandato constitucional, las instituciones del Estado colombiano,
responsables dirigir los procesos de decisión pública y de diseñar políticas, deben
asegurar espacios de concertación y participación de sectores privados, económicos y
sociales, que conforman la sociedad civil colombiana, en los procesos de planeación y
producción de estrategias de desarrollo.
Así mismo, constitucionalmente se estableció que los procesos de planificación del país
tendrían un carácter indicativo para la sociedad y obligatorio para el Estado y se
contempló, desde su concepción, la vinculación y colaboración de actores no
gubernamentales a través de la creación del Sistema Nacional de Planeación,
conformado por los consejos de planeación, nacionales y territoriales.
Así, entonces, con el propósito de incorporar actores no estatales tradicionalmente
excluidos en los procesos de planeación y en el debate de políticas públicas, se
estableció la creación del Consejo Nacional de Planeación, integrado por representantes
de entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales y de los Consejos Territoriales de Planeación (CTP), los cuales
constituyen el Sistema Nacional de Planeación.16
El CNP, única instancia de colaboración entre el gobierno y actores no estatales de origen
constitucional, modificó, al menos desde lo formal, el curso de los procesos de planeación
en Colombia cuya esencia previa a los consejos “se traducía en reuniones a puerta
cerrada de expertos con dones para leer desde allí las realidades del país, interpretarlas,
problematizarlas y promover cursos de acción para resolver los problemas sociales [del
país]” (Puentes y Gonzáles, 2011 p. 205).
16 Artículo 340, Constitución Política de Colombia: “Habrá un Consejo Nacional de Planeación, integrado por representantes de entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación”.
51
Las palabras del ex magistrado Ciro Angarita reflejan la lógica de la dirección política que
se buscó revertir a través de la creación del CNP: “La existencia de un pequeño grupo de
gentes educadas en el centro del país o en el exterior, reunidas en el Departamento
Nacional de Planeación y otras instituciones técnicas de orden nacional, orientadas por
una ideología estatista, justificaba el trato de las regiones como menores de edad. Las
instituciones políticas de esa época, que no permiten ninguna decisión en la periferia,
reflejan esa concepción […], en síntesis, se suponía que un grupo selecto de personas
podía escoger lo más conveniente para la Nación por encima de las regiones y del
funcionamiento de los mercados” (Angarita, 1995. En: Puentes y Gonzáles, 2011 p. 206).
Así, entonces, la asamblea nacional constituyente buscó institucionalizar la colaboración
entre representantes de la sociedad civil y de gremios económicos y el gobierno, creando
un foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo,17 a nivel central y en los
diferentes niveles territoriales —departamental y municipal—. Posteriormente, se
determinó en el Estatuto Orgánico de Planeación (1994),18 que las máximas autoridades
administrativas de las entidades territoriales tendrían al menos cuatro asientos en el CNP,
con el objeto de servir de vínculo y coordinación entre los diferentes niveles de la
administración pública.
17 Artículo 339, Constitución política de Colombia (1991). “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.” 18 Véase: Ley 152 de 1994, conocida como el Estatuto Orgánico de Planeación.
52
3.1.1. Marco jurídico del CNP
El Consejo Nacional de Planeación fue creado por la carta constitucional de 1991 y
posteriormente, reglamentado de acuerdo con el siguiente desarrollo normativo y
jurisprudencial:19
La creación del Consejo Nacional de Planeación es dictada por el Art. 340 de la
Constitución Política de Colombia, el cual establece que el mismo estará integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales,
ecológicos, comunitarios y culturales. Adicionalmente le otorga carácter consultivo y
19 Elaboración propia. Fuente: CNP. Marco jurídico del CNP.
53
establece que su principal función será servir de foro para la discusión del Plan Nacional
de Desarrollo.
La denominada Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, ley 152 de 1994, estableció las
autoridades e instancias de planeación, otorgándole al Consejo Nacional de Planeación,
junto con el Congreso de la República, el carácter de instancia. Adicionalmente establece
su composición, las calidades de los integrantes del Consejo, su periodo, funciones y el
proceso de designación por parte del presidente de la República.
Bajo el Decreto 2284 de 1994 se establece que la participación de los Consejeros
Nacionales de Planeación, representantes de las entidades territoriales, se hará con
independencia de la persona que ejerza los cargos de gobernador y alcalde, según sea
el caso. Adicionalmente reglamenta los parámetros para el proceso de designación de
los Consejeros Nacionales.
El proceso para la designación de los Consejeros Nacionales representantes de las
entidades territoriales es establecido por el Decreto 2250 de 2002, proceso que se lleva
a cabo según los grupos que establece esta norma, adicionalmente implementa el
proceso de convocatoria adelantada por el Departamento Nacional de Planeación, así
como la presentación de las ternas para la postulación.
Los aspectos relacionados con la designación de los Consejeros Nacionales de
Planeación y con su naturaleza son contemplados por la Sentencia No. C-015/96.
Respecto al concepto que debe emitir el CNP, la sentencia señala que: “es requisito
indispensable, de obligatoria observancia, para la validez de la ley mediante la cual se
adopte el Plan Nacional de Desarrollo”.
Bajo la sentencia C-191/96 se establece que la participación democrática debe permear
todo el proceso de planeación y no sólo la elaboración del Plan. Esto significa que es
perfectamente legítimo que la ley establezca, dentro de ciertos límites, mecanismos de
ejecución, fiscalización y evaluación del Plan que sean esencialmente participativos.
54
Así mismo, bajo la Sentencia C-524/03 se enuncia que “la realización del principio de
participación consagrado en la Carta Política exige que la actuación del Consejo Nacional
de Planeación y de los consejos territoriales, como instancias para la discusión del Plan
de Desarrollo, se garantice no sólo en la fase de aprobación sino también frente a las
modificaciones del Plan, lo que les otorga a dichos consejos permanencia institucional
para el cumplimiento de su función consultiva”. En consecuencia, la función consultiva de
los Consejos de Planeación no se agota en la fase de discusión del Plan, sino que se
extiende a las etapas subsiguientes relacionadas con su modificación.
A nivel municipal y departamental se dispone constitucionalmente la creación de
instancias territoriales de planeación, Consejos Territoriales de Planeación (CTP), cuyo
objetivo es garantizar la participación de actores de la sociedad civil en la construcción y
seguimiento de políticas públicas a nivel territorial, en virtud del principio de la planeación
participativa. A continuación, el desarrollo normativo que regula los CTP:
El art. 340 de la Constitución Política determinó que en las entidades territoriales también
habría Consejos de Planeación, los cuales junto con el Consejo Nacional constituirían el
Sistema Nacional de Planeación.
Así mismo, se establecen las autoridades e instancias territoriales de planeación por la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, otorgándole a los CTP junto con las Asambleas
Departamentales, los Concejos Municipales, Distritales y de las Entidades Territoriales
Indígenas, el carácter de instancia. Adicionalmente implementa su composición y
funciones.
Posteriormente, bajo el desarrollo jurisprudencial de la sentencia C-191/96 se determina
que los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de
desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales, deben ser,
en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es "facilitar
55
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política
y administrativa de la Nación”.
Finalmente, en el año 2013 la sentencia C-524/03 resalta el papel que deben tener los
consejos en relación con los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales. Establece que la función consultiva de los Consejos de Planeación no se
agota en la fase de discusión del Plan, sino que se extiende a las etapas subsiguientes
relacionadas con su modificación.
3.1.2. De las disposiciones normativas del CNP: Funciones, miembros y
alcances
Por mandato constitucional, se crea el Consejo Nacional de Planeación (CNP),
otorgándole carácter consultivo y sirviendo de foro de diálogo y concertación entre
actores públicos y privados para la construcción de políticas públicas y la formulación de
los Planes de Desarrollo.
Como se mencionó anteriormente, la creación del CNP fue dispuesta por la Asamblea
Constituyente de 1991, la cual dejó al Congreso de la República la labor de reglamentar
e institucionalizar el acercamiento de los actores no gubernamentales a los centros de
decisión del país.
Así las cosas, bajo el Estatuto Orgánico de Planeación (Artículo 12o, Ley 152 de 1994)
se otorga al CNP el carácter de instancia nacional de planeación, se determinan los
parámetros de su funcionamiento y se derivan como sus principales funciones:
• Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual implica organizar
y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales con los
Consejos Territoriales de Planeación en las cuales intervengan los sectores
económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el fin de garantizar
56
eficazmente la participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la
Constitución Política.
• Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno
Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del
plan; de esta forma, la función consultiva del Consejo Nacional de Planeación y de los
Consejos Territoriales de Planeación no se agota en la fase de discusión del Plan de
Desarrollo, sino que se extiende a las etapas subsiguientes en relación con la
modificación de dichos planes.20
• Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación
sobre el contenido y la forma del Plan.
• Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el gobierno.
Sin embargo, en el año 2003, las funciones del CNP fueron ampliadas por la Corte
Constitucional (Sentencia C-524 de 2003), la cual especificó que la labor de los Consejos
de Planeación incluye el seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo. Para
cumplir con su función de seguimiento y control sobre las estrategias de desarrollo que
deben seguir los gobiernos, se han formado amplias redes de apoyo, integradas por
ciudadanos y organizaciones sociales.
La instancia regional del CNP, los Consejos Territoriales de Planeación (CTP), son
creados para asegurar la participación ciudadana en la construcción y seguimiento de
políticas públicas a nivel territorial. Los CTP cumplen las mismas funciones orgánicas del
CNP a nivel departamental y municipal.
De acuerdo con el Estatuto Orgánico de Planeación, el CNP es convocado por el
Gobierno una vez el presidente ha tomado posesión de su cargo y está integrado por
representantes de las entidades territoriales y de diferentes sectores de la sociedad civil,
20 Texto subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-524 de 2003.
57
quienes son elegidos por el presidente de la República de ternas propuestas por las
correspondientes autoridades y organizaciones.
La presentación de ternas, el proceso de convocatoria y la designación de los consejeros
y consejeras Nacionales de Planeación y de representantes de las entidades territoriales,
se reglamenta mediante decreto en 1994 y se establece que sólo organizaciones con
personería jurídica podrán presentar ternas ante el Departamento Nacional de
Planeación para la posterior selección y designación de los representantes y miembros
del CNP por parte del presidente de la República. El nombramiento por parte del
presidente se realiza a título personal.
Los sectores con representación en el Consejo por decreto, 21 son el económico, social,
educativo y cultural, ecológico, minorías étnicas, comunidades negras, isleñas y
organizaciones que representen las mujeres.
Con respecto al sector económico, las personas jurídicas que agremien y asocien a los
industriales, los productos agrarios, los comerciantes, las entidades financieras y
aseguradoras, los microempresarios y las empresas y entidades de prestación de
servicios. Con respecto al sector social, las personas jurídicas que agremien o asocien a
los profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e
informales.
En representación del sector educativo y cultural, las agremiaciones nacionales
jurídicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurídicamente
reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educación primaria y
secundaria de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente
constituidas cuyo objeto sea el desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones
que agrupen a nivel nacional los estudiantes universitarios.
21 Artículo 5º, Decreto 2284 de 1994.- En los términos señalados por este Decreto, se establecen las organizaciones con personería jurídica con derecho a presentar ternas para la designación por el presidente de la República de los representantes correspondientes ante el Consejo Nacional de Planeación.
58
Con referencia al sector ecológico, las organizaciones jurídicamente reconocidas cuyo
objeto sea la protección y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente. Del
sector comunitario, por su parte, las agremiaciones nacionales de asociaciones
comunitarias con personería jurídica.
Finalmente, como representantes de los indígenas y las minorías étnicas, las
organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que agrupen a los indígenas, las
comunidades negras y las comunidades isleñas raizales del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, y para los representantes de las mujeres, las
organizaciones no gubernamentales cuyo objeto sea la protección y defensa de los
derechos de la mujer.
Así las cosas, los integrantes de CNP22 son elegidos por un período de ocho años –el
doble del período presidencial–, con el propósito de que la responsabilidad de mantener
la continuidad de los planes de desarrollo repose en estos consejos. No obstante, se
establece que cada cuatro años podrá realizarse una renovación parcial de los miembros
de los distintos sectores representados en el Consejo.
Finalmente, la sostenibilidad financiera y orgánica del CNP descansa sobre DNP,
reglamentándose que “el Departamento Nacional de Planeación prestará al Consejo el
apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento”
(Sentencia C-524 de 2003).
22 Cuatro (4) alcaldes y cinco (5) gobernadores como representantes de las entidades territoriales; cuatro (4) representantes del sector económico (gremios industriales, productores agrarios, comerciantes, entidades financieras y aseguradoras, microempresarios); cuatro (4) representantes del sector social (gremios de profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales); dos (2) representantes del sector educación (agremiaciones de universidades, instituciones de educación primaria y secundaria de carácter público y privado, estudiantes de universitarios y organizaciones cuyo objeto sea el desarrollo científico, técnico o cultural); un representante del sector ecológico (organizaciones cuyo objeto sea la protección y defensa de los recursos naturales y el medio ambiente); un representante del sector comunitario (asociaciones comunitarias); un representante de los indígenas; un representante de comunidades afro-descendientes; un representante de comunidades isleñas raizales del archipiélago de San Andrés y Providencia y dos mujeres representantes de organizaciones no gubernamentales.
59
3.2. Análisis crítico del CNP
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se planteó dar un giro a la realidad política
del país, la nueva carta buscó fortalecer el proceso de democratización y reorientar el
modelo de dirección política de la sociedad que hasta ahora había excluido visiones
diferentes a las de las élites políticas centrales y generado un gran caos institucional.
Sin embargo, el marco valorativo e institucional colombiano ha restringido la participación
de otros actores del marco democrático en el espacio de deliberación de los asuntos
públicos. A continuación, entonces, se realizará un análisis crítico de la labor del Consejo
desde la visión constitucional que dispuso su creación y desde la perspectiva teórica de
la gobernanza moderna.
3.2.1. Aspiración constitucional vs. Realidad del CNP
El desarrollo normativo y jurisprudencial alrededor del Consejo ha definido criterios claros
sobre los cuales descansa la labor del CNP, como lo refleja el siguiente apartado de la
Sentencia C-015 de 1996 de la Corte Constitucional:
“Como una manifestación del principio básico de la democracia participativa, la
Constitución Política ha hecho indispensable que, antes de pasar por el Congreso, el
proyecto del Plan General de Desarrollo sea conocido, estudiado, discutido y evaluado
por los distintos sectores de la sociedad, cuyo concepto debe ser tenido en cuenta por el
Ejecutivo y el Legislativo al definir los derroteros de la economía durante la vigencia de
aquél […]. El Plan, entonces, no es el resultado de trabajos técnicos y económicos
elaborados en el interior del Gobierno, ni tampoco el de las deliberaciones que tienen lugar
en las cámaras, sino que incorpora, por mandato constitucional, el concepto y el análisis
de un foro deliberante y libre que representa a los asociados, cuyo interés en el proceso
de planeación es incontrovertible en cuando los afecta de modo directo” (Corte
Constitucional, 1996).
60
No obstante, esta visión normativa que constituye el CNP en un mecanismo eficaz de
colaboración y dinamización de las relaciones entre el gobierno colombiano y actores
económicos y sociales para la deliberación, planeación y coproducción de estrategias de
desarrollo, dista mucho en realidad de ser un espacio efectivo de participación.
En primer lugar, desde su concepción constitucional, el CNP careció de carácter
vinculante y decisorio. Los acuerdos alcanzados en el marco del Consejo entre el
gobierno y representantes del sector empresarial y social no son acogidos de manera
obligatoria en las metas y programas estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo o, en
su defecto, en los planes de desarrollo departamentales y municipales. De esta forma, el
diseño normativo le otorgó un alcance meramente formal en los procesos de definición
de estrategias de desarrollo.
La asociación entre el gobierno y actores no estatales en el marco del CNP se sostiene
en la labor de este último de emitir un concepto sobre la propuesta de desarrollo de aquél,
no en un trabajo colaborativo y estrecho de coproducción de estrategias de desarrollo y
diseño de políticas. De aquí, que la relación de armonía y colaboración entre el Consejo
y la entidad que representa al gobierno, el DNP, esté altamente condicionada por el nivel
de aprobación o crítica que los demás sectores representados tengan sobre la propuesta
oficial (Puentes y Gonzáles, 2011).
Esto ha tenido dos efectos importantes en el proceso de institucionalización del CNP: el
primero, la permanente discontinuidad que ha adolecido y la alta politización de su labor.
Esto lo explica, en gran medida, el hecho de que el CNP y los consejos territoriales
dependan para su funcionamiento de los recursos que la oficina de planeación nacional
decida otorgarles.
De aquí, que una postura crítica o una desviación fundamental del proyecto de desarrollo
oficial pueda implicar que el DNP retire el apoyo financiero y logístico a Consejo,
estrangulándolo en su funcionamiento (Puentes y Gonzáles, 2011). Así, el CNP carece
de otra dimensión fundamental en el establecimiento de asociación eficaz y operativa
61
entre actores públicos y privados, es decir, la relativa al nivel de vinculación financiera
que exista entre ellos.
De otro lado, el alto nivel de politización del Consejo se refleja también en los procesos
de designación y elección de los consejeros y consejeras, en tanto la administración ha
permeado los procesos de conformación de las ternas. Esto, ha promovido la constitución
de agendas de negociación paralelas a la agenda institucional en las cuales imperan
prácticas clientelistas, lógicas rentistas y corrupción, que desvirtúan la naturaleza que la
constitución le pretendió otorgar a estos espacios de confluencia social.
A nivel territorial se identifica en mayor medida la alta politización de los Consejos que
resulta de la lógica de cooptación por parte del poder ejecutivo. Las autoridades máximas
a nivel regional, se resisten a comprender las funciones de los consejos optando por
anular su rol cuando se constituyen en un obstáculo para su gestión o usándolo como
escenario de legitimación. Por lo anterior, el rol de los consejos territoriales ha oscilado
entre una fuerte oposición a las administraciones locales o legitimadores ad hoc de sus
acciones.
Otro elemento que explica la falta de autonomía del Consejo y su incapacidad de servir
de foro para la confluencia de diferentes concepciones de desarrollo, ha sido, en palabras
de Clemente Forero,23 “el déficit de competencias que presentan los miembros para
discutir de manera macro sobre el futuro de la sociedad, sobre el rol que debía jugar el
Estado en la conducción de la economía y sobre la visión natural que un ejercicio de esta
naturaleza demanda para cuestionar el proyecto del Plan de Desarrollo y coproducir con
el Gobierno ajustes y estrategias” (Puentes y Gonzáles, 2011 p. 211).
Dentro de los perfiles que representan los actores no estatales, se encuentran quienes
carecen de experiencia y formación en procesos de planeación integral y dirigen su
participación a denunciar las consecuencias de estar alejados de los centros de decisión
del país y la apatía del Gobierno Nacional. Así mismo, están quienes carecen de una
23 Presidente del Consejo Nacional de Planeación (CNP) en el período 1994 -1999.
62
visión global del plan y su participación en el foro de CNP es instrumental, dirigiendo sus
aportes a mejorar sus márgenes de negociación con el gobierno y procurar intereses
segmentados.
Este último elemento, el conocimiento parcial que tienen los delegados de los diferentes
sectores del plan de desarrollo, ha impedido aproximarse a la visión constitucional del
CNP de servir de espacio de deliberación, análisis, coproducción y confrontación del
proyecto de desarrollo del gobierno por parte de la sociedad civil, antes de someterlo a
consideración del Congreso. Por el contrario, el paso del plan de desarrollo por el CNP
es, en la práctica, meramente procesal y sirve como legitimador de la propuesta oficial,
en tanto la presenta como una obra de construcción colectiva sin que existan, en realidad,
aportes sustanciales por parte del Consejo.
Así, entonces, la efectividad del CNP se ha visto socavada en tanto han confluido en su
foro prácticas que se alejan de su concepción constitucional, como instancia de
colaboración y concurrencia de diferentes actores de la sociedad en la definición de
cursos de acción dirigidos al desarrollo económico y la transformación social del país.
De aquí, que, pese a que el CNP es una instancia de diálogo formal y estructurada entre
el gobierno y actores no gubernamentales, su institucionalización es altamente débil.
Esto, en tanto ha fluctuado entre períodos de cooptación por parte del ejecutivo en todos
los niveles, estando al servicio del gobierno y su legitimación, y períodos en los cuales se
resiste a esta lógica y se configura como una fuerza de oposición. En ambos casos
altamente politizado.
Estas lógicas de cooptación y oposición se explican, en gran medida, desde las propias
debilidades de las instituciones del Estado colombiano. El CNP, al igual que otras
instancias de coordinación entre el gobierno y actores no gubernamentales en procesos
de decisión pública y construcción de políticas, ha sido interrumpido y rediseñado en cada
gobierno. Las limitaciones a la hora de sentar las bases de una estrategia de Estado con
visión de largo plazo han debilitado, a su vez, su madurez institucional.
63
Por ejemplo, durante la administración del ex presidente Álvaro Uribe Vélez, la función
del CNP de servir de foro de acuerdo entre el gobierno y actores no gubernamentales
fue, esencialmente, anulada. La administración Uribe, incorporó los llamados consejos
comunales,24 como mecanismo para acercar la sociedad civil al poder central, los cuales
consistieron en reuniones semanales localizadas en diferentes partes del país donde la
ciudadanía y representantes de diferentes sectores, expresaban sus necesidades
concretas y denuncias directamente al jefe de gobierno y a su gabinete de ministros.
Esta práctica administrativa le restó importancia al CNP y particularmente, a los consejos
territoriales de planeación (CTP), en tanto desestimularon la participación de los
representantes de diferentes gremios en los Consejos, toda vez que no veían reflejados
sus aportes ni los acuerdos alcanzados en los planes de desarrollo y si obtenían
respuestas a través de los consejos comunales sin necesidad de incurrir en costos de
participación.
Así las cosas, el CNP, como instancia de coordinación y colaboración entre actores
públicos y privados, ha estado desprovista de fuerza e institucionalidad.
Pese a que el ordenamiento y el mecanismo de planificación en Colombia incorpora
formalmente la asociación entre el gobierno y actores no gubernamentales en los
procesos de decisión y elaboración de estrategias de desarrollo, la participación de
24 Los Consejos Comunales de Gobierno son, en esencia, una herramienta de gestión pública incorporada por el ex presidente Álvaro Uribe Vélez y replicada por muchos alcaldes y gobernadores del país y estudiada y adaptada por otros gobiernos latinoamericanos. Consisten en espacios de diálogo y participación ciudadana incorporados por el ex presidente cuando se desempeñó como Gobernador de Antioquia entre 1995 y 1997 y posteriormente, a nivel nacional bajo sus dos mandatos como presidente. Los Consejos Comunales de Gobierno cumplieron tres funciones básicas: la primera, alinear políticas del Gobierno con las necesidades ciudadanas, como fin último de la participación ciudadana y de un Estado comunitario. La segunda función que cumplen los consejos comunales es incrementar la coordinación interinstitucional entre los niveles nacional, regional y local. Por último, los consejos comunales de gobierno son un espacio de rendición de cuentas permanente de todas las entidades de Gobierno sobre los temas críticos de cada región o de cada sector. En Colombia, se realizaron 236 consejos comunales en todo el territorio nacional, de los cuales 75% correspondieron a consejos regionales y 25% a consejos sectoriales sobre temas como educación, infraestructura y vías, desastres naturales, salud, entre otros.
64
actores distintos al gobierno no ha trascendido más allá de una retórica de acción
colectiva y construcción de concesos, en la práctica, inoperantes.
Si bien el CNP, representa la incorporación de un proceso que tiene como eje la
participación de actores privados, económicos y sociales en la coproducción de
estrategias de desarrollo y políticas públicas, no es posible afirmar que se constituya en
un espacio legítimo de interacción y coordinación entre los distintos actores.
Así, entonces, el esquema de trabajo entre el gobierno y actores no estatales en el marco
del CNP está muy alejado de constituir un centro de decisión sustentado en una lógica
de colaboración y mucho menos expresa un nuevo modelo de dirección de la sociedad
colombiana. En la práctica, el CNP es instancia frágil institucionalmente, carente de
organización, corresponsabilidades y de vínculos financieros, desprovista de carácter
vinculante, tratada como un trámite y altamente politizada, puesta al servicio del gobierno
o en oposición a él.
3.2.2. Revisión crítica del CNP desde la perspectiva de la gobernanza
moderna
De acuerdo con la visión constitucional, el CNP pretendía constituirse en la instancia
central de colaboración público – privada que reorientara el modelo de decisión pública
tradicional de Colombia, altamente jerarquizado y centralista. La aspiración constitucional
era generar un cambio gubernativo, sustentado en la reconfiguración del modelo de
dirección política del país, que hasta ahora, había suprimido posiciones distintas a la de
la élite bogotana y propiciado el origen de organizaciones para-institucionales en
diferentes regiones del país, que reclamaban ser tenidas en cuenta.
Esto, sumado a que el gobierno colombiano no acreditaba suficientes capacidades
directivas ni calidad institucional, motivó la reorientación, al menos desde lo formal, del
principio de dirección política hacia un modelo sustentado en la coordinación con los
demás actores del marco democrático. Sin embargo, fuera de su concepción
65
constitucional, el CNP no ha logrado expandir la esfera de deliberación de los asuntos
públicos en Colombia.
Pese a que la gobernanza moderna no fue el marco de referencia explícito de la
incorporación constitucional de actores no gubernamentales en la esfera de deliberación
de los asuntos públicos en Colombia, su perspectiva reconoce un cambio en el modo
tradicional de gobernar y dirigir la sociedad. En palabras de Aguilar y Bustelo, la nueva
gobernanza “destaca formas de diálogo y negociación que practican los actores públicos
y privados para (…) llegar a acuerdos básicos que serán el marco de referencia para
elaborar las políticas” (Aguilar y Bustelo, 2010 p. 8).
De aquí, que esta perspectiva permita establecer si la constitución y prácticas del CNP
representan realmente un cambio en la orientación del modo de gobernar del país, hacia
uno más descentralizado, horizontal, coordinado e interdependiente entre los diferentes
actores de la sociedad y sus recursos.
De acuerdo con Aguilar y Bustelo (2010 p.14), para evaluar en qué medida una instancia
o práctica de gobernanza acredita carácter público, legitimidad y eficacia, debe
determinarse si realmente existe bajo un modelo de gobernanza, públicamente afirmada
y técnicamente robusta.
Como se mencionó anteriormente, la visión constitucional fue otorgar al CNP la labor de
expandir el espacio de deliberación pública que reclamaba la sociedad colombiana y
reorientar el modo de dirección tradicional, altamente jerárquico y concentrado en la élite
bogotana. No obstante, el posterior desarrollo normativo restringió su validez pública e
institucional limitando el carácter vinculante de las decisiones que fueran tomadas en el
marco de esta instancia de confluencia y coordinación entre el gobierno y actores no
estatales.
Es importante aclarar que, desde esta perspectiva, el gobierno continúa siendo el actor
central y el único capaz de otorgar carácter y dar forma pública a las decisiones y
66
estrategias coproducidas en estas instancias de asociación con actores privados; sin
embargo, la validez política está también determinada por la aceptación de los demás
actores sociales acerca de su contenido y de la forma cómo se determinan, implicando
necesariamente la participación de actores no gubernamentales.
Así las cosas, el CNP fue desprovisto desde su desarrollo normativo de fuerza decisoria,
suprimiendo desde su diseño uno de los elementos centrales que supone un modelo de
nueva gobernanza. Las estrategias y propuestas desarrolladas sobre pautas de
coordinación y consenso en el marco del CNP no son vinculantes ni ascienden
necesariamente a las propuestas finales de desarrollo que se presentan ante el
Congreso, pese a que son de obligatoria observancia.
El diseño de los mecanismos y canales formales de participación es otro elemento que
cuestiona la validez política del CNP como modelo de gobernanza en Colombia. La
designación de consejeros y consejeras en todos los niveles —nacional y territorial— es
facultad exclusiva del presidente de la República, lo cual ha desvirtuado y politizado la
labor del Consejo, en tanto los procesos de participación y exclusión de actores sociales
y económicos son fácilmente capturados por los intereses del gobierno central. Esta
invalidez institucional proviene de las debilidades mismas de las instituciones del Estado
y estructurales del sistema democrático en el país.
Así mismo, el proceso de designación de consejeros ha conducido, en muchos casos, a
que los actores privados y organizaciones sociales consideren ilegítimos sus
representantes ante el Consejo. Así, entonces, la calidad de la representación y la
transparencia en el proceso de designación han erosionado la institucionalidad y el
consenso alrededor del CNP como instancia de acción colectiva y con ello, los acuerdos
alcanzados y el mismo Consejo han perdido fuerza.
Desde la perspectiva de la calidad técnica, haciendo referencia a la capacidad del CNP
de coordinar los recursos —informativos, financieros, tecnológicos, organizativos— de
67
los diferentes actores y proponer estrategias y líneas de intervención frente a los dilemas
de desarrollo del país, el CNP tiene importantes limitaciones.
Esto se explica, parcialmente, por las deficientes competencias técnicas y las carencias
formativas en procesos de deliberación de los consejeros designados, especialmente en
los niveles territoriales del Consejo (CTP). De aquí, que la efectividad del Consejo se ha
visto altamente socavada por el bajo grado de calidad técnica de las estrategias
consensuadas.
Así, también, el CNP no ha acreditado calidad administrativa ni madurez institucional para
coordinar la acción colectiva y establecer mecanismos que equilibren las voces de los
actores representados, dada la asimetría en las relaciones de poder y los recursos que
detentan los diferentes actores del marco democrático. Esto ha propiciado que el foro
deliberativo esté altamente segmentado, sea fácilmente capturado por los intereses de
sectores cuya capacidad de movilización es mayor y se distorsione su fin público.
Si bien la nueva gobernanza supone que la coordinación del gobierno con los demás
actores de la sociedad le otorga mayor capacidad y eficacia directiva, el CNP en tanto
foro central de coordinación, no ha sido provisto de capacidad institucional ni técnica para
integrar los diferentes recursos y capacidades de la sociedad colombiana —el poder
político, normativo y coactivo del gobierno y los recursos informativos, financieros,
tecnológicos y organizativos del sector económico y civil— y mucho menos, reorientar el
modelo de dirección.
A pesar que la realidad política de Colombia, las debilidades de su sistema democrático,
la persistencia de actores políticos al margen de la ley y las propias deficiencias de sus
instituciones, reclaman enérgicamente la necesidad de integrar actores tradicionalmente
excluidos, recursos y capacidades en los procesos de decisión pública, la inoperancia del
CNP refleja la resistencia del gobierno colombiano a coordinarse con la sociedad.
68
Dicho de otra forma, la invalidez pública e institucional y técnica del CNP, pese a su
pertinencia social, se explica por la rigidez de la estructura gubernativa y gerencial del
país, por la resistencia del gobierno a perder relativa autonomía, centralidad y control y
por sus limitaciones a la hora de liderar la acción colectiva y coordinar el conjunto de
actores del marco democrático.
La desagregación social y la fragmentación del Estado colombiano es la causa estructural
y transversal a todos los conflictos y limitaciones del país. Transitar hacia un modo de
dirección política que privilegie la coordinación y colaboración del gobierno con actores
no estatales no sólo proviene de las presiones que ejerce el proceso democrático sobre
el espacio de deliberación pública en Colombia, sino es reclamado como estrategia para
la reconstrucción nacional.
Sin embargo, la consolidación del CNP como el espacio central en el cual el gobierno se
coordina con los demás actores sociales para definir los cursos estratégicos que debe
seguir el país, encuentra restricciones para su consolidación.
De otro lado, si bien la gobernanza moderna ofrece herramientas explicativas para
aproximarse a los nuevos modelos de gobierno y dirección que demanda las sociedades
contemporáneas, se identifican en el análisis del CNP desde esta perspectiva una serie
de imprecisiones y tensiones teóricas en el entorno social y político-institucional
colombiano.
En primera medida, la perspectiva teórica de la gobernanza se sustenta en una visión
abstracta del Estado, que supone que la concentración del poder en manos del Estado
se produce de manera natural y espontánea. Sin embargo, en Colombia, el poder y la
política no residen exclusiva ni plenamente en el Estado. Esta visión teórica no
contempla, entonces, un contexto de presencia diferenciada del Estado y en que
confluyan otros actores al margen de las instituciones que reclamen ser reguladores y
centro del poder político, como ocurre en el caso colombiano.
69
Así mismo, la gobernanza moderna supone la existencia de una sociedad civil fuerte,
funcionalmente diferenciada y bien organizada, donde no exista desigualdad social
(Mayntz, 2001). En este punto, la sociedad civil y la ciudadanía también presenta
connotaciones diferenciadas en Colombia, en tanto coexisten lógicas institucionales que
promueven la diferenciación funcional y organización de la sociedad civil con lógicas
clientelistas donde las relaciones entre ciudadanos y gobernantes se sustentan en
lealtades transaccionales, subordinación y cooptación.
En este orden de ideas, las restricciones que presenta la consolidación de la labor del
CNP como un proceso de gobernanza en el país, se explican desde las propias
debilidades del marco institucional y valorativo del sistema democrático colombiano.
70
CAPÍTULO IV. CONCLUSIONES
En Colombia, coexisten varios tipos de diálogos y esquemas de trabajo conjunto entre el
gobierno y actores no gubernamentales con diferentes niveles de institucionalización.
A partir de la década de 1960, se introdujo el mecanismo de planificación como tarea de
gobierno, cuyo objeto es establecer las prioridades estratégicas del desarrollo económico
y la transformación productiva del país a mediano y largo plazo. La planificación fue el
marco original de diálogo entre las entidades de gobierno y los principales actores
económicos y organizaciones sociales. A partir de aquí, han existido un sinnúmero de
iniciativas encaminadas a crear sinergias y mecanismos de coordinación entre los
diferentes actores del marco democrático, orientados a soportar los procesos de decisión
pública y dirección de la sociedad, tradicionalmente jerárquicos y centralizados.
En la década de 1980, en una segunda línea de trabajo conjunto, se vincula al sector
privado empresarial y a las organizaciones sociales en la gestión y ejecución de políticas
públicas. La introducción de esta herramienta de la NGP en la administración pública
colombiana buscó superar la crisis de gobernabilidad, la precaria gestión de los servicios
públicos y la debilitada capacidad directiva del gobierno.
Aquí, se han obtenido resultados positivos en términos generales. El sector privado
empresarial y las organizaciones sociales especializadas, han operado con mayor
competencia la prestación de servicios de carácter público, sirviendo de palancas de
desarrollo de diferentes sectores en el país, particularmente, en la construcción,
mantenimiento y operación de infraestructura productiva y social.
Sin embargo, este tipo de alianzas no necesariamente contienen implícita la noción de
colaboración, aunque la favorezcan, ni la disposición del gobierno a compartir lo que ha
sido de su exclusivo dominio y mucho menos, han implicado un proceso de
descentralización de la dirección de la sociedad en Colombia.
71
Las instancias de colaboración público – privada dispuestas para asegurar espacios de
concertación y coordinación del gobierno con actores privados en procesos de decisión
y planificación han tenido un proceso evolutivo diferente al de aquellas que se vinculan
únicamente con la fase de ejecución de las políticas y la externalización de funciones
públicas.
Si bien, los espacios de diálogo entre el gobierno y otros sectores han estimulado el
interés por construir una visión colectiva y una estrategia nacional a largo plazo, el
proceso de institucionalización y autonomía de dichas instancias de decisión y
planificación coordinada han adolecido de discontinuidad y son, en su mayoría,
inoperantes y altamente politizadas, oscilando entre lógicas de cooptación y oposición.
Las limitaciones a la hora de consolidar los imperativos de la colaboración público –
privada en Colombia se entienden desde las propias debilidades de las instituciones y la
dificultad de las fuerzas políticas para construir consenso.
De aquí, que las acciones conjuntas en Colombia expiren y sean rediseñadas en cada
nuevo ciclo político. Es el caso de la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación
(CNC), que, junto al Consejo Nacional de Planeación (CNP), son las dos instancias
centrales y formales a través de las cuales se expresa la sociedad civil organizada y el
sector privado empresarial, para la concertación de estrategias de competitividad y
definición de planes de desarrollo a nivel nacional y regional.
La labor de la Comisión, instancia de concertación entre el Gobierno Nacional, las
entidades territoriales y la sociedad civil en temas relacionados con la productividad y
competitividad del país, es altamente ineficaz. Alrededor de la CNC no ha existido
proceso social ni consenso y su diseño institucional es altamente frágil frente a los
cambios de ciclo político.
72
Su poca efectividad se expresa en la inexistencia de una política de competitividad que
integre los diferentes sectores de la sociedad, adolece de desarticulación institucional y
sus funciones constitutivas son ejercidas por otras entidades del Sistema.
El Consejo Nacional de Planeación, a diferencia de la CNC, se introdujo por mandato
constitucional con el objetivo de corregir las desviaciones del modelo de dirección política
tradicional que había coartado visiones políticas distintas a las impuestas por la élite
política del centro del país.
Sin embargo, su institucionalización es altamente débil y está desprovisto de fuerza. El
CNP ha fluctuado entre períodos de cooptación por parte del ejecutivo en todos los
niveles, estando al servicio del gobierno y su legitimación, y períodos en los cuales se
resiste a esta lógica y se configura como una fuerza de oposición. En ambos casos
altamente politizado.
Si bien, el mandato constitucional otorgó al CNP la responsabilidad de concentrar y
coordinar al gobierno con los demás actores sociales, económicos y civiles, bajo el
mecanismo de planificación, con la intención de fortalecer el proceso democrático,
superar la crisis institucional y soportar las decisiones públicas; su posterior desarrollo
normativo y marco institucional restringió su fuerza y validez pública.
En primer lugar, el CNP fue desprovisto de fuerza vinculante, suprimiendo desde su
diseño uno de los elementos centrales que supone una instancia real y eficaz de
colaboración público-privada: su carácter decisorio. Las estrategias y propuestas
consensuadas en el marco del CNP no son vinculantes ni ascienden necesariamente a
las propuestas finales de desarrollo que se presentan ante el Congreso, pese a que son
de obligatoria observancia, otorgándosele un alcance meramente formal.
Así también, otro elemento que cuestiona la validez del CNP y refleja su alto grado de
politización, son los mecanismos y canales formales de participación. La designación de
consejeros y consejeras en todos los niveles —nacional y territorial— es facultad
73
exclusiva del presidente de la República, lo cual desvirtúa la labor del Consejo en tanto
la designación de representantes y en su caso, exclusión, es fácilmente capturada por
los intereses del gobierno central.
De otro lado, el CNP carece de autonomía y vinculación financiera entre sus miembros,
dimensión fundamental para el establecimiento de una asociación eficaz y operativa. El
Consejo depende para su funcionamiento de la oficina de planeación nacional. De aquí,
que una desviación de la propuesta de desarrollo oficial pueda implicar que el DNP retire
el apoyo financiero y logístico al Consejo, estrangulándolo en su funcionamiento.
La carencia de autonomía y la invalidez política y técnica del Consejo para servir de foro
de confluencia de diferentes concepciones de desarrollo, resulta también del déficit de
competencias que presentan los miembros para discutir de manera macro sobre el futuro
de la sociedad, sobre el rol que debe desempeñar el Estado colombiano en la conducción
de la economía y sobre la visión natural que un ejercicio de esta naturaleza demanda
para cuestionar el proyecto de desarrollo y coproducir con el gobierno estrategias.
Así, entonces, la consolidación del CNP como instancia de coordinación entre el gobierno
y actores económicos y sociales, cuya vocación constitucional fue reorientar el modelo
de dirección política del país e intervenir los procesos de decisión pública en todos los
niveles, no ha trascendido más allá de una retórica de acción colectiva y construcción de
concesos, en la práctica, inoperante.
El CNP es, entonces, una instancia carente de organización, desprovista de fuerza
decisoria, de corresponsabilidades y autonomía financiera, tratada como un trámite,
altamente politizada, su diseño institucional es frágil y técnicamente es débil. Sin
embargo, estas restricciones no son exclusivas del Consejo, en términos generales las
instancias de colaboración entre el gobierno y actores no estatales dispuestas para
intervenir los procesos de decisión pública no encuentran terreno para su consolidación.
74
Así las cosas, después de la constituyente de 1991, en la conducción de la sociedad
colombiana han proliferado una retórica de instancias, estructuradas y tácitas, que
vinculan a los actores no estatales en los procesos de decisión, pero que en la práctica
son inoperantes. En términos generales, la fragilidad institucional de estos esquemas de
colaboración proviene de las debilidades mismas de las instituciones del Estado y
estructurales del sistema democrático en el país.
Desde la perspectiva de la gobernanza moderna, las decisiones públicas y el diseño de
políticas no sólo se valoran desde su contenido, sino esencialmente desde la forma como
son tomadas y elaboradas, cuya dinámica central es la coordinación entre actores y la
construcción de concesos. Los imperativos de la nueva gobernanza suponen, entonces,
un nuevo proceso directivo sustentado en una nueva lógica de coordinación y
colaboración entre el gobierno y los demás actores sociales, en función de coproducir
estrategias y consensuar posiciones de cara al crecimiento económico y desarrollo social.
Sin embargo, en Colombia los esquemas de colaboración y participación de actores no
estatales en procesos de decisión pública, parecen ser utopías consagradas en la
constitución. El gobierno colombiano se resiste a coordinarse con la sociedad e ignora el
potencial de estas instancias de colaboración en la construcción de cohesión y capital
social, especialmente en un país donde el poder no ha residido exclusivamente en el
Estado y reclama un proceso de reconstrucción nacional.
Es imperativo, entonces, que el gobierno colombiano transcienda en la práctica hacia un
modelo de dirección política que reconozca y privilegie la colaboración real con los demás
actores del marco democrático e integre sus recursos a su estructura gubernativa.
75
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ANEXOS
ANEXO I. TIPO DE ALIANZAS PÚBLICO – PRIVADAS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
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Fuente. DEVLIN, R. & MOGUILLANSKY, G. 2009. Alianzas público-privadaspara una nueva visión estratégica del
desarrollo. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) p. 134.
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ANEXO II. REGLAMENTO INTERNO DEL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN
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