toma de decisiones

TOMA DE DECISIONES

LEONARDO CURZIO

CUADERNOS

DE ORIENTACIÓN

METODOLÓGICA

TOMA

DE

DECISIONES

LEONARDO CURZIO

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PRIMERA EDICIÓN, SEPTIEMBRE DE 1998. ©1998 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

VIADUCTO TLALPAN NÚM. 100, COL. ARENAL TEPEPAN,

C.P. 14610, MÉXICO, D.F.

IMPRESO EN MÉXICO/PR!NTED IN MEXICO

ISBN 968-7750-23-5

DISTRIBUCIÓN GRATUITA. PROHIBIDA SU VENTA.

ÍNDICE

PRESENTACIÓN··················································································· 9

INTRODUCCIÓN ................................................................................. 13

1. LA IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN ..................................................... 15

1.1. LA VISIÓN DETERMINISTA ...................................................... 16 1.2. LA OTRA CARA DE LA MONEDA: EL ENFOQUE LIBERAL ................. 19 1.3. LA IMPORTANCIA DEL FACTOR IDEOLÓGICO ............................... 22 1.4. EL DEBATE SOBRE LA AUTONOMÍA RELATIVA

DEL GOBIERNO .................................................................... 22

2. LA DECISIÓN PÚBLICA···································································· 25

2.1. NIVELES DE DECISIÓN .......................................................... 25 2.2. TIPOS DE DECISIÓN ............................................................. 26 2.3. DECISIÓN PÚBLICA Y DECISIÓN PRIVADA ................................... 28 2.4. DECISIONES COLECTIVAS ...................................................... 30 2.5. FASES DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL ................................... 31 2.6. GRUPOS DE PRESIÓN Y SU INFLUENCIA EN LA TOMA

DE DECISIONES ................................................................... 33

3. LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN RACIONAL .............................................. 37

3.1 . CRíTICA A LA ELECCIÓN RACIONAL .......................................... 39 3.2. COMPROBACIÓN DE LA DECISIÓN RACIONAL .............................. 43

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4. EL MODELO INCREMENTAL .....................................................•....... .45

4.1. LAS BASES DEL MODELO ....................................................... 45 4.2. VALORES MARGINALES ........•..•..•...........••.•..•.........•...•...••..•.. 49 4.3. EL PROBLEMA DE LA COMPROBACIÓN ...................•..••............. .49 4.4. COMPLEJIDAD Y EQUILIBRIOS .....•..•...........•.. ; ......•.................• 50

5. Los MODELOS INTERMEDIOS ........................................................... 53

5.1. CRíTICA AL MODELO INCREMENTAL ...............••..•..................... 53 5.2. ENFOQUE DE LA EXPLORACIÓN COMBINADA ...........•...•..••.•••.•••.• 55

6. ANÁLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES ...........•..•..•.....................•.....•. 59

6.1. MODELO DEL ACTOR RACIONAL UNIFICADO .........•...•..••.•••..•...... 60 6.2. MODELO DEL PROCESO ORGANIZACIONAL ................................ 60 6.3. MODELO DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL O BUROCRÁTICA •••.••.• 63

7. MÉTODOS LINEALES Y MUL TICRITERIOS ............................................. 65

7.1 . EL MÉTODO ELECTRA ........................................................... 67 7.2. GuíA PRÁCTICA PARA QUIEN TOMA DECISIONES ......................... 67 7.3. CONCLUSIÓN ...................................................................... 75

BIBLIOGRAFÍA .......•..•................................•..••..•....••............•.........•..• 77

AcERCA DEL AUTOR •..•.....•.................•..••.....•.••.••..•.....••..•..•••.••••.••..•• 83

L as decisiones son algo más que proposiciones de hecho. Desde luego describen un estado

futuro de cosas y esta descripción puede ser verdadera o falsa en un sentido estrictamente emgírico; pero poseen, además, una cualidad imperativa: seleccionan un estado futuro de cosas con preferencia a otro y dirigen el comportamiento hacia la alternativa elegida. En una palabra: tienen un contenido ético tanto como fáctico.

HERBERT S!MON

El comportamiento administrativo

ACERCA DEL AUTOR

Leonardo Curzio Gutiérrez, nació en México, D.F., en 1962. Es licenciado en Sociología y maestro en Sociología Política por la Universidad de Provenza, Francia. Dichos estudios los realizó como becario de gobierno francés. Tiene también el grado de doctor en Historia por la Universidad de Valencia, España, donde obtuvo el Premio de Investigación Histórica.

Ha sido catedrático en la Universidad Nacional Autónoma de México, en la Universidad de las Américas, en la Escuela Nacional de Antropología e Historia y en la Universidad Iberoamericana, donde además fue coordinador de la carrera de Ciencias Políticas.

El doctor Curzio Gutiérrez ha coordinado más de 20 diplomados en análisis político y ha participado como coautor en 1 O libros. En forma individual ha publicado 4 libros, dos de ellos en España.

Actualmente es investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM y miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

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Toma de decisiones, se terminó de imprimir en la ciudad de México durante el mes

de septiembre de 1998. La edición consta de 2,000 ejemplares

y estuvo al cuidado de la

DIRECCIÓN EJECUTIVA DE CAPACITACIÓN ELECTORAL

Y EDUCACIÓN CíVICA

DEL

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

PRESENTACIÓN

Los grandes retos del futuro y la imposibilidad de prever las consecuencias de la globalización mundial en los ámbitos político, social y económico de un país obliga a que los gobiernos desarrollen sus programas de acción pública en ambientes de complejidad, incertidumbre, contingencias y rezagos.

En este sentido, la internacionalización creciente de la economía, así como la atención a problemas relacionados con la educación, comercio, derechos humanos, democracia, ecología y la pobreza extrema exigen a los gobernantes tomar decisiones en situaciones de crisis para enfrentar los desafios de una sociedad cada vez más participativa y demandante. Una buena decisión significa proyectar resultados a futuro.

Es por esto, y con el propósito de contribuir a crear nuevas herramientas que permitan cumplir las tareas del Instituto Federal Electoral, que se publica este número de la serie Cuadernos de Orientación Metodológica, elaborado por el Dr. Leonardo Curzio, quien es investigador de reconocido prestigio en la materia.

Para el autor "la decisión es tal vez el más humano de los actos. Es la combinación de las facultades analíticas, de observación, conocimiento e intuición de los seres humanos". Asimismo, señala que "en las democracias contemporáneas las decisiones fundamentales tienen que ver con dos cuestiones: ¿quién debe gobernar? y ¿cuáles son las metas de una sociedad? Las decisiones que se toman al respecto no son competencia del gobierno sino producto de decisiones colectivas".

Es por ello que el proceso de solución de problemas implica identificar los fines que deben alcanzarse; una adecuada toma de decisiones significa enfrentar problemas complejos, mensajes dentro de redes de competencia, negociar compromisos y compaginar divergencias en los diversos entornos. Estas razones hacen especialmente relevante esta obra, en la que se expone con profundidad académica y excelente sentido didáctico la importancia que tiene la toma de decisiones en una sociedad democrática.

Instituto Federal Electoral

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INTRODUCCIÓN

El presente trabajo, por su propia naturaleza y vocación, no aspira a recibir la calificación de exhaustivo. Se limita a introducir al lector poco familiarizado con Jos asuntos de gobierno en un tema central para las ciencias políticas y administrativas: la decisión.

La estrategia narrativa que hemos adoptado es muy sencilla y consiste en dar el máximo de autonomía a cada uno de los capítulos a fin de que puedan ser leídos de manera independiente (salvo el último). El objetivo es que el texto pueda convertirse en un trabajo de referencia al que se pueda acudir de manera rápida. Esperamos haber conseguido este propósito sin haber afectado la coherencia general.

El primer capítulo plantea el tema de la decisión de manera general. Se analizan las dos vertientes más tradicionales de la teoría de la decisión que son la determinista y la liberal. En el segundo nos adentramos a estudiar la naturaleza de la decisión en el ámbito de la administración pública.

En los capítulos intermedios, tercero, cuarto y quinto, se presentan de forma resumida los modelos teóricos más comunes en la literatura especializada y se hace un análisis crítico de sus capacidades y de sus límites: el tercero estudia el modelo de la elección racional; el cuarto presenta el modelo llamado incremental y, finalmente, el quinto está centrado en los modelos que hemos llamado intermedios, que son una especie de puente entre el modelo racional y el incremental.

Si en los capítulos centrales nos enfocamos a entender la forma en que se gesta la decisión pública, en el capítulo sexto invertimos el enfoque y presentamos un modelo de análisis de la toma de decisión. En otras palabras, en Jos capítulos dedicados al estudio de los modelos racional, incremental e inte1medio tratamos de explicar cómo toma las decisiones un gobierno, mientras que en el capítulo consagrado al análisis de la toma de decisiones pretendemos

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entender por qué se toman determinadas decisiones en momentos muy precisos. Para ello revisaremos el modelo propuesto por Allison en su libro, considerado ya un clásico, que juzgamos de gran utilidad para nuestro propósito.

Para finalizar, en el séptimo capítulo se presentan algunos métodos lineales y de multicriterios que ayudan a quien toma las decisiones. El trabajo se corona con un apartado titulado "Guía práctica para quien toma decisiones", que no es otra cosa que una recapitulación de esa ruta, en ocasiones pesada pero siempre apasionante, que recorren todos aquellos que construyen el futuro a través de la toma de decisiones.

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1. LA IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN ..................................................... 15

1.1. LA VISIÓN DETERMINISTA ...................................................... 16 1.2. LA OTRA CARA DE LA MONEDA: EL ENFOQUE LIBERAL ................. 19 1.3. LA IMPORTANCIA DEL FACTOR IDEOLÓGICO ............................... 22 1.4. EL DEBATE SOBRE LA AUTONOMÍA RELATIVA

DEL GOBIERNO .................................................................... 22

1. LA IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN

La decisión es tal vez el más humano de los actos. Es la combinación de las facultades analíticas de observación, conocimiento e intuición de los seres humanos.

En las tradiciones culturales de muchos pueblos, la independencia del hombre respecto a los dioses está ligada a una decisión que él adopta usando sus facultades de raciocinio, para valorar, en una coyuntura determinada, cuál es el camino a seguir.

En la tradición judea-cristiana, por ejemplo, Eva decidió comer la manzana que le ofrecía la serpiente y así fundó, fuera del jardín del Edén, el universo humano. Lo mismo puede decirse del Prometeo griego y muchas otras tradiciones que resaltan la decisión humana de emanciparse de los dioses y decidir por ellos mismos su destino. Es claro, y en eso las tradiciones no mienten, que la independencia para decidir implica automáticamente responsabilidad y riesgo sobre el futuro. 1

A pesar de que debemos a Eva la facultad y la responsabilidad de decidir, durante un largo periodo de la historia de occidente la vida de los hombres y de los pueblos ha oscilado entre los determinismos estructurales, es decir, los elementos que deciden por nosotros o incluso antes que nosotros, y la suma de las capacidades y voluntades humanas para decidir de manera absolutamente libre los rumbos de su existencia.

En el fondo del problema de toda concepción histórica, social y política (incluso administrativa y psicológica) está el grado de libertad de que gozan los hombres, los gobiernos y las naciones para decidir la ruta que más les

' Un estudio sobre la naturaleza del riesgo y su incidencia en las decisiones se encontrará en Niklas Luhman, Sociología del riesgo, OlA-Universidad de Guadal ajara, México, 1992.

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LA IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN

conviene o les apetece seguir. Entre la libertad absoluta para decidir y la predeterminación de las decisiones posibles ha transcurrido la historia humana. Conviene entonces que estudiemos, de entrada, los dos extremos del problema.2

1.1. LA VISIÓN DETERMINISTA

En los enfoques deterministas las capacidades de decisión reales son limitadas. Los elementos estructurales reducen de tal forma el abanico de alternativas que la decisión propiamente dicha es un impulso de la estructura. El riesgo y la responsabilidad del curso de las cosas no depende del albedrío de una persona sino de una instancia suprahumana que puede ser el destino, la tradición, Dios, las instituciones, el mercado, etcétera.

El determinismo es un problema viejo y nuevo. Las sociedades dominadas por cosmovisiones teológicas son un ejemplo claro de la función de los determinismos. Entre los antiguos mexicanos, por citar un caso, el mito del quinto sol, ligado a una concepción cíclica e inevitable de la historia, descargaba a la clase sacerdotal de la decisión de proceder o no con sacrificios humanos para saciar el apetito hemático de los dioses. No había elección posible. El imperativo de la supervivencia de la comunidad pasaba por encima de cualquier valoración alternativa.

En otras tradiciones, como la cristiana, es posible encontrar formas deterministas similares. Durante el medioevo, la historia de los hombres y de los pueblos estaba escrita en el cielo. La línea temporal no hacía distinción alguna entre pasado, presente y futuro. El mundo había sido igual y presumiblemente lo seguiría siendo hasta que Dios no dispusiera otra cosa. La vida política estaba directamente anclada en la relación entre fisica y metafisica, que explicaba y determinaba todo. No había lugar ni para la deliberación, es decir, el pensamiento, ni para la decisión, esto es, el compromiso con alguna de las alternativas pensadas, en un mundo diseñado y dirigido por la mano celestial con alguna esporádica intervención del diablo. La dominación política se fundaba en la soberanía absoluta de los reyes que gobernaban por el mandato divino y sólo eran responsables de sus actos ante Dios.3

Cuando Felipe II, el monarca católico de España, resolvió enviar a la "Armada invencible" a invadir Inglaterra sugirió a quienes dudaban del éxito de la audaz empresa que el verdadero jefe del almirantazgo no era él sino Dios.

2 Por determinismo se entiende la creencia de que la acción humana encuentra su motivo determinante en el tiempo pasado o en una estructura superior al hombre, de tal suerte que no está en sus manos decidir la acción o el camino a seguir.

3 Véase John Neville, El derecho divino de los reyes, FCE, México, 1982.

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TOMA DE DECISIONES

Al final la "Annada invencible" fue derrotada, pero con la transferencia de responsabilidades Felipe II se descargaba de asumir una decisión que había tomado él mismo. 4

Muchas otras fonnas de decisión por detenninísmos aparecen en la historia de Occidente. Una de las más célebres es la descrita por Pedro Calderón de la Barca en La vida es sueño. En ese clásico de la literatura española, el rey Basilio "decide" confinar a su hijo Segismundo en una torre porque sus conocimientos astronómicos (que en ese momento tenían la estatura y la solvencia cintíficas para servir de apoyo a la toma de decisión, de manera similar al papel que, en la estructura moderna, juegan los infonnes y los estimados de inteligencia) le indicaron que su hijo sería, inexorablemente, una fuente de desgracias para su pueblo. El siguiente verso no deja lugar a dudas:

Yo, acudiendo a mis estudios, en ellos y en todo miro que Segismundo sería el hombre más atrevido, el príncipe más cruel y el monarca más impío por quien su reino vendría a ser parcial y diviso, escuela de las traiciones y academia de los vicios ... pues dando crédito yo, a los hados, que adivinos, me pronosticaban daños, en fatales vaticinios, determiné de encerrar la fiera que había nacido, por ver si el sabio tenía en las estrellas dominio.5

En los dos casos anteriores (el de Felipe 11 y el de Basilio) quien decide no es más que el instrumento de una voluntad superior (Dios o los astros) que tiene sus propios designios. La política y la historia no eran todavía competencia de los hombres.

4 Véase Juan Ortega y Medina, El conflicto anglo-español por el dominio oceánico, 2a. ed., UNAM, México, 1994, pp. 176 y SS.

' Pedro Calderón de la Barca, La vida es sueño, Jornada Primera: 708-717 y 730-737, Cátedra, Madrid, 1977.

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Si bien es cierto que en el siglo xx Dios ya no está disponible ni como coartada ni como decisor ultraterreno, en la política contemporánea las formas deterministas no han desaparecido. Ciertos elementos abstractos como la globalización o el nuevo orden mundial cumplen la doble función en la política de nuestro tiempo.

Consideremos por separado cada uno de los elementos:

a. Legitimar la decisión como la única viable o posible. b. Descargar la responsabilidad de actos decisivos a los gobiernos.

Cuántas familias arruinadas por políticas ·económicas escuchan que sus desgracias son producto de la naturaleza del sistema financiero mundial o de la lógica de la globalización (de la que no nos podemos sustraer) y no de agentes políticos que tomaron, en un momento determinado, decisiones equivocadas (única salida posible). Resulta interesante constatar que si algo se ha diluido en la política contemporánea es la noción de responsabilidad sobre las consecuencias de una decisión determinada (descarga de responsabilidades).

De igual manera que el determinismo abstracto condiciona la decisión, la coartada del saber revelado explica muchas de las elecciones tomadas por los políticos. El ex presidente estadounidense George Bush decidió invadir Panamá porque los informes de inteligencia sugerían que Manuel Antonio Noriega, el hombre fuerte de ese país centroamericano, establecería una alianza político militar con Fidel Castro para expulsar a Estados Unidos del canal panameño. En estricto sentido, la decisión fue tomada por el desenlace revelado (la alianza Castro-Noriega) que nunca se dio en la realidad. La decisión anticipó el futuro. En el esquema clásico de teoria de la decisión el futuro es un espacio indeterminado. Es precisamente la decisión la que lo construye o lo induce.

Es importante subrayar que el enfoque determinista ha tenido importancia en los principales estudios sobre la teoría de la decisión. Lucien Sfez, un experto en el tema, dice que la decisión es un elemento ideológico que pretende dar movilidad a los sistemas políticos y administrativos. Su interpretación nos indica que la primera función que cumple la decisión es permitir que la persona actúe. Según este autor, si los que toman decisiones tuviesen presente en todo momento el peso de los determinismos y de las estructuras su "impulso hacia la acción se cortaría". 6 La decisión, por lo tanto, crea la ilusión de que son actores libres y que realmente están eligiendo autónomamente cursos de acción. La realidad, apunta S fez, es que hay un aparato y una racionalidad que ya determinó el camino a seguir.

• Véase Lucien Sfez, Crítica de la decisió11, FCE, México, 1984, p. 16.

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TOMA DE DECISIONES

Otra de las funciones que, según Sfez, cumple la decisión en el mundo modemo es la de servir como válvula de escape de un universo hiperinstitucionalizado en el que todo tiene un procedimiento, una norma, un código o un sistema de coerción, y en el cual la mayoría de nuestros actos y nuestras voliciones tienen una forma algorítmica o predeterminada. Es decir, tenemos la ilusión de ser libres pero en realidad no lo somos.

Con lo apuntado hasta aquí, el lector se preguntará si es posible abandonar el bosque de los determinismos y estudiar la naturaleza humana de la decisión a la que aludimos al inicio de este trabajo. Para ello, lo invitamos a revisar la otra cara de la moneda.

1.2. LA OTRA CARA DE LA MONEDA: EL ENFOQUE LIBERAL

La contraparte de la visión determinista se basa en la idea de un hombre libre para decidir su circunstancia y construir su futuro. Esta corriente se basa en tres pilares cartesianos que son:

a. Lógica lineal (lineariedad). b. Racionalidad. c. Libertad.

La lineariedad tiene que ver con un principio lógico basado en la relación causa-efecto: si hago X por ejemplo, debo obtener Y, de acuerdo con la experiencia y con el saber disponibles en un momento histórico determinado.

La racionalidad es el elemento que orienta la decisión. El carácter racional del ser humano se aplica mecánicamente a sus decisiones. El individuo que enfrenta una disyuntiva adopta un camino a seguir en función de una lógica que es coherente con un modelo de pensamiento. Por eso se habla de racionalidad religiosa, económica, política, administrativa, etcétera. Es decir, un conjunto de normas y de fines que se explican de manera autónoma y hacen operante la relación lineal causa-efecto.

El tercer elemento, la libertad del hombre para elegir, se funda en que toda persona posee una dotación natural de atributos, voluntades y capacidades que le permiten elegir entre las diferentes opciones de acuerdo con su libre albedrío.

Estos supuestos del modelo clásico de la decisión han sido objeto de infinidad de críticas, ampliaciones y revisiones. Una de las propuestas de revisión crítica más sistemáticas es la planteada por Sfez. La crítica de este autor a la decisión tradicional contempla tres puntos fundamentales. El más importante tiene que ver con la insuficiencia lógica y explicativa de la visión lineal. A esta forma de pensar el autor opone el enfoque sistémico. Éste, que en la literatura

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más reciente ha sido ampliamente manejado/ ha impregnado gran parte de las concepciones políticas y administrativas. Las ideas de complejidad y retroalimentación han sustituido a las premisas de la lógica lineal. En las ciencias políticas y administrativas la idea de causa-efecto lineal (si hago X tengo Y) está completamente desfasada, ya que no existen condiciones en donde la variable X se mantenga constante.

El segundo es una consecuencia del reconocimiento de la complejidad. La monorracionalidad, es decir, una racionalidad única o universalizable, que era típica del pensamiento positivista, se ha visto suplantada por una razón multirreferencial. Hoy existen múltiples racionalidades en juego y gran parte de los nuevos postulados políticos contemplan la diversidad como un valor a preservar. 8 El reconocimiento de una pléyade de racionalidades, cada una con su propia lógica y su propia dignidad, ha adquirido una estatura política importante. Prueba de ello es el avance en Estados Unidos de la corriente conocida como "corrección política". En todo caso, la implicación más clara de la multirracionalidad en la teoría de la decisión es que abre el ángulo de lectura sobre los fundamentos lógicos, éticos y políticos de una decisión.

El tercer punto, la libertad basada en un sujeto creativo y monofinalista es criticada por S fez por insuficiente. Para suplir las carencias conceptuales de esta figura ideal el autor propone la multifinalidad de la acción histórica e individual.

Los fundamentos de la autonomía de los sujetos --que es lo que nos interesa en este trabajo- figuran en la historia del pensamiento occidental desde la concepción humanista del mundo. Esta corriente ubica a la decisión en el centro de la historia y el devenir. En el fondo de la misma está la misión baconiana del hombre en el mundo (controlar la naturaleza) y la máxima de Vicco (padre de la filosofía de la historia): si los hombres hacen la historia les toca a ellos explicarla, así como toda la visión progresista (la fe en el progreso humano) de la condición humana. No entramos en estas páginas a una discusión más profunda de este tema; por ahora nos bastará con saber que esta ubicación del hombre, como piloto de la historia, ha impregnado las dos corrientes de pensamiento más influyentes del siglo xx: el liberalismo y el socialismo.

La tradición del individualismo liberal supone que el sujeto deja~o a su libre albedrío siempre perseguirá el bien común con sus acciones. Según los liberales, todo hombre procederá así por su innata disposición a buscar el

7 Un libro que pennite un acceso amable y claro al problema de la complejidad es el de Joel Rosnay, Le Macmscope, Seuil, París,J982. Véase también Edgar Morín, lntroduction á la penseé complexe, ESF editeur, París, 1990.

' Una interesante propuesta de reflexión sobre una política que reconozca la complejidad y la diversidad se encontrará en Edgar Morín y Anne Brigitte Kem, Tierra Patria, Kairós, Barcelona, 1993.

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TOMA DE DECISIONES

reconocimiento de la sociedad en la que vive. Este es el fundamento filosófico de las bondades de la libre empresa como el sustento del bien común. En la visión socialista, como se recordará, el bien común no se confia a las decisiones individuales sino a la decisión colectiva.

A pesar de estas diferencias entre las dos corrientes de pensamiento, existe un punto de convergencia y una semejanza metodológica que vale la pena destacar.

El punto de convergencia es la preservación de los bienes públicos que garantizan la convivencia. En ambas corrientes las decisiones sobre los elementos constitutivos de la comunidad no son confiados al individuo sino a la colectividad. Cuando analicemos la teoría de las decisiones colectivas volveremos sobre este punto.

La similitud de metodologías se aprecia claramente en la visión teleológica de la historia que comparten. Las dos filosofias están ancladas en una óptica secuencial y progresista de la historia. Ambas conciben una sucesión de etapas que se van superando hasta llegar a la meta. Esa meta puede ser, según las diferentes ideologías, el desarrollo, el consumo generalizado o la supresión de las clases sociales, puntos culminantes de la historia humana.

En ambos casos los hombres van decidiendo en cada momento la ruta a seguir, pero existe una especie de "camino real de la historia" al final del cual hay un polo magnético del progreso humano y social que atrae, de manera imperceptible, la acción de las sociedades hasta llevarlas al fin de la historia, es decir, al último momento del progreso humano más allá del cual no hay horizonte.

En la interpretación marxista, todas las sociedades hacen un recorrido similar: esclavismo, feudalismo, capitalismo, socialismo, comunismo. Cuando las sociedades llegan a la etapa comunista termina la historia. En la interpretación liberal, un país llega al final de su recorrido cuando accede a la economía de mercado con consumo generalizado y se rige por una democracia liberal. 9

La mayoría de los proyectos nacionales se encuentran en el espectro que abarcan estas dos ideologías. Todos los pueblos, al momento de trazar las líneas de su proyecto, tienen en cuenta el tipo de país que aspiran a construir. Esta imaginaria maqueta del proyecto nacional retoma diferencialmente elementos de una u otra corriente de pensamiento. Por lo tanto, es fundamental considerar la importancia del factor ideológico en la decisión.

9 Hay varios ejemplos de esa concepción finalista de la historia. Véase Francis Fukuyama, El fin dr! la historia y e/ último hombre, Planeta, Barcelona, 1992.

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1.3. LA IMPORTANCIA DEL FACTOR IDEOLÓGICO

Existe una especie de determinismo histórico, al que llamaremos paradigma, que no ahoga la decisión pero sí restringe los cauces de acción y la capacidad de pensar horizontes alternos. Las decisiones gubernamentales usualmente se encuadran dentro de los paradigmas dominantes: liberalismo, desarrol!ismo, etcétera, pero, es justo decirlo, también hay decisiones revolucionarias que rompen con el paradigma establecido.

En todo caso, el elemento ideológico siempre está presente en la decisión. Depende de los valores políticos que profese el grupo gobernante al seguir un curso de acción u otro. Pensemos en el siguiente caso: a un gobierno se le pide que otorgue un subsidio al transporte público. Supongamos que no tiene presiones políticas ni intereses creados. ¿Qué decisión va a tomar? Aquella que su paradigma ideológico considere la mejor. Si es liberal dirá que los subsidios son inflacionarios y, en última instancia, empobrecen más a los beneficiarios. Si es populista o socialista argumentará que el subsidio es un compromiso ineludible del gobierno con los que menos tienen.

La decisión pública tiene, pues, un elemento ideológico que no se puede perder de vista. Todas las ideologías intentan disfrazar de ciencia sus decisiones. Si se escuchan los argumentos de un tecnócrata liberal, ciencia, modelos y experiencias internacionales vendrán a ser el cimiento de su discurso. Si escucha usted a un populista tendrá que vérselas con la razón histórica, los derechos de las naciones y la interpretación histórica de las luchas de los pueblos.

Finalmente, las ideologías actúan como los teólogos dicen que actúa el diablo: la máxima astucia de Satán es hacemos creer que no existe. Intentan, en todo momento, hacer creer que las decisiones que promueven no están impregnadas de doctrina, sino de consideración y deliberación objetivas.

Pero veámos ahora, más de cerca, los problemas de decisión a los que se enfrenta un gobierno.

1.4. EL DEBATE SOBRE LA AUTONOMIA RELATIVA DEL GOBIERNO

El peso de los enfoques deterministas ha sido muy importante en los estudios políticos. Durante mucho tiempo las ciencias sociales centraron sus análisis en elementos superestructurales y dejaban a la dt:cisión gubernamental un papel residual, incluso irrelevante, en sus trabajos. Los grandes elementos ideológicos, las grandes tendencias históricas e incluso la lógica económica que privaba en una sociedad explicaban con suficiencia el proceso de gobierno: éste no es, en esta perspectiva, más que un instrumento de los intereses hegemónicos.

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TOMA DE DECISIONES

La escasa relevancia otorgada al proceso de decisión gubernamental se explicaba porque, dada esa visión, el gobierno no era más que un operador de una lógica superior, que era la que realmente tomaba las decisiones.

Como lo ha señalado atinadamente Luis Aguilar, "en la perspectiva de la ciencia política estándar el proceso de gobierno y, más singularmente, el proceso de decisión y puesta en práctica de las políticas no ocupó nunca centralidad alguna. Las teorías sistémica, marxista, elitista o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo. El secreto de la decisión y su efectuación radicaban en fuerzas y estructuras sociales exteriores y superiores que determinaban exhaustivamente la materia y la forma de decisión". 10

De manera paralela, el estudio de las ciencias administrativas, especialmente de la administr-ación pública, estaba sumergido en una especie de mundo calcado del derecho administrativo, en el cual el elemento normativo, frío e irreductible, era la característica dominante. Era frecuente, incluso, ironizar que el administrador público era un politólogo que hacía organigramas y manuales de procedimiento. Pero "como sucede -apunta el mismo Aguilartantas veces en otros campos de la vida, el olvido de las cosas importantes suele tomar la revancha". 11

Hoy en día el estudio de las políticas públicas y de todo el proceso de gobierno ha cobrado un auge extraordinario en las universidades, en el sector público y en las editoriales. El estudio del universo político y de la acción gubernamental ha dejado de ser un espacio uniforme. Nunca como en nuestros tiempos el universo de la política reconoce problemas diferenciados, identidades atomizadas y problemáticas dispersas. El gobierno, los partidos políticos y todos los actores de la escena política se enfrentan a un universo fracturado que no admite una lectura general (véase diagrama 1 ).

Las manifestaciones políticas contemporáneas ya no se canalizan por sujetos sociales generalizables (como las clases sociales, la nación, el proletariado). Hoy la lucha política se da a través de demandas más concretas que tienen que ver con elementos culturales y civilizatorios (las reivindicaciones femeninas, de la tercera edad, etcétera); militancia civil para la defensa de los grandes temas (ecología, derechos humanos, entre otros); reivindicaciones sectoriales (estudiantes, deudores) o peticiones de servicios (vivienda, transporte).

Este universo disperso obliga a dejar de lado las generalizaciones ideológicas y plantea dos asuntos ineludibles: profesionalizar las estructuras

10 Luis AguiJar Villanueva (ed.), La hechura de las políticas, 2a. ed., Miguel Ángel Porrúa. México, 1996, pp.l5-l6.

11 !bid., p. 18.

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del aparato administrativo que atienden los diferentes problemas y estudiar con más detenimiento las formas de actuación de los grupos de presión. La acción del gobierno, en este sentido, se hace cada vez más compleja. Elementos como la disponibilidad de recursos, la responsabilidad política para repartirlos, la eficacia en el uso de los mismos y la jerarquía de los problemas que antes no se consideraban ocupan hoy el centro de las preocupaciones. Esta nueva realidad, o tal vez esta vieja realidad, nos obliga a estudiar de manera sistemática y objetiva las formas de decisión gubernamentales. Éste es, precisamente, el tema del próximo capítulo.

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Diagrama 1: Esquema de la organización política

EJECUTIVO

Ejecuta y conduce la polrtica nacional

Legisla y controla la acción

del Ejecutivo

Opinión pública

Electorado

DECISIONES COLECTIVAS

Delega el poder con los términos de la Constitución

Legitimidad de tipo legal

JUDICIAL

• Juzga la

legalidad de los actos del Estado y de

los particulares

DECISIONES DE POL(TICA

GUBERNAMENTAL

2. LA DECISIÓN PÚBLICA .................................................................... 25

2.1. NIVELES DE DECISIÓN .......................................................... 25 2.2. TIPOS DE DECISIÓN ............................................................. 26 2.3. DECISIÓN PÚBLICA Y DECISIÓN PRIVADA ................................... 28 2.4. DECISIONES COLECTIVAS ...................................................... 30 2.5. FASES DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL ................................... 31 2.6. GRUPOS DE PRESIÓN Y SU INFLUENCIA EN LA TOMA

DE DECISIONES ................................................................... 33

2. LA DECISIÓN PÚBLICA

En el capítulo anterior pudimos aislar dos fases de la acción humana: la deliberación y la decisión. La primera es la etapa anterior a la decisión, en la cual el que va a tomar la decisión considera las diferentes opciones que tiene a su alcance. La segunda es el momento en el que se opta por seguir un camino y en consecuencia se eliminan las demás alternativas. Entre los dos momentos no hay un corte radical, de hecho existe una retroalimentación entre ambas, ya que el proceso de toma de decisión no es un momento·aislado, especialmente en el ejercicio gubernamental, sino un proceso secuencial que puede modificarse, matizarse o incluso rechazarse por elementos políticos, presiones sociales, etcétera.

En este capítulo analizaremos las etapas de la decisión pública. Antes de entrar en materia, y para evitar confusiones, habrá que distinguir dos niveles de decisiones-las ejecutivas y las intermedias- así como tres tipos de las mismas -aleatorias, paramétricas y estratégicas. Finalmente, estableceremos las diferencias entre las decisiones que se toman en una organización privada y las que se toman en las dependencias públicas.

2.1. NIVELES DE DECISIÓN

Las decisiones que se toman en las organizaciones pueden ubicarse en dos niveles:

a. Decisiones relacionadas con las metas de la organización, que son tomadas por la cabeza de la misma y que son conocidas como decisiones ejecutivas. Tomemos como ejemplo una dependencia gubernamental que ha sido creada para abastecer de agua potable a la población y se ha propuesto como meta llevar el líquido a todas las

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LA DECISIÓN PÚBLICA

colonias que carecen de este servicio. El encargado de administrar este organismo tomará las decisiones fundamentales pero no decidirá el color de los uniformes de su personal.

b. Decisiones relacionadas con pasos intermedios, es decir, las que están en una cadena de acción o forman parte de un engranaje más complejo, que son conocidas como decisiones gerenciales. Retomando el ejemplo anterior, para lograr su objetivo, la misma dependencia gubernamental se propone los siguientes pasos intermedios: contratar más personal, extender la red de abasto y renovar el equipo de bombeo. Elegir la bomba más apropiada no es competencia de la cabeza del organismo pero es fundamental para el abastecimiento adecuado de agua.

2.2. TIPOS DE DECISIÓN

Una vez distinguidos los dos niveles de decisión en el plano organizacional es importante estudiar los tipos de decisión. El tipo de decisión que se adopte depende de la naturaleza del objetivo que se persiga y del contexto en el que se adopta. En términos generales, pueden ser de tres tipos:

a. Aleatorias. b. Paramétricas. c. Estratégicas.

Analicemos los componentes de cada uno de los tipos y después veremos un ejemplo de cómo una organización puede tomar los tres tipos de decisiones.

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a. Decisiones aleatorias. Son una demostración de los límites de la racionalidad al momento de elegir. Hay circunstancias en las que sólo es aceptable el azar. Por ejemplo, los sorteos de las bolas blancas y negras que se llevan a cabo en México para decidir quién sí y quién no realiza el servicio militar. En nuestra legislación electoral también se han previsto fórmulas aleatorias (para la elección de los funcionarios que integran las mesas directivas de casilla el Cofipe de 1991 contempló una fase de insaculación; durante los procesos electorales de 1994 y 1997 ésta se realizó mediante dos insaculaciones o sorteos). La gran ventaja de las decisiones por sorteo es que no se puede anticipar sus resultados y eso asegura que ningún interés particular estará por encima del interés general, es decir, en contextos en donde

TOMA DE DECISIONES

todos los participantes deben partir de la misma situación y no hay elementos para preferir una opción u otra.

b. Decisiones paramétricas. Operan cuando el entorno y el comportamiento de los otros actores involucrados en el proceso pueden considerarse como un dato. En otras palabras, su comportamiento efectivo es previsible, es decir, son decisiones en las que los elementos del contexto son constantes. Usualmente este tipo de decisiones se ubican en el nivel gerencial y son parte de un proceso altamente institucionalizado, con procedimientos establecidos y con la presunción de que todos los actores se rigen por esas normas. Pero también pueden ubicarse en el nivel ejecutivo, en organizaciones muy disciplinadas o en contextos poco complejos.

c. Decisiones estratégicas. En este tipo de decisiones los elementos que condicionan la decisión no son estables. El agente que decide no se enfrenta a parámetros fijos fácilmente controlables, sino a otros agentes tan racionales como él, con objetivos, pretensiones y, sobre todo, capacidades tácticas y estratégicas no controladas ni necesariamente conocidas por él. La decisión depende de lo que harán los demás sabiendo que los otros están exactamente en la misma posición. Es decir, que quieren anticipar la decisión del otro actor. La mayor parte de las decisiones militares, en caso de conflicto, son de este tipo.

Tal vez un ejemplo nos ayude a entender mejor la importancia y la particularidad de los tipos de decisión. Imaginemos al líder de un partido político que va a iniciar una campaña electoral y tiene que tomar tres decisiones fundamentales:

a. Integrar la lista de los candidatos plurinominales. b. Divulgar la postura del partido entre sus candidatos a diferentes

puestos de elección. c. Elegir el lema de campaña.

En el primer caso, el líder sabe que su partido no obtendrá más de veinte escaños así que sólo los primeros veinte de la lista entrarán al Parlamento. Se ha decidido que los candidatos sean las 40 personas que integran el Comité Ejecutivo del partido. El problema es el orden en el que figurarán. Es obvio que si todos tienen el mismo derecho y disponen de una capacidad de influencia similar, la decisión deberá ser necesariamente aleatoria.

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En cuanto al segundo punto, el líder toma sus decisiones suponiendo que no habrá resistencias para aceptar la postura del partido y a su vez divulgarla. El comportamiento de los actores es, en principio, previsible y constante. Los cuadros del partido no se enfrascarán en cada caso en discusiones doctrinarias. El líder toma su decisión en un contexto previsible.

En lo referente al tercer punto, la decisión no puede ser ni aleatoria (porque se prefieren ciertas opciones y no cualquiera de ellas), ni paramétrica (porque se desconoce el comportamiento del electorado potencial y de los adversarios).

Un partido puede decidir, por ejemplo, un lema vigoroso: "la libertad por cualquier vía". Si en la competencia electoral sus oponentes lo empiezan a asimilar a movimientos violentos, el partido deberá elegir un lema más acertado como "la libertad por la vía pacífica". En realidad la decisión se toma en función del comportamiento de los demás, el cual en ocasiones es conocido pero en muchos casos no lo es. Aquí nos enfrentamos, pues, a una decisión de tipo estratégico.

2.3. DECISIÓN PÚBLICA Y DECISIÓN PRIVADA

Antes de proseguir con nuestra explicación conviene que hagamos una última distinción entre decisiones privadas y decisiones públicas.

La decisión privada es aquella que se toma en alguna empresa, compañía o de manera individual y no tiene repercusiones importantes fuera de la organización. Usualmente no tiene normas de funcionamiento interno que no se puedan alterar por disposición de la parte ejecutiva ni responsabilidad sistemática ante el cuerpo social (aunque puede llegar a tenerla) y sus objetivos son usualmente lineales. En una empresa, por ejemplo, todas las decisiones fundamentales, es decir, aquellas que se relacionan con los objetivos de la organización, tienden a generar el máximo de beneficios. El resto de los objetivos están supeditados a la viabilidad económica de la empresa. Por ello, los métodos usados para alimentar la toma de decisiones en una empresa privada, a pesar de su sofisticación, tienden a ser modelos de tipo análisis financiero y en algunos casos de costo-beneficio. En las organizaciones privadas es posible detenninar la existencia de un óptimo (maximizar ganancias, por ejemplo), cosa que en la decisión pública es impensable.

La decisión pública es la que toma el poder público de acuerdo con su proyecto de gobierno, con sus propios procedimientos y reglamentos, y como acto soberano, es decir, bajo su exclusiva responsabilidad. Su destinatario es la sociedad o la nación y no existe, como sucede en el modelo de decisión privada, un criterio único que condicione la orientación última de las decisiones. Quizás en un caso extremo, la única situación en la que exista un objetivo único sea

28

ToMA DE DECISIONES

cuando la seguridad y la subsistencia de la nación estén en juego. Fuera de este caso extremo, el poder público se enfrenta siempre a una disyuntiva básica: cómo conciliar los intereses de los diferentes grupos que participan en una sociedad plural.

Las decisiones públicas se toman para alcanzar los objetivos que la sociedad se ha propuesto. Como depositaria de la soberanía, delega el poder político al gobierno para que cumpla lo que los clásicos llamaban actis

administrandis. Es decir, el poder se le confiere al Estado para que administre lo público y cumpla diferentes objetivos que el pueblo o la sociedad se ha planteado. Éstos pueden ser objetivos nacionales u objetivos coyunturales.

Los objetivos nacionales están expresados en la Constitución y son de tipo permanente. Se pueden clasificar en tres niveles: vitales, estructurales y sociales. Los primerÓs son aquellos que permiten a la nación existir (defensa del territorio, de la población y mantener instituciones soberanas). Los segundos tienen que ver con la estructura política y legal que una nación decide darse a sí misma (república democrática, representativa y federal, basada en el derecho). Los sociales corresponden al conjunto de disposiciones que en materia social, económica, educativa, laboral y asistencial están plasmadas en la Carta Magna y, por lo tanto, son de obligado cumplimiento.

En un segundo nivel se encuentran los objetivos coyunturales o políticos que se presentan en los planes y programas gubernamentales. Para conseguir estos objetivos intermedios (que pueden ser gerenciales o ejecutivos) el gobierno define políticas. ¿Qué es una política? Es el curso de acción que un actor decide seguir para conseguir un objetivo. Los objetivos coyunturales están supeditados conceptual y jerárquicamente a los objetivos permanentes. Esta supeditación no impide que el gobierno tenga un nivel amplio de autonomía para decidir sobre sus políticas.

Así pues, tenemos dos tipos de decisiones públicas. Las primeras son las gubernamentales propiamente dichas (que persiguen objetivos políticos y están asignadas a los diferentes niveles de gobierno). Las segundas son las de tipo colectivo, que se refieren a los elementos básicos que constituyen a la comunidad y sobre los que en principio no puede decidir el gobierno sino la comunidad completa. Vale la pena que las consideremos con más detalle.

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2.4. DECISIONES COLECTIVAS

El estudio de las formas en que una sociedad decide es, en estricto sentido, la teoría de la forma de gobierno. 12 En la democracia contemporánea las decisiones fundamentales tienen que ver con dos cuestiones: ¿quién debe gobernar? y ¿cuáles son las metas de una sociedad? Las decisiones que se toman al respecto no son competencia del gobierno sino producto de decisiones colectivas.

La noción de decisiones colectivas parte de la distinción entre las decisiones individuales y las colectivizadas o no individuales. Estas últimas pueden ser tomadas por un solo individuo y afectan a mucha gente o a toda la colectividad. Es la función típica de las élites de representación (cantantes, artistas, deportistas), cuya decisión basta para "hacer" que una masa use determinada indumentaria o hable con ciertos modismos.

Las decisiones colectivas son las que tienen un carácter constitucional y definen los objetivos permanentes. Tienen, por tanto, un mayor nivel de estabilidad y la presunción de que son producto del consenso de la comunidad.

Corno lo apuntan Buchanan y Tullock, " ... la teoría de la elección colectiva debe intentar explicar los medjos a través de los cuales se conjugan intereses contrarios. En un sentido genuino, la teoría económica es también una teoría de la elección colectiva y, corno tal, nos proporciona una explicación de cómo los distintos intereses del individuo son reconciliados a través del comercio y el intercambio". 13

La misma función que cumple el mercado en la economía es llevada a cabo por el régimen para regular la vida política. Esta función no es otra que organizar las discrepancias. Para discrepar debe existir un orden o reglas del juego que permitan que la diferencia no derive en guerra o en caos.

Kenneth Arrow 14 plantea que toda regla decisional colectiva debe satisfacer determinados criterios técnicos y éticos. La esfera ética se refiere a la preservación de ciertos valores considerados históricamente superiores a la voluntad mayoritaria como son el respeto a las minorías, la tolerancia, etcétera. Por ejemplo, aunque 85% del pueblo estadounidense decidiera "democráticamente" expulsar a los individuos de raza negra, el principio mayoritario no rige porque vulnera un valor superior al de la voluntad mayoritaria, que tiene que ver con que los derechos de las minorías no pueden ser aplastados por las mayorías. La esfera técnica se refiere a la viabilidad de implementar la decisión

" Véase Norberto Bobbio, La teoría de lasformas de gobierno en la historia del pensamiento político, FCE, México, 1987.

" James Buchanan y Gordon Tullock, El cálculo del consenso, Planeta, Barcelona, 1993, p. 30. 14 Keneth Arrow, Elección social y valores individuales, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1964.

30

TOMA DE DECISIONES

colectiva. Lo más relevante en el estudio de las decisiones colectivas es la forma como se instrumentan. En las democracias modernas, las decisiones colectivas se adoptan por cuatro vías:

a. Mayoría simple (50% más 1) o mayorías relativas (la opción más votada aunque no supere el 50%). Es el principio general para elegir autoridades en los tres niveles de gobierno.

b. Mayoría calificada (2/3 ó 415 de los votos). Este sistema se usa para preservar intereses vitales de la comunidad y garantizar que éstos no sean cambiados si no es con el acuerdo de una porción mayoritaria del conjunto de los representantes. Es el caso de las modificaciones constitucionales. La proporción es variable, puede ser de 4/5, de 2/3 o cualquier otro umbral que se elija.

c. Proporcionalidad o ponderación. Los votos de los miembros cuentan pero de manera ponderada. Por ejemplo, en una sociedad por acciones se vota en función del número de éstas que se posea. En los sistemas de votación censatarios operaba el principio de que votaba más el que más tierra tenía o más impuestos pagaba.

d. Finalmente, tenemos el principio de unanimidad. La unanimidad es utilizada en contextos donde todos los actores están dotados de poder de veto. Este tipo de procedimiento es usado en ciertos ámbitos por organizaciones paritarias de Estados nacionales como la Unión Europea.

Una vez establecida la frontera entre las decisiones colectivas y las gubernamentales, y las forn1as en que se instrumentan las primeras, pasemos a estudiar la decisión gubernamental.

2.5. FASES DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL

La acción gubernamental puede dividirse, en términos explicativos, en tres fases:

a. Deliberación. b. Decisión. c. Ejecución.

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La deliberación es la consideración de las alternativas posibles que una detenninada situación ofrece al sujeto. 15 En esta etapa se estudia la naturaleza del problema y los actores implicados en el mismo. Finalmente, se examinan con alguna técnica, proyección, pronóstico o prospectiva, Jos impactos que tendrán cada una de las alternativas.

Cabe señalar que aunque para efectos prácticos el proceso de deliberación se considera independiente de la decisión es difícil separarlos. En la práctica existe una lógica cíclica entre los dos niveles (deliberación y decisión) que los condiciona recíprocamente.

DELIBERACIÓN -.... ,,

~ DECISIÓN 1

Las decisiones públicas raramente son actos aislados, se toman en un entorno socio-político cambiante en el que coexisten varias lógicas (la puramente administrativa, la política, la social, la cultural, la estratégica, etcétera) y múltiples actores con intereses encontrados (inquilinos y casatenientes, vendedores ambulantes y comerciantes establecidos, partidos políticos y gobierno, etcétera). Además, no existe "la decisión definitiva". La confección de decisiones políticas es un acto secuencial que, una vez que se ha implementado, admite matices, correcciones e incluso impugnaciones por los órganos de control administrativo, por la misma población a la que va dirigida o por una instancia jurisdiccional. Un ejemplo es el decreto de expropiación de predios afectados por los sismos de septiembre de 1985 en la ciudad de México, favorable a los inquilinos, que se publicó para ser modificado posterionnente, lo que disminuyó el número de predios afectados como resultado del amparo de los caseros.

La segunda fase de la acción gubernamental es la que corresponde a lo que Aristóteles denominaba la elección, esto es, el momento final de la

'' Para esta definición y la de decisión en el plano más general véase Nicola Abbagnano, Diccionario de fi/oso[ia, 5a. reimpresión, FCE, México, 1995, p. 283.

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TOMA DE DECISIONES

deliberación, en el cual. se detennina el compromiso hacia una de las alternativas posibles. Esto no es otra cosa que el tema central de este trabajo: la decisión.

La tercera fase, de la que no nos ocuparemos en este trabajo, es la que tiene que ver con la puesta en operación de la decisión adoptada. El proceso de ejecución descansa en el aparato administrativo del Estado.

Sí se analiza con detenimiento el proceso descrito se concluirá que la organización gubernamental de los Estados modernos se funda en la separación más o menos operativa de las tres fases.

En un proceso de gobierno, el momento privilegiado de la decisión es el que fragmenta el debate público y la operación propiamente dicha del aparato gubernamental.

En las sociedades abiertas, el proceso de deliberación, que no es otra cosa que el debate público, se realiza en espacios descentralizados del gobierno como el Parlamento, los medios de comunicación, las universidades e incluso las plazas públicas.

En el diagrama 2 se resumen las etapas de la decisión y se expresan los niveles abstracto y concreto de las fases de la acción gubernamental. Como puede apreciarse, la fase correspondiente a la deliberación contempla, a su vez, dos planos: el abierto y el cerrado. El debate en la opinión pública, en el Parlamento y en los foros de consulta específicos sobre la pertinencia de una política es el plano abierto. El análisis de las posibles alternativas por las dependencias públicas, órganos de asesores y consultores contratados exprofeso es la fase cerrada. El proceso de decisión toca usualmente a los altos niveles de la parte ejecutiva del Estado. De acuerdo con la teoría constitucional el Ejecutivo es el órgano que tiene la legitimidad delegada para elegir la opción o alternativa que juzgue más conveniente y el aparato administrativo será el encargado de la ejecución de la decisión adoptada. Hasta aquí nos hemos ocupado del funcionamiento fonnal del proceso de acción gubernamental. Sin embargo, en toda estructura decisíonal existe un conjunto de intereses que llamaremos grupos de presión, que intentan influir fuera del sistema institucional en el sentido de la decisión, a los cuales, por su importancia en la materia que nos ocupa, debemos dedicarles un apartado específico.

2.6. GRUPOS DE PRESIÓN Y SU INFLUENCIA EN LA TOMA DE DECISIONES

Como es natural, la toma de decisiones gubernamentales es un proceso complejo en el que intentan influir diversos intereses. Existe una amplia bibliografia sobre las fonnas en que actúan los grupos de presión. 16 De hecho, la tradición

" Véase Jean Meynaud, Los gmpos de presión, EUDEBA, Buenos Aires. 1962.

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Diagrama 2: Anatomía de la decisión gubernamental

DELIBERACIÓN

Generación de información

a priori

PROCESO DE DECISIÓN

Elementos predictivos

Credibilidad o confianza en el

proceso deliberativo

Normas para la decisión

(reglas, leyes)

Presión de grupos para orientar la

decisión

Sistema de valores e intuición

Criterios políticos

!Intereses personales 1

EJECUCIÓN

/

Plan de ejecución

DECISIÓN ADOPTADA

Resultados esperados

estadounidense insiste en que una forma de conocer el porqué de una decisión en particular se puede entender si se analiza la participación de los grupos de presión en la toma de decisiones. Por ejemplo, la polémica Ley Helms-Burton, que tantos problemas ha ocasionado a Estados Unidos con sus aliados europeos, es el producto de la presión ejercida por el lobby cubano que ha demostrado una gran influencia para determinar, incluso, las decisiones del presidente estadounidense.

Los grupos de presión están conformados por individuos organizados de manera permanente o temporal, que persiguen influir en el sentido de una decisión del poder público para cambiar los resultados de las políticas o, desde un punto de vista económico, para cambiar la distribución de bienes, servicios y oportunidades.

Una característica de los grupos de presión es que actúan principalmente en los sistemas políticos democráticos. Su influencia es muy fuerte, por ejemplo, en Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña. En dichos países se ha llegado a pensar que el arte de gobernar es la forma de-articular o eludir la presión que ejercen los diferentes grupos. El estira y afloja entre los mismos va a ser lo que defina, en última instancia, las políticas que rigen a una sociedad. En realidad, los alcances de los grupos de presión dependen de su misma conformación y de sus formas de acción.

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TOMA DE DECISIONES

La conformación de los grupos de presión depende de su ámbito de influencia. Hay grupos que tienen influencia local, otros la tienen a nivel nacional y otros, incluso, a nivel internacional. Los teóricos 17 han tipificado a los grupos de dos formas:

a. Los grupos grandes o de interés: son los grupos conformados sólidamente, con actores regulares, como los grupos financieros, industriales, sindicales y la Iglesia.

b. Los grupos pequeños, promociona! es o de causa: son las asociaciones que se conforman a partir del interés común en un tema específico o en una disposición más general. Sus militantes suelen ser volátiles. Un ejemplo de estos grupos es la organización de ciudadanos para evitar la instalación de una central nuclear en un territorio determinado.

La importancia de esta clasificación radica en que la conformación de los grupos condiciona sus formas de acción y, por lo tanto, su capacidad de persuasión.

Es importante subrayar que un grupo de presión no es un partido político, ya que a diferencia de este último el grupo solamente trata de influir en la decisión y no busca asumir el poder.

La acción de los grupos depende de su organización, especificidad, contenido y vínculos. Diversas causas pueden ser apoyadas por distintos individuos cuyas actividades son, a su vez; diferentes entre sí.

La efectividad de los grupos depende de su capacidad de persuasión, de los recursos de poder con los que cuenten y de la forma en que utilicen los siguientes mecanismos de acción:

a. Hacerse público: llevar a cabo manifestaciones, plantones o marchas para lograr captar la atención de la opinión pública a través de los medios de comunicación, acción muy común en la política mexicana contemporánea.

b. Acceso a los niveles de decisión o "derecho de picaporte": la capacidad de establecer contactos con personas clave de las organizaciones en las que deben influir para modificar el resultado de alguna decisión.

17 Véase Carlos Barbe, "Grupos de presión", en Bobbio y Metteucci, Diccionario de política, Siglo XXI, México, 1991, pp. 726-737.

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c. Legal: buscan los medios legales para influir en las decisiones, ya sea a través de litigios, demandas en contra de organizaciones gubernamentales e, incluso, a través del financiamiento de las demandas.

d. Políticas partidistas: a través del financiamiento de algún candidato o partido político. En los últimos años los escándalos de financiamiento, por parte de las mafias de la droga, de las campañas de los presidentes de Panamá y Colombia prueban que el narcotráfico (que es naturalmente un grupo de presión) intenta actuar de esa manera.

e. Lobby: influir en el proceso de decisión del Congreso. Esta forma de acción es típicamente estadounidense (por la importancia del Congreso) y ha sido utilizada por México para la aprobación delfast track que permitió al presidente de Estados Unidos negociar el TLC y otras votaciones importantes.

f. Uso (o amenaza de uso) de la violencia: a través de actos de terrorismo u otro tipo de violencia no oficial los grupos consiguen que sus demandas sean atendidas.

g. Control de recursos: los grandes grupos atendidos tienen una gran capacidad de persu~sión debido a que controlan los medios de producción, de comunicación, de abasto y, en el terreno ideológico, tienen una gran influencia en la opinión pública.

El éxito de los grupos se mide en función de la orientación favorable a sus intereses conseguida al ejercer presión en la decisión gubernamental. Como puede apreciarse, el tema de los grupos de presión es capital para entender el proceso de toma de decisiones gubernamentales.

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Antes de pasar a otro tema, conviene recapitular lo revisado hasta aquí:

a. Los niveles organizacionales de la decisión son ejecutivos y gerenciales.

b. De acuerdo con su naturaleza las decisiones son aleatorias, paramé-tricas o estratégicas.

c. Las decisiones pueden ser públicas o privadas. d. Las decisiones públicas se dividen en colectivas y gubernamentales. e. La acción gubernamental tiene las siguientes fases: delibera

ción-decisión-ejecución. f. Los grupos de presión intentan influir en la decisión pública.

3. LA TEORiA DE LA ELECCIÓN RACIONAL .............................................. 37

3.1 . CRiTICA A LA ELECCIÓN RACIONAL .......................................... 39 3.2. COMPROBACIÓN DE LA DECISIÓN RACIONAL .............................. 43

3. LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN RACIONAL

Uno de los enfoques más difundidos en la literatura especializada es el de la elección racional. Aunque se trata de una teoría muy atractiva, es una aproximación que se considera en algunos casos inútil y en otros complementaria. En términos generales, se reconoce que es un método funcional para decisiones de pequeña escala pero no es muy aplicable a decisiones complejas.

Jon Elster, uno de los autores que más profundamente ha tratado los problemas de la decisión, resume de la siguiente manera la teoría de la elección racional: "Cuando enfrenta varios cursos de acción la gente suele hacer lo que cree que es probable que tenga mejor resultado general". 18

Dicho de otra manera, el actor que se enfrenta a la necesidad de tomar una decisión optará siempre por aquella que le ofrezca, de acuerdo con un parámetro racional, el mejor resultado. En este punto conviene subrayar que la primera característica de esta teoría es que tiene un carácter instrumental. ¿Qué quiere decir esto? Que la decisión es un instrumento guiado por el resultado esperado de la acción.

El curso de acción seguido y el resultado obtenido son los más racionales, de acuerdo con un criterio de ordenamiento de preferencias. Éste consiste en jerarquizar la preferencia de un& cosa sobre la otra.

Un buen ejemplo de este enfoque nos lo ofrece la teoría económica neoclásica. Uno de los puntos centrales del planteamiento es la hipótesis del comportamiento de los actores de acuerdo con un paradigma racional. Esta

" Jon Elster. Tuercas y tornillos. Una introdución a los conceptos hásicos de las ciencias sociales, 4a. ed., Gedisa, Barcelona, 1995, p. 31.

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LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN RACIONAL

formulación supone que un sujeto X, que debe tomar una decisión, dispone de un arsenal completo de información de las posibles vías de acción, delimitadas por las restricciones objetivas (sus recursos, sus capacidades, etcétera).

La decisión, de acuerdo con el paradigma racional, será elegir el mejor de los cursos de acción, dados los objetivos y las restricciones del sujeto. La mejor opción o lo óptimo viene definido por la función de utilidad. Ésta, como lo indica el propio Elster, es un mecanismo para "asignar números a opciones, de modo que las opciones más preferidas reciban números más altos". 19

Para que el paradigma racional pueda operar plenamente es necesario reunir los siguientes requisitos:

a. Acuerdo total sobre los objetivos. Se quiere obtener X. No existen visiones, ni intereses contrapuestos.

b. Conocimiento exhaustivo de todas las opciones para obtener X. El actor tiene toda la información disponible para evaluar todas las alternativas posibles.

c. Disponibilidad plena de recursos (tiempo, personal, dinero y flexibilidad institucional) para conseguir X. Esto es, el actor que decide dispone, sin restricción, de los recursos necesarios para implantar la estrategia adoptada y así conseguir el objetivo.

d. Las estrategias adoptadas para conseguir el objetivo se basan en una relación fluida y no contradictoria entre medios y fines. Por ejemplo, si se pretende dar seguridad a la tenencia de la tierra no se puede proponer como solución debilitar a las instituciones de procuración de justicia agraria.

La evaluación de la pertinencia de la decisión estriba en la consecución plena del objetivo.

El modelo racional, en resumen, supone un contexto en donde no existe conflicto de visiones ni de intereses. Esta es una situación utópica, en la que el sujeto posee o dispone de toda la información y tiene la capacidad para analizarla y evaluarla, y además. tiene a su alcance todos los recursos disponibles e incluso el tiempo necesario para poner en marcha su decisión. Esta inmejorable situación le va a permitir, finalmente, conseguir el resultado óptimo.

19 /bid., p. 32.

38

TOMA DE DECISIONES

3.1. CRiTICA A LA ELECCIÓN RACIONAL

Como ya se vio en los capítulos anteriores, las decisiones gubernamentales jamás se producen en las condiciones descritas en el párrafo anterior. El teorema de Arrow de la imposibilidad demuestra que es impropio pensar en una política racional que englobe las preferencias sociales de todos los integrantes o la voluntad generai.2° La conducción política se realiza dentro de los parámetros21

de disenso aceptables para las partes en conflicto. La gobernabilidad de una sociedad depende de la capacidad de gestionar los asuntos públicos dentro de un esquema que admite oscilaciones hasta cierto umbral. En este sentido, resulta evidente que la decisión pública no puede plantearse el óptimo. No existe una solución óptima en el juego social; la confrontación de intereses es la norma. Sin embargo, este choque de intereses se mantiene dentro de un principio cooperativo que permi¡e al sistema funcionar.

Establecidas estas salvedades, consideremos con más detalle los supuestos del modelo racional. Supongamos que, en un caso hipotético, existiera un consenso en los objetivos. El problema se encontraría en el siguiente escalón. La forma en que se determina y evalúa el valor que se debe asignar a cada uno de los cursos de acción posibles es, en principio, discutible. No podemos estar seguros de disponer siempre y en todo momento de la información suficiente y de hacer en todos los casos la valoración adecuada o, más aún, pensar que existe una valoración óptima. Esto es más o menos claro en la vida cotidiana de las personas y también lo es en las decisiones gubernamentales. Un ejemplo puede ayudar a aclarar este punto.

Si la Secretaria de Educación Pública quiere modificar los libros de texto gratuitos en el lapso de un año y existe consenso para tal acción, habrá que evaluar los siguientes aspectos:

a. Identificar los contenidos que serán modificados. b. Identificar la información que sustituirá a la existente o la que será

agregada. c. Elegir a los autores. d. Calendarizar el trabajo. e. Evaluar los costos.

Cada uno de los puntos plantea cursos de acción que dejan de lado otros. Al seleccionar los contenidos a modificar se dejarán de lado otros, lo cual

'" Véase Keneth Arrow. Elección social y. .. , op. cit. " Estos parámetros se establecen mediante decisiones colectivas.

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desvirtúa el acuerdo básico. Lo mismo ocurre con la información que se agregará. Si quien selecciona a los autores no conoce a todos los candidatos posibles puede cometer el error de dejar fuera a los mejores autores.

Al calendarizar no pueden considerarse imponderables que surjan en el transcurso del año y afecten los resultados esperados.

A su vez, estos imponderables pueden incidir en los costos programados. Con este ejemplo simple se prueba que es dificil sostener que existe una decisión óptima aunque exista acuerdo en el objetivo inicial.

La racionalidad de cada actor es muy relativa. Depende de la información de que disponga, de sus propias capacidades y de la valoración que haga en cada caso. En materia de políticas educativas, como en otros ámbitos de la decisión, es dificil determinar cuál es la decisión más racional. El orden de preferencias puede ser cualquiera sin que exista una regla que preestablezca cuál es el mejor curso de acción. Según la teoría de la elección racional habrá, finalmente, uno (es lo que plantea el teorema de Weierstrass sobre la existencia de un único máximo) en el que la relación costo-beneficio sea la mejor, lo que define el óptimo (matemáticamente representado como una distribución de probabilidades sobre el entorno en el que decide su acción).

Para apreciar los límites de esta premisa volvamos al ejemplo de los libros de texto. Las formas en que se deberían ordenar las preferencias son el primer punto de divergencia. Supongamos que tenemos tres elementos a valorar:

a. Tiempo. b. Autores. c. Costos.

Un alto funcionario, cuyo objetivo sea editar los libros a la brevedad posible, podría distribuir así sus preferencias (expresadas en porcentaje):

a=55,b=lO,c=35

Un académico lo haría así:

a=35,b=55,c=10

Un administrador de la SEP lo haría así:

a=35,b=10,c=55

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TOMA DE DECISIONES

Lo que se deduce de esta distribución es que nos enfrentamos, en todos Jos casos, a una racionalidad limitada. Los que quieren rapidez tienen sus razones (inicio del ciclo escolar, final de la gestión, etcétera). Quienes reparan en los contenidos pensarán en la calidad de los autores. Finalmente, Jos que se ocupan del dinero verán la forma de reducir costos. Cada racionalidad tiene su lógica. La racionalidad absoluta es una quimera. De hecho, uno de Jos puntos más importantes aportados por Herbert Simon al estudio de la decisión es que no todas las personas actúan siempre como maximizadoras.22 Pueden conformarse con un determinado umbral de satisfacción, que quizás esté muy alejado del óptimo y sea sólo satisfactorio. Es decir, un umbral mucho más bajo en el que no se busque lo mejor sino aquello que reúna ciertas características básicas que puedan satisfacer los objetivos. Estaríamos, por consiguiente, hablando de mínimos satisfactorios en lugar de máximos totales. Este principio de satisfacción por umbrales es útil para entender mejor el modelo incrementalista al que nos referiremos más adelante. Pero, de momento, sigamos con la crítica al modelo racional.

Uno de los ejes de la crítica de Jon Elster a la teoría de la racionalidad se basa en la existencia de lo que él llama racionalidad imperfecta. Sólo el hombre, señala Elster, tiene la capacidad de buscar soluciones óptimas "pero es igualmente cierto que sólo el hombre es susceptible de acracia (debilidad de la voluntad) ... " 23

Una solución racional, pensada en un momento X, puede verse alterada por una debilidad en la voluntad del sujeto, por razones externas o personales. Al igual que Ulises, el personaje de La Odisea, se ató para no ser atraído por el canto de las sirenas, los hombres pueden tener precomittments o compromisos previos que no son otra cosa que constricciones que los propios sujetos se anteponen para no desviarse del objetivo. La importancia de la obra de Elster es enorme y no es éste el espacio para resumirla.

En términos generales, se puede afirmar que el propósito central de la obra de este autor es demostrar las limitaciones de la teoría de la elección racional en los planos positivo y negativo.

Elster ha podido comprobar que el comportamiento de los hombres no es siempre, ni debe serlo, de tipo racional. Cuántas decisiones se toman por preferencias totalmente irracionales en la vida cotidiana. La manera en que el hombre moldea sus preferencias y creencias depende de las restricciones impuestas por su contexto y por su propia condición. El consumo y las simpatías

n Herbert Simon, Models qf.."Man, John Willey, Nueva York, 1957. '' Jon Elster, Ulises y las sirenas. Estudio sobre racionalidad e irracionalidad, la. reimpresión, FCE,

México, 1995, p. 79.

41


políticas, por ejemplo, no están sujetos por un modelo canónico que estipule qué es lo racional y qué no lo es. Esto nos lleva a señalar el problema de la indeterminación de la propia teoría.

La imposibilidad de establecer la mejor de las soluciones posibles de antemano provoca un alto nivel de indeterminación. La solución que se adopte finalmente, como ya dijimos, dependerá del orden de preferencias de quien decida. Por ejemplo, Mijail Gorbachov describe que la uRss de los años setenta había concentrado en su seno una serie de inercias y contradicciones que él llama "mecanismos de frenado", que impedían a su país seguir creciendo y mantenerse como superpotencia mundial. La argumentación de Gorbachov es que la perestroika y la glasnost deberían haberse aplicado desde entonces. 24

Pero ésta es la aplicación a posteriori del modelo racional. ¿Por qué no se hizo en ese momento? No existe una respuesta unívoca, pero es claro que el orden de preferencias que establecieron los jerarcas del régimen en los años setenta no incluía la solución perestroika.

Muchos de los críticos de Gorbachov asumen que la aplicación de las reformas en los años ochenta fue de todas maneras un error porque no se pudo conservar el poderío soviético. En definitiva, resulta claro que las limitaciones de la teoría de la elección racional son, en última instancia, los límites de la racionalidad humana.

Otro de los propósitos centrales de la obra de Elster es demostrar las limitaciones de la teoría de la elección racional, tanto en el plano positivo como en el normativo. Estas limitaciones provienen de:

l. El comportamiento de los hombres no es siempre y necesariamente racional. Supongamos que un gobernante se ha propuesto como objetivo combatir la miseria en su país pero resurge un viejo problema fronterizo con una nación vecina. El gobernante decide invertir en armamento y deja de hacerlo en gasto social.

2. La indeterminación de la propia teoría, es decir, su incapacidad para determinar un único resultado de la acción. Pensemos en un organismo de planeación económica que desea incrementar el producto nacional y tiene por lo menos tres opciones igualmente rentables en las cuales invertir: agricultura, industria metalmecánica e industria textil. La teoría no permite predecir la decisión que tomará el organismo.

3. Hay muchos juegos que no tienen una solución racional (juegos no cooperativos). Pensemos en dos naciones que se encuentran a punto

24 Mijail Gorbachov, Perestroika, Círculo de Lectores, Barcelona, 1988.

42

TOMA DE DECISIONES

de estallar una guerra que en sí misma no conviene a ninguna de las dos. Sin embargo, dado el contexto deciden iniciarla a pesar de que para ambas es la peor elección.

Para concluir con este capítulo invitamos al lector a "la prueba de fuego" de todo modelo: su comprobación.

3.2. COMPROBACIÓN DE LA DECISIÓN RACIONAL

La evaluación de la decisión que contempla el modelo racional consiste en que se elige la mejor alternativa para conseguir el objetivo planteado. La teoría de la disonancia cognoscitiva, establecida por Aronson y Festinger con contribuciones de otros autores, contempla un proceso psicológico que vale la pena considerar.25

Las premisas de la teoría son las siguientes:

a. La disonancia es la existencia simultánea de elementos de conocimiento que no son compatibles.

b. La existencia de disonancia entraña, por parte del individuo, un esfuerzo mental por reducir esas restricciones o incompatibilidades.

c. La teoría de la disonancia cognoscitiva permite predecir que tras una decisión el sujeto tratará de convencerse a sí mismo de que la alternativa elegida es mejor incluso de lo que pensó en un primer momento. Es decir, se autopersuade de que hizo la mejor elección. Además, se confirma que el grado de reducción de la disonancia que se produce después de la toma de decisión es proporcional a la amplitud de la disonancia creada por esa decisión.

En pocas palabras, la decisión tomada siempre será considerada la mejor posible para evitar sobresaltos psicológicos. Pongamos un ejemplo para entender mejor la teoría. Consideremos los siguientes supuestos:

Un individuo que profesa una ideología liberal y que toda su vida ha sido militante del Partido Liberal. Se llevarán a cabo elecciones para elegir presidente, diputados y senadores.

" Para una exposición exhaustiva de la teoría véase León Festinger y Elliot Aronson, "Eveil et réduction de la dissonance dans les contextes sociaux", en Facheux y Moscovici, Psycho/ogie socia/e théorique el expérimentale, Mouton, París, 1971.

43


• El individuo es un opositor sistemático al partido gobernante. • El candidato presidencial de su partido tiene escasas posibilidades

de triunfar. • El candidato del Partido Laborista (con el que no comulga) tiene

altas posibilidades de triunfar y suplir al partido gobernante. • Los candidatos a senadores de Partido Liberal son de sus simpatías. • El candidato a diputado liberal por su distrito fue en el pasado novio

de su esposa.

El individuo, enfrente de la urna, tiene un alto nivel de disonancia en algunas de sus opciones. En primer lugar, tiene que optar por votar para presidente por el partido de sus simpatías (voto ideológico) o por aquel que más posibilidades tiene de derrotar al partido gobernante (voto útil). Esto le genera una situación de zozobra mental. Las dos opciones pueden ser igualmente racionales. ¿Cuál elegir?

Para la elección de senadores no tiene disonancia. Votará por el partido con el que más ha simpatizado y se quedará tranquilo.

En el caso de la elección a diputados el elemento que genera la disonancia no es de tipo racional sino afectivo (celos). ¿Qué es lo sensato en ese caso?

Finalmente, supongamos que su voto es así: presidente (Partido Laborista) senadores (Partido Liberal) y diputados (Partido Ecologista). Lo que la teoría de la disunancia cognoscitiva permite predecir son los límites de la racionalidad humana y el hecho de que, al final, los diversos ordenamientos de preferencias resultan satisfactorios para el sujeto. Tratará de reducir la disonancia que le produjo el hecho de votar por el Partido Laborista y de no votar por un miembro de su partido por celos, y al final persuadirse de que optó por la mejor solución. Con independencia de los resultados electorales, tenderá a convencerse de que su elección (que tiene varias racionalidades e incluso irracionalidades en su seno) fue la mejor posible en el contexto. Esto muestra la insuficiencia del paradigma de comprobación de la teoría de la elección racional como teoría general del proceso de toma de decisión.

44

4. EL MODELO INCREMENTAL .....................................................•....... .45

4.1. LAS BASES DEL MODELO ....................................................... 45 4.2. VALORES MARGINALES ......................................................... 49 4.3. EL PROBLEMA DE LA COMPROBACIÓN ...................•..••............. .49 4.4. COMPLEJIDAD Y EQUILIBRIOS ..•..•..•...........•.. ; ......•.................• 50

4. EL MODELO INCREMENTAL

Una de las aproximaciones más influyentes en la teoría de las decisiones públicas es el llamado modelo incremental. Este modelo se conoce también con otras tres denominaciones. Una es "el método de las comparaciones limitadas sucesivas", otra es la "ciencia de salir del paso", que es el título del artículo en el que Lindblom lo planteó en 1959 26 y, finalmente, "el método de atacar el problema por las ramas"; en contraste con la idea de ir a la raíz de los problemas como lo hace el modelo racional que analizamos en el capítulo anterior.

4.1. LAS BASES DEL MODELO

El modelo incremental parte de la consideración de que el modelo racional es poco útil para la formulación de políticas públicas. Este último, argumenta Lindblom, es una aproximación básicamente teórica que muy pocas veces se da en la realidad. Su limitante principal es que sus supuestos más importantes (acuerdo en los objetivos e información exhaustiva) son una quimera.

Es altamente improbable que en una sociedad moderna haya un consenso sin fisuras en un objetivo político. Los acuerdos se dan solamente en los objetivos permanentes de una nación y esos se adoptan por decisiones colectivas. Y aun si existe un acuerdo en un objetivo final, como planteamos en el ejemplo de los libros de texto, es altamente probable que haya discrepancias, a menudo irreconciliables, en los subobjetivos y en los métodos para conseguirlos.

Una segunda objeción al método racional es que se funda en el supuesto de que existe una teoría general que nos permite prever comportamientos y

"' El título original del art[culo es "The Science of Muddling Through". Véase. "La ciencia de salir del paso", en Luis Aguilar Villanueva, La hechura de las polític.:as, op. cit.

45

EL MODELO INCREMENTAL

tendencias, así como información completa sobre las causas del problema y los recursos para resolverlo.

La propuesta de Lindblom distingue entre el incrementalismo simple y el desarticulado. El simple es el que "se limita a la consideración de políticas alternativas que difieren sólo incrementalmente de lo establecido",27 y es uno de los elementos del análisis incremental desarticulado. Este último es una variante del análisis estratégico, es decir, el que se limita al conjunto de estrategias calculadas y elegidas para simplificar problemas de políticas. 28

La base del análisis estratégico es la misma que la del modelo incremental:

... ninguna persona, ningún comité o equipo de investigación, aun con todos los recursos de la computación ... pueden ser exhaustivos en el análisis de un problema complejo. Están en juego demasiados valores, demasiadas opciones, demasiadas consecuencias a las que hay que seguir la pista en un futuro incierto.

29

La dificultad de alcanzar el objetivo óptimo diluye, en las estructuras de decisión de un gobierno, la posibilidad de mejorar cualitativamente el análisis de alternativas probables. Por el contrario, la suposición de que el ideal no será alcanzado, pero que sí se conseguirá un objetivo satisfactorio, permite la definición de estrategias más adecuadas.

La estrategia, según Lindblom, es la elección informada y consciente de métodos de simplificación de los problemas. Dicho de manera más clara, el análisis estratégico es el que potencia las capacidades de decisión pues permite analizar con detalle y profundidad la relación real que existe entre los medios y los fines de una organización.

Pongamos un ejemplo. Pensemos en un tema de palpitante actualidad: la inseguridad pública. Toda la sociedad puede estar de acuerdo en que es un flagelo que se debe combatir. Sin embargo, carecemos de una teoría general que explique el fenómeno de la delincuencia y, por consiguiente, no se dispone de una política que esté por encima de los debates para erradicar o reducir el problema. Los diferentes actores pondrán énfasis en diversos aspectos para explicarlo. En términos esquemáticos, podemos decir que existen tres tipos de argumentos para explicar la delincuencia:

"Charles Lindblom, "Todavía tratando de salir del paso", en Luis AguiJar Villanueva, op. cit., p. 229. ". lhid., p. 230. 29 Ibídem.

46

TOMA DE DECISIONES

Económicos. La crisis económica genera desempleo y pobreza. Sin ir muy lejos, es posible decir que aun en esta interpretación existirán diferencias. Algunos dirán que es un fenómeno coyuntural, que se explica por una recesión temporal. Otros dirán que el problema es estructural, que el modelo económico es incapaz de generar el bienestar necesario para erradicar el problema. Otros dirán que en la naturaleza del capitalismo está el generar delincuencia.

Sociales o normativos. Se trata de explicaciones que se centran en la marginación social (imposibilidad de acceder al sistema educativo, por ejemplo) o en el resentimiento de grupos a los que la sociedad margina por un efecto de desviación social, que puede explicarse por problemas étnicos, raciales, familiares o sociales (formación de pandillas).

Jurídico-policiacos. Este tipo de aproximación se caracteriza por señalar las insuficiencias (corrupción) o la impericia de las corporaciones policiacas, o por lo inadecuado del sistema legal y penal.

Tenemos pues, sobre la mesa, el problema central. Aunque todos puedan concordar en atacar el problema, todos tienen visiones diferentes del mismo. La discrepancias se harán más fuertes a la hora de establecer políticas concretas. Con estos elementos como contexto, imaginemos a un funcionario público cuya responsabilidad es la seguridad en una ciudad donde el número de actos delictivos es de mil diarios en promedio, al cual se le pide que baje ese índice en un plazo de seis meses.

Atenderá las deliberaciones del cabildo, de los partidos políticos y de su propio cuerpo de asesores. Durante este periodo escuchará los planteamientos que antes expusimos sobre el origen de la delincuencia. Al mismo tiempo, valorará los recursos de que dispone (hombres, armas, disposición de colaboración, liderazgo, dinero, tiempo) y sus restricciones (leyes, usos y costumbres como la "mordida", voluntad política de sus superiores, derechos humanos, etcétera).

De acuerdo con el modelo racional, el. funcionario deberá estar en condiciones de evaluar todo este conglomerado de información y elegir la mejor alternativa. Imaginemos que planteara una política basada en los siguientes eJes:

a. Proponer un subsidio a los desempleados. b. Abrir el sistema escolar a todos los que quisieran entrar sin

restricciones de ningún tipo. c. Poner módulos de atención familiar. d. Desarrollar una infraestructura deportiva para encauzar a los jóvenes

a la práctica del deporte.

47


e. Dar plenos poderes a la policía para interrogar y detener a ciudadanos sospechosos.

f. Instaurar la pena de muerte para los delincuentes reincidentes.

Si se reúnen estas condiciones, plantearía nuestro funcionario, se podría reducir el número de delitos a 250 diarios.

En un contexto social, político y administrativo real la política encontraría dos tipos de restricciones. La primera es el conflicto de competencias entre las diversas dependencias. La Secretaria de Hacienda podría argumentar que no existen los recursos para financiar un programa de seguro para los desempleados y además que esa política es contraria a los postulados ideológicos del gobierno.

La Secretaría de Educación podría estar de acuerdo con la idea del subsidio, pero podría argumentar que suprimir los criterios de selección impactaría negativamente en la calidad de la educación.

La instalación de módulos de atención familiar no encuentra objeciones mayores, el problema es que no se dispone, en el corto plazo, del número de personas capacitadas para llevar adelante el proyecto.

Respecto a la infraestructura deportiva hay disposición pero los grupos sociales que carecen de vivienda presionan al gobierno ocupando los espacios destinados al deporte para instalar sus hogares.

En lo que toca a los dos últimos puntos, la opinión pública se muestra escéptica en lo relativo a incrementar los poderes de las policías para actuar con un mayor margen de discrecionalidad y, sobre todo, para autorizar la pena capital.

Tenemos, en consecuencia, un conflicto de organización administrativa. El jefe de la policía no puede supeditar el éxito de su gestión a que las restantes dependencias públicas acepten su modelo. Además, la sociedad estará de acuerdo sólo con algunos puntos de su política, dependiendo del sector social de que se trate. Es, por otra parte, discutible que la teoría en la que se funda la decisión sea omnicomprensiva.

Como bien resume Etzioni, "los modelos racionalistas suelen otorgar a los responsables de la toma de decisiones un alto grado de control de la situación. El enfoque incrementalista plantea un modelo opuesto ... que parte del supuesto de que se tiene poco control del entorno".3° Como hemos visto en nuestro ejemplo, esta es una suposición muy alejada de la realidad. El modelo incremental propone fijar la atención en un segundo nivel, el de los valores marginales, el cual presentamos a continuación.

-'0 Amitai Etzioni, "La exploración combinada de un tercer enfoque de la toma de decisiones", en Luis Aguilar Villanueva, La hechura de las políticas, op.cit.

48

TOMA DE DECISIONES

4.2. VALORES MARGINALES

El método incremental propone ubicar la decisión pública en valores marginales y no en los valores centrales, es decir, en los grandes temas. Los administradores públicos -sugiere Lindblom- "han de elegir únicamente entre las diversas políticas alternativas que ofrecen diferentes combinaciones marginales de valores" Y Dicho de otra manera, quien decide en la administración pública no se ocupará de la raíz sino de las ramas.

Para tomar sus decisiones de política, el administrador público centrará su atención en un campo limitado de problemas con soluciones social y administrativamente aceptables, y no fijará su evaluación en los diferentes cursos de acción que estén fuera de su control.

Una vez delimitado su campo de acción, el funcionario se ocupará no de elegir la mejor de las políticas posibles, puesto que no es factible llevarla a cabo, sino aquellas que ofrezcan un incremento de valor marginal respecto a las políticas anteriores o a las políticas alternativas. Para ello procede a realizar comparaciones específicas de las ventajas que ofrece una u otra política. Es evidente que, situado en .esta perspectiva, el administrador no está obligado a estudiar o a considerar los grandes valores u objetivos, sino a ocuparse de tomar las decisiones gerenciales que hagan funcionar o permitan conducir mejor la política elegida. Esta fragmentación, que desde una perspectiva abstracta es negativa, es una constante en los Estados modernos. Más adelante, cuando consideremos el modelo de análisis de Allison, podremos aquilatar mejor su importancia.

4.3. EL PROBLEMA DE LA COMPROBACIÓN

Si en el método racional la comprobación de que una política es la mejor es precisamente su resultado, la perspectiva incremental renuncia a ese objetivo por considerarlo inalcanzable y elige el criterio de validación, que es igualmente controvertido. "Para el método de las comparaciones sucesivas limitadas -<iice Lindblom-la comprobación es el acuerdo respecto de la política misma, un acuerdo siempre posible aun cuando no sea posible llegar a un acuerdo respecto de los valores". 32

Dicho de otra manera, puede establecerse un acuerdo en la política aunque no haya acuerdo en los objetivos finales y ese acuerdo es per se la comprobación

'' Charles Lindblom, "Tod~vía tratando de salir. .. ", op.cit., p. 209. ,., lhid., p. 212.

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de la eficacia del método. Un ejemplo que puede ser útil para ilustrar este punto es el caso de un partido conservador que llega al poder en un Estado en donde existe un sindicalismo corporativo vinculado a un partido populista. Existe un tercer partido, de inspiración socialista, que lucha por un modelo de sindicalismo de clase. El objetivo central del gobierno conservador puede ser debilitar al máximo la estructura sindical por considerarla un freno a la inversión productiva. El socialista también está interesado en derribar la estructura corporativa por ser contraria a sus ideales e intereses. Aunque el partido conservador y-el socialista no están de acuerdo en el objetivo final, pueden estarlo en la política de debilitamiento de la estructura corporativa. En otras palabras, no hay acuerdo en los objetivos últimos de la decisión pero sí en la política a seguir.

4.4. COMPLEJIDAD y EQUILIBRIOS

Otra de las bases del método incremental es la reducción de la complejidad. Reducir el número de aristas que puede tener un problema, sugiere el método, hace más ágil y funcional la conducción pública. la simplificación de los problemas se consigue al limitar las comparaciones entre las diversas políticas (ya no se discute todo el problema o la raíz del problema) y se consideran sólo aquellas que ofrecen ventajas marginales respecto de la situación que se pretende cambiar.

La consecuencia inevitable de una aproximación fragmentada a los problemas generales es que en la dispersión de las dependencias se pierdan valores importantes o un alto grado de eficacia en la acción gubernamental. Este riesgo es minimizado por Lindblom con dos proposiciones altamente polémicas: la de los "perros guardianes" y la del "ajuste mutuo".

Según este autor "las democracias cambian sus políticas casi siempre a través de ajustes incrementales. No se mueven a grandes saltos". 33 En los sistemas políticos modernos opera un mecanismo de reducción de las discrepancias, que el autor denomina "ajuste mutuo·:. En los últimos años esta visión ha derivado hacia una teoría que está de moda: la teoría del centro político. Todos los actores que aceptan las reglas del sistema \tienden a alejarse de los extremos radicales para conseguir el apoyo de las mayprías. En las democracias estables los ciudadanos son poco proclives a cambios bruscos que puedan romper los equilibrios sociales, políticos y económicos. Por lo tanto, los partidos y las organizaciones sociales tienden a incrementar sus valores marginales aunque renuncien a sus objetivos últimos. Los partidos socialistas europeos, por ejemplo,

,, lhid.. p. 215.

50

TOMA DE DECISIONES

han moderado sus objetivos finales (como conseguir la igualdad) para acceder y, en su caso, permanecer en el gobierno.

El segundo elemento es el de Jos "perros guardianes". Según Lindblom "cada valor o interés importante tiene su perro guardián" que amenaza a quienes intentan vulnerar sus intereses enseñando los dientes. En el conflicto social más evidente, el de capital versus trabajo, la cuestión es transparente. Si un gobierno decide un conjunto de políticas en contra de los empresarios o grupos financieros, éstos pueden amenazar con el retiro de sus inversiones si no se reconsideran las políticas. En el caso de los trabajadores, si un gobierno decidiera reducir el monto de las jubilaciones o prestaciones, éstos pueden amenazar con la movilización o la huelga. Es decir, cada interés tiene su perro guardián.

La defensa del método incremental se ancla a la naturaleza misma del proceso político. Como vimos en los capítulos anteriores, la política no se hace de una vez por todas; se hace y rehace sin cesar. La elaboración de políticas es un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados, que van cambiando a la luz de nuevas consideraciones o necesidades.

La aplicación del método incremental, dicen sus defensores, permite evitar errores de conducción que desgarren a la sociedad, pues su forma de acción se basa en el método de ensayo y error en pasos pequeños, y no fomenta políticas temerarias.

En el fondo de la discusión están los horizontes de cambio que se puede plantear una sociedad. La visión incremental parte de una concepción más conservadora e incluso timorata, dirán Jos críticos, pero que ciertamente es más realista y estabilizadora. Es evidente --dicho sea de paso- que la defensa de la estabilidad es un valor que defienden Jos grupos que se benefician del statu quo.

51

5. los MODELOS INTERMEDIOS ........................................................... 53

5.1. CRíTICA AL MODELO INCREMENTAL ...............••..•..................... 53 5.2. ENFOQUE DE LA EXPLORACIÓN COMBINADA ...........•...•..••.•••.•••.• 55

5. LOS MODELOS INTERMEDIOS

5.1. CRíTICA AL MODELO INCREMENTAL

Una de las críticas más importantes al modelo incremental es que está inspirado en países con un alto grado de estabilidad política, una administración pública profesional y un elevado consenso sobre la función de las instituciones. En países con inestabilidad, alta rotaci<?n de cuadros en la administración pública y, por tanto, escaso profesionalismo, el modelo no resulta del todo pertinente.

De hecho, uno de los autores más influyentes en materia de gobierno, Y ehezkel Dror, plantea claramente que el modelo incremental de la toma de decisiones no es universal, es una aproximación que sólo resulta pertinente si se verifican tres elementos:34

a. Las políticas vigentes en un país determinado deben arrojar resultados razonablemente satisfactorios, de modo que los cambios marginales tiendan a mejorar la situación o a reducir las tensiones sociales. Si las políticas implementadas han probado ser un fracaso es necesario plantearse un cambio radical. Estos cambios entrañan una nueva forma organizativa y una ideología renovada. Un ejemplo de cambio organizativo en México es el Pronasol y un ejemplo de renovación ideológica en Estados Unidos es el proyecto de seguridad social auspiciado por Clinton.

b. La naturaleza de los problemas debe ser similar. Es decir, las políticas se seleccionan en función de realidades específicas. Si los problemas

" Yehezkel Dror, "Salir del paso. ¿Ciencia o inercia?", en Luis AguiJar Villanueva, La hechura de las políticas, op.cit.

53

MODELOS INTERMEDIOS

cambian radicalmente de naturaleza es necesario optar por políticas revolucionarias.

c. Los medios para atender los problemas deben mantenerse, por lo menos, constantes.

El caso mexicano se adapta a estas tres situaciones, lo que nos aleja del modelo incremental. Los vuelcos y las crisis sexenales suelen obligar a la administración entrante a reconocer que las políticas de la administración anterior nos llevaron al fracaso. Es necesario, por tanto, replantearlas en su totalidad. Un buen ejemplo de esto son los casos de la política cambiaria y la del endeudamiento externo llevadas hasta 1994.

Cada sexenio descubrimos, por alarde de improvisación, que los problemas son nuevos por efecto de variaciones contextuales que raramente estamos en condiciones de anticipar para evitar situaciones extremas. Antes se trataba de impulsar la empresa pública y el mercado interno; desde 1982 se trata de hacer exactamente lo contrario porque el contexto internacional es distinto.

Finalmente, el supuesto de los recursos disponibles sólo se cumple parcialmente. En muchos casos los programas de integración social y de atención de los sectores más desfavorecidos no pueden seguir adelante porque la crisis pulverizó los recursos u obligó a destinarlos a otros asuntos prioritarios.

En términos generales, puede decirse que los resultados de las políticas son poco satisfactorios y por consiguiente el gobierno entrante debe plantear esquemas y políticas novedosos, aunque entrañe riesgos y una discontinuidad de los esfuerzos públicos.

Pero dejemos un momento el caso mexicano y volvamos al análisis del modelo normativo que propone Dror. Él plantea repensar los modelos racional y el de comparaciones sucesivas a la luz de los siguientes supuestos:

a. Incremento de la racionalidad. La toma de decisiones más satisfactoria implica un incremento de la racionalidad. Como sugieren algunos autores, si subdesarrollo significa algo eso es la ausencia de una racionalidad pública.

35 Los países subdesarrollados suelen ser un

juguete del capricho de sus élites. Para incrementar la racionalidad es necesario hacer más claros y viables los objetivos. Esto supone una democratización genuina de los órganos de representación para que

'' . Véase, por ejemplo, Douglas North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México, 1993, y Helio Jaguaribe, "Experiencias y perspectivas del desarrollo", en Coloquio de Invierno. Las Américas en el horizonte del cambio, UNAM-CONACUL T A-FCE, México. 1992.

54

TOMA DE DECISIONES

el debate sea realmente provechoso y las alternativas elegidas tengan en cuenta los diversos intereses.

Estos objetivos deben --como sugiere todo principio de administración- expresarse en unidades medibles,

36 de modo que la

obtención de resultados pueda ser mensurable periódicamente. Otro punto fundamental es reducir la discrecionalidad en la toma de decisiones o, si se prefiere, hacer explícitos los criterios de formulación y decisión de políticas. Esto supone terminar con las reglas no escritas, respetar los niveles de gobierno y la separación de poderes, y entender que un gobernante es siempre responsable ante los tres tribunales de la democracia: la ley, el electorado y la opinión pública.

b. Elevar la capacidad de reflexión y la educación de las élites. Las recomendaciones formuladas por Dror al gobierno mexicano van en ese sentido:

37

Elevar la calidad del equipo de asesores del presidente. • Construir un grupo de organizaciones de investigación y desarrollo,

o de cursos de acción política. Establecer un colegio de cursos de acción política nacional. Establecer un programa universitario avanzado sobre los cursos de acción política públicos. Establecer una élite administrativa altamente profesional. Utilizar una estructura de grupos de trabajo.

Con estos elementos generales se puede mejorar la calidad del sistema de decisión gubernamental y potenciar los efectos positivos del modelo de la exploración combinada.

5.2. ENFOQUE DE LA EXPLORACIÓN COMBINADA

Este enfoque de la toma de decisiones hace una aproximación ecléctica al problema. No se basa en supuestos utópicos como el modelo racional, ni es tan conservador como el incrementalista.

"' Véase Russell Ackoff, Cápsulas de Ackoff, Limusa, México, 1989. ·17 Y ehezkel Dror, Enfrentando el futuro, FCE, México, 1990, pp. 17 y ss.

55

MODELOS INTERMEDIOS

El eje del modelo es la utilización alternativa de métodos de exploración detallada y selectiva. Como recordará el lector, el modelo racional está basado en la disposición irrestricta de información. En contraste, el método incremental plantea la necesidad de información relevante aunque limitada. Entre estos dos extremos hay una amplia gama de situaciones intermedias.

Amitai Etzioni38 sugiere que la conducción gubernamental nunca se ubica ni en uno ni en otro extremo. Se enfrenta a algunos problemas que requieren de un nivel profundo de conocimiento y a otros en los que se puede prescindir del detalle. La forma en que se combinan los niveles de profundidad dependerá del número de recursos humanos y materiales que tenga un país y del grado de importancia que se le asigne al problema a enfrentar. En algunas circunstancias la aproximación exhaustiva (aunque no se consiga del todo) es indispensable. En otros casos, por razones prácticas, el enfoque incremental puede ser suficiente.

"Una toma de decisiones eficaz -apunta Etzioni- requiere ... que a intervalos establecidos, se intensifique la investigación de sondeo para revisar los peligros y riesgos obvios, incluso si son remotos, y se reflexione sobre las mejores líneas de ataque al problema".39

Como ya se mencionó, el modelo de exploración combinada es ecléctico y su principal ventaja es que reduce los sesgos más obvios de los dos modelos principales. El enfoque incremental reduce los aspectos ilusorios del enfoque racional y el modelo racional permite superar la visión conservadora y estrecha del modelo incremental. Su utilización combinada permite tratar simultáneamente las políticas de aquí y ahora, así como la exploración de las alternativas de largo alcance.

Para concluir este capítulo, y a manera de resumen, presentamos una tabla comparativa basada en el modelo propuesto por Forester4° que nos parece de extraordinaria utilidad para los propósitos de este trabajo. Esta tabla, que hemos reformulado, permite ver de manera sinóptica y comparada los diferentes modelos de decisión que hemos presentado (véase diagrama 3).

" Amitai Etzioni, "La exploración combinada ... ", op. cit. w !bid., pp. 275-2?6. 40 John Forester, "La racionalidad limitada y la política de salir del paso", en Luis Aguilar Villanueva

(ed.), op. cit., p. 324.

56

1 Modelo

1

' Rac•onal

1

1 Racional ji

limitado

! 1 r--, Incremental f

i

1

1

Combinado 1

1

1

Diagrama 3: Tabla comparativa de los modelos de decisión

Tipo de 1 Agente Escenario racionalidad

Ilimitada

Limitada

i !

Limitada

Flexible

1

Actor Único y racional totalmente unificado conocido

Actor Espacio racional abierto con flexible

1 zonas ignotas

Actores ! compemivos 1

Espacios

con visiones opuestas

Actor racional

con acceso variable y

zonas oscuras

Panorámico 1 con !conocimientos 1 de detalles 1

Objetivos Información Tiempo

Definidos Total Ilimitado sin fisuras

1

j

1

Definidos

1

Parcial 1 Limitado con zonas nebulosas

i Múltiples Limitada y Limitado

y fragmentada contradictorios

Unos claros ' Profunda y otros

confusos en puntos selectos

Estrategia j Recursos ! ¡materiales

!

Optimizar, maximizar

Satisfacción

Llegara acuerdos

Jerarquizar y centrarse en

lo fundamental

Ilimitados

Limitados

i 1

1

1 Limitados

! 1

Limitados

Recursos humanos

Capacitados

Con zonas de irracionalidad

Calculadores y con

desconocimiento del problema global

Capacitados

j Parámetro 1

leval~:ción 1

1

La mejor elección

La más satisfactoria

La posible

Jerarquizar los puntos

clave

!

1

c;l S: :> o m o m r") ¡¡; i5 z m Vl

6. ANÁLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES ...........•..•..•.....................•.....•. 59

6.1. MODELO DEL ACTOR RACIONAL UNIFICADO .........•...•..••.•••..•...... 60 6.2. MODELO DEL PROCESO ORGANIZACIONAL ................................ 60 6.3. MODELO DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL O BUROCRÁTICA •••.••.• 63

6. ANÁLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES

Hasta ahora únicamente hemos visto modelos de decisión. Nos hemos referido a las diferentes formas en que un gobierno podría decidir. En este capítulo presentaremos una propuesta para estudiar la manera en que un gobierno toma sus decisiones en la práctica, lo que nos permitirá hacer una evaluación de los elementos analizados en los capítulos precedentes. Se trata de un estudio clásico realizadc por Graham T. Allison,41 en el que presenta una metodología de análisis detoma de decisiones centrada en el estudio del comportamiento gubernamental. Allison propone el estudio sistematizado de las decisiones gubernamentales en función de tres modelos que no son necesariamente excluyentes entre sí.

Su estudio parte de una pregunta básica: ¿cómo se toman las decisiones de política exterior? El análisis se centra en las decisiones tomadas por Estados Unidos como nación y en todos los actores gubernamentales que participan en dicho proceso.

El autor propone tres paradigmas o modelos que, en conjunto o de manera separada, arrojan luz sobre el proceso de toma de las decisiones. Los tres modelos deben tomarse en cuenta, tejerse entre sí, para poder llegar a entender por qué se tomó una decisión final.

Los tres modelos son los siguientes:

a. Modelo 1: Actor racional unificado. b. Modelo 11: Proceso organizacional. c. Modelo Ill: Burocrático o gubernamental.

41 Graham T. Allison, La esencia de la decisión, Gel, Buenos Aires. 1988.

59

ANÁLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES

6.1. MODELO DEL ACTOR RACIONAL UNIFICADO

Este modelo supone que la decisión final de un gobierno va a ser siempre racional, ya que para llegar a dicha decisión el actor, que en este caso es el gobierno nacional, tomará en cuenta principios, alternativas y propósitos, siempre en concordancia con la metas políticas que el mismo gobierno se hubiese planteado.

La acción de tomar una decisión en el mismo nivel será una acción calculada, en donde los problemas estratégicos ocuparán el centro de las preocupaciones, al tiempo que orientarán la selección de la alternativa óptima para solucionar el conflicto.

Allison se refiere al gobierno como un actor racional unificado,42 el cual tendrá todo un árbol de alternativas y consecuencias que lo ayudará a tomar una decisión final. De acuerdo con el modelo racional, el gobierno seleccionará la alternativa de mayor utilidad funcional, esto es, aquella que "encabeza todos los juegos posibles en orden de preferencia".43 El gobierno buscará solucionar los problemas estratégicos de interés y seguridad nacionales a través de un equilibrio entre los costos y los beneficios, contemplando siempre los fines y objetivos estratégicos.44

El analista que utilice este paradigma debe tener en cuenta que la toma de decisiones por parte de un gobierno o nación debe combinar las proposiciones generales mencionadas (valores, objetivos, alternativas y consecuencias), así como las proposiciones específicas de cada caso que se analice. El analista debe ponerse "en el lugar" del gobierno. Con este espíritu revisará las caracteristicas estratégicas, buscará las eventuales omisiones y organizará las posibles evidencias. Para lograr estos objetivos deberá tomar en cuenta la conducta de los funcionarios, así como los informes de gobierno, lo que le permitirá establecer los objetivos, opciones y consecuencias derivadas de la acción gubernamental, que no son otra cosa que los fines últimos de su análisis.

6.2. MODELO DEL PROCESO ORGANIZACIONAL

Este modelo supone que el actor racional unificado (gobierno o nación) es finalmente un conglomerado de organizaciones unidas funcionalmente pero

4' Este calificativo asume que el actor es siempre una instancia homogénea que actúa de manera razonada

y de acuerdo con los objetivos nacionales. 4

·' Graham T. Allison. La esencia de la decisión, op. cit .• p. 30. 44 El equilibrio se da de la siguiente manera: mientras más alto sea el costo de una alternativa menor es la

posibilidad de elección de la misma. Al contrario, si el beneficio en la consecuencia es mayor la alternativa se torna viable.

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TOMA DE DECISIONES

con una vida independiente. Para Allison, los gobiernos perciben los problemas estratégicos a través del sesgo que cada una de las organizaciones que lo conforman les imprimen. Son estas instituciones las que procesan la información, misma que permitirá definir más tarde las alternativas y estimar las consecuencias.

Las organizaciones funcionan de acuerdo con un patrón de comportamiento específico. Cada una tiene responsabilidades distintas en función de las diferentes áreas de trabajo. Los líderes gubernamentales son los encargados de coordinar a dichas organizaciones. El analista debe considerar que, para que los líderes logren la coordinación de las organizaciones, deben tener en cuenta las reglas y los programas establecidos bajo los cuales jugará cada participante dentro del contexto general.

El comportamiento de cada organización está determinado por las rutinas establecidas en ellas. El analista que utilice el modelo 11 debe olvidarse del gobierno en abstracto y ver a cada organización como una unidad básica de análisis, cuyos componentes son idénticos a los del actor racional unificado definido en el modelo l. Así pues, cada organización está orientada por metas y objetivos que condicionan su acción. Esto las llevará a maximizar ciertos valores particulares, que no necesariamente son compartidos por otras agencias gubernamentales.

Bajo la óptica del segundo modelo, los resultados de los procesos organizacionales están limitados por las rutinas o procedimientos preestablecidos. La información procesada depende de las posibilidades de cada organización, de sus reglas y procedimientos, y de su importancia o influencia dentro del conglomerado de organizaciones gubernamentales. Por ejemplo, si una nación va a celebrar un tratado de libre comercio, sus objetivos finales pueden ser claros pero cada una de las secretarías tendrá su propia visión de las cosas. La de Comercio puede ser proclive a eliminar todas las barreras al comercio y la de Relaciones Exteriores puede ser más conservadora en la materia. ¿Cuál visión será la que impulse la decisión? Aquella que sea más influyente en un momento determinado.

El analista de toma de decisiones debe identificar las responsabilidades de cada organización y considerar los siguientes elementos, que determinan la influencia de cada una de las dependencias: ·

a. El acceso a la información de primer nivel. b. Reclutamiento y contratación de personal. c. Distribución de las recompensas (sueldos de los funcionarios). d. Influencia de los líderes gubernamentales en la organización.

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e. Presupuesto que controla. f. Cantidad de personal a su cargo. g. Territorio en donde actúa.

Una dependencia con muchos funcionarios bien pagados y de ámbito nacional es, casi por definición, una dependencia influyente en las decisiones finales.

Por otro lado, el analista debe tener en cuenta no sólo las reglas y los límites de las organizaciones sino también sus resultados.

El modelo 11 de Allison permitirá al analista mejorar las expectativas generadas por el primer modelo. El conocimiento organizacional sirve fundamentalmente para:

a. Conocer la conducta de dichas organizaciones gubernamentales y lograr su diferenciación.

b. Identificar las tendencias dentro de cada organización. c. Estudiar los cambios y las condiciones en que se dan. d. Examinar los intereses, las demandas y las acciones independientes

que provienen de distintas organizaciones.

El analista debe responder a las siguientes preguntas:

a. ¿Qué organizaciones y componentes organizacionales conforman el gobierno en el ámbito que se estudia?

b. ¿Cuáles son las organizaciones que tradicionalmente actúan en cierto problema específico y cuánta es su influencia?

c. ¿Con qué repertorios y programas cuentan estas organizaciones para lograr que la información que procesan esté al alcance de quien decide en última instancia?

d. ¿Con qué programas cuentan para generar alternativas con respecto a los problemas en cuestión?

e. ¿Con qué repertorios y programas cuentan para implementar rumbos alternativos de acción?

Con este cuestionario resuelto el analista estará en condiciones ·de explicarse cómo fue tomada la decisión.

62

TOMA DE DECISIONES

6.3. MODELO DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL O BUROCRÁTICA

El tercer modelo explica el comportamiento gubernamental mediante "juegos pactados" y no con base en resultados.

Aquí los actores son jugadores que atienden no sólo las cuestiones estratégicas específicas45 sino a problemas de tipo político, es decir, el estira y afloja característico de la política. En el primer modelo el beneficio de la decisión es para la nación, en el sentido más altruista. En el segundo es para la dependencia y en el tercero las decisiones se adoptarán guiadas por intereses políticos.

Las decisiones y acciones gubernamentales resultan de procesos políticos. Los jugadores del campo político tienen como rasgos distintivos el poder y la destreza para imponer a otros su visión de las cosas.

De acuerdo con Allison, para tener la capacidad de explicar el por qué se tomó una decisión gupernamental en particular o por qué se dio un patrón de conducta gubernamental específico es necesario "identificar con precisión los juegos y los jugadores, descubrir alianzas, pactos y compromisos".46

Para entender la lógica del modelo es preciso suponer que los jugadores tienen intereses competitivos, que sus prioridades y percepciones dependen de su posición (ya sea dentro de una organización o conglomerado gubernamental), que les interesan los problemas inmediatos más que los problemas estratégicos y que tratan de influir en alguna etapa de la decisión, así como asegurarse que el gobierno haga lo que él percibe, aunque no fuera la mejor decisión.

El analista que utiliza el modelo Ill puede mejorar su diagnóstico respondiendo a los siguientes conceptos organizadores:

a. ¿Quién juega y qué es lo que está en juego? b. ¿Qué determina la posición de cada jugador? c. ¿Qué determina la influencia relativa de cada jugador? d. ¿Cómo se combinan, a través del juego, las posiciones, la influencia

y los movimientos que desembocan en las decisiones y acciones gubernamentales?

Se debe tomar en cuenta la personalidad y el estilo de cada jugador. Son importantes, también, sus antecedentes y su perfil, ya que eso permite determinar

" Hay que recordar que en el modelo 1 el estudio de Allison plantea la resolución de problemas en la política exterior. El modelo 11 estudia los diferentes resultados de las diferentes organizaciones que conforman el gobierno, pero que pueden ser propuestas de solución a problemas estratégicos internacionales. El modelo III es más específico, ya que es el análisis de los jugadores que están inmersos en una dinámica nacional."

4'' Graham T. Allison, La esencia de la decisión, op.cit., pp. 213-215.

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la sensibilidad que tendrá hacia ciertas cuestiones y las deudas contraídas con otros grupos políticos.

El analista del modelo III debe desplegar el juego, los canales de acción, las posiciones, los jugadores, y sus preferencias y diferencias. La acción de un gobierno es, en esta perspectiva, el resultado del triunfo de un individuo o grupo. Es interesante notar que Allison propone no únicamente ver las victorias sino todo lo que permitió conseguirlas. Sólo así se aprende política y se entiende cómo se toman las decisiones.

En definitiva, los modelos de Allison aceptan que las acciones gubernamentales pueden provenir de diferentes impulsos. En una decisión gubernamental se dan de manera simultánea una variedad de juegos en donde distintos jugadores con propósitos diferentes suministran diversas intenciones a un resultado.

Escudriñar, finalmente, la influencia de cada uno de los actores y la eficacia de sus estrategias para inclinar una decisión es el arte del análisis político.

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7. MÉTODOS LINEALES Y MUL TICRITERIOS ............................................. 65

7.1 . EL MÉTODO ELECTRA ........................................................... 67 7.2. GuíA PRÁCTICA PARA QUIEN TOMA DECISIONES ......................... 67 7.3. CONCLUSIÓN······································································ 75

7. MÉTODOS LINEALES Y MUL TI CRITERIOS

Tras el largo viaje que hemos hecho a través de teorías, modelos y conceptos que nos han dado una visión pormenorizada de los problemas de la decisión, conviene ahora que pasemos revista a los métodos y saquemos conclusiones prácticas.

En este capítulo revisaremos diversos métodos que ayudan en la toma de decisiones y aventuraremos algunos consejos prácticos para quienes deben hacerlo. Los procesos de decisión -señala Cardozo- implican la selección de entre las diferentes políticas o programas que mejor se ajusten a los objetivos perseguidos con base en los criterios definidos. Para hacer la selección es necesario evaluar las alternativas de acuerdo con sus resultados previstos. Si sólo existiera una posible solución, ésta será evaluada frente a la alternativa de "no hacer nada".47

La característica general de los métodos tanto lineales como multicriterios es que se trata de aproximaciones a priori, que permiten a quien debe tomar la decisión organizar la información disponible y evaluar los elementos que le permitan mejorar el proceso de toma de decisión.

Los métodos más elementales son aquellos que se centran en la ponderación de un objetivo. En general, se trata de métodos lineales como el análisis costo-beneficio. El interés que despiertan en el estudio de las decisiones públicas es muy limitado ya que la naturaleza de los problemas públicos, como ha quedado asentado en los capítulos anteriores, es altamente compleja. Un modelo lineal resulta poco funcional porque está plagado de elementos

47 Myriam Cardozo Brum, "La evaluación de las políticas públicas: problemas, metodologías, aportes y limitaciones", en Revista de Administración Púhlica, núm. 84, INAP, México, p. 167.

65

METODOS LINEALES Y MULTICRITERIOS

restrictivos. Las restricciones son las típicas de cualquier regresión lineal. Se dará B sólo si X se mantiene constante. Si se registra una ligera variación en el modelo, éste se toma inconsistente. Hay una serie de métodos que ayudan en la toma de decisiones y que se adaptan mejor a las necesidades de los organismos públicos y sus objetivos. Estos varían en función de la unidad de medida (dinero, tiempo, impacto social, contaminación, salud, bienestar, equilibrios políticos) que se quiera considerar.

Si el objetivo es, por ejemplo, el análisis de la productividad de una empresa pública y la forma en que se reparten sus excedentes, se puede utilizar el método Análisis de excedentes de la productividad. Éste analiza la productividad de una organización y la forma como se distribuye entre los grupos vinculados al servicio (clientes, proveedores, etcétera). Este tipo de método se limita a introducir el criterio de rentabilidad combinado con la mejor asignación de los recursos económicos y materiales.

Existen otros métodos como el del balance social, que tiene como objetivo evaluar el impacto social al interior (trabajadores) y al exterior (sociedad) de la actividad del organismo público. Su utilidad estriba en que incorpora a los balances estrictamente contables otros elementos como la capacitación, las actividades culturales, el tratamiento de recursos estratégicos o no renovables, la incidencia sobre la vida y la salud de la población cercana y el medio ambiente, su instalación en zonas afectadas por desempleo o regiones de desarrollo prioritario por razones sociales o estratégicas, o finalmente porque tengan un efecto multiplicador. Este conjunto de indicadores permite abrir el número de parámetros considerados para evaluar el impacto de una política.

Los métodos llamados multicriterio vienen a cubrir algunas de las omisiones de los métodos basados en un solo criterio. Los principales rasgos de estas aproximaciones a la toma de decisión son:

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Se trata de aproximaciones a priori. Consideran objetivos múltiples.

• Jerarquizan y ponderan de manera diferenciada las alternativas. Minimizan los costos. Maximizan los impactos positivos que se quieran perseguir. Se atribuye a cada variable una puntuación especial en escala predeterminada. No se califican por un criterio único, consideran el promedio o los requisitos básicos que debe satisfacer el curso de acción que se elija. Se establecen candados de protección a un elemento minoritario.

TOMA DE DECISIONES

La selección se hace a través de un cálculo satisfactorio de condiciones mínimas que arroja resultados razonables (no existe el óptimo). En términos generales, este tipo de métodos distingue entre propuestas aceptables o no aceptables.

7.1. EL MÉTODO ELECTRA

Uno de los métodos multicriterio más difundidos es el llamado ELECTRA.48

Se trata de "un método científico cuya finalidad es facilitar la selección de un objeto ... cuando los criterios o puntos de vista que deben determinar esa selección son múltiples, no agregables y, aun llegado el caso, desprovistos de métrica". 49

Dicho con otras palabras, ELECTRA es un método que permite tratar de manera simultánea varios elementos sin perder la integridad de cada uno de ellos. Permite jerarquizar los cursos de acción posibles y seleccionar a Jos que reúnen los criterios de aceptabilidad. Es un método basado en la ponderación y agregación de valores otorgados a cada uno de los criterios. Para ello, se desarrolla un indicador de concordancia y otro de discordancia, que serán los que finalmente aclaren si una alternativa satisface o no los criterios de aceptabilidad.

ELECTRA es especialmente útil en contextos en los cuales las diferencias entre las alternativas no sean transparentes a simple vista. Pensemos en el caso de la repartición del electorado nacional en distritos electorales. ¿Cuál es, en principio, la mejor distribución? Es dificil establecerlo en abstracto. Habrá que atender requisitos mínimos o candados (por ejemplo, que en todos los estados haya por lo menos un distrito) y niveles superiores (por ejemplo, habrá 300 distritos en todo el país). Imaginemos un contexto en el cual las combinaciones posibles para hacer una distritación política electoral asciende a 1 O mil. Tenemos 1 O mil combinaciones que cumplen el requisito mínimo sin exceder el límite máximo. ¿Cuál de esas combinaciones deberá ser elegida? ELECTRA nos permitirá determinar qué distritaciones son aceptables y cuáles no, de acuerdo con el criterio de ponderación preestablecido.

7.2. GuíA PRÁCTICA PARA QUIEN TOMA DECISIONES

Los puntos que a continuación presentamos incluyen elementos contenidos en diferentes métodos y aproximaciones teóricas. El objetivo que alienta a esta

" ELECTRA son las siglas en francés de élimination et choix traduisantla realité. que en español significa discriminación y eleccióñ que traduce la realidad.

''' Véase Lucien Sfez, Crítica de la decisión, op.cit., p. 85.

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MÉTODOS LINEALES Y MULTICRITERIOS

guía no es una idea de exhaustividad ni nada que se le parezca. El lector debe tomar estos puntos como una suerte de tablero de control o de checklist que le permita analizar el problema de manera sistemática y poder diagnosticar en todo momento las diferentes fases del proceso y la forma en que éstas se retroalimentan y corrigen entre ellas.

Definición y delimitación del problema. Ubicar con precisión un problema es de vital importancia. Es indispensable determinar, de entrada, si el problema es independiente o está relacionado con otros y, si es el caso, en qué medida. Es una frase común entre los funcionarios públicos "que cuando jalas un hilito tratando de arreglar algo, desestructuras veinte cosas". Es preciso tener muy claro cuál es el problema que se afronta y si la decisión que se tome no generará otros problemas más graves.

Para garantizar un éxito razonable es necesario trabajar con equipos interdisciplinarios y políticamente heterogéneos que defiendan posiciones encontradas y que reconstruyan el problema desde su óptica disciplinaria o sus preferencias políticas. Una persona que tome buenas decisiones da completa libertad de pensamiento a sus equipos para que a él fluyan las objeciones antes de la toma de decisión. En esta clase de trabajo quedan descartados los serviles. La importancia de estos grupos es servir de anteojos a quien toma las decisiones.

Forjar consenso. Una vez identificado el problema y sus múltiples relaciones, quien toma las decisiones debe hacer un cabildeo con las dependencias u organizaciones que se verían afectadas o implicadas por la decisión. En este proceso, el actor realizará una tarea de sensibilización y búsqueda de alianzas con los restantes actores institucionales. Un asunto crucial en esta fase es tener en cartera planes de acción que mitiguen los efectos de la decisión tomada sobre el campo de decisión de las otras dependencias implicadas. Esto le permitirá reducir el rechazo inicial.

Localización de los grupos afectados. Se trata de ubicar a la población que será afectada por la decisión. No todos los grupos socio-profesionales tienen las mismas reacciones ante una decisión pública. Recuérdese que cuando se planteó la posibilidad de que el tren elevado de la ciudad de México pasará por Polanco (barrio de clase media alta) la reacción de los vecinos fue muy hostil. En cambio, en los barrios populares que sí dependen del transporte público la propuesta fue aceptada.

Ubicación de los centros de decisión no institucionales. Es frecuente, aunque no sistemático, que en las organizaciones humanas el liderazgo formal e institucional no coincida con el liderazgo real. Hay que ser muy cautos cuando se trata con grupos sociales, para ubicar los centros de gravedad política. Muchas veces, la decisión adoptada puede ser más eficaz o instrumentarse con mayor facilidad si se encuentra "la fibra sensible" de la organización y se puede negociar

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TOMA DE DECISIONES

o parlamentar con ella. Gran cantidad de políticas fracasan por no haber ubicado a los liderazgos no formales o por no tener el apoyo o la anuencia de los líderes morales.

Evaluación de los medios, los costos y la aceptación social de la alternativa. La base fundamental de la estrategia es preguntarse: ¿de qué soy capaz? En esta fase es preciso evaluar los recursos disponibles, especialmente para las acciones clave. Se deben analizar críticamente los puntos fuertes y los débiles del planteamiento, así como la fuerza política que los sostiene. Es preciso realizar un examen de conciencia y una auditoría de las capacidades de la organización para determinar hasta dónde se puede llegar. Por otra parte, se realizará una estimación de la receptividad del entorno a la propuesta. Esta estimación se hará mediante estudios de medición de la opinión (encuestas, entrevistas, método Delfos, foros de consulta, etcétera).

Evaluación, en forma cruzada, de la importancia del problema con la capacidad de solución del mismo. 50 Este análisis es fundamental para quien toma decisiones políticas y le toque enfrentar, en poco tiempo, una elección. El diagrama 4 nos ayudará a entender mejor el punto. Las opciones que se sitúan en la parte izquierda de la gráfica deben, en principio, no ser consideradas como el principal parámetro de evaluación de la política, porque es altamente probable que no se consigan. Las opciones situadas en los cuadrantes de la derecha, especialmente la del cuadrante superior, son las que un político o un gobierno tienden a buscar.

Los resultados esperados deben ser expresados en unidades que permitan una medición transparente y periódica de los avances. Este elemento ofrece dos ventajas importantes. Por un lado, permite corregir algunos puntos disfuncionales de la política y, por el otro, permite promocionar (si los resultados son positivos) la política y generar así más consenso en tomo a la misma.

Ponderación de las ventajas de cada opción. Para ponderar las ventajas de cada opción se puede recurrir a un análisis empírico o intuitivo, pero también se pueden clasificar en función de ciertos métodos como el ELECTRA.

Ubicación de la naturaleza del problema en la línea temporal. Uno de los elementos más importantes de la decisión es el diagnóstico correcto. Aunque se disponga de información suficiente, la incorrecta valoración de la misma puede conducir a un círculo vicioso entre decisión e insatisfacción por los resultados. La valoración lineal de los elementos implicados en una situación puede ser la fuente del problema. Frecuentemente nos encontramos ante tres

'0 Este tipo de planteamientos son usados en la planeación estratégica .. Véase Arthur Andersen Consulting,

El planteamiento estratégico, mimeo.

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Diagrama 4: Análisis cruzado de la relevancia del problema con la capacidad de solución

Alta

Relevancia de los problemas

Escasa

Problemas complejos Problemas complejos de difícil solución. con solución.

-No asignar recursos. -Volcar recursos. -Desgaste. -Alto impacto.

Problemas Problemas de bajo insignificantes. nivel con solución

simple.

-Irrelevancia. -Cotizaciones.

Baja Alta Capacidad de solución

líneas de temporalidad no siempre conocidas ni valoradas. La acción de estas fuerzas en la situación en la que nos vemos obligados a decidir puede ser obviada en algunos casos, pero ello no implica que esté ausente. Un diagnóstico útil para tomar la decisión tiene que ponderar la incidencia de cada una de las fuerzas. Éstas son:

Estructural. Semi estructural. Coyuntural.

La primera y más profunda es la de la estructura. Es una línea temporal de movimiento muy lento. Es aquélla en donde se van acumulando, históricamente, una serie de factores que tendencialmente influyen en la decisión. Con frecuencia esta línea temporal supera la vida de las generaciones y es el acumulado histórico que explica las virtudes, las debilidades, las instituciones y creencias de un colectivo (un ejemplo claro es la vinculación de los campesinos e indígenas a su tierra o a sus formas de tenencia de la misma).

Tenemos, después, la línea semiestructural. En esta línea se pueden ubicar fenómenos de tiempo intermedio, que influyen o condicionan la forma en que se presenta o evoluciona una situación en una coyuntura determinada. Un ejemplo de la influencia de esta fuerza es el peso de las ideologías estatistas o revolucionarias en la cultura política.

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TOMA DE DECISIONES

La tercera línea es la puramente coyuntural y, como su nombre lo indica, se genera en el tiempo. Las relaciones entre estas fuerzas son complementarias, es decir, no excluyentes. Un ejemplo inmediato, que nos ayudará a entender cómo estos tres fenómenos diferentes coexisten pero se deben ponderar de manera diferenciada según las preocupaciones que tenga quien toma las decisiones en un momento determinado, es el control de la natalidad.

Supongamos que se ha diseñado una política de control natal que incluye las siguientes estrategias:

Difundir el uso de métodos contraceptivos entre el conjunto de la población. Legalizar el aborto. Elevar los niveles educativos. Ampliar el qúmero de opciones laborales para la población femenina en edad de trabajar.

Los problemas que enfrentará el artífice de esta política serán:

Estructural: Las creencias religiosas de la gente. Semiestructural: La oposición de un partido político. Coyuntural: Conseguir una mayoría parlamentaria que apruebe la

legislación.

Esta es la importancia de ubicar con precisión la línea o líneas de temporalidad a la que va ligada la causalidad. Un diagnóstico adecuado es el que nos permite ubicar y ponderar todas las variables, de modo que su comportamiento pueda ser anticipado y pueda garantizar que se tomó el curso de acción más apropiado para la situación.

Otro ejemplo que ayuda a entender la importancia de ubicar las diferentes líneas de temporalidad es el siguiente.

Problema: El desempleo juvenil ha llegado a 28% y no existen posibilidades de mantener a esos jóvenes en el sistema escolar.

Debate sobre el problema: El crecimiento de la población joven es tan alto que este fenómeno se mantendrá sin expectativas reales de solución en los próximos 20 años.

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MÉTODOS LINEALES Y MUL TICRITERIOS

Propuesta: Implantar una legislación que permita incrementar las campañas de control natal y amplíe el uso de anticonceptivos.

Diagnóstico coyuntural: El gobierno cuenta con la mayoría en la Cámara para aprobar la legislación.

Diagnóstico semiestructural: No existen las condiciones de infraestructura para hacer llegar los métodos anticonceptivos y las campañas educativas a las regiones en donde el problema es más agudo; por tanto, la aprobación legislativa por sí misma no resuelve el problema.

Diagnóstico estructural: Las creencias religiosas de la población son totalmente hostiles a las campañas de uso de anticonceptivos, y los servicios distributivos y de información para el uso de los mismos son ineficientes.

Si quien toma la decisión tomara en cuenta sólo el nivel coyuntural (contar con una mayoría parlamentaría) podría tomar la decisión pensando en que tendría éxito.

Si tomara en cuenta sólo la intermedia podría invertir en infraestructura, pero tal vez no tenga los apoyos en el Poder Legislativo para sacar adelante la legislación.

Pero aun cuando el diagnóstico de los niveles coyuntural y semiestructural fuesen óptimos, el nivel profundo (estructural) rechazaría la decisión y finalmente no se conseguiría el objetivo.

Aproximación al futuro con la herramienta adecuada. Los estudios de futuro han tenido un auge importante en los últimos añosY Sin embargo, no es éste el espacio para tratar los métodos de aproximación al futuro, por lo que nos limitaremos a plantear los más comunes.

La aproximación al futuro puede hacerse con métodos cuantitativos y cualitativos. Entre los métodos cuantitativos destacan los siguientes:

Matriz de impactos cruzados. Insumo-producto.

51 Existe una bibliografía muy amplia sobre este tema. Véase Joseph Hodara, Los estudios de futuro, Instituto de Banca y Finanzas, México, 1984; Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación prospectiva, Limusa, Centro de Estudios Prospectivos, México, 1991; y Gonzalo Martuer y Elke Koppen, Prospectiva .l·juturologia en Américu Latina, CIIH-UNAM. México, 1989.

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TOMA DE DECISIONES

Modelos de simulación. • Modelos estadísticos (regresiones, proyecciones y extrapolaciones).

Modelos de competencia. Modelos logísticos.

Entre los cualitativos se encuentran:

• Construcción de escenarios. • Prospectiva.

Predicciones. Extrapolación hi~tórica de tendencias. Métodos de consulta a expertos (Delfos, Ariole, análisis de fuerzas).

La selección del método dependerá del tipo de problema que se afronte y de la naturaleza del mismo. Los métodos cuantitativos arrojan luz sobre los futuros tendenciales a partir de la trayectoria que podría seguir un evento si se cumplen una serie de supuestos. Gran parte de las proyecciones económicas y demográficas, así como la planeación de servicios, se hacen a través de estas aproximaciones. Su utilidad es alta pero su eficacia es cuestionada (salvo en la predicción demográfica). Su margen de error es elevado porque incorporan una serie de supuestos restrictivos que, de no cumplirse, dan al traste con el modelo.

Por ejemplo, una previsión de crecimiento económico se basa en una serie de supuestos como el ahorro, la inversión, la inflación, el tipo de cambio, las tasas de interés, el precio de los servicios y productos. Si alguno de estos tiene un comportamiento discrepante respecto del supuesto inicial la proyección se vuelve inservible. Los métodos matemáticos de previsión, a pesar de la sofisticación que han experimentado, son altamente volátiles; por esta razón deben combinarse con métodos de tipo cualitativo.

En los métodos de tipo cualitativo el punto central no es el futuro tendencia! sino el futuro alternativo. Entre los futuros alternativos podemos distinguir:

Los deseables o ideales (utopías). Los exploratorios (ensayos revolucionarios). Los probables (los dotados de viabilidad).

Los métodos cualitativos abren el ángulo de lectura de quien toma decisiones al proponerle pensar o valorar elementos que no ha considerado en la situación actual. Es decir, potencian las capacidades de pensar, y dan un

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superávit de conciencia de lo que podría pasar al tomar una decisión y las implicaciones que acarrearía.

Pensemos en un ejemplo: un gobierno de origen revolucionario debe decidir entre proceder a realizar una reforma agraria o no; para tomar su decisión pide a un grupo de asesores que considere los siguientes ámbitos de impacto de la decisión:

• Económico. • Social. • Político.

Para cada uno de los ámbitos pide tres escenarios: el catastrófico (ECO), el intermedio (ElN) y el positivo (EPO), y pide que se les asigne un porcentaje de probabilidad.

74

Consideremos el campo económico,

ECO: se desploma 50% la producción agrícola (65% de posibilidades). ElN: se desploma 25% la producción (25% de posibilidades).

EPO: se desploma 10% la producción (lO% de posibilidades).

Veamos ahora el campo social:

ECO: la población rural se alía con los terratenientes y se muestra contraria a la política de reparto de tierras (5% de posibilidades).

El N: amplias zonas del país aceptan la reforma y en otras hay resistencias importantes (30% de las posibilidades).

EPO: la población rural acepta con entusiasmo la reforma (65% de posibilidades).

En el campo político los escenarios son:

ECO: hay un baño de sangre por la repartición de tierras que obliga a detener el proceso. La medida hace muy impopular al gobierno y presumiblemente favorecerá el voto por la oposición (20% ).

El N: los enfrentamientos son localizados y de bajo impacto. Se dÍvide la opinión pública pero el respaldo electoral al gobierno se mantiene muy alto (20% ).

1 OMA DE DECISIONES

EPO: los beneficiarios de la repartición son una nueva clientela electoral para el gobierno, la cual le basta para ganar las elecciones y de paso desactiva a la clase terrateniente ligada al antiguo régimen (60%).

Con esta información, quien toma la decisión tendrá que ponderar los efectos de la misma en cada uno de los campos. La técnica de construcción de escenarios le permitió tener en su escritorio una presentación sinóptica que lo asiste para tomar la decisión y valorar los impactos negativos de la misma. Sin embargo, se sabe que no hay decisión óptima. Lo que es positivo desde una lógica política puede ser catastrófico desde un ángulo económico. La decisión última, en este caso, dependerá de muchos de los factores que ya hemos visto: las presiones del entorno nacional e internacional, el peso de la ideología, la correlación de fuerzas·y los factores extrarracionales.

7.3. CoNCLUSióN

Estos son los consejos que pueden dársele a quien le corresponda tomar decisiones. Como ha podido observarse, no hay una receta definitiva. Cada problema es un universo abierto e indeterminado.

Finalmente, lo que necesita la persona que va a tomar decisiones políticas es algo que no es modelizable ni calculable: la suerte. Los estadistas que han tenido éxito en sus decisiones, como Juan Carlos de Barbón, insisten en que la suerte no es producto de la casualidad o el azar, es algo que se va buscando y se va encontrando.

La capacidad de reflexión y el incremento de la calidad de la decisión supone contemplar los aspectos racionales (teoría, experiencia, etcétera), pero también los extrarracionales: el juicio intuitivo y la corazonada, por ejemplo. En un informe elaborado para el Club de Roma, el propio Dror destaca la importancia de tener en cuenta estos procesos extrarracionales en el estudio de las decisiones. La siguiente cita es concluyente:

Hasta donde me permite juzgar una vida dedicada al estudio de la práctica decisoria de alto nivel, histórica y comparativamente, tanto desde fuera como desde dentro, no ha habido progreso alguno en la esencia del procedimiento de decisión crítica, más allá de las variaciones debidas a las cualidades de unos pocos individuos de excepción. 52

" Yehezkel Dror, La capacidad de gobernar. FCE, México, 1996. p. 30.

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