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¿Todos los ‘hombres’ del Presidente?:

Una mirada al Poder Ejecutivo a propósito

de los ministros y ministras en el Perú

post-Fujimori (2001-2014)

All the President's ‘Men’? A closer

look at the Executive Branch regarding

ministers in post-Fujimori Peru

(2001-2014)

Paolo Andre Sosa Villagarcia *Instituto de Estudios Peruanos

Fecha de aceptación: 25 de octubre del 2014

Fecha de recepción: 07 de noviembre del 2014

ISSN: 2219-4142

Sosa, Paolo. « ¿Todos los ‘hombres’ del Presidente?: una mirada al Poder Ejecutivo a propósito de los ministros y

ministras en el Perú post-Fujimori (2001-2014)». Politai: Revista de Ciencia Política, Año 5, segundo semestre, N° 9:

pp. 29-57.

* Paolo Sosa Villagarcia es bachiller en Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).

Actualmente se desempeña como pre-docente en esa casa de estudios y como asistente de investigación en el Instituto

de Estudios Peruanos (IEP). E-mail: [email protected]

Politai: Revista de Ciencia Política, 2014, Año 5, segundo semestre, N°9: pp. 31-59

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Resumen

EsteartículosecentraenlosministrosdeEstadocomoejecutivosdelgobierno,prestandoespecialatenciónalcasoperuano luegode lacaídadel régimendeAlbertoFujimori.Desdeestaperspectivaexploratoriasebuscaproporcionarunamiradasobrelascaracterísticaspolíticasytécnicasdeestoscuerposejecutivosenlosúltimosgobiernos,asícomosobrelavariaciónenlaestabilidaddeestoscargosenlostresúltimosperíodos.Enesesentido,elpropósitodeestainvestigaciónes(1)presentardemaneradescriptivalascaracterísticasdemográicas,políticasyprofesionalesdelcuerpoministerialperuano;asícomo(2)analizarindicadoressobrelaestabilidadministerial y la coniguración de los gabinetes. Para ello se utiliza una base de datos sobreministrosdeEstado(1990-2014)yseobservanprincipalmentelosgobiernosdemocráticamenteelectosluegodelacaídadeFujimori(2001-2014).

Palabras claves: Poder Ejecutivo, Democracia, Perú, Ministros, Tecnocracia, Partidos Políticos.

Abstract

hispaper focuses onministers as government executives, paying special attention tothecaseofPeruafterthefallofAlbertoFujimori’srule.hisexploratoryperspectiveseekstoprovidealookoverthepoliticalandtechnicalcharacteristicsoftheseexecutivecorpsinrecentgovernmentsaswellasthevariationintheirstability.Inthatsense,thepurposeofthispaperis(1)todescribetheirdemographicandprofessionalcharacteristics;and(2)analyzesomeindicatorsofministerialstabilityandcabinetconiguration.Forthispurposeadatabaseofministers(1990-2014)isused,focusingtheanalysisindemocraticallyelectedgovernmentsafterFujimori(2001-2014).

Key words: Executive Branch, Democracy, Peru, Ministers, Political Parties, Technocracy.

¿Todos los ‘hombres’ del Presidente?: una mirada al Poder Ejecutivo a propósito de los ministros

y ministras en los gobiernos del Perú post-Fujimori (2001-2014) - Paolo Andre Sosa Villagarcia


Introducción1

Loscuerposministerialeshansidoconstantementeevaluadosporlaacademiaylaopiniónpúblicaenfuncióndesurolcomoejecutivosdelgobierno.Porunlado,losministrossonvistoscomoresponsablesdedarformaydesarrollarlaspolíticasdelgobiernoy,porotro,asumenelcostopolíticodeestasdecisiones.Estasituación loscolocacomoelobjetivopredilectode lasacusacionesde losmiembrosdelparlamento, losperiodistas y laopiniónpública engeneral.ElPerútieneunahistoriaquenoesajenaenesesentido.LaimagendeconsejosdeministrosasediadosporelparlamentoylascaídasconstantesdegabinetestodavíanosremiteaescenariosdecrisisygolpesdeEstadoennuestrahistoriareciente.

Sinembargo,durante lasúltimasdécadas,sehanidodesarrolladonuevasperspectivasanalíticas.Porunlado,estasmiradasaúnsecentranenlasrelacionesentrelospoderesEjecutivoy Legislativo, pues observan la coniguración de los gabinetes y su estabilidad, así como losmecanismosformaleseinformalesenlosquelabalanzadepoderseinclinaafavordelprimero.Porotrolado,encontramosenfoquesorientadosalanálisisdelavariaciónenlascapacidadesdelosministerioscomoagenciasestatales,asícomoenlaconiguracióndeloscuerposministerialesparacomprenderlaformaciónydesarrollodelaspolíticasdelgobierno.

Enesteartículonosinteresaparticularmentelavariacióndelniveldeprofesionalización(políticaotécnica)deestoscuerposejecutivosenlosúltimosgobiernos;asícomounarevisióncríticasobrelaformadeentenderlaestabilidadenlafunciónministerial,especialmenteenuncontextodebajainstitucionalizaciónpartidaria.Apartirdeestamirada,eldocumentorevisalasprincipalescontribucionesdelaacademiaenelcasoperuano,viéndolodesdeunaperspectivacomparativa respectoa la región latinoamericana,y resalta la importanciade revisaralgunosmarcos analíticos sobre el Ejecutivo en una democracia sin partidos políticos que ordeneninstitucionalmentelaarenapolítica.

Las investigaciones enAmérica Latina, y particularmente sobre el caso peruano, hanproducido importante información sobre elEjecutivo en funciónde sus relaciones conotrospoderesdelEstado,institucionesyarenas;sinembargo,nohantenidolamismapreocupaciónrespecto a la organización administrativa y política del mismo (Bonvecchi y Scartascini2014:144-145). Sostenemos que la existencia de importantes variaciones entre los niveles deestabilidaddelosministeriosenelgabinete,independientementedelosgobiernos,asícomolapresenciadeperilesprofesionalesydemográicosrecurrentesentrelosministrosyministras,nosdanunaideamásclarasobreelfuncionamientodelEjecutivoquelostrabajoscentradosenlascategoríasantesseñaladas.Enesesentido,elpropósitoinaldelestudioesreconstruirlaimagendelEjecutivoenfuncióndelosministeriosysustitularesdeEstado,asícomoproponertemasrelevantesdeinvestigaciónpendiente.

Paraello seutilizaunabasededatosconstruidaparamedir los indicadoresdeorigeny desempeño de los actores ejecutivos en los gobiernos democráticamente electos (2001-2014)conelobjetivodepresentardescriptivamente las característicasdemográicas,políticasyprofesionalesdel cuerpoministerialperuano; así comoaplicary analizar indicadores sobreestabilidadycomposiciónministerial.2Elartículosedesarrolladelasiguientemanera.Primero

1 Agradezco los comentarios y sugerencias que JulioCotler, SofíaVera,YamiléGuibert yRodrigoBarrenechea hicieron endistintosmomentosdeestetrabajo,asícomolasideasdispersamentediscutidaseintercambiadascondiferentescolegasenelInstitutodeEstudiosPeruanos.Loserroressondemienteraresponsabilidad.

2 Labasededatostomacomounidaddeanálisisladesignacióndenuevosministrosdiferentesalinmediatoanterior,valgalaredundancia,encadasector.Estabasehasidoconstruidadeacuerdoalosdatosproporcionadosporlosperilespúblicosdis-poniblesenlasplataformasdelJuradoNacionaldeElecciones,elCongresodelaRepúblicaylosdiferentesministerios.LalistainicialdeministrosyministrasfueconstruidaenbasealosdatosproporcionadosporlapáginawebdeFernandoTuesta (http://



seofreceunamiradageneralsobreelPoderEjecutivoylasprincipalesperspectivasdeanálisisquesehandesarrollado.Ensegundolugar,seanalizanalosgabinetesministeriales,resaltandolavariacióndesuconiguraciónyestabilidadeneltiempo.Entercerlugar,seobservanlosperilesdeacuerdoalascaracterísticaspolíticasyprofesionalesdelosministros,larelacióndegéneroysusindicadoresdemográicos.

ElPoderEjecutivo:unamirada(rápida)sobreAméricaLatinayelPerú

Losejecutivossonvistosteóricamentecomounadelasunidadesmáscoherentesdentrodelsistemapolíticoporlaaparenteexistenciadeobjetivosreconociblesparadirigirlosasuntosnacionales que se traducen en políticas habitualmente claras. Esta característica es evidente,especialmente, en comparación a loqueocurre conotrasunidadesmás «amorfas», como laslegislaturas o los partidos políticos (Blondel 1992:267-268). Así, las funciones centrales quecomparten estas unidades de gobierno responden a la necesidad de elaborar, implementary coordinar políticas que puedan desarrollar los lineamientos generales del estado en base alasnecesidadespercibidasde laciudadaníay laevaluación técnicaypolíticade suviabilidad(Blondel1992:268).

Precisamentedentrode esta lógicade funciones, los gobiernos se organizanmediantecuadrosoequiposcapacesdedesarrollarestos lineamientos.3Apesarde lasvariacionesen laforma y jerarquía, unamirada rápida al presidencialismo latinoamericano da cuenta de unadinámicadondelaautoridadpresidencialdeinedichoslineamientos,mientrasquesusgabinetesministerialessonresponsablesdelaelaboración,implementaciónycoordinacióndelaspolíticas,dándolesformatécnicaypolíticamente.ComoseñalanBonvecchiyScartascini(2014)enunrecientetrabajo,larevisiónlatinoamericanadeestetemapuedeserordenadaenfunciónaloquesabemossobrelapresidenciayloquesabemossobrelosgabinetes.Estavisiónpintaclaramenteellienzodedosliteraturasquesehandesarrolladojuntasperoencierranagendasdiferentesdeinvestigación.

Enprimerlugar,AméricaLatinahaservidoparadesarrollarunamiradateóricaimportantesobrelaconcentracióndepoderenelpresidente,respectoalparlamento,paradeinirydiseñarlalegislaciónylaspolíticasdeEstado(O’Donnell1999;CoxyMorgenstern2001;HelmkeyLevitsky2006;Smith2009,Cameron2013);olosefectosdelatensiónentrepoderesparalaestabilidaddemocrática(Hochstetler2006;Pérez-Liñán2009).Sinembargo,laformaenlaquedisponenconcretamentederecursosorganizacionales,porejemplolaPresidenciadelaRepública,es todavíauna incógnita enperspectiva comparada (Bonvecchi yScartascini2014:151).4 Enel caso peruano resaltan importantes investigaciones sobre la dinámica de acumulación depoderdelEjecutivorespectoalLegislativoengobiernoscomolosdeAlanGarcía(1985-1990)yAlbertoFujimori(1990-2000)(verCotleryGrompone2000;Crabtree2005;Levitt2012).

blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta/data-politica).LosdatosparaelgobiernodeOllantaHumala(2011-2014)debensertomadoscomopreliminaresentantoelgobiernonohaconcluido;enesesentido,nosehatomadoenconsideraciónladesignacióndeAníbalVelásquezcomoministrodeSalud(05/11/2014).LabasededatoshasidoprocesadayanalizadaenSPSSStatistics17.0,ylosresultadosgraicadosenMicrosoftExcel2007.

3 QuedaclaroquelosEjecutivosnosonlosúnicosresponsablesdelgobiernoylaelaboracióndepolíticas;sinembargo,sícon-centranbuenapartedeladeinicióndeestaagenda,especialmentecuandoelsistematieneundiseñodetipopresidencialista(Blondel1992).

4 SibienlosautoresproponenejemplosenArgentina,ChileyMéxico(BonvecchiyPalermo2000;Siavelis2010;AninatyRivera2009;yWhitehead2009),laconclusiónesqueestecampodeinvestigaciónestáabiertoespecialmenteparaunainvestigaciónsistemáticaycomparada.Deestamanerapuededarcuentadelavariaciónenlaexistencia,elcontextodecreaciónyeldiseñodelasoicinaspresidenciales,asícomodelaestructuración,lospatronesdereclutamientoyestabilidaddeestoscuerpos(Bon-vecchiyScartascini2014:151).




Tambiéniguranlasdinámicasdelgobierno,principalmenteeldeFujimori,pararelacionarseconinstitucionesrepresentativas(DegregoriyMeléndez2007)yelusodeagenciasestatalesypolíticaspúblicasparagenerarbasesdeapoyoasugobierno(TanakayTrivelli2002;CamachoySanborn2008).Noobstante,pocoseconocerespectoaldiseñoinstitucionalylaestructuraciónpolíticayadministrativadelasoicinasyagenciasestatalesque,bajoelmandatodelpresidente,articulanydesarrollanestadinámica5.

Ensegundolugar,lasinvestigacioneshancentradosumiradaenloscuerposministeriales,consejosdeministrosygabinetes.Estospuedenserobservadosdedosformas.LaprimeraenfuncióndelasrelacionesdelEjecutivoconotrospoderesdelEstado,institucionesyarenasdeacciónpolítica.Lasegundaenfuncióndesuconiguraciónpolíticayadministrativa,asícomodeldesarrollodesudiseñoinstitucionalysuscapacidadescomoagenciasestatales.Estamirada,sin embargo, sigue siendo esencialmente relacional y está centrada en la composición de losgabinetesysuestabilidad(BonvecchiyScartascini2014:153).Podríamosairmarque,másalládeunaatenciónalosgabinetesensímismos,loqueencontramosesunaaproximacióndeestoscomoindicadoresdeestabilidaddelmandatodelosgobiernoslatinoamericanos(verNohlenyFernandez1998).6Noobstante,estavisiónhasidomatizada,aunquenolosuiciente,alaluzdelasreformasestructuralesdelasúltimasdécadas.Esteescenariohizoevidentelaimportanciadelosexpertosotecnócratasenladeinicióndepolíticas,incluso,enalgunoscasos,másalládegobiernosconcretos(verWebb1994;CentenoySilva1998;Estrada2005;Dargent2012;Pérez-LiñányCamerlo2012).

En el caso peruano, destacan los estudios sobre las relaciones entre los poderes y lainestabilidadpolíticaenelEjecutivocomopreludioaungolpedeEstadoencontextosdondeeloicialismonotienemayoría.ClarosejemplossonloscasosdeFernandoBelaúnde,depuestoenoctubrede1968porlajuntamilitarpresididaporelgeneralJuanVelascoAlvarado,yAlbertoFujimori,quiendirigióunautogolpeenabrilde1992(Pease1977;Kuczynski1980;Kenney2004).Porotrolado,enelcontextodela«democraciasinpartidos»postfujimorato,7algunasperspectivashan incluido las característicaspolíticaso técnicasde losministros,políticosdecarrera o tecnócratas en el análisis, así como su impacto en el diseño e implementación depolíticas(PoncedeLeón2012;GhezziyGallardo2013;Carreras2013;Corvetto2014;VerayCarreras2014).Delmismomodo,secontemplaronlosfactoresqueexplicanlapermanenciadelaprecariedadinstitucionalquerodeaalosgabinetesrespectoalascrisispolíticas,sinqueestohayadevenidoenlainterrupcióndelrégimendemocráticocomoenotrasoportunidades(MorelyBarrenechea2008;VerayCarrera2014).Unaúltimaperspectivahasidodesarrolladasobrelabasedelestudiodelosministerioscomoagenciasestatalesquetienenunaimportantevariaciónenlacapacidadylaautonomíaconlaquedesarrollansusdecisiones(Dargent2008,AwaparaFranco2010,Dargent2014).

5 Unaexplicaciónimportanteaestafaltadeliteraturareside,porejemplo,enelcaráctersumamentepersonalistadelosgobier-nos,asícomoenlaimportanciadefactores«externos»alEjecutivo,comoelasesorpresidencialVladimiroMontesinosylasredesdelServiciodeInteligenciaNacionalenelcasodeFujimori.Sinembargo,luegodelacaídadeesteactorhegemónicoylarestitucióndelordeninstitucionaldemocrático,laagendacontinúasinserdesarrolladaapesardelosimportantescambiosenlaconiguracióninstitucionaldelEjecutivo.Alafecha,noobstante,valeseñalarquehemosavanzadoenalgunosaspectosrelevantes,especialmenteenlaliteraturasobrelatomadedecisionesenpolíticaspúblicas,ylasdinámicasentrelavoluntadpresidencial,losministrosdeEstado,elLegislativo,yotrosactoresenlaarenapolítica(verCorbetto2009;Brito2012;PoncedeLeón2012;Loaiza2013;GálvezySosaVillagarcia2013).

6 Antes que cuerpos técnicos quedesarrollan e implementanpolíticas públicas, en la dinámicadeBlondel (1992), losgabinetessonvistoscomocuerpospolíticosquerespondenporlaevaluación,viabilidadyaprobacióndelaspolíticasdelgobierno.

7 VerLevitskyyCameron(2003),Tanaka(2005)yCrabtree(2010).



Comohemosseñaladoenlaintroducción,sebuscanrescatardospuntosbásicosdeestaliteraturasobreministrosygabinetes.Paraello,nosconcentraremosenlapermanenciadelasdiferentes carterasministeriales, pues sostenemos que existen importantes variaciones en losnivelesdeestabilidaddelosministeriosindependientementedelosgobiernos.Delmismomodoevaluamoslaposibilidaddeestablecerperilesrecurrentesentrelosministros,puescreemosquelasdinámicasdereclutamientoyconiguraciónnopuedenseranalizadassoloenfuncióndelcarácterpartidario,coaligado,o independientede lasigurasministerialesenunsistemaconbajainstitucionalizaciónpolítica.Nuestraalternativasecentraenlarevisióndeperilespolíticos,profesionalesydemográicosrecurrentes,siesqueexisten,quenospermitantenerunaideamásclarasobrequiénesdesempeñaninalmenteelroldeejecutivosenlosgobiernos.

Gabinetes:coniguración,estabilidadeimportanciadeverlasdesignacionesministeriales

SirastreamoslaconiguraciónformaldelPoderEjecutivoenelPerú,encontramosquedesdeprincipiosdel siglopasado, losministros sonorganizados enun consejodeministros.Esteesdirigidoporunministroqueasumelapresidenciadeacuerdoamandatoconstitucional,enundiseño compartido estrictamente solo conArgentina enAméricaLatina (Bonvecchi yScartascine2014:155).8Sinembargo,másalládelolegal,laimagenpolíticaquesedesprendedelosgabineteseslaposibilidaddecoordinaryejecutarlaspolíticasdelgobierno(Blondel1992)ydistribuirlospuestosenelEjecutivoafuerzaselectoralescoaligadasynuevasalianzasparaganarapoyopolíticoengruposajenosaloicialismo(Deheza1998).

Esto llevaaque losgobiernosentrenenuna lógicade«reparto»delpoderen funcióndeambasprerrogativas.GraceDeheza(1998),porejemplo,señalaqueenAméricaLatina,estadinámicaperjudicacomúnmentealpartidodegobiernoencomparaciónalosotrosmiembrosdelacoaliciónelectoral(querecibenel13.3%deltotaldeministerios),lasnuevasalianzas(19%),yotrosministrosindependientespriorizadosporcontarconlaconianzadelpresidenteoparaatraerapoyodegruposdeinterésexternosalgobierno.Noobstante,laautoraseñalaqueestanoeslaúnicaformadeobservarlasdiferenciasypesosenestaconiguración.Cualitativamente,losministeriosmásimportantessoncontroladosporelpartidodegobiernoo,ensumayoría,porindependientesquecuentanconlascredencialesyelapoyodelpresidente.Enestanuevalógicalosperdedoressonsiemprelosgruposcoaligadosylasnuevasalianzas.9

Estalógicadeparticipacióncualitativamentediferenteseentiende,comoseñalaCorvetto(2009),porlaimportanciadeloscuadrosmilitantescomomedioparagarantizarlapuestaenmarchade laspolíticas elaboradaspor elpropiopartidoen las instancias especializadasy enun tiempo previo a la campaña electoral. Sin embargo, como señala elmismo autor, en lossistemaspresidencialistas,comoelperuano,laordendelmandatarioemanadirectamentedelavoluntadpopularynoexclusivamentedelpartidoquelesirviócomoplataformaparaaccederal poder. Esta situación le otorgamayoresmárgenes de libertad en las convocatorias a estoscargosdentroyfueradelpartido(Corvetto,2009).Estoesparticularmenteimportanteyaque,alrevisarlosperilesministerialesperuanos,sehaidoponiendoatenciónalacrecientepresenciadeministerioscontroladospor«independientes»yalcaráctertécnicoqueestosleimprimenal

8 Losautoresseñalan,sinembargo,quesonuntotaldedocelospaísesquetienenuncargoministerialconresponsabilidaddecoordinaciónenelgabinete,entreestosdestacanArgentinayPerú(constitucionalmentedeinidos);Bolivia,Chile,HondurasyVenezuela(legalmentedeinidos);Brasil,Colombia,EcuadoryMéxico(dentrodelapresidencia);yGuatemalayNicaragua(dentrodelavicepresidencia)(verBonvecchiyScartascini2014:155).

9 Lamayordistribucióncuantitativadeministeriosalospartidosquesealíanalgobiernodespuésdelaseleccionessedebealasnegociacionesporelapoyobrindandoalpresidente;sinembargo,cualitativamente,losaliadosoriginalessonmásbeneiciados,pordebajodelpresidenteylosindependientes(Deheza,1998).




gobierno(verDargentyMuñoz2012;MeléndezySosaVillagarcia2013;BarrenecheaySosaVillagarcia2014),situaciónqueseráanalizadaenelsiguienteapartado.

EnestasecciónconcentraremosnuestroanálisisenlosgabinetesdelPerúcontemporáneo.Pondremosatenciónespecialmenteasuconiguración,suestabilidadysusimplicanciasrespectoalgobierno.Proponemoscentrarnosendoscaracterísticas.Porunlado,enlareconiguracióndelossectoresenfunciónacriteriosorientadosaldesarrollodelaeconomía;porelotro,enlaformacómovaríalaestabilidaddelospuestosministerialesfueradelaiguradelosgabinetes.Amboscriterios,sostenemos,justiicanunamirada«micro»alacomposicióndelgabinete,másalládeloscolorespartidarios.

Los ministerios y la configuración del gabinete

El Consejo de Ministros en el Perú, en la actualidad, está formado por dieciochoMinisterios,máslaPresidenciadelConsejodelaRepública.10Sinembargo,estepanoramanohasidoestáticosinoquehaidocambiadoconelpasodelasdécadas.Empecemosporunbreverecorridohistórico.En1980, el retorno a la democracia, luegode la transicióndel gobiernomilitarencabezadoporelgeneralFranciscoMoralesBermúdez,seinauguraconlapresidenciadeFernandoBelaúndeTerryenuncontextodecambiosquehabíanempezadodesdeelrégimenanterior (Cotler 1986; Mauceri 1989). Este gobierno mantiene la estructura de ministeriosheredadadesdeantesdelgobiernomilitar.Resaltancincoministeriosmásdelosqueobservamoshoyendía:Pesquería,Industria,11Aeronáutica,MarinayGuerra.

En1987,duranteelprimergobiernodeAlanGarcíaPérez,serealizaunamodiicaciónalaconiguracióndelgabineteconlacreacióndelMinisteriodeDefensa,quefusionabaalosMinisteriosdeGuerra,MarinayAeronáutica,juntoaotrasinstitucionesreferidasalasfuerzasarmadasylaoicinadeDefensaNacional.12Lasegundamodiicaciónfueen1992,duranteelgobiernodeAlbertoFujimori,cuandolascarterasdeViviendayTransportessefusionaronenunsoloministerio,situaciónquefuerevertidaenelgobiernodeAlejandroToledo.Precisamente,aliniciodelgobiernodeesteúltimopresidente,losministeriosdePesqueríaeIndustriapasaronaformarunsolosector,elMinisteriodeProducción. Amediadosde2008,duranteel segundogobiernodeAlanGarcía, se creaelMinisteriodelAmbiente con el objetivo de delinear y ejecutar la política de este sector en un contexto decreciente conlictividad socio-ambiental (Bebbington,ScurrahyChaparro2013;Arce2014).OtradelascreacionesduranteestemandatoeselMinisteriodeCultura,erguidosobrelabaseburocráticadelInstitutoNacionaldeCultura,dedicadohastaentoncescasiexclusivamentealaconservacióndelpatrimoniohistóricoyaladifusióndeindustriasculturales.Posteriormente,este sector empezará a tener encargos en temas de interculturalidad y derechos de pueblosindígenas(Abanto2011;GálvezySosaVillagarcia2013).Finalmente,enelperíodoactualdegobierno,secreaelMinisteriodeDesarrolloeInclusiónSocialparaconcretarunadelasmásimportantespromesasdelpresidenteOllantaHumalarespectoalareduccióndeladesigualdadylaideadelcrecimientoconinclusión.SuorientacióntécnicayelrespaldodelsectorEconomíadentrodelEstadofueroncapacesdeahuyentarlostemoresinicialesdealgunosgrupospolíticos

10 EntreellosencontramoslossectoresdeViviendayConstrucción;Ambiente;DesarrolloeInclusiónSocial;MujeryPoblacionesVulnerables;Cultura;Educación;TransportesyComunicaciones;ComercioExterioryTurismo;Defensa;Salud;EnergíayMinas;Producción;TrabajoyPromocióndelEmpleo;Agricultura;RelacionesExteriores;JusticiayDerechosHumanos;Eco-nomíayFinanzas;eInterior.

11 CuyonombreformalesIndustria,Turismo,IntegraciónyNegociacionesComercialesInternacionales.12 Esta modiicación fue aprobada mediante la Ley N°24654. Disponible en IDL-Defensa y reforma militar: http://bit.

ly/1wmN5dr



sobre el posible uso clientelar de sus programas, (Dargent yMuñoz 2012;Meléndez y SosaVillagarcia2013).

UnapalabraapartemerecelaPresidenciadelConsejodeMinistros.Aunquesucambioesvistocomúnmentecomo«nominal»pues,porejemplo,en1986fuecambiadaaMinisteriodelaPresidencia.UnamiradamáscomplejadacuentadeunatransformacióngradualenlostérminosdeMahoneyyhelen(2010).ComosostieneOmarAwaparaFranco,laincorporacióndenuevasprácticasyreglas,juntoalaspreexistentes,hacaracterizadoaestaagenciagubernamentalhastasu reglamentación oicial en 2007mediante la LeyOrgánica del Poder Ejecutivo (AwaparaFranco 2010: 11). Esta variación ha afectado no solo su coniguración administrativa, sinotambiénentérminospolíticosporlavariaciónformalenlasfuncionesdelprimerministroyelniveldepersonalismodelosdiferentesgobiernos(AwaparaFranco2010:30).

Estabilidad de gabinetes y estabilidad ministerial

Como hemos sostenido al inicio de este artículo, las tensiones entre el Ejecutivo yLegislativo resuenanaúnenel imaginariode las crisispolíticasy losgolpesdelEstadoenelPerú.Deestarelación,porejemplo,sedesprendelaimportanciaenelanálisisdelaestabilidadde gabinetes. Sin embargo, durante los últimos gobiernos, estas tensiones, desencuentros einclusoescándalos,solamentehanderivadoenlacensuradeunministroduranteelgobiernodeAlejandroToledo.13Dehecho,comosostienenVerayCarreras(2014),laduraciónpromediodelosministrosesrelativamentemayorenlosgabinetesapartirde1990endelante,deloquefueronantes.Estasituaciónhasidoexplicadadediversasmaneras.

Gráfico 1. Promedio global de duración de ministros (1990-2014)

0.0

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6.0

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Fujimori Toledo Garcia Humala

Fuente:elaboraciónpropia.

13 ComorecuerdanMorelyBarrenechea(2008),setratadelexministrodelInterior,FernandoRospigliosi,quienfuerespon-sabilizadoporlossucesosocurridoseneldistritodeIlave,enPuno,dondelosciudadanoslincharonyasesinaronalalcaldeCiriloRoblesCallomamani(verGrompone2005:117-175;PajueloTeves2009).RecordemosqueduranteelprimergobiernodeBelaúnde(1963-1968)seregistróunadelascrisismásfuertesenlasrelacionesentrelospoderes,situaciónquedevinoenconsecutivascrisisministerialeshastalasalidaabruptadelgobierno(Kuczynski1980:300-302).




Las primeras explicaciones vienen del lado del Poder Legislativo. Por un lado, semantiene la ideadeque este tipode escenariosde tensión sonmásprobables cuandoelpresidentetieneunaminoríaenelParlamentootieneungabinetesinalianzas.Sibienlaprimera parece una condición importante, esta se cumple en escenarios medianamenteinstitucionalizados;mientrasqueunamiradaempíricaalaregiónmuestraqueungabineteunipartidariotienemásprobabilidadesdedurar(AmorimNeto2006:172).Enesesentido,másalládelaconfiguracióndelEjecutivoylasrelacionesdetensiónentreambasesferasquesemantienen;ladinámicaenelCongresohademostradoserpocoinstitucionalizadapor el nivel depersonalismoy la constante reconfiguraciónde las bancadas (Valladares2010)ysuefectoenlaefectividadenlasaccionesparlamentariasquedeterminanelpocoéxitoenlasmocionesdeinterpelación(Campos2014,Velaetal.2013).

Porotrolado,anteelpersonalismoylasprerrogativaspresidenciales,laestabilidadse imponegracias auna lógicade «quemadegabinetes»para evitar las crisis,donde losministrossonunaespeciede«fusibles»reemplazables(MorelyBarrenechea2008).Atonocon lo anterior, la comparación desarrollada por Morel y Barrenechea (2008) entre losgabinetesdelpresidenteToledoy elgabinetepresididopor JorgedelCastillodurante elgobiernodeGarcía,dacuentadeunescenariovulnerableyrelativamenteexpuestoantelaopiniónpública.Estasituaciónfueproducidaporlosdesaciertosdelexmandatario,enelprimercaso,ydelblindajeporelpresidenteyelparlamento,enelsegundo.Enesamismalógica,losautoresllamanlaatenciónsobrelaconfiguracióndelgabineteenfunciónauncálculo político en función al posicionamiento del gobierno frente a grupos de interés,particularmenteeconómicos.

Bajo esta perspectiva, la composición de este gabinete sirvió para afianzar laestabilidaddelgobiernograciasaljuegoconfuerzasparlamentariascomoUnidadNacionalyAlianzaParaelFuturoenelCongresomedianteladesignacióndelosministrosAnteroFloresAráoz(PartidoPopularCristiano-PPC)yRafaelRey(RenovaciónNacional-RN).TambiénpermitióbrindartranquilidadalossectoresprivadosconladesignacióndeLuisCarranza como cuadro tecnocrático forjado en el sector público y lasmultilaterales enelMinisteriodeEconomíayFinanzas, situaciónque se confirmóposteriormentecon ladesignaciónen2008deLuisValdiviesoenestacartera(Cameron2011,388).Sinembargo,comoveremosenlasiguientesección,estaconfiguraciónfueminoritariaporcentualmenteynoexcluyóalosmiembrosdelPartidoApristaPeruano,sinoqueloscomplementócontécnicos liberales ubicados enministerios estratégicos para ganar apoyo político (Morely Barrenechea 2008). Esta dinámica de «entrar por la izquierda y salir por la derecha»(Murakami 2014) será replicada también porOllantaHumala, como puede verse en lacomposicióndesusministerios(BarrenecheaySosaVillagarcia2014:284).



Gráfico 2. Designaciones ministeriales por año, 2001-2014 (%)

.0

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18.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: elaboración propia.

Comopreveíanestosautores, laestabilidadde losministrosenelgobiernodeGarcía,alinaldesumandato, fue ligeramentesuperiora ladesupredecesor(verGráico1).Comoseñalamosinicialmente,sitomamoscomounidaddeanálisisalasdesignacionesministeriales,encontramos un panorama que complementa estas apreciaciones. Este escenario parececontinuaryagravarseduranteeltranscursodelgobiernodeOllantaHumala(puesensolotresañosdegobiernoelmandatariohadesignado61puestosministeriales,mientrasqueAlanGarcíaterminósugobiernocon67yAlejandroToledocon72).Enuncontextoideal,elpromediodeestasdesignacionesdeberíaelevarsesobretodoenlosañosdetransiciónentregobiernos(2001,2006y2011).14Sinembargo,vemosque,comoseñalanMorelyBarrenechea(2008),lospicostambiénsepresentanenaños«clave»enelgobierno(verGráico2).Estadinámica,comohemosanalizado,nocorresponde,adiferenciadeotrosmomentos,alacensuradelparlamento,sinoalcálculoyreacomodode lospresidentesenuncontextodediscrecionalidadypersonalismodentrodelEjecutivo.

14 UnanálisiscomparativodelascausasqueexplicanlainestabilidadministerialenlaregiónpuedeencontrarseenMartínez-Gallardo(2012).Deacuerdoconlosdatosdelaautora,elPerúseencuentradebajodelpromediodeduracióndeministros.




Gráfico 3. Promedio global de duración de ministros por sectores en meses

(2001-2014)

0.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.0090.00

100.00

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Fuente: elaboración propia.15

Unamiradamásalládelosgabinetes,desagregadaporsectores,nosofreceunavisióninteresanteenlaqueexisten,enpromedio,algunosministeriosmásestablesqueotros(Gráico3).Estohallevadoaquesehabledeuna«primacía»delossectoresrelativosalaeconomíayalainversión.Esteescenariohasidoseñalado,especialmente,porlarecientegestióndeLuisCastillaeneldespachodeEconomíayFinanzas(MEF),quienpermanecióenelcargopormásdeochentameses,mientraselpromediodeduracióndelosPresidentesdelConsejofuedepocomásdesietemeses.16Enesesentido,unacaracterísticaesencialenelcambiode ladirecciónde losgabinetees laaparente faltadeefectoqueestatieneen lacomposicióndelgobiernoensímismo(BarrenecheaySosaVillagarcia2014:283).Sinembargo,esimportanteseñalarque,comoseobservaenelGráico4,estasvariacionesparecenestarlejosdeunpatróncomún,inclusoeneldespachodelMEF.

EstasituaciónmereceunestudiomásdetalladocomoelqueproponenVerayCarreras(2014),que llama la atención sobre el comportamientode losministeriosde acuerdoa suscaracterísticasynosobreelroldesussectores.17Otrosestudiostambiénabordanelpapeldelaburocraciaenlosministerios(Vergara2013)uobservanelpapeldelascapastecnocráticas(Dargent2011)másalládecentrarseenlascabezas.

15 Elcoloreadorepresentaloscasosquesuperanoestánpordebajodelpromedio.16 Como señalanBonvecchi yScartascini (2014), este tipode conlictos entre carterasha sido estudiado en algunos trabajos

comoAltman(2000),Mayorga(2001)yNovaro(2001)paracasosdegobiernosdecoaliciónenpaísescomoUruguay,BoliviayArgentina.Sinembargo,hacefaltaunavisiónsistemáticaalrespecto.UnainteresantediscusiónsobreestepuntoenelcasoperuanopuedeverseenScurrah,LingányPizarro(2008),RedacciónPoder(2011),GálvezySosaVillagarcia(2013),Ballón(2014),entreotros.

17 Siguiendolosestudioscomparativossobregabinetes,losautorescategorizanalosministeriosentremacro-ministeriosomi-nisterioscoordinadores(comolosdeEconomía,DefensaodelInterior),ministeriosordinariosyprimerosministros(VerayCarreras2014:11-12).



Gráfico 4. Duración de ministros según sectores por gobiernos

por meses (2001-2014)

0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00

Relaciones Exteriores

Transportes

Comercio Exterior

Educación

Vivienda

Economía

Minem

Salud

Ambiente

Mujer

Trabajo

Agricultura

Defensa

Produce

PCM

Jus�cia

Interior

Cultura

Midis

Alejandro Toledo Alan García Ollanta Humala


MinistrosdeEstado:perilesrecurrentes

AlolargodelosestudiosenAméricaLatina,losanálisissobreelreclutamientoministerialsuelen centrarse en tres características: lamilitanciapartidaria, la trayectoriaprofesional y elgénero(BonvecchiyScartascini2014:154).EstasecciónestádedicadaalanálisisdescriptivodelosperilesrecurrentesenladesignacióndeministrosdeEstadoenPerúenfocadoenesascaracterísticas,agregamosalgunoscomponentesdemográicosparaanalizarlosenfunciónalosdebatesoriginadosenelcasoperuano.

Reclutamiento partidario y trayectorias profesionales

Unavisióncomparativamuestraqueelcasoperuanoesparticularmenteimportanteentérminosdereclutamientono-partidarioodeindependientes.Estoocurredebido,enbuenacuenta,alcarizpresidencialistadelsistemapolítico(AmorimNeto2010:13);perounamiradamásprofundaeneltiemponosdacuentadeunadinámicadevariaciónimportantesinquehaya cambiado esta orientación en el sistema institucional. Esto es importante, también,por el papel que han cobrado los independientes en la coniguración del Ejecutivo luegodelcolapsodelsistemadepartidosyporlanecesidaddecontarconcuadrostécnicosluego




de las reformasdemercado.Como señalaRobertH.Bates,paradesentrañar elpoderqueobtienenlostecnócratas,hayqueecharunamiradaalospolíticosyaque,porlogeneral,sucomportamientodacuentadelrolquelosprimerostienenenfunciónaloquelossegundoshancedido(Bates1993:30).

Gráfico 5. Afiliación partidaria y experiencia legislativa de los ministros

(1980-1995) (%)

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50

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70

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90

100

Fernando Belaúnde

(1980-1985)

Alan García (1985-1990) Alberto Fujimori (1990-

1995)

Militantes Experiencia legisla�va

Fuente: Carreras 2013: 103. Elaboración propia.

ComopuedeverseenelGráfico5,lainformaciónprovistaporCarreras(2013)esilustrativadeestavariación,pues luegodelcolapsodel sistemadepartidosencontramosuna dinámica de «presidente outsider y ministros neófitos» (Carreras 2013: 98-101).Noobstante, espreciso recordarque, como sostieneMartínTanaka, elprimergabinetefujimoristaconvocóestratégicamentea«personalidadescercanasalospartidospolíticos»,como JuanCarlosHurtadoMiller deAcciónPopular;CarlosAmat yLeón yFernandoSánchez Albavera de Izquierda Socialista; yGloriaHelfer vinculada a IzquierdaUnida(Tanaka 1998: 205). Sin embargo, siguiendo una lógica diferente a la opinión pública(Murakami2007:248-249),estospartidosdeslindaronsuposicióndelaactuacióndelosministrosunavezqueseempezaronaaplicar las reformasdemercado.Deestamanera,se exacerbó la contraposición entre los «independientes comprometidos con el país» ylos «egoístas cálculos partidarios» (Tanaka 1998: 208-209). Posteriormente, algunos deestosministros renunciarán por el excesivo control presidencial sobre las políticas y laslimitacionesimpuestaslasdecisionesministerialesmediante,porejemplo,lanominacióndelosviceministros(Carreras2013:112-113).18

Sibienlaidentificaciónpartidariahabíaempezadoadeclinarenladécadaanterior(Cotler 1995: 346-347), este escenario fue aprovechado por el discurso anti político deFujimoridandopasoal incrementodeindependientesenelgobiernoylaarenaelectoral(Levitt2012:115-116).EstasituaciónempeoróunavezqueelcierredelPoderLegislativo,en el autogolpe de 1992, derivó en una mayoría en el nuevo Congreso Constituyente

18 VertambiénBowen(2000),Kenney(2004),Conaghan(2005)yMurakami(2007).



Democráticoqueformulóyaprobóunanuevaconstituciónybalanceóelpoderaúnmásenfavordelpresidente(DegregoriyMeléndez2007:61-62).DeestamaneraygraciasalaestrategiadeVladimiroMontesinos,asesorpresidencialyjefedelServiciodeInteligenciaNacional, se inauguró un régimen autoritario competitivo que consolidó esta tendencia(LevitskyyWay2010:164-170).

Gráfico 6. Militancia partidaria en las designaciones ministeriales por gobierno

(2001-2014)

0

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20

30

40

50

60


Independiente Militante


NopretendemoscompararlosGráicos5y6porquelaunidaddeanálisisesdiferente(ministrosenlaprimeraydesignacionesministerialesenlasegunda).Noobstante,esciertoquesibienestalógicacambióconlacaídadelgobiernodeAlbertoFujimori,losgobiernossiguientesnoalteraronradicalmenteestatendenciaencomparaciónalperiodoprevioalfujimorato(Levitt2012:185).19Eldesbalanceenelporcentajededesignacionesministerialesentreindependientesyactoresprovenientesdeagrupacionespolíticasesclaro.Aproximadamenteel60%deloscasossonindependientes,mientrasquesolodosdelospartidosdegobiernosuperan,ligeramente,el10%:elPartidoApristaPeruanoyPerúPosible,esteúltimoconministrosenelgobiernodeOllantaHumala.Losdemásgruposnologransuperarel5%cadauno,incluyendoaloicialistaPartidoNacionalistaPeruano,20elFrenteIndependienteMoralizadorcomoaliadodelgobiernotoledista,olosacasosantesseñaladosdelPPCyRN.

19 UnamiradacompletarespectoaestepuntopuedeencontrarseenCorvetto(2014).20 Enbaseadatoshastael2014.




Gráfico 7. Militancia partidaria en las designaciones ministeriales por sectores

(2001-2014)

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Independiente Militante


La información revela un escenariomás complejo si disponemos el número totaldedesignacionesentre independientesymilitantesen funciónde los sectoresen losqueseubican(Gráfico7).Deestamanera,podemosseñalarqueexistenalgunosministeriosmayoritariamente«independientes»como,porejemplo,EconomíayFinanzasyRelacionesExteriores.21Al mismo tiempo existen otros que los presidentes confían a sus cuadrospartidarios como el deVivienda,Mujer yPoblacionesVulnerables y, enmenormedida,la PCM. Esto nos lleva a una segunda discusión respecto al carácter profesional y a latrayectoriadelosministrosdeEstado.Lasreformasdemercadoresaltaronelpapeldeloseconomistas, convirtiéndolos en «estrellas de la crisis» (Conaghan 1998). Uno de estoscasoseseldeCarlosBoloña,provenientedeorganismosmultilaterales,quienseconvirtióenministrodeEconomíadeFujimorien1991conlaconfianzadelacomunidadfinancierainternacional(Murakami2007:251).

CatherineM.Conaghan (2005) sostiene que Fujimori fue hábil al apropiarse delasreformasqueBoloñapretendíacapitalizargraciasasuformacióncomoingenieroque,aún sin ser economista, le daba una sólida preparación enmatemáticas. Esta dinámicafue arraigándose en el gobierno con losnuevos cambiosministeriales que ledieronunaimagen tecnocrática y empresarial al gabinete (Murakami 2007: 251). Posteriormente,FujimorireemplazófácilmenteaBoloñaen1993cuandolosempresariosexigieronajustesalapolíticaeconómicaynombrócomosucesoresaJorgeCametyVíctorJoyWay,quienesmanteníanrelativamenteelperfil como ingenierosoempresariosy,apesardeno tenerelniveldeespecializaciónde supredecesorni identificarseplenamentecon las reformasneoliberales,continuaronconelprogramadeprivatizaciones(Conaghan2005:181).

21 Enestoscasos,sobretodoenRelacionesExteriores,valelapenarecordarqueestadinámicaesenbuenaparteelrelejodeunadinámicamásautónomadelaagenciaestatalantesqueunapolíticaparticulardelosgobiernos(Dargent2014:11).



Gráfico 8. Designaciones ministeriales de acuerdo a profesiones (2001-2014) (%)

.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0


Gráfico 9. Designaciones ministeriales por sector de procedencia (2001-2014) (%)

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Mixto Privado Público


Como seobserva en losGráicos8 y9, estas tendencias semantienen en los gobiernosconsecutivos. Si bien la profesión porcentualmente más importante es Derecho, le siguen lascarrerasdeEconomíaeIngeniería.Sinosenfocamossolamenteenestastresprofesiones(Gráico10),observamosunaconcentraciónporcentualensectoresainescomoenelcasodelosministerios

22 Enel1.5%deloscasosnosepudoidentiicarlaexperiencialaboralprevia.




de Justicia, Economía y Agricultura. No obstante, podríamos señalar que la presencia deeconomistas entre los demás ministerios es importante, aún sin ser abrumadora. Nuestroperil económico también es complementado con una creciente importancia en los gradosacadémicos.Siobservamoselporcentajedeministrosdeacuerdoalniveldeeducación,vemosunatendenciaaparentementeenalzarespectoalapresenciadecasosconestudiosdeposgrado(verGráico11).23

Gráfico 10. Designaciones ministeriales y profesiones por sectores (2001-2014) (%)

0

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Economia Derecho Ingenierias


Gráfico 11. Designaciones ministeriales y nivel de estudios por gobiernos (2001-2014) (%)

0

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Escolar Licenciatura Maestría Doctorado


23 Estatendenciaesinteresante,especialmentesisecomparaconlasrelexionesdeKuczynski(1980:44-46,302-304)sobrelafaltadecuadrostécnicosenlasegundamitaddelsiglopasado.

24 Respectoaesteindicador,enel2.5%deloscasos,elnivelacadémiconopudoserdeterminado.Estoscasoshansidoexcluidosenesteylossiguientesgráicos.



Sinosconcentramosenelporcentajetotaldeloscasosquetienenestudiosuniversitariosparacadasector(Gráico12),encontramosunaconcentraciónsugerentedeacuerdoalaliteraturaylasdiscusionesantesreseñadas.Enesesentido,esimportanteverqueelporcentajedeestudiosdeposgrado,deacuerdoalpaísdondesedesarrollan(Gráico13),estádistribuidoprincipalmenteentreuniversidadesperuanasynorteamericanas.Nuestraintenciónnoesestablecerunajerarquíaenfunciónalnivelacadémicooalasprofesionespredominantesenlosgobiernos.Sinembargo,estetipodeinformaciónsehacerelevanteyaqueelreclutamientoministerialtambiénhasidoincluidoenlosdebatesrespectoalacalidaddelagestiónpúblicaperuana(GhezziyGallardo2013),25asícomoenladiscusiónpúblicarespectoalaspolíticasdeimpulsodelserviciocivilydelamejoradeincentivosparalainserciónde«cuadroscaliicados»algobierno(verCaveroyGálvez2014).26

Gráfico 12. Designaciones ministeriales y estudios universitarios

por sectores (2001-2014) (%)

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Licenciatura Maestria Doctorado


25 UnavisióncríticapuedeverseenGrompone(2013)yVergara(2014).26 Unamiradainteresanterespectoaestosprocesosyalasestrategiasdereclutamientoenperspectivacomparativapuedeverseen

Grindle(2012).




Gráfico 13. Designaciones ministeriales por lugar de estudio

del posgrado (2001-2014) (%)

0.00

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PER USA ESP NET UK FRA CAN GER MEX NIC


Las mujeres en el Poder Ejecutivo

Unamiradapanorámicamuestraque,encifrascomparadasenel2008,laproporcióndemujeresqueocupanministeriosanivelmundialesde16.1%.Además,tansoloen22lospaíses-seisdeellos,latinoamericanos-estacifrasuperael30%(FernándezPoncela2008:57-58).Para2012,Rivera-Matamuestraqueexistenimportantesvariacionesentrepaíseslatinoamericanos:mientras que enCostaRica el 41%de losministerios son ocupados pormujeres,mientrasqueenPanamáyChileesteporcentajealcanzaapenasel13%(Rivera-Mata2012:81).Comoseñalaelautor,esimportanterecordarquesetratadeunatendencianotoriarespectoadécadasprevias,yaquelaterceraolademocráticainiciadaen1980contribuyóaesteaspecto.Hemospasadodeunaparticipación«anécdota»aunapresenciasigniicativa:de34ministras(1950-1979) a 375 (1980-2007). Este crecimiento estuvo especialmente concentrado entre 1989 y2007,periodoenelqueseprodujomásdel80%totaldenombramientos(Rivera-Mata2012:81;Luna,RozayVega2007:9-10).

El primer gobierno de AlanGarcía se caracterizó, en ese sentido, por nombrar a lasprimerasministrasdeEstadoenlahistoriaperuana27,conuntotaldecuatrodesignaciones(verVíctorGarcíaBelaúnde2011).En1987,MercedesCabanillaseIldaParoniasumenlascarterasdeEducaciónySalud,respectivamente;mientrasqueen1989,MaríaBockos,independiente,asume el despacho de Justicia y, en 1990, Cabanillas vuelve a ser nombrada ministra deEducación. Durante el fujimorato, caracterizado por una estrategia ambigua y pragmáticarespectoalainclusiónpolíticaysocialdelamujer(Blondet2002;Rousseau2012),estacifradedesignacionessubeauntotaldeseis.Comohemosvisto,estapresenciaempiezadesdesuprimergabineteconelencargodelacarteradeEducaciónaGloriaHelfer;posteriormente,en1994,LilianaCanaleasumeeldespachodeComercioExterioryTurismo.Durantesusegundomandato,Fujimori le encargó, en1996, losministeriosde laMujer yTransportes aMiriam

27 EnAméricaLatina,laprimeraministra,MaríaSantodomingo,fuenombradaen1950enPanamá.Luegolesiguieronnombra-mientosenChileen1952,Colombiaen1956yCostaRicaen1958(Luna,RozayVega2007:7-8).



ScheoneyElsaCarrera,respectivamente;ypara1999,MaríaValenzuela(Justicia)yMaríaLuisaCuculiza(Mujer)ocuparonestoscargos.

Gráfico 14. Designaciones de ministras de acuerdo al total por gobierno

(2001-2014) (%)

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En términos porcentuales, los casos señalados representan apenas el 5% del total dedesignacionesministerialesenelprimergobiernoapristayenlosdosperiodosdelfujimorato.Como se observa en el Gráico 14, durante el gobierno de Toledo, esta cifra se duplicó y,cualitativamente,fueimportanteladesignacióndeBeatrizMerinocomolaprimerapresidentadelConsejodeMinistrosenlahistoriaperuana,situaciónquedioréditospolíticosaldesprestigiadogobierno(Grompone2005:129-130).Enelsegundogobiernoaprista,másdelacuartapartededesignadoseranmujeresy,alinaldelmandato,RosarioFernándezfuenombradapresidentadelConsejodeMinistros.EnloquevadelgobiernodeOllantaHumala,estatendenciaparececonsolidarseentérminosporcentuales(quepodríanincrementarsehaciaelinaldelmandato)ycualitativos,porelnombramientodeAnaJaracomoprimeraministra.Sibienestosdatossonimportantes,nopodemosdejardeseñalarqueenelconsolidado,lasdesignacionesaministrasrepresentansoloel15.8%delporcentajetotaldeministros.Deestasdesignaciones,el31.8%estáconcentradoenelMinisteriodelaMujeryPoblacionesVulnerables.




Gráfico 15. Designación de ministras respecto al total por sectores (2001-2014) (%)

0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00

Agricultura

Ambiente

Defensa

Minem

Economia

Interior

Exteriores

Vivienda

Educacion

Transportes

PCM

Produce

Salud

Jus�cia

CET

Trabajo

Cultura

Midis

Mujer


Esta cifra es relevante ya que el 33.3% de designaciones a mujeres responden amilitanciapartidaria.Perodeesegrupo,el73%,nuevamente,seconcentraenelMinisteriodelaMujer.Lamayorpartedemujeresqueocupaministeriosajenosaestesectorpertenecena cuadros independientes.Como señalanFernándezPoncela (2008) yRivera-Mata (2012),nopuedeperdersedevistaqueseconsolidaunatendenciapreocupantedenombrarministras«por la funciónquedesempeñan»encarteras «femeninas»ocomúnmentedenominadas«desegundacategoría».Estascarterasministerialesfemeninas,porlaproporciónentrehombresymujeres,suelenseraquellasqueseocupandesectorescomosanidad,culturayasuntossociales,mientrasque las carterasmasculinas seocupande los sectoresdefensa, interioro relacionesexteriores (Rivera-Mata 2012: 83).28 Si vemos el porcentaje de designaciones de ministrasrespectoaltotalporsector(Gráico15),observamosunpanoramasimilar.ElministeriodelaMujeryPoblacionesVulnerablesnosoloconcentraelporcentajemayoritariodedesignacionesaministras, sinoqueministeriosmás jóvenes comoDesarrollo e InclusiónSocial siguen la

28 Setratan,evidentemente,detendenciasrespectoaltotaldecasosenAméricaLatina.EnArgentina,Chile,EcuadoryUruguayencontramoscasosdeministrasenelsectorDefensa(FernándezPoncela2008:58).



tendencia.Elproblema-esimportanteresaltarlo-noesquesenombrensolamenteministrasenestosdespachos, sinoqueexistaunaconiguracióntendenciosa respectoalgénero,comoseñalanlosautoresantesseñalados.MinisterioscomoEnergíayMinas,Defensa,Agriculturaconirmanestatendencia.

Edad y lugar de proveniencia de los ministros

Unas palabras finales merecen las características demográficas que reportan lasdesignacionesministeriales.Entérminosetarios(Gráfico16),elrangodeedadseconcentraporcentualmenteentre los40y59añosen losgobiernosdeAlejandroToledoyOllantaHumala,mientrasqueenelgobiernodeAlanGarcíalamayoríaseubicaenelrangode50a69años.Porotrolado,enfunciónasuprocedenciageográfica,siobservamosellugardenacimiento,encontramosqueLimaconcentracasiel70%deloscasosentre2001-2014.Siexcluimosestoscasos (Gráfico16),observamosque,muypordebajo, losdepartamentosdeArequipayCuscoseposicionanensegundolugarconmenosdel5%decasos.Soloenfuncióndel lugardenacimiento,noencontramoscasospara las regionesdeCajamarca,HuancavelicaoPuno,entreotras.

Gráfico 16. Designaciones ministeriales y rango de edad

por gobierno (2001-2014) (%)

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Alejandro Toledo Alan Garcia Ollanta Humala





Gráfico 17.. Designaciones ministeriales por lugar de nacimiento

(2001-2014) (%)

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Conclusiones

Enlassiguienteslíneasproponemosalgunasideasfuerzaquesedesprendendenuestroanálisis,asícomoproponemosalgunostemasdeinvestigaciónquedeberíanserconsideradosenagendasposteriores.Porunlado,encontramosquelosestudiosrecientessobrelaconiguracióny estabilidad de los gabinetes son ilustrativos de la forma como se gobierna en contextosde baja institucionalización política. Sin embargo, nos apoyamos en la evidencia sobre lasvariacionesentrelossectoresdentrodelEjecutivoparasostenerquehacefaltaunamiradamáscompleja.Laestabilidaddelosgabinetesnosdicecadavezmenosrespectoaladinámicadelosgobiernos,tantoensurelaciónconelLegislativo(censurasycrisisministeriales)comosobrelasprioridadespolíticasdelgobierno30.

Porotrolado,podemosseñalarque,entérminosgenerales,elperilrecurrentedelosejecutivos de gobierno puede ser caracterizado como masculino, limeño, entre cuarenta ycincuentaaños,yeducadoenuniversidadescapitalinasencarrerasvistascomo«adecuadas»paralaadministración(DerechoyEconomía).Esteperil,comohemosvisto,tieneimportantesvariacionestantodeacuerdoagobiernos,comoenfunciónalossectoresquedesempeñan.Deestamanerasehaceevidentelanecesidaddereconstruirestamiradaendiálogoconelanálisisdelcontextogubernamentalysocialquelosrodea.

Unamiradaalaliteraturapresentadaenestedocumentonosllevaaconcluir,juntoconVerayCarreras(2014),quehacefaltaunestudiodelosfactoresqueexplicanlaestabilidad

29 EnestecuadrohasidoexcluidoeldepartamentodeLima.Enel0.5%decasosnosepudodeterminarellugardenacimiento.30 SiparaalgunosestudioseranimportanteslascaracterísticasdelospresidentesdelConsejodeMinistros(Kuckzynski1980,

Webb1994),hoyescadavezmásevidentequelascabezasdelos«macro-ministerios»debenserparticularmenteobservadas.



ministerial en las últimas décadas,más allá de los gabinetes, y las repercusiones que estastienenenladeinicióndelaspolíticasgubernamentalesdentrodeladinámicatecnocráticayburocrática.ConcordamostambiénconelbalancedeBonvecchiyScartascini(2014)respectoalosvacíosenlaliteraturasobreelfuncionamientodelEjecutivoy,particularmente,delosministerios.La informacióndisponibleparaunamiradahistóricadeestepoderdelEstadoestácondicionada,básicamente,alarelaciónquehadesarrolladoconotrospoderescomoellegislativoojudicial.

Unamiradamáscompletasobrelaformacióndecapacidadesylaslógicasadministrativasde estas agencias estatales es necesaria. En el caso peruano, empiezan a desarrollarsetrabajosimportantesdesdeelestudiodelasagenciasestatales.Noobstante,aúnhacenfaltaexploracionesaprofundidadsobreelEjecutivoyconiguración«realmenteexistente»desusoicinasyagenciasestatales,asícomoelpapeldelosministrospartidariosdentrodelgobierno(CameronySosaVillagarcia2013),asícomodelasrelacionesentretécnicosindependientesy losburócratasen ladeiniciónde laspolíticaspúblicas (Vergara2013)conelobjetivodeobservar los retosque estasdinámicas generan enun contextodebaja institucionalizaciónpolítica.

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