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GACETA ECOLÓGICAPublicación trimestralINE-SEMARNAT. México

Nueva época • Número 73 • 2004

Trimestre: octubre-diciembre

ISSN 1405-2849

ALBERTO CÁRDENAS JIMÉNEZ

Secretario de Medio Ambientey Recursos Naturales (SEMARNAT)

EXEQUIEL EZCURRA

Presidente del Instituto Nacionalde Ecología-SEMARNAT

JAIME ALEJO CASTILLO

Coordinador Generalde Comunicación Social-SEMARNAT

AQUILINO VÁZQUEZ GARCÍA

Director Ejecutivo de AsuntosJurídicos y Enlace InstitucionalInstituto Nacional de Ecología-SEMARNAT

CONSEJO EDITORIAL

Juan ÁlvarezCámara Nacional de la Industriade la Transformación

Juan Antonio CuéllarCámara de la Industriade la Transformación

Luis Manuel GuerraInstituto Autónomode Investigaciones Ecológicas

Sergio GuevaraInstituto de Ecología, Xalapa

Hans HerrmannComisión Ambientalde Norteamérica

Enrique LeffPrograma de Naciones Unidaspara el Medio Ambiente

Iván RestrepoCentro de Ecología y Desarrollo

Carlos SandovalConsejo Nacionalde Industriales Ecologistas

Víctor Manuel ToledoCentro de Ecología, UNAM

Editor: Raúl Marcó del Pont Lalli

Tipografía, diseño y cuidadode la producción:Raúl Marcó del Pont Lalli

Corrección de estilo:Eduardo Chagoya

El principio precautorio

NÉSTOR CAFFERATTA

El pretigiado jurista argentino Néstor Cafferatta realiza

aquí una cuidadosa revisión del origen y las posibilidades

de aplicación de este novedoso principio al quehacer

jurídico, integrando la incertidumbre y estableciendo

una clara diferencia entre la precaución y la prevención.

Bases constitucionales y legales

para la expedición de reglamentos

para la extracción y distribución

de aguas nacionales y de decretos de veda

BLANCA ALICIA MENDOZA VERA

Revisión pormenorizada de los procedimientos legales

para definir reglamentos, decretos de veda y declaratorias

de reserva ligados a unos de los recursos de mayor

importancia de nuestro país.

5

23

La conmutación de multa: una alternativa

para proteger al ambiente

JESÚS BECERRA PEDROTE

31

¿Qué es la conmutación de multa?, ¿cómo se aplica?

¿de qué forma ayuda a la conservación del ambiente esta

figura jurídica que desde 1996 forma parte de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

La Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable de México

FERNANDO JOSÉ MONTES DE OCA Y DOMÍNGUEZ

Este artículo destaca la importancia de esta nueva ley

así como las diferencias más evidentes con la anterior

normatividad aplicable al sector forestal mexicano.

37

Diseño de portada: Álvaro Figueroa

Fotos de portada y cuartade forros: Claudio Contreras Koob

Certificado de licitudde título: 9624Certificado de licitudde contenido: 6709Certificado de reserva delos derechos al uso exclusivodel título y del contenido:04-2001-081414250000-102Derechos reservados: Secretaríade Medio Ambiente y RecursosNaturales-Instituto Nacionalde Ecología. Esta edición constade 1,000 ejemplares.

Se debe citar la fuente toda vez que sereproduzcan total o parcialmente cuales-quiera de los materiales incluidos en estenúmero. Los artículos no firmados sonresponsabilidad del editor. Los derechossobre los artículos son de los autores.

DIGITALIZACIÓN, NEGATIVOS,IMPRESIÓN Y ACABADOS: Programe, S.A.de acuerdo con los términos dela invitación restringida del InstitutoNacional de Ecología INE/I3P-009/2004.

45

ILUSTRACIONES DE LOS INTERIORES: Biblioteca del Congreso

de los Estados Unidos de América.

Emergence of Advertising in America, 1850-1920

La responsabilidad por daños al ambiente


Vázquez revisa las características específicas del daño

ambiental, su significado, sus alcances y finalmente, la

gran dificultad o a veces la imposibilidad que implica su

reparación.

Buenas prácticas de manejo de marinas en Baja

California Sur. Un instrumento de planeación

participativa para la regulación voluntaria

CONSERVACIÓN DEL TERRITORIO INSULAR MEXICANO, A.C.

Descripción pormenorizada de las labores de coordinación

entre diversos niveles de gobierno y sectores para diseñar

una normatividad voluntaria aplicable a un ámbito muy

sensible del desarrollo turístico nacional.

Para informes sobre suscripciones y distribución, comunicarse al correo electrónico: [email protected] número y los anteriores de la Gaceta ecológica (a excepción de los números 1, 3, 4, 30, 33, 34, 35, 36, 37 y 40

que están agotados) pueden obtenerse en el Instituto Nacional de Ecología. Periférico sur 5000, Anexo 1, col. Insurgentes Cuicuilco,C.P. 04530. Deleg. Coyoacán, México, D.F. Tel.: (55) 56 28 06 00 ext. 13276, fax: (55) 54 24 52 41.

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63

EL PRINCIPIO PRECAUTORIO 5

El principio precautorio ocupa actualmente una po-

sición destacada en las discusiones sobre la protec-

ción del medio ambiente, siendo invocado también

cada vez con mayor frecuencia al abordar cuestio-

nes relativas a la salud humana, especialmente las

que guardan relación con el campo de la seguridad

alimentaria (Casagrande 2002: 285).

El principio precautorio

NÉSTOR A. CAFFERATTA

EL PRINCIPIO PRECAUTORIO EN LA LEGISLACIÓN

ARGENTINA

La Ley General del Ambiente 25.675, sancionada el

06/11/2002, promulgada parcialmente por decreto

2413, B.O 27/11/2002, contiene una serie de princi-

pios de política ambiental, entre los que se destaca

6 GACETA ECOLÓGICA. NÚMERO 73

el principio precautorio. Así, en su artículo 4, lo enun-

cia de la siguiente manera: “Principio precautorio:

Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la

ausencia de información o certeza científica no de-

berá utilizarse como razón para postergar la adop-

ción de medidas eficaces, en función de los costos

para impedir la degradación del medio ambiente”.

EL PRINCIPIO PRECAUTORIO A NIVEL INTERNACIONAL

La Declaración de Río de Janeiro, aprobada por la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio

Ambiente y el Desarrollo, en junio de 1992, consagró

el Principio Precautorio, bajo el siguiente texto: “Prin-

cipio 15: Con el fin de proteger el medio ambiente,

los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio

de precaución conforme a sus capacidades. Cuando

haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de

certeza científica absoluta no deberá utilizarse como

razón para postergar la adopción de medidas efica-

ces en función de los costos para impedir la degrada-

ción del medio ambiente”.1

GÉNESIS Y DESARROLLO DEL PRINCIPIO

PRECAUTORIO

El principio precautorio surgió en el derecho ambien-

tal, se extendió posteriormente al derecho del mar y

en los 90 a la problemática de biodiversidad. La pri-

mera expresión del principio de precaución2 surgió

en los años 1970 con el Vorsorgeprinzip en el campo

del derecho alemán del ambiente.3

EL PRINCIPIO PRECAUTORIO EN EL DERECHO

COMUNTARIO EUROPEO

El artículo 174 del Tratado de la Unión Europea en su

apartado 2º, reza así: “La política de la comunidad

en el ámbito del medio ambiente tendrá como obje-

tivo alcanzar un nivel de protección elevado, tenien-

do presente la diversidad de situaciones existentes

en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará

en los principios de precaución y de acción preventi-

va, en el principio de corrección de los atentados al

medio ambiente, preferentemente en la fuente mis-

ma y en el principio de que quien contamina paga”.4

UN NUEVO FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD

CIVIL

La notable jurista francesa, Geneviéve Viney destaca

que “la teoría del riesgo creado ya aporta por el mo-

mento la protección necesaria para las víctimas de da-

ños en el campo civil, aun cuando ello no obste a que

en el futuro pueda acentuarse la necesidad de brindar

una protección inclusive mayor, admitiendo la respon-

sabilidad en supuestos de riesgos potenciales”.5

Hemos señalado, en forma conjunta con Isidoro

H. Goldenberg,6 que a los reparos que pueden esgri-

mirse contra la recepción del principio que nos ocu-

pa, cabe replicar que se trata de un nuevo funda-

mento de la responsabilidad civil, sustentado en la

función preventiva a fin de neutralizar amenazantes

riesgos. Así, el principio de precaución, precautorio

o de cautela, en tanto incrementa fuertemente el

deber de diligencia, instaura una nueva dimensión

tutelar en el instituto de la responsabilidad civil: el

aseguramiento de riesgos que pueden ocasionar efec-

tos calamitosos.

Es que, como bien lo señala, con gran lucidez,

Salvador Bergel: “En materia de responsabilidad en

general, se ha operado una profunda evolución rela-

cionada con los cambios en los riesgos. En el siglo

XIX se la vincula al concepto de falta de previsión; en

la primera mitad del siglo XX, lo que prevalece es la

previsión de tipo universal, vinculándose los riesgos

con estadísticas y probabilidades; es a partir de la

segunda mitad de dicho siglo XX, con la aparición

de los ‘megapeligros tecnológicos’ y el denominado

‘riesgo global’, derivados, por ejemplo, de la energía


atómica y más recientemente de la ingeniería genéti-

ca, que la prevención ya no es suficiente, debido a

que nos encontramos frente a una incertidumbre,

dudas fundadas sobre el daño que se puede provo-

car”.7 Es así que, concluye este autor, el principio de

precaución parte de la necesidad de establecer un

cambio de percepción en cuanto al riesgo e implica

actuar, aún en ausencia de evidencias científicas con-

cretas, cuando razonablemente se estima que existe

la posibilidad de un daño grave e irreversible.

En ese sentido, Felipe Gonzalez Arzac8 enseña

que “en un importante trabajo publicado en 1995

por la revista Droit et Societé, el profesor de la Uni-

versidad de San Luis (Bruselas) y Director del CE-

DRE (Centre d´étude du Droit de l´environnement)

Francois Ost, ha descrito al derecho ambiental como

un laberinto, en donde la falta de efectividad es el

Minotauro (monstruo devorador) y el hilo de Ariadna

(arma con que Teseo derrotó a aquél) es la responsa-

bilidad”. En este mismo trabajo, distingue: a) la res-

ponsabilidad (sanción de la falta, civil o penal, que

satisface una exigencia ética); b) la responsabilidad

como cobertura del riesgo, que, con independencia

de la falta y la culpa, mira hacia la reparación de la

víctima; c) la responsabilidad como prevención, que

es el fundamento del principio de precaución; d) la

responsabilidad-participación, que conduce a ase-

gurar el reconocimiento de los derechos de informa-

ción, concertación y de defensa de los derechos de

incidencia colectiva”.

ELEMENTOS DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO

Un especialista de derecho agrario, Luis Facciano,9

indica que “tres son los elementos que caracterizan

al principio de precaución: a) la incertidumbre cien-

tífica;10 b) la evaluación del riesgo de producción de

un daño;11 c) el nivel de gravedad del daño: el daño

debe ser grave e irreversible y sólo en este caso juega

el principio de precaución.12

En coincidencia, Roberto Andorno13 predica que

“teniendo en cuenta las normas nacionales e inter-

nacionales, pueden desde ya esbozarse tres requi-

sitos: 1. Situación de incertidumbre acerca del ries-

go. 2. Evaluación científica del riesgo. 3. Perspecti-

va de un daño grave e irreversible. Además de las

tres condiciones esenciales mencionadas, el princi-

pio de precaución aparece habitualmente integrado

por otros elementos, que podríamos calificar de ac-

cesorios, y que contribuyen a definir su perfil. Uno

de ellos es la exigencia de proporcionalidad, que

hace referencia al costo económico-social de las

medidas a adoptar.14 Otra exigencia del criterio de

precaución es la transparencia en la difusión de los

riesgos potenciales de ciertos productos o activida-

des, así como en la toma de decisiones por parte de

las autoridades.”15

Es que como dijo con agudeza, Aída Kemelmajer

de Carlucci,16 “el principio de precaución se aplica en

todo aquello que supone resguardar derechos huma-

nos y privilegia la hipótesis de que suceda lo peor, un

daño irreversible, aún en un plazo muy largo”.

Por ello, Antonio Benjamín17 apunta que: “La

necesidad de una tutela de anticipación, se impo-

ne de este modo, considerando la amenaza de que

acaezcan daños graves e irreversibles cuya secue-

las pueden propagarse en el espacio a través del

tiempo. La falta de certeza científica acerca de la

etiología de determinados procesos medioambien-

tales y de los alcances de muchas relaciones eco-

lógicas básicas contribuye a acentuar las dudas

sobre el encuadramiento legal del ambiente como

preciado bien jurídico. El deber de precaución obliga

a tener en cuenta la probabilidad de importantes

daños en la biosfera, situación que determina la

exigencia de un mayor celo y cuidado ante la fun-

dada sospecha de que se encuentre comprometi-

da la integridad del medio ambiente”. En cambio,

Estrada y Aguilar adoptan una posición con reser-

vas frente a este tema.18


UN MOTOR DEL CAMBIO PARA LAS ACTIVIDADES

DEGRADADORAS

El principio de precaución diferencia el derecho am-

biental del resto de las disciplinas clásicas. Y consti-

tuye, a nuestro juicio, un principio estructural, de

base, o vertebral de la novísima disciplina jurídica

ambiental. Así lo señala, con razón, el jurista brasile-

ño Antonio Benjamin,19 a quien seguimos en su ex-

posición: “La transición del paradigma de la repara-

ción para la prevención todavía se muestra insufi-

ciente. Es necesario, entonces, entrar en un estadío

de mayor sofisticación (y efectividad), pasar a la ac-

tuación de precaución. El principio de precaución

responde a la siguiente pregunta: dada la incerteza

científica sobre la peligrosidad ambiental de una ac-

tividad, ¿quién tiene la carga de probar su ofensivi-

dad o inofensividad? ¿El proponente del proyecto o

el órgano público, en otras palabras, sospechado que

la actividad traiga riesgo al ambiente ¿Debe el poder

público asumir el prior de prohibirla (o regularla, im-

poniéndole patrones de seguridad riguroso), o diver-

samente, debe la intervención pública ocurrir sola-

mente cuando el potencial ofensivo haya sido clara-

mente demostrado por el órgano regulador o por los

representantes no gubernamentales de intereses am-

bientales, amparados en un raciocinio de probabili-

dades o, en los términos del derecho civil codificado,

en el régimen de previsibilidad adecuada?”

“La precaución distingue el derecho ambiental

de otras disciplinas tradicionales, que en el pasado

sirvieron para lidiar con la degradación del medio

ambiente –especialmente el derecho penal (respon-

sabilidad penal) y el derecho civil (responsabilidad

civil)–, porque estas tienen como prerrequisitos fun-

damentales certeza y previsibilidad, exactamente dos

de los obstáculos de la norma ambiental, como la

precaución procura apartar”.

“De otro lado, se inaugura una nueva fase para el

propio derecho ambiental. Así ya no cabe a los titu-

lares de derechos ambientales probar los efectos ne-

gativos (ofensividad) de emprendimientos llevados a

la apreciación del bien público, como en el caso de

instrumentos afiliados al régimen de simple preven-

ción, por ejemplo, el estudio de impacto ambiental,

por razones varias que no podemos aquí analizar (la

disponibilidad de informaciones, cubierta por secre-

tos industrial es apenas una de ellas), se impone a

los degradadores potenciales la carga de probar la

inofensividad de la actividad propuesta”.

“En nuestro prisma, la precaución es el motor del

cambio radical que el tratamiento de actividades

potencialmente degradadoras viene sufriendo en los

últimos años. Afirmándose la tesis, inclusive en el

plano constitucional, de que hay un deber genérico

y abstracto de no degradar el medio ambiente, se

invierte, en el campo de esas actividades el régimen

jurídico de ilicitud, ya que en las nuevas bases éstas

se presumen hasta que se pruebe lo contrario”.

UN ENFOQUE DE PRUDENCIA Y VIGILANCIA

Álvaro Luis Valery Mirra20 señala que “la implemen-

tación del principio precautorio debe ser privilegiada

a la prevención de riesgos de ocurrencia de daños

graves e irreversibles, mismo ante la incertidumbre

científica que pueda existir en lo tocante a los efec-

tos nocivos de las conductas o actividades cuestio-

nadas sobre el medio ambiente. La consagración del

principio precautorio lleva a la adopción de un enfo-

que de prudencia y vigilancia en la aplicación del

derecho ambiental en conductas y actividades efec-

tiva o potencialmente lesivas para el medio en detri-

mento del enfoque de tolerancia”.

En ese sentido, Roberto Andorno21 apunta que

“el principio de precaución supone situaciones en

las que el gobernante debe ejercer la prudencia a

fin de tomar decisiones sobre determinados produc-

tos o actividades de los que se sospecha, con un

cierto fundamento, que son portadores de riesgo


para la sociedad pero sin que se tenga a mano una

prueba definitiva y contundente de tal riesgo. En

tales supuestos, la autoridad debe hacer un esfuer-

zo de prudencia, es decir, de una adecuada apre-

ciación de las circunstancias del caso, para lograr el

equilibrio entre dos extremos: por un lado, el temor

irracional ante lo novedoso por el sólo hecho de ser

novedoso, y por el otro lado, una pasividad irres-

ponsable ante prácticas o productos que pueden

resultar gravemente nocivos para la salud pública o

el medio ambiente”.

PELIGRO Y SEGURIDAD DE LAS GENERACIONES

FUTURAS

Paulo A. Lemme Machado22 sostiene que en caso de

certeza de daño ambiental, debe ser prevenido como

lo preconiza el principio de prevención; pero en caso

de duda o incertidumbre, también debe ser preveni-

do. Ésta es la gran innovación del principio de pre-

caución. La duda científica, expresada con argumen-

tos razonables, no dispensa la prevención. No es

necesario que se tenga prueba científica absoluta de

que ocurrirá un deterioro, bastando el riesgo de que

éste pueda ser grave e irreversible, para que no se

deje de disponer medidas efectivas de protección al

medio natural.

Cristiani Derani23 dice que el principio de precau-

ción está ligado a los conceptos de la aparición de

peligro y seguridad de las generaciones futuras, como

también de sustentabilidad ambiental de las activi-

dades humanas. Así, se procura prevenir no sólo la

ocurrencia de daños al medio ambiente, como asi-

mismo y más específicamente, el propio peligro de

ocurrencia de daños. Por la precaución se protege

contra los riesgos.

Por último, de un análisis léxico, resulta que el

vocablo precaución, según Édis Milaré,24 es sustanti-

vo de verbo precaverse (del latín prae, antes y cave-

re, tomar cuidado) y sugiere cuidados anticipados,

cautela para que una actitud o acción no venga a

dar como resultado efectos indeseables.

LA DIFERENCIACIÓN CON EL PRINCIPIO DE

PREVENCIÓN

Así como el principio de prevención tiende a evitar

un daño futuro pero cierto y mensurable, el principio

de precaución introduce una óptica distinta: apunta

a impedir la creación de un riesgo con efectos toda-

vía desconocidos y por lo tanto imprevisibles. Opera

en un ámbito signado por la incertidumbre.

No debe confundirse este principio con el de pre-

vención.25 En efecto, ésta es una conducta racional

frente a un mal que la ciencia puede objetivar y

mensurar, es decir, que se mueve dentro de las cer-

tidumbres de la ciencia. La precaución, por el con-

trario, enfrenta a otra naturaleza de la incertidum-


bre: la incertidumbre del conocimiento, del saber

científico en sí mismos.

Roberto Andorno26 elucubra que “en el caso de la

‘prevención’, la peligrosidad de la cosa o de la activi-

dad ya es bien conocida, y lo único que se ignora es

si el daño va a producirse en un caso concreto. En

cambio, en el caso de la ‘precaución’, la incertidum-

bre recae sobre la peligrosidad misma de la cosa,

porque los conocimientos científicos son todavía in-

suficientes para dar respuesta acabada al respecto.

Dicho de otro modo, la prevención nos coloca ante el

riesgo actual, mientras que en el supuesto de la pre-

caución estamos ante un riesgo potencial”.

Profundizando esta noción, en la doctrina brasile-

ña, Leite y Ayala sostienen que “no hay dudas en que

estas especies de principios está presente el elemento

riesgo, pero sobre configuraciones diferenciadas. El prin-

cipio de prevención se da en relación al peligro concre-

to, en cuanto se trata del principio de precaución, la

prevención está dirigida al peligro abstracto”.27

En ese sentido, Kourilsky y Viney explican que el

peligro es el perjuicio que amenaza o compromete la

seguridad, la existencia de una persona o de una

cosa, en tanto que el riesgo es un peligro eventual

más o menos previsible. La distinción entre un peli-

gro potencial (hipotético o incierto) y un riesgo con-

firmado (conocido, cierto, probado) funda la distin-

ción paralela entre precaución y prevención.28

EL EJERCICIO ACTIVO DE LA DUDA

El citado Luis Facciano29 enseña que: “El principio

de precaución implica un cambio en la lógica jurídi-

ca. Con razón se ha dicho que éste demanda un

ejercicio activo de la duda. La lógica de la precau-

ción no mira al riesgo sino que se amplía a la incerti-

dumbre, es decir, aquello que se puede temer sin

poder ser evaluado en forma absoluta. La incerti-

dumbre no exonera de responsabilidad; al contrario,

ella la refuerza al crear un deber de prudencia”.

Se ha dicho con acierto que hallar una definición

precisa del principio precautorio resulta una tarea com-

pleja; debido a que su definición remite inmediata-

mente a la noción incierta per se de incertidumbre

científica. O, en otras palabras, el principio precauto-

rio plantea a su respecto un presupuesto de incerti-

dumbre, en relación al cual convendría estar particu-

larmente atento, aunque sea mediante la abstención.30

Antonio Benjamín enfatiza que el derecho am-

biental tiene entre sus objetivos el reconocimiento

científico y tecnológico: primero para entender los

problemas ambientales; segundo, para ofrecer solu-

ciones viables y eficientes. La duda científica es uno

de los aspectos más inquietantes del derecho am-

biental ¿La sustancia X es segura? ¿La especie A

desaparecerá o no? La ciencia no responde a todas

las preguntas que nos interesan desde el punto de

vista del medio ambiente. Si no sabemos, mejor no

asumir el riesgo, pues los perjuicios tienden, frecuen-

temente, a ser irreversibles.31

La incertidumbre, si bien de amplísimo rango,

prácticamente jamás llegará a desaparecer por com-

pleto y para siempre, pues “la incertidumbre es in-

herente a los problemas ambientales”, como lo ex-

presara el Banco Mundial en su informe 1992 (Banco

Mundial 1992: 40). Con razón los tribunales norte-

americanos han dicho que: “Esperar certidumbre nor-

malmente nos habilitará solamente a reaccionar y no

para una regulación preventiva.” (Ethyl Corp v. EPA).

Es que, como lo señala Elena Highton,“no hay cál-

culos científicos que demuestren que la exposición a

una sustancia contaminante en una concentración

determinada sea segura”.32

EL DILEMA DE LA SOCIEDAD POSINDUSTRIAL

Valen entonces las cavilaciones docentes de Carlos

Casabona33 en el sentido que “es dudoso que en la

actual sociedad del riesgo puedan aceptarse sin más

matices afirmaciones como la apuntada por Kiun-


däuser, cuando sostiene que “para la seguridad de

ciertos ámbitos de la vida que están expuestos a gran-

des peligros deben prohibirse ciertas acciones en tanto

no se haya demostrado su carácter inofensivo”, pues

su puesta en práctica comportaría la paralización de

actividades de gran trascendencia económica que se

vienen realizando en la actualidad sin excesivas opo-

siciones”.

“En efecto, es evidente que el Derecho no puede

garantizar de modo absoluto la incolumidad de los

bienes jurídicos ante cualquier forma de riesgo o de

peligro para los mismos. El cumplimiento por parte

de aquellos de su función social hace inevitable la

aceptación de un cierto riesgo para los mismos, lo

cual es conocido en la Dogmática penal como ‘riesgo

permitido’. Pero, como se deduce de su propia des-

cripción, el riesgo permitido apunta a un riesgo co-

nocido, hasta cierto punto mensurable y previsible,

lo que aboca como efecto a la prevención”.

“El dilema que surge ahora en la sociedad posin-

dustrial, del desarrollo biotecnológico y del impacto

ambiental, consiste en despejar el interrogante de en

qué medida es válido y aceptable aquel paradigma

en relación con el riesgo ciertamente sospechado,

pero no previsible, del riesgo no cuantificable o men-

surable en sus dimensiones esenciales, del riesgo in-

cierto por ser inciertos los soportes científicos que

podrían identificarlo y describirlo”.

“Mientras que el Derecho tradicional de la pre-

vención ha venido basándose inexcusablemente en

la idea de la previsión o de la previsibilidad, esto es,

en las certidumbres más o menos precisas, buscan-

do la reducción de los riesgos y su probabilidad, la

precaución se orienta hacia otra hipótesis, la de la

incertidumbre: la incertidumbre de los saberes cien-

tíficos. Supone el tránsito del modelo de previsión

(conocimiento del riesgo y de los nexos causales) al

de incertidumbre del riesgo, al de incalculabilidad

del daño y del posible nexo causal entre uno y otro,

respecto a lo cual existe una presunción generalmente

sustentada en cálculos estadísticos y en probabilida-

des. Ambos modelos confluyen, no obstante, en la

prevención de un daño temido, que es el objetivo

común”.

LA JURISPRUDENCIA DEL DERECHO COMPARADO

DEL CONSEJO DE ESTADO FRANCÉS34

1) Greenpeace c. Francia, el 25/02/1998, hizo lugar

al reclamo de la asociación ecologista Greenpeace,

para que se suspendiera la autorización del cultivo

en dicha nación europea de tres especies de maíz

transgénico, basándose explícitamente para ello en

el principio de precaución, con sustento normativo

en el artículo 200-1 del Código Rural (texto según ley

Barnier).

2) Caso de la vaca loca, el 24/07/99 intervino a

raíz del recurso contra un decreto del gobierno que

prohibía la elaboración de alimento para bebés con

base en ciertos tejidos o líquidos corporales de origen

bovino que presentaban riesgos potenciales de trans-

misión del virus EEB (encefalopatía espongiforme

bovina). El tribunal sostuvo la aplicabilidad del prin-

cipio de precaución que se impone en materia de

salud pública.

DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

EUROPEA (TJCE)

1) Al juzgar la razonabilidad de una norma comuni-

taria adoptada en 1993, que prohibió el empleo por

parte de los barcos pesqueros de redes de más de

2,500 metros de largo.

2) Asimismo, al examinar una medida adoptada

en 1996 por la Comisión Europea, en virtud de la

cual prohibió el ingreso de carne bovina proveniente

de Gran Bretaña, a raíz de la crisis de la vaca loca.

El 5 de mayo de 1998, el Tribunal dictó, conjun-

tamente, las sentencias sobre el fondo de estos asun-


tos, con los mismos fundamentos, reconociendo el

valor normativo del principio de precaución: “Cuan-

do subsisten dudas sobre la existencia o alcance de

riesgos para la salud de las personas, las institucio-

nes pueden adoptar medidas de protección sin tener

que esperar a que se demuestre plenamente la reali-

dad y gravedad de tales riesgos”.

DE LA CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA 35

En los casos en los que se ha planteado el tema, ha

evitado cuidadosamente pronunciarse.

DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO

El órgano de apelación de la Organización Mundial

de Comercio (OMC) en su decisión de 1998, se incli-

nó por la posición norteamericana, entendiendo que

aún no había uniformidad de criterios para conside-

rar al principio de precaución como una regla de

derecho internacional, al menos fuera del derecho

ambiental.36

LA IMPORTANCIA DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO

El principio precautorio reviste vital importancia en

la resolución de las causas ambientales.37

Se dice que los principios poseen una estructura

abierta y flexible;38 no obstante lo cual, también se

afirma que los principios tienen una dimensión que

falta en las normas: la dimensión del “peso” o impor-

tancia.39 Pero, por aquel carácter, no puede estable-

cerse en abstracto una jerarquía entre los principios,

y eso hace que no pueda existir una ciencia sobre su

articulación, sino una prudencia en su ponderación.40

Es decir, como se indica, los jueces lo sopesan, los

ponderan, para poder decidir cuál aplicar al caso y

en qué medida. Los principios no pueden aplicarse

lógico-deductivamente como las reglas.41 Así, los prin-

cipios dependen de y requieren ponderación, que es

la forma de aplicación de los principios.42

En este aspecto, como una forma de directriz, el

magistrado del Poder Judicial federal mexicano, Neó-

fito López Ramos,43 destaca que el mismo Robert

Alexy (2001: 86), concibe a los principios como man-

datos de optimización, y sostiene que el punto deci-

sivo entre reglas y principios es que estos últimos son

normas que ordenan que algo “sea realizado en la

mayor medida posible, dentro de las posibilidades

jurídicas y reales existentes”.

Por lo expuesto, las funciones de los principios,

son concebidas de tal forma que “de faltar, cambia-

ría el carácter de una institución o de todo el dere-

cho, la consecuencia práctica es o debe ser que el

principio se erige en criterio preferente para la inter-

pretación de las normas singulares de su grupo o

institución, por cuanto se supone que dota de senti-

do unitario y coherente al conjunto normativo”.44 Este

efecto de irradiación es el identificado por Robert


Alexy.45 De esa manera, se concluye, con razón, afir-

mando que el derecho ambiental debe tener preemi-

nencia o mayor peso por grado sobre los derechos de

propiedad o de industria, por ejemplo, y ese efecto

irradia el texto constitucional, e influyen su interpre-

tación en sede judicial o administrativa sobre el con-

tenido y alcance de esos derechos.46

LA JURISPRUDENCIA AMBIENTAL ARGENTINA

El principio analizado ha recibido favorable acogida

en nuestra doctrina judicial en un fallo de la Cámara

Federal de La Plata, del 8 de julio 2003, “Asociación

Coordinadora de Usuarios, Consumidores y Contri-

buyentes c/ ENRE- EDESUR s/ Cese de obra de ca-

bleado y traslado de Subestación Transformadora”,

proveniente del juzgado federal Nº 2 de la localidad

de La Plata, atento a la duda científica para determi-

nar si los campos electromagnéticos de frecuencia

extremadamente baja, pero de exposición a largo pla-

zo, constituyen la causa de afecciones cancerígenas,

con relación a una planta transformadora de media

tensión a baja tensión, denominada Subestación So-

bral, ubicada en Ezpeleta, partido de Quilmes.

El estado de incertidumbre técnica a que da lu-

gar este ejemplo queda demostrado, a juicio del Tri-

bunal, por las recientes investigaciones llevadas a

cabo por la Agencia Internacional para la Investiga-

ción del Cáncer, una instancia de la Organización

Mundial de la Salud (OMS), como de la IARC, el Con-

sejo de Salud de los Países Bajos y por un experto

Grupo de Consejeros del Consejo Nacional de Pro-

tección Radiológica del Reino Unido. Este último or-

ganismo concluyó que “se mantiene la posibilidad

de que las exposiciones intensas y prolongadas a los

campos electromagnéticos puedan aumentar el ries-

go de leucemia en niños”.47

También la Suprema Corte de Justicia de la Pro-

vincia de Buenos Aires ha recurrido a dicho concep-

to, en sentencia del 19/05/98, en el caso Almada y

otros c/ Copetro S.A.,48 daños por contaminación del

aire, provenientes de una industria productora de

coque, con la cita del mencionado Principio 15 de

Río. Asimismo, el 19/02/02, en el caso Ancore c/

Municipalidad de Daireaux,49 en relación al funcio-

namiento de un establecimiento dedicado al engor-

de de ganado intensivo. Los tribunales del interior

argentino, también registran fallos de trascendencia,

en los que se invocó como fundamento de la senten-

cia el principio precautorio. Así por ejemplo, en un

caso de resonancia pública, Villibar, Silvana N. c/

Provincia de Chubut y otros, en relación a la explota-

ción de una mina de oro, en sentencia cautelar de la

Cámara de Apelaciones Civil, Comercial y Laboral de

Esquel, del 24/07/03.

NOTAS

1 Ampliando, Estrada y Aguilar (2003) señalan que: “Las

formulaciones más notables del principio de precaución

están contenidas en el Convenio Marco de las Naciones

Unidas sobre el Cambio Climático, el Acuerdo sobre la

conservación y manejo de poblaciones de peces

transzonales y altamente migratorias, el Protocolo de

Cartagena sobre seguridad de la biotecnología del

Convenio sobre la diversidad biológica y el Acuerdo

sobre medidas sanitarias y fitosanitarias de la Organiza-

ción Mundial de Comercio. En ese orden, la Republica

Argentina aprobó la Convención Marco de las Naciones

Unidas sobre el Cambio Climático, por Ley 24.295 de 7/

12/93, publicada en el Boletín Oficial el 11/01/94, y

ratificada el 11/03/94, en cuyo texto se instituye el mismo

principio precautorio, a través del artículo 3.3, donde se

dice: “Las partes deberían tomar medidas de precaución

para reducir al mínimo las causas del cambio climático y

mitigar los efectos adversos. Cuando haya amenaza de

daño grave e irreversible, no deberían utilizarse la falta de

total certidumbre científica como razón para postergar

tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y

medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser


eficaces en función de los costos a fin de asegurar

beneficios mundiales al menor costo posible”. Asimismo,

el Convenio sobre diversidad biológica, por Ley 24.375

de septiembre de 1994, publicada en el Boletín Oficial el 6

de enero de 1994. En el Preámbulo de dicho documento

las partes contratantes observan que es vital prever,

prevenir y atacar en su fuente las causas de reducción o

pérdida de la diversidad natural. También que cuando

exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de

esta diversidad no debe alegarse la falta de pruebas

científicas inequívocas como razón para aplazar las

medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa

amenaza. Por último, para finalizar los acuerdos fruto de

dicha conferencia, conforme lo establecido en el artículo

19 de este Convenio sobre diversidad biológica, designó

un grupo especial, que luego de varios años de debate,

redactó el denominado Protocolo sobre bioseguridad de

Cartagena, aprobado el 29 de enero de 2000 en Montreal,

que al superar las 50 ratificaciones de los Estados Parte,

entró en vigor desde el 11/09/2003: este Protocolo

introduce en forma expresa el principio de precaución

(artículo 1, y anexo III, metodología). Para ampliar véase,

la obra de Drnas de Clément et al. (2001), J. Barbosa

(1993). Compulsar el trabajo de S. Livellara (2003) con el

artículo de Cafici (2003).

2 Tripelli (2001).

3 En la misma década de 1970, el principio de precaución

se extendió luego al derecho internacional delineándose el

mismo en la Conferencia de Estocolmo del Medio

Ambiente de 1972. En 1982, con la Convención sobre el

derecho del mar, se previó en su artículo 206 la protección

y preservación del medio marino, debiendo el Estado

evaluar los efectos potenciales de actividades que podrían

implicar una polución importante o modificaciones

considerables. Más adelante, en la Declaración Ministerial

de la Segunda Conferencia Internacional sobre la Protec-

ción del Mar del Norte, Londres 1987, se reconoció la

necesidad de adoptar el principio precaución, reiterada en

1990, en la Tercera Conferencia Internacional sobre este

tema. Posteriormente, el principio se fue afirmando en

diversas conferencias internacionales: la Convención

sobre la protección y utilización de los cursos de agua

transfronterizos y de lagos internacionales Helsinki, 1992;

la Convención de París para la protección del medio

marino del Atlántico noreste, septiembre de 1992; el

Acuerdo relativo a la conservación y gestión de stock de

peces, Nueva York, 1995; el Acuerdo para la aplicación de

medidas sanitarias y fitosanitarias de Markesh de 1994; el

Protocolo de Oslo de 1994 en materia de polución

atmosférica. Aunque la primera convención que lo plasmó

en forma concreta y estableció a la vez un mecanismo

para llevarlo a cabo, fue la Convención de Bamako de

1991 relativa a la prohibición de importar desechos

peligrosos y a controlar sus movimientos transfronterizos

en África.

4 Andorno (2003: 29ss) señala: “A nivel europeo, el

Tratado de Maastricht de 1992 incluyó en su artículo 130

R el principio de precaución como uno de los pilares de la

política comunitaria. Con la revisión por el Tratado de

Ámsterdam de 1997, el mismo texto fue reiterado en el

artículo 174. Asimismo, resulta útil recordar que el 2/2/

2000 la Comisión Europea aprobó la comunicación que

fija una serie de condiciones para asegurar una aplicación

razonable del principio de precaución y evitar su uso

arbitrario o como simple pretexto para la adopción de

medidas proteccionistas. En diciembre del mismo año, en

la reunión del Consejo Europeo que tuvo lugar en Niza se

aprobó como anexo del denominado Tratado de Niza, una

resolución sobre el principio de precaución. Este docu-

mento luego de constatar que el criterio de precaución “se

afirma progresivamente como principio de derecho

internacional en los ámbito de la protección de la salud y

del medio ambiente” (punto 3), intenta un definición del

mismo. En tal sentido declara que corresponde la

aplicación de dicho principio “cuando exista posibilidad

de efectos nocivos para la salud y el medio ambiente y una

evaluación científica preliminar en base a los datos

disponibles, no permita establecer con certeza el nivel de


riesgo” (punto 7)”. Además, Estrada Oyuela y Aguilar (op.

cit.) destacan que la Unión Europea, mediante Regulación

EC 2002/178 del 28/01/2002, ha establecido pautas

claramente limitantes de su aplicación en los siguientes

términos: “En circunstancias específicas, cuando siguiendo

una evaluación de la información disponible, la posibilidad

de efectos negativos sobre la salud se identifica pero

persiste la incertidumbre científica, medidas de manejo de

riesgo provisionales necesarias para asegurar el alto grado

de protección a la salud elegido en la Comunidad podrán

ser adoptadas, sujeto a una más profunda evaluación de

riesgo una vez disponible mayor información científica al

respecto”. Por último, Andorno (2003: 29) señala que en el

orden interno europeo, a partir del derecho alemán, donde

aparece consagrado expresamente en una serie de leyes, el

principio se ha extendido a la legislación de otros países

de Europa, en especial, de Francia, Dinamarca y Suecia.

Además, España, dictó el Real Decreto 1801/2003, de 26

de diciembre, sobre seguridad general de los productos

(BOE, nº 9, de 10 de enero 2004), que incorpora la

Directiva 2001/95/CE Parlamento Europeo y del Consejo,

de 3 de diciembre de 2001, relativa a la seguridad general

de los productos, en virtud de la cual, se consagra el

principio de precaución, que el real Decreto denomina “de

cautela” (art. 8.2.2º), mediante el cual la Administración

podrá adoptar las medidas que considere oportunas

cuando, tras haber evaluado la información disponible y

aunque subsista incertidumbre científica, se observe la

posibilidad de que existan efectos nocivos para la salud

o la seguridad. Para ampliar sobre el tema, véase

www. indret.com/cas/artdet.

5 Viney (2000).

6 Goldenberg y Cafferatta (2002: 3ss). De este autor puede

consultar también Cafferatta (2003: 1ss).

7 Bergel. Cátedra de Bioética de la UNESCO, Las variedades

transgénicas y el principio de precaución, Comunicación

en Seminario Internacional Biotecnología y Sociedad,

desarrollado los días 16 y 17/11/1999 en la Facultad de

Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires.

8 Gonzalez Arzac (2000).

9 Facciano (2001: 247ss).

10 Principal característica de este principio que lo

diferencia del de prevención.

11 Se presenta aquí una situación paradojal, ya que se

debe evaluar la posibilidad de la producción de efectos

nocivos tal vez desconocidos.

12 La hipótesis de precaución nos pone en presencia de

un riesgo no mensurable, es decir, no evaluable. Es

interesante el trabajo elaborado por Orona y Cimato

(2003), quienes manifiestan que la incertidumbre

científica se deriva habitualmente de cinco características

del método científico: la variable escogida, las medidas

realizadas, las muestras tomadas, los modelos utilizados y

la relación de causalidad empleada. Para sostener

resumidamente que el principio precautorio descansa

sobre la base de dos pilares fundamentales como son la

identificación de efectos potencialmente peligrosos y la

evaluación de riesgo.

13 Andorno (2002: D-1326ss).

14 Según esta exigencia, tales medidas deben ser

soportables para la sociedad que debe asumirlas. No

cualquier magnitud de riesgo potencial justifica una

medida de precaución, en especial si esta última supone

una carga importante para la sociedad, por ejemplo, por

implicar la pérdida de un gran número de puestos de

trabajo.

15 “En lo concerniente a la carga de la prueba, el principio

de precaución autoriza al legislador a disponer en algunos

casos de su inversión, obligando a quien desarrolla

productos o actividades potencialmente dañosas a

acreditar, en la medida de lo posible, que éstos no traen

aparejado riesgos desproporcionados al público o al

medio ambiente. En ese sentido, la Comisión de la Unión

Europea, en una comunicación del 2 de febrero del 2000

sobre las condiciones de aplicación del principio de

precaución, ha aclarado que no propugna la inversión de

la carga de la prueba como regla general, sino que la

prevé como una posibilidad que deberá examinarse caso

por caso”.

16 Kemelmajer de Carlucci (2001).


17 Benjamin (2001).

18 Estrada Oyuela y Soledad Aguilar siguen una postura

restringida y apuntan las “razones que condicionan

racionalmente su aplicación: 1. Se refiere a los procesos de

toma de decisión; 2. Funciona como medida provisional en

un punto del proceso de manejo del riesgo; 3. En conse-

cuencia, se requiere el previo análisis del riesgo y la

conclusión de que existe un riesgo cierto; 4. Es preciso que

ese riesgo sea grave o irreversible; 5. Si concurriendo todo

lo anterior; sin embargo, no hay certeza científica absoluta,

entonces se podrá aplicar el principio de precaución como

medida de manejo de riesgo; 6. Falta de certeza científica

absoluta no puede equipararse a capricho, ni a pálpito, por

el contrario hace falta cierta evidencia científica aunque no

sea absoluta; 7. Esto habilita medidas eficaces en función de

los costos, o sea, no cualquier medida; 8. Aunque no esté

expreso en el Principio 15 de Río, es generalmente

aceptado, que la medida no se puede prolongar indefinida-

mente en el tiempo”.

19 Benjamín (2001).

20 De este magistrado de Brasil, se puede consultar Mirra

(2003 y 2003). En este aspecto creemos que el principio

precautorio va a servir para aliviar, el padecimiento de

“raquitismo de eficiencia”, al decir del profesor Ramón

Ojeda Mestre. Este notable especialista del derecho

ambiental, pone el acento en que la misma, “se va

perfilando más como un derecho preventivo que correcti-

vo o sancionatorio”. En esa línea de pensamiento, Aquilino

Vázquez García (2003) enfatiza que “al derecho ambiental

le interesa sobre todo la prevención del daño ambiental y,

en caso de que éste se genere, le interesa que éste cese a la

brevedad posible, y que se establezcan las condiciones

anteriores de su ocurrencia”. También Jordano Fraga

(2002: 95- 113) refiere que Savia (1993) apunta un giro en

el derecho ambiental de la mano del principio de preven-

ción afirmado en la Declaración de Río. El derecho

ambiental va resultar más proclive a las prohibiciones y

vetos de las actividades dañosas sobre las que existen

incertidumbre científica en cuanto a sus efectos.

21 Andorno (2003: 29). Este mismo autor argentino,

radicado en Alemania, recuerda que Viney (2000: 70)

señala que el principio de precaución, es la actitud que debe

observar toda persona que toma una decisión concerniente

a una actividad de la que se puede razonablemente esperar

un daño grave para la salud o la seguridad de las generacio-

nes actuales o futuras, o para el medio ambiente. Se impone

especialmente a los poderes públicos, que deben hacer

prevalecer los imperativos de salud y seguridad por encima

de la libertad de intercambios entre particulares y entre

Estados. Así, ordena tomar todas las medidas que permitan,

en base a un costo económico y social aceptable, detectar y

evaluar el riesgo, reducirlo a un nivel aceptable y si es

posible, eliminarlo. Al mismo tiempo, el principio de

precaución obliga a informar a las personas implicadas

acerca del riesgo y de tener en cuenta sus sugerencias

acerca de las medidas a adoptar. Este dispositivo de

precaución debe ser proporcionado a la gravedad del riesgo

y debe ser en todo momento reversible.

22 Lemme Machado (1994).

23 Derani (1997). Una preocupación semejante se trasluce

en el debate que se registrara en el Foro virtual IIIC, USAL,

sobre el principio precautorio, de noviembre 2003, que se

puede consultar en página de internet de la Universidad

del Salvador (www.salvador.edu.ar).

24 Mimaré (1998).

25 Ewald en Bergel (op. cit.).

26 Andorno (2002: 1236ss).

27 Ayala (2001).


28 Kourislsky (2000: 151). En ese sentido, véase el

excelente trabajo de Bergel (2002), donde se lee: “La

diferencia entre riesgo potencial y riesgo verificado es lo

que diferencia precaución de prevención. Mientras la

precaución hace referencia a un riesgo potencial, la

prevención parte de considerar el riesgo comprobado”.

Cabe señalar que en su trabajo, remite también

a Kourilsky-Viney (1999: 15ss).

29 Facciano (2001), con referencia de Lacoune (1997), a

su vez citado por Bergel: El principio precautorio y la

transgénesis de las variedades vegetales, versión prelimi-

nar, inédito.

30 Cans (2000: 195ss), Secretaría de Investigación del

Derecho Comparado, Corte Suprema de Justicia de la

Nación. En la Conferencia de Wingspread, ciudad de

Racine, Estado de Wisconsin, celebrada en enero de 1998,

fruto del Encuentro nacional de académicos y especialistas

de derecho ambiental, convocado por Science and

Environmental Health Network (SEHN), de los Estados

Unidos de América, se concluyó que “Cuando una

actividad amenaza con dañar a la salud humana o al medio

ambiente, deben adoptarse las medidas precautorias

pertinentes, aun cuando todavía no se hayan establecido

plenamente y de modo científico relaciones de causa-

efecto”. Véase Walsh (2000).

31 Benjamin (2001). También véase del mismo autor

Benjamin (2001: 57ss).

32 Highton (1993).

33 Casabona (s/f).

34 Andorno (2002: D-1-236ss).

35 A. Tripelli, en El principio de precaución en la

bioseguridad (pp. 283ss), Tercer Encuentro de Colegios

de Abogados sobre Temas de Derecho Agrario, informa

que “La Corte Internacional de Justicia, órgano internacio-

nal que al momento de juzgar un caso concreto tiene

facultad para decidir si una práctica de los Estados

constituye una norma de Derecho Internacional general o

consuetudinaria, tuvo oportunidad de hacerlo en dos

casos, pero sin embargo prefirió abstenerse. El primero de

estos casos fue el de Nueva Zelanda con Francia en 1995

(que pretendió reabrir el caso, con motivo de los ensayos

nucleares de 1974, que se proyectaban repetir a partir de

1995). Según Nueva Zelanda, dicha nación europea, antes

de llevar a cabo dichos ensayos, se veía obligada por el

principio de precaución a realizar un estudio de impacto

sobre el medio ambiente y demostrar que dicha actividad

no provocaría daño alguno. Francia por su parte, manifes-

tó que, a pesar de no ser éste el tema fundamental del

debate, cumplía con las últimas exigencias de derecho

internacional en materia de prevención de daños al medio

ambiente. Pero indudablemente, esta manifestación no

implicaba admisión alguna sobre la inversión de la carga

de la prueba ni sobre el alcance del principio de precau-

ción; la Corte decidió que no debía reabrirse el caso pues

los hechos invocados por Nueva Zelanda variaban del

caso original de 1974. El segundo caso fue el de

Gabsikovo-Nagymaros (Hungría c/ Eslovaquia). Hungría

invocó el principio de precaución para justificar el

incumplimiento de un tratado firmado en 1977 con

Checoslovaquia, relativo a la construcción de esclusas

sobre el río Danubio. En su planteo, el gobierno húngaro

proponía combinar el principio de precaución con la

obligación de no causar un daño al medio ambiente de

otros países. Para ello, el Estado que se proponía llevar a

cabo una actividad peligrosa tenía la obligación de

demostrar que ésta no tendría efectos nocivos. Si así fuera,

ese Estado debía modificar o abandonar el proyecto.

Eslovaquia, por su parte, estimó que Hungría no había

probado que el principio de precaución formaba parte del

Derecho Internacional y que, sólo demostró que era un

principio rector. La Corte, en su fallo, sólo hizo referencia

al principio de prevención al decir que “la Corte no pierde

de vista, en el campo de la protección al medio ambiente,

la vigilancia y la prevención se imponen en virtud del

carácter irreversible de los daños provocados al medio

ambiente y de los límites de los mecanismos de reparación

para este tipo de daños...”

36 Estados Unidos y Canadá contra la Unión Europea, a

raíz de la decisión de esta última de prohibir el ingreso de

carne bovina tratada con hormonas sintéticas, proveniente


de América del Norte, sobre la base del principio de

precaución.

37 Prado (1985: 31), explica que la función que cumplen

los principios, resumida, es la siguiente: a) función

informadora; b) función de interpretación; c) los principios

como filtros; d) los principios como diques; e) los

principios como cuña; f) los principios como despertar de

la imaginación creadora; g) los principios como

recreadores de normas obsoletas; h) capacidad

organizativa/compaginadora de los principios; i) los

principios como integradores del ordenamiento jurídico.

38 Ciancardo (s/f).

39 Dworkin (1989: 77, nota 6).

40 Zagrebelski (1995).

41 Sabelli (2003-I: 25).

42 Alexy (1997).

43 López Ramos (2003).

44 López Ramos (2003: 9ss).

45 Alexy (2001: 86).

46 López Ramos (2003: 9ss).

47 En otra causa, caratulada Castellani, Carlos E. Y otros s/

acción de amparo, el 11 de marzo de 2003, el Tribunal

Superior de la provincia de Córdoba, tuvo ocasión de

pronunciarse sobre las siguientes cuestiones: ¿Constituyen

las antenas de telefonía celular una amenaza para el medio

ambiente? ¿Ponen en peligro o riesgo el ambiente, o la

salud, o la seguridad? ¿Generan ciertamente perjuicio al

medio ambiente? La exposición a campos magnéticos,

provenientes de dichas instalaciones ¿producen lesión

manifiesta a la salud, a la vida, al medio ambiente? La

denominada corona electromagnética ¿es potencialmente

peligrosa o más aún, dañina para la salud o el medio

ambiente? La exposición a la radiación de radiofrecuencia, a

través de antenas de telecomunicación ¿produce contamina-

ción visual, sonora y electromagnética? ¿Existen pruebas

convincentes de los efectos nocivos de la radiación no

ionizante? Es cierto que la Organización Mundial de la

Salud ha iniciado el Proyecto Internacional de Investigación

de campos electromagnéticos, para dar respuesta adecuada

a estos interrogantes de la ciencia. Los mosoportes de

antenas, las posibles contaminaciones que causan las

estaciones de base del sistema de telecomunicaciones

móviles, es la cuestión que debió abordar el Tribunal

Superior de Justicia de Córdoba, en el fallo del 11 de marzo

2003, en el marco de un proceso de amparo, iniciado por el

mencionado Carlos Castellani y otros, contra la municipali-

dad de la ciudad de Oncativo, donde se erigirían cuatro

antenas de telefonía celular. En una sentencia de enorme

relevancia doctrinaria judicial, el tribunal por mayoría

rechazó la demanda, por cuestiones formales (mayor debate

y prueba); sin embargo, el voto de la minoría, en disidencia

en cuanto a lo resuelto en el fondo de la controversia, dejó

sentada la posición que ante la duda científica, recoge en su

plenitud el principio precautorio. Para un comentario de este

fallo, véase Cafferatta (2003 y 2003a).

48 SCJBA, Almada y otros c/ Copetro SA”, JA, 1999-I-

259, con nota de Messina de Estrella Gutiérrez, Graciela

Nora: “La efectiva prevención del daño ambiental”. En esa

misma línea argumental puede verse: Suprema Corte de

Bangladesh, sentencia 7-7-2001, Farooque c/Govermente

of Bangladesh, en www.elaw.org./resources, en la que se

hace lugar a la demanda y se ordena que el director

general de la Dirección del Medio Ambiente garantice que

las industrias y las fábricas clasificadas del tipo “rojo”,

según la norma 7 de las Enviroment Conservation Rules y

por el principio precaución comprendido en la Act de

1995, tendrán la obligación de adoptar las suficientes

medidas adecuadas para controlar la polución en el

período de un año a partir de la fecha de la recepción de

esta sentencia, en Investigaciones I (2002) Secretaría de

Investigación de derecho comparado Corte Suprema de

Justicia de la Nación de la República Argentina.

49 SCJBA, Ancore c/ Municipalidad de Daireaux, JA,

2002-IV-397, con nota de J. Esaín: El Derecho Agrario y la

cuestión de los feed lots”.

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Néstor A. Cafferatta. Catedrático argentino. El INE acaba de publicar de este autor la obra Introducción al derecho ambiental, INE-PNUMA,México, 2004.


Novedades INE

DERECHO AMBIENTAL

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Esta obra es una magnífica introducción a las cuestiones más novedosas del

derecho ambiental.

Se trata de un trabajo que constituye una lúcida investigación y un meritorio

esfuerzo de sistematización, transmisión de conocimientos, experiencias y

doctrina, que fortalece la cultura jurídica ambiental, y que se ofrece como

material de imprescindible lectura para los operadores del derecho.

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Reunión de trabajos de especialistas de Hispanoamérica y los Estados Unidos,

quienes presentan sus reflexiones sobre el ejercicio profesional del derecho,

la investigación y la función pública vinculados al derecho ambiental.

AGUAS NACIONALES Y DECRETOS DE VEDA 23

El agua es un recurso natural finito, vulnerable y

vital, cuya ubicación no es homogénea en nuestro

país cuya disponibilidad es insuficiente en gran par-

te de su territorio.

Por ello, su administración debe realizarse cui-

dando su conservación, atendiendo a su vinculación

con otros recursos naturales; en beneficio social, y

por lo mismo, distribuyéndola bajo principios de equi-

dad, de manera tal que los gobernados puedan sa-

tisfacer sus necesidades de consumo y desarrollar

sus actividades productivas.

Bases constitucionales y legalespara la expedición de reglamentospara la extracción y distribuciónde aguas nacionales y de decretosde veda

BLANCA ALICIA MENDOZA VERA

El logro de esos fines depende de los actos que

dentro del marco constitucional y legal debe emitir la

autoridad federal y de la participación corresponsa-

ble de los órdenes de gobierno estatal y municipal,

así como de los usuarios y de la sociedad en general,

en tanto que la preservación y distribución equitati-

va del recurso nos interesa a todos.

Los reglamentos para la extracción y distribución

de las aguas nacionales, los decretos de veda y las

declaratorias de reserva son ordenamientos de gran

trascendencia para lograr los propósitos citados, lo


que reconoce la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos al prever expresamente que el Ti-

tular del Poder Ejecutivo Federal es competente para

expedirlos en casos de interés público.

El artículo 27 constitucional establece que la pro-

piedad de las tierras y aguas comprendidas dentro

de los límites del territorio nacional, corresponde ori-

ginariamente a la Nación, termino éste que debe

entenderse referido a la Federación.

La propia norma señala que son aguas naciona-

les, en términos generales, las superficiales, las del

subsuelo y las de los mares territoriales en la exten-

sión y términos que fije el derecho internacional; que

las mismas, son inalienables e imprescriptibles y que

su explotación, uso o aprovechamiento no podrá rea-

lizarse sino mediante concesión que otorgue el Eje-

cutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condicio-

nes que establezcan las leyes.

La interpretación del artículo 27 de la Constitu-

ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, en

concordancia con la fracción I del artículo 89 del

propio ordenamiento, lleva a concluir que las facul-

tades para reglamentar la extracción o utilización

de las aguas nacionales, establecer zonas vedadas

y reservas sobre dichas aguas deben ejercerse di-

recta y únicamente por el Presidente de la Repúbli-

ca, en tanto que a él corresponde proveer en la

esfera administrativa a la exacta observancia de la

Ley.

El imperativo constitucional, consistente en que

los reglamentos o decretos y declaratorias indicados,

deben ser expedidos por el Titular del Poder Ejecuti-

vo Federal, ha sido cumplido puntualmente por el

legislador federal al establecer en los artículos 6°,

fracciones I y II y 38 de la Ley de Aguas Nacionales,

en concordancia con el artículo 27 constitucional,

que el mismo está facultado para:

••••• Reglamentar la extracción y utilización de las

aguas nacionales;

••••• Establecer zonas de veda, así como suprimirlas; y

••••• Declarar la reserva de aguas.

De conformidad con lo que señala el artículo 38 de

la ley citada, es factible expedir ordenamientos como

los indicados en los siguientes casos que la misma

considera de interés público y que consisten en:

a. Prevenir o remediar la sobreexplotación de los

acuíferos;

b. Proteger o restaurar un ecosistema;

c. Preservar fuentes de agua potable o protegerlas

contra la contaminación;

d. Preservar y controlar la calidad del agua; o

e. Por escasez o sequía extraordinarias.

Al expedir tales ordenamientos, el titular del Po-

der Ejecutivo federal habrá de expresar los motivos,

basados siempre en estudios técnicos e ineludible-

mente vinculados a la disponibilidad del recurso, por

los que considera que resulta necesaria su emisión,

estudios que por otra parte deben ser debidamente

publicados.

Además, habrá de considerarse, partiendo de los

citados casos de interés público en cuál o cuáles

procede la expedición de un reglamento para la ex-

tracción y distribución de aguas nacionales y la de

un decreto de veda.

Asimismo, será necesario, por así ordenarlo el ar-

tículo 73 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacio-

nales, aunque signifique ir más allá del texto de di-

cha Ley, dar participación a los usuarios, a través de

los consejos de cuenca y a falta de estos, a través de

las organizaciones de usuarios en la formulación de

los citados estudios. Esto tratándose de reglamentos

y decretos de veda.

Los consejos de cuenca son instancias de coordi-

nación y concertación entre la Comisión Nacional

del Agua, las dependencias y entidades de las ins-

tancias federal, estatal o municipal y los represen-


tantes de los usuarios de la respectiva cuenca hidro-

lógica para formular y ejecutar programas y acciones

para la mejor administración de las aguas, el desarro-

llo de la infraestructura hidráulica y de los servicios

respectivos, así como para la preservación de los re-

cursos de la cuenca (artículo 13, primer párrafo de la

Ley de Aguas Nacionales).

Dichos consejos, conforme lo establece el artícu-

lo 15 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales,

tienen la delimitación territorial que comprenda el

área geográfica de la cuenca o cuencas hidrológicas

en que se constituyan y se integran por:

1. El Director General de la Comisión, quien los pre-

side y tiene voto de calidad en caso de empate.

2. Los representantes de los usuarios, que fungen

como vocales; tienen voz y voto y su número

debe ser cuando menos paritario con el resto de

los integrantes del Consejo de Cuenca.

3. Los invitados, carácter que tienen:

••••• Los titulares de los poderes ejecutivos de las

entidades federativas que queden comprendi-

das dentro del ámbito del Consejo de Cuenca

de que se trate y deben ser convocados por la

Comisión y tienen voz y voto.

••••• Las dependencias y entidades del gobierno

federal, de los gobiernos de los estados y de los

ayuntamientos, así como las instituciones, orga-

nizaciones y representantes de las agrupaciones

de la sociedad interesadas, cuya participación,

el Consejo de Cuenca, considere conveniente

para su mejor funcionamiento. Estos invitados

sólo tienen derecho a voz.

4. Un Secretario Técnico, nombrado por el Director

General de la Comisión y que sólo cuenta con

voz.

La legislación en materia de aguas nacionales,

otorga una importancia fundamental a los Con-

sejos de Cuenca, al establecer que los mismos

habrán de participar dentro de los procedimien-

tos para la expedición de ordenamientos como

los que se comentan, e incluso en la vigilancia

de su aplicación y cumplimiento.

REGLAMENTOS PARA LA EXTRACCIÓN Y DISTRIBUCIÓN

DE AGUAS NACIONALES

Son los ordenamientos por los que el titular del Poder

Ejecutivo federal, previos los estudios técnicos que

con la participación de los usuarios, se realicen y

publique la Comisión Nacional del Agua, fija los vo-

lúmenes de extracción y descarga que se podrán

autorizar y establece las restricciones, modalidades o

disposiciones especiales a que deberá sujetarse el

ejercicio de los derechos de los concesionarios o asig-

natarios para explotar, usar o aprovechar aguas na-

cionales, superficiales o del subsuelo, conforme a su

disponibilidad y a las características de la zona, para

lograr la administración racional e integral del recur-

so y conservar su calidad.1

El objeto de dichos reglamentos consiste por tanto,

en lograr la administración racional,adecuada del re-

curso; administrarlo integralmente, en atención al volu-

men que respecto de él exista en la cuenca y acuíferos

de que se trate y, además, conservar su calidad, lo que

a nuestro juicio, implica evitar su contaminación.

La expedición de reglamentos para la extracción

y distribución de aguas nacionales, se sujeta a lo

siguiente:

PRIMERO. AL CONOCIMIENTO DE LA DISPONIBILIDAD DE VO-

LÚMENES EN LAS CORRIENTES, DEPÓSITOS O ACUÍFEROS DE LA CUENCA

O ZONA DE QUE SE TRATE.

La determinación de la disponibilidad de las

aguas nacionales en la zona a reglamentar, debe

efectuarse por la Comisión Nacional del Agua, pre-

viamente a la realización de los estudios técnicos

en los que se sustentará la expedición del regla-

mento, al ser fundamental para determinar si debe

o no conocer, cuál es el volumen de las aguas cuyo


uso, aprovechamiento o explotación pretende re-

glamentarse y una vez conocido, si hay o no dispo-

nibilidad del mismo.

SEGUNDO. LA ELABORACIÓN, PREVIAMENTE, A LA EXPEDICIÓN

DEL REGLAMENTO, DE ESTUDIOS TÉCNICOS, EN LOS QUE DEBE

PROMOVERSE LA PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS Y QUE DEBEN

PUBLICARSE.

TERCERO. LA DETERMINACIÓN DEL NOMBRE, UBICACIÓN Y

DELIMITACIÓN DE LAS CORRIENTES, DEPÓSITOS O ACUÍFEROS EN

RELACIÓN CON LOS QUE PRETENDA REGLAMENTARSE LA EXTRACCIÓN

Y DISTRIBUCIÓN DE AGUAS NACIONALES.

CUARTO. LA DETERMINACIÓN DE LA CAUSA O CAUSAS DE UTI-

LIDAD PÚBLICA QUE HACEN NECESARIA LA EXPEDICIÓN DEL REGLA-

MENTO.

En este aspecto, resultan aplicables a nuestro

juicio, de entre las hipótesis que como casos de inte-

rés público prevé el artículo 38 de la Ley de Aguas

Nacionales, las siguientes:

a. Prevenir la sobreexplotación de los acuíferos.

b. Proteger o restaurar un ecosistema.

c. Preservar fuentes de agua potable o protegerlas

contra la contaminación.

d. Preservar y controlar la calidad del agua.

QUINTO: FORMULACIÓN DEL ANTEPROYECTO DE REGLAMEN-

TO. Este anteproyecto deberá contener además de

las normas con base en las que se expide, un capítu-

lo de considerandos y otro en el que se incluirán las

disposiciones respectivas, las que entre otras cues-

tiones deben hacer referencia a los volúmenes de

extracción y descarga que se podrán autorizar, las

modalidades o límites a que se sujetará el derecho

de los concesionarios o asignatarios, normas aplica-

bles en materia de transmisiones, etc.

Las manifestaciones que formulen los interesa-

dos, habrán de ser materia de estudio por parte de la

Comisión Nacional del Agua, de ser admisibles, da-

rán lugar a que se modifiquen alguna o algunas de

las normas del anteproyecto.

SEXTO. PROYECTO DE REGLAMENTO. Este proyecto que

habrá de someterse al Titular del Poder Ejecutivo

Federal contendrá los elementos del Anteproyecto y

las modificaciones que se hubiesen realizado al mis-

mo, con base en los argumentos y pruebas de los

interesados.

SÉPTIMO. EXPEDICIÓN Y VIGENCIA DEL REGLAMENTO. Los

reglamentos para la extracción y distribución de aguas

nacionales deben ser expedidos por el Presidente de

la República y publicados en el Diario Oficial de la

Federación. Conforme lo establece el artículo 74 de la

Ley de Aguas Nacionales, se aplican a partir de su

entrada en vigor tanto a los aprovechamientos de aguas

superficiales y del subsuelo existentes al momento de

su expedición, como a los que se autoricen con poste-

rioridad, lo que significa que su expedición no impide

que se otorguen nuevos aprovechamientos.

DECRETOS DE VEDA

Son ordenamientos que, previos los estudios técni-

cos que la Comisión Nacional del Agua realice con la

participación de los usuarios y publique, expide el

titular del Poder Ejecutivo federal en casos de interés

público, cuando en circunstancias de sequía extraor-

dinarias, de sobreexplotación grave de acuíferos o en

estados similares de necesidad o urgencia por causa

de fuerza mayor, resulte necesario establecer moda-

lidades o limitar total o parcialmente los usos del

agua con el objeto de proteger su calidad en las cuen-

cas o acuíferos, o bien, cuando no sea posible man-

tener o incrementar las extracciones de dichas aguas,

a partir de un determinado volumen que fije la Co-

misión. Esto sin afectar el desarrollo integral susten-

table del recurso o hacer que se incurra en riesgo de

inducir efectos perjudiciales, económicos o ambien-

tales tanto a las fuentes de agua en la zona de que

se trate o a los usuarios del recurso.

La expedición de decretos de veda procede, a

diferencia de lo que sucede con los reglamentos, úni-


camente en casos en que se presenten situaciones

de excepción en cuanto al uso, aprovechamiento o

explotación de las aguas nacionales, casos que están

determinados por:

a. La existencia de sequías extraordinarias;

b. La sobreexplotación grave de acuíferos

c. La existencia de estados similares de necesidad

o de urgencia por causa de fuerza mayor.

Dadas las situaciones excepcionales que llevan a

su expedición, puede ser materia de dichos decre-

tos, incluso el establecimiento de disposiciones que

limiten totalmente el uso, aprovechamiento o explo-

tación del recurso, lo que desde luego sólo será apli-

cable en casos de extrema gravedad pues en otros

diversos lo procedente será que la Comisión Nacio-

nal del Agua determine, siempre de conformidad con

los estudios previamente practicados, un volumen

máximo de extracción.

En tal hipótesis, el establecimiento del citado vo-

lumen tendrá que realizarse de manera tal que no se

afecte el desarrollo integral sustentable del recurso o

se provoquen riegos de inducir efectos perjudiciales,

económicos o ambientales, en las fuentes de agua de

la zona de que se trate o a los usuarios del recurso.

La expedición de Decretos de Veda se sujeta a lo

siguiente:

1. El conocimiento de la disponibilidad de volú-

menes en materia de aguas superficiales o del sub-

suelo.

2. La realización previa de estudios técnicos, en

la que se debe promover la participación de los usua-

rios y además, deberán ser publicados.

3. Determinación del caso o casos de interés pú-

blico que hacen necesaria la expedición del decreto.

Dichas situaciones son, como ya se indicó, las

referentes a la existencia de sequías extraordinarias,

la sobreexplotación grave de acuíferos, así como la

presentación en la zona o zonas de que se trate de

estados similares de necesidad o urgencia por causa

de fuerza mayor.

La existencia de esas situaciones debe basarse

en los estudios técnicos, mismos cuyos resultados

habrán de llevar a la indudable conclusión de que

en la zona o zonas de que se trate prevalecen situa-

ciones como las indicadas, lo que es de gran relevan-

cia, en razón de que no es posible soslayar que como

tales decretos solamente pueden expedirse en situa-

ciones de gravedad como las señaladas, su constitu-

cionalidad y legalidad dependerá de que realmente

se surten tales hipótesis.

4. Proyecto de decreto de veda. Desde el punto

de vista jurídico formal, la elaboración del proyecto

de decreto de veda habrá de iniciarse una vez que

se publiquen los estudios técnicos y sus resultados,

lo que significa que tratándose de decretos como

los indicados, no es necesaria la formulación de un

Anteproyecto que deba darse a conocer a los inte-

resados.


El proyecto de decreto de veda debe contener los

mismos elementos que los reglamentos para la ex-

tracción y utilización de las aguas nacionales salvo,

desde luego, las cuestiones referentes a los casos de

interés público que dan lugar a su expedición.

En dicho proyecto habrá de precisarse por tanto,

la zona o zonas en las que se aplicará la veda, el

nombre, ubicación y delimitación de las corrientes,

depósitos o acuíferos materia de la misma; la refe-

rencia expresa al volumen máximo de extracción; la

determinación en cuanto a si la veda es temporal o

definitiva, si las limitaciones en materia de extraccio-

nes o descargas son totales o parciales, etc.

5. Expedición y vigencia del decreto. Los decre-

tos de veda, de conformidad con lo que establecen

los artículos 6° fracción I y 38 de la Ley de Aguas

Nacionales, deben ser expedidos por el Presidente

de la República, debiendo establecerse, de acuerdo

con lo que señala el artículo 40 fracción V de la men-

cionada ley, un plazo específicamente determinado

en el que estará vigente.

Dicho decreto podrá prorrogarse de subsistir la

causa o causas de utilidad pública, previstas en el

artículo 38 de la Ley de Aguas Nacionales que cons-

tituyeron el sustento para su expedición. En tal caso

el Presidente de la República deberá expedir un nuevo

decreto a través del que prorrogue el previamente

expedido, expresando en el capítulo de considera-

ciones correspondiente la razón o razones por las

que se toma la determinación de prorrogarlo.

Dichas razones, habrán de estar sustentadas en

consideraciones a través de las que el Poder Ejecuti-

vo federal motive de manera indiscutible el porqué

se hace necesario el que se prorrogue el decreto co-

rrespondiente.

Cabe señalar además que los decretos de veda

también pueden ser modificados, lo que se conside-

ra factible llevar a cabo, incluso antes de la conclu-

sión de su vigencia, o bien a través del decreto por el

que se determine prorrogarlo.

Los Decretos de Veda, sus prórrogas y sus modi-

ficaciones deben publicarse en el Diario Oficial de la

Federación.

Sexto. Supresión de zonas de veda.En términos

del artículo 40 de la Ley de Aguas Nacionales, para

suprimir una zona de veda es necesario que se expi-

da el Decreto correspondiente por parte del Titular

del Poder Ejecutivo Federal.

La supresión de una veda, habrá de llevarse a

cabo una vez que cesen las situaciones excepciona-

les que dieron origen a su establecimiento; es decir,

una vez que se remedie la sobreexplotación de los

acuíferos, se haya restaurado un ecosistema, hayan

cesado las condiciones de escasez o sequía extraor-

dinarias, etc.

En el Decreto, habrá de establecerse la ubicación

y delimitación de la zona en relación con la que se

ha determinado suprimir la veda.

Al efecto, es necesario en concepto de ésta, co-

nocer la disponibilidad del recurso en la zona de que

se trate, previamente a la supresión indicada.

Lo anterior, en virtud de que como consecuencia

de ello, resulta indiscutible, que habrán de formular-

se solicitudes de concesión o asignación, mismas cuyo

otorgamiento, de conformidad con lo que establece

el párrafo segundo del artículo 22 de la Ley de Aguas

Nacionales, queda sujeto a que se tome en cuenta la

disponibilidad del agua conforme a la programación

hidráulica, los derechos de explotación, uso o apro-

vechamiento de agua y el registro de público de de-

rechos de agua, así como en su caso, las reservas

existentes.

De acuerdo con lo que dispone el artículo 37 del

Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, los estu-

dios de disponibilidad media anual del agua, deben

considerar la programación hidráulica, los derechos

inscritos en el Registro y las limitaciones establecidas

en las reglamentaciones y reservas a que el tanto el

propio Reglamento como la Ley de Aguas Nacionales

se refieren.


Podría afirmarse que tratán-

dose de casos como el que se

comenta, mismos que consisten

en dejar sin efectos un Decreto

de Veda por considerarse que

han cesado las condiciones bajo

las que fue expedido, no se re-

quiere la determinación de la dis-

ponibilidad de volúmenes de

agua, argumentando que con la

supresión de dicha veda, en rea-

lidad se está beneficiando a los

usuarios de aguas nacionales de

la zona vedada y a los nuevos

demandantes.

Sin embargo, argumentos como los indicados, no

son suficientes para determinar que no ha lugar a

expedir la citada disponibilidad.

Ello, porque no puede pasar desapercibido, que

habrá casos en los que se limitaron de manera tem-

poral o definitiva o se sujetaron a ciertas modalida-

des los derechos de los usuarios que ya contaban

con títulos de concesión, y que lógicamente, habrán

de argumentar que levantada la veda, deben reco-

nocérseles los derechos de que gozaban con anterio-

ridad a su expedición.

Cuando el recurso es suficiente y hasta abun-

dante, pudiera llegarse a reconocer tal situación,

aunque no debe soslayarse, el principio constitucio-

nal de que las aguas nacionales deben usarse, apro-

vecharse o explotarse en beneficio social y bajo prin-

cipios de equidad, lo que implica, a pesar de esa

suficiencia o abundancia, el que sea indispensable

conocer la disponibilidad del recurso para poder es-

tablecer los volúmenes que pue-

den concesionarse o asignarse a

los usuarios y desde luego, si exis-

te la posibilidad con base en ellos

de concesionar o asignar a los

mismos volúmenes a los usuarios

que quedaron sujetos a modali-

dades o limitaciones.

Con independencia de lo an-

terior, y tal y como ya se ha in-

dicado, la necesidad de que se

expida tal disponibilidad, deri-

va del texto del artículo 22 de la

Ley de Aguas Nacionales, cuyo

cumplimiento resulta obligatorio

para la autoridad hidráulica federal, aunado a ello a

que la propia Ley establece que los Decretos de

Supresión de Vedas, deben establecer las conse-

cuencias y modalidades de la misma, mismas que

se considera por parte de ésta, se basan necesaria-

mente en el conocimiento de la multicitada dispo-

nibilidad, y a que, por otra parte, también debe

hacerse referencia a las características de la supre-

sión de la veda, lo que en mi opinión queda sujeto

al conocimiento de la disponibilidad y a la realiza-

ción de los estudios técnicos correspondientes en la

forma y términos ya precisados.

NOTA

1 Artículos 38, primer párrafo y 39 párrafo primero de la

Ley de Aguas Nacionales y 74, también, primer párrafo

del Reglamento de dicha Ley.

Blanca Alicia Mendoza Vera. Subdirectora General Jurídica de la Comisión Nacional del Agua (CNA).


Novedades INE

EL GOLFO DE MÉXICO

Diagnóstico ambiental del Golfo de México Volumen l.

Margarita Caso, Irene Pisanty y Exequiel Ezcurra (compiladores)

626 pp., 16 cm x 23 cm


Este primer volumen contiene 19 artículos que abordan tres de los cinco grandes

temas en los que se organizó la abundante y rigurosa información de esta obra:la

físico química del Golfo, su biota y sus ecosistemas, además de un resumen

ejecutivo que condensa las valiosas aportaciones de este trabajo

Diagnóstico ambiental del Golfo de México Volumen II.

Margarita Caso, Irene Pisanty y Exequiel Ezcurra (compiladores)

472 pp., 16 cm x 23 cm más un encarte a color


Este segundo volumen contiene 19 artículos que revisan el manejo de

la zona costera del Golfo y sus aspectos socioeconómicos.

LA CONMUTACIÓN DE MULTA 31

El medio ambiente, entendido como el espacio físico

cuyas características y composición hacen posible la

existencia de las condiciones necesarias para que sur-

ja y se desarrolle la vida, ha sido objeto de cambios

que van desde simples transformaciones hasta graves

catástrofes, que han terminado con algunas especies.1

Lamentablemente estos cambios se deben en

buena medida a la acción humana, siendo la conta-

minación del entorno la forma más frecuente de alte-

ración del equilibrio existente en la naturaleza, y un

problema global de los últimos tiempos que podría

La conmutación de multa:una alternativa paraproteger al ambiente

JESÚS BECERRA PEDROTE

agravarse a futuro y poner en riesgo la existencia de

los procesos ecológicos, los sistemas vitales y la di-

versidad genética, entre otros.

En el ámbito internacional problemas como la llu-

via ácida, el efecto invernadero, el agujero de la capa

de ozono, la pérdida de regiones boscosas y la deser-

tización de millones de hectáreas de suelo de culti-

vo, dieron origen desde los años sesenta a una regu-

lación internacional cuyo objeto es la preservación,

conservación y restauración del medio que nos ro-

dea. Por su importancia histórica es conveniente ci-


tar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

Medio Humano, celebrada en junio de 1972 en Esto-

colmo, a partir de la cual se realizaron esfuerzos para

proteger el espacio en donde se encuentra y desarro-

lla la vida; espacio que, cabe señalar, constituye una

unidad donde los ecosistemas, tierras y aguas no

pueden delimitarse.

A nivel nacional, es necesario resaltar que la pro-

tección del medio ambiente no solo se restringe al

ámbito jurídico sino que también abarca al político,

por lo que el cuidado del entorno no puede dejarse

en manos de los particulares, ya que únicamente el

poder público a través de sus facultades y atribucio-

nes puede llevar a cabo una protección efectiva del

mismo. En este sentido, son tareas fundamentales

de la autoridad administrativa de nuestro país garan-

tizar el derecho de toda persona a vivir en un medio

ambiente adecuado, a través de la búsqueda de to-

dos aquellos medios que tengan como finalidad la

preservación, la restauración y el mejoramiento del

ambiente, dado que los daños al entorno implican

siempre una afectación a los derechos de la colecti-

vidad independientemente de que se perturben otro

tipo de derechos.2 Uno de los medios a los que se ha

hecho referencia es el establecimiento de obligacio-

nes a cargo de los particulares frente a la referida

autoridad, que en caso de ser incumplidos traen como

consecuencia la imposición de sanciones.

En estos términos, cuando la autoridad ambien-

tal federal, a consecuencia de la realización de actos

de inspección y vigilancia, detecta el incumplimien-

to de la normatividad ambiental, de acuerdo con lo

establecido en la fracción I del artículo 171 de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente (LGEEPA), podrá sancionar al infractor con

la imposición de una multa, cuyo monto irá de los

veinte a los cincuenta mil días de salario mínimo

general vigente en el Distrito Federal.3

Sin embargo, en los últimos años, junto a la acti-

vidad de la autoridad administrativa ha destacado la

colaboración de la sociedad en lo que se refiere a la

protección al ambiente, ya que en esta materia exis-

te una responsabilidad compartida, puesto que si

bien es cierto que toda persona tiene derecho a un

medio ambiente adecuado para su desarrollo y bien-

estar, como ha quedado establecido, también lo es

que todos los seres humanos tenemos el deber4 de

conservar nuestro entorno y lograr un desarrollo sus-

tentable, como modelo de crecimiento que satisfaga

las necesidades de la generación presente, sin com-

prometer la satisfacción de necesidades de las gene-

raciones futuras. La anterior afirmación nos lleva a

concluir que en la actualidad la tarea de la autoridad

administrativa no solo se restringe a la imposición de

sanciones, sino que abarca también al otorgamiento

de estímulos y beneficios a quienes realicen conduc-

tas que incidan de manera favorable en el ambiente

o tengan un enfoque preventivo, ya que los daños

ocasionados a los elementos naturales son de graves

consecuencias y en muchas ocasiones, irreversibles.

La conmutación de multa,5 figura jurídica incorpo-

rada en 1996 al artículo 173 de la LGEEPA, consiste en

la posibilidad que se otorga a los infractores de la

normatividad ambiental de invertir el monto de las

multas impuestas a consecuencia de un procedimien-

to administrativo de inspección y vigilancia, en la ad-

quisición e instalación de equipo para evitar la conta-

minación, o bien en la protección, preservación o res-

tauración del ambiente y los recursos naturales.

En efecto, la conmutación de multa se incorporó

a la legislación ambiental como una necesidad de

buscar mejoras en el ambiente; esto es, como una

alternativa para los infractores de la legislación am-

biental, mediante la cual, en los casos en que se

encuentren de acuerdo con la resolución mediante

la cual se les impone una sanción económica, reali-

cen inversiones en pro del ambiente y los recursos

naturales, independientemente del cumplimiento que

tiene que dar a la normatividad ambiental. Se deci-

dió agregar dicha figura en nuestra legislación con el


objeto de privilegiar conductas que tengan efectos

sobre el medio ambiente. Se menciona que la con-

mutación es una opción cuando el infractor está de

acuerdo con la sanción, toda vez que eso es lo que

establece la diferencia entre esta figura y el medio

de impugnación respectivo, que en el caso concreto

sería el recurso de revisión.

Por disposición de la fracción XIX del artículo 118

del reglamento interior de la Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), corres-

ponde al Procurador Federal de Protección al Am-

biente (PROFEPA) su otorgamiento.

La importancia de la conmutación radica en que,

por un lado, hace posible la realización de acciones

a favor del ambiente por parte de quienes en una

primera instancia infringieron la normatividad am-

biental, pero también equilibra la intervención de la

autoridad administrativa ya que estimula la puesta

en marcha de tecnologías limpias en los distintos pro-

cesos productivos de las empresas, reduciendo los

costos que implican los procedimientos de inspec-

ción y vigilancia para la colectividad.

Sin embargo, es conveniente señalar que se trata

de una facultad discrecional cuyo otorgamiento está

supeditado a que el proyecto sugerido sea viable, no

se esté ante un caso en donde exista riesgo inminen-

te de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro

grave a los recursos naturales, contaminación con

repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus

componentes o para la salud pública, y a que se

garanticen las obligaciones del infractor.

Estos requisitos y el hecho de que, por disposi-

ción de la ley, la autoridad deberá justificar plena-

mente su decisión de otorgar la conmutación, permi-

ten que los proyectos sean analizados detalladamen-

te y se evite que este instrumento jurídico sea visto

por el infractor como un medio para obtener un be-

neficio personal, o bien para dar cumplimiento a sus

obligaciones ambientales6 por esta vía; empero, di-

cho análisis implica la necesidad de que la unidad

administrativa encargada de poner en estado de re-

solución la solicitud correspondiente, requiera a las

áreas especializadas de la Procuraduría Federal del

Ambiente (PROFEPA) una opinión sobre la viabilidad

de las propuestas y las sugerencias para dar segui-

miento a las mismas, lo cual prolonga el tiempo en

que se deberá resolver sobre la procedencia de la

solicitud y representa, hoy por hoy, uno de los retos

de esta institución.

Asimismo, la PROFEPA con el fin de preservar el

ambiente a través de la figura jurídica de la conmu-

tación, ha buscado que los infractores presenten

mejores proyectos tanto en materia de recursos natu-

rales como aquellos que tengan como finalidad la

adquisición e instalación de equipo para evitar con-

taminación, por lo que en caso de que las propues-

tas presentadas no cuenten con los datos suficientes

que permitan a la autoridad pronunciarse sobre su

completa viabilidad, es necesario requerirlos a efecto

de que amplíen o especifiquen los proyectos de in-

versión.

En la práctica la conmutación de multa debe so-

licitarse mediante escrito firmado por la persona san-

cionada o su representante legal y presentarse ante

el titular de la delegación o unidad administrativa

que sancionó al infractor. Un requisito indispensable

para la tramitación de la conmutación, que aún y

cuando no está debidamente especificado en la LGEE-

PA, es el proyecto de inversión equivalente a la mul-

ta impuesta, el cual deberá contener la propuesta de

las acciones a realizarse por parte del solicitante, su

monto económico estimado, el tiempo requerido para

su conclusión y su justificación ambiental. Asimis-

mo, debe presentarse como anexo el documento me-

diante el cual se garantice el pago de la multa im-

puesta. Un aspecto importante que hay que mencio-

nar es que no se señala término para su interposi-

ción, salvo en materia de impacto ambiental, que

establece que la solicitud de conmutación, deberá

presentarse dentro de los quince días hábiles siguien-


tes a la notificación de la resolución sancionatoria.7

Es importante que el infractor no se haya incon-

formado respecto de la sanción cuya conmutación

solicita, esto es, no haya presentado algún medio de

defensa legal en contra de la misma, ya que no es

posible que por un lado se inconforme respecto de la

imposición de la sanción y por otro solicite el benefi-

cio de la conmutación, ya que en este último caso se

parte del supuesto de que ha consentido la multa y

únicamente requiere se le autorice la inversión de la

misma en acciones encaminadas a la adquisición e

instalación de equipo para evitar contaminación o en

la protección, preservación o restauración del am-

biente y los recursos naturales. De igual manera, es

requisito para su substanciación, que no se hayan

actualizado los supuestos del artículo 170 de la LGEE-

PA, esto es, la existencia de riesgo inminente de des-

equilibrio ecológico o de daño o deterioro grave a los

recursos naturales y/o casos de contaminación con

repercusiones peligrosas para los ecosistemas o la salud

pública.

En materia forestal, además de los anteriores en-

contramos como requisito de procedibilidad el he-

cho de que el infractor no sea reincidente, enten-

diéndose en esta materia por reincidente al infrac-

tor que incurra más de una vez en conductas que

impliquen infracciones a un mismo precepto en un

periodo de cinco años, contados a partir de la fecha

en que se levante el acta en que se hizo constar la

primera infracción, siempre que ésta no hubiese

sido desvirtuada.

La resolución que en su caso otorgue la conmu-

tación, contendrá la autorización para la inversión

equivalente y los mecanismos para llevarla a cabo,

correspondiendo a la Delegación o Unidad Adminis-

trativa sancionadora verificar el cumplimiento de los

términos bajo los cuales se otorga. Con ello se garan-

tiza que la inversión sugerida efectivamente se reali-

ce y tenga el impacto ambiental esperado. En caso

contrario se dicta un acuerdo que deja sin efectos la

resolución que otorgó la conmutación de multa y se

ordena hacer efectiva la garantía exhibida por el in-

fractor.

En otro orden de ideas, resulta conveniente se-

ñalar que para lograr mejores beneficios ambientales

a través de la conmutación, los distintos ordenamien-

tos que prevén la figura contemplan disposiciones

específicas para la inversión de la multa dependien-

do de la materia de que se trate, en las que se obser-

va que el común denominador es la prevención y la

reparación de los daños ambientales; buscando siem-

pre que se supere y se cumpla con niveles o benefi-

cios mayores a los establecidos en la legislación am-

biental.

En materia de vida silvestre, la Ley General res-

pectiva en su artículo 127 establece la posibilidad de

otorgar al infractor la conmutación de multa, si éste

además se obliga a reparar el daño cometido me-

diante el restablecimiento de las condiciones ante-

riores a su comisión o a realizar una inversión equi-

valente en los términos establecidos en la LGEEPA.

La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable,

contempla la posibilidad de que las inversiones pro-

puestas estén encaminadas hacia la conservación,

protección o restauración de los recursos forestales.

El artículo 111 de la Ley General para la Prevención y

Gestión Integral de los Residuos incluye este benefi-

cio, sin perjuicio de la obligación de remediar el sitio

que en su caso se hubiese contaminado. Por su par-

te, el artículo 63 del Reglamento de la LGEEPA en

materia de evaluación del impacto contempla los mis-

mos rubros indicados en el artículo 173 de esta ley

general.

Mención aparte merece el artículo 8º del Regla-

mento de la LGEEPA en materia de auditoría ambien-

tal que establece que cuando el responsable de una

empresa asuma en forma voluntaria la realización de

una auditoría ambiental,8 así como el desarrollo de

las medidas preventivas y correctivas que deriven de

la misma en los términos de dicho reglamento, la


PROFEPA podrá considerar esto como una inversión del

interesado en la adquisición e instalación de equipo

para evitar la contaminación ambiental o en accio-

nes de protección, preservación o restauración del

ambiente. En estos términos se estima que a conse-

cuencia de la realización de las referidas acciones no

solo se cuenta con procesos de producción menos

contaminantes, sino que además este es el único

caso en el que se estimula al infractor a cumplir con

la normatividad ambiental a la par que busca su pro-

pia conveniencia económica.

La PROFEPA ha realizado diversos esfuerzos a efecto

de dar difusión a esta figura jurídica, como son el

hecho de incluir en la resolución respectiva un punto

resolutivo mediante el cual se le hace saber al sancio-

nado que puede solicitar la conmutación de multa y

la elaboración de un folleto en el cual se establecen

los requisitos y la manera de tramitar la solicitud.

De las ideas antes expuestas podemos concluir

que el objetivo del derecho ambiental es fundamen-

talmente preventivo y que el éxito de la instrumenta-

ción de los mecanismos como la conmutación de

multa vista como alternativa para proteger el am-

biente, depende tanto de la eficiencia y eficacia de

la autoridad administrativa, como de la sensibilidad

ambiental de los particulares para dar cumplimiento

no solo a las obligaciones que les impone la normati-

vidad de la materia, sino también de su disponibili-

dad para llevar a cabo acciones en las que se supere

y se cumpla con niveles o beneficios mayores a los

establecidos en la legislación ambiental, es decir, ac-

ciones que favorezcan la conservación, protección y

mejoramiento del medio ambiente y de los ecosiste-

mas, a fin de permitir un desarrollo sustentable que

conlleve a una estabilidad y crecimiento económico

sin demeritar el entorno natural y la salud pública.

NOTAS

1 Si bien existen distintas definiciones del ambiente con

un significado más amplio, ya que incluyen elementos

sociales y culturales como la seguridad humana y la

belleza natural, los cuales se encuentran relacionados con

el conjunto de condiciones que deben reunirse para el

desarrollo integral del ser humano, en los planteamientos

que se irán vertiendo en las líneas siguientes, nos hemos

de referir básicamente al aspecto ecológico. No obstante

ello, es conveniente citar el contenido de la fracción I del

artículo 3º de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente, que define al ambiente como: “El

conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos

por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo

de los seres humanos y demás organismos vivos que

interactúan en un espacio y tiempo determinados”.

2 Al respecto, coinciden los especialistas en la materia que

la política ambiental de casi todos los países preocupados

por este problema, se encuentra básicamente dentro el

campo de la administración pública. En ese sentido, Jorge

Jiménez opina que los instrumentos administrativos que

tutelan el ambiente, también llamados controles directos,

son aquellas estrategias o medidas fijadas por la adminis-

tración con base en una reglamentación específica que está

obligado a respetar todo aquél que desee realizar una

actividad potencialmente contaminante so pena de ser

sancionado (Jiménez 1998: 54).

3 En nuestro sistema jurídico el fundamento de la potestad

sancionadora de la administración pública se encuentra en

los artículos 21 y 73 fracción XXI de la Constitución.

(González et al.1999: 494).

4 Aunque en el ordenamiento positivo mexicano no se

trata de un deber jurídico expresamente contemplado,

como sucede por ejemplo en el derecho español. En la

fracción VII del artículo 1º de nuestra Ley General del

Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente se señala

que las disposiciones de la misma tienen por objeto

propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases

para garantizar la participación corresponsable de las

personas, en forma individual o colectiva, en la preserva-

ción y restauración del equilibrio ecológico y la protección

al ambiente. Por su parte, la Constitución Española en su

artículo 45 establece que junto al derecho de los indivi-


duos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el

desarrollo de la persona, existe también la obligación por

parte de los mismos para conservarlo, además de que los

poderes públicos velarán por la utilización racional de

todos los recursos naturales, con el fin de proteger y

mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el

medio ambiente, debiendo apoyarse en la indispensable

solidaridad colectiva (Lavilla 1996: 43).

5 De acuerdo con la Real Academia Española, la palabra

conmutación proviene del vocablo latín commutatio, -ônis

que significa acción y efecto de conmutar, y que en materia

jurídica se refiere al indulto parcial que altera la naturaleza

del castigo en favor del reo, en tanto que por conmutar

debe entenderse, en general, el cambio de una cosa por

otra y tratándose de penas o castigos impuestos, sustituir-

los por otros menos graves.

6 Impuestas por mandato de la ley o contenidas en

condicionantes de licencias, permisos, autorizaciones, etc.

7 Así lo establece por ejemplo el artículo 63 del Reglamen-

to de la LGEEPA en materia de evaluación del impacto

ambiental.

8 La fracción III del artículo 2o del citado reglamento

define a la auditoría ambiental como el examen exhaustivo

de los equipos y procesos de una empresa, así como de la

contaminación y riesgo que la misma genera, que tiene

por objeto evaluar el cumplimiento de sus políticas

ambientales y requerimientos normativos, con el fin de

determinar las medidas preventivas y correctivas necesa-

rias para la protección del ambiente y las acciones que

permitan que dicha instalación opere en pleno cumpli-

miento de la normatividad ambiental vigente, así como

conforme a normas extranjeras e internacionales y buenas

prácticas de operación e ingeniería aplicables.

BIBLIOGRAFÍA

Brañes, R. 2000, Manual de derecho ambiental mexicano.

Fondo de Cultura Económica, México.

González M., J. e I. Montelongo 1994. Introducción al

derecho ambiental mexicano. UAM Azcapotzalco,

México.

Jiménez H., J. 1998. El tributo como instrumento de pro-

tección ambiental, Comares, Granada.

Lavilla R., J. y J. Méndez M. (coord.) 1996. Todo sobre el

medio ambiente, Praxis, Barcelona.

Legislación

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente (LGEEPA).

Ley General de Vida Silvestre.

Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los

Residuos.

Reglamento de la LGEEPA en materia de auditoría ambiental.

Reglamento de la LGEEPA en Materia de Evaluación del

Impacto Ambiental.

Jesús Becerra Pedrote. Subprocurador Jurídico de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA).Correo-e: [email protected].

LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL 37

EL ENTORNO GLOBAL

Las altas densidades de población que paulatina-

mente han ido ocupando los territorios forestales

reflejan su impacto en una proporcional transfor-

mación de los ecosistemas, cambios donde es fácil

percibir las necesidades sociales prevalecientes así

como la elección de sus posibles satisfactores, los

cuales casi siempre se dan en forma reactiva: sin

la planeación debida y con una visión de corto

plazo.

La Ley General deDesarrollo ForestalSustentable de México

FERNANDO JOSÉ MONTES DE OCA Y DOMÍNGUEZ

Tal situación no es exclusiva de México; durante

décadas, muchos países han intensificado la des-

trucción, el desmonte y la degradación de los recur-

sos naturales, el cambio en el uso del suelo forestal,

hacia la agricultura, la ganadería, la industria o la

vivienda, y su sobreexplotación irracional causando

desertificación, pérdida considerable de bosques, sel-

vas y manglares. El crecimiento de las ciudades ha-

cia laderas y montañas ha sido a costa de áreas arbo-

ladas, determinantes para funciones vitales como la

captación de agua y la protección de la tierra frente


a factores erosionantes; los asentamientos irregulares

y la deforestación acentúan los impactos de desas-

tres naturales; la falta de cubierta vegetal contribuye

a formar caudales que arrastran a pueblos enteros;

en paralelo, son cada vez más bruscos los cambios

climáticos, las sequías, el calentamiento global, el

avance de la presión demográfica rural y urbana, la

inadecuada distribución poblacional y territorial, la

desigualdad social, baja en la calidad de vida, margi-

nación y sobre todo pobreza extrema.

Es estrecha la relación entre pobreza y deforesta-

ción, erosión y pérdida de fertilidad de la “tierra agrí-

cola” y resulta muy común que las familias pobres

hereden su situación a los hijos, por la llamada “trans-

misión intergeneracional de la pobreza”, que para

subsistir explotan al máximo su entorno inmediato o

tienden a emigrar a otros sitios.

La “modernidad” genera una gran vulnerabili-

dad, comportamientos demográficos y estilos de vida

muy diferentes; en México su población creció casi

siete veces a lo largo del siglo XX, se modificó la

composición en términos de edad, con menos jóve-

nes y más adultos mayores. En 2025 habrá una alta

proporción de habitantes en edad productiva, con

gradual envejecimiento, incremento de esperanza

de vida, descenso de la mortalidad, un alto porcen-

taje de la población será urbana y México contará

con más de 130 millones en el año 2040.

Ante la creciente demanda energética, que se

estima se duplicará en diez años, habrá que atender

el uso menos intensivo de la energía, el impulso a

sistemas de cogeneración eléctrica y térmica, así como

el desarrollo de fuentes renovables. Por ello, la ma-

dera es un recurso natural que suma a su calidez,

belleza y cualidades tecnológicas, el hecho de ser

totalmente renovable, de acuerdo a los sistemas de

gestión que la ciencia forestal desarrolla desde el si-

glo XVIII.

Al contrario del petróleo o los minerales, lejos de

reducirse su importancia, como materia prima y fuente

de energía, la demanda mundial de madera ha sido

creciente, al igual que el incremento en la superficie

objeto de aprovechamiento maderero del 130% en-

tre 1960 y 1995, y posible aumento del 63% de dicha

superficie entre los años 1995 y 2020.

México cuenta con el 25% de su territorio con

potencial forestal: casi 50 millones de hectáreas. La

mitad son bosques templados de coníferas y encinos

y la otra mitad de selvas tropicales y cerca de 110

millones de hectáreas cubiertas de zonas arbustivas,

matorrales y otros tipos de vegetación. A principios

del siglo XX, casi 33% del territorio correspondía a

tierras forestales.

Existen retos importantes a enfrentar en la com-

petitividad del sector: la tenencia de la tierra, la re-

conversión del suelo, la integración de cadenas pro-

ductivas, la silvicultura comunitaria para explotar

áreas boscosas mediante programa de manejo en eji-

dos, comunidades y predios privados; la información

hacia el consumidor acerca del origen, cualidades y

beneficios de productos forestales certificados que

generen un mayor mercado interno; la promoción de

incentivos fiscales a productores; la dirección técni-

ca de las empresas forestales sociales; la descapitali-

zación en sectores productivos manufactureros; la

disparidad entre necesidades y recursos; instrumen-

tos de dudosa efectividad; trabas burocráticas a la

inversión; presupuestos insuficientes; el proceso de

adecuación de la oferta educativa con la demanda

laboral; el impulso a la innovación y la transferencia

tecnológica, entre otros.

Las políticas públicas fundamentales requieren

inversión en capital humano para restablecer las

capacidades mínimas, influir en la modernización y

motivar una mejor cultura de calidad ambiental-

forestal, que ayude a reorientar la producción y con

mayor eficiencia generar polos y puentes de desa-

rrollo, para crear suficientes oportunidades de em-

pleo. Resulta evidente que pocas mejoras en una

determinada actividad se pueden introducir sin un


conocimiento más o menos detallado de su desarro-

llo pasado, y con él de los factores limitantes de sus

resultados.

Debemos recordar que parte medular de las políti-

cas de estado y del grado de desarrollo forestal de un

país, es el nivel de valores, educación, formación, in-

vestigación y cultura alcanzado por su población y

reflejado en comportamientos, para que las mismas

personas realicen los cambios con visión de sustenta-

bilidad y planeación estratégica de largo plazo.

Al contemplar el futuro del mundo, es necesario

aceptar que debemos conocer lo más posible y ello

exige un proceso previo de enfoque y transforma-

ción educativa, formativa y cultural de la pobla-

ción, con énfasis en los tres capitales que constitu-

yen la competitividad: el organizacional, el intelec-

tual y el logístico.

EL CONTEXTO JURÍDICO

Paralelamente a la concientización sobre el aprove-

chamiento racional de los recursos, ha sido lenta la

comprensión del derecho como instrumento necesa-

rio para la protección jurídica del patrimonio, la in-

corporación de la dimensión ambiental en la legisla-

ción del desarrollo y su alcance sustentable, que con-

sidere la perdurabilidad de la base natural que hace

posible a largo plazo los procesos económicos.

A su vez, ha sido tardía o limitada la actividad

del profesional e investigador del derecho en su de-

bida regulación, ya que principalmente a los juris-

tas en general y en particular a los especialistas en

derecho forestal y ambiental, corresponde revisar

constantemente y al detalle los acontecimientos, para

tener un conocimiento racional, profundo y siste-

mático de los hechos, focalizar al evaluar los alcan-

ces y aportar el marco jurídico al ordenamiento eco-

lógico, que facilite mejorar las expectativas en un

espacio y tiempo determinados, con mecanismos

apropiados para su aplicación y esquemas de reso-

lución de controversias, en un derecho de interac-

ciones y vinculante.

Más que ser reactivo a la problemática legal, hay

que proponer soluciones prudentes que fortalezcan

el cumplimiento del orden, la seguridad, la legali-

dad, la unidad del sistema jurídico ambiental y fo-

restal e impulsar los cambios necesarios dirigidos a lo

realizable en las próximas tres décadas, dado que el

impacto podría variar si no se concretan condiciones

para ganar en estabilidad, conciencia social y estruc-

tura institucional.

El contexto político-jurídico mundial del llamado

derecho de protección de la naturaleza, que abarca

los distintos componentes de los ecosistemas asocia-

dos entre sí, como patrimonio natural en su conjun-

to, ha cambiado de una manera sensible en los últi-

mos 25 años, lapso en el que han sido de gran tras-

cendencia las transformaciones que ha experimenta-

do la legislación.

Ante el deterioro ambiental que fragmenta a los

ecosistemas forestales, sustentadores de bienes y

servicios, para la actividad humana y mantener las

condiciones que la hicieron posible. Corresponde a

los especialistas en derecho forestal y ambiental apor-

tar el ordenamiento ecológico que mejore expectati-

vas, con soluciones acorde a las necesidades reales y

políticas públicas adecuadas, con enfoque y visión

integradora, basadas en un trabajo interdisciplinario,

de planeación estratégica que descubra las fuerzas,

debilidades, amenazas y oportunidades del entorno

y transforme en círculo virtuoso, el círculo vicioso del

subdesarrollo, la inequidad y el deterioro.

Construir escenarios sobre el porvenir, facilita

entender y subrayar las fuerzas principales que de-

terminan y empujan al futuro en diferentes direccio-

nes. Reconocerlas permite tomar mejores decisiones.

Los determinantes detrás de posibles futuros serán

pivotes principales sobre los que habrá que actuar.

El pasado es relevante para entender lo que viene,

ayuda a comprender mejor el presente y enfrentar


con innovación y creatividad perspectivas indesea-

bles, caminos encontrados, cambios de dirección y

redefinición de fuerzas, acciones y papeles que asu-

mir en el tiempo.

LAS LEYES FORESTALES EN MÉXICO Y LA COMISIÓN

NACIONAL FORESTAL

A partir de la Constitución Política de 1917, el país

ha contado con siete leyes forestales en 1926, 1942,

1947, 1960, 1986, 1992 y 2003. En los últimos 17

años, la problemática de los recursos forestales y su

protección jurídica han sido centro de atención de

la legislación mexicana, Y sólo en ese lapso se emi-

tieron tres leyes: La Ley Forestal de 1986, así como

su Reglamento (DOF 13/VII/88), la Ley Forestal de

1992 (DOF 22/XII/92) y la nueva Ley General del

Desarrollo Forestal Sustentable de 2003 (DOF 25/II/

03).

El 4 de abril del 2001 fue creada la Comisión

Nacional Forestal como un organismo público des-

centralizado del Gobierno Federal de México, sec-

torizado con SEMARNAT (Secretaría de Medio Ambien-

te y Recursos Naturales), y se encarga de coordi-

nar la participación y vinculación interinstitucio-

nal de los tres poderes y órganos de gobierno, así

como de la sociedad y sus organizaciones, para

que todas las fuerzas puedan compartir criterios y

concertar acciones concretas y eficaces que con-

viertan en realidad el manejo sustentable de nues-

tra riqueza natural; por ello los bosques, el agua y

el suelo, han sido considerados asuntos de seguri-

dad nacional.

Una de sus primeras tareas fue elaborar su esta-

tuto interno (DOF 11/VII/01), el Programa Estratégi-

co Forestal al año 2025, en concordancia al Progra-

ma Nacional de Medio Ambiente y Recursos Natura-

les 2001-2006 y el Programa Nacional 2001-2006, do-

cumentos que se pueden consultar en

www.conafor.gob.mx.

LA LEY GENERAL DEL DESARROLLO FORESTAL

SUSTENTABLE DE MÉXICO

Del actual panorama de instrumentos de primer or-

den, como adecuación reciente a la normativa jurídi-

ca, debe considerarse las disposiciones de la nueva

Ley General del Desarrollo Forestal Sustentable de

México (LGDFS), que entró en vigor el 25 de mayo de

2003 y cuyo proyecto de reglamento ha sido ya ana-

lizado en diferentes foros.

OBJETO

Regular y fomentar la conservación, protección res-

tauración, producción, ordenación, el cultivo, mane-

jo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales

del país y sus recursos. Distribuir las competencias

que en materia forestal correspondan a la Federa-

ción, estados y municipios con el fin de propiciar el

desarrollo forestal sustentable.

A este desarrollo la LGDFS, en su artículo 29, lo

considera como un área prioritaria del desarrollo na-

cional y en el artículo 30 lo describe como sigue: ”…

proceso evaluable y medible mediante criterios e in-

dicadores de carácter ambiental, silvícola, económi-

co y social que tienda a alcanzar una productividad

óptima y sostenida de los recursos forestales sin com-

prometer el rendimiento, equilibrio e integridad de

los ecosistemas forestales, que mejore el ingreso y la

calidad de vida de las personas que participan en la

actividad forestal y promueva la generación de valor

agregado en las regiones forestales, diversificando las

alternativas productivas y creando fuentes de em-

pleo en el sector…”

DISPOSICIONES GENERALES

Abroga la Ley Forestal publicada en el Diario Oficial

de la Federación el 22 de diciembre de 1992 y sus

reformas posteriores. Deroga toda disposición que se


le oponga o contravenga. El decreto del 21 de febrero

del 2003, se publicó en el Diario Oficial de la Federa-

ción, el martes 25 de febrero 2003. Entró en vigor 90

días de su publicación, el 25 de mayo 2003. En no

más de nueve meses a partir de esta última fecha

(enero de 2004) debe expedirse su reglamento. Mien-

tras, el del 25 septiembre 1998, se continuará apli-

cando en lo que no se oponga a la Ley. El Servicio

Nacional Forestal en 6 meses (Nov. 03).

PUNTOS PRINCIPALES

Se contempla la relación jurídica entre los diversos

actores del sector forestal. Su estructura se divide en

ocho grandes títulos y 171 artículos que contienen

principios rectores, criterios obligatorios e instrumen-

tos de política forestal; integración y funcionamiento

del Servicio Nacional Forestal, creación del Consejo

Nacional Forestal, los consejos estatales y regionales

forestales; manejo integral y sustentable de los re-

cursos forestales maderables y no maderables; la

educación, la capacitación, la investigación y la cul-

tura forestal; el financiamiento, el impulso a la silvi-

cultura comunitaria, así como descentralización, fe-

deralismo forestal y fortalecimiento institucional.

Igualmente desregula claramente las plantacio-

nes forestales comerciales; reconoce el derecho de

las comunidades indígenas a la propiedad de los re-

cursos biológicos y del conocimiento y usos tradicio-

nales de las variedades y especies vegetales; pro-

mueve la formación de unidades regionales de ma-

nejo forestal; crea el Fondo Forestal Mexicano para

apoyar proyectos específicos de servicios ambienta-

les y cadenas productivas; establece el sistema de

mejoramiento genético forestal y vincula agua-suelo-

bosque.

LOS GRANDES OBJETIVOS DE LA REFORMA EMPRENDIDA

1. Frenar la ilegalidad y la depredación.

2. Estructurar un nuevo Modelo Forestal Mexicano.

3. Impulsar el federalismo forestal y la participa-

ción social.

4. Vincular cuatro grandes temas agua, suelo, bos-

que y biodiversidad.

5. Promover cadenas de valor para generar riqueza

y empleo.

Objetivo 1: Parar la ilegalidad

Para ello se requiere enfrentar la corrupción, la tala

inmoderada y clandestina, la ilegalidad y la degrada-

ción de los ecosistemas forestales, así como controlar

el cambio de uso de suelo que históricamente ha

caracterizado al sector. Los cambios propuestos son:

••••• Estimular el aprovechamiento legal del bosque

natural y aumentar la oferta de madera, a través


de las plantaciones forestales comerciales (artí-

culos 77 y 85 al 96).

••••• Hacer más rígidas las medidas de control, expli-

citar las infracciones y sanciones, y aumentar

las multas por delitos forestales (artículos 115,

116, 163 al 170).

••••• Disminuir tiempos muertos en la gestión forestal

y desregular a su máxima expresión las planta-

ciones forestales comerciales (artículos 87, 92 al

94).

••••• Afirmativa ficta en plantaciones forestales co-

merciales y negativa ficta para bosque natural

(artículos 89 y 84).

••••• Establecer la obligación de solicitar permiso pre-

vio para la instalación de aserraderos ((artículo

116).

••••• Obligar a contar con un documento expedido

por la autoridad, para transportar la madera (guía

de transporte) (artículos 115).

Objetivo 2: Nuevo Modelo Forestal Mexicano

Para el siglo XXI se requiere una visión integral, glo-

bal, de largo plazo y competitiva que instrumente

mejores y renovados programas institucionales, pro-

cesos e instituciones; gestione mayor presupuesto

federal, estatal, público, privado y social; estructure

el marco normativo que modernice al sector; cuente

con sistemas de financiamiento accesibles y eficien-

tes; institucionalice el servicio profesional de carrera

forestal; establezca un sistema de evaluación y se-

guimiento de acciones adecuado; impulse el uso de

tecnologías de la información; brinde una capacita-

ción congruente con el PEF 2025; estimule la investi-

gación, el desarrollo, la innovación y la transferencia

de tecnología; motive la iniciativa emprendedora y la

organización productiva (integración de cadenas);

desarrolle la silvicultura comunitaria, y apoye las ac-

ciones dirigidas a la reforestación, desarrollo forestal,

bosque natural y plantaciones forestales comerciales

que respondan a la realidad del país, entre otros. Los

cambios son:

1. El Desarrollo Forestal Sustentable como eje de

Política Nacional Forestal (artículos 1, 29 y 30).

2. Darle fuerza legal a la CONAFOR como organismo

integrador y ejecutor de las políticas forestales

(artículo 17).

3. Fijar criterios obligatorios de política forestal (ar-

tículos 30, 32 a 34).

4. Establecer una planeación y una evaluación a

largo plazo (artículo 36).

5. El Inventario Nacional y el Registro Nacional

abiertos para todos los usuarios y sociedad y me-

jorar su operación en general ((artículos 44 al 47

y 51 al 54).

6. Fomentar los productos forestales no maderables

(artículos 97 al 100).

7. Revalorar y establecer control de nuestros re-

cursos biológicos (genéticos) y dar a sus propie-

tarios los derechos mínimos ( 101 al 106).

8. Establecer los programas de manejo regional y

las unidades de manejo forestal como instrumen-

tos de ordenación forestal (artículos 62, 83 y 112).

9. Impulsar el Fondo Forestal Mexicano que pro-

mueve los servicios ambientales y el desarrollo

de las cadenas productivas (artículos 142 y 143).

10 Exigir mayor atención a la infraestructura míni-

ma que requiere el sector para sobrevivir y des-

pués ser más competitivo (artículos 144 y 145).

11. Promover la coordinación e impulsar la investi-

gación forestal (artículo 146).

12. Acrecentar esfuerzos en educación, cultura y

capacitación forestales (artículos 147 y 148).

13. Impulsar las cadenas productivas (artículos 13,

34 y 142).

14. Promover el Servicio Profesional de Carrera Fores-

tal y tecnologías de la información (artículo 22).

15. Establecer en la ley el PRODEPLAN, el PRODEFOR y el

PRONARE (artículo 138).


Objetivo 3: Federalismo forestal

Desarrollarlo para que propicie la participación ciu-

dadana en la toma de decisiones así como la de los

tres órdenes de gobierno, fortaleciendo instituciones

públicas, privadas y sociales (artículos 6 y 155). En-

tre los cambios propuestos destacan:

1. Ley General que permite reconocer la capacidad

y el derecho de los demás órdenes de gobierno

para asumir, de manera excluyente, facultades

y atribuciones que actualmente tiene la federa-

ción (artículos 11 al 15).

2. Aplicar un auténtico federalismo forestal con la gra-

dualidad limitada que amerita la realidad nacional

y de cada Estado (artículo 25 y 3° transitorio).

3. Fijar con claridad mecanismos de coordinación

con los Estados y con otras dependencias rela-

cionadas con el sector (CNA, CFE, SAGARPA, CO-

NANP, entre otros) (artículos 24 al 28).

4. Fortalecer participación social. Los consejos técni-

cos dejan de ser consultivos (artículos 155 al 157).

5 Poner en marcha sistema de información fores-

tal completo, obligatorio y abierto en el que los

tres órdenes de gobierno participan junto con la

sociedad (artículos 39 al 43).

6 Crear el Servicio Nacional Forestal como sistema de

coordinación para la atención eficiente y concerta-

da del sector público forestal (artículos 8 al 10).

7 Establecer la figura de las promotorías de desa-

rrollo forestal como el servicio de manera coordi-

nada de difusión de los programas y apoyos,

promoción de la organización de los producto-

res y atención a los mismos (artículo 23).

8. Participación social en la planeación y evalua-

ción (artículos 155 al 157).

9. Rendición de cuentas y la obligación, tanto

del gobierno federal como estatal, de informar

el estado que guardan los bosques y selvas

(artículo 38).

10. Reconocer que los ecosistemas forestales no sólo

proveen madera; contribuyen a mitigar el calen-

tamiento global; generan servicios ambientales,

clima, belleza escénica y biodiversidad, entre

otros, reduciendo con ello riesgos y consecuen-

cias de desastres naturales.

Objetivo 4. Vincular agua, suelo, bosques y

biodiversidad

Reconocer que los ecosistemas forestales no sólo pro-

veen madera; contribuyen a mitigar el calentamiento

global; generan servicios ambientales, clima, belleza

escénica y biodiversidad entre otros, reduciendo con

ello riesgos y consecuencias de desastres naturales.

Cambios propuestos:

1. Orientar los trabajos, programas e inversiones a

cuencas hidrológico-forestales, considerar la pre-

servación del suelo y biodiversidad (artículos 3,

27, 28, 33, 37, 112, 126 y 144).

2. Frenar crecimiento de frontera agropecuaria a

costa de lo forestal (artículos 27 y 33).

3. Poner más énfasis en las tareas de sanidad y

prevención de incendios, sin restar importancia

a las acciones de combate y control (artículos

119 a 125).

4. Abrir espacios para un mercado de servicios

ambientales (artículos 12, 16, 22, 133 y 143).

5. Proteger áreas boscosas colindantes con ríos, la-

gunas, manantiales, etc. (artículo 129).

6. Dar especial atención a la conservación y res-

tauración de suelos (artículos 3, 15, 16, 22, 27,

33, 37, 55, 62, 100, 117, 120, 127, 144).

Objetivo 5: Combatir la pobreza, generar

riqueza y empleos en zonas forestales

Es indudable que uno de los mejores mecanismos

para lograrlo es crear y fortalecer cadenas de valor en


torno a los productos y servicios forestales. Se propu-

sieron los siguientes cambios:

1. Refrendar el derecho de los dueños y poseedo-

res de los bosques de ser los beneficiarios del

uso de los recursos forestales, política que ter-

minó con las concesiones forestales hace 15 años

(artículo 5).

2. Promover más a los silvicultores con estrategias

dirigidas hacia ellos que los hace más responsa-

bles del buen manejo forestal (artículo 107).

3. Respeto a usos y costumbres (indígenas) y su

derecho a participar en la planeación y ejecu-

ción de acciones que afecten su hábitat (artícu-

los 3, 13, 22, 32, 33, 72, 102, 105, 110, 147, 150,

156 y 100).

4. Impulsar el Fondo Forestal Mexicano, para desa-

rrollar las cadenas productivas y el mercado de

servicios ambientales (artículos 142 y 143).

5. Formalizar instrumentos e incentivos para el de-

sarrollo forestal (artículos 137 al 141).

6. Frenar el cambio de uso del suelo (artículos 117

y 118).

7. Impulsar el desarrollo de los no maderables (ar-

tículos 97 al 100).

8. Establecer criterios obligatorios de carácter so-

cial y económico (artículos 32 y 34).

UN FUTURO PROMISORIO DEL DERECHO FORESTAL

En esta década, el sector forestal debe considerarse

como campo propicio y de oportunidad a la activi-

Fernando José Montes de Oca y Domínguez. Instituto Mexicano de Derecho Forestal, A.C. Correo-e: [email protected].

dad de los profesionales e investigadores que se es-

pecialicen en el derecho forestal y ambiental a fin de

aportar un enfoque jurídico-sistémico al federalismo

cooperativo, la formulación de leyes estatales y nor-

mas oficiales, así como evaluar los alcances de los

hechos y aportar el ordenamiento que facilite mejo-

rar las expectativas de los diversos actores del sector,

con mecanismos apropiados para su aplicación y so-

luciones prudenciales que impulsen los cambios ne-

cesarios a la problemática existente.

LA RESPONSABILIDAD POR DAÑOS AL AMBIENTE 45

La responsabilidadpor daños al ambiente


INTRODUCCIÓN

El hombre es un ser eminentemente social, en tanto

que siempre ha necesitado convivir con sus seme-

jantes para satisfacer desde el ámbito colectivo sus

necesidades individuales. Esta convivencia ha dado

lugar a complejas asociaciones de individuos, las

cuales en su última instancia, han conformado lo

que conocemos como instituciones sociales, consti-

tuidas alrededor de ciertos valores que cambian a

través del tiempo. Toda institución social se confor-

ma de grupos sociales, razón por la cual, es la misma

sociedad la que establece los modelos y pautas co-

lectivas de conducta. La combinación de esas pau-

tas de comportamiento practicadas por los individuos

moldea el carácter y actuación de las instituciones

sociales.

Dada su naturaleza y principios, las instituciones

sociales (familia, religión, moral, estado) ejercen sus

directrices y modos de actuar sobre los individuos

que conforman los grupos bajo su influencia. Es en

esta forma que el individuo moldea y cambia sus


patrones de conducta dependiendo de su pertenen-

cia a diversos ámbitos institucionales. La influencia

que dichas instituciones tienen sobre la conducta de

las personas es denominada control social. Este con-

trol se basa en el estímulo por cumplir las reglas es-

critas o no escritas y de igual manera, en la sanción

por el incumplimiento de alguna de ellas.

Mientras que en los ámbitos de la familia, la reli-

gión o la moral, el castigo por el incumplimiento de

estas normas se da mediante la desacreditación o la

expulsión del individuo de ese círculo social específi-

co, las instituciones jurídico-políticas como el Esta-

do, poseen la capacidad tanto de normar la conduc-

ta externa de los individuos, como de sancionar coer-

citivamente el incumplimiento de una norma prees-

tablecida, dando origen a lo que conocemos como la

"responsabilidad jurídica".

EL CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD

El derecho ambiental se fundamenta en el reconoci-

miento del ambiente como un bien jurídico colectivo

y se configura con base en dos supuestos:

••••• Establecimiento de principios y mecanismos que

prevengan la producción de daños;

••••• Determinación de una forma de reparar los

daños.

La responsabilidad, ya sea administrativa, civil

o penal, implica la atribución de un acto ilícito, ya

sea por comisión u omisión a una persona física o

jurídica, además, la responsabilidad también im-

plica la valoración y la reparación del daño patri-

monial y ambiental. Tanto la atribución misma, como

la valoración y reparación del daño ambiental cons-

tituyen materias por demás complicadas, ya que

los efectos producidos por el ilícito ambiental pue-

den ser de naturaleza difusa, lo cual significa que

en casos como la contaminación de un río, mu-

chas veces no es posible detectar las fuentes pun-

tuales de descarga y por lo tanto el deslindar res-

ponsabilidades se vuelve una tarea compleja y a

veces irrealizable.

El propósito de la responsabilidad ambiental es el

de brindar una compensación a aquellos sujetos que

han sido afectados a raíz de algún daño producido al

ambiente, mediante la restauración parcial o total

del área afectada. Al momento en el que se obliga al

infractor a reparar el daño provocado, este tendrá

que modificar o cesar las actividades que resultan

lesivas al bien común, hasta el punto de que los

gastos provenientes del uso de tecnologías y siste-

mas disminución de contaminantes sea menor al

monto que tendría que cubrir como producto de las

sanciones impuestas por rebasar los límites estable-

cidos en la legislación aplicable.

El concepto de responsabilidad se deriva a su

vez de las nociones de obligación y la de garantía en

materia civil y se da por la existencia concreta de

algún perjuicio y/o daño, ya sean estos físicos, mora-

les o materiales y provocados sobre personas físicas o

morales, dando lugar a consecuencias jurídicas de

los tipos administrativo, civil y penal, dependiendo

de la gravedad de la falta.

El objeto primordial de una obligación es su cum-

plimiento o ejecución. Esta ejecución se denomina

pago y es la forma en la cual un deudor se vincula al

acreedor en orden al cumplimiento de una determi-

nada prestación. Al momento en el que esta relación

contractual se ve rota por alguna de las partes, se

crea la responsabilidad por incumplimiento de las

obligaciones contraídas.

En el derecho romano la obligación de pagar da-

ños y perjuicios se presenta en los siguientes casos:

a) Cuando, al contratar, el sujeto pasivo sabía, o

debía saber, que la prestación era imposible, cir-

cunstancia que según el caso, podría ser califi-

cada de dolo, culpa grave o culpa leve.


b) Si el cumplimiento de un contrato stricto iuris

se hace imposible por comisión de un acto dolo-

so por parte del deudor.

c) Si el cumplimiento de un deber, derivado de un

contrato bonae fide, se hace imposible por co-

misión de un acto doloso o inclusive, por omi-

sión dolosa por parte del deudor.

d) Si el deudor ha incurrido en culpa lata, o sea, en

excesivo descuido. Esta culpa se equipara al dolo.

e) Si el deudor ha incurrido en culpa levis y al mis-

mo tiempo, resulta de que se trata de un con-

trato del cual también el mismo deriva ventajas.

f) Si el cumplimiento era imposible por pérdida for-

tuita del objeto indirecto de la obligación, siem-

pre que el deudor hubiera convenido en acep-

tar la responsabilidad por fuerza mayor o hubie-

ra incurrido en mora.

El concepto moderno de daño, generalmente si-

gue siendo asociado con el de perjuicio, términos

definidos y diferenciados por nuestro Código Civil

federal en sus artículos 2108 y 2109:

. Artículo 2108. Se entiende por daño la pérdida o

menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta

de cumplimiento de una obligación.

. Artículo 2109. Se reputa perjuicio la privación de

cualquiera ganancia lícita que debiera haberse

obtenido con el cumplimiento de la obligación.

Esta definición de daño resulta estrecha para la

materia ambiental, dado que se limita al ámbito del

interés jurídico o patrimonial que una persona osten-

ta sobre alguna cosa de su propiedad, dejando a un

lado el interés legítimo que individuos o grupos pue-

den tener en relación a la protección de su derecho a

un ambiente adecuado, plasmado en el artículo 4 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-

canos y en las fracciones I del artículo 1 y XII del

artículo 15 de la Ley General del Equilibrio Ecológico

y la Protección al Ambiente (LGEEPA). De igual for-

ma, el concepto de perjuicio se encuentra enfocado

hacia una pérdida material en el sentido de ganancia

del tipo económica o patrimonial, limitando de esta

forma al resarcimiento del daño ambiental. Con base

en lo anterior, cabe preguntarse: ¿Cuál es la capaci-

dad jurídica real para la defensa de estos intereses

también llamados difusos o supraindividuales, toman-

do en cuenta que en estos casos no proceden figuras

jurídicas como el juicio de amparo?

Como intereses difusos, definimos aquellos que

pertenecen idénticamente a una pluralidad de suje-

tos integrantes de grupos o clases, vinculados en vir-

tud de la pretensión de goce de una misma prerroga-

tiva, de forma que la satisfacción del fragmento o

porción del interés que atañe a cada individuo, se

extiende por naturaleza a todos, del mismo modo

que la lesión a cada uno afecta, simultánea y global-

mente a los integrantes del conjunto comunitario.

Dentro de esta clasificación se sitúa el derecho a un

ambiente adecuado, acerca de cuya protección jurí-

dica, el recientemente desaparecido Dr. Raúl Bráñes

Ballesteros comenta que la lógica individual decimo-

nónica que inspira la regulación de la responsabili-

dad por el daño generado a través de la comisión de

actos ilícitos, no contempla la situación de daños

ubicados más allá de los intereses de las personas

individualmente consideradas.

Otro aspecto a considerar es que los productores

de los daños ambientales y por lo tanto, sujetos de

responsabilidad jurídica, no solamente son los par-

ticulares, sino que la propia Administración Pública

puede ser tan responsable como cualquier ciudada-

no , tanto desde su papel de control y vigilancia ya

sea por una omisión durante un acto de inspección

que de lugar a una situación de riesgo o a una fran-

ca contingencia, como desde la perspectiva de las

empresas paraestatales, cuya operación no se en-

cuentra libre de siniestros. Así mismo, la Adminis-

tración Pública al asumir actuaciones de planifica-


ción, declaraciones y clasificaciones, prohibiciones,

autorizaciones, sanciones y medidas de fomento,

puede generar inconformidad en distintos sectores

sociales, los cuales tienen la prerrogativa de inter-

poner en contra de la administración, los recursos

jurídicos (revisión, nulidad, amparo) que a su dere-

cho convengan.

EL DAÑO AMBIENTAL

Para poder comprender el significado del daño am-

biental, cuáles son sus alcances y finalmente, la gran

dificultad o a veces la imposibilidad que implica su

reparación, en primer lugar es necesario delimitar

cuáles son sus características específicas, las cuales

pueden confluir o presentarse separadamente:

. Irreversibilidad.

. Acumulatividad.

. Difuso tanto por la forma de exteriorizarse como

por la forma en que se determina la relación

causa-efecto.

. Colectivo pues puede presentar una pluralidad

de autores, de víctimas o de ambos.

. Es consecuencia de los procesos tecnológicos.

. Carece de espacialidad determinada.

. Se presenta en dos ámbitos al afectar los dere-

chos subjetivos de individuos determinados y el

interés común de la sociedad.

Como tal, el daño ambiental, no se define en la

LGEEPA, sino que se utiliza el término "desequilibrio

ecológico", conceptualizado como: "La alteración de

las relaciones de interdependencia de los elementos

naturales que conforman el ambiente, que afecta

negativamente la existencia, transformación y desa-

rrollo del hombre y demás seres vivos".

La Ley Ambiental del Distrito Federal incorpora el

concepto de daño ambiental, definiéndolo de la si-

guiente forma: "Toda pérdida, disminución, detrimen-

to o menoscabo significativo inferido al ambiente o a

uno o más de sus componentes".

Esta segunda definición se enfoca más hacia el

sujeto ambiente, encauzando la acción jurídica ha-

cia la reparación del daño que una acción lícita o

ilícita pueda provocar sobre el ambiente o sus com-

ponentes, independientemente de que esta acción

pudiese o no resultar en efectos negativos sobre el

hombre y de las subsecuentes acciones jurídicas que

ello pudiese suscitar.

Sin embargo, es difícil, y en muchas ocasiones

imposible, separar al daño ambiental de las implica-

ciones que este tiene sobre la calidad de vida de la

gente, tal como se manifiesta en la siguiente defini-

ción: "Daño ambiental es toda lesión o menoscabo al

derecho o interés que tienen los seres humanos, como

vecinos o colectividad, a que no se alteren de modo

perjudicial sus condiciones naturales de vida".

Dentro del sistema jurídico mexicano, la respon-

sabilidad por daños al ambiente, tiene su fundamen-

to en el artículo 203 de la LGEEPA, el cual expresa

que: "Sin perjuicio de las sanciones penales o admi-

nistrativas que procedan, toda persona que contami-

ne o deteriore el ambiente o afecte los recursos natu-

rales o la biodiversidad, será responsable y estará

obligada a reparar los daños causados, de conformi-

dad con la legislación civil aplicable.

El término para demandar la responsabilidad

ambiental, será de cinco años contados a partir del

momento en que se produzca el acto, hecho u omi-

sión correspondiente."

Este artículo, además de enmarcar genéricamente

las acciones que constituyen el ilícito o daño am-

biental, establece un término de cinco años para

demandar la responsabilidad, lapso que en muchas

ocasiones resulta un impedimento para la aplica-

ción de la justicia ambiental, ya que aquí se pre-

senta la disyuntiva de que los efectos al medio pro-

ducidos por el ilícito pueden presentarse muchos

años después, como es el caso de los asbestos o los


bifenilos policlorados, por citar solamente un par de

ejemplos.

LOS TIPOS DE RESPONSABILIDAD

Dentro del derecho ambiental se presentan las si-

guientes clases de responsabilidad:

Responsabilidad penal. Surge por la comisión de

un delito, esto es, una acción, típica, antijurídica y

culpable o violatoria de preceptos jurídicos, dirigida

a trastornar nocivamente el ambiente y se traduce

en la aplicación de una sanción penal.

Responsabilidad civil. Situación jurídica que obli-

ga a algunos a responder del daño causado por sus

hechos propios, los de otros sujetos a él y por sus

cosas y animales, pudiendo tener su origen en el

incumplimiento de un contrato (contractual) o fuera

de contrato (extracontractual). Asimismo, es posible

que este tipo de responsabilidad se funde en la cul-

pa (subjetiva) o en el riesgo de la cosa (objetiva).

Responsabilidad administrativa. El incumplimiento

de la norma ambiental permite a la administración

pública (federal, estatal o municipal), si los hechos

no son constitutivos de un delito, abrir un expedien-

te e imponer al responsable la sanción respectiva, de

igual manera, si el ilícito ha resultado en algún daño

ambiental, la administración pública podrá exigir la

reparación del daño y la indemnización de los daños

y perjuicios causados, si así lo prevén las normas

aplicables.

LA RESPONSABILIDAD CIVIL

Para Máximo Carbajal la responsabilidad por daños

al ambiente, presenta un gran reto a las teorías clási-

cas de responsabilidad civil, dado que es propio de

la esencia de la responsabilidad ya sea en su aspecto

contractual o extracontractual que exista un binomio

conducta-resultado o nexo causal, de tal modo que

pueda afirmarse que el daño es consecuencia de una

determinada actividad y esa, precisamente, es la más

grande dificultad que se presenta en la práctica tra-

tándose de la responsabilidad del daño ambiental,

ya que la realidad está supeditada a una serie de

condiciones positivas y negativas que en todo mo-

mento intervienen y que faltando una de ellas el

resultado sería distinto. Además, en el derecho am-

biental se presenta la particularidad de que el daño

no solamente afecta bienes particulares, sino que

siempre se puede presentar el daño a bienes colecti-

vos como lo es el supuesto de la contaminación de

un manto freático como producto de la percolación

de lixiviados provenientes de un entierro clandestino

de residuos peligrosos. Aquí claramente hay un daño

en el patrimonio del dueño del predio afectado, el

cual de acuerdo con lo establecido en la Ley general

para la prevención y gestión integral de los residuos,

se convierte en responsable solidario. Además, este

daño también afecta severamente un bien común

que en este caso son las reservas hidrológicas.


Como ya se mencionó, en materia de responsa-

bilidad, una de las piezas claves para poder impu-

tar un daño a un sujeto dado, lo es sin duda, el

nexo causal, es decir, la relación causa-efecto. Esta

relación se utiliza en materia de responsabilidad,

con el fin de responder dos cuestiones: a) encon-

trar alguna razón por la cual el daño pueda ligarse

con una persona determinada, haciéndola respon-

sable y b) en segundo lugar se busca relacionar en

manera inversa al inciso a, al daño con la persona,

pues este principio también se basa en valorar el

daño causado, es decir, se tiene la obligación de

establecer hasta donde llega el deber de resarcir el

daño causado. Esta comprobación causal también

se ve entorpecida debido a que el daño ambiental

puede presentarse a gran distancia del punto don-

de se produjo el ilícito.

En un reporte del Programa de las Naciones

Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) sobre el

desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamerica-

no y su aplicación, se señala que en la región no

existen leyes de responsabilidad civil por daños

al ambiente y que las regulaciones específicas

sobre daño ambiental son escasas, por lo cual las

normas aplicables son aquellas para la reparación

del daño general contenidas en los códigos civi-

les. Ello aunado a que muchos juristas siguen

considerando erróneamente a la responsabilidad

por daños al ambiente como asunto de la legisla-

ción civil.

En referencia a las leyes de responsabilidad civil,

en México únicamente existe la de responsabilidad

civil por daños nucleares y un proyecto de ley de

responsabilidad civil por daños al ambiente, el cual

sin embargo, no ha podido ser concretado.

Como tal, la responsabilidad civil proviene de dos

fuentes: a) la realización de un acto ilícito (respon-

sabilidad subjetiva o con culpa) y b) por la realiza-

ción de un hecho lícito (responsabilidad objetiva o

sin culpa).

LA RESPONSABILIDAD SUBJETIVA

En el artículo 1910 del Código Civil para el Distrito

Federal se establece la responsabilidad subjetiva en

los siguientes términos: "El que obrando ilícitamente

o contra las buenas costumbres cause daño a otro,

está obligado a repararlo, a menos que demuestre

que el daño se produjo como consecuencia de culpa

o negligencia inexcusable de la víctima".

Este precepto jurídico que reivindica el principio

tradicional de la responsabilidad subjetiva o respon-

sabilidad por culpa contiene cinco elementos:

1. La existencia de un hecho ilícito.

2. La existencia de un detrimento patrimonial (daño

o perjuicio).

3. La existencia de un nexo de causalidad entre el

hecho y el detrimento patrimonial, es decir, que

dichos daños y perjuicios sean consecuencia di-

recta de dicho daño, lo cual en materia ambien-

tal puede resultar extremadamente difícil si no

es que imposible en muchos casos, debido a las

característica intrínsecas del ilícito ambiental.

4. La obligación que tiene el responsable a reparar

el detrimento patrimonial, el cual muchas veces

tampoco puede ser alcanzado, debido a la falta

de criterios para evaluar económicamente el daño

ambiental o por la simple incapacidad económi-

ca o técnica para reparar el daño.

5. La exclusión de la responsabilidad, la cual solo

opera cuando el responsable demuestre que el

daño se produjo como consecuencia de culpa o

negligencia inexcusable de la víctima.

Para redondear las ideas anteriormente expues-

tas, es oportuno realizar algunas precisiones:

. La dificultad para determinar la relación cau-

sal es una constante tratándose del daño am-

biental.


. En materia ambiental según se trate de respon-

sabilidad subjetiva u objetiva, la conducta cau-

sante del daño será el llevar a cabo un hecho

ilícito o el uso de cosas o sustancias peligrosas.

. La antijuridicidad se presenta tanto en la res-

ponsabilidad subjetiva como en la objetiva pues

sin importar si el responsable actuó con culpa o

no, la conducta que originó el daño supone un

ataque al derecho subjetivo de disfrutar de un

ambiente adecuado.

. La reparación tradicionalmente otorga a la vícti-

ma la posibilidad de elegir entre la reparación in

natura y la indemnización, lo cual no es aplica-

ble debido a los principios sustentados por esta

nueva rama jurídica.

. La carencia de elementos técnicos y jurídicos

que faciliten la determinación del daño y de las

posibles formas para su reparación, es aún más

palpable cuando se debe optar por la indemni-

zación.

. Determinar quien es el sujeto legitimado para

ejercer la acción en caso de daños ambientales

indirectos no presenta problemas, pues podrá

ejercitar la acción quien sea titular del derecho

subjetivo personal y particular que se vea afec-

tado.

. Tratándose del daño ambiental directo, por afec-

tar a una multiplicidad de personas, plantea el

problema de determinar quién puede reclamar

la responsabilidad.

. En cuanto a la legitimación pasiva, puede ser

responsable, no sólo aquel sujeto que comete la

actividad dañina, sino también el Estado, en

virtud de que tiene la obligación de asegurarse

que las disposiciones en la materia sean cumpli-

das.

. Los hechos a probar dentro del proceso son el

daño ambiental y la relación causal, lo cual re-

presenta un gran problema, pues el daño am-

biental es una situación fáctica sumamente com-

pleja, cuyo acreditamiento requiere de análisis

muy complicados y costosos. Esas trabas se agu-

dizan debido al esquema jurídico aplicable a las

pruebas.

. Es recomendable que al reclamar la reparación,

el actor solicite al juez que, se condene al de-

mandado a cesar la actividad dañosa y a repa-

rar, en todas las maneras posibles, los daños que

se declaren en el juicio o en la ejecución de la

sentencia.

. Para subsanar los retrasos que causa la ejecu-

ción procesal, se ha propuesto que el órgano

jurisdiccional encargue a las autoridades ambien-

tales vigilar e inspeccionar el cumplimiento de

la condena. Otra solución propuesta es que el

órgano jurisdiccional señale a los especialistas

encargados de llevar a cabo la reparación, cu-

briendo sus honorarios con recursos de un fon-

do ambiental.

. Respecto a la cosa juzgada, como el daño am-

biental se caracteriza por ser difuso e intempo-

ral, la doctrina ha considerado aconsejable que

se deje abierta la posibilidad de entablar un

nuevo juicio en caso de presentarse nuevos da-

ños.

. Determinar el momento en que se causa el daño

como el punto de partida para contar el periodo

de prescripción resulta sumamente inaplicable,

por lo que la mayoría de los especialistas opinan

que lo más aconsejable es determinar como pla-

zo para la prescripción cinco años contados a

partir de que el afectado haya tenido conoci-

miento del daño.

Como puede inferirse a partir de las reflexiones

precedentes, el tradicional sistema de responsabili-

dad por culpa se ha visto desbordado por nuevos

factores tecnológicos, económicos y sociales que se

desprenden de un amplio concepto de ambiente.

Por ello, el derecho ambiental ha tenido que hacer


uso de otras figuras de responsabilidad, en un inten-

to por ajustar la realidad jurídica a las complejas y

variantes circunstancias del ilícito ambiental.

LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA

En el Artículo 1913 del Código Civil para el Distrito

Federal, se define la responsabilidad objetiva en los

siguientes términos: "Cuando una persona hace uso

de mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias

peligrosas por si mismos, por la velocidad que desa-

rrollen, por su naturaleza explosiva e inflamable, por

la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o

por otras causas análogas, está obligada a responder

del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a

no ser que demuestre que ese daño se produjo por

culpa o negligencia inexcusable de la víctima".

A partir de este precepto jurídico, también pue-

den identificarse cinco elementos de demarcan la

responsabilidad objetiva.

1. La existencia de un hecho (lícito o ilícito) por el

empleo de mecanismos, substancias, instrumen-

tos o aparatos peligrosos por sí mismos (por la

velocidad que desarrollen, por su naturaleza

explosiva e inflamable, por la energía eléctrica

que conduzcan u otras causas análogas).

2. La existencia de un detrimento patrimonial (da-

ños o perjuicios).

3. La existencia de un nexo causal entre el hecho,

lícito o ilícito, y el detrimento patrimonial.

4. La obligación que tiene el responsable de repa-

rar el detrimento patrimonial, aún cuando no

obre en forma ilícita.

5. La exclusión de la responsabilidad, la cual sólo

opera, cuando el responsable demuestre que el

daño se produjo como consecuencia de culpa o

negligencia inexcusable de la víctima.

Respecto a la responsabilidad objetiva, este siste-

ma permite castigar al causante de un daño con inde-

pendencia de su intervención dolosa o culposa en el

mismo; por lo cual es considerado como el sistema de

responsabilidad más adecuado para la tutela del am-

biente , en tanto que la presunción de daños de una

determinada actividad que puede ser peligrosa para

el ambiente no corresponde a la víctima, ni a la socie-

dad, sino al responsable de la misma; además de que

este sistema debiera generar una actitud más cuida-

dosa, con lo cual se podrían evitar ex ante posibles

daños, además de que resuelve el problema de probar

la culpabilidad de una persona determinada

Como ejemplo podemos citar el caso de la legisla-

ción de los Estados Unidos de América, en específi-


co, el Estatuto de Responsabilidad, Indemnización y

Amplia Respuesta Ambiental, conocido por sus si-

glas CERCLA (Comprehensive Environmental Respon-

se Compensation and Liability Act), el cual que per-

mite señalar como responsable del daño ambiental a

quienes hubieran financiado un proyecto o desem-

peñen funciones de dirección dentro de una empre-

sa dueña de sitios contaminados o como realizadora

de actividades riesgosas. Mediante este estatuto, es

posible además establecer la responsabilidad, reali-

zar una evaluación de los daños producidos y si es-

tos son clasificados de urgente atención, sin impor-

tar que en ese momento hubiesen sido determinados

el o los responsable(s) del ilícito en cuestión, la EPA

(Environmental Protection Agency) debe encargarse

de la remediación / restauración del sitio, mediante

el uso de recursos provenientes del Superfund (su-

perfondo), los cuales son asignados por el Congreso

de los Estados Unidos.

Sin embargo, este Superfund, en la práctica, ha

resultado poco útil, debido básicamente a:

a) Aumento vertiginoso de la litigiosidad. Gran parte

del presupuesto de la EPA y del Superfund mis-

mo, se destina a entablar litigios en contra de

las partes potencialmente responsables, las cuales

suelen conformarse por un gran número de con-

tendientes. En la actualidad las personas con

litigios frente a la EPA, sobrepasan las 14,000 y

se han dado litigios entre la EPA y más de 400

partes potencialmente responsables o compañías

de seguros.

b) Mayor dificultad de aseguramiento del riesgo

ambiental. Se han encarecido las pólizas de se-

guros que proporcionan cobertura para este tipo

de riesgos, además de que en las pólizas cada

vez son excluidos más riesgos de este tipo.

c) Encarecimiento del crédito hipotecario a insta-

laciones con riesgo ambiental. Las instituciones

financieras quieren evitar que por el hecho de

adjudicarse terrenos contaminados que son ob-

jeto de hipotecas, se puedan convertir en res-

ponsables solidarios.

d) Incumplimiento del fin perseguido. En la última

instancia, este instrumento no ha podido cum-

plir con su fin fundamental que es agilizar las

tareas de reparación del daño ambiental.

LA RESPONSABILIDAD ADMINSITRATIVA

La estrategia fundamental del derecho ambiental re-

cae todavía en el derecho administrativo, el cual tie-

ne una misión preventiva y basa su efectividad en el

establecimiento de un sistema de sanciones para los

casos de incumplimiento o infracción de lo dispuesto

por la legislación de la materia, que es lo que se

entiende como ilícito administrativo.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Pro-

tección al Ambiente (LGEEPA), en su título sexto,

hace referencia a las medidas de control, seguridad

y sanciones que en su momento las autoridades com-

petentes están facultadas para llevar a cabo con el

fin de preservar el equilibrio ecológico. Los mecanis-

mos administrativos considerados en la presente ley

son:

a) inspección y vigilancia del cumplimiento de las

disposiciones contenidas en la LGEEPA y las que

de ella se desprendan.

b) la imposición de medidas de seguridad, que pue-

den ser la clausura temporal, parcial o total de

las fuentes contaminantes, el aseguramiento pre-

cautorio de bienes o la neutralización de subs-

tancias peligrosas.

c) la aplicación de sanciones administrativas tales

como la imposición de multas que van de 20 a

20,000 días de salario mínimo general vigente

en el Distrito Federal; la clausura temporal o

definitiva, total o parcial; el arresto administrati-

vo hasta por 36 horas; el decomiso de los instru-


mentos, ejemplares, productos o subproductos

directamente relacionados con las infracciones

incurridas; la suspensión o revocación de las

concesiones, licencias, permisos o autorizacio-

nes correspondientes.

Haciendo una breve referencia a las sanciones a

las que el inciso c) hace mención, estas se encuen-

tran consignadas en el artículo 171 de la Ley General

del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

La aplicación de este artículo ha sido recientemente

motivo de un juicio de amparo, promovido ante el

Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Primer Circuito, el cual ha declarado al resolver

favorablemente un litigio de Petróleos Mexicanos en

contra de la Procuraduría Federal de Protección al

Ambiente (PROFEPA), que el mencionado artículo vio-

la la garantía de legalidad prevista en la Constitu-

ción, ya que no aclara la sanción específica para

cada conducta, sino que se limita a incluir un catálo-

go de cinco sanciones que la PROFEPA aplica a discre-

ción, en otras palabras, una misma violación legal

por parte de distintas empresas puede dar lugar a

una multa, una clausura o un arresto administrativo,

según lo considere conveniente el funcionario de la

PROFEPA a cargo de cada asunto .

Los procedimientos administrativos anteriormen-

te señalados también pueden ser activados a tra-

vés de la denuncia popular, mediante la cual toda

persona, grupos sociales, ONG, podrán denunciar

ante la PROFEPA o ante otra autoridad, todo hecho,

acto u omisión que produzca o pueda producir

desequilibrio ecológico o daños al ambiente. Este

instrumento ha ido cobrando fuerza, debido a la

preocupación social por el deterioro ambiental y

ello se aprecia en el número de denuncias atendi-

das: entre 1992 y 1995 su número se triplicó y para

2002 de cada 10 denuncias recibidas, eran atendi-

das en promedio 7.5, casi tres veces más de las

que se atendieron durante 2000, año en que se

recibieron 4,240, mientras que en 2001 fueron 5,816

denuncias recibidas.

Se contempla al recurso de revisión como el me-

dio por el cual los afectados por las resoluciones de-

finitivas dictadas en los procedimientos administrati-

vos, solicitan a la misma autoridad una revisión del

propio acto con motivo de revocarlo, anularlo o mo-

dificarlo. Finalmente, los particulares pueden bene-

ficiarse del recurso del amparo si se encuentran den-

tro de los supuestos marcados en la Ley de Amparo.

LA RESPONSABILIDAD PENAL

Se habla del derecho penal como la ultima ratio de la

impartición de la justicia debido a que esta se aplica

cuando por su gravedad un delito así lo amerita. En

sí la acción penal constituye un acto con repercusio-

nes negativas no solamente para aquel que la sufre,

sino también para su círculo familiar y para la socie-

dad en general, por lo cual, la finalidad de sancionar

penalmente ciertos delitos no solamente va encami-

nada a encarcelar a los infractores, sino que su com-

ponente más importante es el elemento disuasorio,

ya que ante la amenaza de perder su libertad, mu-

chos ciudadanos se abstendrían de infligir la ley. Sin

embargo, la materia penal ambiental todavía presen-

ta varios aspectos difusos, propios de una disciplina

en desarrollo, los cuales no son fáciles de asimilar o

aplicar en la práctica, por lo cual muchas veces se le

tacha de ineficaz, aunque sus defensores afirman

que aún es muy prematuro evaluar los resultados

alcanzados por las normas penales ambientales y que

tal vez, resulte necesario reformular su enfoque, con-

figuración y principales destinatarios, adecuándolos

al contexto del nuevo perfil de la criminalidad ac-

tual. Finalmente, en relación con la actuación de los

jueces penales, éstos son formalmente competentes,

dado que el orden jurídico les otorga competencia

para resolver sobre delitos ambientales, pero ello no

significa que el juez esté capacitado para resolver


conflictos ambientales, ni que cuente con conoci-

mientos tales que lo conviertan en un perito en ma-

teria ambiental, lo cual le permita realizar una ade-

cuada interpretación y aplicación de las disposicio-

nes penales.

Durante la década de 1990, Latinoamérica experi-

mentó un avance en materia de Derecho Penal Am-

biental. En el caso particular de México, tras la revi-

sión de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente en 1996, se reformularon y

trasladaron los tipos penales previstos en dicha Ley,

hacia el Código Penal para el Distrito Federal en mate-

ria de fuero común y para toda la República en mate-

ria de fuero federal, en el título XXV, creado específi-

camente para tal finalidad. En ese título fueron incor-

porados los delitos previstos en la Ley Forestal y en la

Ley Federal de Caza, quedando tipificados varios ti-

pos delictivos en contra del ambiente . La última mo-

dificación realizada a este título XXV fue la del 6 de

febrero de 2002 y desde entonces lleva el título de

Delitos contra el ambiente y la gestión ambiental.

El título vigésimo quinto, Delitos contra el am-

biente y la gestión ambiental del Código Penal, con-

templa sanciones de entre uno a nueve años de pri-

sión y multas de 300 a 3,000 días de salario mínimo

para sancionar los delitos siguientes:

. Realización ilegal de actividades con sustancias

peligrosas.

. Contaminación de la atmósfera.

. Generación ilegal de ruido, vibraciones y ener-

gía térmica o lumínica.

. Contaminación del agua y el suelo.

. Introducción al territorio nacional o comerciali-

zación de recursos forestales, flora o fauna sil-

vestre viva, productos o derivados o cadáveres

que padezcan o hayan padecido enfermedades

contagiosas.

. Desmonte o destrucción de la vegetación natu-

ral y al corte, arranque, derribo o tala de árbo-

les, así como a la realización de aprovechamien-

tos forestales o cambios de uso del suelo.

. Incendios en bosques, selva o vegetación

natural.

. Transporte, comercio, acopio o transformación

de troncos de árboles procedentes de aprove-

chamientos forestales no autorizados.

. Captura, daño o privación de algún mamífero o

quelonio marino o la recolección o comercializa-

ción de productos o subproductos.

. Captura, transformación, acopio, transporte,

destrucción o comercio de especies acuáticas

declaradas en veda.

. Destrucción, desecación y relleno de humeda-

les, manglares, lagunas, esteros o pantanos o

dañe arrecifes.

. Caza, pesca o captura de especies de fauna sil-

vestre utilizando medios prohibidos por la nor-

matividad aplicable o que amenace la extinción

de las mismas.

. Realización de cualquier actividad con fines co-

merciales con ciertas especies, así como produc-

tos o subproductos y demás recursos genéticos;

. Daño de ciertas especies de flora y fauna

silvestres.

. Realización en contravención a lo establecido

en la normatividad aplicable, de actividades re-

lacionadas con algún organismo genéticamente

modificado que altere o pueda alterar negativa-

mente los componentes, la estructura o el fun-

cionamiento de los ecosistemas naturales.

. Faltar a la verdad provocando que se cause un

daño a los recursos naturales, a la flora, a la

fauna, a los ecosistemas, a la calidad del agua o

al ambiente, cuando se presten servicios como

especialista en cualquier materia ambiental.

. Destruir, alterar u ocultar información, registros,

reportes o cualquier otro documento que se re-

quiera mantener o archivar de conformidad a la

normatividad ambiental federal.


. No realizar las medidas técnicas, correctivas o

de seguridad que la autoridad administrativa o

judicial le ordene.

Además de estas sanciones, en el artículo 421 de

este ordenamiento especifica que sin detrimento de

lo anteriormente establecido, el juez podrá imponer

alguna o algunas de las siguientes penas:

. La realización de las acciones necesarias para

restablecer las condiciones de los elementos

naturales que constituyen los ecosistemas afec-

tados, al estado en que se encontraban antes

de realizarse el delito.

. La suspensión, modificación o demolición de las

construcciones, obras o actividades, según co-

rresponda, que hubieren dado lugar al delito am-

biental respectivo.

. La reincorporación de los elementos naturales,

ejemplares o especies de flora y fauna silvestre

a los hábitats de que fueron sustraídos.

. El retorno de los materiales o residuos peligrosos

o ejemplares de flora y fauna amenazados o en

peligro de extinción, al país de origen, conside-

rando lo dispuesto en los tratados y convencio-

nes internacionales de que México sea parte.

Esta inclusión al Código Penal representa un avan-

ce en la sistematización de la legislación ambiental,

ya que se concentran y reenfocan en este título to-

dos los tipos penales considerados en las leyes am-

bientales existentes en ese momento.

De acuerdo con las atribuciones conferidas a la

Procuraduría General de la República por la Consti-

tución y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, corresponde a esta y al Ministerio Públi-

co de la Federación, conocer de los delitos ambienta-

les en las entidades federativas a través de sus dele-

gaciones y mediante diversas unidades administrati-

vas especializadas. Sin embargo, varios códigos pe-

nales estatales establecen tipos penales que pudie-

sen dar lugar a conflictos de competencia dentro de

la materia.

Para reforzar la lucha en contra de los ilícitos

ambientales, la PGR creó en 1997 la Fiscalía Especial

para Delitos Ambientales como unidad especializada

competente para conocer sobre las conductas pre-

vistas en el título XXV del Código Penal para el Distri-

to Federal en materia de fuero común y para toda la

República en materia de fuero federal.

Dentro del ámbito de aplicación federal, el artí-

culo 182 de la LGEEPA establece que "en aquellos

casos en que, como resultado del ejercicio de sus

atribuciones, la Secretaría (SEMARNAT) tenga conoci-

miento de actos u omisiones que pudieran constituir

delitos conforme a la legislación aplicable, formulará

ante el Ministerio Público Federal la denuncia corres-

pondiente". Además, en este mismo artículo se esta-

blece que la Secretaría está obligada a proporcionar

dentro de las materias de su competencia, los dictá-

menes técnicos o periciales que le soliciten el Minis-

terio Público o las autoridades judiciales, con motivo

de las denuncias presentadas por la comisión de de-

litos ambientales.

Un ejemplo de los problemas derivados de la apli-

cación de la justicia penal ambiental lo representa el

de la mortandad de tortugas que se presentó el 27 de

diciembre de 1997, dentro del área de la Reserva de

la Biosfera El Vizcaíno, cuando un grupo de pesca-

dores reportó a la dirección de la reserva el avista-

miento de tortugas muertas dentro y fuera de la La-

guna Ojo de Liebre, B.C.S. La Dirección, por su par-

te, dio aviso a la PROFEPA el 8 de enero de 1998, la

mortandad de 94 tortugas (Chelonia mydas agassizi)

dentro y fuera de la Laguna Ojo Liebre. En el ejerci-

cio de sus atribuciones, la PROFEPA integró un Comité

Científico para investigar el fenómeno, esclarecer sus

causas y en su caso, indicar las medidas de preven-

ción, protección y restauración correspondientes.

Para el 2 de julio de 1998, el Comité Científico


informó a la PROFEPA so-

bre los resultados de la

investigación, conclu-

yendo lo siguiente: "Un

derrame o aporte pun-

tual con elevada con-

centración salina y

otros minerales, que

provocó un choque os-

mótico o variación en

la osmolaridad del agua

de mar fue la causa de

la mortandad de 94 tor-

tugas marinas registra-

da a finales de diciem-

bre de 1997 en la La-

guna Ojo de Liebre,

B.C.S."

Con este reporte

técnico la PROFEPA pro-

cedió a entregar el 23

de julio de 1998 a la

Empresa Exportadora de Sal, S. A. (ESSA), la cual era

la probable responsable de un Acuerdo de Emplaza-

miento, al cual, ESSA dio respuesta el 12 de agosto

de 1998, tras lo cual ESSA y la PROFEPA celebraron un

convenio el día 3 de septiembre. Así mismo, el 18 de

septiembre ESSA informó a la PROFEPA de la integra-

ción de su Grupo Técnico Científico. Finalmente, el

7 de abril de 2000, la PROFEPA emite una resolución

definitiva basada en el siguiente dictamen técnico:

. Que a pesar de la intensa investigación científi-

ca no ha sido posible determinar la causa de

mortandad de las 94 tortugas con un grado de

certeza científicamente razonable.

. Que no hay evidencia suficiente para demostrar

o para descartar la hipótesis de que las tortugas

murieron por un derrame puntual de salmuera.

. Que tampoco hay evidencia suficiente para de-

mostrar o para descar-

tar la hipótesis de pes-

ca ilegal.

. Que dada las cir-

cunstancias en que se

presentó la contingen-

cia, aún cuando la in-

vestigación científica

continúe, es improba-

ble determinar la cau-

sa de muerte de las 94

tortugas con un grado

de certeza científica-

mente razonable.

Con base en esta

información, la PROFEPA

notificó a ESSA la reso-

lución definitiva: "Que

en relación con la mor-

tandad de las 94 tortu-

gas marinas reportadas

en diciembre de 1997, dentro y fuera de la Laguna Ojo

de Liebre, B.C.S. y, en virtud de que los resultados de

las intensas investigaciones desarrolladas por los comi-

té científicos concluyeron que no es posible determinar

la causa de la mortandad de dichas tortugas con certe-

za científica razonable, no se determinan responsabili-

dades de carácter ambiental a la empresa ESSA."

En forma paralela (16 de marzo de 1999), tres

organizaciones no gubernamentales, interpusieron

una demanda penal, en contra de quien resultase

culpable (ESSA y sus funcionarios) por violaciones al

artículo 416, fracción I, del Código Penal federal. Di-

cha demanda fue en primera instancia recibida por

la Subprocuraduría de Procedimientos Penales A, la

cual acusó de recibido el escrito de denuncia y dio

inicio a la Averiguación Previa y radicando la Averi-

guación en la Mesa III de la Fiscalía A, registrando la

Averiguación en el Libro de Gobierno y dándole su


respectivo número. El 11 de marzo de 1999 se elabo-

ra una ponencia de incompetencia y se remite la

averiguación previa a la B.

Finalmente, en octubre de 2002, el tribunal deci-

de el no ejercicio de la acción penal fundamentando

su decisión en los siguientes considerandos:

. No se acreditó que en la fecha de mortandad de

las tortugas hubiera habido un derrame de sal-

muera.

. No se acreditó el nexo causal entre la conducta

y el resultado.

. No se acreditó el dolo.

. Obstáculo material insuperable para efectuar

análisis a las tortugas. Ello debido a que el per-

sonal de la PROFEPA que tenía bajo su resguardo

los cadáveres de las tortugas, decidió incinerar

los mismos, dejando a la fiscalía sin medio para

hacer cualquier análisis subsecuente que per-

mitiese esclarecer los hechos.

No existe ningún rastro que permita determinar

si hubo o no derrame a la fecha de la mortandad de

las tortugas.

Con este ejemplo, se ponen de manifiesto varias

fallas en el sistema de impartición de la justicia penal,

como lo es la falta de capacitación en materia ambien-

tal de los jueces encargados de procurar justicia, deno-

tado por la tesis de incompetencia emitida en una pri-

mera instancia, así como la falta de comunicación en-

tre el personal de PROFEPA y de la PGR, ya que al destruir

el material bajo su resguardo, le quitaron al Ministerio

Público Federal los elementos para valorar los hechos

que sucedieron, además de que indudablemente incu-

rrieron en responsabilidad al destruir el citado material.

EL JUICIO DE AMPARO EN MATERIA AMBIENTAL

El principal problema generado tras el reconocimien-

to constitucional de la necesidad de proteger los de-

rechos fundamentales, consiste en la capacidad de

las instituciones del Estado para instrumentar su de-

fensa. En el caso de México, a pesar de la modifica-

ción realizada al artículo 4 Constitucional, no se ha

determinado la procedencia del juicio de amparo para

impugnar las leyes o actos de autoridad que en su

aplicación lesionen la garantía constitucional a un

ambiente adecuado, siendo este para todo fin prácti-

co, completamente inoperante para la defensa de

este derecho de carácter supraindividual.

Para comprender mejor estas limitaciones consti-

tucionales es necesario estudiar los artículos de la

Carta Magna que establecen los lineamientos a los

cuales se tendrán que sujetar los juicios de amparo,

siendo estos (artículos 103 y 107).

El artículo 103 establece cuales son las causas

por las cuales procede el juicio de amparo, siendo

una de estas por leyes o actos de autoridad que vio-

len las garantías individuales. De esta forma la de-

fensa del derecho plasmado en el artículo 4 constitu-

cional mediante la figura del amparo queda comple-

tamente justificada. No obstante lo anterior, el artí-

culo 107 contiene restricciones que vuelven improce-

dente a esta figura jurídica para la protección del

derecho a un ambiente adecuado. La Frac. I estable-

ce que el amparo se seguirá siempre a instancia de la

parte agraviada; esto es que únicamente aquellos

que hayan sido afectados en su persona o posesio-

nes por una ley o acto de autoridad. La fracción II

establece que la sentencia será siempre tal que sólo

se ocupe de individuos particulares, limitándose a

ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el

que verse la queja, sin hacer declaración especial

respecto de la ley o acto que la motivare.

Así, las restricciones van en dos sentidos: en pri-

mer lugar, se niega la opción de que sujetos distintos

a los establecidos en la fracción I del artículo 107

puedan acceder al juicio de amparo como medio de

defensa en contra de leyes o actos de autoridad y

por otro lado se establece que solamente aquellos


que se acojan a esta figura serán beneficiados con el

amparo, en forma tal que todas las demás partes

afectadas en su garantía individual, de forma directa

o indirecta, que no hayan promovido individualmen-

te este recurso, ya sea por simple omisión o por falta

de interés jurídico, se verán privadas de la compen-

sación o restitución producto de un fallo favorable.

Una vez analizado este marco constitucional, re-

visemos los criterios según los cuales distintos tribu-

nales han emitido fallos en esta materia.

En el recurso de amparo interpuesto por la Unión

de Grupos Ambientalistas, I. A. P.; Consejo para la

Defensa de la Costa del Pacífico, A.C.; Greenpeace

México, A.C.; Centro Mexicano de Derecho Ambien-

tal, en contra de los actos de la Secretaría de Medio

Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y el Presiden-

te del Instituto Nacional de Ecología, consistentes

en: "El acuerdo por el cual se simplifica el trámite de

la presentación de la manifestación de impacto am-

biental a las industrias que se mencionan, sujetán-

dolas a la presentación de un informe preventivo,

publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 23

de octubre de 1995".

Con este respecto, el Juez de Distrito sobreseyó

el juicio de amparo al considerar la inexistencia de

interés jurídico de los quejosos, dado que tanto las

personas físicas y morales que impugnan el citado

acuerdo, no se dedican a una actividad industrial y

que este constituye un medida de simplificación ad-

ministrativa y no una medida de carácter ambiental,

con la que se busca simplificar el trámite de presen-

tación de la manifestación de impacto ambiental. En

esta resolución queda manifiesta la supremacía del

criterio de interés jurídico por encima del derecho de

disfrutar de un ambiente adecuado que nominalmen-

te tiene cualquier ciudadano y que lo legitima para

ampararse en contra de cualquier ley o acto de auto-

ridad que vulnere este derecho.

El segundo caso se trata igualmente de la promo-

ción de un juicio de amparo por parte de Homero

Aridjis y Grupo de los Cien Internacional, A.C., en

contra del Director General de Asuntos Jurídicos de

la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Natura-

les y Pesca, en reclamo de la declaración de incons-

titucionalidad de la resolución contenida en el oficio

No. 95824, de fecha 8 de noviembre de 1995, me-

diante la cual la autoridad resolvió desechar y no

admitir el trámite de recurso de revisión interpuesto

en contra del acuerdo por medio del cual se simplifi-

có el trámite de la presentación de la manifestación

de impacto ambiental a las industrias que se men-

cionan, sujetándolas a la presentación de un informe

preventivo, así como la indebida publicación de ese

acuerdo en el Diario Oficial de la Federación, el día

23 de octubre de ese año.

La parte quejosa fundamentó su reclamo en que el

día 24 de octubre de 1995 sin previa publicación en el

Diario Oficial de la Federación, con al menos 60 días de

antelación, entró en vigor el acuerdo emitido por SEMAR-

NAP por el cual se simplifica el trámite de presentación

de la manifestación de impacto ambiental a las indus-

trias que se mencionan, sujetándolas a la presentación

de un informe preventivo, motivando con ello la inter-

posición del recurso de revisión previsto en el artículo

83 de la Ley Federal de Procedimientos Administrativos

en contra de ese acuerdo, así como en contra de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación, argu-

mentando que se veían lesionadas las garantías previs-

tas en los Artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

En primera instancia el Juez Quinto de Distrito

en Materia Administrativa en el Distrito Federal, negó

el amparo. Inconformes con la sentencia, los deman-

dantes interpusieron un recurso de revisión, del cual

le tocó conocer al Quinto Tribunal en Materia Admi-

nistrativa en el Distrito Federal. Con base en el análi-

sis del marco jurídico de la evaluación del impacto

ambiental y del acuerdo de simplificación adminis-

trativa el cual pretendía reducir el trámite a que ha-

cen alusión los artículos del Reglamento de la LGEE-

PA en materia de impacto ambiental, a la presenta-


ción de un informe preventivo, el Quinto Tribunal

resolvió que dicha reducción podía repercutir en la

protección del ambiente, ya que se reduce la lista de

empresas sometidas a la evaluación del impacto am-

biental, el cual es considerado como uno de los ins-

trumentos de política ambiental más importantes en

la regulación ambiental; por lo que este acuerdo no

incluye solamente medidas de simplificación admi-

nistrativa, sino que además puede repercutir en as-

pectos de carácter ambiental, de forma tal que se

cumple el segundo requisito que para la publicación

de su proyecto exige el artículo 4 de la Ley Federal

de Procedimiento Administrativo, dado que puede

afectar el interés público.

Así mismo, el tribunal determinó que la parte que-

josa sí tiene legitimación para la interposición del

recurso que fue desechado por la autoridad adminis-

trativa, por que el objeto de la asociación civil, si

puede estimarse dentro de los interesados a formular

observaciones a que alude el segundo párrafo del

artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Admi-

nistrativo, dado que si bien, el acuerdo impugnado

tiene como objetivo la simplificación del trámite de

presentación de la manifestación de impacto ambien-

tal, puede incidir en la protección del ambiente, que

es uno de los objetivos de la persona moral quejosa,

por lo que, si tiene interés en promover el recurso

administrativo que contempla el artículo 83 de la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo. También

determinó que el quejoso por su propio derecho, tam-

bién tiene interés, ya que cualquier persona está fa-

cultada para consultar las manifestaciones de im-

pacto ambiental.

Es de esta forma, que podemos ver cómo, a pe-

sar de los problemas fácticos existentes para la legiti-

mación de esta derecho, cada vez son más los suje-

tos que activan la figura del juicio de amparo para

defender su derecho a un ambiente adecuado.

CONCLUSIONES

Tal como hemos podido observar a lo largo de los

puntos expuestos en el presente ensayo, el concepto

de responsabilidad por daños al ambiente sigue sien-

do objeto de múltiples definiciones, las cuales inten-

tan separar al daño ambiental del concepto e impli-

caciones jurídicas que implica la atribución de res-

ponsabilidad por los daños inflingidos a las personas

y sus bienes. La separación de ambos conceptos cla-

ramente representa una de las prioridades del dere-

cho ambiental, ya que la reparación del daño inflin-

gido a una persona o sus propiedades no necesaria-

mente se ve reflejado en la escala ambiental, el caso

más claro de ello es que en nuestro sistema jurídico,


es posible que la parte afectada con interés jurídico

para exigir algún resarcimiento, en vez de exigir la

reparación del daño, puede optar por una compen-

sación económica, lo cual desde el punto civilista, es

algo perfectamente lógico y correcto, sin embargo,

desde la perspectiva ambiental, ello constituye un

aberración, ya que la única compensación que exis-

te para el ambiente sería la reparación del daño o de

no ser posible ello por la gravedad de la perturbación

inflingida, su substitución mediante la sufragación

de los gastos conducentes a evitar que este daño

pudiese presentarse de nueva vez.

Sin embargo, este no es el único problema al que

debe enfrentarse el impartidor de justicia ambiental,

sino que existe multiplicidad de factores derivados de

las características específicas del daño ambiental, que

es necesario ponderar al momento de intentar esta-

blecer algún tipo de responsabilidad (penal, civil, ad-

ministrativa) sobre algún sujeto. Como ya hemos vis-

to, factores como la naturaleza difusa o especialidad

indeterminada de un daño ambiental, vuelven a la

determinación del nexo causal, la cual es condición

sine equa non para establecer una responsabilidad,

una tarea extremadamente difícil para la autoridad.

Otro de los problemas de fondo que existen para el

establecimiento de un sistema coherente de respon-

sabilidad por daños al ambiente, es el período que se

tiene para exigir esta responsabilidad, que en el caso

de México, es de cinco años a partir de la producción

del ilícito. Una vez transcurrido este lapso la acción

jurídica y por lo tanto, la reparación del daño por par-

te del infractor queda sin efecto. Ello es una gran

debilidad en nuestro sistema jurídico, ya que muchas

veces el daño ambiental puede comenzar a sentirse

mucho tiempo después (lustros, décadas) de que se

realizó el ilícito. En algunos países como España se ha

intentado corregir esta anomalía mediante la figura

que establece que aún que la responsabilidad del in-

fractor de pagar alguna sanción pueda verse extinta

por el transcurso del tiempo, la responsabilidad de

restaurar el ambiente no prescribe, con lo cual se le

brinda a la autoridad la oportunidad de ejercer sus

funciones con una mayor amplitud.

En cuanto a la responsabilidad civil, el sistema

tradicional de responsabilidad por culpa está simple-

mente desbordado por la infinidad de factores des-

prendidos del concepto de daño ambiental, razón

por la cual, cada vez más juristas se inclinan hacia

un régimen de responsabilidad objetiva, el cual se

deriva de la existencia de algún hecho ya sea lícito o

ilícito, el cual tenga como resultado algún daño o

perjuicio en contra del ambiente. Sin embargo, la

aplicación de este sistema de responsabilidad tam-

bién encara sus dificultades, tal como en el caso

norteamericano con la aplicación de la CERCLA y en

especial el Superfund, el cual no ha sido tan efectivo

como en una primera instancia se pensaba.

Como ya se mencionó, una parte sustantiva del

derecho ambiental descansa precisamente sobre la

parte administrativa, ya que es en primera instancia,

la Administración Pública la encargada de la gestión

y regulación del ambiente, mediante la expedición

de permisos, autorizaciones y mediante la aplicación

de medidas de inspección y control de las activida-

des de los particulares que pudiesen generar algún

daño ambiental. Así mismo, la administración públi-

ca es la encargada de emitir sanciones de corte ad-

ministrativo por el incumplimiento de la norma am-

biental. En este punto, es necesario recalcar que en

tanto no se reforme el artículo 171 de la Ley General

del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

para que no se viole el principio de legalidad consig-

nado en el artículo 16 constitucional, cualquier parti-

cular que sea sancionado, podrá eludir la acción ad-

ministrativa mediante la interposición de un recurso

de amparo, con lo cual se estaría viendo truncado en

fin último de la acción administrativa en materia am-

biental, el cual lo constituye la reparación del daño.

Como ya fue mencionado, la responsabilidad pe-

nal constituye la ultima ratio en la aplicación de la


justicia ambiental, el cual contiene un doble compo-

nente, en primer lugar constituye la máxima sanción

que se puede imponer a aquellos sujetos cuyas ac-

ciones ameritan la pérdida de la libertad; mientras

que en segundo lugar, contiene un fuerte elemento

disuasorio y por lo tanto preventivo. Sin embargo,

este campo presenta aún varias deficiencias las cua-

les deben ser subsanadas con el fin de proporcionar

una respuesta eficaz y justa a los conflictos que en

esta materia se presentan. Es por ello que cada vez

se vuelve más imperativa la creación de tribunales

especiales con jueces especialistas en la materia ade-

más de que es necesario que los ministerios públicos

Federales, continúen con la labor de especialización

que han emprendido con la finalidad de obtener una

comprensión mayor acerca de los distintos aspectos

que abarca el ilícito ambiental. Finalmente, con el

objetivo de evitar que en lo sucesivo se presenten

obstrucciones a la acción de la justicia como la des-

trucción de pruebas referida anteriormente, es vital

que tanto el Ministerio Público federal como la Pro-

curaduría Federal de Protección al Ambiente y las

demás entidades de la administración pública, coor-

dinen sus acciones para que en vez de obstaculizar-

se, coadyuven dentro de sus escalas de competencia

para hacer más expedita tanto la administración como

la impartición de justicia.

Finalmente, en referencia al juicio de amparo, es

necesario en primer lugar hacer un análisis constitu-

cional de fondo en orden de establecer cuales serían

las mejores formas para defender el derecho a un

ambiente adecuado, el cual es una garantía indivi-

dual y por lo tanto debería ser proclive de protegerse

mediante el juicio de amparo, lo cual a la luz de nues-

tro sistema jurado de extracción eminente patrimonia-

lista resulta materialmente imposible, haciéndonos caer

en la hueca discusión del interés jurídico versus el

interés legítimo que tiene cada ciudadano y que com-

parte difusamente con el resto de la sociedad.

Estas han sido solamente algunas breves consi-

deraciones en referencia al sistema de responsabili-

dad por daños al ambiente que actualmente se apli-

ca, las cuales lejos de buscar abarcar todos los as-

pectos relacionados al tema, buscan brindar al pú-

blico en general una visión de conjunto acerca de

cuales son algunas de las fortalezas y debilidades de

las regulaciones administrativas, civiles y penales que

regulan el daño ambiental y su reparación.

Aquilino Vázquez García. Director Ejecutivo de Asuntos Jurídicos y Enlace Institucional. INE. Correo-e: [email protected].

BUENAS PRÁCTICAS DE MANEJO DE MARINAS 63

CONTEXTO DE DESARROLLO REGIONAL

El desarrollo en la región del Golfo de California ha

tenido como sustento su capital natural: la pesca, la

agricultura y el turismo. Durante los últimos diez años

múltiples actores (gobiernos federal, estatales y mu-

nicipales, instituciones académicas, organizaciones

civiles de todo tipo, y más recientemente una deci-

dida participación de los empresarios) han coordina-

do diversos esfuerzos para planear y definir las estra-

tegias de uso, manejo y conservación de los recursos

Buenas prácticas de manejode marinas en Baja California Sur.Un instrumento de planeaciónparticipativa para la regulaciónvoluntariaCONSERVACIÓN DEL TERRITORIO INSULAR MEXICANO, A.C.

naturales. Entre ellos destacan el Ordenamiento Eco-

lógico Marino Regional del Golfo de California; los

del establecimiento de ordenamientos locales y cos-

teros; Áreas Naturales Protegidas (ANP) como la Re-

serva de la Biosfera del Alto Golfo y Delta del Río

Colorado y los parques nacionales de Bahía de Lore-

to y Cabo Pulmo; la recategorización de la Zona de

Reserva y Refugio de Aves Migratorias y Fauna Sil-

vestre Islas del Golfo de California como un Área de

Protección de Flora y Fauna; la elaboración de los

programas de manejo de estas áreas protegidas y en


el caso de las islas, programas de manejo locales de

complejos insulares. Las organizaciones civiles y las

administraciones de las ANP desarrollan y participan

en programas de educación ambiental y otras accio-

nes enfocadas a resolver e incidir en actividades como

la pesca y el turismo. Además, la región requiere que

las actividades de desarrollo social y económico sean

redituables en el largo plazo en armonía con el apro-

vechamiento equilibrado de los recursos naturales.

A partir del año 2001 las marinas en México, y

en específico en el noroeste del país, atrajeron la

atención de diferentes sectores de la sociedad, de-

bido a la promoción del gobierno federal por desa-

rrollar el concepto turístico más ambicioso desde la

fundación de Cancún durante la década de 1970.

La propuesta de desarrollo de 22 escalas náuticas

fijas y cinco móviles, comprende cinco estados cos-

teros: Baja California, Baja California Sur, Sonora,

Sinaloa y Nayarit, y abarca 18 municipios donde se

planea proporcionar los servicios básicos de abrigo,

descanso, abastecimiento de alimentos, combusti-

ble y reparación que requieren los visitantes náuti-

cos en sus travesías.

Las estimaciones del número de usuarios de las

escalas y los sitios donde estas se establecerán causa-

ron gran inquietud por las expectativas de crecimien-

to del sector en un mediano plazo, por lo que se ana-

lizaron los impactos sociales y ambientales que provo-

cará su desarrollo en comparación con las proyeccio-

nes económicas esperadas. En 2002 la firma EDAW

analizó los datos propuestos por FONATUR, promovente

de este desarrollo regional, y encontró que existe una

sobre estimación del potencial de atracción de 474%.

Para el 2014 el gobierno ha proyectado un total de

26,493 espacios de embarcaciones mientras que EDAW

define una demanda de 5,585 (Aguirre 2002). Esto ha

dando lugar a una serie de actividades de revisión de

las diferentes versiones de la propuesta por parte de

grupos de la sociedad civil que velan por que el desa-

rrollo se lleve a cabo en condiciones aceptables de

impacto ambiental. Por esta razón la Alianza de Orga-

nizaciones Civiles para la Sustentabilidad del Noroes-

te Costero Mexicano (ALCOSTA), impulsó el desarrollo

de la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) en

su modalidad regional.

Ante la seriedad de las demandas, FONATUR ha

escuchado la opinión de numerosos grupos ambien-

talistas y de instituciones gubernamentales y acadé-

micas para rediseñar el concepto de desarrollo y ela-

borar un extenso estudio para tratar de cubrir los

requerimientos de la mencionada MIA, solicitada por

la SEMARNAT. Esta última decidió aprobar el manifiesto

a fines de 2003, con 18 recomendaciones. La MIA del

Plan Maestro de Escalas Náuticas Singlar es un do-

cumento que básicamente evalúa los impactos am-

bientales desde el punto de vista de la navegación,

pero no de cada uno de los sitios donde se desarro-

llarán los proyectos, dado que estos aún no existen.

PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

A finales de 2001, Conservación del Territorio Insular

Mexicano (ISLA) A.C., visualiza el contexto económi-

co y político en el que se desarrolla la propuesta de

las Escalas Náuticas Singlar que contempla la tercera

parte de las escalas en el estado de Baja California

Sur, por lo que en 2002 propone a través de un ejer-

cicio de visión regional, ejecutar el proyecto Plan

Maestro de Marinas de La Paz, B.C.S.,¹ el cual, me-

diante la metodología de planeación participativa,

involucra a los diferentes actores del sector marinas

en los procesos de planeación y desarrollo de políti-

cas ambientales para construir criterios que fortalez-

can la toma de decisiones. Las acciones a desarrollar

son: las buenas prácticas de manejo de las marinas y

el establecimiento de los criterios de selección de

sitio. Actividades que mediante una planeación en

la que participan todos los actores del sector náutico

local, proporcionarán elementos de juicio y criterios

como instrumentos de regulación voluntaria.


Para el desarrollo del proyecto se incorporaron

como asesores el Centro de Recursos Costeros de

la Universidad de Rhode Island (CRC/URI) y al Cen-

tro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEM-

DA), por su conocimiento regional, su experiencia

tanto en aspectos jurídicos como en el diseño y

planeación de instalaciones portuarias bajo las po-

líticas de buenas prácticas de manejo. Se inició el

proyecto con la elaboración de un diagnóstico del

estado de las marinas en La Paz, para lo que fue

necesario entrevistar y aplicar encuestas a los due-

ños y gerentes de las marinas. La información ob-

tenida sirvió de base para estructurar la estrategia

de trabajo que incluye las acciones, los actores,

los escenarios y las estrategias de prevención pací-

fica de conflictos ambientales. Dentro del ámbito

de aplicación del proyecto se contempló incluir a

Loreto como una de las escalas náuticas, por lo

que se entrevistó a algunos de los actores de ese

poblado y se visitó el proyecto de Puerto Escondi-

do. Posteriormente se analizó el caso de Loreto y

se decidió que, por el momento, se dejaría pen-

diente, ya que sólo existe una marina y está incon-

clusa, y así centrar el esfuerzo en el ejercicio de

La Paz, donde las marinas están en diferentes eta-

pas de desarrollo: selección de sitio planeación,

diseño y construcción y operación.

Una vez que se contó con el diagnóstico de las

marinas de La Paz se convocó a una primera reunión

plenaria con los dueños y gerentes de las marinas,

con representantes de los gobiernos federal, estatal y

municipal, la dirección de la Administración Portua-

ria Integral S.A. de C.V., investigadores, organizacio-

nes civiles y usuarios relacionados a la actividad tu-

rístico-náutica, mediante la cual se informó del obje-

to, los alcances y productos del proyecto y se enri-

queció la información base del diagnóstico para es-

tructurar el programa de trabajo. Asimismo, los parti-

cipantes decidieron conformarse como el Grupo de

Trabajo de Marinas de La Paz (GTM).²

La gran oportunidad de integrar el grupo multi-

disciplinario de trabajo de marinas, preocupado por

el reto de fortalecer la visión desde los puntos de

vista técnico, legal, ambiental, social y económico,

contribuye a fortalecer no sólo la toma de decisiones

sino a la construcción de las buenas prácticas de

manejo que reflejan tanto las necesidades como las

oportunidades del sector con acciones acordadas y

dan certidumbre al manejo sustentable de los recur-

sos costeros de la región.

El Grupo de Trabajo de Marinas de La Paz (GTM),

integrado por más de 30 participantes, tuvo sus pri-

meras reuniones para desarrollar las Buenas Prácti-

cas de Manejo de Marinas, donde surgió la necesi-

dad de conocer la propuesta de norma oficial mexi-

cana que regule las actividades de las marinas. Se

inició la gestión con la Dirección de Fomento Am-

biental del Transporte y Turismo de la SEMARNAT, para

conocer la propuesta de NOM-ECOL-134-Marinas

Turísticas. El grupo convocó a reunión para que di-

cha secretaría presentara la propuesta, al mismo tiem-

po que se expusieron los motivos del proyecto que

desarrolla el (GTM)en La Paz. Como resultado, se

reconoció el valor de contar con el conocimiento y la

experiencia de los integrantes del grupo multidisci-

plinario, que analiza, discute y aporta elementos en

torno a la actividad de las marinas. Entre los acuer-

dos tomados se decidió invitar al GTM a participar

como parte del Grupo de Trabajo de Turismo de la

SEMARNAT, el cual construye la propuesta de norma

ante el Comité Consultivo Nacional de Normaliza-

ción, y se vio la necesidad de desarrollar un taller

para analizar las alternativas de regulación de las

marinas. La SEMARNAT proporcionó al GTM la propues-

ta de la norma para su revisión y se le invitó formal-

mente a acreditarse dentro del Comité Nacional de

Normalización.

El GTM sostuvo varias reuniones para discutir y

proponer comentarios a la propuesta de norma, que

posteriormente se enviaron a la SEMARNAT y se recibió


de su parte la invitación para participar en la reunión

del Grupo de Trabajo de Turismo. El GTM designó un

representante. Tanto en los comentarios enviados a

la SEMARNAT como durante la reunión, el GTM mani-

festó entre otras cosas, que el título de la norma

versa de las marinas e instalaciones portuarias, mien-

tras que en el interior de la norma sólo hace referen-

cia a las marinas. Otro de los puntos que el GTM

revisó con mucho cuidado fue el cuadro en el que se

mencionan una serie de medidas que debe cumplir

el promovente para el desarrollo de una nueva mari-

na, mismo que carecía de sustento técnico y jurídi-

co, y que si se aplicara a las instalaciones portuarias

según el título, daría como resultado una parálisis a

las nuevas propuestas de los puertos en México. A

partir de esta reunión se decidió revisar el sustento

de la norma y analizar el ámbito de aplicación, que

podría quedar en una propuesta para marinas e ins-

talaciones portuarias turístico-recreativas y una para

las instalaciones portuarias comerciales. Por esta ra-

zón, la SEMARNAT le solicitó a la Universidad Nacional

Autónoma (UNAM) de México elaborar el estudio que

justificara la elaboración de la norma. Durante más

de un año se suspendieron las reuniones del Grupo

de Trabajo de Turismo, hasta que la UNAM entregó

los resultados de su estudio.

Paralelamente, el GTM se reunió en distintas oca-

siones para definir los temas a tratar en el taller y la

organización del mismo. Los días 27 y 28 de enero de

2003 se realizó el Taller de Análisis de Alternativas

para la Regulación de Instalaciones Portuarias Turís-

ticas en la Bahía de La Paz. La metodología emplea-

da para obtener los resultados fue la de proporcionar

información base por medio de conferencias del con-

texto jurídico que rige a la actividad de las marinas y

de las buenas prácticas de las marinas como susten-

to para analizar su regulación; posteriormente se for-

maron tres grupos de trabajo para balancear los sec-

tores que representan los asistentes y hacer cada

grupo lo más homogéneo posible.

Como resultado del taller se obtuvo un documen-

to que incluye un listado de actividades que se con-

sidera tanto para la selección de sitio; el diseño y

construcción y la operación de las marinas desde las

situaciones de contexto, pasando por procesos, sis-

temas, información e infraestructura; actitudes, con-

ductas y desempeño que deberá fomentar la norma

y finalmente, los síntomas visibles o efectos. Tam-

bién una sección de recomendaciones y como anexo

el árbol de problemas.

El reporte del taller se puso a disposición de la

SEMARNAT como insumo para incorporar a la norma. Al

mismo tiempo, la Dirección de Turismo de la SEMARNAT

le comunicó a ISLA, A.C., que se debería de replan-

tear la solicitud de pertenecer al Grupo de Trabajo de

Turismo que revisa la norma, ya que al no estar cons-

tituido formalmente el GTM y por no contar con re-

presentación nacional, se requirió que esta ONG, como

organización coordinadora del proyecto de Buenas

Prácticas de Manejo de Marinas de la Paz, tuviera la


representación del GTM y se acreditase para formar

parte del grupo de turismo. ISLA, A.C., realizó los

arreglos necesarios y sustentó la solicitud con las fir-

mas de los integrantes del GTM. Se entregó toda la

información en la Coordinación del Subcomité IV de

Fomento Ambiental Urbano y Turístico de la SEMAR-

NAT, y se tuvieron reuniones con este fin.

En el contexto de la propuesta de desarrollo de

las Escalas Náuticas Singlar, en enero del 2003 se

realizó una reunión en la Ciudad de México donde

se presentaron los resultados del estudio de factibili-

dad económica del Proyecto Plan Maestro de Escalas

Náuticas realizado por EDAW.

Durante los siguientes meses del 2003 el GTM se

abocó a construir el documento de las buenas prác-

ticas, para lo cual se realizó un análisis de los dife-

rentes ejemplos de buenas prácticas y guías de mari-

nas limpias en varios países del mundo. Uno de los

participantes del grupo, el señor Eduardo Vergara,

en aquel momento gerente de una de las marinas de

La Paz, elaboró un resumen de lo que, desde su

experiencia, se consideró como buenas prácticas de

manejo y que en gran medida sirvió de base para

elaborar el primer documento. Finalmente se tomó el

reporte del Taller de Análisis de Alternativas de Re-

gulación de las Instalaciones Portuarias de la Bahía

de La Paz.

Con todos estos elementos se elaboró un primer

borrador de las buenas prácticas y se realizó una

visita con el equipo de asesores del Centro de Recur-

sos Costeros de la Universidad de Rhode Island, quie-

nes han participado en el desarrollo del proyecto

desde su inicio. Con el equipo de Rhode Island se

discutieron los elementos con los que se contaba para

construir el documento de buenas prácticas y apor-

taron la compilación de documentos de buenas prác-

ticas de marinas en los Estados Unidos para fortale-

cer los elementos del documento de La Paz. Así,

ISLA se dio a la tarea de proponer una estructura de

documento y obtener un primer borrador que incor-

porara todos los elementos que aplican para el ejerci-

cio de Baja California Sur. El documento se presentó

al grupo y mediante otra intensa serie de reuniones

con Daniel Shroyer, Gerente de la Marina La Paz y

algunos de los miembros del grupo, se obtuvo el se-

gundo borrador, el cual nuevamente se presentó a

todo el GTM y se propuso que la próxima revisión se

realizara mediante una sesión de trabajo de todo un

día. Reunión que fue necesario cubrirla con dos días

de trabajo, por la intensa participación del grupo.

Actualmente el documento se ha afinado en los

últimos detalles y fue publicado por el Instituto Na-

cional de Ecología de la SEMARNAT.

En noviembre de 2003, la SEMARNAT convocó a

ALCOSTA a reunión para exponer y analizar los resul-

tados de la consulta publica de la revisión de la Ma-

nifestación de Impacto Ambiental en su modalidad

Regional y se solicitó a ISLA, A.C., presentar el desa-

rrollo de las Buenas prácticas de manejo de marinas

de La Paz como un ejercicio de planeación participa-

tiva local, cuyos resultados se emplean para la cons-

trucción de la NOM-134-SEMARNAT-2003, con lo que el

secretario de medio ambiente y recursos naturales

solicitó restablecer las reuniones de construcción de

la norma y la acreditación de ISLA, A.C. ante el grupo

de trabajo de turismo, mencionando que este tipo de

ejercicios participativos de planeación se requerían

para fortalecer los criterios de regulación, ya que la

Manifestación de Impacto Ambiental en su modali-

dad Regional no puede llevar toda la carga. Es im-

portante hacer mención que la MIA Regional y las

particulares que se deriven del proyecto no repre-

sentan una política de regulación de la actividad

náutico-recreativa, sino que sólo atienden a los posi-

bles impactos ambientales que se puedan derivar de

la ejecución del proyecto, por lo que resultó de gran

importancia continuar incorporando la experiencia y

conocimiento del grupo interdisciplinario de La Paz

en la construcción de la NOM-134-SEMARNAT-2003, que

sí es una política de regulación de la actividad.


A principios del 2004 se realizaron varias reunio-

nes de ISLA, A.C. con la Dirección de Turismo para

intercambiar información acerca de los avances de

ambas partes y acordar el seguimiento para fortale-

cer los criterios para continuar colaborando en la

construcción de la norma. El Grupo de Trabajo de

Turismo reanudó sus actividades con la sexta reunión

donde se presentó la nueva propuesta de la norma,

que incluyó los criterios emitidos como resultado del

estudio de la UNAM, propuesta que cada uno de los

integrantes del grupo recibió para su análisis y co-

mentarios, por lo que una vez más el GTM de La Paz

se reunió para su discusión y entregó los comentarios

para exponer y acordar en la próxima reunión de

turismo de la SEMARNAT, donde la UNAM presentó par-

te de los resultados del estudio. Además en esta re-

unión se anunció la moratoria de regulación por par-

te del gobierno federal por un año, que presentó el

presidente el 22 de abril de 2004. El grupo acordó

que la propuesta de la NOM-134, quedaría pendien-

te durante la vigencia de la moratoria, pero dado los

grandes avances del grupo en la construcción de la

norma, se continuaría trabajando en la NMX de Ma-

rinas Turísticas de carácter voluntario, usando como

base las Buenas prácticas de manejo de marinas de

La Paz, como instrumento voluntario de regulación.

Asimismo, ISLA, A.C. puso a disposición del grupo el

documento de buenas prácticas para su revisión y

adaptación a la NMX de Marinas Turísticas. La Direc-

ción de Turismo realizó una propuesta que se discu-

tió nuevamente en el marco de la reunión del Grupo

de Trabajo de Turismo para quedar integrada una

primera propuesta de NMX de Marinas Turísticas.

Cabe destacar que en los meses de agosto y sep-

tiembre de 2003 se presentaron consecutivamente

los eventos meteorológicos Ignacio y Marty, ambos

de gran magnitud, que dejaron como resultado la

destrucción de dos de las marinas que más activa-

mente participan en el grupo de trabajo y por lo que

ha sido necesario su reconstrucción usando como

elementos su propia experiencia, e incorporando ade-

más los elementos de las buenas prácticas desarro-

llados por el GTM.

Resulta necesario manifestar el interés y la parti-

cipación que los empresarios involucrados en el pro-

ceso han tenido para asistir a las reuniones que con-

tinuamente se realizan, ya que consideran que las

Buenas prácticas de manejo de marinas es un docu-

mento que fortalece al sector y proporciona oportu-

nidades de competitividad en el contexto de que

cada una de ellas tiene características únicas.

Adicionalmente, el proceso de La Paz sirvió de

sustento para fortalecer las gestiones regionales y

nacionales y consolidar los trabajos que se inician

en el Puerto de San Felipe, donde se replica el pro-

ceso para obtener las Buenas prácticas de manejo

de las instalaciones portuarias en el contexto de

planeación participativa para la regulación volunta-

ria de actividades marítimas asociadas a la Reserva

de la Biosfera del Alto Golfo de California y Delta

del Río Colorado. Por otro lado, el ejercicio de La

Paz también ha facilitado el desarrollo de las Bue-

nas prácticas de manejo en operación de marinas,

que promueve la Asociación Mexicana de Marinas

Turísticas, A.C.

LLLLLECCIONESECCIONESECCIONESECCIONESECCIONES APRENDIDASAPRENDIDASAPRENDIDASAPRENDIDASAPRENDIDAS

Entre las lecciones que se desprenden de esta expe-

riencia podemos destacar:

· El haber logrado la participación de todos los

actores en el proceso de planeación participati-

va y su consenso a lo largo de más de 20 reunio-

nes en dos años de trabajo.

· La participación de los diferentes actores en el

proceso de planeación de La Paz ha permitido

mostrar a escala nacional cómo un ejercicio lo-

cal puede representar solidez en los criterios téc-

nicos y operativos sustentados en la legislación


aplicable para la construcción de los instrumen-

tos de regulación.

· El hecho de ser un grupo multidisciplinario con-

formado, entre otros integrantes, por las dife-

rentes instancias gubernamentales federal, es-

tatal y municipal que trabajan para administrar

y regular las actividades relacionadas al sector

marinas, lo convierte en un proceso susceptible

a cambios y modificaciones.

· La propuesta de planeación participativa para

el desarrollo de las Buenas prácticas de manejo

de marinas y la construcción de la NOM-134

muestra el cómo es posible unir los esfuerzos y

experiencias para fortalecer los criterios que re-

gulen la actividad náutica bajo la perspectiva

transversal de la sustentabilidad.

· El proceso de planeación participativa es un ejer-

cicio que ha mostrado su capacidad de prevenir

conflictos ambientales.

CONCLUSIONES

El Grupo Multidisciplinario de Trabajo de Marinas de

La Paz afrontó el reto de fortalecer la visión, manejo

y la toma de decisiones en torno a las marinas desde

los puntos de vista técnico, legal, social y económi-

co, considerando al medio ambiente como eje trans-

versal, con lo que se contribuye a fortalecer los crite-

rios para la toma de decisiones. La elaboración de las

Buenas prácticas de manejo de marinas reflejan tan-

to las necesidades como las oportunidades del sector

con acciones acordadas y dan certidumbre para el

manejo sustentable del sector y de los recursos cos-

teros de la región.

La información generada por el GTM mediante el

Taller de Análisis de Alternativas de Regulación de

Instalaciones Portuarias Turísticas de La Paz y las

Buenas Prácticas de Manejo de las Marinas de La

Paz han servido para consolidar las propuestas de

regulación nacional NOM-134-SEMARNAT-2003 y la NMX

de Marinas Turísticas que permitirán fortalecer los

criterios de sustentabilidad en el desarrollo de la in-

dustria turística náutico-recreativa.

El valor de contar con el Grupo de Trabajo de

Marinas de La Paz ha permitido tener credibilidad y

ser ejemplo de trabajo conjunto en las actividades

locales.

AGRADECIMIENTOS

Los autores desean manifestar su agradecimiento a

todos los participantes del Grupo de Trabajo de Mari-

nas de La Paz por su continua participación en las

reuniones que nos han conducido a obtener el Ma-

nual de las Buenas prácticas de manejo de marinas

de La Paz, así como la importancia de participar den-

tro del Grupo de Trabajo de Turismo del Comité Con-

sultivo Nacional de Normalización que lleva a cabo

la revisión de la NOM-134-SEMARNAT-2003 y la NMX de

Marinas Turísticas. Asimismo, agradece a las funda-

ciones The David and Lucile Packard Foundation por

el apoyo al proyecto Plan Maestro de Marinas y al

World Wildlife Fund por el Programa de Participa-

ción Social para el Fortalecimiento de Instrumentos

de Política Ambiental Para Marinas Turísticas en el

Golfo de California. Al Centro Mexicano de Derecho

Ambiental, A.C. y al Centro de Recursos Costeros de

la Universidad de Rhode Island, quienes han contri-

buido técnica y profesionalmente al desarrollo del

proyecto y a la vez han recibido recursos de funda-

ciones permitiendo darle seguimiento al proyecto en

sus diferentes etapas y actividades. Finalmente agra-

decemos la confianza en el proyecto de las autorida-

des gubernamentales y su continuo apoyo y segui-

miento para concretarlo.

NOTAS

1. Para el desarrollo de las Buenas prácticas de manejo de

marinas y para participar en la construcción de los


instrumentos de regulación de las marinas turísticas ISLA

ha propuesto los siguientes proyectos: Proyecto Plan

maestro de marinas turísticas en La Paz 2002-2003,

Conservación del Territorio Insular Mexicano, A.C.

apoyado por The David and Lucile Packard Foundation;

Programa de participación social para el fortalecimiento de

instrumentos de política ambiental para marinas turísticas

en el Golfo de California 2003-2004, Conservación del

Territorio Insular Mexicano, A.C. apoyado por la Oficina

Regional del Golfo de California, WWF.

2. El Grupo de Trabajo de Marinas de La Paz esta confor-

mado por las siguientes instituciones y personas:

Gerentes y dueños de marinas

Daniel Shroyer (Marina La Paz). Juan Wilson (Marina Don

José). Varadero Abaroa (Marina El Palmar). Fernando

Aguilar (Marina Costa Baja). Luis Cuevas (Marina Santa

Cruz). Juan Rojo (Marina Esperanto); Eduardo Vergara

(consultor independiente).

Gobierno federal

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales,

Delegación Baja California Sur. PROFEPA, delegación Baja

California Sur. Unidad de Participación Social y Transpa-

rencia. Dirección General de Fomento y Normatividad

Ambiental del Desarrollo Urbano, Transporte y Turismo

Secretaría de Desarrollo Social, Delegación Baja California

Sur. Secretaría de Comunicaciones y Transportes,

Capitanía de Puerto de La Paz. Secretaría de Marina, Base

Naval N. 4. Gobierno del Estado de Baja California Sur.

Secretaría de Desarrollo y Fomento Económico. Secretaría

de Planeación Urbana, Infraestructura y Ecología.

Coordinación Estatal de Turismo. Administración

Portuaria Integral de Baja California Sur, S.A. de C.V.

Gobierno Municipal de La Paz. Dirección de Desarrollo

Económico y Ecología. Instituciones académicas

Centro Interdisciplinario de Ciencias Marinas Instituto

Politécnico Nacional. Centro de Recursos Costeros de la

Universidad de Rhode Island

Organizaciones civiles

Colegio de Arquitectos de Baja California Sur, A.C. Centro

Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. Consultores en

Educación, Desarrollo y Capacitación, S.C. Conservación

del Territorio Insular mexicano, A.C. Consejo Empresarial

de Hoteles, Restaurantes del Turismo EMPHROTUR.

BIBLIOGRAFÍA

Aguirre, A. 2002. Escalera Náutica del Mar de Cortés:

Reorientación hacia la sustentabilidad. México.

Cantu, A. y M.E. Martínez. 2003. Reporte del Taller de

Análisis de Alternativas de Regulación de las Instala-

ciones Portuarias Turísticas de la Bahía de La Paz,

B.C.S. presentado al WWF. Conservación del Territo-

rio Insular Mexicano, A.C., México.

Manifestación de Impacto Ambiental en su modalidad

regional del Plan Maestro de Escalas Náuticas Singlar.

2003. Fonatur, México.

MIA Regional de la Propuesta de Escalas Náuticas Singlar.

2003. México.

Conservación del Territorio Insular Mexicano, A.C. Correo-e: [email protected]. Sitio en internet: www.isla.org.mx.Para más información sobre el tema, consulte en la página del publicaciones del INE (www.ine.gob.mx/ueajei/publicaciones/index.html) elManual de buenas prácticas de manejo de marinas. INE-ISLA A.C., México, 2004.


Novedades INE

Indicadores para la caracterización y ordenamiento del territorio

J.L: Palacio-Prieto et al.

161 pp. 20 cm x 27 cm


Selección y compilación de indicadores aplicables a los estudios de ordenamiento

territorial de utilidad para todos aquellos estudiosos de los fenómenos naturales,

sociales, urbano-regionales y económicos que ocurren en el territorio nacional.

Emisiones biogénicas

Erik Velasco y Rosa María Bernabé

93 pp., 14 cm x 21 cm


Revisión de los conceptos básicos y aspectos relevantes de este novedoso

tema. Se dirige tanto a los especialistas como a quienes se interesan por los

temas relacionados con la calidad del aire.


Novedades INE

Las comunidades vegetales de México. Segunda edición

Franciaco González Medrano

78 pp. 21 x 27 cm.

Edición a color con un encarte

Precio: $100

Segunda edición de importantísima obra de sistematización que presenta una pro-

puesta para unificar la clasificación y la nomenclatura de la vegetación en nuestro país.

Microbiología ambiental

Irma Rosas, Alejandro Cravioto y Exequiel Ezcurra (compiladores)

134 pp. 17 cm x 23 cm


Al decir de José Sarukhán, «se trata de una iniciativa muy útil para enriquecer la

cultura biológica de nuestro país, dado que está escrito para un público no nece-

sariamente especialista en los temas, y es en especial útil para aquellos lectores

cuyo acceso a obras en lenguas extranjeras está limitado».

todos los libros y revistas del - paot · del derecho alemán del ambiente.3 el principio...

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