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La sostenibilidad del endeudamiento público de los países centroamericanos 273

LA SOSTENIBILIDADDEL ENDEUDAMIENTO

PÚBLICO DE LOS PAÍSESCENTROAMERICANOS

Thelmo Vargas *

Oswald Céspedes **

Junio 2005

Los autores quieren expresar su agradecimiento a las personasy autoridades entrevistadas de los países centroamericanos,quienes suplieron información importante para uso en el estudioy ayudaron a poner en perspectiva las apreciaciones de losautores. Sin embargo, ellos no son responsables por lasconclusiones del estudio. Un especial agradecimiento se deseadar a nuestro asistente de investigación, Reinaldo Herrera,quien ha desempeñado una intensa y extensa labor en la búsquedade información para esta investigación.

* Investigador Asociado de la Comisión Asesora en AltaTecnología de Costa Rica.

** Investigador y Miembro Fundador de la Comisión Asesoraen Alta Tecnología de Costa Rica.

Thelmo Vargas y Oswald Céspedes274


1.

INTRODUCCIÓN

Los gobiernos de los países en desarrollo requiereninformación relevante acerca de los niveles de deudapública interna y externa a los que pueden aspirar enforma responsable; esto es, de tal forma que la deudapública esté dentro de rangos razonables y sosteniblesen el tiempo, dadas las condiciones económicas que seenfrentan en el mediano y largo plazo. En este sentido,esta investigación tiene como meta analizar lasostenibilidad de la deuda pública de los paísescentroamericanos, mediante la aplicación de unametodología que permite ser fácilmente incorporadaen el diseño de políticas fiscales y de endeudamientopúblico.

Los países de Centroamérica se pueden clasificaren dos grupos atendiendo a su acceso a los fondosexternos: a) Países con Acceso al Mercado (CostaRica, El Salvador y Guatemala) y b) Países con LimitadoAcceso al Mercado (Honduras y Nicaragua). De acuerdocon información del World Development Indicators,1

los países del primer grupo se caracterizan por teneringresos medios2 y por recibir fondos externos porparte tanto de organismos multilaterales y bilateralesasí como de bancos privados. Los países del segundogrupo son economías de ingresos bajos3 y se caracterizanpor no tener acceso a fondos externos por parte debancos privados, aunque sí los reciben de organismosmultilaterales y bilaterales, quienes les dan apoyofinanciero mediante préstamos blandos. Honduras yNicaragua son, también, los únicos países de Centroamé-rica que han sido admitidos en la Iniciativa del aliviode deuda para los países pobres altamente endeudados

(Iniciativa HIPC). Por su parte, El Salvador es uno delos dos países (junto con Chile) cuya deuda públicatiene grado de inversión de acuerdo con las calificadorasinternacionales de riesgo.

Los cinco países objeto de este análisis presentancaracterísticas muy diversas en cuanto a sus razonesde deuda pública/PIB para el sector público no financiero(SPNF), incluyendo el Banco Central. Según se muestraen el Cuadro 1, al cierre de 2004, Costa Rica tenía unarazón deuda pública/PIB del 60,8%, El Salvador del46,4% y Guatemala del 19,6%. Solo el caso deGuatemala puede considerarse que posee un grado deendeudamiento público relativamente bajo, de acuerdocon los estándares internacionales. El nivel deendeudamiento costarricense puede considerarse quese encuentra en un límite superior, aunque este se hamantenido relativamente estable en los últimos años.

El PIB per cápita de los países analizados (quees considerado como un indicador de su nivel deriqueza) va desde US$810, en el caso de Nicaragua,hasta US$4.293, en el de Costa Rica.

1 World Bank (2003).

2 Para 2002, el ingreso nacional bruto (INB) per cápita era deUS$8.560 para Costa Rica, de US$4.790 para El Salvador y deUS$4.030 para Guatemala); cifras en ajustadas por paridad delpoder adquisitivo (PPA).

3 En 2002, Honduras contaba con un INB per cápita deUS$2.540 y para Nicaragua este era de US$2.350, ambascifras en dólares PPA.

Cuadro 1CENTROAMÉRICA: DEUDA PÚBLICA/PIB Y PIB

PER CÁPITA, 2004(A DICIEMBRE Y % DEL PIB)

Deuda pública PIB per

SPNF/PIB cápita

Costa Rica 60,8 4.293

El Salvador 46,4 2.323

Guatemala1/ 19,6 2.012

Honduras 75,5 1.018

Nicaragua 147,7 810

Fuente: Elaboración propia con base en información de ministerios

de Hacienda y bancos centrales de la región centroamericana.

Nota: 1/ En Guatemala, información disponible solo para el Gobierno

Central, al 31 de diciembre de 2003.


Estados Unidos y República Dominicana (CAFTA)que tendrá efectos importantes en el crecimiento desus economías y (quizá) en el patrón de gasto público.Pero, por las divergencias que presentan entre sí, unestudio de la deuda pública de los países de Centro-américa y de las acciones para atenderla debe,necesariamente, prestar atención a la situación específicade cada uno de ellos.

Según los términos de referencia, esta investi-gación tiene como objetivo general estimar lasostenibilidad de la deuda pública interna y externa delos países centroamericanos. Los objetivos específicosde la presente investigación son los siguientes:● Analizar la estructura actual de la deuda pública

interna y externa de los países centroamericanos.● Proponer, justificar y aplicar un método para evaluar

la sostenibilidad de la deuda pública para 2010,según la evolución que ha experimentado en laúltima década y los planes de gobierno vigentes.

● Proponer medidas financieras que permitan mejorarel perfil de la deuda pública y, por ende, disminuirel pago de intereses.

Para cumplir con los objetivos de esta investiga-ción, se analiza, para cada uno de los cinco paísescentroamericanos, cuál podría ser un nivel sosteniblede su deuda pública (tanto interna como externa). Paraesto, se hará una proyección de la razón de deudapública a PIB para los años 2005-2010 y luego esta secontrastará con una estimación de la razón de deudamáxima soportable a PIB, mediante la aplicación delconcepto del Límite natural de la deuda, siguiendo lametodología sugerida por Mendoza y Oviedo (2004).

El presente documento se organiza de la siguienteforma: el Capítulo 2 esboza el marco conceptual básico

Los gobiernos de los países centroamericanos,sin excepción, tienen ante sí el enorme reto de reducirlos niveles de pobreza de sus pueblos y estimularacciones encaminadas a elevar sus índices de desarrollohumano. Uno de los instrumentos a su disposiciónpara luchar en este reto reside en la política fiscal(ingresos y gastos públicos) y ella necesariamente hade operar en un entorno de estímulo a la iniciativaprivada que garantice que la economía crezca a tasasreales razonables y sostenibles.

La política fiscal debe tomar en cuenta tanto lacalidad de los ingresos (i.e., cómo se hará la recaudacióntributaria) y de los gastos (i.e., cómo se gastarán estosrecursos públicos y con qué prioridades), así como sumonto absoluto. En efecto, un sistema impositivodistorsionador atenta contra el crecimiento y tambiénlo afectará adversamente un gasto mal dirigido.

Dentro de ciertos niveles, el endeudamientopúblico (que ocurre cuando el gobierno opera condéficit fiscal) puede ser asimilado por el mercadofinanciero doméstico sin problemas y hasta sueleconstituir un estímulo para el desarrollo del mercadode valores local. Pero, a partir de cierto nivel, elendeudamiento público deja de ser aliado y se convierteen enemigo de la estabilidad, el progreso y el bienestarsocial, pues este puede reducir la disponibilidad delfinanciamiento al sector privado, aumentar las tasasde interés domésticas, atizar las presiones inflacionarias,o una combinación de todas estas; también, la deudapública podría tornarse insostenible, dados los posiblesresultados adversos que pueden enfrentar las economíasante la fragilidad de las finanzas públicas.

Como puede notarse en el Cuadro 2, la participa-ción del gobierno en las respectivas economías, medidapor la razón gasto del SPNF per cápita, es muy baja enNicaragua y más alta en el caso de Costa Rica. Enalgunos países la revisión del papel del Estado parecieratener como prioridad el hacer más eficaz el sistemaimpositivo (estructura, tasas y administración) y el degasto, sin elevar el nivel de unos y otros. Pero, en elcaso de países centroamericanos caracterizados poraltos niveles de pobreza, exclusión de grupos socialesde los procesos económico-sociales y lesionados porfenómenos naturales, como huracanes y terremotos,que han destruido parte importante de su infraestructura,pareciera que lo adecuado es subir el nivel del gastopúblico4. Esto exigirá elevar impuestos, racionalizarlosy (quizá) aumentar el nivel de deuda pública.

Los países del área analizados están prestos parasuscribir un tratado de libre comercio Centroamérica-

Cuadro 2CENTROAMÉRICA:

ESTADÍSTICAS FISCALES SELECTAS, 2003(% del PIB y US$ per cápita)

Ingresos SPNF Gastos SPNF Resultado

País primario

% PIB Per cápita % PIB Per cápita % PIB

Costa Rica 25,1 1.053 27,4 1.152 1,9

El Salvador 16,3 302 17,7 397 1,5

Guatemala 1/ 11,1 223 13,5 270 -1,2

Honduras 33,2 325 37,0 362 -2,3

Nicaragua 26,3 199 27,2 210 0,6

Fuente: Elaboración propia con base en información de ministerios

de Hacienda y bancos centrales de la región centroamericana.

Nota: 1/ Datos para el Gobierno Central, pues no hay información

disponible para el resto del SPNF.

4 Parte importante de ese gasto adicional es probable que seafinanciado por gobiernos amigos, bajo cierta condicionalidaden materia de gobierno y económica.


en el tema de sostenibilidad de la deuda pública parapaíses en desarrollo y los principales resultadosempíricos a los que se ha llegado. El Capítulo 3describe la metodología aplicada con el propósito deproyectar la posible evolución de la razón deudapública a PIB para los diferentes países analizados ydeterminar si ellos enfrentarían problemas por hacer

que su deuda pública alcance niveles que, de acuerdocon este documento, serían insostenibles durante elperíodo 2005-2010. El Capítulo 4 expone los resultadosdel análisis de sostenibilidad de la deuda pública paracada uno de los países centroamericanos. Finalmente,el Capítulo 5 presenta las reflexiones finales de estainvestigación, así como las recomendaciones de política.


2.

SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA:REVISIÓN DE LITERATURA

situación en la que un país deudor se esperaque sea capaz de continuar honrando el servicio desu deuda en ausencia de una corrección futura degrandes magnitudes en su balance de ingresos ygastos6.

En concordancia con esta última definición, undeterminado país tiene una deuda pública sosteniblesi sus obligaciones financieras, por concepto deamortización e intereses, pueden ser honradas de formaefectiva, sin que para ello el Estado requiera hacercorrecciones futuras sustanciales en su presupuestopúblico. Este concepto es aplicable tanto a países conniveles relativamente altos de deuda pública a PIB(por ejemplo, superiores al 50 por ciento) como apaíses con niveles moderados, siempre que suscondiciones económicas particulares les permitancontinuar con el servicio de la deuda en el medianoplazo sin requerir fuertes ajustes en sus respectivosbalances primarios.

Es criterio nuestro que la sostenibilidad de ladeuda pública de un determinado país debe ser realizadasobre una base caso por caso y que, en general,niveles máximos de endeudamiento público que seanaplicables a un determinado grupo de países puede noser lo más sano desde el punto de vista normativo(prescripción de política). Lo anterior, por cuantopuede darse el caso de países que poseen tasas deendeudamiento público relativamente moderadas y,sin embargo, la fragilidad de sus finanzas públicasindicaría que dicha carga financiera es insostenible;o, por el contrario, países considerados como queposeen altas tasas de endeudamiento (comparadoscon otros países) y que sean, a su vez, consideradascomo sostenibles dadas las condiciones de sus finanzaspúblicas en particular.

La razón básica (justificación) del endeudamientopúblico para países en desarrollo se puede encontraren el argumento de que este ayuda a crear mayoresoportunidades para el desarrollo (sobre todo en aquellas

En este capítulo se presenta una revisión de la literaturaacerca de la sostenibilidad de la deuda pública, asícomo una revisión de los principales estudiosidentificados en relación con el análisis de lasostenibilidad de la deuda pública de países endesarrollo, con énfasis en países de América Latina yel Caribe5.

2.1 EL PROBLEMADE LA SOSTENIBILIDADDE LA DEUDA PÚBLICA

Existen diversas definiciones de “sostenibilidad” dela deuda pública. Una de ellas es la que establece queun gobierno debe ser capaz de enfrentar sus obligacionesen la forma pactada. En consecuencia, la sostenibilidadfiscal dependerá de los ingresos y gastos futuros delgobierno (netos de intereses y amortización), pues escon su saldo que aquel podrá enfrentar sus obligacionesfinancieras. La capacidad para enfrentar obligacionesimplica que un gobierno debería considerar laposibilidad de financiarse por medio del endeudamientosolamente en el tanto que la carga de la deuda semantenga en un nivel prudencial respecto a su balancefiscal y, también, vis-à-vis su PIB, pues este es el queindica la capacidad del país para soportar tributos.

Otra definición de sostenibilidad de la deuda esla que utiliza el Fondo Monetario Internacional, queseñala como sostenible una

5 Aquellos lectores más interesados en aplicaciones de políticaeconómica que en temas un poco más académicos puedenabstenerse de leer este capítulo sin perjuicio de perder lacontinuidad del documento.

6 Véase IMF (2002), página 4. Esta definición ha sido utilizadaen otros documentos de análisis de sostenibilidad de la deudapara países en desarrollo, dentro de los cuales están IMF(2003a), IMF (2003b) y IMF & World Bank (2001).


inversiones públicas necesarias para el desarrollo socialque son consideradas como bienes públicos y que elmercado por sí solo difícilmente las haría) y mayorestasas de crecimiento económico, así como más y mejoresoportunidades de empleo. Sin embargo, cuando elendeudamiento público se ha realizado en formaexcesiva (sin criterios de rentabilidad social) y esteempieza a crear efectos adversos sobre el desarrolloeconómico y social del país, es necesario preguntarsesi dicha política es más bien dañina para el logro de lasmetas de los gobiernos.

Es en este momento cuando puede llegar adeterminarse que la deuda pública se convierte en unacarga negativa sobre las posibilidades de desarrolloeconómico de los países que, en consecuencia,considerarían como insostenible su deuda pública.Tal como lo indica Loser (2004),

“la pesada carga de la deuda, las bajas tasasde crecimiento económico y la salida de recursosfinancieros hacia el exterior ha planteado seriasdudas sobre la premisa de que el endeudamientoexterno en las circunstancias actuales es unmecanismo apropiado para mejorar el crecimiento(pp. 1)”.

Una de las principales razones del cuestionamientoal endeudamiento externo planteado por Loser (2004)es que la comunidad oficial en las economías másavanzadas ha reducido los recursos financieros contracíclicos hacia los países en desarrollo, lo cual haresultado en una reducción de los plazos de madurezde las obligaciones para las economías en desarrolloy, consecuentemente, ha generado mayor volatilidadde los flujos de capital. Como resultado de esta reducciónde los créditos externos contra cíclicos, los países endesarrollo (deudores netos) han tenido que absorberdirectamente una mayor proporción de la carga delajuste; todo lo cual ocasiona que su capacidad derespuesta ante choques externos sea reducida y sustasas de crecimiento económico se vean desmejoradassensiblemente.

Para ir acercando la idea de sostenibilidad de ladeuda pública hacia un concepto práctico, debe decirseque esta, por su naturaleza un poco abstracta, involucrala necesidad de encontrar una ruta temporal consistente(time-consistent path) que permitirá que la carga delservicio de la deuda a futuro, como mínimo, no obstruyael crecimiento económico y, en general, más bien lepermita a las economías mejorar su crecimiento en ellargo plazo. Indica Loser (2004) que en los análisisde sostenibilidad de la deuda (ASD) típicamente loque se presentan son tres escenarios: uno con razonesde deuda a PIB crecientes, otro con razones estabilizadasy otro con razones decrecientes; sin embargo, noexisten reglas definidas que indiquen, de una forma

tajante y explícita, cuál debería ser un nivel adecuadode endeudamiento público para los diferentes países,sino que lo que se hace, desde el punto de vistanormativo, es señalar que la razón deuda pública aPIB debería estabilizarse (no aumentar) o reducirse.

En este tipo de análisis, el país deudor debehacer un esfuerzo a lo interno con el fin de que surazón deuda a PIB se mantenga estable o se reduzca enel mediano plazo, por medio de un mayor superávitprimario, en el tanto que la tasa de interés sea superiora la tasa de crecimiento del producto. Bajo estascircunstancias, si el crecimiento económico se reduceo si las tasas de interés en la deuda pública aumentan,la única forma de estabilizar o reducir (i.e., sostener)el grado de endeudamiento público es con un superávitprimario aún mayor. Y esta es, precisamente, lasecuencia de un posible círculo vicioso del endeuda-miento público por cuanto, al querer crear un mayorsuperávit primario, probablemente se afectará negativa-mente el crecimiento económico y, en consecuencia,la razón de deuda pública a PIB aumentará aún más.

Por lo anterior, es que coincidimos con Loser(2004) y Edwards (2002) en que para solucionar unproblema de endeudamiento público crónico en undeterminado país se requiere, además del esfuerzofiscal interno y políticas macroeconómicas sanas, apoyode parte de la comunidad internacional (multilateral,oficial y privada), tanto para reducir los niveles actualesde endeudamiento como para asegurar que los flujosfuturos de ayuda sigan llegando a los países enproblemas. Finalmente, coincidimos también con laapreciación de Loser (2004) de que, para paísesemergentes y con acceso a mercados internacionales,su vulnerabilidad y riesgo son mayores que para nacionespobres sin acceso a mercados internacionales, pues elefecto de choques externos se hace sentir en formamás directa sobre los primeros.

2.2 EVIDENCIA EN TORNOA LA SOSTENIBILIDADDE LA DEUDA PÚBLICA

En la revisión de la literatura hecha para estainvestigación se ha logrado determinar que existendiversas formas de hacer análisis de sostenibilidad dela deuda (ASD), tanto de carácter académico comoaplicado.

2.2.1 ASD Utilizandoanálisis de cointegración

Una de estas es la que se basa en técnicaseconométricas (series de tiempo) para evaluar si la


política fiscal de un determinado país es sostenible deacuerdo con la evidencia empírica. La principal técnicaaplicada en este tipo de estudios es el denominadoanálisis de cointegración, mediante el cual se buscadeterminar si los gastos públicos siguen una tendenciasimilar a la de los ingresos públicos durante un períodode tiempo específico7. De no encontrar evidencia pararechazar esta hipótesis, se dice que estas dos variablesestán cointegradas y, por lo tanto, la política fiscalpresenta características que pueden clasificarla comode sostenible. Algunos autores en cuyas investigacionesse aplican estas técnicas son Bohn (1998), Papadopoulosy Sidiropoulos (1998), Jha y Sharma (2001), Valderrama(2005) y otros8. Específicamente:● Bohn (1998) analiza la sostenibilidad fiscal de

Estados Unidos de América aplicando un análisisde regresión entre el superávit primario del sectorpúblico y la razón deuda pública a PIB, encontrandouna relación positiva entre las dos. Esta relacióndirecta indica que los superávit primarios reaccionanante los cambios en la razón de deuda a PIB,sugiriendo que la política fiscal en EE.UU. secomporta como si satisfaciera una restricciónpresupuestaria intertemporal.

● Papadopoulos y Sidiropoulos (1998) examinan lacaracterística estacionaria (stationarity condition)del déficit fiscal (incluyendo pago de intereses)en cinco países de la Unión Europea. Mediante eldenominado análisis de raíces unitarias (utilizadopara determinar la característica estacionaria deuna variable) y el análisis de cointegración, estosautores encuentran evidencia de que Grecia, Españay Portugal presentan déficit fiscales sostenibles;por el contrario, para Italia y Bélgica, los resultadosencontrados indican que la política fiscal aplicadatiene características de insostenibilidad.

● Jha y Sharma (2001) evalúan, para el caso de laIndia, la evidencia empírica en torno a lasostenibilidad de la deuda pública. Partiendo deque estudios anteriores hechos en la India indicanque la política fiscal hindú no es sostenible, estosautores reevalúan los datos históricos y, al permitircambio estructural endógeno en las series de tiempoanalizadas, logran encontrar que las variables deingresos y gastos públicos (nominales y reales)son estacionarias a lo largo de la tendencia y han

estado sujetas a cambio estructural, al menos parael período de post-independencia. Por lo tanto,con base en estos hallazgos, los autores concluyenque la deuda pública de la India no tienecaracterísticas de insostenibilidad.

● Valderrama (2005) analiza la sostenibilidad de lapolítica fiscal en Corea del Sur y Tailandia anteexpansiones crediticias y, consecuentemente, lasmayores obligaciones contingentes para el gobierno.Este autor determina, al hacer análisis economé-tricos, similares a los aplicados por Bohn (1998),que la política fiscal en Corea del Sur parece serconsistente con la restricción presupuestaria delargo plazo del gobierno, en tanto que este noparece ser el caso para Tailandia.

2.2.2 ASD mediante la estimación deindicadores de sostenibilidad fiscal

Otro tipo de estudios acerca de sostenibilidad dela deuda pública es el que sugiere fórmulas para laestimación de indicadores de sostenibilidad fiscal.Esta clase de estudios busca desarrollar nuevosinstrumentos para determinar si las razones de deudaa PIB actuales son consistentes con indicadores desolvencia (o, lo que es lo mismo, con razones de deudapública/PIB sostenibles en el mediano o largo plazo).Dentro de los principales estudios que utilizan estetipo de esquema metodológico se encuentran BCHS(1990)9, Talvi y Végh (1998) y Mendoza y Oviedo(2004). A continuación se presenta una breve reseñade cada uno de estos artículos:● BCHS (1990), en un artículo considerado como

clásico en materia de indicadores de sostenibilidadfiscal, proponen un método para analizar lasostenibilidad de la deuda mediante tres indicadores(uno de corto, otro de mediano y el último de largoplazo). Estos indicadores parten de la siguientedefinición de sostenibilidad fiscal: Una políticafiscal puede ser entendida como un conjunto dereglas, así como un nivel de deuda heredado. Yuna política fiscal sostenible puede ser definidacomo aquella política en la que la razón de deudaa PNB eventualmente converge a su nivel inicial,b0 (pp. 11). Al adoptar esta definición, BCHS(1990) establecen que la sostenibilidad es, enesencia, acerca de si, con base en las políticasactuales, un determinado gobierno se encaminahacia la acumulación excesiva de deuda. Dichosautores buscan con su investigación sugerir unindicador de sostenibilidad que permita enviar lasseñales adecuadas y fácilmente interpretablescuando los resultados de las políticas fiscalesparecen estar llevando al país hacia un crecimiento

7 Véase Maddala y Kim (1998) para un tratamiento integral delas técnicas de cointegración.

8 Véase Alfonso (2000) para una revisión adicional de resultadoseconométricos sobre sostenibilidad de la deuda pública enpaíses europeos.

9 BCHS se refiere a los autores Blanchard, Chouraqui, Hagemanny Sartor.


acelerado en la razón deuda a PIB. Para ello,BCHS definen dos tipos de indicadores desostenibilidad de la deuda según el horizontetemporal de interés: uno en el corto plazo y otrode mediano plazo10. Para cada uno de estoshorizontes temporales, se define el indicador desostenibilidad como la diferencia (brecha) entrela tasa impositiva sostenible y la tasa impositivaactualmente vigente. De acuerdo con esta definición,la carga tributaria sostenible es aquella tasa que,si se mantuviera constante, haría que la razóndeuda a PIB no cambiara en ese horizonte temporal,dadas las estimaciones de gastos y transferenciasaplicables al presupuesto público. Si este indicadores positivo, señalaría la necesidad de aumentarlos ingresos públicos o de reducir los gastos otransferencias del Estado en el futuro; si negativo,este indicaría que la carga tributaria actual esadecuada para los objetivos de sostenibilidad.

Dadas las anteriores consideraciones, BCHSderivan la fórmula de las brechas de corto y demediano plazo como:i) Brecha de corto plazo {d + (r-¸)*b0}, donde

d representa el déficit primario del gobiernocon respecto al PIB y b0 la razón de deuda conrespecto al PIB, r la tasa de interés real sobrela deuda y¸ la tasa de crecimiento real delPIB.

ii) Brecha de mediano plazo {(g+h)_5 + (r-¸)*b0 – t}, donde (g+h)_5 representa la razóngastos del gobierno y transferencias a PIB(excluyendo intereses), proyectado comopromedio para los próximos 5 años, y trepresenta la razón ingresos públicos actualesa PIB. Para este indicador, r es la tasa deinterés real esperada y ̧ la tasa de crecimiento

real del PIB esperada en ese horizontetemporal.11

Con base en las definiciones anteriores, unabrecha de corto plazo positiva indicaría que lasautoridades de gobierno deberían hacer unareducción de su déficit primario (o un aumento desu superávit primario, sp a-d) con el fin de mantenerla razón deuda/PIB constante en el corto plazo,ceteris paribus; así mismo, una brecha de medianoplazo positiva indicaría que, en ese horizontetemporal, la razón deuda/PIB aumentaría a menosque se mejoren los ingresos o se reduzcan losgastos y las transferencias, ceteris paribus. Esteanálisis de indicadores de sostenibilidad es aplicadopor BCHS (1990) a varios países de la OCDE,dentro de los cuales están: EE.UU., Japón,Alemania, Francia, Italia, Reino Unido, Canadá,Australia, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia,Grecia, Irlanda, Holanda, Noruega, España y Suecia.

● Talvi y Végh (1998), por su parte, buscan crear unmarco analítico simple que permita servir de basepara el desarrollo de indicadores de sostenibilidaden política fiscal útil para economías que operanen ambientes macroeconómicos volátiles, comolo son las economías latinoamericanas. Su análisisinicia describiendo el sistema básico de contabilidadfiscal y define lo que ellos denominan el “verdadero”indicador de sostenibilidad fiscal (esto es, unindicador de solvencia intertemporal; véase elAnexo A). Habiendo definido este indicador desostenibilidad, los autores proceden a sugerir dosformas alternativas que buscan reducir sustan-cialmente la información requerida para suestimación. La primera de estas, basada en eldocumento de BCHS (1990), se refiere al indicadorde sostenibilidad de blanchard (y es denotadocomo IB), el cual utiliza como estimación deldéficit primario permanente (dB) un promedio delos déficit primarios para los últimos n años. Lasegunda de dichas alternativas es la que los autoresdenominan como el indicador de sostenibilidadajustado macroeconómicamente (y que denotancomo IM), el cual parte de la estimación del déficitprimario permanente (dM) que prevalecería en laeconomía bajo condiciones macroeconómicasnormales (esto es, ajustadas por algunas variablesque ocasionan el ciclo económico).

● Mendoza y Oviedo (2004) presentan una metodo-logía novedosa para la estimación de las razonesde deuda pública/PIB en países en desarrollo,basada en los conceptos del valor en riesgo que hasido utilizada en el campo de las finanzas para laevaluación del riesgo crediticio12. Se propone unnivel máximo de deuda que puede ser honrado(sostenido) mediante la política fiscal; a este nivel

10 En realidad, BCHS (1990) presentan tres indicadores unode corto, uno de mediano y otro de largo plazo. Sin embargo,en esta investigación no se hará referencia a este último porconsiderar que no es aplicable a países en desarrollo, para loscuales pensar en escenarios a más de cinco años es casiimposible en términos prácticos.

11 En vista de que este indicador requiere información máselaborada y compleja (como lo son las expectativas de gasto ytransferencias como proporción del PIB para el mediano plazo,g+h), no hemos considerado apropiado proceder a aplicar, porparte nuestra, este indicador para esta investigación.

12 De acuerdo con Jorion (2001), es importante señalar que, apesar de que VAR es un concepto aplicado inicialmente a losriesgos de mercado, esta metodología se ha venido extendiendoal ámbito de la medición integrada del riesgo de mercado y decrédito (pp. 21). En sencillo, el valor en riesgo (VAR por sussiglas en inglés) resume el valor de la mayor pérdida posible enun período determinado con un nivel dado de confianza (pp.22).


máximo de deuda lo denominan el límite naturalde la deuda (en inglés, natural debt limit, NDL).Este límite asegura que, cuando un país enfrentaingresos tributarios escasos, los gobiernos tendránsuficiente liquidez (esto es, serán capaces de honrarel servicio de la deuda) para enfrentar susobligaciones crediticias y, simultáneamente,mantendrán un nivel de gasto público que no seráinferior a un monto mínimo. Este nivel de deudamáximo será compatible con el hecho de que se leasegure a los acreedores que el gobierno tendrá laposibilidad de pagar sus obligaciones aun bajo lascondiciones más extremas. Estos autores sugierenutilizar, para el cálculo del NDL, la expresión:

,

donde bt es la razón actual de deuda pública a PIB,tmin es la carga tributaria mínima (ingresos públicoscomo porcentaje del PIB), gmin es el nivel de gastopúblico más bajo al cual se podría llegar, r es latasa de interés aplicable a la deuda pública y ¸ esla tasa real de crecimiento económico.

De acuerdo con la aplicación de esta metodo-logía, estos autores sugieren hacer el cálculo delNDL con base en el mayor nivel de deuda pública/PIB durante un período suficientemente largo yreducir los ingresos públicos en 2 desviacionesestándar respecto a su promedio para dichoperíodo13. Luego, sugieren encontrar el nivel degasto público/PIB compatible con dicho nivel deingresos y la razón deuda a PIB máxima. Una vezhecho el ajuste fiscal requerido que sea compatiblecon dicho valor histórico máximo de la razóndeuda/PIB, los autores sugieren utilizar esteindicador para estimar diferentes valores del NDL,según los diferentes supuestos acerca de crecimientoy tasas de interés que se consideren prudentes.

Por otra parte, estos autores critican lautilización de las razones de Blanchard para estimarlos niveles de deuda sostenibles. El límite dedeuda de Blanchard es el nivel de deuda que esconsistente con el superávit primario promedio de

largo plazo; esto es, , donde sp es el

superávit primario. Este límite de endeudamientoes similar a las pruebas econométricas aplicadaspor Bohn (1998) para determinar si la políticafiscal es sostenible. A diferencia de las metodologíasde BCHS (1990) y Bohn (1998), el límite naturalde la deuda sugerido por Mendoza y Oviedo(2004) busca garantizar que el gobierno cuentecon la suficiente liquidez para honrar los pagosdel servicio de su deuda pública en todo momento.Estos autores sugieren esta novedosa metodologíay la aplican al caso de cuatro países (Brasil,Colombia, Costa Rica y México). Ellos, al criticarlas razones de deuda de largo plazo, afirman que:

“en países donde el promedio de losingresos excede el de los gastos por un margensuficientemente amplio (Costa Rica y México),la razón de Blanchard resulta en mayores nivelesde deuda que los límites naturales de deuda delmodelo Mendoza-Oviedo. Este resultado muestraque las evaluaciones de sostenibilidad de ladeuda basados en estimaciones de largo plazo,que utilizan promedios de ingresos y gastos yno toman en cuenta movimientos adversosimprevistos, pueden llevar a que los países seendeuden más de lo que sería consistente con lasolvencia fiscal. En países donde las razonespromedio de ingresos y gastos públicos sonsimilares (Brasil y Colombia), las razones deBlanchard generan razones de deuda insigni-ficantes. El modelo Mendoza-Oviedo permiteexplicar altos niveles de endeudamiento en estoscasos siempre que el gobierno pueda compro-meterse (de manera creíble) a realizar reduc-ciones suficientemente importantes en sus gastospúblicos ante una situación de crisis fiscal.(pp. 4)”Mendoza y Oviedo (2004), al aplicar la meto-

dología propuesta a los casos de los cuatro paísescitados anteriormente durante el período 1990-2002 y suponiendo un escenario base (ben-chmark)14, encuentran que los límites naturalesde la deuda (en porcentajes del PIB) son: Brasil56,1%, Colombia 50,5%, Costa Rica 53,3% yMéxico 54,9%15.

2.2.3 ASD utilizandomodelos probabilísticos

Otra área de estudio identificada en la revisiónliteraria de los ASD es la relacionada con modelos queutilizan técnicas probabilísticas, ya sea para pronosticar

13 Al hacer este ajuste de 2 desviaciones estándar con relaciónal promedio de los ingresos tributarios, se puede argumentarque, desde el punto de vista estadístico, se garantiza que en el97,72% de los casos de crisis fiscales el gobierno tendrásuficiente liquidez para honrar sus deudas, suponiendo que losingresos fiscales se comportan siguiendo una distribuciónnormal.

14 En el cual se suponen las tasas de crecimiento económicoper cápita promedio del período 1961-2000 y tasas de interésreales del 5% anual.

15 Véase el Cuadro 1 de Mendoza y Oviedo (2004), pp. 44.


la probable ruta que seguirán las variables en el futuroo para estimar la probabilidad de que una crisis dedeuda soberana ocurra en un determinado país. Losartículos aquí identificados son los de Ferrucci yPenalver (2003) y Manasse, Roubini y Schimmelpfennig(2003)16. A continuación, se hará una breve explicaciónde sus principales hallazgos:● Ferrucci y Penalver (2003) desarrollan un método

para el análisis de la sostenibilidad de la deudapública basado en distribuciones probabilísticas.Este método estima la distribución de las rutasfuturas de la razón deuda/PIB por medio de lautil ización de pronósticos de las variablesdeterminantes de esta razón (esto es, de los insumosdel ASD), los cuales son generados por vectoresautorregresivos (VAR) aplicados a la ecuaciónestándar de la dinámica de acumulación de ladeuda. Este modelo produce estimaciones cuanti-tativas explícitas acerca de la posible distribuciónestadística del cociente deuda/PIB a través deltiempo. El enfoque probabilístico de este modelopuede ser utilizado para evaluar la viabilidad deprogramas de asistencia financiera de las institucio-nes financieras internacionales (IFI), tales comoel FMI o el Banco Mundial. Una de las principalesventajas de este análisis es el hecho de que losmodelos basados en VAR son considerados mejoresque otras técnicas comúnmente utilizadas parallevar a cabo los ASD. Específicamente, estosmodelos permiten considerar las interrelacionesentre los diversos choques de una manera explícita;además, estos modelos permiten tomar en cuentala persistencia de estos choques en el tiempo. Laposible desventaja, desde el punto de vista práctico,es el hecho de que se requiere mucha informaciónsobre las variables determinantes del endeudamiento(tanto fiscales, macroeconómicas, internacionales)para un período suficientemente largo.

● En MRS (2003), los autores desarrollan un sistemade alerta temprana (EWS, por sus siglas en inglés,early warning system) para tratar de predecirepisodios de crisis de deuda soberana en unamuestra de 47 países con acceso a mercado (estoes, que emiten bonos soberanos en el mercadointernacional), dentro de los cuales se encuentranCosta Rica, El Salvador y Guatemala. Para ladefinición de crisis de deuda soberana, los autoresparten de que un país está en crisis de deuda si esclasificado como país moroso (en inglés, countryin default) por Standard & Poor’s o si este recibeun préstamo no concesional por parte del FMI por

un monto superior al 100 por ciento de su cuotaante este organismo. El período sobre el cual sehace el análisis de los episodios de crisis es 1970-2002. En el caso costarricense, se registró unacrisis de deuda que duró 10 años (desde 1981hasta 1991); en El Salvador, se dio una crisis deendeudamiento que duró 16 años (desde 1981hasta 1997); y en el caso de Guatemala, se dio unacrisis que duró tan solo 1 año (de 1986 a 1987)17.Al estimar el sistema de alerta temprana medianteun modelo logit, los autores confirman los siguientesresultados estadísticamente:a) Problemas de solvencia hacen más probable

entrar en crisis de deuda soberana, de talforma que una razón de deuda externa total aPIB está asociada con una alta probabilidadde entrar en un episodio de crisis; sin embargo,esta no ayuda a explicar el que los países semantengan en crisis de deuda.

b) Problemas de liquidez hacen que el entrar ymantenerse en estado de crisis de deudasoberana sea más probable; por ejemplo,concentración de deuda externa en el cortoplazo, altos pagos por intereses sobre la deudaexterna en relación con el PIB y alta relaciónentre el servicio de la deuda externa y lasreservas monetarias hacen que la probabilidadde entrar en crisis aumente.

c) Coyunturas externas favorables a los paísespueden reducir la probabilidad de entrar enuna crisis de endeudamiento; por ejemplo,superávit de cuenta corriente alto, estar abiertosal comercio internacional, o reducciones enlas tasas de interés internacionales estánasociados con menores probabilidades de entraren crisis de deuda.

d) Coyunturas internas favorables en los paísestambién ayudan a reducir la probabilidad deentrar y permanecer en episodios de crisis dedeuda; por ejemplo, altas tasas de crecimientoeconómico reducen la probabilidad de enfrentarcrisis; una mayor volatilidad de las tasas deinflación domésticas, así como de mayoresniveles inflacionarios, hacen que la proba-bilidad de entrar y mantenerse en crisis dedeuda aumente.MRS (2003) sugieren que países cuya deuda

externa/PIB sea superior al 50% enfrentanprobabilidades relativamente altas de enfrentarcrisis de deuda soberana en el mediano plazo,aunque otras variables son también necesarias decontrolar, pues una razón de deuda externa/PIBbaja no es condición suficiente para evadir crisisde deuda soberana, así como tampoco una razónde deuda externa/PIB alta es condición necesaria

16 En adelante, se referirá a este estudio como MRS (2003).

17 Véase MRS (2003, Table 1), pp. 9.


para enfrentarse a una crisis soberana en el cortoo mediano plazo.

2.2.4 Aplicación de ASD enLatinoamérica: Algunos casos de estudio

Otra área analizada en la literatura ASD recogelos estudios de casos para países latinoamericanos, enlos que los autores no necesariamente desarrollannuevas metodologías sino que adoptan una ya existentey se la aplican a los países (casos) de interés. Dentrode los estudios analizados están Rojas y Sáenz (2003)para Costa Rica; CMCA (2002) para los seis países dela región CAFTA18; Arbelaez, Ayala y Poterba (2002)para Colombia; y Martner y Tromben (2004) para unamuestra de 12 países de América Latina. A continuaciónse presenta una breve reseña de estas investigaciones:● Rojas y Sáenz (2003) analizan la evolución de la

posición financiera neta del sector público globalen Costa Rica. El sector público global (SPG) esdefinido como el Gobierno Central, el Banco Centraly el resto del sector público no financiero y elperíodo analizado va de 1990 a 2002 con proyeccio-nes hasta 2010. Su enfoque se basa en contabilidadfinanciera y fiscal que van desarrollando de unamanera muy detallada y desagregada. Posterior-mente, presentan tres escenarios (base, pesimistay optimista) por donde se espera que evolucionela razón deuda pública/PIB, utilizando comodefinición de deuda pública la deuda consolidada(neta) del SPG19. La estimación de la razón de ladeuda del SPG a PIB a 2010 estaría entre un 66%(pesimista) y un 36% (optimista). La crítica que

se le puede hacer a este estudio es que no indicacuáles son los niveles sostenibles de la razóndeuda del SPG a PIB; solo indican cómo es queesta evolucionaría en el tiempo bajo los supuestosconsiderados en los diferentes escenarios.

● CMCA (2002) analiza la sostenibilidad fiscal enlos países integrados por el CAFTA (exceptoEE.UU.) utilizando, para ello, los indicadores deBlanchard y Talvi-Végh; luego, estos son aplicadosa datos de los gobiernos centrales, utilizandocomo fuente los anuarios de estadísticas fiscalesdel FMI. En el caso de Costa Rica, este estudioconcluye que los indicadores estimados evidencianinsostenibilidad de la política del sector públicoconsolidado de Costa Rica. Sin embargo, luegode analizar algunos datos para el caso costarricensepresentados como anexo en dicho estudio, seencontró que la estimación de las tasas de interésimplícitas en la deuda del SPC es demasiado altacon relación a las encontradas en la presenteinvestigación20. Al tomar en cuenta la anteriorcrítica acerca de la estimación de las tasas deinterés implícitas en la deuda pública costarricense,no se garantizaría la conclusión a la que llega eseestudio de que la deuda pública de Costa Rica seainsostenible. Para ello, sería necesario realizarestimaciones adicionales con las correccionessugeridas a los datos.

Por otra parte, en el caso de El Salvador,Guatemala y Nicaragua, CMCA (2002) encuentraque existen problemas de insostenibilidad de sudeuda pública y que, por el contrario, para Hondurasy República Dominicana, los indicadores son muchomás sostenibles. En referencia a estas conclusiones,debería cuestionarse por qué un país como Honduras(con niveles de endeudamiento superiores al 75%del PIB y, además, admitido en la iniciativa HIPC)resulta con indicadores de endeudamiento sosteni-bles de acuerdo con el citado estudio y, además,por qué un país como Guatemala (para el cual ladeuda pública no supera el 20% del PIB) resultaser insostenible.

● Arbelaez, Ayala y Poterba (2002) investigan lasostenibilidad de la deuda pública en Colombia,considerando la deuda pública consolidada (neta)del SPNF, la cual se esperaba que fuera del 50%del PIB al final de 2002. Ellos presentan unavisión general de la historia fiscal reciente delsector público colombiano y ofrecen una serie deproyecciones de largo plazo (hasta 2030) paravarios escenarios presupuestarios, basándose enmodelos macroeconómicos y fiscales creados porsu Ministerio de Finanzas y Crédito Público. Elconcepto de sostenibilidad fiscal es definido comouna razón de deuda pública a PIB no creciente en

18 Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaraguay República Dominicana, excepto EE.UU.

19 Esto es, eliminando del saldo de la deuda aquellos saldosmantenidos por otras dependencias del SPG.

20 En una revisión de los datos presentados en los anexos deldocumento CMCA (2002), se encontró que los datos usadossobre el nivel de deuda pública no corresponden al SPNFmientras que el monto de gastos por intereses de la deuda sícorresponde (grosso modo) con los intereses totales del SPNF.En consecuencia, para estimar las tasas de interés implícitasen la deuda, se utilizan los gastos por intereses totales de ladeuda pública (interna y externa) y se divide por un saldo dedeuda pública cercano al 38% del PIB, cuando lo correctodebió haber sido dividir por un saldo cercano al 58% del PIB.Bajo estas circunstancias, el cálculo de la tasa de interésimplícita en la deuda pública está, necesariamente, sobrevaluadaal estar por encima del 11% anual, mientras que, si este cálculose hubiera hecho utilizando los datos en la forma aquí sugerida,este habría resultado en un 6%-7%. Esto, a su vez, seríaconsistente con las estimaciones hechas en IMF (2004) enrelación con el desempeño macroeconómico y de finanzaspúblicas costarricenses para 2004.


el tiempo; esto es, un nivel de deuda pública del50% o 150% del PIB puede ser consideradasostenible siempre que esta se mantenga constanteo se reduzca conforme pase el tiempo. Ellos afirmanque en un país donde la razón deuda pública a PIBes creciente, la “brecha primaria” (entendida comola diferencia entre el balance fiscal primario y elbalance fiscal requerido para estabilizar la razóndeuda pública a PIB) involucra un balance fiscalrequerido cada vez mayor. Asimismo, este serámayor entre mayor sea el diferencial entre lastasas de interés y el crecimiento económico. Deacuerdo con dicho estudio, los resultados indicanque la actual política fiscal en Colombia no essostenible. Esto se concluye al considerar que,dada la importancia de los gastos de la seguridadsocial en el presupuesto federal colombiano, lograrla sostenibilidad de su política fiscal requierecambios en el programa de seguridad social.

● Martner y Tromben (2004) hacen una aplicacióndel modelo logit para determinar la probabilidadde crisis de deuda, siguiendo la metodologíasugerida por MRS (2003). Sin embargo, ellos seconcentran en analizar una muestra de 12 paíseslatinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile, Colom-bia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador,México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Elperíodo analizado se refiere a 1970-2002 y seutiliza la misma definición adoptada por MRS(2003) para clasificar a países en crisis de deudasoberana. De los principales resultados encontradospor los citados autores, pueden destacarse lossiguientes:a) Durante los años noventa, el promedio de la

razón de deuda pública total a PIB fue de47,5% para los países que estuvieron en crisisde endeudamiento, mientras que esta fue de

30,8% para países que no experimentaroneste tipo de crisis. Cuando la variable utilizadaes la razón de deuda pública externa/PIB, losrespectivos montos de endeudamiento fueron42,1% y 25,4% para el período 1980-2002.

b) Las variables de liquidez (tales como la deudapública externa de corto plazo, el saldo decuenta corriente y el flujo neto de inversiónextranjera directa, todos como proporción delPIB) sí parecen jugar un papel estadísticamentesignificativo entre los dos grupos de países(con crisis y sin crisis), siendo más favorables,en promedio, para estos últimos que para losprimeros.

c) En cuanto a las variables fiscales, el pago deintereses de la deuda y la deuda de corto plazoson más elevados para aquel grupo de paísesen crisis que para el otro grupo. Los autoresindican que esto puede obedecer a efectosendógenos asociados a las crisis de deuda,pues los plazos de maduración tienden areducirse y las tasas de interés a elevarsecuando se esperan dificultades de pagossoberanos en el corto o mediano plazo; lomismo sucede con los déficit primarios de losgobiernos en crisis, lo cual es característicodel ajuste procíclico evidente en América Latinay que ha sido documentado por Gavin,Hausmann, Perotti y Talvi (1996).En síntesis, Martner y Tromben (2004) sugieren

que los países latinoamericanos deberían manteneruna razón deuda pública total a PIB entre 25% y30% con el fin de evadir una probabilidadsignificativamente alta de enfrentarse con unacrisis de deuda pública en el corto y medianoplazo.


3.

METODOLOGÍA APLICADAEN ESTA INVESTIGACIÓN

La deuda pública, tanto interna como externa21,en un país podría crecer de tal manera que se torneinsoportable. En general, se dice que la deuda esexplosiva cuando la relación Deuda/PIB crecesostenidamente en el tiempo. Cuando este sea el caso,entonces la carga de intereses desplazará cada vezmás a otros renglones de gasto del gobierno, hasta queesta consumiría la totalidad y en ese momento (o,quizá mucho antes) la deuda será insoportable. Cuandola deuda comienza a superar determinados niveles delPIB (considerados como “no adecuados”), los acreedo-res comienzan a elevar el riesgo-país22 y la dinámicade crecimiento de la deuda pública se acelera, lo cualpuede dar inicio a un episodio de crisis de endeu-damiento. El crecimiento de la deuda pública de unperíodo a otro está íntimamente vinculado al costo deesa deuda, al crecimiento real de la economía y alnivel de ingresos y gastos del gobierno, así:[1] ”Dt = pt + Dt-1 (r-g)/(1+g) + sft .

La ecuación anterior expresa la relación precisaque mantienen las variables de nuestro interés. Eltérmino del lado izquierdo (”Dt) representa la variaciónde la razón deuda pública a PIB durante el período t y,como se observa, ella depende del déficit primario delsector público como proporción del PIB (pt) que recogeel resultado de la gestión del ministerio de haciendadurante el último período, el denominado efecto bolade nieve (i.e., Dt-1 (r-g)/(1+g) ) que representa laherencia de gestiones fiscales anteriores y el ajustestock-flow (sft)

23. Por su parte, el efecto bola de nieve,que representa la dinámica endógena del endeudamientopúblico, será mayor entre mayor sea el nivel deendeudamiento heredado (Dt-1) y entre mayor sea elfactor (r-g)/(1+g). En el caso particular de que eldéficit primario fuera cero, entonces la ecuación [1]nos diría que la deuda no crecerá respecto al PIB solobajo la condición de que r = g. La relación deuda/PIBbajará si g > r y esta crecerá en caso contrario.

Dicha ecuación también nos dice que cuando, entérminos reales, la economía crece a una tasa inferior

El propósito de este capítulo es introducir los elementostécnicos y operativos fundamentales (variables yrelaciones funcionales) que se utilizan en la presenteinvestigación para llegar a evaluar la sostenibilidadde la deuda pública en los países centroamericanos.Asimismo, se describe el tratamiento realizado a losdatos que sirvieron de base para generar los indicadoresfiscales y macroeconómicos.

3.1 MATEMÁTICA BÁSICASOBRE LA DINÁMICA DE LA DEUDA

Conviene preguntarse ¿en qué consiste, desde el puntode vista aplicado, un ASD? Este tipo de análisis buscaconocer las circunstancias o características recientes(pasadas y presentes) de los países analizados para,con base en ellas, proyectar hacia el futuro (en estecaso, 2005-2010) el desempeño probable de ciertasvariables fiscales que permitan inferir el desempeñoprobable de las razones de endeudamiento.

21 Para algunos analistas, la deuda que interesa es la externa(y la interna denominada en moneda extranjera o ajustada porel valor de ella) pues la interna expresada en moneda localpodría, hasta cierto punto, amortizarse por la vía de la inflacióno repudiarse. Sin embargo, estas formas de enfrentar la deudason improcedentes en el mediano y largo plazo. Para otros, ladeuda interna a considerar podría ser el “neto” que resulte deeliminar la que corresponda a acreedores del propio sectorpúblico (i.e., empresas estatales, administradoras de la seguridadsocial). No compartimos la idea de usar saldos netos, pues lasinversiones en títulos del gobierno corresponden a compromisoslegítimos de esas agencias públicas, que no deben ser repudiados.

22 Esto es, la prima de riesgo que los inversionistas exigenpara invertir sus recursos en un determinado país, la quenormalmente se mide como un porcentaje por encima de la tasalibre de riesgo. Para efectos prácticos, la tasa libre de riesgo seasocia con la de los Bonos del Tesoro de EE.UU.

23 La variable ajuste stock-flow (sft) refleja aquellos otrosfactores financieros y fiscales no contabilizados en el superávitprimario o en el efecto bola de nieve.


que la tasa de interés aplicable a la deuda pública (i.e.,g < r), la única manera de evitar que la relación deuda/PIB crezca (i.e., que ”Dt > 0) es produciendo unsuperávit primario (i.e., -pt a st > 0) suficientementealto. Por ejemplo, si g = 2%, r = 6% y Dt-1 = 50%,entonces, para que ”Dt = 0, es necesario operar con unsuperávit primario st = 1,96% del PIB. Ceteris paribus,conforme mayor sea la relación inicial deuda/PIBmayor será el ajuste a realizar. En países donde larelación deuda/PIB es muy elevada, es de esperar quela tasa de interés a la que pueda colocar más deuda seatambién elevada y por ello más necesidad hay delograr un superávit primario elevado24. Y aquí sueleobservarse, al menos en el caso de los paíseslatinoamericanos, que los ajustes fiscales actúan demanera procíclica, pues recortan actividad económicaen la parte baja del ciclo cuando lo que se requería eraprecisamente lo contrario; en vez de compensar losefectos de los choques, los magnifican. Cuando seaeste el caso, más necesario es asegurar que el nivel deendeudamiento público (Dt) se mantenga dentro derangos moderados y sostenibles. Si suponemos que lavariable de ajuste stock-flow (sft) es nulo, la ecuación[1] se transforma en: [1 a] ”Dt = pt + Dt-1 (r-g)/(1+g).Esta ecuación es conocida como la brecha de cortoplazo y dice que, si se quiere que la relación deuda/PIB no crezca durante un año determinado, el superávitprimario como proporción del PIB (st a-pt) debe ser losuficientemente alto como para compensar el deno-minado efecto bola de nieve.

La dinámica de la deuda pública aquí presentadasirve como instrumento (e insumo) para la generaciónde proyecciones durante el período 2005-2010,requerido por los términos de referencia de la presenteinvestigación. Sin embargo, como en toda proyeccióno pronóstico, existen elementos de riesgo que afectanel desempeño de la economía, por lo cual es necesarioformular diferentes escenarios plausibles (optimista ypesimista) que parten de un escenario de proyecciónbase (baseline), para lo cual, en la siguiente sección,se describen las principales fuentes de incertidumbre.

3.2 FUENTES DEINCERTIDUMBRE EN LOS ASD

Antes de explicar cómo se determinan los escenariosde proyección alternativos (optimista y pesimista)asociados a la proyección base de la razón deudapública a PIB, es necesario hacer algunas conside-raciones acerca de las fuentes de incertidumbre (oriesgos) asociados con las variables utilizadas en elASD25:a) Una primera fuente de incertidumbre, asociada a

las proyecciones de deuda y su servicio, es la

posibilidad de que se dé un aumento en el costo dela deuda, motivado por cambios en las condicionesde los mercados internacionales o por eventosinternos, que reducen sus fuentes de financiamientoo aumentan el riesgo país. Los aumentos en elcosto de financiamiento, como factor de riesgo,pueden ocasionar una crisis de liquidez (en elcaso de que el país no puede reajustar (retrasar) lamaduración de sus obligaciones) o un problemade insolvencia si los aumentos en las tasas deinterés no son un fenómeno temporal, sino quereflejan tendencias de mediano o largo plazo queno son atendidas a lo interno.

b) Una segunda fuente de riesgo se encuentra en lasobligaciones contingentes del Estado, como loson las garantías, implícitas o explícitas, a lossistemas financieros, o en obligaciones incumplidascon sistemas de pensiones (de previsión), juicios,etc.

c) Una tercera fuente de incertidumbre sobre lasostenibilidad de la deuda se genera por un fuerteajuste en los precios de los activos del país, queincremente los pasivos netos a niveles pocoaceptables o inconsistentes con la capacidad depago del Estado. Sobre este punto, una fuertedevaluación real de la moneda local es un ejemplo;y esto ocurre cuando se experimenta un cambio enel régimen de tipos de cambio existentes (sobretodo si este se mantenía en paridad nominal fijacon respecto a alguna moneda dura)26.

d) Otros factores de riesgo que pueden tener incidenciaen la sostenibilidad incluyen: i) gobernantes“miopes” o populistas, que se desentienden o nole dan prioridad a la estabilidad macroeconómicaen el mediano o largo plazo; ii) precios interna-cionales desfavorables y iii) catástrofes naturalesque podrían afectar adversamente la base productivay exportable del país, y con ello su capacidadgeneradora de ingresos públicos.

3.3 ESCENARIOS A FUTURO

A pesar de la facilidad con que las fórmulas deesta sección muestran la dinámica de la deuda, en la

24 La relación balance primario/ingresos fiscales es importante,pues ella da una idea del tamaño relativo del ajuste por realizary, por tanto, de su viabilidad política.

25 Valga aclarar que el orden de prioridad no indica,necesariamente, que la primera fuente de incertidumbre seamucho más relevante que las siguientes.

26 Los casos del Sudeste Asiático y del Brasil son ejemplos deinsostenibilidad de la deuda en el sector privado y en el sectorpúblico, respectivamente.


práctica la obtención de los valores de nuestro interésno es sencilla. En particular, a veces no se dispone deinformación detallada para el sector público nofinanciero (SPNF), sino solo para el Gobierno Central,y por ello el cálculo del déficit primario (pt) de lateoría podría resultar impreciso. Si el resto del SPNFfuera muy pequeño o si operara con presupuesto decaja balanceado, entonces él podría omitirse y solo seutilizarían los datos del Gobierno Central. La tasa deinterés (r) por utilizar también podría ser difícil deestablecer con precisión por dos razones:a) porque la deuda total suele ser la mezcla de deuda

interna, expresada en moneda local, y deuda externa,expresada en moneda extranjera. La tasa de interésde la primera debe convertirse al equivalente enmoneda extranjera, lo cual no es complicado,pues el monto de intereses en moneda local seconvierte a dólares para luego deducir la tasa deinterés implícita; y

b) porque, para los efectos de esta investigación, loque interesa es conocer el monto de los interesesincurridos y, por lo tanto, computar el costoimplícito de la deuda. Aquí la principal dificultadque se presenta es que las cifras fiscales utilizadaspara los efectos del FMI están en lo que se denominabase caja y no en base devengado, con lo que si unpaís atrasara el pago de intereses ello podríallevar al analista a concluir que la tasa implícita esinferior a la que de hecho opera. Además, losdatos sobre morosidad (arrears), que permitiríanhacer un ajuste a las cifras, no siempre estándisponibles.

Tomando en cuenta las anteriores consideraciones,lo que se hizo para calcular las tasas de interés implícitasen la deuda pública total del SPNF (o GC, en el casode Guatemala) fue convertir el gasto por interesestotales del SPNF (o GC) a US$ y dividir este montoglobal dolarizado por el monto de la deuda públicatotal (incluyendo tanto la deuda externa como la interna).

Para realizar las proyecciones de la razón deudapública total a PIB, los datos que se utilizarán son losque plausiblemente se espera ocurran en el futurocercano (i.e., 2005-2010). Aquí la observación a) delpunto anterior sigue vigente. También la segunda peroagravada por el hecho de que la tasa de interés efectivadel pasado puede reflejar el costo de crédito concesional,en atención a circunstancias especiales (por ej., desastresnaturales, alto endeudamiento del país que luego redujopor esquemas tipo iniciativa HIPC), que quizá no serepitan a futuro. También la tasa de interés ponderadaen el período de proyección dependerá del plazo de ladeuda, de la proporción que haya sido pactada a tasavariable y del financiamiento adicional que (en razónde déficit previstos) se requiera. Esto último, a su vez,

depende de las políticas fiscales (de ingreso y gasto)que el gobierno emprenda en el futuro. En vista de quetratar de modelar estas variables requiere muchainformación y procesamiento, lo que se hará es asumirque, en general, las tasas de interés implícitas en ladeuda pública total partirán de los valores registradosen 2004 y seguirán una tendencia alcista, tal y como sedescribe en cada escenario.

Los escenarios de un ASD tratan de ser másdescriptivos (i.e., hacen una descripción de lo quesucedería bajo ciertos supuestos) que prescriptivos;en otras palabras, los escenarios no indican lo que losgobiernos deberían hacer, sino las probables conse-cuencias que acarrea el escoger determinado conjuntode acciones ante determinadas condiciones económicas.Por lo anterior, para efectos de esta investigación, setrabajará con tres escenarios que resumen los posiblescursos de acción a futuro. El primero, denominadoescenario neutral, supone que la economía crece comoen promedio lo hizo en el pasado y que el superávit (odéficit) primario es igual a ese promedio. La tasa deinterés se ajusta por la tendencia que muestren lastasas de interés internacionales y que, por ahora,presentan una leve tendencia al alza. El escenariooptimista, que supone esfuerzos encaminados adinamizar la economía (y producir, por tanto, una tasade crecimiento económico superior a la del pasado), ytambién mayores esfuerzos fiscales (por el lado delgasto, de los impuestos o de ambos) para generar, afuturo, un superávit (o déficit) primario mayor (menor)que en el pasado. Finalmente, el escenario pesimistasupone que la economía crece a velocidad inferior a ladel pasado y que el gobierno, por presiones de lasociedad, mantiene un nivel de superávit (déficit)primario menor (mayor), en términos del PIB, que enel pasado. Esto se puede deber a que no logra evitarpresiones para aumentar gasto, o que las circunstanciasobligan a aumentarlo por consideraciones de tiposocial y ese incremento no se compensa con el aumentode los tributos. Los tres escenarios son específicospara cada país (country-specific) pues parten de larelación inicial deuda/PIB de cada uno de ellos eincorporan consideraciones propias de ellos. Por tanto,en cada caso, se indica cuáles son los elementos queellos incorporan y su justificación.

Para los fines de la proyección, se toman losvalores promedio durante los últimos 6 años (1998-2003) o el valor del último año disponible (2004) paracada una de las variables utilizadas en la simulación,según se indica en cada caso específico. Esto significa,en términos prácticos, que si bien algunos años ellaspodrían situarse por debajo del promedio, en otrosestas estarían por encima y, en el período de proyección2005-2010, al usar el promedio, es como si estas secompensaran estadísticamente. Por ejemplo, para el


escenario de proyección pesimista, podría suponerseque las tasas de interés aumentan 150 puntos base (pb)por encima del promedio observado para los últimosaños; que la tasa de crecimiento económico se reduce½ desviación estándar respecto de su promedio o queel superávit primario se reduce en uno o dos puntos; o

una combinación de ellas. En el caso del escenario deproyección optimista, podría suponerse que las tasasde interés son las históricas y que el crecimientoeconómico supera al promedio histórico en ½ desviaciónestándar.


4.

ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDADDE LA DEUDA PÚBLICA:

RESULTADOS

el deflactor del PIB), tipos de cambio, informaciónsobre balanza de pagos y crecimiento de la población.

En un principio, se trataron de obtener todas lascifras de fuentes secundarias “globales” (por ejemplo,World Development Indicators del Banco Mundial; yGovernment Finance Statistics o InternationalFinancial Statistics, ambas del Fondo MonetarioInternacional), pero resultó que ninguna de ellaspresentaba los datos con el nivel de detalle requerido;además, para muchos de los países de interés, lainformación solo estaba disponible para años muyrecientes o tenía una definición diferente a la queinteresaba para el estudio27. Es por esa razón que sedecidió obtener los datos a partir de lo publicado porlos bancos centrales y los ministerios de Hacienda,según fuese el caso. Adicionalmente, se realizó unagira por los países de Centroamérica incluidos en estainvestigación, por medio de la cual se visitaron a losrespectivos bancos centrales y ministerios de Hacienda.

Solo en caso de que fuera imposible hallar poresas fuentes los datos buscados se acudió a fuentessecundarias (i.e., bases de datos) regionales, talescomo la Comisión Económica para América Latina yel Caribe (CEPAL), la Secretaría de IntegraciónEconómica Centroamericana (SIECA) y el ConsejoMonetario Centroamericano (CMCA); véase el AnexoD. En su mayor parte, se extrajo la informacióndisponible en las páginas en Internet de los respectivosorganismos28; posteriormente, la información fue pasadaa hojas electrónicas de Excel donde, en los casos quefue posible, se compararon los datos provenientes delas distintas fuentes, para corroborar que no hubiesediferencias anormalmente grandes.

Idealmente se buscaba obtener cifras, para cadapaís, que correspondieran al sector público no financiero(SPNF). Dicha definición incluye al Gobierno Central,las instituciones públicas no financieras, gobiernoslocales y el Banco Central. No obstante, en algunoscasos (particularmente se debe señalar el de Guatemala),los datos solo estaban disponibles para el Gobierno

En este capítulo se presenta una descripción inicial delas fuentes de información utilizadas durante estainvestigación. Posteriormente, se presentan losresultados del análisis de la sostenibilidad de la deudapública para cada uno de los cinco países centroameri-canos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hondurasy Nicaragua). La presentación de estos resultadossigue el orden alfabético. Debe indicarse, adicional-mente, que para los efectos de esta investigación lascifras de la deuda pública interna son netas (excluyendolas tenencias intergubernamentales), excepto en elcaso de Costa Rica que se utilizaron las cifras dedeuda pública interna del SPNF brutas.

4.1 FUENTES DEINFORMACIÓN UTILIZADAS

En Centroamérica, las autoridades oficiales que llevaninformación sobre deuda pública (tanto externa comointerna) y aspectos macroeconómicos han sido losministerios de Hacienda (Finanzas) y los bancoscentrales. Los llamados memorandum items, por otraparte, incluyen estadísticas sobre ingresos y gastosdel gobierno, pago de intereses, cifras de produccióninterna bruta (PIB), tasas de inflación interna (medidastanto por el índice de precios al consumidor como por

27 Un ejemplo de esto se nota en los datos sobre finanzaspúblicas. Por ejemplo, la base de datos Government FinanceStatistics del FMI presenta estadísticas que se refieren al“Gobierno Central Consolidado”, pero dicha definición nocalzaba con lo que interesaba para efectos del estudio, ya quedeja por fuera los datos de las insti tuciones públicasdescentralizadas y del Banco Central.

28 La única excepción fueron los datos del CMCA, que sesolicitaron directamente y fueron enviados por correo electrónicoen formato Excel.


Central, por lo que se tuvo que hacer el análisisbasado en esas cifras.

4.2 ESTIMACIÓN DEL LÍMITE NATURALDE LA DEUDA EN CENTROAMÉRICA

El superávit primario del sector público, expresado entérminos absolutos (por ejemplo, en millones de dólares)tiene una posible interpretación desde el punto devista de la teoría de finanzas: este puede ser consideradocomo la perpetuidad que un gobierno puede pagar,dada una tasa de interés r. Bajo condiciones deinformación perfecta (y ausencia de riesgo), este podríaser interpretado como el monto máximo de endeuda-miento que un determinado gobierno puede asumir.En estas circunstancias, si la tasa de interés de mercadoes del 6% y el deudor dispone de un flujo anual deUS$15.000, entonces con eso podría asumir una deudade US$250.000, pagando permanentemente US$15.000de intereses anuales29. A esto podría llamárseleendeudamiento máximo soportable, en una economíalibre de incertidumbre. Por su parte, Ferrucci y Penalver(2003) sugieren que, para que la razón deuda a PIB nosea explosiva en el mediano o largo plazo, se requiereque el acervo de deuda inicial (d0) cumpla con lasiguiente restricción , donde spt esel superávit primario. Esta desigualdad permite entenderintuitivamente el concepto de sostenibilidad de ladeuda. Un país con un mayor superávit primario o conuna mayor tasa de crecimiento económico puede sercapaz de soportar una mayor razón deuda a PIB deforma sostenible en el tiempo, ceteris paribus; por suparte, una mayor tasa de interés hace que el endeuda-miento máximo sostenible de esta economía sea menorque en otras circunstancias, ceteris paribus. Así, porejemplo, un país con un superávit primario del 1% delPIB, una tasa de interés real del 8% y una tasa decrecimiento económico real del 4%, tendría una razóndeuda a PIB máxima soportable del 25%.

Sin embargo, si recordamos las críticas deMendoza y Oviedo (2004) a las tasas de endeudamientomáximas basadas en la metodología de BCHS (1990),y que fueron comentadas en el Capítulo 2 de estedocumento, esta adolece de inconsistencias pues notoma en cuenta la volatilidad (i.e., desviación estándar)de los ingresos públicos (i.e., la incertidumbre); estoes, si dos economías tienen el mismo superávit primariocomo proporción del PIB, la razón de endeudamientosostenible en el largo plazo (steady-state) será lamisma para ambas, aún cuando la primera tuvieramenos volatilidad (riesgo) que la segunda. Es por estarazón que en la presente investigación se aplicará lametodología de Mendoza y Oviedo (2004) para estimarlos límites naturales de la deuda (NDL) al menos paralos países centroamericanos que tienen acceso a fondosexternos en el mercado internacional (Costa Rica, ElSalvador y Guatemala). Los casos de Honduras yNicaragua, por ser países incorporados en la IniciativaHIPC, no cuentan con acceso a fondos externos y, poresta razón, al menos en principio, la metodología deMendoza y Oviedo no sería completamente aplicable30.

En el Cuadro 3 se presenta una estimación de losNDL para Costa Rica, El Salvador y Guatemala, tomandocomo información base la que está disponible enfuentes públicas para el período 1980 a 2003. En elcaso de Costa Rica, la información histórica delendeudamiento público relevante se obtuvo desde1983-2003; en el caso de Guatemala, el período dereferencia fue 1980-2003; y, en el caso salvadoreño,solo se encontró información histórica del endeuda-miento público para el período 1991-2003. Para laestimación de los NDL de cada país, se calculó la tasageométrica de crecimiento económico real y las tasasimplícitas de interés promedio anuales para el períodomás reciente que está disponible (1998-2003) y losdistintos escenarios para el cálculo de los NDL sehicieron partiendo de este último período de referencia.Tal como puede notarse en dicho cuadro, el valor delendeudamiento histórico máximo para Costa Rica esdel 101% (año 1983), para El Salvador es del 62%(año 1991) y para Guatemala es del 61% (año 1986);y los ajustes fiscales requeridos, como proporción delPIB, fueron del 3,9%, 3,5% y 4,8% para cada uno dedichos países respectivamente.

Al observar las estimaciones de los límitesnaturales de la deuda (NDL) para los tres paísesanteriores, vemos que, para el caso base (suponiendotasas de crecimiento y de interés históricas durante elperíodo 1998-2003), los NDL son 60,9% para CostaRica, 58% para El Salvador y 30% para Guatemala. Alaplicar, a la estimación de los NDL, escenariosintermedios, tenemos lo siguiente: i) con un casointermedio A (tasa de crecimiento histórica menos ½desviación estándar y tasas de interés históricas, 1998-

29 Para efectos teóricos, es igual suponer que el principal dela deuda se paga en el infinito (es decir, que no se paga) asuponer que se paga en algún momento finito (por ejemplo, en5 años) y se vuelve a incurrir. Si los US$15.000 del año 1crecieran a una tasa anual » (por ejemplo, del 5%), entonces ladeuda máxima soportable sería D = 15.000/(r-») = 15.000/0.01 = 1.500.000. La » de este ejemplo juega el mismo papelque la g de las fórmulas anteriores.

30 Específicamente para Honduras y Nicaragua no se presentanlas estimaciones de sus NDL respectivos por cuanto, al serpaíses incluidos en la Iniciativa HIPC, obtienen tasas deinterés muy por debajo de las tasas de mercado y, por tanto, enel momento de tratar de aplicar dicha metodología, los valorestienden a divergir o no cuentan con el signo deseado.


2003), los NDL serían 40,3% para Costa Rica, 48,9%para El Salvador y 26,4% para Guatemala; y ii) con uncaso intermedio B (tasa de crecimiento histórica ytasas de interés históricas más 150 pb, 1998-2003),los NDL serían de 40,4% para Costa Rica, 34,6% paraEl Salvador y 22,1% para Guatemala. En un casopesimista (suponiendo tasas de crecimiento históricasdel mismo período de referencia menos ½ desviaciónestándar y tasas de interés históricas más 150 pb), los

NDL se reducen a los siguientes montos: 30,2% paraCosta Rica, 31,1% para El Salvador y 20,1% paraGuatemala.

¿Cómo está la razón actual (a 2004) de deudapública a PIB en cada uno de estos tres paísescentroamericanos con relación a sus respectivos límitesnaturales de la deuda? Esto lo veremos en las siguientessecciones, dedicadas a cada uno de los cinco paísesanalizados.

Cuadro 3CENTROAMÉRICA: LÍMITES NATURALES DE LA DEUDA (% DEL PIB)

Costa Rica1 El Salvador2 Guatemala3

1983-2003 1991-2003 1980-2003

Deuda total del SPNF4

promedio 100.95 42.66 35.41

máximo 1983 61.71 61.15

año del máximo 1991 198

Ajuste fiscal requerido5 en % del PIB 2.28 3.99 2.57

3.94 3.49 4.8

Caso base:Variables en niveles históricos recientes

1998-2003: Crecimiento Histórico & Tasas Interés Históricas

Tasa de crecimiento económico 4.07 2.27 2.83

Tasa de interés 7.03 4.47 7.04

Límite natural de la deuda: NDL O 60.9 58.23 29.99

Caso intermedio A: Bajo crecimiento económico

1998-2003: Crecimiento Histórico -1/2 D.E.

& Tasas Interés Históricas



Límite natural de la deuda: NDL 1A 39.15 48.85 26.38

Caso intermedio B: Altas tasas de interés

1998-2003: Crecimiento histórico & Tasas interés históricas + 150 pb



Límite natural de la deuda: NDL 1B 40.41 34.61 22.11

Caso pesimista: Bajo crecimiento y altas tasas interés

1998-2003: Crecimiento histórico - 1/2 D.E. & Tasas interés históricas + 150 pb



Límite natural de la deuda: NDL 2 29.53 31.07 20.08

Fuente: Elaboración propia con base en Mendoza y Oviedo (2004).

Notas:

1/ Datos fiscales y de deuda pública de Costa Rica son para el período 1983-2003

2/ Datos fiscales y de deuda pública de El Salvador son para el período 1991-2003

3/ Datos fiscales y de deuda pública de Guatemala son para el periodo 1980-2003

4/ Excepto para Guatemala que corresponde al Gobierno Central

5/ Medido en términos de desviaciones estándar del gasto público sin intereses


4.3 COSTA RICA

4.3.1 Antecedentes

Costa Rica tiene un PIB percápita alrededor de US$4.300 y unapoblación de 4,3 millones de habitan-tes. La esperanza de vida al nacer esde 78 años, según cifras de 2002, ysu posición de acuerdo con el índicede desarrollo humano (IDH) es la4531. Su clasificación en términosdel IDH es muy superior a la clasifi-cación correspondiente en términosdel PIB per cápita; esto es, CostaRica posee indicadores de desarrollosimilares a los de los países másavanzados, a pesar de que su ingresoper cápita es bajo con respecto al deestos32. La tasa bruta combinada deescolaridad en escuelas primarias, secundarias yterciarias es de 69%, según cifras para el año escolar2001-2002.

El ingreso del sector público no financiero(SPNF) costarricense representa un 23,2% del PIBy una proporción del 21,1% del PIB para los gastostotales sin intereses, lo cual significa que el país havenido generando, como media, un superávit primariode 2,1% del PIB (con una desviación estándar de1,4)33. Los ingresos tributarios del SPNF han estadoen alrededor del 18% del PIB y los ingresos totalesdel SPNF en alrededor del 23%. En el Gráfico 1 semuestra la información comentada anteriormente.

Su crecimiento económico ha estado en el4,8% anual, con una desviación estándar de 2,9.Durante esos años, su tasa de inflación fue del 14%anual34, aunque, para los años más recientes (1998-2003), esta se ha mantenido cercana al 10%. ElGráfico 2 muestra las tasas de crecimiento de laproducción y valor del PIB real. Según puedeobservarse, el crecimiento del PIB real es muyvolátil, pues tiene un rango de variación que vadesde el 1% hasta el 9% anual. Los flujos de inversión extranjera directa (IED)

han promediado los US$410 millones anuales,equivalentes al 2,9% del PIB. Estos flujos de IED lehan permitido al país financiar en buena parte elrelativamente alto déficit de cuenta corriente que hasido del 7% del PIB. Las exportaciones de bienes yservicios no factoriales han alcanzado los US$5.580millones, equivalentes a un 39,4% del PIB.

Retos para el desarrolloeconómico de Costa Rica

Los retos actuales para el desarrollo económicode Costa Rica se pueden resumir en una meta muy

Gráfico 2COSTA RICA:

PIB REAL Y CRECIMIENTO, 1991-2003(Miles de millones de colones y porcentajes)

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 1COSTA RICA: INDICADORES FISCALES (SPNF), 1991-2003


31 De un total de 177 países, según el UNDP (2004).

32 La medida utilizada es la que se obtiene al restar de laposición relativa según el IDH la posición relativa según elingreso per cápita PPA en US$. En este caso, Costa Rica tiene+14.

33 Con una única excepción, 1994, cuando se registró undéficit primario del 2% del PIB como consecuencia de laquiebra del Banco Anglo Costarricense, que fue estatal.

34 Medida por el Índice de Precios al Consumidor (IPC) adiciembre de cada año.


concreta y de largo plazo, de acuerdo con las prioridadesnacionales: la reducción de la pobreza35. Las formascomo se pretende atacar el problema de la pobreza sondiversas. Sin embargo, es razonable pensar que una delas más efectivas es mediante dos factores principales:a) el aceleramiento del crecimiento económico y b) laintegración del país hacia los mercados internacionales(véase IDB, 2003). Ambas aristas del desarrolloeconómico están interrelacionadas y es con base enellas que Costa Rica ha aceptado proceder en lospróximos años.

Con el propósito de acelerar el crecimientoeconómico, es fundamental lograr la estabilidadmacroeconómica y fiscal. Históricamente, esta ha sidorelativamente vulnerable tanto a choques externos(deterioro en los términos de intercambio, alzas en lastasas de interés internacionales, entre otros) comointernos (crisis financieras, altos déficit fiscales, entreotros). En este contexto, la actual administración deAbel Pacheco ha apostado a lograr una reforma fiscalque, de acuerdo con algunos expertos, lograría aumentarla recaudación fiscal en alrededor de 1,5% del PIB. Seespera que esta reforma tributaria sea aprobada por laAsamblea Legislativa durante 2005.

Por su parte, con el propósito de mejorar laintegración de Costa Rica a los mercados interna-cionales, el Ministerio de Comercio Exterior logrónegociar exitosamente (junto con sus contrapartescentroamericanas y dominicana) el Tratado de LibreComercio entre Centroamérica, República Dominicanay Estados Unidos de América, conocido como CAFTApor sus siglas en inglés. Sin embargo, aunque esteTLC podría ser muy beneficioso para el desempeñoeconómico del país, el Poder Ejecutivo de Costa Ricano ha querido enviarlo al Congreso para su ratificación,fundamentado en diversas razones, princi-palmente al argumentar que primero se debeaprobar la reforma tributaria y luego elTLC. Es en este contexto que Costa Ricapodría ver comprometido su desarrolloeconómico en el mediano y largo plazo,sobre todo como consecuencia de que loscongresos de sus países vecinos (El Salvador,Guatemala y Honduras) ya ratificaron dichoTLC.

Hasta que Costa Rica no logre conso-lidar su estabilidad macroeconómica y fiscal,es probable que la presión del déficit fiscalimpida alcanzar niveles inflacionarios

inferiores al 10% anual y que las tasas de interésinternas no se reduzcan (lo que crea desestímulos a lainversión). En tanto que, al estar en duda la ratificacióndel CAFTA, esto generaría una serie de expectativasnegativas en los inversionistas internacionales, quienesllevarían sus fondos (en particular, la inversiónextranjera directa, IED) a otros países con mejoracceso al mercado estadounidense. Esto haría, a suvez, que las estimaciones internacionales del riesgopaís costarricense se eleven, ocasionando efectosadversos sobre el costo del financiamiento, la inversióny el desempeño económico nacional.

4.3.2 Dinámica de ladeuda pública 1991-2003

La deuda pública total SPNF en Costa Rica(incluido el Banco Central) alcanzó un monto deUS$11.083,5 millones equivalentes a un 60,8% delPIB al cierre de 2004. De este monto, US$3.883,7millones corresponden a la deuda pública externa (un21,3% del PIB) y los restantes US$7.200 millonescorresponden a la deuda pública interna (un 39,5% delPIB).

Deuda pública externaAl 31 de diciembre de 2004, la deuda pública

externa costarricense era de US$3.883,7 millones delos cuales un 47,6% está constituida por bonos quehan sido negociados en el mercado internacional, un36,3% corresponde a obligaciones con organismosmultilaterales, un 9,5% a fuentes bilaterales y el restante6,6% corresponde a lo que se denomina Banca yProveedores. En relación con los sectores deudores,

Gráfico 3COSTA RICA:

DEUDA PÚBLICA TOTAL, 1991-2003


35 Con base en estadísticas oficiales del InstitutoNacional de Estadística y Censos (INEC), el nivelde pobreza en Costa Rica (medido por el número dehogares por debajo de la línea de pobreza) haestado relativamente estable en un 20%.


el Gobierno Central cuenta con el 61,8% de la deudapública externa, el sector público no Financiero generaun 26,3% de la misma, el Banco Central genera un6,0% y el denominado sector público financiero explicael restante 5,9%.

Como puede notarse en el Gráfico 3, la deudapública total en Costa Rica se ha mantenido relativa-mente estable desde inicios de la década de los noventa,en un valor cercano al 60% del PIB. Conviene hacernotar, sin embargo, que su composición se ha venidomodificando como consecuencia de que las autoridadesde los diferentes gobiernos han decidido ir reduciendopaulatinamente la deuda pública externa “convir-tiéndola” en deuda pública interna. A inicios de losnoventa, la externa representaba alrededor del 45%del PIB mientras que la interna sumaba tan solo un25%. Para 1997, la interna representaba cerca del40% del PIB y la deuda pública externa era alrededordel 20%. La sustitución de deuda externa por deudainterna que se ha venido dando desde la década de losnoventa hasta la actualidad parece haber llegado a unpunto máximo (1 a 2) pues, desde 1997 hasta 2004, lacomposición porcentual se ha mantenido estable.

De acuerdo con Rojas y Sáenz (2003), durantelos primeros años de la década de los noventa seproduce una reducción muy fuerte en la razón dedeuda pública consolidada a PIB, que es reflejo de larenegociación de la deuda externa bajo el Plan Brady,que permitió comprar deuda a un precio significati-vamente inferior a su valor nominal. Durante lossiguientes tres años (1994-1996), este indicador aumenta

en forma significativa debido, principalmente, a unmayor déficit financiero del sector público y a unmenor crecimiento de la producción nacional. De1997 a 2000 la razón deuda externa a PIB se ha venidoreduciendo a pesar de que el gobierno aumentó lacolocación de bonos en los mercados internacionalesa partir de 1998. El efecto neto hacia la baja se debe,principalmente, a que tanto el BCCR como el resto delSPNF han cancelado parte de sus obligaciones con elexterior.

Para tratar de entender la dinámica de la deudapública total (incluyendo la externa y la interna),conviene utilizar como punto de referencia el Gráfico4. En este aparece la brecha de corto plazo (líneacontinua), siguiendo la metodología de BCHS (1990).Cuando la brecha de corto plazo es positiva estoindica que el país estará aumentando su deuda conrelación al PIB (y viceversa cuando esta es negativa).

Tal como puede observarse, cuando la brecha espositiva (desfavorable para el país), generalmente esporque la tasa de crecimiento económico (g) es inferiora las tasas de interés en la deuda pública total (r),como ha sido el caso hacia mediados de la década delos noventa y a inicios de la década de 2000 y elsuperávit primario no ha sido lo suficientemente altocomo para compensar esa circunstancia.

Durante estos años las tasas de crecimiento fueronmuy bajas y las tasas de interés estuvieron cercanas al8%. Por otra parte, en los años en los que la brechaestuvo a favor del país (cuando esta fue negativa), lacaracterística más notable del desempeño económico

es que el crecimiento fue superior a lastasas de interés sobre la deuda pública.El superávit (o déficit) primario juegaun papel determinante en la evoluciónde esta brecha: entre mayor sea elsuperávit, más recursos tendrá el paíspara dedicar al pago de intereses sobrela deuda y para amortización de lamisma, lo cual es positivo para lasostenibilidad del endeudamiento. Deesta forma, puede afirmarse que, engeneral, si un país tiene crecimientoeconómico mayor que la tasa de interésque opera sobre la deuda, su razóndeuda pública a PIB será constante odecreciente y, por lo tanto, sostenible,siempre que opere sin un déficitprimario. Con base en este análisis, esevidente que en el caso de Costa Ricaha habido períodos en que las variablesrelevantes han contribuido a bajar larelación deuda a PIB; pero en otros elefecto de estas ha sido al alza.

Gráfico 4COSTA RICA: BRECHA DE CORTO PLAZO,

1992-2004



Si observamos el Cuadro 4, poracreedores, notamos que los saldosde la deuda pública externa anteorganismos multilaterales han venidoaumentando levemente durante 2000-2004, en tanto que, ante fuentesbilaterales, esta ha venido reducién-dose notablemente; por otra parte,acreedores clasificados como Bancay Proveedores ha aumentado el desem-bolso de fondos externos en formaconsiderable. Finalmente, la coloca-ción de deuda pública en los mercadosinternacionales mediante bonos haaumentado entre 2000 y 2004, lo cualobedece a la estrategia del BancoCentral de utilizar este instrumentofinanciero precisamente para bene-ficiarse de las bajas tasas de interésexistentes en los mercados interna-cionales durante este período.

El Banco Central ha venidohaciendo un esfuerzo importante parareducir sus deudas, al bajar el montoabsoluto de su deuda externa deUS$811 millones en 2000 a US$234,3millones en 2004, para una variaciónde casi US$580 millones. Sin embargo,el Gobierno Central, el sector públicofinanciero y el sector público nofinanciero han aumentado su endeuda-miento con el exterior en aproxima-damente US$1.310 millones en eseperíodo.

En cuanto a las participacionesrelativas (véase el Cuadro 5), lasfuentes multilaterales y bilaterales hanreducido su peso al pasar de un 60,8%en 2000 a un 45,8% en 2004. Encontraste, bonos y banca y proveedoreshan aumentado su participación rela-tiva en 10% y 5% respectivamente,durante ese período. Por deudores,podemos notar que el Gobierno Centrales el principal con 61,8% de las obligaciones de deudaexterna, seguido por el SPNF con 26,3%; el BancoCentral y el sector público financiero ocupan el terceroy cuarto lugar con 6% y 5,9%, respectivamente.

Tal como puede notarse en el Cuadro 6, de ladeuda pública externa a diciembre de 2003, más del97% del saldo se encuentra a mediano y largo plazo.Solo un 2,5% se encuentra a corto plazo y estecorresponde a endeudamiento externo por US$97millones otorgado por la banca comercial.

Deuda pública internaLa deuda pública interna ascendió a ¢3.153,2

miles de millones de colones al final de 2004, queequivale a unos US$6.900 millones al tipo de cambio,vigente en esa fecha, de ¢457/US$1. Conviene aclararque, en el caso de Costa Rica, la deuda pública internaque se reporta se refiere a la deuda bruta (no a la deudaneta), es decir, no se elimina de los saldos la deudaintergubernamental, como lo hacen otros países

Cuadro 4COSTA RICA:

DEUDA PÚBLICA EXTERNA POR ACREEDORES Y DEUDORES(US$ Millones)

2000 2001 2002 2003 2004 /1

Acreedores 3.150.6 3.197.6 3.280.6 3.733.0 3.883,7

Multilaterales 1.259,2 1.202,5 1.185,3 1.343,6 1.410,2

Bilaterales 654,9 519,7 398,4 403,7 368,2

Banca y proveedores 48,2 62,0 64,4 226,2 255,3

Bonos 1.188,3 1.410,4 1.632,5 1.759,5 1.850,0

Deudores 3.150.6 3.174.60 3.280,6 3.733,0 3.883,7

Gobierno central 1.565,5 1.727.60 1.950,1 2.184,8 2.401,2

Banco central 811,0 754.1 620,5 522,9 234,3

Sector público financiero 30,7 26.40 37,4 108,7 227,3

Sector público

no financiero 743,4 666.5 672,6 916,6 1.020,9

1/ Cifras a diciembre de 2004, ajustadas por TP$ del BCIE

Fuente: Banco Central de Costa Rica.

Cuadro 5COSTA RICA: COMPOSICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA

POR ACREEDORES Y DEUDORES

2000 2001 2002 2003 2004 /1

Acreedores 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Multilaterales 40,0% 37,6% 36,1% 36,0% 36,3%

Bilaterales 20,8% 16,3% 12,1% 10,8% 9,5%

Banca y proveedores 1,5% 1,9% 2,0% 6,1% 6,6%

Bonos 37,7% 44,1% 49,8% 47,1% 47,6%

Deudores 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Gobierno central 49,7% 54,4% 59,4% 58.5% 61.8%

Banco central 25,7% 23,8% 18,9% 14,0% 6,0%

Sector público financiero 1,0% 0,8% 1,1% 2,9% 5,9%

Sector público no

financiero 23,6% 21,0% 20,5% 24,6% 26,3%

1/ Cifras a diciembre de 2004, ajustadas por TP$ del BCIE.

Fuente: Banco Central de Costa Rica.


analizados36. Hay que destacar que el “proceso decrear tasas netas” no es procedente porque, como seindicó, implica que esas deudas podrían no ser honradas,cuando ciertamente tal no es el caso, pues las agenciasacreedoras la tienen como inversión que es contrapartidade compromisos reales con terceros.

Por tenedores de la deuda pública interna(Cuadro 7), el principal poseedor de los títuloses el sector privado (52,1%), seguido delpropio sector público (23,9%) y los bancoscomerciales (22,6%) y el banco central (1,2%),según las cifras a 2003; y, por deudores, losprincipales son el gobierno central con un71,1% de la misma y el banco central con un28,6%; el restante 0,3% de la deuda públicainterna la generan el resto del sector públicoy bancos comerciales. Además, del total dedeuda pública interna, a esa fecha, laproporción correspondiente a deuda bonifi-cada es del 71%.

Por otra parte, el 73,2% de la deudapública interna está denominada en monedalocal (colones) y el restante 26,8% lo está en

dólares. Conviene hacer notar que la deuda públicainterna emitida por el Banco Central está denominada50% en moneda local y 50% en moneda extranjera37;mientras que, en el caso del Gobierno Central, sudeuda está denominada 82,3% en moneda local y elrestante 17,7% en moneda extranjera (Cuadro 8).

Aunque la deuda pública interna puede ser unmecanismo de desahogo de las presiones fiscales en elcorto plazo, su posible impacto en costo financiero yplazos más reducidos podría ser un inconveniente enel futuro; esto porque, dependiendo de la situaciónmacroeconómica y resultados fiscales coyunturales,las tasas de interés domésticas podrían generar unfuerte efecto bola de nieve sobre la deuda interna(independientemente de la dinámica que presente ladeuda externa). Además, el hecho de que un poco másde ¼ del total de la deuda pública interna estédenominada en moneda extranjera hace que esta secomporte como si fuera deuda externa38. Los casi ¾restantes de la deuda interna (denominados en monedalocal), tendrían una dinámica diferente pues dependeríade las condiciones financieras del mercado local (tasasdomésticas) y, además, estaría sujeta a que, con eltranscurso del tiempo, el valor de su saldo se vereducido por la existencia de inflación local. Otropunto para tomar en cuenta es que los plazos demaduración de los instrumentos de deuda interna podríanverse reducidos en comparación con los plazos quepodrían lograrse en la deuda externa, sobre todo lostítulos de deuda denominados en moneda local.

4.3.3 Dinámica de la deuda(Proyectada) 2005-2010

A partir de 2004 y hasta 2010, la senda que sigaesta variable (hacia mayores o menores niveles)dependerá de una serie de factores a los que la economía

Cuadro 6COSTA RICA: COMPOSICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA

EXTERNA POR ACREEDOR Y PLAZO. A DICIEMBRE 2003.

Total Corto Plazo Med. y

Largo Plazo

Monto % Monto % Monto %

Total general 3.732,1 100,0 97,0 100,0 3.635,1 100,0

Multilaterales 1.343,6 36,0 0,0 0,0 1343,6 37,0

Bilaterales 403,7 10,8 0,0 0,0 403,7 11,1

Banca comercial 225,3 6,0 97,0 100,0 128,3 3,5

Bonos 1.759,5 47,1 0,0 0,0 1759,5 48,4

Proveedores 0,9 0,0 0,0 0,0 0,9 0,0

Fuente: BCCR (2003).

Cuadro 7COSTA RICA:

COMPOSICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICAINTERNA POR TENEDORES Y DEUDORES

2001 2002 2003

Tenedores 100.0% 100.0% 100.0%

Banco central 1.5% 1.3% 1.2%

Bancos comerciales 14.3% 25.9% 22.6%

Sector público 26.7% 23.0% 23.9%

Sector privado 56.4% 49.1% 52.1%

Sector externo 1.1% 0.7% 0.2%

Deudores 100.0% 100.0% 100.0%

Gobierno central 75.0% 71.8% 68.7%

Banco central 24.6% 27.8% 31.0%

Resto del sector público 0.3% 0.2% 0.2%

Bancos comerciales 0.2% 0.1% 0.1%

Fuente: Banco Central de Costa Rica y Ministerio de Hacienda.

36 Si se utilizaran cifras netas, el monto total de la deudapública neta se vería reducido del 60,8% del PIB al cierre de2004 a un 52,6%; esto es, el equivalente a unos 8 puntosporcentuales del PIB.

37 La deuda expresada en moneda extranjera técnicamente sepuede considerar como deuda externa aunque sea poseída porlocales.

38 Esto es así porque se tienen que pagar tasas de interés (enUS$) competitivas internacionalmente.


Cuadro 8COSTA RICA:

DEUDA PÚBLICA INTERNA, SALDOS A DICIEMBRE SEGÚN MONEDA (US$ MILLONES)

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Saldo % Saldo % Saldo % Saldo % Saldo % Saldo %

Deuda Pública

Interna 6.177,0 100,0 6.027,1 100,0 6.097,9 100,0 6.665,0 100,0 6.823,5 100,0 7.069,4 100,0

Denominada

en moneda doméstica 4.496,6 72,8 4.839,9 80,3 4.535,6 74,4 4.855,2 72,8 4.856,9 71,2 5.173,7 73,2

Denominada

en moneda extranjera 1.680,5 27,2 1.187,2 19,7 1.562,4 25,6 1.809,8 27,2 1.966,6 28,8 1.895,6 26,8

Gobierno Central 2/ 4.215,9 100,0 4.250,3 100,0 4.567,4 100,0 4.773,8 100,0 467,4 100,0 5.071,5 100,0

Denominada

en moneda doméstica 3.401,7 80,7 3.781,8 89,0 4.010,4 87,8 3.986,7 83,5 3.839,6 82,1 4.172,2 82,3

Denominada

en moneda extranjera 814,2 19,3 468,5 11,0 557,1 12,2 787,1 16,5 834,3 17,9 899,3 17,7

Banco Central 1.930,0 100,0 1.747,9 100,0 1.503,7 100,0 1.866,8 100,0 2.127,5 100,0 1.977,8 100,0

Denominada en

moneda doméstica 3/ 1.063,7 55,1 1.029,2 58,9 498,4 33,1 844,1 45,2 995,3 46,8 981,5 49,6

Denominada

en moneda extranjera 866,3 44,9 718,7 41,1 1.005,3 66,9 1.022,7 54,8 1.132,2 53,2 996,4 50,4

Resto del sector

público

(moneda doméstica) 31,2 28,9 26,8 24,4 22,0 20,0

Bancos Comerciales

(moneda doméstica) 4/ 11,0 10,2 9,6 10,6 10,6 10,6

Tipo de Cambio 5/ 285,7 308,1 328,9 359,9 398,7 437,9

1/ Cifras sin consolidar preliminares a Dic. 2004. Incluye la deuda denominada en US $ colocada entre residentes, pero no incluye deudas

no documentadas por el Gobierno.

2/ Incluye las amortizaciones de las obligaciones estipuladas en el artículo 175 de la Ley 7558.

3/ BEM moneda nacional.

4/ Se refiere a los Títulos Capitalización Deuda Bancaria.

5/ Tipo de cambio promedio anual.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central de Costa Rica.

nacional se enfrente (tales como las tasas de interésinternacionales, el crecimiento de su producción y eldesempeño fiscal que se reflejaría en el balance primariodel SPNF).

Para resaltar la sensibilidad de la relación deudapública/PIB a los diversos factores que la explican, sepresentan de seguido tres escenarios plausibles39 cuyoobjetivo es servir de guía a las autoridades para quetengan presente las implicaciones de ciertas políticasy circunstancias que afectan el crecimiento de laeconomía, el déficit primario y la tasa de interés sobre

la deuda. Cada uno de estos factores suma, a la relacióndeuda pública/PIB, partiendo del nivel reportado alcierre de 2004, la brecha de corto plazo que indica laecuación [1 a] que aquí volvemos a presentar: ”Dt =pt + Dt-1 (r-g)/(1+g).

Escenario neutral: Este escenario representa loque podría considerarse una continuación (pasiva) dela situación observada en el pasado reciente, suponiendoque no hay mayores esfuerzos ni se materializan riesgospor el lado del gasto que no se dieron en el pasado. Eneste escenario, la tasa de interés aplicable a la deudapública costarricense tomaría en promedio el valor r= 7,31%, reflejando el valor de las tasas de interés de2004; el crecimiento real de la economía g = 4,07%(promedio 1998-2003) y el superávit primario del

39 En el diseño de los escenarios se ha tomado en cuenta elpasado y la volatilidad (medida por la desviación estándar)mostrada por las variables de nuestro interés.


SPNF como porcentaje del PIB, spt = 1,89% (promedio1998-2003). Por tanto, la deuda como proporción delPIB se estabilizaría en el valor que la razón deuda aPIB alcanzó en 2004 [(0,0731-0,0407)/(1,0407)*0,6082–0,0189=0%], como se muestra en el Gráfico5.

Escenario optimista: Se supone que el proyectode reforma fiscal es aprobado por el Congreso durante2005, lo cual permite al gobierno generar un 1,5% delPIB en ingresos adicionales. De estos ingresosadicionales, la mitad (0,75%) se supone que se destinaa gasto público adicional40 y la otra mitad se destinaa reforzar el superávit primario, de tal forma que estellegaría a un nivel de spt = 2,64% del PIB, partiendodel superávit primario de 1,89% que se supuso en elescenario neutral. El crecimiento real se estima quealcanzaría un g = 5,72% anual (promedio del períodomás ½ desviación estándar) como consecuencia deuna mayor estabilidad macroeconómica y al asumirque el Congreso logra ratificar en 2005 el CAFTA, lo

cual, a su vez, mejoraría la posibilidad deatracción de IED al país. Ante este desempeñoeconómico, se esperaría que las tasas de interéssobre la deuda pública experimenten una ciertaestabilidad (aún teniendo en cuenta posiblesaumentos en las tasas de interés internacionales),con lo cual la tasa aplicable a la deuda sesupone en r = 7,31% (valor de esta durante2004, al igual que en el escenario base). Eneste escenario, la deuda pública/PIB bajaría aen promedio a una tasa del 1,80% anual, llegandoen 2010 a un nivel del 50% del PIB.

Escenario pesimista: Supone que no seaprueba la reforma fiscal y que el CAFTAtampoco llega a materializarse. En este caso,se produce un superávit primario muy incipientede spt = 1,14% del PIB (que surge de eliminar0,75% en ingresos fiscales adicionales del niveldel superávit primario supuesto en el escenarioneutral, 1,89%), el crecimiento económico semantiene al nivel del escenario base, alcanzandoun g = 4,07% anual (promedio 1998-2003) ylas tasas de interés en la deuda pública se

elevan a r = 8,81% (valor de la tasa de interés durante2004 más 150 pb) en atención a que Costa Rica esvisto como un país más riesgoso que antes porque nopropicia su modernización económica y porque larelación inicial deuda/PIB estaba situada prácticamenteen un nivel ya considerado relativamente alto. En esteescenario, el PIB per cápita apenas un 2% anual y losflujos de IED no aumentarían mucho. Ante estascircunstancias, la razón deuda pública/PIB creceríaen promedio a una tasa anual del 1,82%; al final delperíodo de proyección, la razón deuda pública a PIBalcanzaría el 71,8% del PIB. Lo cual, a todas luces,sería una situación muy extrema y difícil de sosteneren el tiempo.

Según se nota, los escenarios neutral y optimistageneran una senda para la razón deuda pública/PIBque es estabilizada al nivel de 2004 (exactamenteigual al límite máximo de endeudamiento definido porel NDL) en el primer escenario y que es reducidapaulatinamente por debajo del NDL en el segundoescenario; manteniéndose en un 61% del PIB en elprimero y llegando en 2010 al 50% del PIB en elsegundo. Es razonable pensar que, de acuerdo con lascircunstancias actuales, el escenario neutral podríaser el más probable y el optimista podría ser en ciertamedida factible, dependiendo de los resultados de laselecciones de 2006.

Si contrastamos las trayectorias de la razón deudapública a PIB mostrados en el Gráfico 5 anterior conla estimación de los límites naturales de la deuda(NDL), presentados en el Cuadro 3, podemos observar

Gráfico 5COSTA RICA: EVOLUCIÓN DE LA RAZÓN DEUDA

PÚBLICA TOTAL/PIB SEGÚN ESCENARIOS, (1991-2010)


40 Declaraciones del presidente Pacheco en varios medios vaninsistentemente en el sentido de que se requieren más ingresospara satisfacer necesidades sociales apremiantes. El Ministrode Hacienda, por su parte, ha señalado que parte de los nuevosingresos han de dedicarse a reducir déficit (es decir, a contenerel crecimiento de la deuda pública vis-à-vis el PIB). UnaComisión de ex ministros de Hacienda, convocada hace unosaños para analizar el problema fiscal, recomendó utilizar latotalidad de los ingresos que produjera una reforma tributariapara bajar déficit. Los ahorros en intereses que se obtuvierana futuro, por dicha reducción, podrían ser utilizados parafinanciar obra social.


que el NDL del caso base es 60,9% del PIB; estaestimación resulta de suponer un crecimiento económicoreal de 4,07% anual y una tasa de interés promedio de7,03% (promedio del período 1998-2003) aplicable ala deuda pública. En este caso, el límite natural de ladeuda es prácticamente igual a la razón deuda públicaa PIB a diciembre de 2004 (60,8%) y la evolución dela deuda pública de 2005 a 2010 haría que la tasa deendeudamiento se considere sostenible bajo condicionesde alto crecimiento y estabilidad en las tasas de interés.

Sin embargo, si pensamos en que, a futuro, elcrecimiento económico caiga o las tasas de interés seincrementen, las autoridades costarricenses estaríanante una situación de insostenibilidad de la deudapública pues el límite máximo de endeudamiento (NDL)sería inferior a la tasa actual (40<61); si sucedieranambos choques simultáneamente (i.e., caída en tasasde crecimiento y alza en tasas de interés), el límitemáximo de endeudamiento sería aún más reducido y,por tanto, el nivel de insostenibilidad sería aún mayor(30<61). Dadas las condiciones de tendencia alcistaen las tasas de interés en el mercado internacional, seespera que estas aumenten moderadamente en lospróximos años, por lo cual, a menos que el crecimientoeconómico aumente, la tasa de endeudamiento públicocostarricense estará por encima de su límite natural(máximo) de la deuda, en claro estado de insostenibi-lidad.

4.3.4 Conclusiones y recomendaciones

Las principales conclusiones para el caso deCosta Rica son las siguientes:1. Si bien Costa Rica tiene acceso al mercado finan-

ciero internacional, su relación de endeudamiento(deuda pública total/PIB) está en un nivelrelativamente alto, comparado con su capacidadde pago (medido por medio del límite natural dela deuda, NDL, caso base). A futuro, ante posiblesaumentos de la tasa de interés aplicable a la deudapública o posibles caídas en las tasas de crecimientoeconómico, los actuales niveles relativos deendeudamiento serían superiores a los límitesmáximos estimados en esta investigación y, por lotanto, insostenibles.

2. Mayores tasas de interés o menores tasas decrecimiento harían que el efecto bola de nieve seacada vez más difícil de contrarrestar por medio desuperávit primarios, por lo cual sería necesariobuscar mecanismos efectivos para reducir la tasade endeudamiento actual a niveles más razonables,por ejemplo, entre 40-50% del PIB.

3. La sustitución de deuda pública externa por deudapública interna que se ha venido dando en la

última década parece haberse estabilizado en unarelación de 1 a 2. Aunque la deuda pública internapuede ser un mecanismo de desahogo de laspresiones fiscales en el corto plazo, el monto porfinanciar por esta vía no debe ser muy alto porqueeso afectará el nivel de tasas de interés del mercadolocal, su posible impacto en costo financiero yplazos más reducidos podría ser un inconvenienteen el futuro. Además, el hecho de que un 27% deltotal de la deuda pública interna esté denominadaen moneda extranjera hace que esta se comportecomo si fuera externa.

4. La estructura de la deuda pública externa porplazo de vencimiento es adecuada pues ella estácolocada en un 97% a mediano y largo plazo; soloun 2,5% se encuentra a corto plazo.

5. El índice de presión tributaria de Costa Rica(18,3% promedio durante el período 1991-2003)es relativamente bajo para estándares interna-cionales.

6. Costa Rica no presenta problemas en el perfil desu deuda pública que ameriten su reestructuraciónen el corto o mediano plazo.

Las recomendaciones que se derivan de esteestudio son las siguientes:1. Costa Rica debe tratar de bajar la relación deuda

pública a PIB, no solo para reducir el riesgo país,sino para que, por esa vía, se reduzca la tasa deinterés doméstica aplicable a la deuda del sectorpúblico y a la deuda de su sector privado.

2. La reforma fiscal que tiene actualmente en estudioel Congreso puede aprovecharse para racionalizarel esquema tributario y elevar los ingresos fiscales,siempre que esta no atente contra el crecimientoeconómico.

3. Parte importante de los nuevos ingresos de lareforma fiscal que estudia el Congreso debededicarse a reducir la deuda pública. De hacerloasí, el Gobierno Central verá reducirse la proporciónque, de los ingresos, hoy dedica al servicio dedeuda y, en el futuro cercano, parte de ese ahorropodrá dedicarlo al financiamiento de más obrasocial.

4. El gasto público debe ser eficaz y dirigido afavorecer a los grupos más menesterosos de lasociedad, a la inversión en bienes públicos41 y al

41 Costa Rica cuenta con un instrumento adecuado paraacompañar a la inversión pública en infraestructura de interéssocial (puertos, aeropuertos, carreteras, etc.), la participaciónde inversionistas privados, al amparo de la Ley de Concesiónde Obra Pública, pero no le ha dado buen uso aún. Es convenienteque lo haga para que el crecimiento de su economía se acelere,como pide el escenario optimista.


control de externalidades. No debe aumentarse lacarga tributaria solo por aumentarse.

5. Las autoridades de Costa Rica deben promover laparticipación del sector privado en obras deinfraestructura nacional (por ejemplo, telecomuni-caciones y puertos) para que, junto con el sectorpúblico, se logre mejorar la competitividad nacionalmediante esquemas de apertura a la competenciay concesión de obra pública, todo esto con el finde que el país no sobrepase sus límites deendeudamiento público al buscar realizar estetipo de actividades en el futuro.

6. El estímulo a la economía es fundamental. CostaRica debe apostar al escenario neutral e idealmenteal optimista. Las autoridades deben hacer todo loque esté a su alcance para no encontrarse en elmediano plazo sobre el camino trazado por elescenario pesimista.

7. Costa Rica no debe retrasar la ratificación delTLC con EE.UU., pues ello mandaría señalesconfusas a la comunidad financiera internacionaly lesionaría sus posibilidades de crecimiento, deatracción de inversiones, de mayor empleo y delucha contra la pobreza.

4.4 EL SALVADOR

4.4.1 Antecedentes

El Salvador cuenta con un PIB per cápita dealrededor de US$2.300, es el país más pequeño enextensión geográfica de Centroamérica (21.000 Km2)y cuenta con una población de 6,8 millones de habitantes,lo que lo hace el de mayor densidad poblacional (324habitantes por Km2) de esta región. La esperanza devida al nacer es de 70,6 años, segúncifras de 2002, y su posición de acuerdocon el IDH es la 103 de 177 países. Suclasificación en desarrollo humano esinferior a la clasificación correspon-diente en términos del PIB per cápita42,lo que refleja que aún hay obras socialespor realizar. La tasa bruta combinadade escolaridad en escuelas primarias,secundarias y terciarias es de 66%,según cifras para el año escolar 2001-2002.

La tasa de crecimiento económicoha sido en el período de análisis (1991-2003) del 4% anual, con una desviación

estándar de 2,2, aunque conviene destacar que durantelos últimos años (1998-2003), el crecimiento se hadesacelerado y hoy la economía crece a tan solo el2,5% anual. Durante el primer período, su tasa deinflación (según el IPC a diciembre) fue del 6,6%anual, aunque, para los años más recientes (1998-2003), esta ha bajado notoriamente al 2,4% anualcomo consecuencia del proceso de dolarización.

Diversos factores (entre ellos su pequeñezterritorial) han llevado a muchos salvadoreños a emigrara otros países (sobre todo a EE.UU.) y, comoconsecuencia, el ingreso por concepto de remesasconstituye un importante componente de la balanza depagos del país. Adicionalmente, los flujos de IED hanpromediado US$388 millones anuales, equivalentesal 2,9% del PIB en 1998-2003. Estos flujos de IED lehan permitido al país financiar, de forma completa, elrelativamente bajo déficit de cuenta corriente (2,5%).Las exportaciones de bienes y servicios no factorialesha alcanzado los US$3.545 millones, equivalente a un26,3% del PIB.

Los ingresos públicos totales (SPNF) hanrepresentado un 16% del PIB; en tanto que los ingresostributarios del Gobierno Central han estado en alrededordel 12,2% del PIB; los gastos totales sin interesesSPNF han representado un 16,5% del PIB; enconsecuencia, el resultado primario del SPNF ha estado,como media, en alrededor del -0,5% del PIB, con unadesviación estándar de 1,3. El Gráfico 6 muestra estosindicadores. Recientemente, las autoridades salva-doreñas lograron aprobar una reforma fiscal yadministrativa que, de acuerdo con criterios técnicosen este campo, podría aumentar (aunque levemente) larecaudación fiscal para los próximos años. Esta reformaamplía la base de contribuyentes (tanto en impuestosobre la renta como en impuesto al valor agregado) y

Gráfico 6EL SALVADOR:

INDICADORES FISCALES (SPNF), 1991-2003


42 La diferencia entre la posición del IDH yla posición de acuerdo con el ingreso percápita PPA en US$ es -9.


aumentaron algunas tasas del Impuesto selectivo deconsumo. Aunque la información suministrada porespecialistas consultados indica que esta reforma podríagenerar un aumento de la presión tributaria del 12% al15% (para generar un superávit primario que pasaríadel 1,3% al 3,2% del PIB), es nuestro criterio que esteimpacto no va a ser tan profundo en vista de queparece haber un excesivo optimismo por parte de lasautoridades dado que dicha reforma es sobre todoadministrativa (lo que no impediría que este lograragenerar ingresos públicos adicionales) y esto se reflejaríaen un superávit primario de alrededor del 1% del PIB(cifra que tomaremos como punto de partida en nuestroanálisis de escenarios de proyección de la razón deudapública a PIB).

Retos para el desarrolloeconómico de El Salvador

El desempeño económico salvadoreño había sidomuy dinámico hasta 1995, con tasas de crecimientodel 6% anual, debido a las reformas estructurales,incluyendo la liberalización comercial y de la cuentade capitales, la privatización de empresas estatales ybancos, la reforma del régimen de pensiones, desre-gulación y el ajuste de las tarifas y precios de muchosbienes y servicios. A partir del segundo lustro de losnoventa, El Salvador empezó un período de bajocrecimiento económico que se reflejó en tasas nosuperiores al 2,5% anual (véase el Gráfico 7), lo queindicaría que el PIB per cápita prácticamente se estancóal considerar que la población crece a un ritmo del 2%

anual. De acuerdo con el criterio de expertos, lasrazones para el estancamiento de las condicioneseconómicas de El Salvador obedecen tanto a factoresinternos -bajo crecimiento sectorial, el déficit fiscal,caída de la demanda agregada y pérdida de competi-tividad- como a factores externos –deterioro de lostérminos de intercambio (especialmente, la caída delos precios del café y el aumento de los precios delpetróleo) y los efectos del Huracán Mitch.

A inicios de 2001 El Salvador logró hacer laconversión de su régimen monetario al entrar en vigenciala Ley de Integración Monetaria, mediante la cual elcolón salvadoreño dejaba de ser la moneda de cursolegal, pasándose al dólar como la moneda de usoobligatorio. Esto permitió a las autoridades salvadoreñasreducir la inflación a niveles cercanos a la inflaciónmundial y al sector financiero reducir las tasas deinterés al eliminarse el riesgo cambiario.

Otros factores que afectaron de manera importantea la economía salvadoreña fueron los dos terremotosque ocurrieron el 13 de enero y el 13 de febrero de2001, cuyos efectos destructivos en viviendas einfraestructura hicieron que el gobierno tuviera queincrementar el gasto público y el endeudamiento externocon el propósito de financiar las obras de reconstrucciónrequeridas. Estimaciones del impacto de estosterremotos indican que con estas catástrofes se perdióun 16% del PIB, se afectó a la cuarta parte de lapoblación, se destruyeron casas y gran parte de lascosechas, cerraron negocios, se perdieron empleos yse afectó la infraestructura de salud y educativa. Solo

por los efectos de estos terremotos, elpaís aumentó su endeudamiento públicoexterno en 5% del PIB, pasando su deudapública/PIB de 40% en 2001 al 45% en2002; además, el déficit primario delSPNF se incrementó al 2,2% del PIBpara 2001.

Uno de los retos para el desarrolloeconómico de El Salvador está constituidopor las mejoras en los indicadores dedesarrollo humano y el mantener la pazsocial que fue lograda a principios de ladécada de los noventa luego de años deguerra civil, hecho que –por lo demás–no solo fue bien recibido por los salvado-reños sino también por la comunicadinternacional. La inequidad en la distri-bución del ingreso es importante; segúninformación recopilada, el 20% de laspersonas más ricas recibe 18 veces elingreso del 20% de las personas máspobres43. También, las condiciones de


PIB REAL Y CRECIMIENTO, 1991-2003(Millones de colones y porcentajes)

Fuente: Elaboración propia. 43 Véase European Commission (2001).


salud de la población son bajas comparadas con lospromedios en América Latina. Las presiones socialespor la tierra son muy fuertes y las disparidades entrezonas urbanas y rurales son muy amplias.

Finalmente, la emigración de salvadoreños (sobretodo a Estados Unidos de América) es otro punto atomar en cuenta para el desarrollo nacional, por cuantoel emigrante típico tiene educación por encima delpromedio, es masculino y de zonas urbanas; estogenera una cierta presión sobre todo en lo relacionadocon el desarrollo de los recursos humanos, en vista deque son los relativamente más educados los que se vandel país, generando un problema de disponibilidad derecursos humanos calificados que podrían ser requeridospor empresas (locales o transnacionales), lo que, a suvez, genera un posible freno a la llegada de flujos deIED al país. Como contrapartida positiva está el (alto)envío de remesas a El Salvador por parte de losemigrados que representa entre 13 y 15% del PIB.


La deuda pública total SPNF (incluyendo lasdeudas del Banco Central de Reserva) de El Salvadoralcanzó al final de 2004 un monto de US$7.282,5millones, equivalentes a un 46,4% del PIB. De estemonto, US$4.777,8 millones corresponden a la deudapública externa (un 30,4% del PIB) y los restantesUS$2.504,7 millones corresponden a la deuda públicainterna (un 16% del PIB)44.

Deuda pública externaTal como puede observarse en el Gráfico 8, la

deuda pública externa en El Salvador tuvo un nivel del40% del PIB a inicios de los años noventay empezó a disminuir en forma importantea partir de 1993 hasta llegar en 2001 a un21,6% del PIB. Desde la firma de losAcuerdos de Paz en 1992, la mayor parte

del endeudamiento público externo ha sido con losorganismos multilaterales y estos fondos externos hansido utilizados principalmente para la reconstruccióny mejoramiento de la infraestructura física que habíasido deteriorada por la guerra.

La deuda pública externa del El Salvador mostróun ascenso importante durante los primeros años de lapresente década, al pasar de un 21,6% del PIB en 2000a un 30% en 2004, esto principalmente como conse-cuencia de los dos terremotos comentados anterior-mente45. Al final de 2004, esta presentaba una estructurapor plazo de vencimiento según la cual un 85,1%vence a más de 10 años46.

Por otra parte, en cuanto a su clasificación entretasas fijas y variables, un 72,2% de dicho saldo estápactado a tasas fijas y el restante 27,8% a tasas variables.Para la deuda pública externa con tasa de interés fija,un 25,5% de la deuda pública total está a tasas entre el0 y el 3%; un 8% está a tasas entre el 3 y el 6%; un35,3% entre 6 y 9% y solo el 3,4% a tasas por encimadel 9% anual.

El Salvador colocó recientemente dos emisionesde bonos de deuda pública externa en los mercadosinternacionales: a) la primera47 por un monto deUS$348,5 millones a 20 años a una tasa del 7,352% (elspread, sobre la tasa de los Bonos del Tesoro deEE.UU. fue de 355,5 pb) y b) la segunda48 por US$286,5millones a 30 años a una tasa del 7,625% (el spread de349 pb). Este país, al igual que Costa Rica y Guatemala,es uno de los tres de Centroamérica que tienen accesoa los mercados financieros internacionales. Sin embargo,El Salvador es el único de la región cuya deuda tienegrado de inversión (investment grade), el cual ha sidodado por calificadoras internacionales de riesgo.




44 Sin embargo, como veremos más adelante,existe una serie de factores que hacen que, a cortoplazo, la deuda pública interna sea mucho másalta que la reportada actualmente.

45 El financiamiento de la reconstrucción de laszonas destruidas contó con el apoyo de organismosmultilaterales y bilaterales que sumaron un totalde US$327 millones, incluyendo US$28 millonesdel BID.

46 Un 2,2% a menos de 1 año, 3,2% entre 1 y 5años, 9,5% entre 5 y 10 años.

47 Fecha de emisión: 25 de febrero de 2003.

48 Fecha de emisión: 14 de septiembre de 2004.


Deuda pública internaLa deuda pública interna del SPNF

salvadoreño, al 31 de diciembre de 2004,incluyendo la deuda emitida por el BancoCentral de Reserva (BCR), alcanzó un montode US$2.504,7 millones, lo cual representaun 16% del PIB y es aproximadamente lamitad del monto de la deuda pública externa.Esta deuda, como porcentaje del PIB, llegóa un mínimo del 11% durante 1998, a partirdel cual se ha incrementado hasta el 17%del PIB para los años 2001-200249.

En relación con la forma de reportarla deuda pública interna, las autoridadessalvadoreñas excluyen la deuda públicainterna intergubernamental. Sobre este puntoes importante señalar que existe unaimportante obligación contingente que estáconstituida por las obligaciones financierasque tiene actualmente el gobierno salvado-reño con los pagos previsionales (pensiones)que difícilmente puede ignorar. De acuerdocon información obtenida durante la gira aSan Salvador50, con base en estimaciones del Ministeriode Finanzas, el Gobierno deberá pagar un total deUS$4.000 millones durante el período 2006-2013, locual representa alrededor del 25% del PIB de 2004.

Al tomar en cuenta estas obligaciones financieras,se debe hacer conciencia de que la deuda públicainterna no puede ser tan baja como el 16% del PIBreportado a diciembre de 2004, sino que es más queprobable que esta inicie un fuerte aumento a partir de2005 (o 2006) del orden del 2,5 o 3% anual hasta2013; esto es, se espera que el Ministerio de Finanzasde El Salvador tenga que emitir Letras del Tesoro(conocidas como LETES) por alrededor de US$400-$500 millones anuales. Ante esta situación, es muyprobable que la deuda pública interna de El Salvadorprácticamente se duplique al pasar del 16% del PIB en2004 al 30% del PIB para 2013.

Tal como puede observarse en el Gráfico 9,durante los años 1992-1995, la brecha de corto plazoestuvo a favor del país (siendo negativa) pues, talcomo se comentó anteriormente, durante este períodolas tasas de crecimiento de la economía (g) fueron

superiores a las tasas de interés aplicables a la deudapública y, además, se generaron superávit primariosdel orden del 1% del PIB. Sin embargo, como puedenotarse, a partir de 1996, la brecha se hizo positiva(esto significa que se generaron presiones fiscalesfuertes para las autoridades) principalmente comoresultado de que las tasas de crecimiento se redujerony cayeron por debajo de los niveles de las tasas deinterés que aplican a la deuda pública; además, losresultados primarios fueron negativos. Como conse-cuencia de lo anterior, durante el período 1996-2003,la brecha de corto plazo se tornó bastante desfavorablepara El Salvador, llegando a alcanzar un máximo del3% del PIB para 2001.

4.4.3 Dinámica de la deuda(proyectada) 2005-2010

Al cierre de 2004, la relación deuda pública/PIBdel SPNF (incluyendo el Banco Central de Reserva,BCR) para El Salvador estuvo en un nivel relativamentemanejable del 46,4%. A partir de ese año y hasta 2010,la senda que reporte esta variable (hacia niveles mássostenibles o insostenibles) dependerá de una serie defactores a los que la economía nacional se enfrente(tales como las tasas de interés internacionales, elcrecimiento de su producción y el desempeño fiscalque se reflejaría en el balance primario del SPNF).

Para resaltar la sensibilidad de la relación deudapública/PIB a los diversos factores que la explican, sepresentan a continuación tres escenarios alternativos51


BRECHA DE CORTO PLAZO, (1992-2004)


49 Esta deuda está denominada tanto en dólares como encolones salvadoreños. Sin embargo, como consecuencia delproceso de dolarización, en la actualidad sólo se puede emitirdeuda pública interna en dólares.

50 Diario La Prensa, Pago de Pensiones hasta 2013 es de US$4mil millones.



que esperamos sirvan como instrumentos de guía a lasautoridades para que tengan presente las implicacionesde ciertas políticas y circunstancias que afectan elcrecimiento de la economía, el déficit primario y latasa de interés sobre la deuda. Cada uno de estosfactores agrega, a la razón deuda pública a PIB, losresultados favorables o desfavorables de los años2005-2010.

Escenario neutral: Este escenario representa loque podría considerarse una continuación de la situaciónobservada en el pasado reciente, suponiendo que nohay mayores esfuerzos ni se materializan riesgos porel lado del gasto que no se dieron en el pasado. En esteescenario, la tasa de interés aplicable a la deudapública tomaría el valor r = 4,85%, reflejando lasituación observada en 2004; el crecimiento real de laeconomía g = 2,27% (promedio 1998-2003) y el déficitprimario del SPNF como porcentaje del PIB, pt =0,22%, en promedio durante el período de proyección.En este escenario, se parte de que existirá una base del1% del PIB como superávit primario, al cual se restaun promedio de 2,22% del PIB, por causa de los pagosde pensiones que debe atender el Gobierno, según secomentó anteriormente, y, además, se supone que lareforma tributaria realizada a inicios de 2005 mejoraríala recaudación en un 1% del PIB. Bajo las condicionessupuestas, la deuda como proporción del PIB crecerá,en promedio, a una tasa del 1,46% anual, llegando al55,2% en 2010.

Escenario optimista: Se suponen las condicionesdel escenario neutral, excepto que, ahora, la reforma

fiscal realizada a inicios de 2005 genera al Gobiernoingresos adicionales por un monto del 2%. Bajo estossupuestos, el superávit primario de El Salvador llegaríaa un nivel promedio de spt = 0,78% del PIB en elperíodo 2005-2010. El supuesto del crecimiento realse estima que alcanzaría un g = 4,27% anual (promediodel período más ½ desviación estándar) comoconsecuencia de una mayor estabilidad macroeconómicay al asumir que entra en vigencia durante este año elCAFTA, que El Salvador fue el primero en ratificar,lo cual, a su vez, mejoraría la posibilidad de atracciónde IED al país. Ante este desempeño económico, seesperaría que las tasas de interés sobre la deuda públicaexperimenten una relativa estabilidad (aun tomandoen cuenta posibles aumentos en las tasas de interésinternacionales), con lo cual la tasa aplicable a ladeuda se supone en r = 4,85%. En este escenario, ladeuda pública/PIB se reduciría levemente a una tasadel 0,54% anual, llegando en 2010 a un nivel del43,2% del PIB.

Escenario pesimista: Supone que no se recauda-rían ingresos fiscales adicionales (ni por la reformatributaria de inicios de 2005 ni por ninguna otrareforma adicional), con lo cual, en este caso, se produceun déficit primario de pt = 1,22% del PIB. En razón deesta fragilidad macroeconómica y a pesar de la entradaen vigencia del CAFTA, el crecimiento económico sereduce a un g = 2,27% anual (promedio 1998-2003) ylas tasas de interés en la deuda pública se elevan a unnivel de r = 6,35% (promedio del período más 150pb). En este escenario, el PIB per cápita estaría

estancándose y los flujos de IED noaumentarían sustancialmente. Ante estascircunstancias, la razón deuda pública/PIBcrecería, en promedio durante el período2005-2010, a una tasa del 3,37% anual,llegando a un nivel del 66,6% en 2010.Estas circunstancias hacen pensar en que lasituación fiscal sería altamente crítica paralas autoridades salvadoreñas.

El Gráfico 10 resume cada uno de losanteriores escenarios, mostrando la evolu-ción de la razón deuda pública/PIB para elperíodo de proyección. Los supuestosaplicados en los escenarios neutral ypesimista hacen que la evolución de larazón deuda pública a PIB para el período2005-2010 sea creciente en ambos casos(situación que podría ser problemática paralas autoridades salvadoreñas), al aumentaresta de un 46% en 2004 a 55,2% y 66,6%del PIB para 2010, respectivamente.

Si contrastamos las trayectorias de larazón deuda pública a PIB mostrados endicho gráfico con la estimación de los límites


EVOLUCIÓN DE LA RAZÓN DEUDA PÚBLICA TOTAL/PIBSEGÚN ESCENARIOS, 1991-2010



naturales de la deuda (NDL), presentados en el Cuadro3, podemos observar que el NDL del caso base es del58,2% del PIB; esta estimación resulta de suponer uncrecimiento económico real de 2,27% anual y una tasade interés promedio de 4,47% aplicable a la deudapública. En este caso, la razón deuda pública a PIB adiciembre de 2004 (46,4%) resulta ser inferior allímite natural de la deuda. Lo anterior muestra que elhecho de que la razón de endeudamiento esté enaumento no necesariamente significa que el país seencuentre en situación de insostenibilidad pues, comolo muestra el gráfico anterior, el límite natural de ladeuda aquí estimado hace que se generen problemasde sostenibilidad únicamente a partir de 2008, solo enel caso del escenario pesimista.

Sin embargo, si pensamos en que, a futuro, elcrecimiento económico caiga o las tasas de interés seincrementen, claramente estaríamos en una situaciónde insostenibilidad de la deuda pública pues, paraestos escenarios, el límite máximo de endeudamientoestaría entre el 35% y el 48% del PIB; si sucedieranambos choques simultáneamente (i.e., caída en tasasde crecimiento y alza en tasas de interés), el límitemáximo de endeudamiento sería del 31% del PIB.Dadas las condiciones de tendencia alcista en las tasasde interés en el mercado internacional, se espera queestas aumenten moderadamente en los próximos años,por lo cual, a menos que el crecimiento económicoaumente (a cerca del 4% anual) y la tasa de interés ensu deuda pública no supere el 6% anual, la tasa deendeudamiento público de El Salvador deberá sercatalogado como en estado de insostenibilidad, yaque los niveles de deuda a PIB de 2004 estarían porencima del límite máximo aquí sugerido mediante elNDL.


Nuestras conclusiones son las siguientes:1. Si bien El Salvador tiene acceso al mercado

financiero internacional, su relación de endeuda-miento (deuda pública total/PIB) está actualmenteen un nivel relativamente moderado (46%),comparado con su capacidad de pago (medido pormedio del límite natural de la deuda, NDL = 58%del caso base). A futuro, ante posibles aumentosde la tasa de interés aplicable a la deuda públicao posibles caídas en las tasas de crecimientoeconómico, los actuales niveles de endeudamientoserían superiores a los límites máximos soportablesestimados en esta investigación y, por lo tanto,insostenibles.

2. Mayores tasas de interés internacionales o menorestasas de crecimiento harían que el efecto bola de

nieve sea cada vez más difícil de contrarrestar pormedio de superávit primarios, por lo cual seríanecesario buscar mecanismos efectivos para reducirla tasa de endeudamiento actual a niveles másrazonables, que, como en el caso de Costa Rica,deberían estar entre el 40% y el 50% del PIB.

3. La razón de endeudamiento público de El Salvadorpodría considerarse relativamente baja pero esporque ella no considera el efecto de obligacionesde su fisco con el sistema de pensiones. Dadas lasmagnitudes de esta obligación, no parece factiblecompensar la totalidad del gasto a que ellas obliganpor medio de mayores tributos durante el período2005-2010.

4. La razón deuda pública a PIB tenderá a crecerexcepto que se presenten las condiciones especifi-cadas en el escenario optimista (tasas de interésestables, mayor crecimiento económico y mayoresfuerzo en términos del superávit primario).

5. De acuerdo con la información dada a la opiniónpública, el gobierno se ha propuesto financiar loscompromisos derivados del esquema previsionalcon deuda interna pública de corto plazo. Espreocupante que esto sea así, pues sería de esperarque el costo financiero de esta deuda públicaadicional sea elevado, dado el monto de ella, conel consecuente impacto en las finanzas públicas.

6. Al igual que otros países vecinos, las necesidadessociales de El Salvador son altas y su satisfacciónpone presiones al fisco (el cual, probablemente,contará con el apoyo de la comunidad internacionalde países amigos).

7. La baja en el crecimiento económico observadaen los últimos años, muy probablemente, se debea factores externos, coyunturales, no repetitivosni sistemáticos, pues las últimas administracionessalvadoreñas han apostado a un crecimientoacelerado. Sin embargo, las autoridades deberíanfomentar las actividades productivas y las inversio-nes con el fin de mejorar este desempeño económico.

8. El régimen de altas remesas se espera continúepor mucho tiempo y no se vislumbran problemasde balanza de pagos para la economía salvadoreña.

9. La estructura de la deuda pública externa porplazo de vencimiento es adecuada pues un 95% deesta vence a más de 5 años.

Por lo anterior, recomendamos lo siguiente:1. El Salvador debe hacer todos los esfuerzos a su

alcance para tratar que la relación de endeuda-miento, que técnicamente se eleva al reconocerlas obligaciones previsionales, baje a los nivelesde 2004 para el final de 2010. Debe, en la medidade lo posible, adoptar un conjunto de medidas quesean consistentes con efectos similares a los


descritos en el escenario optimista. La forma dehacerlo es por la vía de reformas tributarias, queafecten las bases, tasas y ciertamente la adminis-tración tributaria.

2. Las reformas deben evitar, en la medida de loposible, afectar el crecimiento económico pues unacelerado crecimiento es necesario en la luchacontra la pobreza y para que la relación deuda/PIB se mantenga en niveles bajos y El Salvador,logre así, mantener su grado de inversión.

3. El endeudamiento público debe hacerse a plazomediano y largo, para que pueda ser atendido confacilidad.

4. En vista de la apremiante situación surgida en laemisión de LETES para honrar los pagos del sistemade pensiones (que son instrumentos de corto plazo),las autoridades deben buscar una solución delargo plazo a este problema.

5. Para evitar los efectos asociados a un exceso deendeudamiento público interno, sería necesariobuscar mecanismos de financiamiento de largoplazo, incluso mediante la colocación de bonos enel mercado internacional, con lo cual podríaaprovecharse de su ventajosa condición de paíscalificado en categoría de grado de inversión.

4.5 GUATEMALA

4.5.1 Antecedentes

Con más de 12 millones de habitantes, Guatemalaes el país más poblado de Centroamérica. Su ingresoper cápita a 2003 se sitúa alrededor de los US$2.000,es decir, es el tercero más alto (después de Costa Ricay El Salvador) en el istmo centroamericano. La esperanzade vida al nacer es de 65,7 años, según cifras del año2002, y su posición de acuerdo con el IDH es la 121.Su clasificación en términos del desarrollo humano esequivalente a la clasificación del PIB per cápita. Latasa bruta combinada de escolaridad en escuelasprimarias, secundarias y terciarias es de 56%, segúncifras para el año escolar 2001-2002.

Su tasa de crecimiento económico real promedio,durante el período 1991-2003, fue del 3,7% anual,con una desviación estándar de 1. Durante esos años,su tasa de inflación promedio (medida por el IPC a

diciembre) fue del 8,6% anual, aunque, para los añosmás recientes (1998-2003), esta se ha logrado bajar al6,4% anual. Los flujos de IED, en 1998-2003, hanpromediado US$292 millones anuales, equivalentesal 1,4% del PIB. Estos flujos de IED le han permitidoa la economía financiar, en una pequeña proporción,el relativamente alto déficit de cuenta corriente que,en promedio para los años 1998-2003, ha sido dealrededor del 5,6% del PIB. Las exportaciones debienes y servicios no factoriales han alcanzado, enpromedio para dicho período, unos US$3.777 millones,equivalente a un 17,9% del PIB.

Sin embargo, el país sufre un gran problema depobreza pues, según los datos más recientes, más deun 55% de las familias viven con un ingreso que estápor debajo del nivel de pobreza52. También presentaproblemas de distribución, pues los ingresos del quintilmás alto son unas 30 veces los del quintil inferior. Lapobreza está asociada fuertemente a los grupos indígenasy está concentrada en las zonas rurales. Para aliviarestos problemas es necesario que la economía crezca,en sentido real, muy por encima de la población, quelo hace a una tasa del 2,5% anual, y que el Gobiernoasigne más recursos a la atención específica de lasnecesidades de los grupos más pobres del país y a lainversión en infraestructura física, que permita laexpansión de la actividad económica. Guatemalatambién ha debido enfrentar problemas de violenciainterna53, que, quizá, tengan parte de su explicaciónen la distribución inadecuada de la riqueza y de lasoportunidades y en un bajo crecimiento económico.

Sus ingresos públicos totales, medidos para elgobierno central (no el SPNF), han representado, enpromedio para el período 1991-2003, el 9,8% del PIB;en tanto que los ingresos tributarios del GobiernoCentral han estado en promedio para ese período enalrededor del 8,7% del PIB; los gastos totales sinintereses del Gobierno Central (no SPNF) hanrepresentado un 9,9% del PIB; en consecuencia conestas cifras, el déficit primario del Gobierno Central,para este período, ha sido, en promedio, de 0,1% delPIB, con una desviación estándar de 0,9.

La participación del sector público guatemaltecoen la economía (medida por la relación gasto público/PIB) ha sido una de las más bajas, no solo de los paísescentroamericanos sino aún a nivel mundial, y existeconsenso en que es menester elevar esa carga y dedicarparte importante del aumento en la recaudación a lasatisfacción de las necesidades de los grupos másvulnerables de la sociedad. El déficit fiscal no ha sidomayor problema para Guatemala, pues se sitúan enniveles que podrían considerarse razonables. Noobstante, precisamente por la baja presión tributaria,ajustes del orden de uno o dos puntos porcentuales del

52 Véase CIEN (2003), pp. 115. El dato citado es para 2000,pero se estima que esa proporción podría haberse elevado para2003.

53 Mucha de la cual no queda registrada oficialmente porquela gente no la reporta; según CIEN (2003), solo uno de cadacinco actos de violencia se reportan.


PIB son un tanto difíciles de realizar encondiciones normales.

A pesar de lo anterior, o quizá comoconsecuencia de ello, hay que destacar unevento de crucial importancia que tuvolugar en Guatemala hace casi diez años yque es la firma, en 1996, de los Acuerdosde Paz, que acabando (o al menos interrum-piendo) 36 años de conflictos internos,constituyen una importante agenda socioeco-nómica suscrita por las principales fuerzasdel país y que, al ser adoptados por todoslos subsiguientes gobiernos, constituyenuna importante referencia a la políticaeconómica en general, y fiscal en particular.En esencia, los acuerdos piden reducir lasdesigualdades sociales y económicas quese observan en el país y las fallas institu-cionales, a través de una inversión públicaque privilegie la infraestructura, tanto física comosocial. Llaman a elevar sostenidamente la presióntributaria, de un 8% en la firma de los acuerdos54 a un12% del PIB para 2000. Este aumento en la recaudación(que se lograría fortaleciendo la administracióntributaria y elevando la base y la alícuota de algunostributos) más donaciones de la comunidad internacionalque ve con buenos ojos la firma de los citados acuerdos,permitirían dar contenido financiero a la tarea acordada.

Para la instrumentación de lo anterior, Guatemalacreó en 1998 (mediante Decreto 1-98) la Superin-tendencia de Administración Tributaria, como enteespecializado, independiente, encargado de la recau-dación, cuyo financiamiento se estableció en un 2% delo que recaudare. También elevó –del 8 al 10%— laalícuota del impuesto sobre el valor agregado. Sinembargo, estas reformas no se han traducido en elincremento de ingresos esperado, pues algunas medidashan sido rechazadas por la Corte de Constitucionalidadpor chocar con disposiciones constitucionales55 .Alfinal de 2004 el índice de presión tributaria fue del10,3% del PIB.

En el campo financiero, Guatemala tuvo problemasde regulación y de supervisión prudencial que llevarona la quiebra de importantes entidades y a su salvamento

por parte del Gobierno. Estos problemas han sidoenfrentados con razonable éxito por medio de nuevasleyes financieras que siguen los lineamientos de Basileay que fueron preparadas con la colaboración técnicadel Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.En este contexto, las finanzas públicas juegan unpapel central en la solución de la problemáticasocioeconómica guatemalteca. Y aquí hay que destacarque, a diferencia de otros países del istmo, elendeudamiento público, tanto interno como externo,de Guatemala es bajo en relación con su PIB (al cierrede 2004, según el Ministerio de Finanzas Públicas56,esa relación fue del 19,5%, muy por debajo del nivelmáximo que para países similares ronda el 40-45%, yello indica que podría incrementarlo prudencialmente(es decir, sin que la deuda se torne explosiva) en suempeño por atender las necesidades sociales arribamencionadas.

El Gráfico 11 muestra que, durante el período1991-2003, de acuerdo con información para elGobierno Central (GC), la proporción de ingresospúblicos a PIB ha estado alrededor del 10% y losgastos públicos han estado en cifras similares, aunqueun poco mayores (a los ingresos) en los últimos 4años.

Por su parte, los gastos por intereses de la deudapública total se han mantenido alrededor del 1,1% delPIB. En consecuencia, el Gobierno Central de Guatemalaha venido operando con un déficit primario cercano al1% del PIB para el período 1998-2003, lo cual haincidido en que la deuda pública total (incluyendotanto la interna como la externa), como proporción delPIB, no se haya reducido sino que se ha mantenidorelativamente estable en alrededor del 20% del PIBpara el período 1999-2003.

Gráfico 11GUATEMALA:

INDICADORES FISCALES (GC), (1991-2003)


54 El artículo 51 del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicosy Situación Agraria pide elevar en un 50% la carga tributariaa finales de 1995, que rondaba el 8% del PIB; a 2000 esa metano se había cumplido.

55 El artículo constitucional polémico ha sido el No. 243 quedice: “Se prohíben los tributos confiscatorios y la doble omúltiple tributación interna. Hay doble o múltiple tributación,cuando un mismo hecho generador atribuible al mismo sujetopasivo, es gravado dos o más veces…”

56 Véase MFPG (2005).


La economía guatemalteca está confor-mada en casi una tercera parte por el sectoragrícola (que emplea gran parte de la fuerzalaboral del país y cuenta con dos terceraspartes del ingreso por exportaciones), cercade un 20% industria y variados serviciosque representan el resto. Luego de impor-tantes reformas estructurales a principiosde la década de los noventa, la economíaguatemalteca logró crecer a tasas impor-tantes, pero a partir de mediados de ladécada pasada el crecimiento se desacelerópara situarse en niveles muy cercanos alcrecimiento poblacional que ronda el 2,6%.Actualmente el desempleo se ubica en un3,4% de la población económicamenteactiva, proporción que es baja para nivelesinternacionales, pero que no muestra elproblema de subempleo que analistasestiman es muy alto.

Durante el período observado laeconomía ha crecido con amplias variacionesde un año al otro, como se muestra en elGráfico 12. El crecimiento anual de Guate-mala ha oscilado entre un 2 y un 5 por ciento en 1991-2003, con un promedio del 3,7% y una desviaciónestándar de 1. Sin embargo, recientemente su tasa decrecimiento se ha reducido considerablemente a unpoco más del 2% anual, haciendo que su PIB percápita se haya venido estancando.

En lo relativo a su equilibrio externo, Guatemalamuestra sostenidos y elevados déficit en su balanzacomercial con el resto del mundo, cuyo nivel losAcuerdos de Paz piden reducir. Sin embargo, su cuentacorriente se ha situado históricamente en un nivelcercano al 4,5% del PIB. La balanza de pagosguatemalteca recibe un flujo importante (actualmenteunos US$2.500 millones por año) de remesas deguatemaltecos que viven en el extranjero, y más –recientemente- también refleja el efecto de donacionesy privatizaciones, que han llevado a una fuerte posiciónde reservas internacionales57, e incluso a periódicasrevaluaciones de su moneda local (quetzal) respectoal dólar.

El principal mercado de sus exportaciones loconstituye Estados Unidos de Norteamérica y por ellola eventual entrada en vigencia de un tratado de librecomercio Centroamérica-Estados Unidos (CAFTA),

que el Congreso guatemalteco ya ratificó, representaun importante elemento dinamizador a futuro.


La información para el período 1991-2003 revelaque la deuda de Gobierno Central de Guatemala,como proporción del PIB, no solo ha tenido una ligeradisminución sino que está ubicada en niveles relati-vamente bajos al compararse con otros países delistmo y ni qué decir con países miembros de la OECD.El sector público guatemalteco ha sido relativamente“pequeño”, a pesar de que los problemas sociales querequieren su atención son altos.

Las finanzas del Gobierno Central58 se hancaracterizado por ingresos en promedio superiores alos gastos hasta 1997 y a partir de esa fecha estos hansuperado a los ingresos (excepto para 2000) y se hanpresentado déficit no solo globales sino primarios. Lacarga de intereses sobre la deuda del Gobierno rondaactualmente un 1,2% del PIB, es decir, a pesar de lobajo de la deuda, ellos consumen un diez por ciento delos ingresos tributarios. Como se indicó antes, losajustes que hubiera que hacer en las variables de gastoe ingresos, por pequeños que estos fueran, no sontriviales, sino que requieren reformas que tienen muchode estructurales. En particular, la reforma tributariaemprendida a partir de los Acuerdos de Paz, auncuando no ha producido conforme a la meta, ha

Gráfico 12GUATEMALA: PIB REAL Y CRECIMIENTO,

MILLONES DE QUETZALES Y PORCENTAJES (1991-2003)


57 Al 30/11/04 las reservas cubrían 5,1 meses de importacionesde bienes; véase BANGUAT (2004), pp. 3.

58 Desafortunadamente, Guatemala no lleva aún registroscentralizados de las finanzas del resto del sector público. Concolaboración del FMI, el Gobierno está preparando unametodología para recoger información en este sentido.


fue del 9,2%. Eso da para la deuda pública interna unatasa de interés ponderada de 7,33%59.

Para 2003, la deuda pública total (interna yexterna) del Gobierno de Guatemala, la estimación dela tasa de interés implícita fue del 6,9%; el promediopara el período 1991-2003 fue de 5,73% y su desviaciónestándar de 1,6. La dinámica de esa deuda obedece, deacuerdo con la ecuación [1 a], a una reducción delefecto bola de nieve ocasionada por una combinaciónde alto crecimiento económico y baja tasa de interés,así como pequeños superávit primarios, durante elperíodo 1992-1996; véase la evolución de la brechade corto plazo en el Gráfico 13.

No obstante, eso cambió a partir de 1997, cuandola tasa de interés superó el crecimiento de la economíay a ello se unieron recurrentes déficit primarios,

Cuadro 9GUATEMALA:

DEUDA PÚBLICA EXTERNA POR ACREEDOR(US$ millones).

A diciembre 2004

Monto Absoluto Porcentaje Interés Plazo

TOTAL 3.841 100% 5,28%

Multilaterales 2.091 55% 4,80% 24 años

Bid 1.280

BIRF 486

BCIE 296

Otros resto

Bilaterales 514 13% 3,02% 29 años

Japón 142

USAID 84

KfW-Alem 87

PL-480 US 73

China 70

Otros

resto

Banca privada 131 3% 10,00%

Banco

Bilbao Vizcaya1/

Bonos 1.105 29% 9,52% 10 años

Eurobonos 1997, 2001, 2003, 2004

Fuente: Banco de Guatemala.

Nota: 1/ Excluye atraso de intereses por US$414. La tasa de interés reflejada es por

intereses moratorios.

Cuadro 10GUATEMALA:

DEUDA PÚBLICA EXTERNA POR DEUDOR, 2004(US$ millones)

A diciembre

Monto Absoluto Porcentaje

TOTAL 3.841 100,0%

Gobierno central 3.608 94,0%

Préstamos 2.503

Bonos 1.105

Municipalidades 0,4 -

Empresas públicas 99 2,5%

EMPAGUA 55

FEGUA 44

Instituciones financieras 134 3,5%

CORFINA 134

Fuente: Banco de Guatemala

representado una elevación de la recaudaciónde casi un 30 por ciento.

Según se muestra en el Cuadro 9, ladeuda pública externa del Gobierno Centralde Guatemala es fundamentalmente conacreedores multilaterales (entre el quesobresale el BID) y Eurobonos. Las tasasde interés de esas obligaciones varían del10% al 3%, para un promedio ponderadodel 5,28%. Esos pasivos fueron asumidos alargo plazo en su mayoría, sus vencimientosestán distribuidos adecuadamente en eltiempo y las autoridades no consideran queexistan problemas respecto de vencimientosen vendimia que requieran ser reestruc-turados.

Como se observa en el Cuadro 10, elprincipal deudor es el Gobierno Central,que cuenta con un 94% del saldo, seguidopor empresas públicas e institucionesfinancieras, que en conjunto explican el6% restante. Las políticas de atención dedeuda pública, por tanto, corresponden alGobierno Central.

Del total de la deuda pública interna,que según el Banco de Guatemala a diciembrede 2004 ascendía a US$1.637 millones, un55% está expresado en dólares y el 45%restante en quetzales. De conformidad coninformación obtenida del Banco de Guate-mala, sobre la primera, la tasa de interéspromedió 5,8%, mientras que sobre lasobligaciones expresadas en quetzales la tasa respectiva

59 Sin embargo, esa tasa bajaría al 3,2% si se le eliminara laparte inflacionaria a las obligaciones en quetzales pues, dadala inflación de 2004, la tasa real sobre la deuda interna expresadaen la moneda local fue prácticamente de cero. Por ser estapeculiar situación de naturaleza coyuntural, no necesariamenterepetitiva, no consideramos en nuestro ejercicio este ajuste.


provocados básicamente por la expansióndel gasto público, lo que explica la tendenciaal alza de la brecha de corto plazo haciafinales de la década de los noventa.

El Gráfico 14 muestra la evoluciónde la razón deuda pública total a PIB duranteel período 1991-2003. La deuda públicaestá conformada por deuda externa e interna,en una relación dos a uno. Al cierre de2004, el saldo de la deuda interna del sectorpúblico ascendió a US$1.690 millones y elde la externa a US$3.840, para un total deUS$5.530 millones, que equivale a unaquinta parte del PIB. El principal deudores el Gobierno Central, que es el exclusivodeudor en el caso de la deuda interna ycuenta por un 94% de las obligacionesexternas. Los restantes deudores con elexterior son la entidad financiera CORFINA(3%) y EMPAGUA e INDE con 1,5% cadauna. Para todo efecto práctico, entonces,podemos concluir que el deudor en todoslos casos es el Gobierno Central y que sudeuda y sus finanzas son lo que cuenta.

La deuda interna está expresada enquetzales no ajustables y (a pesar de lainflación doméstica60 que en 2004 rondó el10%) y la tasa de interés que acarrea esbaja, similar a la que paga la deuda públicaexpresada en dólares estadounidenses61;en 2004, esto se tradujo en una tasa negativa,en sentido real, para la deuda interna. Setrata, sin duda, de una situación peculiar(coyuntural)62.

Los préstamos obtenidos de organis-mos multilaterales tienen una clara orien-tación hacia el desarrollo y promoción dela estabilidad macroeconómica, estánusualmente sujetos a condicionalidad, sona plazos largos y no están sujetos areestructuración. Los bilaterales tienen ciertacondicionalidad y pueden reestructurarsebajo la égida del Club de París. Los bonos(en el caso de Guatemala, Eurobonos) se colocan atasa de mercado y el riesgo país juega un papelimportante63 (véase el Cuadro 11).


BRECHA DE CORTO PLAZO, 1992-2004





60 La política monetaria que propicia el Banco de Guatemalabusca la estabilidad de precios y en general lo ha logrado. Sinembargo, en 2004 la inflación llegó a un 9,3% (5,8% en 2003)y, en mucho, eso lo explica la parte “importada”, vía precios dealgunos materiales de construcción y especialmente del petróleoy derivados.

61 Como el tipo de cambio quetzal/US$1 ha permanecidovirtualmente inalterado, y los inversionistas no ven mayor

riesgo país, las dos tasas antes citadas se han situado en nivelesparecidos, alrededor del 5-6% anual.

62 El suponer tasas de interés negativas en sentido real podríahacer “sostenible” —según la metodología estándar que sepresenta en la ecuación [1 a]— cualquier nivel de endeudamiento.

63 En diciembre de 2004, Guatemala pagó por estos bonos unatasa de interés del 6,92%, que comparada con las Notas delTesoro de EE.UU. (4,27%) reflejaban una prima de riesgo paísde 2,68 puntos porcentuales. La prima de riesgo de 2003 amarzo de 2005 ha fluctuado entre 2,3 y 2,7 puntos porcentuales,como reflejo -entre otros- del bajo endeudamiento, relativo alPIB, de Guatemala.



Si bien al cierre de 2004, la relación deudapública a PIB para Guatemala está en un nivel bajo(19,6% del PIB), el curso que tome a futuro aquellarelación depende de acciones que tome el gobierno -en atención a los Acuerdos de Paz y otros objetivossimilares- en materia de ingresos y gastos, del nivelprevisible para la tasa de interés promedio de sudeuda y del desempeño de la economía y hasta dechoques externos. Para resaltar la sensibilidad de larelación deuda a PIB a los diversos factores que laexplican, se presentan de seguido tres escenariosplausibles64 cuyo objetivo busca dar una guía a lasautoridades para que tengan presente las implicacionesde ciertas políticas y circunstancias que afectan elcrecimiento de la economía, el déficit primario y latasa de interés sobre la deuda.

Escenario neutral: Este escenario representa loque podría considerarse una continuación (pasiva) dela situación observada en el pasado reciente, suponiendoque no hay mayores esfuerzos ni se materializan riesgospor el lado del gasto que no se dieron en el pasado. Eneste escenario, la tasa de interés implícita sobre ladeuda toma el valor r = 6,86%, valor de la tasa durante

2004; el crecimiento real de la economía g = 2,83%(promedio 1998-2003) y el superávit primario delsector público como porcentaje del PIB (spt) es nulo.Bajo las condiciones supuestas, la deuda comoproporción del PIB crecerá anualmente a una tasapromedio del 0,85%.

Escenario optimista: Supone que los esfuerzosrecaudatorios del Gobierno tienen éxito, pues lasreformas administrativas (entre otras las que llevarona la creación de la Superintendencia de AdministraciónTributaria) adoptadas operan eficazmente; las dificul-tades atribuibles a la inconstitucionalidad de algunasdisposiciones tributarias logran dirimirse con la Cortede Constitucionalidad y se logra elevar, antes del findel primer semestre de 2006, en tres puntos porcentuales,la alícuota del impuesto sobre el Valor Agregado.Esta última medida, por sí sola, que llevaría la citadatasa del 12 al 15 por ciento, podría producir unarecaudación adicional65 equivalente a un 1,2% delPIB. Todas las medidas llevarían la recaudación al12,5% del PIB, superando la meta de los Acuerdos dePaz. El gasto en infraestructura física y social aumentay él es financiado con una parte del aumento en larecaudación y con donaciones de gobiernos amigos.Como consecuencia, el superávit primario se sitúa enun 1% del PIB para todo el período. Por el lado delcrecimiento económico, se supone que las citadasinversiones mantienen elevada la demanda agregada ytambién que la entrada en vigencia del CAFTA, a esode 2006, aumenta la inversión y mejora las expectativasen la economía guatemalteca. Como consecuencia, latasa de crecimiento real que se puede esperar ascenderíaa g = 3,4% anual (promedio del período más ½ desviaciónestándar). Ante esta situación favorable, la tasa deinterés sobre la deuda pública se mantendría en r =6,86% anual, al igual que en el escenario neutral. Eneste escenario, la razón deuda pública a PIB bajaría auna tasa promedio del 0,38% anual.

Escenario pesimista: Supone que no se produceel superávit primario del escenario neutral, sino unoinferior, por una combinación de administracióntributaria deficiente y dificultad para lograr el acuerdopolítico-legal en materia de tributos, así como porpresiones de gasto público que el Gobierno no puedeneutralizar66. El superávit primario se supone quedesaparece y se convierte en un déficit primario del1% del PIB (i.e., pt = 1%). La tasa de interés en estascondiciones se elevaría unos 150 pb (llegando al8,36%) y la economía crecería a una velocidad igual alcaso del escenario neutral; se supone g = 2,83%(promedio 1998-2003). Bajo estas circunstancias, elaumento anual en la razón deuda pública a PIB seríadel 2,35%.

Como puede observarse en el Gráfico 15, en elescenario neutral la deuda pública total como porcentaje

Cuadro 11GUATEMALA:

DEUDA EXTERNA SEGÚN ACREEDOR, 2004(US$ miles)

A diciembre.

Rubros Deuda Externa Porcentaje

Total US$3.841 100%

Organismos

Multilaterales 2.091 54%

Organismos

Bilaterales y Gobiernos 514 14%

Bonos 1.105 29%

Banca Privada 131 3%

Fuente: Banco de Guatemala.


65 Estimado por CIEN (2003), pp. 70.

66 El Gobierno Central tiene un pasivo acumulado con elrégimen previsional (pensiones) que podría verse obligado acubrir durante el período de nuestro interés, pues dicho régimenafronta problemas actuariales y, además, tiene una coberturamuy baja (menos del 25%). Véase CIEN (2003), pp. 75 ysiguientes. En este escenario, la elevación de la tasa de interésque se supone también implica que el déficit global crecerá.


del PIB llega a un 24,7% en 2010, que essumamente aceptable. En el escenariooptimista, Guatemala alcanzaría una deudapública total a PIB cercana al 17,3%, comoconsecuencia de una mayor tasa de creci-miento y mejores tasas de interés, así comoun superávit primario del 1%. En el escenariopesimista, la economía guatemalteca alcan-zaría un crecimiento económico del 2,83%(promedio 1998-2003), un déficit primariodel 1% del PIB y tasas de interés menosfavorables equivalentes al 8,36% anual;bajo estas circunstancias, la razón deudapública a PIB alcanzaría un valor del 33,7%del PIB en 2010.

Una vez planteados estos tres esce-narios para la probable evolución (proyec-ción) de la razón deuda pública a PIB duranteel período 2005-2010, podemos compararloscon la estimación del límite natural de ladeuda (NDL), presentados al inicio de estecapítulo (Cuadro 3). De acuerdo con esta,el límite natural de la deuda para Guatemalaestá entre un 30% (caso base) y un 20%(caso pesimista) del PIB. Con base en estas compara-ciones, podemos concluir que la deuda pública deGuatemala es razonablemente sostenible, aun en elpeor de los escenarios, para el período 2005-2010,pues aun en este caso solamente en los años 2009 y2010 se sobrepasaría el límite natural del 30 porciento del PIB.

4.5.4 Conclusiones yrecomendaciones de política

El análisis anterior nos permite concluir losiguiente:1. Las estadísticas fiscales, en particular en lo relativo

al resto del sector público, presentan ciertasdeficiencias, que impiden utilizarlas con sentidopolítico (normativo). Sin embargo, el gobiernoestá consciente de esta deficiencia y se proponecorregirla y, además, ha adoptado la práctica deoperar con presupuestos “plurianuales”, que nosolo reflejen la situación prevista para un añopresupuestario, sino que agregue los grandes efectosde la política fiscal para dos o tres años más.

2. La deuda pública de Guatemala, cuyo principaldeudor es el Gobierno Central, es baja con relaciónal PIB. Su nivel, cercano al 20%, es bajo para losestándares internacionales y hasta podría elevarseprudencialmente sin temor a causar problemas desostenibilidad, siempre que esta no sobrepase el

30% del PIB, que se ha estimado en esta investi-gación como su límite natural de la deuda.

3. El costo financiero de la deuda pública es razonabley su estructura también lo es. No consideran lasautoridades, ni los autores de este estudio, que seanecesario actuar en este sentido.

4. Los problemas sociales son muy grandes enGuatemala y la acción del Estado es poca, enmucho porque la carga tributaria (que hoy rondael 10%) es sumamente baja. Los Acuerdos de Pazpiden elevar la carga tributaria y dedicar larecaudación adicional, junto con donaciones degobiernos de países amigos, a la atención de esasnecesidades sociales. Sin embargo, debe indicarseque esta no debe elevarse por elevarse, pues esaacción apareja un desestímulo al crecimiento. Solotiene sentido una elevación de esta, si se acompañade una racionalización del sistema tributario y siel gasto se asigna de manera adecuada, buscandoenfocarlo hacia a los grupos de menores ingresos.

5. El gobierno guatemalteco reconoce que la estabi-lidad macroeconómica y el dinamismo de laeconomía constituyen elementos fundamentalespara enfrentar cualquier problema social, y noparece dispuesto a optar por medidas populistas,que satisfagan objetivos sociales de corto plazo acosta de lesionar las condiciones socio-económicasfuturas.

Por lo anterior, nos permitimos recomendar losiguiente:

Gráfico 15.GUATEMALA: EVOLUCIÓN DE LA RAZÓN DEUDA PÚBLICA

TOTAL/PIB SEGÚN ESCENARIOS, 1991-2010



1. Mejorar la producción de información financierapública, a efecto de que el Ministerio de FinanzasPúblicas cuente con toda la información relevantede las operaciones del sector público consolidadoy no solo las del Gobierno Central. Este tipo detransparencia y amplitud en las estadísticas fiscalesredundarían en una mejor calificación por partede las calificadoras internacionales.

2. La práctica de presupuesto plurianual debecontinuar y, de ser posible, consolidarse legalmente,pues es menester conocer los efectos de las políticasactuales (por ejemplo, las de endeudamiento) enel futuro cercano.

3. Deben hacerse esfuerzos administrativos, legalesy constitucionales para elevar la presión tributariaa los compromisos (12%) de los Acuerdos de Paz,como mínimo. Los tributos y tasas deben sereficaces económicamente y que no generendistorsiones excesivas, pues no deben atentar contrael crecimiento económico.

4. Para los logros de interés social es menester queel gasto público se dirija a los grupos de menoresingresos y a obras de infraestructura que catapultenel crecimiento económico. Para mantener un altocrecimiento económico, el gasto público debe sereficaz (en términos beneficio/costo) y por ello elGobierno debe hacer un esfuerzo por adoptar unatécnica presupuestaria que refleje niveles de “logrode objetivos sociales” (por ej., viviendas de interéssocial construidas, kilómetros de carretera construi-dos, familias con acceso a agua potable) y no soloniveles de erogación.

5. Si bien el nivel de endeudamiento público deGuatemala podría elevarse hasta un nivel cercanoal 30% del PIB, no conviene hacerlo, pues ello leacarrearía un gasto en intereses que podría mejordedicarse a la satisfacción de necesi-dades sociales apremiantes. A menosque las condiciones financieras paraun posible aumento en el endeudamientopúblico guatemalteco fueran muy favo-rables (en términos de plazo y tasa deinterés) por parte de las IFI o degobiernos amigos, este podría justi-ficarse desde el punto de vista de unanálisis de beneficio costo, siempreque dichos fondos se utilizaran enproyectos de alta rentabilidad social yeconómica que promuevan su desarrollocompetitivo.

6. Guatemala debe tratar de alcanzar la situacióndescrita en el escenario optimista de la secciónanterior (i.e., un alto crecimiento y de superávitprimario procurado por una mejor recaudación ymejor gasto público que hoy), no por su nivel deendeudamiento a PIB (que como ya sabemos esrelativamente bajo) sino por las mejores condicioneseconómicas que dicho escenario implicaría.

4.6 HONDURAS

4.6.1 Antecedentes

Honduras tiene una población de 7,2 millones dehabitantes y un PIB per cápita de alrededor de US$1.000,lo que lo hace el país más pobre de Centroaméricadespués de Nicaragua y uno de los más pobres deAmérica Latina. La esperanza de vida al nacer es de68,8 años, según cifras de 2002, y su posición deacuerdo con el IDH es la 115. Su posición relativa entérminos del desarrollo humano es apenas superior ala clasificación del PIB per cápita67. La tasa brutacombinada de escolaridad en escuelas primarias,secundarias y terciarias es de 62%, según cifras parael año escolar 1999-2000.

Sus ingresos públicos totales, medidos para elSPNF, han representado, para el período de análisis,el 31,9% del PIB; en tanto que los ingresos tributariosdel Gobierno Central han estado en alrededor del15,9% del PIB; los gastos totales sin intereses SPNFhan representado un 29,8% del PIB. El superávitprimario SPNF ha estado, como media, en el 2,1% delPIB (véase el Gráfico 16), con una desviación estándarde 3. Estas relaciones, que parecieran altas, son enmucho reflejo del bajo nivel del PIB del país y no

Gráfico 16.HONDURAS:

INDICADORES FISCALES (SPNF), (1991-2003)


67 La diferencia entre la posición del IDH y laposición de acuerdo con el ingreso per cápita PPAen US$ es +3.


tanto muestra de un sector público con participaciónactiva en la economía.

Los flujos de IED han promediado US$197,5millones anuales en 1998-2003, equivalentes al 3,2%del PIB. Estos le han permitido al país financiar, enbuena parte, el déficit de cuenta corriente que en eselapso ha sido de alrededor del 3,8% del PIB. Lasexportaciones de bienes y servicios no factoriales haalcanzado, en dicho período, unos US$2.535 millones,equivalente a un 41,6% del PIB. Su tasa de crecimientoeconómico, durante el período 1991-2003, fue del3,2% anual, con una desviación estándar de 2,5. Talcomo se observa en el Gráfico 17, las tasas decrecimiento hondureñas han variado desde un -2% en1999 hasta más del 6% en 1993. Durante esos años, sutasa de inflación (IPC a diciembre) fue del 15% anual,aunque, para los años más recientes (1998-2003), estaha logrado bajar a un 10% anual.

Retos para el desarrolloeconómico de Honduras

Honduras es uno de los países más pobres delistmo centroamericano, solo superando a Nicaraguaen términos del PIB per cápita. Este país cuenta conuna gran cantidad de recursos naturales gracias a suvasta extensión. El crecimiento económico ha sidomuy volátil como consecuencia de factores tanto internoscomo externos. Dentro de estos factores puedenmencionarse: a) las consecuencias del Huracán Mitchque afectó seriamente la infraestructura física del paísy aumentó las penurias de las familias más necesitadas;

catástrofe de la cual Honduras ha venidorecuperándose gradualmente; b) la caídaen los términos de intercambio, comoconsecuencia de los aumentos en el preciodel petróleo y la baja en el precio deproductos agrícolas de exportación; c) lafalta de competitividad de los sectoresproductivos y, por lo tanto, la escasez deinversiones productivas, tanto de empresaslocales como internacionales por medio dela atracción de IED.

Durante la última década, Hondurasha realizado progresos notables en aspectosde reformas estructurales al eliminarse lasprincipales distorsiones en el funcionamientode los mercados, al haberse mejorado elpapel del sector privado en el desarrolloeconómico y al haberse estabilizado enalto grado la situación macroeconómica yfiscal (véase IDB, 2002). Todo ello hafomentado las condiciones necesarias parael crecimiento económico sostenido, a pesarde las catástrofes naturales a las cuales loshondureños se han enfrentado. La inflación

se ha venido reduciendo a montos por debajo del 10%anual, sobre todo, a partir de 2001; durante el período1991-2003, el promedio de inflación se situó en un15% anual. En el sector financiero, se ha mejoradotanto la supervisión bancaria como el sistema regulatorioal limitarle a los bancos el nivel de endeudamientoexterno al cual pueden acceder, los préstamos a partesrelacionadas y ciertas transacciones fuera de la hojade balance. Se han realizado reformas al sistema depensiones por medio de la cual el Instituto Hondureñode Seguro Social (IHSS) mejoró los beneficios desalud y pensiones; además, se reestructuró el funciona-miento de esta institución con el propósito de crearmás efectividad en su gestión.

Los principales retos para el desarrollo económicode Honduras están asociados con el mejoramiento dela competitividad país, ante lo cual la recienteratificación del CAFTA por parte del Congreso es unpaso fundamental, sobre todo al pensar que la baseagrícola e industrial (principalmente textil) del paísse vería mejorada en el corto plazo. Honduras cuentacon una zona atlántica (San Pedro Sula) muy desarro-llada, sobre todo en términos de infraestructura detransporte, que funciona con altos niveles de integraciónen los mercados internacionales y esta zona puedeconvertirse en el mediano plazo en un cluster delogística que podría servir a las demandas de este tipode servicios por parte de otros países centroamericanos.

Honduras cuenta con una Estrategia paraReducción de la Pobreza (ERP) que busca aumentarel gasto público en proyectos sociales. Algunos de los

Gráfico 17HONDURAS: PIB REAL Y SU CRECIMIENTO, (1991-2003)

Millones de lempiras y porcentajes



elementos que componen esta ERP son: a)expansión de la cobertura y la calidad en laeducación primaria, reducción en lasdisparidades urbano-rurales y reducciónde los problemas de transición entre laeducación primaria y secundaria; b) la mejoraen la eficiencia del uso de los recursosdestinados a los servicios primarios de salud,principalmente mediante reformas al sectorsalud (IHSS), la descentralización de losservicios de salud y el aumento en laeficiencia del suministro de los serviciosbásicos de salud; c) mejorar los indicadoresde desnutrición en niños; d) mejorar lafocalización de las ayudas sociales a losgrupos de la población más vulnerables delpaís; y e) aumentar la cobertura y mejorarla calidad de los servicios de agua potabley servicios sanitarios, sobre todo en laszonas rurales. Valga mencionar que el financiamientode la ERP cuenta con fuentes nacionales (presupuestopúblico), fondos externos (incluyendo las donacionesde gobiernos amigos) y fondos que se liberan comoconsecuencia de la condonación del servicio de ladeuda externa dentro del marco de la Iniciativa HIPC.


El gobierno hondureño cuenta con una políticade endeudamiento que se encuentra enmarcada dentro

de la Ley de Crédito Público68. Dentro de loslineamientos establecidos por esta ley y su reglamentooperativo se encuentran los siguientes: a) cada añodeberá establecerse un límite máximo para contrataciónde endeudamiento externo; b) el endeudamiento porcontratar deberá tener un elemento de concesionalidadde al menos un 35%, y c) la contraparte nacional noexcederá un 15% del monto total contratado. Recien-temente, el Congreso aprobó la Ley Orgánica delPresupuesto, en la cual se dispone que el PoderEjecutivo, por medio de la Secretaría de Finanzas deHonduras y el Banco Central de Honduras, constituyauna Comisión Nacional de Crédito Público, que serála encargada de formular la política de endeudamientopúblico (tanto externo como interno)69.

Deuda pública externaEn diciembre de 1999, el Banco Mundial y el

Fondo Monetario Internacional acordaron que Hondurasera un país elegible para la Iniciativa HIPC70. Conello, las autoridades hondureñas han logrado entrar enun proceso para que una gran proporción de su deudapública externa sea condonada por sus acreedoresmultilaterales y bilaterales. Esta etapa del proceso esla que se conoce como declaración de elegibilidad.Sin embargo, no fue sino hasta julio de 2000 que sealcanzó el denominado Punto de Decisión (DecisionPoint) de la Iniciativa HIPC. En abril de 2005, lasautoridades hondureñas alcanzaron el Punto deCulminación (Completion Point)71. Las autoridadesestaban esperando que con esto la deuda pública externalograra reducirse en aproximadamente US$738 millonesen términos del valor presente neto; esto es, US$182millones correspondientes a alivio tradicional72 (Clubde París) y US$556 millones en alivio multilateral; yen términos nominales, se esperaba que esta reducción

Gráfico 18HONDURAS:

DEUDA PÚBLICA TOTAL, (1991-2003)


68 Publicada mediante Decreto Legislativo 111-90, emitido el20 de septiembre de 1990.

69 Esta Comisión entró a funcionar a partir del 1 de enero de2005; véase SEFIN (2003 y 2004).

70 Honduras, que no calificó bajo el criterio general de laIniciativa HIPC (según el cual la razón del valor presente netode su deuda pública externa a exportaciones debería ser superioral 150%), sí calificó bajo el criterio fiscal, el cual indica queun país es elegible si la razón del valor presente neto de sudeuda pública externa a los ingresos fiscales es superior al250%. Para calificar según este segundo criterio, el país debecumplir dos requisitos: a) la razón de exportaciones a PIB debeser superior al 30% y la razón de los ingresos fiscales a PIBdebe ser superior al 15%, Para Honduras, estos indicadoresfueron del 45% y del 18% del PIB, respectivamente. VéaseIMF & IDA (2000).

71 http://www.nacion.com/ln_ee/2005/abril/06/ultima-sr332293.html.

72 El Alivio Tradicional es el que se obtiene de los acreedoresbilaterales y comerciales bajo los Términos de Nápoles, loscuales implican una reducción del 67% en términos de VPN dela deuda contratada antes de la fecha de corte fijada por el Clubde París.


fuese de US$1.000 millones73. Sin embargo, Hondurasobtuvo un perdón, por parte del Banco Mundial y delFMI, de US$1.200 millones en valor presente. Esto lepermitirá al gobierno hondureño destinar unos US$120millones por año (durante los próximos 10 años) parapolíticas sociales y de alivio de la pobreza74.

La deuda pública total del SPNF en Hondurasalcanzó un monto de US$5.208,7 millones equivalentesa un 75,5% del PIB al 31 de diciembre de 2004. Deeste monto, US$5.208,7 millones corresponden a ladeuda pública externa (un 71,3% del PIB) y los restantesUS$307,8 millones corresponden a la deuda públicainterna (un 4,2% del PIB). Según puede observarse enel Gráfico 18, a principios de la década de los noventa,la deuda pública externa llegaba a magnitudescompletamente inmanejables de más del 100% delPIB. Sin embargo, a partir de 1994, esta ha tendido areducirse sustancialmente al pasar del 113% en eseaño a un 76,6% en 1999. A partir de 2000, la razóndeuda pública externa a PIB se ha estabilizado enalrededor del 68%, aunque, al cierre de 2004, estaaumentó al 71%.

Al final de 2004, el mayor deudor con acreedoresexternos es el Gobierno Central con una participacióncercana al 90% de la deuda total, generando el BancoCentral el resto. En cuanto a la deuda pública externapor acreedores, las fuentes multilaterales representanalrededor de dos terceras partes de la misma, quedandola tercera parte restante originada en fuentes bilaterales.

Deuda pública internaLa deuda pública interna del SPNF hondureño se

ha mantenido en niveles relativamente bajos duranteel período 1991-2003. Tal como se observa en elgráfico anterior, la deuda pública interna tuvo nivelesrelativamente más altos durante el período 1991-1995y, a partir de 1996, esta se redujo paulatinamente aniveles cercanos al 4% de PIB75. Sin embargo, durantelos años 2003-2004, la deuda pública interna ha venido

aumentando por el efecto combinado de reducción desaldos y por la emisión de diversos tipos de bonos(Presupuesto 2002, Presupuesto 2003, Presupuesto2001 para pago a FOSEDE), así como para el rescatedel sector agrícola (Bonos Reactivación Agrícola yBonos Deuda Agraria).

Un 99% del saldo de la deuda pública internaestá bonificado y un 85% de esta se encuentra a tasasde mercado, en tanto que el resto tiene tasas de interésque varían desde un 2% hasta un 14%76. Es de esperarque para los próximos años continúe el mismo programade endeudamiento que se ha venido aplicando desde1996. La deuda pública interna de Honduras estádenominada en moneda local (lempiras) en su totalidad.En vista de que la relación deuda pública interna/PIBes relativamente baja comparada con la deuda públicaexterna, el análisis que se hará en cuanto a la dinámicade la deuda pública no hará ajustes en tasas de interés.

4.6.3 Dinámica de ladeuda (proyectada) 2005-2010

Al final de 2004, la deuda pública total del SPNFde Honduras, incluyendo el Banco Central de Honduras,estuvo en un nivel relativamente alto: 75,5% del PIB.La senda que reporte esta variable, a partir de ese añoy hasta 2010, dependerá de una serie de factores a losque la economía nacional se enfrentará (tales como lastasas de interés internacionales, el crecimiento de suproducción y el desempeño fiscal que se reflejaría enel balance primario del SPNF).

Escenario neutral: Este escenario representauna situación en la que Honduras seguiría en unasenda similar a la del pasado reciente, suponiendo queno hay mayores esfuerzos ni se materializan riesgospor el lado del gasto que no se dieron en el pasado. Latasa de interés aplicable a la deuda pública tomaría elvalor r = 2,1% (igual que la tasa implícita de 2004),reflejando así el hecho de que Honduras seguiríarecibiendo, durante estos años, fondos a tasasrelativamente bajas (blandas); el crecimiento real dela economía se espera que sea de g = 2,5% (valorpromedio de 1998-2003) y el superávit primario delSPNF, como porcentaje del PIB, se supondrá en spt =0,5%. Este resultado primario surge al suponer, comopunto de partida, un 1% de superávit primario, al cualse deberá restar los posibles compromisos de gastopúblico social (originados en la ERP y que son partede las obligaciones en el marco de la Iniciativa HIPC)que sumarían alrededor del 1,5% del PIB y que un 1%en ingresos fiscales adicionales podrían recuperarsepor medio de una reforma fiscal o una mejora en laeficiencia recaudatoria de la Secretaría de Finanzasde Honduras.

73 Véase SEFIN (2004). Es importante anotar que, de acuerdocon las reglas de la Iniciativa HIPC, este alivio de deuda no esentregado al país en una sola operación, sino que se va registrandocomo alivio solamente una proporción del servicio anual de ladeuda a lo largo de un período que va a fluctuar entre los 8 ylos 15 años, dependiendo de los acreedores.

74 Además, se informó que el Banco Mundial condonóadicionalmente US$118,9 millones y que el FMI otros US$30,3millones.

75 Los reportes oficiales de la deuda pública interna de Hondurasla presentan neta , de acreencias por otros organismosgubernamentales (tenencia intergubernamental). Al 31 dediciembre de 2003, la tenencia intergubernamental representó15.194 millones de lempiras que representan alrededor deUS$831 millones.

76 Véase SEFIN (2003).


Como prescribe la fórmula [1 a], bajolas condiciones supuestas y tomando encuenta que el Gobierno hondureño contaríacon alrededor de US$120 millones anualesen condonación de deuda externa, la cualdeberá utilizar para reforzar sus políticassociales y de reducción de la pobreza, ladeuda como proporción del PIB se tenderáa reducir aproximadamente 0,80% anualen promedio en el período de proyección2005-2010, pues la brecha de corto plazose calcularía así: [(0,021-0,025)/(1,025)*0,755-0,005 = -0,79%], además de lareducción por el factor de stock-flowconsecuencia de la condonación ocasionadapor el Punto de Culminación de la IniciativaHIPC (i.e., sft = 1,5% del PIB para 2005).De esta forma, el monto de reducción de ladeuda pública de Honduras sería aproxima-damente del 2,3% anual durante el período2005-2010, llegando la razón deuda públicaa PIB a un nivel de 61,6% al final de dichoperíodo.

Escenario optimista: Se supone lomismo que en el escenario neutral, exceptoque, ahora la comunidad internacional legenera donaciones del orden del 1% del PIB que elgobierno destina al superávit primario. Bajo estossupuestos, el superávit primario sería spt = 1,5% delPIB. El crecimiento real se estima que alcanzaría un g= 3,75% anual (promedio 1998-2003 más ½ desviaciónestándar) como consecuencia de la entrada en vigenciadurante este año del CAFTA, lo cual, a su vez, mejoraríala posibilidad de atracción de IED al país. Las tasas deinterés sobre la deuda pública se mantendrían en r =2,1%. Bajo estas condiciones, la razón deuda pública/PIB se reducirá a una tasa media de 2,53% anual,llegando en 2010 a un nivel del 51,1% del PIB. Esteescenario incluye la condonación ocasionada por elcitado Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC.

Escenario pesimista: Supone que el gobiernono logra aumentar en nada la recaudación de ingresospúblicos adicionales, por lo que, bajo este escenario,se produce un déficit primario de pt = 0,5% del PIB.En razón de esta fragilidad macroeconómica y al nomaterializarse la entrada en vigencia del CAFTA, elcrecimiento económico se mantiene en g = 2,5% anualy las tasas de interés en la deuda pública se mantienenen r = 2,1%. Ante estas circunstancias, la razón deudapública total a PIB crecería a una tasa media de 0,63%anual, llegando en 2010 a un nivel de 70%.

Como puede notarse en el Gráfico 19, la sendafutura de evolución de la tasa de endeudamiento públicode Honduras es definitivamente hacia la baja, aun enel menos favorable de los escenarios. Esto indicaría

que, aunque las tasas de endeudamiento hondureñasson relativamente altas comparadas con Costa Rica,El Salvador y Guatemala, su dinámica podría consi-derarse positiva en el futuro cercano, sobre todo comoconsecuencia de haber alcanzado el Punto de Culmina-ción en abril de 2005 anteriormente comentado. Apesar de esto su situación actual es insostenible.


Con base en lo anterior podemos concluir que:1. La razón de endeudamiento público hondureña,

aunque relativamente alta (75,5% en 2004), havenido mejorando como consecuencia de sureestructuración y condonación en el Club deParís.

2. Su aceptación en la Iniciativa HIPC (en 2000) hasido positiva pues esto le permitiría reducir en elmediano plazo (a diez años) su deuda externa porun monto nominal cercano a los US$1.200 millones(equivalente a un 15% de su deuda total a 2004)como consecuencia de haber alcanzado en abrilde 2005 el Punto de Culminación.

3. La comunidad internacional está a la expectativade que se materialicen los compromisos que elgobierno hondureño ha asumido ante las seriascarencias en desarrollo humano, según lo vienenevidenciando las bajas posiciones en la clasificación

Gráfico 19HONDURAS:

EVOLUCIÓN DE LA RAZÓN DEUDA PÚBLICA TOTAL/PIBSEGÚN ESCENARIOS, 1991-2010



del IDH. El haber logrado el Punto de Culminaciónle permitirá a las autoridades disponer de US$120millones por año para reforzar las políticas socialesy de reducción de la pobreza en los próximos 10años.

4. Honduras, sin embargo, tiene otros retos paralograr el desarrollo económico: estabilidadmacroeconómica, dinamismo de su economía yaumento de su competitividad internacional.

5. El nivel de endeudamiento público hondureño fuemuy insostenible a principios de los noventa y,quizá, ahora este vaya acercándose hacia unasenda mucho más sostenible como lo evidencianlos escenarios neutral y optimista. Sin embargo,este aún continúa siendo insostenible.

Por ello, sugerimos las siguientes recomenda-ciones:1. Las autoridades hondureñas deben hacer el mayor

esfuerzo para cumplir plenamente con los compro-misos adquiridos, sobre todo en cuanto a laEstrategia para la Reducción de la Pobreza, dadoque ya se alcanzó el Punto de Culminación de laIniciativa HIPC.

2. Debe buscarse la mayor transparencia y rendiciónde cuentas acerca del logro de las metas propuestasy alcanzadas para que la comunidad internacionalde países amigos continúe ofreciendo fondos deayuda que, junto con el alivio HIPC, permitirán elfinanciamiento del gasto social requerido.

3. Deben las políticas económicas estar enfocadashacia el logro de la competitividad país, tomandocomo piedra angular el TLC con EE.UU.; estoayudará al crecimiento económico sostenido y,por lo tanto, a una mayor velocidad en la reducciónde las razones de deuda pública/PIB.

4. Las autoridades hondureñas deben, en el futurocercano, llevar a cabo políticas fiscales y monetariasprudentes con el propósito de acelerar las reformasestructurales que aún hacen falta y, de esta forma,facilitar el crecimiento económico, pero sin dejarde lado el equilibrio en desarrollo económico ysocial de su población. Con las anteriores políticassería factible para Honduras lograr que la sendade evolución de su deuda pública se acerque alescenario optimista.

4.7 NICARAGUA

4.7.1 Antecedentes

Con un PIB per cápita alrededor de US$800, ycon un pasado de luchas internas desequilibrantes,cuyos efectos adversos sobre la gobernabilidad y lasexpectativas aún se sienten, Nicaragua es el país máspobre de Centroamérica y quizá el más pobre deAmérica Latina. Su endeudamiento externo públicofue notorio bajo el régimen sandinista y, a pesar dereducciones (“quitas”) cuantiosas, todavía es demasiadoelevado como para esperar sostenibilidad de su deudaconforme a los cánones normales. Nicaragua cuentacon una población de 5,6 millones cuya esperanza devida al nacer es de 69,4 años (según cifras a 2002) ysu posición de acuerdo con el IDH es la 118. Suclasificación en desarrollo humano es equivalente a laclasificación en términos del PIB per cápita77. La tasabruta combinada de escolaridad en escuelas primarias,secundarias y terciarias es de 65%, según cifras parael año escolar 2001-2002.

Los ingresos públicos SPNF han representado,para el período de análisis, el 23% del PIB; en tantoque los ingresos tributarios del Gobierno Central han

estado en alrededor del 15,8% del PIB; losgastos totales sin intereses SPNF hanrepresentado un 22,4% del PIB; en conse-cuencia con estas cifras, el superávit primarioSPNF alcanzado un exiguo 0,6% del PIB,con una desviación estándar de 2,2. Aligual que notamos para el caso de Honduras,y con más razón para el de Nicaragua, estasaltas relaciones son básicamente fruto deun PIB muy bajo. Esto se muestra en elGráfico 20.

La tasa de crecimiento económico fuedel 3,2% anual, con una desviación estándar

Gráfico 20NICARAGUA:

INDICADORES FISCALES (SPNF) (1991-2003)


77 La diferencia entre la posición del IDH y laposición de acuerdo con el ingreso per cápita es-9.


de 2,5. Como puede notarse en el Gráfico 21, durantelos años 1991-1993 la economía estuvo estancada entérminos reales y, por lo tanto, con una reducción ensu PIB per cápita). De acuerdo con algunos analistas,esta etapa recesiva se debió, principalmente al altonivel de endeudamiento externo público y el altísimodéficit de cuenta corriente que llegó a un 30% del PIB,entre otros factores.

Como puede apreciarse en dicho gráfico, a partirde 1994 y hasta 1999, las tasas de crecimiento seelevaron para ubicarse en un rango muy favorable deentre 4% y 7% anuales, que en parte son reflejo de unmejor uso de capacidad ociosa. Este despegueeconómico coincidió con una importante reducción dela razón deuda pública externa/PIB que se dio comoresultado de las negociaciones de las autoridadesnacionales con sus acreedores bilaterales (bajo laégida del Club de París). Este caso muestra cómo unnivel insostenible de deuda pública (como el deNicaragua a inicios de los años noventa) es comple-tamente inconsistente con la meta básica de desarrolloeconómico y reducción de la pobreza y que, a partirdel momento en que el país logró mejorar los indicadoresde endeudamiento público, las condiciones generalespara la inversión y la generación de oportunidades deempleo no tardaron en aparecer78.

Durante los años 1998-2003, su tasade inflación promedio (medida por el IPCa diciembre) fue del 8,7% anual. Sinembargo, conviene hacer notar que duranteel período 1991-2003 su tasa de inflaciónfue muy superior como consecuencia deque en 1991 el país sufrió una hiperinflacióndel orden del 800% anual.

Los flujos de IED han promediado,en 1998-2003, los US$217 millones anuales,equivalentes al 5,5% del PIB. Estos flujosde IED no le han permitido a las autoridadesnacionales, sin embargo, financiar más queen una ínfima parte el insostenible déficitde cuenta corriente que, en promedio paralos años 1991-2003, ha sido de alrededordel 23% del PIB. Las exportaciones debienes y servicios no factoriales hanalcanzado, en promedio para dicho período,unos US$910 millones, equivalente a un23,1% del PIB.

La Administración de Enrique Bola-ños, que inició sus funciones a inicios de2002, recibió un país con tasas de creci-miento decrecientes y con grandes niveles

de volatilidad en su desempeño económico79. El déficitglobal del SPNF para los años 2000 y 2001 alcanzócifras insostenibles del 4,5% y 6,2% del PIB,respectivamente; adicionalmente, el Banco Centraltuvo que emitir títulos de deuda interna indexados aldólar por un monto del 20% del PIB como salvamentopara la crisis bancaria. En estas circunstancias, elgobierno logró corregir rápidamente los principalesdesequilibrios financieros y fiscales. Específicamente,se aprobó en el Congreso una reducción del presupuestonacional que totalizó un 3% del PIB para 2002 y,además, se restringió el gasto público. Durante esemismo año, el Congreso también aprobó una reformatributaria mediante la que se redujeron las exencionesa los aranceles de importación, se redujeron lasexoneraciones al impuesto sobre la renta, se aumentaronlas tasas impositivas del Impuesto a las RentasCorporativas y se aumentaron las tasas de retenciónde impuestos. Con estas medidas, el gobierno logrótransformar su déficit primario (que en 2001 alcanzócasi el 4% del PIB) en un superávit primario del ordendel 2% del PIB para los años 2002 y 2003. Lasmedidas fiscales aplicadas durante 2002 también sereflejaron en una reducción del déficit global delSPNF que pasó del 6,2% del PIB en 2001 a tan solo un0,8% en 2002 y a un 1,4% en 2003.

En el sistema financiero, el gobierno ha logradomejorar la regulación mediante el cumplimientoobligatorio de las normas prudenciales, así como unamayor regulación operativa por parte de la Superinten-


PIB REAL Y CRECIMIENTO, 1991-2003Millones de córdobas y porcentajes


78 Véase Banco Central de Nicaragua (2005).

79 Véase Gobierno de Nicaragua (2002).


dencia de Bancos. Además, los bancos fueron obligadosa cumplir tanto con la creación de reservas por créditosincobrables (especialmente aquellos relacionados conproductos agrícolas como el café) como con una másadecuada capitalización de los mismos.

Retos para el desarrolloeconómico de Nicaragua

El principal reto al que se enfrenta la economíanicaragüense en el mediano plazo es el de retomar lasenda del crecimiento sostenido, con estabilidadmacroeconómica, inflación de un dígito y, en razón delos compromisos adquiridos en el marco de la iniciativaHIPC, una significativa reducción de las familias encondiciones de pobreza. En este contexto, las accionesde política necesarias para superar este obstáculo aldesarrollo económico requieren: a) el restablecimientosostenible del equilibrio fiscal y externo; b) el aumentodel gasto público en programas para el combate de lapobreza, el cual tiene que ir de la mano con el aliviode deuda obtenido dentro de la iniciativa HIPC; c) laimplementación de reformas estructurales que busquenalcanzar una mayor eficiencia del gasto público; y d)un fuerte impulso a la inversión en el país, tantonacional como extranjera (por medio de la atracciónde flujos de IED). Otra área en la cual las autoridadesrequieren grandes esfuerzos es en lo relativo a lasmejoras de la gobernabilidad del país y en combate ala corrupción.

Uno de los retos más importantes (quizá el másrelevante a corto plazo) es la integración de la economíaa los mercados internacionales. En este aspecto, esimprescindible que el Congreso ratifique el CAFTA.Cuando ello ocurra, la competitividad internacionalde Nicaragua se verá ampliada de forma significativay las posibilidades de mejorar el desempeño económico

y la generación de empleo serán expandidas en elcorto plazo.


La deuda pública total del SPNF en Nicaraguaalcanzó un monto de US$6.729 millones equivalentesa un 148% del PIB al 31 de diciembre de 2004. De estemonto, US$5.390,6 millones corresponden a la deudapública externa (un 118,3% del PIB)80 y los restantesUS$1.339 millones corresponden a la deuda públicainterna (un 29,3% del PIB). El Gráfico 22 muestra laevolución de la deuda pública total (diferenciando laexterna de la interna) durante el período 1991-2003.

Deuda pública externaNicaragua es uno de los países más altamente

endeudados de América Latina (con casi US$6.500millones o 166 por ciento del PIB, en promedio,durante 2003-1998) y uno de los más pobres (conUS$762 per cápita promedio en el mismo lapso). Sudeuda pública (incluyendo tanto la externa como lainterna) ha estado en niveles históricos sumamentealtos (representando cerca del 400 por ciento del PIBo 30 veces las exportaciones de bienes y servicios nofactoriales, ambos para 1994). La tasa de crecimientoreal de la economía ha estado en niveles promedio del3,2 por ciento anual para el período de análisis y hasufrido, además, la dura experiencia de haber tenidouna hiperinflación (de más del 800 por ciento en1991), aunque a partir de 1992 esta se ha reducido aalrededor del 10 por ciento anual en promedio duranteel período (1992-2003).

Como consecuencia del alto endeudamientoexterno y de su bajo ingreso per cápita, Nicaragua ha

logrado ser un país elegible dentro de laIniciativa de los Países Pobres AltamenteEndeudados (Iniciativa HIPC). Nicaraguaalcanzó el Punto de Culminación en elmarco de dicha iniciativa, en enero de 2004,lo cual genera un alivio de deuda de alrededorde US$5.119 millones medidos en términosdel valor presente neto (VPN), lo que a vezequivale a US$6.328 millones en términosnominales.

De acuerdo con publicaciones por partede las autoridades de Nicaragua, de esealivio de deuda total, al 31 de diciembre de


DEUDA PÚBLICA TOTAL, (1991-2003).


80 Debe mencionarse que dicho saldo ya incluyeel alivio alcanzado a esa fecha dentro de la iniciativaHIPC, comentada anteriormente.


2004, ya se había formalizado un total de US$3.097millones, equivalentes a US$ 3.652 millones en términosnominales. Este nivel de deuda externa representaalrededor del 118,3% del PIB a ese año. En conse-cuencia, aproximadamente un 55% de la deuda seorigina ante organismos multilaterales, un 41% antefuentes bilaterales (oficiales) y el restante 4% anteacreedoras privadas.

En términos de su estructura por deudor, elGobierno Central genera un 63,7% de la misma, elBanco Central el 36,1% y el restante 0,2% es originadopor el Resto del Sector Público No Financiero yFinanciero. En cuanto a los plazos de la deuda públicaexterna, un 89,5% corresponde a endeudamiento demediano y largo plazo y el restante 10,5% correspondea deuda externa con vencimientos en el transcurso deun año (corto plazo).

En relación con el grado de concesionalidad81

de la deuda externa, en el caso de Nicaragua, este haestado, en promedio durante el período 2000-2004,entre el 56 y el 68 por ciento (BCN, 2005); muysuperior al límite mínimo de endeudamiento del 35%requerido por las políticas nacionales de endeudamientopúblico. Como consecuencia del alivio de deudaoriginado dentro de la iniciativa HIPC, de manerapaulatina se espera que el grado de concesionalidadde la deuda externa vaya reduciéndose y, además, enla medida en que el PIB per cápita vaya creciendo, laeconomía de Nicaragua podría empezar a recibir fondosexternos con condiciones más de mercado. Sin embargo,es previsible que esto no ocurra hasta alrededor de2014, según los análisis de sostenibilidad de la deudadados a conocer recientemente en BCN (2005).

Deuda pública internaEn cuanto a la deuda pública interna nicaragüense,

esta alcanzó un monto de 21.290,1 millones de córdobasal 31 de diciembre de 2004, que, al tipo de cambiopromedio, representa un total de US$1.339 millones,equivalente a un 29% del PIB. En términos relativos,la deuda pública interna de Nicaragua es baja comparadacon la magnitud de su deuda pública externa; sin

embargo, esta ha venido aumentando su peso relativoen los últimos 10 años, al pasar de un 3,1% del PIB en1993 a un máximo histórico del 41% en 200182.

La mayor parte de la deuda pública interna (estoes, aproximadamente un 60%) está en títulos emitidospor el Gobierno Central; específicamente, los denomi-nados Bonos de Pago por Indemnización (BPI). Estosbonos surgieron como parte de las soluciones de losAcuerdos de Paz con el propósito de compensar a lasfamilias perjudicadas por los problemas de confiscaciónde propiedades. Los BPI están pactados a tasas deinterés fijas. Otra parte importante de la deuda públicainterna (21%) la constituyen los títulos de deudabancaria, que surgieron como consecuencia delsalvamento bancario que realizó el gobierno durantela crisis financiera del período 2000-2001 para honrarlos ahorros de los depositantes ante las quiebras debancos privados durante estos años; durante 2003,estos bonos bancarios se renegociaron a 10 años plazoy a tasas fijas. El restante 19% de la deuda públicainterna está constituido por otros rubros. La mayoríade la deuda pública interna de Nicaragua está expresadaen unidades de moneda local (córdobas), aunque sustasas, que son fijas, están indexadas al dólar (esto es,la deuda está pactada a tasas fijas dolarizadas). Deacuerdo con el criterio de expertos (funcionariospúblicos), las tasas pactadas sobre los BPI son del 5%aproximadamente; las tasas pactadas sobre los títulosbancarios son aproximadamente del 8% en dólares,pagaderas en córdobas al tipo de cambio del momento.


Al cierre de 2004, la relación deuda pública/PIBdel SPNF (incluido el BCN) para Nicaragua estuvo enun nivel relativamente alto del 147,7%. Esta razóndeuda pública/PIB estaba, sin embargo, cercana al200% durante los años 2000-2003. La senda que reporteesta variable, de 2005 hasta 2010, dependerá de unaserie de factores a los que la economía nacional seenfrentará (tales como las tasas de interés interna-cionales, el crecimiento de su producción y el desempeñofiscal que se reflejaría en el balance primario delSPNF); asimismo, esta también se verá afectada por elproceso de condonación de la deuda pública que lasautoridades logren concretar efectivamente dentro dela Iniciativa HIPC (que se reflejaría en la variable deajuste stock-flow).

Escenario neutral: Este escenario representa loque podría considerarse una continuación de la situaciónobservada en el pasado reciente. La tasa de interésaplicable a la deuda pública tomaría el valor r =1,42% (promedio 1998-2003), reflejando, así, el hecho

81 El grado de concesionalidad de un préstamo representa laporción del préstamo que constituye una ayuda financiera y sedefine como la diferencia porcentual entre el valor nominal delpréstamo y el valor presente neto de todos los pagos delpréstamo. Mientras más alta sea esta diferencia, mayor esaquel.

82 Debe anotarse que la deuda pública interna reportada en lascifras oficiales corresponde únicamente a la deuda públicainterna con el sector privado; por lo tanto, esta no considera ladeuda pública interna mantenida por otras instituciones delsector público (incluyendo la deuda del Gobierno con el InstitutoNicaragüense de Seguro Social y con el Banco Central).


de que Nicaragua seguiría recibiendo,durante los años de proyección, fondos atasas relativamente bajas (blandas); elcrecimiento de la economía llega a g =3,4% (promedio 1998-2003), en vista de lafragilidad macroeconómica y fiscal, y elsuperávit primario del SPNF, como porcen-taje del PIB, se supondrá en spt = 0,28%(promedio 1998-2003). Como prescribe lafórmula [1 a], bajo las condiciones supuestas,la deuda como proporción del PIB se iráreduciendo en el período de proyección2005-2010, como consecuencia de que elcrecimiento económico es superior a lastasas de interés, según lo demuestra la brechade corto plazo: [(0,0142-0,034)*1,48-0,028= -3,03%]. Tanto este escenario comolos otros dos que siguen suponen que duranteel período de proyección no se dan condona-ciones adicionales de deuda, pues partimosdel nivel de deuda pública total/PIB existenteal cierre de 2004. Al final de 2010, segúnlos supuestos de este escenario, se llegaríaa una razón deuda pública/PIB del 130%(véase el Gráfico 23).

Escenario optimista: Se supone que las tasas deinterés aplicables a la deuda pública se mantieneniguales a las del escenario neutral (r = 1,42%). Elgobierno logra mejorar el esfuerzo recaudador deingresos fiscales en un 1%, de tal forma que se alcanzaun superávit primario spt = 1,28% del PIB. Elcrecimiento real se estima que alcanzaría un g =4,46% anual (promedio 1998-2003 más ½ desviaciónestándar) como consecuencia de la entrada en vigenciadel CAFTA durante este año y de que las más sólidascondiciones macroeconómicas y fiscales hacen que lainversión local aumente y, a su vez, se mejora laatracción de IED al país. Bajo estas condiciones, ladeuda pública/PIB se reducirá a una tasa media del5,1% anual, llegando en 2010 a un nivel de 117% delPIB.

Escenario pesimista: En este contexto se suponeque el gobierno enfrenta el mismo nivel de tasas deinterés en la deuda pública (r = 1,42%) que en los dosescenarios anteriores. Además, suponemos que el gastopúblico en programas sociales crece un poco más de loesperado (1%) y que no se logra mejorar la recaudaciónde ingresos fiscales adicionales por un 1%, como en elescenario anterior. Bajo estas condiciones, se produceun déficit primario de pt = 0,72% del PIB, debido a lafragilidad macroeconómica, las inversiones no crecensignificativamente, por lo cual el crecimiento econó-mico se mantiene en g = 3,40% anual. En este caso, larazón deuda pública/PIB se reduciría a una tasa media

del 1,94% anual, llegando a un nivel de 136% al finalde 2010.

Tal como puede notarse en el Gráfico 23, aun enlas condiciones asumidas por el escenario optimista,el nivel de deuda pública/PIB puede bajar pero muylentamente, pues a 2010 se llegaría a una razón del117%. A grandes rasgos, la tendencia de la tasa dedeuda pública de Nicaragua es hacia la baja, comoconsecuencia de que no se esperan mayores cambiosen su comportamiento. Por lo anterior, para el casoparticular de Nicaragua, otras soluciones deberían irbuscándose para llevar al país a niveles de deudasostenibles, pues un nivel de endeudamiento por encimadel 50-60 por ciento del PIB para un país con uningreso per cápita tan bajo es, en términos generales,una situación insostenible.


Con base en el análisis aquí realizado, nospermitimos concluir lo siguiente:1. La deuda pública del país ha alcanzado niveles

tan desproporcionados que la única opción paravolver a niveles de endeudamiento más razonablesha sido el alivio tradicional junto con el alivioHIPC; mediante estos dos mecanismos la deudapública nicaragüense ha logrado reducirse del400% del PIB en 1994 a un, todavía insostenible,nivel del 148% diez años después. Al momento


EVOLUCIÓN DE LA RAZÓN DEUDA PÚBLICA TOTAL/PIBSEGÚN ESCENARIOS, (1996-2010)



presente, esta razón deuda/PIB se considera quesigue siendo insostenible y perjudicial para ellogro del crecimiento económico de largo plazo.

2. El gobierno ha adquirido una serie de compromisospara la reducción de la pobreza, los cuales requierenun aumento importante del gasto social en infraes-tructura y servicios básicos (educación, salud). Elalivio tradicional y la condonación en el marco dela iniciativa HIPC permitirán, junto a los recursospresupuestarios propios, el financiamiento de estemayor gasto social en el mediano y largo plazo.

3. La deuda pública externa nicaragüense por plazode vencimiento presenta una estructura que, aunqueno es en extremo crítica, debería tratar de mejorarsepues alrededor del 10% de esta presenta venci-mientos en los próximos 12 meses. Esto generapresión para el gobierno de estar reestructurandodichos vencimientos en caso de no poder pagarloso amortizarlos conforme estos venzan, lo cualpuede agravar el déficit de su cuenta corriente dela balanza de pagos, pues el monto de estosvencimientos ronda los US$570 millones, equiva-lentes a un 13% del PIB.

4. Las autoridades de Nicaragua deben propiciarque el Congreso ratifique el TLC con EstadosUnidos y, de esta forma, que su economía logrealcanzar una mayor competitividad y un aumentoen los flujos de IED al país. Al mejorar su tasa decrecimiento económico, Nicaragua podría acelerarel proceso de sostenibilidad de su deuda pública,sobre todo si suponemos que las tasas de interés alas que seguirá recibiendo fondos externos seguiránsiendo sumamente bajas. En este caso particular,el efecto bola de nieve trabaja a su favor, pues las

tasas de interés sobre su deuda pública (especial-mente, la deuda pública externa) son inferiores alas tasas de crecimiento económico.

5. Aún con la senda trazada por el escenario optimista,la razón deuda pública/PIB baja a un ritmo muylento, lo cual es evidencia de que se requierenotras condiciones que logren llevar el endeuda-miento público a niveles de sostenibilidad de unaforma más rápida.

6. Nicaragua, a pesar de su vasta extensión y granpoblación, es un país económicamente pequeño.Las exportaciones de bienes y servicios son muybajas en comparación con su insostenible déficitde cuenta corriente.

Por las consideraciones anteriores, recomendamoslo siguiente:1. Buscar restablecer el equilibrio fiscal mediante

una reforma tributaria que le dé permanencia a lossuperávit primarios y apoyar, así, la sostenibilidadde su deuda.

2. Mejorar la competitividad país mediante laratificación del TLC con EE.UU. y, de esta forma,crear las condiciones económicas que se necesitanpara atraer mayores flujos de IED al país y unamejor tasa de crecimiento económico que permitacrear un efecto bola de nieve que esté a su favor.

3. Continuar con las reformas estructurales para lograruna mayor eficiencia en el gasto público.

4. Las autoridades requieren realizar esfuerzosadicionales en lo relativo a la mejora de lagobernabilidad del país, el combate a la corrupcióny la búsqueda de Transparencia y Rendición deCuentas.


5.

REFLEXIONES FINALES

de endeudamiento a PIB con leve tendencia a labaja, su nivel es insostenible y, además, uno delos más altos de Latinoamérica; asimismo, adiferencia de Honduras, necesitaría mucho másayuda internacional para lograr llevar su nivel deendeudamiento a niveles relativamente sosteniblesen el mediano y largo plazo.

4. Todos los países analizados han apostado a laapertura económica como medio para acelerar sucrecimiento económico y contribuir, por esta eficazvía, a la atención de sus problemas sociales. ElSalvador, Guatemala y Honduras ya ratificaron elTratado de Libre Comercio Centroamérica-República Dominicana-Estados Unidos (CAFTA).Nicaragua está en ese proceso y Costa Rica, queha dado una extraña evidencia de indecisión ylentitud en el proceso, podría hacerlo durante2006.

5. Dadas las múltiples necesidades sociales insatis-fechas, y el hecho de que la carga tributaria en lospaíses analizados es baja para estándares interna-cionales, todos ellos se favorecerían con reformastributarias (que racionalicen los tributos, mejorenla administración de ellos y aumenten la recau-dación), siempre y cuando los nuevos ingresos, oal menos parte de ellos, los dediquen a bajardeuda pública (casos de Costa Rica y El Salvador)y a la satisfacción eficaz de necesidades socialesbásicas (casos de Guatemala, Honduras y Nica-ragua).

6. No deben los países centroamericanos elevar lacarga tributaria por elevarla, pues es bien conocidoque esto lesiona los estímulos a la eficiencia y alcrecimiento económico, pero sí han de hacerlopara financiar el costo de medidas de interéssocial. En este empeño los gobiernos deben dedejar a un lado la práctica usual de trabajar conpresupuestos que solo reflejan los gastos realizados(inputs) y concentrarse en operar con instrumentos

El análisis de sostenibilidad de deuda pública quehemos hecho no se propone ni ser novedoso desde elpunto de vista académico ni ser definitivo desde unaarista política. Solo espera constituir una valiosa guíapara la acción de los gobiernos de los paísescentroamericanos y para ello muestra –utilizandodiversos escenarios plausibles- las consecuencias deadoptar conjuntos diferentes de políticas. En estecapítulo recogemos las principales reflexiones y, segúnse vea, recomendaciones que derivamos del estudio:1. De acuerdo con la evidencia encontrada, los países

centroamericanos deben hacer sus mejores esfuerzospara tratar de mantener sus tasas de endeudamientopúblico dentro de rangos considerados comosostenibles y que fueron estimados por los límitesnaturales de la deuda.

2. Los países del istmo centroamericano tienen unaposición estratégica en materia de comerciointernacional (notablemente, por su cercanía albloque México-EE.UU.-Canadá), pero en indica-dores económicos y sociales son muy disímiles.

3. Con la excepción de Guatemala, todos los paísescentroamericanos presentan evidencia de insoste-nibilidad de su endeudamiento público (medidospor el denominado límite natural de la deuda)para el período 2005-2010, aunque difieren encuanto a la dinámica de la razón de deuda públicaa PIB: i) Costa Rica presenta un endeudamientopúblico caracterizado por estar en el umbral de lainsostenibilidad; ii) El Salvador, aunque transito-riamente tiene una razón deuda a PIB por debajode su umbral máximo, presenta una tendencia alalza que lo tornaría insostenible a partir de 2008,a menos de que se den las condiciones de losescenarios neutral y optimista; iii) Honduras, aunqueinsostenible actualmente por su alta tasa deendeudamiento, presenta una razón deuda públicaa PIB con tendencia hacia a la baja en el medianoplazo; y iv) Nicaragua, aunque presenta una tasa


que muestren los logros (outputs) y los costosunitarios de ellos, lo que se conoce como rendiciónde cuentas (accountability).

7. Los gobiernos deben abstenerse de adoptar políticaspopulistas, expansivas del gasto, ni siquiera conmiras a elecciones, pues eso atenta contra el interésnacional de mediano y largo plazo y contribuye aelevar la razón deuda pública a PIB de los países.

8. Costa Rica sobresale como una sólida democraciacon un alto nivel de desarrollo humano, pues tieneíndices de país desarrollado a pesar de su ingresomedio; también es uno de los países más abiertosal comercio exterior del continente americano.Pero tiene un nivel de deuda pública total a PIBpara el SPNF más alto que el que sería deseable.

9. En Costa Rica, el actual nivel de endeudamientopúblico total del SPNF (60,8% del PIB) es yapreocupante pues se encuentra sobre el límitemáximo soportable (60,9%) y, a futuro, lascondiciones no parecen ser positivas en vista deque se esperan incrementos en las tasas de interésinternacionales. Como se comentó anteriormente,aumentos en tasas de interés aplicable a la deudapública y bajas en las tasas de crecimiento delproducto interno harían que los límites deendeudamiento máximo soportable se reduzcanconsiderablemente, tornando insostenible el nivelde endeudamiento actual.

10. En El Salvador, los niveles actuales de endeuda-miento (46% del PIB) están por debajo del límitemáximo soportable (58%) pero, dada la apremiantesituación con los pagos que el gobierno deberáhacer al sistema de pensiones, su actual, y transitoria,sostenibilidad podría cambiar y convertirse enuna situación de endeudamiento público insos-tenible a partir de 2008, según las condiciones delescenario pesimista.

11. El Salvador tiene problemas de extensión territorialy de alta población, que en mucho se han traducidoen alta emigración, pero recientemente parecehaber tomado el liderazgo centroamericano enmateria de reformas económicas y, junto con Chile,es un país con Grado de Inversión, en los mercadosinternacionales. A pesar de estos indicadorespositivos, enfrenta contingencias fiscales que, sino manejan de forma adecuada, podrían propiciaruna baja en categoría de calificación financierainternacional.

12. En Guatemala, su nivel de endeudamiento público(20% del PIB) no es preocupante ya que este esconsiderado como sostenible. Sin embargo, nodeben olvidar las autoridades que, a futuro, estarelativa sostenibilidad dependerá en un alto gradode las condiciones económicas (crecimiento ytasas de interés) que imperen en el entorno, las

cuales podrían modificar las estimaciones delmáximo nivel de endeudamiento público soportable.

13. Guatemala tiene un Estado que históricamente hatenido poca participación en el proceso socioeco-nómico y, como consecuencia, el país tieneindicadores de pobreza y de exclusión social, quedistan mucho del ideal.

14. En Honduras, su nivel de endeudamiento públicoparece ir por una senda estabilizadora a medianoplazo, a pesar de que actualmente este está enniveles insostenibles. Esto porque la actual razónde deuda pública a PIB (75,5%) se prevé que vayareduciéndose sustancialmente, llegando a un 61%a 2010, sobre todo como consecuencia de haberalcanzado su Punto de Culminación en el marcode la Iniciativa HIPC en abril de 2005, lo cual legenerará un alivio de su deuda pública externacercano a los US$1.200 millones en un plazo de10 años, a razón de US$120 millones por año.

15. En Nicaragua, su nivel actual de endeudamientopúblico (158% del PIB) es considerado, a todasluces, inconsistente con el sano desempeñoeconómico de un país pobre. En este caso particular,la evolución hacia los próximos años (2005-2010),aunque hacia la baja, no parece que ocurra a lavelocidad que se desea, pues la razón deuda públicaa PIB al 2010 estaría entre 136% (escenariopesimista) y 117% (escenario optimista), siendolo más probable que llegue a 130% (escenarioneutral).

16. Nicaragua sufre de endeudamiento crónico einsostenibilidad y todo indica que este no seráresuelto en el futuro cercano. En consecuencia,las posibilidades de crecimiento económico podríanestar comprometidas en los próximos años, sobretodo si tomamos en cuenta su difícil situación conrespecto al déficit de cuenta corriente.

17. Honduras y, sobre todo, Nicaragua son paísespobres y altamente endeudados, que han clasificadopara la Iniciativa HIPC. Si bien pertenecer adicha iniciativa denota una categoría especial depaíses que no pueden, en condiciones normales,hacer frente a las deudas asumidas en el pasado, almenos los hace candidatos al favor internacional,siempre y cuando dediquen claros esfuerzos allogro de metas de interés social (reducción depobreza, inclusión de grupos sociales al procesoeconómico, entre otras).

18. La baja en la deuda pública no solo reduce elriesgo país, lo cual beneficia al sector público y alprivado, sino que reduce la prima por interesesque el riesgo apareja. En el tanto los paísescentroamericanos tengan mejor calificacióninternacional (esto es, que aumenten el denominadotecho soberano)83, el sector privado se beneficiaría


directamente. Para el sector público, una deudainferior, acompañada de tasas más bajas, implicamenor gasto de intereses y ello, a su vez, implicaríaque más recursos tributarios podrán dedicarse alfinanciamiento (sano) de necesidades sociales.En otras palabras, el control del nivel de deudatiene enorme importancia económica y social.

19. La adopción de presupuestos plurianuales, quemuestren los efectos de las políticas económicasen general, y fiscales en particular, sobre variablescomo: crecimiento de la economía, precios, tasasde interés, nivel de endeudamiento, etc., no solopara el período presupuestario anual, sino para 3o 4 años a futuro, es recomendable. El añopresupuestario debe contener todo el grado deespecificidad y los siguientes pueden ser tratadosa un nivel más general.

20. Aunque sería deseable que las políticas fiscalesde los países del área fueran contra cíclicas (esdecir, que cuando la economía muestre signos dedebilitamiento, el gobierno opere con déficit paraestimularla; y que haga lo contrario en períodosde expansión, que podrían tornarse inflacionarios),no pareciera que las actuales tasas de ingresopúblico a PIB, por bajas, les permitan operaradecuadamente en este sentido.

21. Sería deseable que los gobiernos centroamericanosaplicaran el Código de Transparencia Fiscal:este recomienda que se incluya una lista deobligaciones contingentes del sector público a losdocumentos del presupuesto público para mejorar

su análisis y evaluación por parte del público engeneral.

22. Es importante mencionar que cuando los paísesrealizan sustitución de deuda pública externa porinterna, las autoridades monetarias y del sectorpúblico deberán buscar un alto grado de coordina-ción, debido a las consecuencias no deseadas quepodrían tener los préstamos o colocación de bonosen el mercado doméstico sobre el equilibriomacroeconómico (por ejemplo, tasas de interés,inflación y tipo de cambio). Esta recomendaciónes particularmente válida para países que, comoCosta Rica, han hecho sustituciones de deudaexterna (en dólares) por deuda interna, denominadatanto en dólares como en moneda local.

23. Finalmente, es importante indicar que paísesemergentes, con acceso a mercado y un grado deendeudamiento moderado o alto (tales como CostaRica o El Salvador) pueden tener más riesgo deuna crisis de deuda pública en el mediano plazoque países pobres, sin acceso a mercados interna-cionales, tales como Honduras y Nicaragua. Estoporque, ante eventos internacionales adversos,sus efectos serían más directamente sentidos porlos primeros, mientras que los segundos estaríanprotegidos por programas de asistencia financierainternacional, como la iniciativa HIPC. Sinembargo, todos los países deben aspirar a lasostenibilidad de sus deudas en el mediano y largoplazo y no a la caridad internacional.


6.

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Centroamérica en la Economía Mundial del Siglo XXI.Editado y compilado por Pablo Rodas Martini. VolumenIV. Se terminó de imprimir en noviembre de 2006. F&GEditores, 31 avenida “C” 5-54 zona 7, Colonia Centroamérica,01007. Guatemala, Guatemala, C. A. Telefax: (502) 24332361 Tel.: (502) 5406 0909 [email protected]

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