tfja - tribunal federal de justicia administrativacesmdfa.tfja.gob.mx/lfpca/pdf/01.pdf · expedir...

TFJA TRIBUNAL FEDERAL

DE jUSTICIAADMINISTRATIVA

Reflexiones en torno a la impartición de

justicia administrativa y del

Seminario sobre la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo

• Centro de Estudios

E i Superiores en materiade Derecho Fiscal y Adm inistrat ivo

2017ISBN: 978-607-8140-22-0

Publicación editada por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa con domicilio en Insurgentes Sur 881, Torre "O", Col. Nápoles, Del. Benito Juárez, C. P. 03810, Ciudad de México, www.tfja.mx.Se prohíbe la reproducción parcial o total, la comunicación pública y distribución de los contenidos y/o imágenes de la publicación, incluyendo almacenamiento electrónico, temporal o permanente, sin previa autorización que por escrito expida el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Mag. Carlos Chaurand ArzatePresidente

Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Dr. Guillermo A. Tenorio CuetoDirector General

Lic. Mauricio Estrada AvilésSubdirector Académico

Lic. Alejandra Abril Mondragón ContrerasJefa de Departamento

LDG Dulce María Castro RobeloJefa de Departamento de Diseño

Lic. Diana Karen Mendoza GarcíaTécnico Administrativo

C. María de los Ángeles González GonzálezSecretaria

Mag. Carlos Chaurand Arzate

CoordinadorMagistrado Dr. Carlos Mena Adame

CENTRO DE ESTUDIOS SUPERIORESEN MATERIA DE DERECHO FISCAL Y ADMINISTRATIVO

Mag. Julián Alfonso Olivas UgaldeMag. Juan Ángel Chávez Ramírez

Mag. María del Consuelo Arce RodeaMag. Adalberto Gaspar Salgado Borrego

JUNTA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

1. Carlos Chaurand arzate- El nuevo recurso de apelación en el procedimiento de responsa-

bilidades administrativas ante el Tribunal Federal de JusticiaAdministrativa ........................................................................

2. riCardo arteaga Magallón- De los límites del ingreso cotizable del servidor público

federal ......................................................................................

3. graCiela Buenrostro Peña- La notificación electrónica en el procedimiento contencioso

administrativo .........................................................................

4. adriana CaBezut uriBe- Algunas consideraciones y sugerencias de cambio a la Ley

Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa .....- Juicio Sumario .........................................................................

5. raMón ignaCio CaBrera león- Situación constitucional de los Magistrados del Tribunal

Federal de Justicia Administrativa ..........................................

índiCe

reflexiones en torno a la impartición dejusticia administrativa y del

seminario sobre la ley federal deprocedimiento contencioso administrativo

13

29

59

8395

103

Primera ParteReflexiones en torno a la impartición

de justicia administrativa

6. héCtor Carrillo Maynez- Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. En

los plazos a las partes, ¿existe igualdad procesal? ......................7. gustavo arturo esquivel vázquez

- Lapruebaquerevisteelcarácterdeinformaciónconfidencialoreservada ...................................................................................

8. raúl guillerMo garCía aPodaCa- Propuesta de reformas a la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo .................................................9. luis Moisés garCía hernández

- Comentarios a las reformas a la Ley Federal de ProcedimientoContencioso Administrativo relativas a la prueba pericial ...

10. oMar garCía huante- El principio de división de poderes y el Sistema Nacional

Anticorrupción ......................................................................

11. María isaBel góMez Muñoz

Minerva Beatriz salazar aPariCio- La notificación de las actuaciones jurisdiccionales por

Boletín Jurisdiccional, ¿cumple con los derechos humanosde acceso a la justicia y justicia pronta, completa e imparcial,establecidos en el Artículo 17 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos? .............................................

- AlgunasreflexionesypropuestasalJuicioSumario .............- Del Juicio Sumario a la Resolución Sumarísima ..................- Reflexionesypropuestasalainstanciadequeja ...................

12. María guadaluPe herrera Calderón- Principio de verdad material: su aplicación en el juicio

contencioso administrativo ...................................................13. FaBiola Montes vega

- Control de constitucionalidad y convencionalidad por elTribunal Federal de Justicia Administrativa, acorde al criterio fijadoporlaSupremaCortedeJusticiade la Nación ............

111

147

175

191

207

233247253261

267

285

14. Mariana Mureddu gilaBert - Ejecución de sentencias en el juicio contencioso

administrativo ......................................................................

15. MóniCa guadaluPe osornio salazar - Comentarios en relación con la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo ................................................

16. luCila Padilla lóPez - Pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Federal

de Justicia Administrativa en materia de pensiones civiles .

17. alonso Pérez BeCerril - Reflexiónentornoalplazoparapresentarlademanda ........

18. erika elizaBeth raMM gonzález - Consideraciones prácticas sobre la junta de peritos .............

19. José rayMundo rentería hernández - Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo .............................

20. Juan Carlos roa JaCoBo - Aspectos relevantes sobre la oralidad en el Juicio de

Resolución Exclusiva de Fondo: audiencia de fijación delitis y comunicaciones ex parte.............................................

21. Juan antonio rodríguez Corona

- La nueva arquitectura constitucional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa ...................................................

22. ninFa edith santa anna rolón - EficaciadelacreacióndelasSalasRegionalesEspecializadas

en la Resolución Exclusiva de Fondo: notas sobre las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (Enero de 2017) ..........................................

23. avelino C. tosCano tosCano - El Sistema Nacional Anticorrupción. Nuevo Derecho

Punitivo del Estado ..............................................................

299

317

325

341

353

365

391

417

437

449

24. guillerMo valls esPonda - Reformas estructurales más importantes del contencioso ad-

ministrativo en México .........................................................25. gaBriel CoanaCoaC vázquez Pérez - La queja por defecto en el juicio de nulidad ...........................

Segunda ParteReflexiones del Seminario sobre la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo sesión 114 de Marzo de 20171. César oCtavio irigoyen urdaPilleta

- Notificaciónelectrónica .........................................................2. gonzalo roMero aleMán - Aspectos de capital importancia en torno al Juicio en Línea .

3. rosalva Bertha roMero núñez - Competencia de las Salas Especializadas: Sala Especializada

en Materia Ambiental ...........................................................sesión 216 de Marzo de 2017

4. sergio Martínez rosaslanda

- Juicio Sumario .......................................................................5. Manuel luCero esPinosa

- Reforma al juicio contencioso administrativo en la vía Ordinaria ...............................................................................

6. gustavo arturo esquivel vázquez - Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo ..............................

525

547

569

587

599

613

621

631

sesión 321 de Marzo de 2017

7. Miguel toledo JiMeno - Efectos y cumplimiento de las sentencias ..............................

8. María BárBara teMPlos vázquez - La queja en el juicio contencioso administrativo ...................

sesión 423 de Marzo de 2017

9. MarCos del rosario rodríguez - Reformas constitucionales y Tribunal Federal de Justicia

Administrativa ......................................................................10. raFael anzures uriBe - Competencia de la Sala Superior ...........................................

11. Carlos Mena adaMe - Análisis tripartita de la jurisprudencia en materia

contenciosa administrativa ...................................................

647

655

667

681

697

Carlos Chaurand Arzate

El nuevo recurso de apelación en el procedimiento de responsabilidades administrativas ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa

15El nuevo recurso de apelación en el procedimiento de responsabilidades administrativas ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa

El nuevo recurso de apelación en el procedimiento de responsabilidades administrativas ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Carlos CHAURAND ARZATE1

SUMARIOI. Introducción. II. Recurso de apelación en el nuevo marco normativo de las responsabilidades administrativas. III. Conclusión. IV. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

El 27 de mayo de 2015 se publicaron oficialmente las reformas constitucionales en materia anticorrupción, que crean el Sistema Nacional Anticorrupción, dan-

do sustento a la legislación secundaria publicada el 18 de julio de 2016, entre las que importan para este trabajo, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

El nuevo marco normativo en el ámbito federal, entre otras cosas, estable-ce que las faltas administrativas graves que cometan los servidores públicos o los particulares vinculados con ellas, serán investigadas y substanciadas por las auto-ridades competentes en las Secretarías, en la Auditoría Superior de la Federación y los Órganos Internos de control, así como las unidades respectivas de las empresas productivas del Estado.1 Magistrado Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para el periodo 2017-

2019. Originario de Celaya, Guanajuato; abogado egresado de la Universidad de Guanajuato; cuenta con Especialidad en Derecho Administrativo por la Universidad de Salamanca, España, y estudios de posgrado por el Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal de esa misma institución; así como el Diplomado en Administración Pública, en el Instituto Nacional de Ad-ministración Pública.

16 Carlos Chaurand Arzate

Como autoridad resolutora tratándose, asimismo, de faltas administrativas graves, compete al Tribunal Federal de Justicia Administrativa imponer la sanción que corresponda.

Este tipo de resoluciones son las que analizaremos en este trabajo, para in-troducirnos en el tema del recurso de apelación previsto en el Artículo 215 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que entrará en vigor el 19 de julio de 2017, del cual conocerá la Tercera Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de dicho Órgano Jurisdiccional, en el que se otorga a dicha Sección el carácter de ór-gano revisor de las Salas Especializadas, las cuales le estarán adscritas, teniendo la facultad de revocar, modificar o confirmar el acto materia de la apelación.

Al respecto, conviene recordar que esta figura no es necesariamente novedo-sa para este Tribunal, toda vez que en el juicio de nulidad regulado por el Código Fiscal de la Federación, vigente en 1996, en su Título VI “Del Juicio Contencioso Administrativo”, específicamente en sus Artículos 245 al 247, se contemplaba el re-curso de apelación, con la distinción de que dicho recurso tenía que ser interpuesto por la autoridad emisora del acto impugnado y era procedente en contra de las resoluciones emitidas por las Salas Regionales, cuando se surtieran los supuestos legales previstos en el primer artículo señalado.

Posteriormente, dicho recurso fue derogado, siendo el caso de que por las reformas que sufrió el Código Tributario en 2004, éste ya no lo contemplaba, sin embargo, mientras estuvo vigente el recurso de apelación, la Sala Superior de este Tribunal además de su competencia original, tenía la obligación de revisar en “segunda instancia”, las sentencias emitidas por las Salas Regionales.

Es por lo anterior, que se realiza un breve análisis de la importancia y tras-cendencia que tiene la reincorporación de un recurso de impugnación interno, limi-tado únicamente a las sentencias que para el efecto emitan las Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas.


II. RECURSO DE APELACIÓN EN EL NUEVO MARCO NORMATIVO DE LAS

RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVASDentro del marco normativo que rige a las responsabilidades administrativas, el 18 de julio de 2016, se emitió el Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Dichas reformas tienen sustento en las reformas constitucionales publica-das oficialmente el 27 de mayo de 2015, a través de las cuales se creó el Sistema Nacional Anticorrupción, dotándose al Congreso de la Unión de facultades para expedir la Ley que regula la organización y facultades de la Auditoría Superior de la Federación, la Ley General que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley que instituye el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Ley General que distribuye competencias entre los órdenes de gobierno en materia de responsabilidades administrativas de los servidores pú-blicos y de particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación.

Con las citadas reformas, sin precedente en nuestro sistema legal, se estable-cen las bases del funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción, en materia de prevención, investigación y sanción de las conductas irregulares de servidores públicos y particulares que participen en las llamadas faltas administrativas graves y se amplía el campo de atribuciones de diversos órganos de gobierno, como lo es en específico el Tribunal Federal de Justicia Administrativa el cual, con dichas reformas, también modificó su competencia material para imponer sanciones a ser-vidores públicos y a particulares vinculados a responsabilidades administrativas graves, así como para fincar el pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias por daños económicos causados al erario público.

Así, con base en la fracción XXIX-H, del Artículo 73 Constitucional, que fa-culta al Congreso para establecer las bases de organización y funcionamiento del


Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se realizaron diversas modificaciones estructurales a dicho Tribunal, creando Salas Especializadas en Responsabilidades Administrativas, así como una Tercera Sección en la Sala Superior, además de se-ñalarse los medios de impugnación en contra de sus determinaciones.

En concreto, en el Artículo 215 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas se establece el recurso de apelación, como medio de impugnación de las resoluciones emitidas por las Salas Especializadas del Tribunal, en el proce-dimiento de responsabilidad administrativa que le corresponda en el ámbito de su competencia.

Dicho numeral establece que: “…Las resoluciones emitidas por los Tribunales, podrán ser impugnadas por los responsables o los terceros, mediante el recurso de apelación, ante la instancia y conforme a los medios que determinen las leyes orgá-nicas de los Tribunales…”

Al respecto, el Artículo 116 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, establece que son partes en el procedimiento de responsabilidad administrativa:

I. La autoridad investigadora;II. El servidor público señalado como presunto responsable de la falta

administrativa grave o no grave;III. El particular, sea persona física o moral, señalado como presunto

responsable en la comisión de faltas de particulares, y IV. Los terceros, que son todos aquellos a quienes pueda afectar la re-

solución que se dicte en el procedimiento de responsabilidad admi-nistrativa, incluido el denunciante.

En ese contexto, resulta que el recurso de apelación que nos ocupa, puede ser interpuesto por los responsables, entendidos estos como el servidor público o el particular que sean declarados como responsables de la comisión de faltas administrativas graves, asimismo, también puede ser interpuesto por los terceros, entendidos como cualquiera que se vea afectado por la resolución que se dicte en


el procedimiento de responsabilidad administrativa, incluido el denunciante; por lo tanto, en una primera reflexión y conforme a dicho numeral, se puede entender que la autoridad investigadora no podrá presentar este recurso de apelación2.

Sin embargo, el contenido del Artículo 218 de la misma Ley3, establece que: “…en el caso de que el recurrente sea la Autoridad Investigadora…”, lo que permi-te inferir que también la Autoridad Investigadora, como parte en el procedimiento, puede interponer el recurso de apelación, asimismo, del análisis al Dictamen de las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Justicia; y de Estudios Legislativos4, emitido en virtud de las leyes anticorrupción que fueron publicadas el 18 de julio de 2016 en el Diario Oficial de la Federación, se advierte que el legislador previó dicho medio de impugnación para todas las partes rela-cionadas en el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa, ya que a página 544 señala expresamente lo siguiente: “..Por otra parte, la iniciativa señala que las resoluciones emitidas por los Tribunales, ‘podrán’ ser impugnadas por las partes mediante el recurso de apelación y se promoverá mediante escrito ante el Tribunal que emitió la resolución...”; esto es, abriendo la posibilidad de que todas las partes dentro del procedimiento tengan oportunidad de impugnar las resoluciones del Tribunal, aunque el Artículo 215 de la citada Ley General no lo prevea expresamen-

2 El Artículo 220 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas establece que las re-soluciones definitivas que emita el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, podrán ser im-pugnadas por las autoridades ante el Poder Judicial de la Federación, a través del recurso de revisión.

3 Artículo 218. El Tribunal procederá al estudio de los conceptos de apelación, atendiendo a su prelación lógica. En todos los casos, se privilegiará el estudio de los conceptos de apelación de fondo por encima de los de procedimiento y forma, a menos que invertir el orden dé la certe-za de la inocencia del servidor público o del particular, o de ambos; o que en el caso de que el recurrente sea la Autoridad Investigadora, las violaciones de forma hayan impedido conocer con certeza la responsabilidad de los involucrados.

4 “Dictamen de las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Justi-cia; y de Estudios Legislativos, Segunda”, Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Senado de la República LXIII Legislatura, visto en sesión de 9 de junio de 2016, p. 544, http://www.senado.gob.mx/comisiones/anticorrupcion/docs/corrupcion/Dictamen_Anticorrupcion.pdf.


te, cuestiones estas que se irán resolviendo mediante criterios del propio Tribunal o del Poder Judicial Federal, hasta que el legislativo corrija la citada ambigüedad.

El recurso de apelación procede contra las resoluciones por las que se deter-mine imponer sanciones por la comisión de faltas administrativas graves o faltas de particulares y las que determinen que no existe responsabilidad administrativa por parte de los presuntos infractores, ya sean servidores públicos o particulares; debe-rá promoverse mediante escrito ante el Tribunal que emitió la resolución dentro de los quince días hábiles siguientes al en que surta sus efectos.

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en su Artículo 20, fracción II, establece que es facultad de la Tercera Sección de la Sala Superior, conocer de los recursos de apelación que se interpongan en contra de las re-soluciones emitidas por las Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas.

El recurso de apelación en materia administrativa, según el Poder Judicial de la Federación, es un medio de impugnación intraprocesal, esto es, en el sentido de que vive y se da dentro del seno del mismo proceso, ya sea como un reexamen parcial de ciertas cuestiones o como una segunda etapa, o segunda instancia del mismo proceso5.

En materia procesal civil federal, dicho recurso tiene por objeto que el tri-bunal superior confirme, revoque o modifique la sentencia o el auto dictado en la primera instancia, en los puntos relativos a los agravios expresados6.

En el procedimiento contencioso administrativo federal, existe un antece-dente de recurso de apelación que contemplaba el Artículo 245 del Código Fiscal de la Federación, que no obstante sus marcadas diferencias con el que es motivo de este estudio, sentó antecedentes en cuanto a su tramitación y definición como re-curso ordinario de segunda instancia, como se advierte del precedente7 que lo describe 5 Tesis I.4o.A.302 A., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. IX, abril de

1999, p. 494.6 Artículo 231, Código Federal de Procedimientos Civiles.7 Tesis IV-P-2aS-145, Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, Cuarta Época, Año II, número 15,

octubre de 1999, p. 119.


como un recurso ordinario que tiene por objeto un nuevo examen sobre la decisión dictada en la primera instancia y que únicamente procedía cuando el apelante no hubiera visto satisfecho su interés jurídico con la sentencia apelada.

Con lo anterior, se puede advertir que los legisladores previeron que el mis-mo órgano jurisdiccional revisara sus propias determinaciones, ya que es la Tercera Sección la que conocerá (en segunda instancia) de las resoluciones emitidas por las Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas, revocán-dolas, modificándolas o confirmándolas.

En ese contexto, a partir de las reformas de 18 de julio de 2016, se incorpo-ra nuevamente al contencioso administrativo federal, únicamente en materia de responsabilidades administrativas, el recurso de apelación como medio extraor-dinario de defensa, ante el Órgano Superior, que podrán promover los responsa-bles o los terceros, en el procedimiento de responsabilidad administrativa ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (y sus homólogos en las entidades fe-derativas), lo que implica que la Tercera Sección tendrá facultades revisoras, sobre resoluciones emitidas por Salas Regionales Especializadas, que antes de la reforma en comento no tenía el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de hecho la re-forma aludida no otorga las mismas facultades a las Secciones Primera y Segunda, competentes en materia fiscal y administrativa.

Para entender las razones y objetivos de la implementación de dicho recurso, es importante remitirnos nuevamente al Dictamen de las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Justicia; y de Estudios Legislativos, Segunda, aludido8, del que se desprende que para la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015, se consideró, para garantizar que el servicio público se realice invariablemente bajo los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, establecer un sistema punitivo que tuviera por finalidad inhibir, tanto los hechos de corrupción, como aquellas acciones u omisiones que afectaran los principios constitucionales que deben caracterizar al servicio público.8 op. cit., p. 661.


Esta potestad sancionadora del Estado, en la vía administrativa, procede mediante la aplicación de sanciones económicas, amonestación, suspensión, des-titución o inhabilitación; y a los particulares involucrados con faltas administrati-vas graves, mediante la aplicación de sanciones económicas, inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamiento, servicios u obras públicas, resarci-miento de daños y perjuicios causados a la Hacienda Pública y decretando la suspensión de actividades, la disolución o la intervención de personas morales, todo ello, con pleno respeto de los derechos humanos, específicamente los que se relacionan con el debido proceso, debiendo prevalecer la emisión de resolu-ciones sustentadas en la ley y no decisiones arbitrarias y caprichosas, por lo que se considera de la mayor importancia:

… Que los procesos jurisdiccionales en donde deba desplegarse el ius petendi del Estado, se diseñen por el legislador teniendo como guía orientadora el pleno respeto a los derechos humanos, tanto los previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los diversos instru-mentos internacionales que el Estado mexicano se ha comprometido a honrar y respetar…9

Así, se consideró que la valía de las reglas jurídicas que rigen un proceso jurisdiccional, se encuentra relacionada de forma directa con su potencial para dis-minuir la posibilidad de errores en el dictado de la sentencia que induzcan a con-denar a un inocente o absolver al culpable, por lo cual los procesos jurisdiccionales deben estar orientados a determinar, con el mayor grado de certeza posible, la verdad de los hechos relacionados con la conducta que se analiza, pues de lo con-trario, se promovería la equivocación en el dictado de las sentencias o resoluciones, lo que conduciría a alentar la comisión de las conductas que se pretenden inhibir.

Por ello, además de la relevancia otorgada a la fase probatoria, el legislador consideró determinante que en cualquier proceso jurisdiccional, sin importar los esfuerzos que se realicen y las precauciones que se adopten “…siempre será posi-9 Ibidem, p. 662.


ble que el juzgador cometa errores en la apreciación de los medios de prueba, por lo que es probable que la sentencia o la resolución que dicte, resulte equivocada”10.

Por tal motivo, el Dictamen en comento señala que el legislador debe tomar en cuenta diversos criterios para la disminución del error en favor de los genuina-mente inocentes, destacando entre ellos el principio de presunción de inocencia, además de incluir diversas reglas procesales, con el objetivo de disminuir su comi-sión en el dictado de las sentencias, basados en dos estrategias, a saber:

1. Aumentar la calidad y cantidad de las pruebas que el juzgador debe conocer, e

2. Introducir mecanismos adecuados para la identificación de veredic-tos erróneos, así como para su corrección.

Importa para nuestro estudio, la segunda estrategia, enfocada a la disminu-ción del error y que de conformidad con el Dictamen referido consiste en:

El establecimiento de medios de impugnación, en particular tratándose de faltas graves, donde sin importar si la resolución absuelve o condena a los señalados como presuntos responsables, procederá el recurso de apelación previsto en el artículo 215 del proyecto, a través del cual, se podrá confirmar, modificar o revocar la sentencia emitida por los Tribunales. Al establecer la posibilidad de recurrir, sin distingo alguno, las resoluciones absolutorias y condenatorias, se permite la corrección de fallas por interpretaciones erró-neas de la ley, o del material probatorio, con lo que disminuye la posibilidad de arribar a falsas condenas o a falsas absoluciones11.

Conforme a lo anterior, se instrumentó la organización y funcionamiento del Tribunal, sobre la base de los principios de legalidad, máxima publicidad, respeto a los derechos humanos, verdad material, razonabilidad, proporcionalidad, pre-sunción de inocencia, tipicidad y debido proceso, los cuales tienen como objetivo

10 Ibidem, p. 665.11 Ibidem, p. 676.


la emisión de resoluciones apegadas a la ley aplicando de la manera más justa las normas que establezcan los procedimientos y sanciones derivadas de la comisión de faltas consideradas graves en materia de corrupción, entendiendo e interpretan-do las normas con respeto a los derechos humanos.

Todo lo anterior, motiva la implementación del recurso de apelación ante la Tercera Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, privilegiando el análisis de fondo por encima de los conceptos de apelación de procedimiento y forma, a menos que invertir el orden dé la certeza de la inocencia del servidor público o del particular, o de ambos, o cuando el recurrente sea la Autoridad Investigadora, si las violaciones de forma impidieron conocer con cer-teza la responsabilidad de los involucrados.

Por otra parte, del análisis realizado al multicitado Artículo 215 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, se advierte que señala expresa-mente: “Las resoluciones emitidas por los Tribunales, ‘podrán’ ser impugnadas por los responsables o por los terceros, mediante el recurso de apelación, ante la instan-cia y conforme a los medios que determinen las leyes orgánicas de los Tribunales”, de lo cual, se desprende que el recurso de apelación es de carácter optativo.

Esto es, que la ley no obliga a los responsables o los terceros a promover dicho recurso en contra de las sentencias que emitan las Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas, sino que de ser el caso que una de las partes no se encuentre satisfecha con la resolución definitiva dictada, puede impugnar el fallo mediante recurso de apelación o acudir al amparo directo ante el Tribunal Colegiado que por turno corresponda, sin violar el principio de defi-nitividad.

En el caso de la Secretaría de la Función Pública, los Órganos Internos de control o la Auditoría Superior de la Federación, que no estén de acuerdo con las resoluciones definitivas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, podrán ser impugnadas por dichas autoridades investigadores mediante recurso de revi-sión ante el Poder Judicial.


Se concluye lo anterior, no obstante que la Ley no lo señale así expresamente, pues de la simple lectura al párrafo en análisis se advierte la palabra “podrán”, lo cual habilita la posibilidad de promoverlo o no.

Otra de las cuestiones que debería ser aclarada, son los efectos de la apela-ción, ya que si bien se señala en la Ley que las partes pueden apelar las sentencias definitivas de las Salas Especializadas, no se advierte si la simple apelación suspen-derá los efectos de esta o es necesario solicitarla expresamente.

III. CONCLUSIÓN

De conformidad con las reformas de 18 de julio de 2016, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa está facultado, entre otras cosas, para resolver la impo-sición de sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades adminis-trativas graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, dando cabida a su participación dentro del Sistema Nacional Anticorrupción.

El ejercicio jurisdiccional que corresponde a este Órgano de legalidad, es conocer la verdad última de los hechos ocurridos y así resolver los conflictos que sean sometidos a su competencia.

Con el objetivo de disminuir la comisión de errores en el dictado de las sen-tencias, el legislador estableció dos estrategias, la primera, aumentar la calidad y cantidad de las pruebas en el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa, y la segunda, introducir mecanismos adecuados para la identificación de veredic-tos erróneos, así como para su corrección, por lo que, entre otras medidas, se im-plementó un recurso de apelación en contra de las resoluciones emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a través del cual se podrá confirmar, modificar o revocar la sentencia emitida por dicho Órgano Juzgador, del cual cono-cerá la Tercera Sección de la Sala Superior, pretendiendo disminuir la posibilidad de emitir falsas condenas o falsas absoluciones.

Lo anterior, sobre la base de los principios de legalidad, máxima publicidad, respeto a los derechos humanos, verdad material, razonabilidad, proporcionali-


dad, presunción de inocencia, tipicidad y debido proceso toda vez que, en un Estado democrático, la potestad sancionadora de este encuentra como límite in-franqueable el pleno respeto a los derechos humanos, garantizando el interés de la sociedad de que los órganos de impartición de justicia emitan sus fallos basa-dos en el respeto a la Ley y no en decisiones autoritarias o caprichosas.

No obstante el cuidado que se advierte en la actividad legislativa, al expedir las leyes que regulan el Sistema Nacional Anticorrupción, se estima necesario que las normas sobre la procedencia del recurso de apelación, su obligatoriedad y la forma en que su resolución puede ser combatida por las partes debe quedar perfecta-mente definida en la Ley para evitar confusiones y diversidad de criterios en su implementación, lo que inevitablemente podría propiciar retraso en la impartición de justicia en materia de responsabilidades administrativas.


IV. FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaMARTÍNEZ QUIJADA, Luis Octavio, La justicia administrativa en el marco del Sistema

Nacional Anticorrupción, Instituto de Administración Pública del Estado de México, A. C., México, 2015, http://www.iapem.mx/Presentaciones/2015-08-18-Jus-Adm-en-el-Luis-O-Quijada.pdf.

2. LegislaciónCódigo Federal de Procedimientos Civiles, Diario Oficial de la Federación, México, 24

de febrero de 1943.Código Fiscal de la Federación, vigente en 1996, Diario Oficial de la Federación,

México, 31 de diciembre de 1981. “Dictamen de las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana;

de Justicia; y de Estudios Legislativos, Segunda”, Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Senado de la República LXIII Legislatura, visto en se-sión de 9 de junio de 2016, p. 544, http://www.senado.gob.mx/comisiones/antico-rrupcion/docs/corrupcion/Dictamen_Anticorrupcion.pdf.

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, Diario Oficial de la Federación, México, 1° de diciembre de 2005.

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Diario Oficial de la Federación, México, 18 de julio de 2016.

3. Otras fuentesRevista del Tribunal Fiscal de la Federación, Cuarta Época, Año II, número 15, octubre

de 1999, p. 119.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. IX, abril de 1999, p. 494.

De los límites del ingreso cotizable del servidor público federal

Ricardo Arteaga Magallón

31De los límites del ingreso cotizable del servidor público federal

De los límites del ingreso cotizable del servidor público federal

Ricardo ARTEAGA MAGALLÓN1

SUMARIOI. Introducción. II. Del límite legal. III. Del límite que implica el sueldo básico. IV. Posibles soluciones. V. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

Abordar temas relativos a la problemática de las pensiones a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o al amparo de su

ley2 puede parecer, a simple vista, ocioso si se toma en cuenta que casi todos ya tienen una definición jurisprudencial del Poder Judicial de la Federación, clarificando el trato que se debe dar a las decisiones en la materia, sin embargo, aun existiendo criterio definido, no puede perderse de vista que tales criterios no son más que la 1 Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma Metropolitana. Realizó las especialidades

en Derecho Fiscal, Amparo, Administrativo, Laboral y Financiero Internacional, en la Universi-dad Panamericana. Cuenta con el posgrado en Derecho Fiscal y el Diplomado en Derecho Pro-cesal Constitucional, por la Universidad de Salamanca, España. Magistrado adscrito a la Sala Regional Pacífico-Centro y Sexta Sala Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de la cual funge como Presidente.

2 Recuérdese que tanto las personas que se pensionaron con anterioridad al 1° de abril de 2007, como aquellas que lo hagan con sustento en el Artículo Décimo Transitorio de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a partir de esa fecha, obtienen su pensión con cargo al propio Instituto en el sistema de reparto tradicional que se irá extinguiendo al cabo de los años. Sin embargo, los trabajadores que se pensionan con sustento en el texto permanente de esa Ley, aun cuando operan con cuentas individuales para el retiro, las bases de cotización para aportar en ellas son las mismas.

32 Ricardo Arteaga Magallón

interpretación de un texto legal, de tal modo que si la norma interpretada genera una situación social poco deseable o francamente injusta, existe motivo para expo-ner razones que pudieran orientar un ajuste legislativo que corrija el camino. Por ello, estimo que el tema de este trabajo, aunque muy visto, no carece de vigencia y amerita algunas reflexiones desde ángulos nuevos con el propósito ya comentado.

Desde hace más de 30 años se intensificó la cantidad de contiendas relativas al correcto cálculo de las pensiones a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y sin lugar a dudas, una de las razones para ello, fue la insuficiente o deficiente definición del elemento fundamental que sirve para la determinación de las prestaciones económicas a favor de los asegurados, a saber el sueldo básico, pero este es apenas uno de sus límites –que calificaría como el más pernicioso e injustificado– que se analiza en segundo término, siendo el otro el límite legal. Es el estudio de la justificación o falta de, lo que se pretende analizar en los siguientes apartados.

II. DEL LÍMITE LEGAL

Un aspecto que afecta al sistema de pensiones es el límite3 superior al salario base de cotización o sueldo básico –según se trate– pero, ¿cuál es la razón de un límite? ¿Por qué no dejarlo a la mera conceptualización de los conceptos de ingreso sin to-parlos?, de tal modo que la cotización para el pago de las cuotas de seguridad social sea acorde a esa percepción, cualquiera que esta sea. La respuesta es simple, por-que el límite tiene una justificación. Lamentablemente, aun y cuando se esperaría que algo reportaran las exposiciones de motivos de los ordenamientos que los pre-vén, lo cierto es que salvo a alguna referencia a “conservar el equilibrio financiero,una correlación entre salarios, ingresos y cotizaciones”, no se encuentra una elabo-ración clara del porqué de un límite específico4.

3 Esto no es exclusivo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajado-res del Estado, pues afecta prácticamente todo sistema de seguridad social que opera con base en cotizaciones.

4 Solo para la Ley del Seguro Social, pues la exposición de motivos de la Ley del Instituto de Se-guridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, nada se dice sobre el punto.


Nada se explica de las consideraciones económicas, sociales, pragmáticas o de cualquier otra índole que hicieran conveniente precisamente ese tope –la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado lo impone en 10 veces ese salario5–, de ahí que solo queda especular en una posible razón no dicha por quien propuso la disposición, especulación que es posible orientar en el sentido de una suficiencia actuarial, se explica.

Los sistemas de seguridad social tienen un propósito definido por los propios ordenamientos que los regulan, en síntesis, otorgar prestaciones de seguridad social a los afiliados y sus beneficiarios6, para lo cual, desde luego, deben de estar dotados de cierta infraestructura y tener los recursos materiales y humanos que hagan posible su función. Para acceder a estos medios, se requieren recursos económicos que, de acuer-do con las leyes7, se obtendrán de las cuotas de seguridad social cubiertas, en sus respectivas proporciones, por el patrón, por el trabajador y por el propio Gobierno Federal, en su caso. Partiendo de esta premisa, válidamente se puede entonces asumir que la fijación del límite comentado obedeciera a la simple razón de suficiencia, desde el punto de vista financiero, para que la institución pueda cumplir su objeto y no po-dría ser de otra manera, porque el diseño de este tipo de entes tiene que guardar un paralelismo con la estructura financiera del Estado mismo. Esto es, su financiamiento, dado que, en principio, no es de origen propio, sino en virtud de las contribuciones, estas no deben ser para enriquecer a la institución estatal, sino para permitirle cum-plir con su objeto8. En este sentido, es indudable que, previo a la instauración de una institución de seguridad social estatal, se tuvo que hacer un estimado de lo que era menester recaudar para hacer viable su operación, estimado que, evidentemente, se fijó en los límites comentados, que es lo que permitiría esa suficiencia.5 Otras leyes, como la Ley del Seguro Social, lo prevé en 25 y la Ley de Seguridad Social para los

Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, prevé 16 veces el salario mínimo.6 Artículo 1° de la Ley del Seguro Social, 4° de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado y 23 de la Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, por mencionar algunos casos.

7 Artículos 77, 113 y 176 de la Ley del Seguro Social y 16 y 21 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

8 Acosta Romero, Miguel, Segundo curso de Derecho Administrativo, 2ª. ed., México, Porrúa, 1993, pp. 383-385.


No obstante, la explicación comentada alcanza para justificar lo relativo a la operación cotidiana de los institutos en cuanto a las prestaciones de seguridad social que no deben suponer una diferencia entre trabajadores9, pero es insatisfactoria para justificar un límite en lo tocante a las prestaciones de seguridad social que suponen el pago de pensiones –por retiro, invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte o sus equivalentes, según la ley de que se trate- en la medida que las cuotas pagadas por este concepto tienen que estar destinadas a la conformación de un fondo cuyo propó-sito es el pago de las pensiones vitalicias a los trabajadores o a sus deudos, en otras palabras, debe estar pensado en tanto un peculiar fondo de ahorro, en donde el traba-jador pueda ser capaz, en principio, de obtener un beneficio directamente proporcio-nal con lo que aportó, a grado tal que si aporta sobre dos o cien salarios mínimos, el beneficio mayor o menor es consecuencia de ello y no repercute en la funcionalidad operativa de los institutos en lo tocante a las restantes ramas de seguridad social.

En este contexto, un límite de cotización para estos seguros, solo puede ex-plicarse si se asume la intención del Legislador Federal de evitar a los aportadores al sistema un alto desembolso por concepto de esta especial parte de la seguridad social, evento que beneficia solo al patrón –particular o público, según el caso, no al trabajador, pues la falta de la aportación, incluso de su parte, necesariamente repercute en una pensión menor– y al Estado mismo, pero indudablemente se pasa por alto que con esta medida todo asegurado se estandariza, y no en la abundancia del recurso, sino en la pauperización, sin importar el nivel de ingresos que la per-sona haya tenido durante su vida laboral.

De este modo, aun cuando el límite pueda explicarse para la operación normal del instituto de seguridad social de que se trate, no se explica para los seguros de los que derivan pensiones, salvo en los términos de ahorrar carga al patrón10. Pero 9 La atención de un brazo roto debe costarle lo mismo al Instituto Mexicano del Seguro Social o

al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ya sea que se trate de un trabajador con salario mínimo o del más alto ejecutivo de la empresa más grande de la Nación o del funcionario público mejor remunerado.

10 En la medida que finalmente las cuotas de seguridad social son contribuciones, cuya mayor parte recae en el empleador, no puede descartarse la posibilidad de que el límite establecido esté vinculado –en tanto que le evita una erogación mayor al patrón– al establecimiento de un ambiente favorable a la inversión nacional e internacional para la creación de fuentes de tra-


incluso en ese supuesto, se explicaría el límite para el patrón, pero no para el traba-jador que, en principio estaría aportando para su propio ahorro y seguridad al pensionarse.

III. DEL LÍMITE QUE IMPLICA EL SUELDO BÁSICOLa descripción de lo que es el sueldo básico se encuentra en el Artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuyo texto, desde su publicación en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1983, no cambió11, previendo que se integra por sueldo tabular, sobresueldo y compensación, proporcionando la definición de cada uno.

bajo, pues no es en absoluto extraño que los inversores busquen asentarse en aquellos lugares donde la carga impositiva sea menor, simple y sencillamente porque les supone costos menores y, en esa medida, mayor competitividad de la empresa y ciertamente existe, en ese sentido, una importante diferencia entre pagar cuotas de seguridad social sobre un límite de 10 salarios mí-nimos, a pagarlas sobre un límite de 25 o hacerlo sin límite alguno.

11 La nueva Ley estable la base de cotización en el Artículo 17, sin embargo, ya existe criterio ju-risprudencial de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que dijo que es el mismo, a saber, el sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 119/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, noviembre de 2009, p. 16, que dice:

ISSSTE. EL SUELDO DEL TABULADOR REGIONAL QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY RELATIVA, ES EQUIVALENTE AL SUELDO BÁSICO ESTABLECIDO EN LA LEY ABROGADA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sustentó la jurisprudencia con el rubro “AGUI-NALDO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. SE CALCULA CON BASE EN EL SALARIO TABULAR.” en la cual se determinó que el salario tabular se integra por el salario nominal, el sobresueldo y las compensaciones adicionales por servicios especiales que eran otorgadas discrecionalmente por el Estado y considerando que con motivo de la reforma a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en 1984, se cambió el concepto del sa-lario, al que también se identificó con el nombre de sueldo; éste es el que aparece consignado en los tabuladores regionales para cada puesto y cuya cantidad es el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados. En esa virtud, el análisis de los artículos 15 de la abrogada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 17 de la actual, que regulan lo concerniente al sueldo básico, denota que el considerado en este último, vigente a partir del 1o. de abril de 2007, no es inferior al previsto en la ley anterior sino equivalente, dado que el sueldo del tabulador regional se integra con los mismos conceptos a que se refería el artículo 15 de la ley abrogada, es decir, con el sueldo, sobresueldo y compensación. Además, debe considerarse que el artículo trigésimo quinto transitorio de la nueva ley, al prever que el cálculo del sueldo básico señalado en la misma, en ningún caso podrá dar por resultado una cantidad menor al sueldo básico establecido en la ley que se abroga para el cálculo de las cuotas y aportaciones al Instituto, protege al trabajador de cualquier discordancia en el cálculo.


La disposición pareciera no entrañar complejidad mayor, su texto es breve y claro, y permite saber, en principio, cómo se integra esa suma llamada “sueldo básico” que servirá para el cálculo de las obligaciones a cargo de los empleadores y de los trabajadores, así como el contenido económico de los beneficios de estos últimos. La primera parte de esa suma se constituye por lo que bien podría consi-derarse el ingreso estándar igualitario para todo trabajador con la misma categoría y tipo de trabajo, sin importar en donde preste sus servicios y las condiciones en que es prestado, por ser la remuneración de la plaza.

El segundo concepto, en cambio, por su propia naturaleza, varía, al ser un pago adicional que se hace a los trabajadores cuando por la ubicación de su centro de trabajo, la vida resulta más cara que en otros lugares, de tal manera que es me-nester un pago adicional para igualar a los trabajadores con una misma plaza.

El último concepto es, de los tres, el más ambiguo desde el momento en que su monto y duración es discrecional –evidentemente, se asume que cuando se hace referencia a la “discreción”, es a la del titular del órgano de que se trate o de algún superior en relación con sus subalternos, con potestad de decidir el pago de esa compensación por servicios especiales– que presupone que el servidor público lo-gra en virtud de haberle sido encomendado un trabajo extraordinario –por antono-masia, diverso al trabajo ordinario– y condicionado a que su pago se haga con car-go específico a la partida “Compensaciones Adicionales por Servicios Especiales”.

Por la peculiaridad del concepto, se hizo una búsqueda en el Diario Oficial de la Federación a partir de la entrada en vigor de la Ley del Instituto de Seguri-dad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el 1° de enero de 1984, y durante las publicaciones de 1985, en relación a disposiciones vinculadas con esa ley, para determinar la existencia de algún reglamento, manual, norma circular o cualquier otro instrumento que explicara qué tipo de trabajos o actividades podían considerarse extraordinarios y que, por tanto, justificaran el pago de una compen-sación por servicios especiales –la inquietud surgió porque si se trata de un trabajo relacionado con el cargo, según lo indica la norma, no tendría porqué ser extraor-


dinario, sino parte de la función y, en esa medida, ordinario y no susceptible de generar pagos adicionales-, sin éxito, de tal modo que todo indica que ciertamente se trataba de una prestación discrecional de quien la otorgaba y ante la falta del instrumento jurídico buscado, también la calificación de si un trabajo específico era o no extraordinario, dependía de la apreciación subjetiva de quien lo encargara12. Pero finalmente, la seguridad de que el concepto generaba obligación de enterar las cuotas de seguridad social y las prestaciones económicas correspondientes de-pendía de que el pago tuviera su origen en la práctica comentada.

Sin embargo, la regulación del sueldo básico no se encontraba limitada a la norma arriba inserta, sino que se complementaba en la Ley Federal de los Traba-jadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyos Artículos 32 a 36, vigentes al 1° de enero de 1984 –que fue cuando entró en vigor la Ley que se comenta, que por cier-to, corresponden al texto original de aquel ordenamiento que fuera publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1963–, definían el concepto de salario sus características y modalidades13.12 Pareciera así, que la norma es una reminiscencia del absoluto manejo discrecional y, porque

no apuntarlo, arbitrario que el Gobierno se adjudicaba del dinero público, dándosele, a ciertos servidores públicos, la prerrogativa de determinar a quién premiar –o castigar–, durante qué tiempo, con qué cantidad y por razones que solo ellos conocían.

13 Artículo 32.- El salario es la retribución que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados.

Artículo 33.- El salario será uniforme para cada una de las categorías de trabajadores y será fijado en los Presupuestos de Egresos respectivos.

Artículo 34.- La cuantía del salario uniforme fijado en los términos del artículo anterior no podrá ser disminuida durante la vigencia del Presupuesto de Egresos a que corresponda.

De ser posible se establecerán aumentos periódicos de salario por años de servicio, de con-formidad con la capacidad económica del Estado.

Artículo 35.- La uniformidad de los salarios correspondientes a las distintas categorías de tra-bajadores será fija, pero para compensar las diferencias que resulten del distinto costo medio de la vida en diversas zonas económicas de la República, se crearán partidas destinadas al pago de sobresueldos, determinándose previamente las zonas en que deban cubrirse y que serán iguales para cada categoría.

Artículo 36.- Se crearán también partidas específicas denominadas “compensaciones adicio-nales por servicios especiales” que se destinarán a cubrir a los trabajadores cantidades que se agregarán a su sueldo presupuestal y sobresueldo y cuyo otorgamiento por parte del Estado será


Un primer punto que se puede apreciar de la comparación entre los dos or-denamientos, es la inclusión del concepto quinquenio que fuera introducido según reforma al Artículo 34, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de di-ciembre de 1979, que de acuerdo al texto expreso de la exposición de motivos de 30 de septiembre del mismo año, enviada por el Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se trataría de una prestación como una adición al salario del trabajador, que sería considerada para efectos de seguridad social en los términos de la Ley respectiva, teniendo como base para su fijación, la antigüedad del servidor público, lo que se traduciría en un aumento periódico al salario cada cinco años hasta llegar a los veinticinco14.

Es evidente que en los términos en que se propone la disposición, el con-cepto es parte del salario del trabajador –que se otorga sin discriminación tanto a trabajadores de base como de confianza y en la misma cantidad, sin importar el nivel del puesto– de tal modo que, en principio, no requería una definición especial en la ley distinta a la propia definición de sueldo. Lo relevante del punto es que siendo esta reforma anterior al Artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no se haya incluido en esta una referencia tan simple como lo sería el haber agregado a la norma “… más el aumento quinquenal a que el trabajador tenga derecho”, pues la definición de ingresos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado nada dice del quinquenio.

Por lo demás, se puede apreciar una correlación e inclusive codependencia entre el Artículo 15 citado y los Artículos 32 a 36 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, pues los conceptos integrantes del sueldo básico a que se

discrecional en cuanto a su monto y duración, de acuerdo con las responsabilidades o trabajos extraordinarios inherentes al cargo o por servicios especiales que desempeñen.

14 El incremento que el trabajador obtiene por ese concepto, a falta de otro adjetivo, es ridículo, pues es el aproximadamente poco más de un peso con cincuenta centavos diarios, por cada cinco años de servicios, lo que supone que si el trabajador tiene ya los cinco quinquenios, su in-cremento salarial es de cerca de ocho pesos diarios, algo así como un décimo del salario mínimo vigente en 2016 en la Ciudad de México.


refiere el primero de esos numerales, son los que se desarrollan, como conceptos de contraprestación o remuneración por los servicios prestados por el trabajador burocrático. Sin embargo, esta correlación tuvo una vida efímera, pues el primero de los ordenamientos indicados no tenían aun un año de vigencia, cuando se envió a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, una propuesta de reforma de los Artículos 32, 33 y 35 del segundo de esos ordenamientos, cuya exposición de motivos, de fecha 27 de diciembre de 1984, es relevante15, porque explica la razón por la cual se sugiere una modificación a la Ley Federal de los Trabajadores del Estado y si bien ninguna referencia expresa se hace a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con toda claridad se refiere a los

15 La Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado consciente de la necesidad que existe de impulsar el programa de modernización de la Administración Pública con acciones que signifiquen un beneficio real para los servidores públicos y teniendo en consideración que por causas ajenas a los propios servidores, se integra su remuneración con diversos conceptos que obedecen a criterios principalmente presupuestales, que, justificables en el pasado han ve-nido a constituir un problema de administración de sueldos o salarios que repercute desfavora-blemente en la economía de los servidores públicos, nos permitimos proponer la compactación de sueldo, sobresueldo y compensación con cargo a los cuales se cubren sus remuneraciones ordinarias, en un solo concepto, para beneficio directo de los intereses de los servicios públicos.

Estamos seguros de los beneficios que esta medida representa, como son: una mayor percepción real anual al verse incrementados los derechos que la Ley Federal de los Trabajadores al Servi-cio del Estado y otros ordenamientos legales otorgan para recibir aguinaldo, prima vacacional, prima dominical, pagos por tiempo extraordinario laborado, pagas de defunción y demás re-muneraciones y beneficios que se cubren tomando como base el sueldo presupuestal, así como la repercusión directa que la compactación representa en materia de seguridad social al aumen-tarse sensiblemente el sueldo básico del trabajador con cargo al cual se cubren las aportaciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, acrecentando el monto de las prestaciones a que tienen derecho el servidor público y sus familiares.

Independientemente de lo anterior, esta compactación de sueldos propiciaría la simplificación administrativa al manejarse una sola partida, permitiendo, por una parte, el abatimiento de los tiempos para cubrir oportunamente los incrementos autorizados a los trabajadores, y por la otra, que éstos conozcan con precisión el total de sus percepciones y las diversas políticas salariales que los beneficia.

Paralelamente, de ser aprobada esta iniciativa se daría plena transparencia al ejercicio del pre-supuesto de Egresos de la Federación en un renglón tan importante como son las remunera-ciones por servicios personales, suprimiendo conceptos presupuestales, que por la flexibilidad en su aplicación, han creado inseguridad en su destino, constituyendo un elemento que ha generado problemas laborales.


distintos conceptos que integran la percepción de los trabajadores, según el primer ordenamiento y que conforman el sueldo básico, según el segundo, a saber, sueldo, sobresueldo y compensación por servicios especiales, además de su clara indica-ción en el sentido de que la reforma tiene una repercusión en materia de seguridad social –al decirse que se “aumenta” el sueldo básico16–.

La simple lectura de las disposiciones insertas permite corroborar que los conceptos sobre-sueldo y compensación por servicios especiales desaparecen del marco jurídico, para ser sustituidos, dada su integración o compactación, en un nuevo concepto denominado sueldo o salario asignado en los tabuladores regionales y el conflicto evidente que desde ese momento se genera es que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no obstante la in-discutible vinculación con las disposiciones de referencia, tanto porque definían los mismos conceptos, como porque la exposición de motivos es clara al señalar que

16 Las normas relativas quedaron como sigue: Artículo 32.- El sueldo o salario que se asigna en los tabuladores regionales para cada puesto,

constituye el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas.

Los niveles de sueldo del tabulador que consignen sueldos equivalentes al salario mínimo de-berán incrementarse en el mismo porcentaje en que se aumente éste.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tomando en cuenta la opinión de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, fijará las normas, lineamientos y políticas que permitan establecer las diferencias en las remuneraciones asignadas para los casos de alcances en los niveles de tabulador que se originen con motivo de los incrementos a que se refiere el párrafo anterior.

En los Poderes de la Unión, los tabuladores salariales serán determinados por sus respectivos órganos competentes, de conformidad con su régimen interno y se integrarán a sus respecti-vos presupuestos anuales de egresos.

(Estos dos párrafos se modificaron por última vez según publicación en el Diario Oficial de la Federación de 3 de mayo de 2006).

Artículo 33.- El sueldo o salario será uniforme para cada uno de los puestos consignados en el catálogo general de puestos del Gobierno Federal y se fijará en los tabuladores regionales, quedando comprendidos en los Presupuestos de Egresos respectivos.

Artículo 35.- Se establecerán tabuladores regionales que serán elaborados tomando en considera-ción el distinto costo medio de la vida en diversas zonas económicas de la República.

La Comisión Intersecretarial del Servicio Civil, conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior, rea-lizará y someterá a las autoridades que corresponda, los estudios técnicos pertinentes para la revi-sión, actualización y fijación de los tabuladores regionales, y las zonas en que éstos deberán regir.


la compactación tiene una repercusión directa en materia de seguridad social, al aumentarse “sensiblemente” el sueldo básico del trabajador, con cargo al cual se cubren las aportaciones al Instituto, “acrecentando” el monto de las prestaciones a que tienen derecho tanto el servidor público como sus familiares, la Ley del Seguro Social no se modificó, hasta su abrogación el 31 de marzo de 2007, es decir, más de 30 años sin ajustarse.

Pero además, el problema se profundizó, porque, por un lado, no solo ju-rídicamente, sino materialmente, si desaparecieron los conceptos de sobresueldo y compensación por servicios especiales, de tal modo que ya no podía aplicar-se el Artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado tal y como estaba y, por el otro lado, tampoco fue posible la aplicación, a cabalidad, de lo dispuesto en los Artículos 32, 33 y 35 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, porque estos se centraron en la concentración de los tres conceptos que integraban el sueldo básico, para susti-tuirlos, dada su integración, en un solo concepto, esto es, el salario determinado en tabuladores regionales, sin embargo, esos tabuladores regionales nunca existie-ron, según información proporcionada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado17.

Entonces, ¿qué sistema se siguió?, si queda descartado que hubiera “tabu-ladores regionales” –y, en esa medida, igualmente queda descartado que hubiese habido una integración de los conceptos sueldo presupuestal, sobresueldo y com-pensación por servicios especiales, dada la inexistencia del instrumento operativo en que esa integración se realizaría– pero tampoco existían materialmente ya los

17 Minuta de la CXXII/08/Ex. Reunión Extraordinaria de Trabajo del Comité de Información del issste de 3 de noviembre de 2008, en donde –respecto de una solicitud de información hecha al Instituto para conocer los sueldos establecidos en el tabulador regional para cada puesto de los existentes a la fecha en el Gobierno Federal y entidades para el lapso de 1985 a 2008, que sirvie-ron de base para el cálculo de las aportaciones de los trabajadores y el monto de las pensiones, regulados en los artículos 32 a 34 de la ley burocrática–, el Comité acuerda: “Me permito infor-marle que se declara inequívocamente inexistente dicha información”. Consulta que incluso se reiteró, recayendo el número de registro 0063700387012, respondida el 13 de diciembre de 2012, en similar manera.


citados conceptos. La respuesta es simple y sencillamente que el sueldo básico se integró solo por el sueldo presupuestal y los quinquenios, en acatamiento a lo dis-puesto en el Artículo 34 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, según su reforma de 1979, y solo muy ocasionalmente algún otro concepto según de que dependencia y plaza que se trataran. Desde luego, esto no supone que esos conceptos sean los únicos que integran las percepciones totales de los trabajadores al servicio del Estado, implica únicamente que solo ellos conforman el parámetro de cálculo de las obligaciones de seguridad social y de cálculo de las prestaciones económicas a favor de los trabajadores, a pesar que los conceptos de percepción de un servidor público pueden ser cerca de 50, entre ellos, el relevante de “compensa-ción garantizada”, que se va haciendo mayor, entre mayor sea el nivel del servidor público y mayor sean sus percepciones totales, inclusive hasta llegar a representar el mil por ciento del sueldo base (básico).

En este contexto, es por demás evidente que el trabajador que logra una pen-sión se pregunte, ¿por qué incluso en aquellos casos en que su percepción total es in-ferior al límite que se establecía en el Artículo 16 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente hasta el 31 de marzo de 2007, la pensión es todavía más baja?, en algunos eventos, radicalmente más baja y, por tanto, se pida el ajuste correspondiente, desde luego con la intención de que se le reconozcan las percepciones reales que tuvo durante su vida laboral, especial-mente en el periodo que sirve de referencia para el cálculo de la pensión, esto es, los doce meses previos al evento que justifica la prestación.

Como hasta este punto es más o menos evidente concluir, en virtud de la falta de un tabulador regional y la desaparición de los conceptos sobre sueldo y compen-sación por servicios especiales, para el cálculo de la pensión, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se atuvo a lo que indicara la Hoja Única de Servicios y así calculada la pensión, con los eventos que llegaron a la eta-pa contenciosa, se fue determinando, casuísticamente, los ingresos susceptibles de ser tomados en consideración para tal efecto, con falta de uniformidad, a veces,


contradictoriamente y sin tener un presupuesto metodológico que orientara las determinaciones.

Sería ilustrativo analizar los criterios, las contradicciones, tropiezos, retro-cesos, etcétera, es decir, la evolución de la definición jurisdiccional del concepto de ingresos cotizables y las innegables desigualdades generadas entre pensionados dependiendo el momento en que intentaron su juicio, pero rebasaría con mucho, el espacio permitido para este trabajo, baste señalar, por tanto, que el tema finalmente se definió a la luz de la jurisprudencia 2a./J. 58/200818, pero en su texto modificado, porque el original exigía solo que la prestación se hubiera pagado de manera regu-lar, continua, periódica e ininterrumpidamente, a la que después se le añadió, y que hubiese cotizado para las cuotas de seguridad social al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el criterio señala:

HOJA ÚNICA DE SERVICIOS EXPEDIDA POR LAS DEPENDENCIAS, ENTIDADES Y AGRUPACIONES AFILIADAS DEL ISSSTE. LOS DATOS EN ELLA ASENTADOS NO PUEDEN TOMARSE COMO ÚNICA BASE PARA CALCULAR LA CUOTA DIARIA PENSIONARIA, CUANDO EL TRABAJADOR ADVIERTA ERRORES U OMISIONES EN SU CONTENIDO. Si bien es cierto que el artículo 23 del Reglamento de Prestaciones Económicas y Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado prevé que para calcular la cuota diaria pensionaria, se tomarán como base los datos asentados en la hoja única de servicios expedida por las dependencias, entidades y agrupaciones afiliadas del Instituto, también lo es que no existe obligación de atender sólo a la referencia ahí señalada por los conceptos de salario tabular (y antes del 31 de diciembre de 1984, sueldo, sobresueldo y compensación), quinquenios, prima de antigüedad y años de servicios prestados, cuando el trabajador advierta errores en las cantidades, omisión de alguno de esos conceptos, o datos distintos en los años de servi-cios, pues en este supuesto puede ofrecer pruebas idóneas para acreditar ante la autoridad tal circunstancia, mientras demuestre que fueron percibidos en

18 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXII, octubre 2010, p. 131.


forma regular, continua, periódica e ininterrumpida durante los últimos 12 me-ses inmediatos a la fecha de su baja y que cotizó con ellos, al amparo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el 31 de marzo de 2007, pues los errores u omisiones relativos a los mencionados conceptos pueden llegar a integrar el monto de las cantida-des correspondientes a la pensión jubilatoria.

Esta definición que es aplicable a todos los trabajadores que hubiesen deci-dido por el régimen de pensiones derivado del Artículo Décimo Transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en vigor a partir del 1° de abril de 2007, en tanto que para ellos, el parámetro para el cálculo de su pensión, es igualmente un sueldo básico, pero ya no el que se preveía en el Artículo 15 de la Ley abrogada, sino al que se refiere el Artículo 17 del texto permanente de la Ley vigente, a saber, “…el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado”19, sin soslayar que los que optaron por el bono de pensión, igualmente ahorrarán, en su cuenta individual, con la misma base. Esta mecánica selló el segundo límite al que arriba se hizo referencia como el más pernicioso, pues depende de los conceptos cotizables, que no son otros, más que los que mediante manuales se indica que los son.

IV. POSIBLES SOLUCIONESEl apartado precedente, se inició comentando cuestiones relativas a los límites que los diversos ordenamientos prevén, cuantificados en un número de salarios míni-mos –normalmente el vigente en el Distrito Federal– para determinar las cuotas de seguridad social que por cada trabajador se deben enterar, con la intención de entender su razón de ser, llegándose a sugerir algunas razones para su estableci-miento e incluso objetándolos. De este modo, el orden orientaría en el sentido de

19 No deja de ser cuando menos curioso, que el Legislador Federal, con la clara intención de uni-formar la legislación de seguridad social con la del trabajo burocrático, se refiera a un concepto que no ha existido materialmente desde su creación jurídica, y sobre el que se elaboró una cantidad considerable de criterios, reflejando un grado de falta de conexidad entre la realidad material y aquella que legislativamente se pretende regular.


hacer alguna propuesta o comentario en relación a este tópico, sin embargo, esto resultaría estéril y a nada útil llevaría si no se aborda, primero, la integración mis-ma del sueldo básico en los términos en que se encuentra constituye, por sí mismo, un límite, incluso más radical que el contenido en la ley, en tanto que solo en muy reducidos casos, ese sueldo llega o rebasa el tope y, en la mayoría, incluso tratán-dose de personas cuyas percepciones reales rebasan, con mucho, el límite legal, el monto cotizable es menor al tope. De este modo, cualquier análisis o propuesta de modificar el límite legal resultaría ocioso si no se comenta también la integración del sueldo básico, pues así podría proponerse un límite de 100 salarios mínimos o eliminarse del todo y no habría una alteración sustancial en la capacidad de ahorro para las pensiones si el ingreso cotizable sigue siendo, en la realidad, el exiguo que opera en la actualidad que se encuentra ficticiamente limitado.

Ahora bien –con sustento en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabili-dad Hacendaria, y antes, en la Ley de Contabilidad, Presupuesto y Gasto Público Federal– los instrumentos que establecen la conformación de las percepciones de los trabajadores al servicio del Estado son los manuales de percepciones, y de estos –se analiza solo el correspondiente al año de 2016 para la Administración Pública Federal y el correspondiente al Tribunal Federal de Justicia Administrativa por el mismo periodo, en el entendido que sus definiciones son esencialmente iguales– se pueden apreciar las siguientes definiciones fundamentales:

Compensaciones: Las remuneraciones complementarias al sueldo base tabu-lar, que se cubren a los servidores públicos que corresponda y que se integran a los sueldos y salarios. Estas remuneraciones no forman parte de la base de cálculo para determinar las prestaciones básicas, así como las cuotas y aportaciones de segu-ridad social, salvo aquéllas que en forma expresa determinen las disposiciones aplicables. Dichos conceptos de pago no podrán formar parte de la base de cálculo para efectos de indemnización o liquidación, con excepción de los supuestos específicos que establezca el Presupuesto de Egresos;Sueldo base tabular: Los importes que se consignan en los tabuladores de sueldos y salarios, que constituyen la base de cálculo aplicable para computar


las prestaciones básicas en favor de los servidores públicos, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social;Sueldos y salarios: Las remuneraciones que se deban cubrir a los servidores públicos por concepto de sueldo base tabular y compensaciones por los servi-cios prestados a la dependencia o entidad de que se trate, conforme al contrato o nombramiento respectivo. Los sueldos y salarios se establecen mediante im-portes en términos mensuales, a partir de una base anual expresada en 360 días;Tabulador de sueldos y salarios: El instrumento que permite representar los valores monetarios con los que se identifican los importes por concepto de sueldos y salarios en términos mensuales o anuales, que aplican a un puesto o categoría determinados, en función del grupo, grado, nivel o código autoriza-dos, según corresponda, de acuerdo con los distintos tipos de personal, y…20

Se hace notar que la definición de “tabulador de sueldos y salarios”, se in-sertó con el solo propósito de establecer que no puede ser aquel al que se refiere la Ley burocrática o la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, porque el previsto en esos instrumentos, por la propia definición que de él se da, no incluye percepciones que no coticen al Instituto, en cambio, el definido en la transcripción, sí incluye la compensación, que no cotiza.

Aclarado esto, es evidente que, prima facie, el ingreso del trabajador –sueldos y salarios– se integra por un elemento básico –sueldo base tabular– y otro complementario –compensaciones–, pero solo el primero sirve para determinar el contenido obligacional a cargo del trabajador y su empleador del pago de las cuotas de seguridad social, pero en esa virtud, también para determinar la medida de las prestaciones económicas a favor del trabajador, incluida, desde luego, la pensión a que pudiera acceder, sin perjuicio de la prima quinquenal, que por disposición expresa del Artículo 34 de la Ley burocrática y 17 de los manuales igualmente debe incluirse.

20 Visible en los Artículos 2°, tanto del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal y del Manual de Remunera-ciones de los Servidores Públicos del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para el Ejercicio Fiscal 2015 publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 2015.


Ahora bien, previamente se señaló que la proporción del sueldo base tabular en relación al total de la percepción del trabajador burocrático va disminuyendo entre mayor es el nivel, a grado tal que puede llegar a representar solo el 12 o 13% de ese total, de tal modo que la mayor parte de la percepción se recibe por un con-cepto que no tiene aplicación para la determinación de las cuotas de seguridad social y para ilustrar esto basta remitirse a los anexos de los dos manuales de per-cepciones en estudio. Solo los niveles que corresponden a subsecretario de Estado –y equivalentes– y el Presidente de la República, alcanzan a rebasar el tope legal de 10 salarios mínimos en el Distrito Federal, de tal modo que para todo efecto práctico, el límite que operaba en los términos de la Ley abrogada y opera en los términos de la nueva Ley, para las cotizaciones al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no son los fijados en los Artículos 15 y 17, respec-tivamente, sino el fijado en los manuales de percepciones, de tal modo que bien podría eliminarse del todo el límite legal de cotización y el impacto impositivo para el Estado, en tanto empleador, y para el trabajador, sería mínimo, pues solo afectaría, en relación al estado actual de cosas, a los tres niveles más altos de la burocracia fe-deral y no de manera especialmente grave.

De la misma manera, los beneficios económicos a los que tendrían derecho los trabajadores –la gran mayoría de ellos, incluida muy buena parte de la alta burocracia– en nada se afectaría, pues igualmente estaría topada a lo que indicara ese sueldo base tabular, por la simple razón que es el que sirve para efectos de co-tización de las cuotas de seguridad social, de tal modo que desde una apreciación pragmática, salvo contadas excepciones, el límite legal carece de aplicación.

De hecho, el punto relevante es ¿por qué la división del ingreso ordinario del trabajador en dos conceptos?, existiendo un límite legal para la base de la coti-zación para el pago de las cuotas de seguridad social –al que adelante se hará re-ferencia– pues supone imponer un límite adicional y salvo que lo que se pretenda, dado que este segundo límite es de hecho, para la mayoría de los asegurados, más radical que el legal, sea lograr la pauperización de estos al momento de lograr su pensión, o bien, como incentivo para que la persona prorrogue, hasta donde sus


fuerzas le permitan, la fecha de su retiro, carece de sustento lógico, pues de no ser estas las causas de distinguir entre sueldo base tabular y compensación, no existe justificante para ello21, cuanto más si se toma en consideración que a este segundo concepto se le añade el adjetivo de “garantizada”, lo que desde luego supone que es algo seguro, que no dependerá de la buena voluntad del “jefe”, que corresponde al cargo que se desempeña, que no se puede retirar, que forma parte del ingreso nor-mal del empleado, cuestión que incluso se corrobora al recordar la definición que de sueldos y salarios proporcionan los propios manuales y que son parte de las percep-ciones ordinarias22. Más aún, tan se trata de una percepción ordinaria, que el monto de la compensación garantizada debe ser considerado para determinar la base del impuesto sobre la renta de las personas físicas por el concepto de sueldos y salarios23.

Por otro lado, no puede perderse de vista, que para los sujetos obligados a la Ley del Seguro Social, que como ya se hizo notar en apartados previos, la regla general es integrar el salario base de cotización con todas las prestaciones que se reciben, según la mecánica que se prevén en los Artículos 27, 28 y 30 de esa Ley, siendo la excepción a esa regla los conceptos limitativamente listados en las 9 frac-ciones del primer numeral en cita, sin que quede en potestad del empleador definir los límites de ese salario base. De este modo, es incongruente que en tratándose 21 En uso del derecho que otorga la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamen-

tal, se solicitó a la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informara cuál es la razón por la que el ingreso del servidor público de la Administración Pú-blica Federal se divide en sueldo base tabular y en compensación garantizada, en lugar de con-siderarse un solo concepto; y la respuesta fue, en síntesis, aun cuando sumamente adornada con sustentos jurídicos: porque el sueldo base tabular sirve para determinar las aportaciones al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y la compensación no, según oficio U.E. 0213/2013 de 31 de enero de 2013, recaído a la solicitud 0000600002413. Sin comentario.

22 Artículo 15, apartado A, fracción I, inciso a) del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y 13, apartado A, fracción I, inciso a) del Manual de remuneraciones de los servidores públicos del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para el Ejercicio Fiscal 2012.

23 Salvo que esté pasando por alto que en otra época, como hasta recientemente pasaba en el Go-bierno de Michoacán, para efectos del impuesto sobre la renta solo sirviera de base la misma percepción que para las cuotas de seguridad social, pero de ser esta la causa original de la divi-sión, ahora ya resulta claramente anacrónica.


del sistema de seguridad social que dispensa la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el mecanismo de integración del sueldo básico opere a la inversa, esto es, que solo se considere tal, lo que en un ma-nual –o el famosísimo tabulador regional inexistente– se diga que lo es, y que por exclusión, todo lo demás no sea parte de ese sueldo.

Incluso, cabe apuntar, esa mecánica no deriva directamente de la Ley, en tan-to que esta se limita a decir que la base de cotización lo es el sueldo básico y que este se encuentra en los tabuladores regionales, pero no informa cómo se deben confor-mar esos tabuladores, de tal manera que quedó en manos del propio empleador, a saber, los Poderes de la Unión, o los organismos con autonomía presupuestal, el fijar qué integra ese sueldo, a saber, para todo efecto práctico, el sueldo base tabular, en los montos que discrecionalmente se determinen, pues la norma legal que regula los manuales, tampoco habla del tema de los ingresos.

En este contexto y ante la carencia de una razón jurídica o incluso pragmática –dado que ya existe un límite legal a la cotización– la propuesta evidente es desapa-recer, de los manuales de percepciones, el concepto compensación y en tanto que la diversa definición de “sueldos y salarios” tiene como único propósito concentrar el sueldo base tabular y la compensación, dejaría de tener razón de ser y, en esa medi-da, también tendría que desaparecer24. Misma suerte tendrían que seguir las restan-tes disposiciones de los manuales que se refieren a la compensación como concepto 24 Como de hecho, en la práctica, ya lo hizo el Poder Judicial Federal, en cuyos manuales de per-

cepciones, sí incluye, como elemento cotizable, la compensación garantizada. No puedo dejar de mencionar que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la Segunda Sala, tuvo oportunidad de analizar el tema de desigualdad, generada para el trabajador público federal, en relación al trabajador del Poder Judicial de la Federación, derivada del distinto trato a cada uno, según la conformación del sueldo básico en cada manual, que en principio tiene exactamente el mismo fundamento legal y aplicable a una misma categoría de empleado, sin embargo, en las jurisprudencias 2a./J. 34/2016, 2a./J. 35/2016, 2a./J. 36/2016, 2a./J. 42/2016 y 2a./J. 43/2016, visibles en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 28, t. II, marzo de 2016, pp. 1059, 1062 y 1060, las tres primeras; y misma Gaceta, pero libro 29, abril de 2016, pp. 1159 y 1171, para las dos últimas, resolvió que no se transgredían los derechos a la seguri-dad social, de igualdad, equidad y proporcionalidad tributaria, y que las compensaciones, de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 17 de la ley de la materia y los manuales de percepciones, no forman parte del sueldo básico.


de pago ordinario y la definición de sueldo tabular y de tabulador de sueldos y salarios tendrían que quedar:

Sueldo básico tabular: Los importes que se consignan en los tabuladores de suel-dos y salarios, como prestaciones ordinarias que constituyen la base de cálculo aplicable para computar las prestaciones básicas en favor de los servidores pú-blicos, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social. Los sueldos se establecen mediante importes en términos mensuales, a partir de una base anual expresada en 360 días;(Las cursivas se añadieron).Tabulador de sueldos: El instrumento que permite representar los valores monetarios con los que se identifican los importes por concepto de sueldos en términos mensuales o anuales, que aplican a un puesto o categoría de-terminados, en función del grupo, grado, nivel o código autorizados, según corresponda, de acuerdo con los distintos tipos de personal.

El sueldo básico, entonces, tendría que estar señalado, en los anexos, en el monto que sumen lo que ahora es el sueldo base tabular y la compensación garan-tizada en cada nivel o subnivel, pretendiendo con esto, que la percepción ordinaria –esto es, la normal, que se percibe sobre una base regular, continua e ininterrumpi-damente– sirva, en su integridad, para la determinación de las cuotas de seguridad social, dentro de los límites, ahora sí, fijados por la ley y no por los manuales de percepciones, evitando, en adelante, cualquier confusión que respecto de la inte-gración de ese concepto de sueldo básico se ha venido generando a lo largo de los años, con la certeza de que lo percibido cotiza y, en esa medida, debe servir para determinar las prestaciones económicas a favor de los trabajadores, incluida la pensión.

Respecto del límite legal, las razones que justifican un máximo son válidas para soportar su existencia, pero de ninguna manera para justificar un límite tan pequeño como el que se consigna en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se explica.


Por lo que toca a los seguros que no suponen el derecho a una pensión, la determinación de la base impositiva para el pago de las cuotas de seguridad social para su atención, ciertamente exige, como premisa, que la cuota sea la estrictamen-te necesaria para permitir cumplir la función de proporcionar esos seguros, esto es, tan baja como la suficiencia lo permita, y si bien, esta premisa no opera igual en tratándose de las ramas del seguro de las que deriva el derecho a pensión, por las razones ya expuestas, esto no supone que no deba haber un límite, porque, por una parte, es cierto que su inexistencia provocaría el encarecimiento de los costos a cargo del empleador por concepto de sueldos y salarios y las obligaciones que le son co-rrelativas y, como consecuencia, el encarecimiento de producción de bienes y servi-cios, en detrimento directo de la competitividad de ese empleador, con el eventual resultado de incluso tener que cerrar la fuente de trabajo, o bien, para compensar ese encarecimiento, una repercusión directa al ingreso del trabajador en la misma medida que supone el aumento del coste para su empleador el pago de las cuotas de seguridad social y la reducción del estándar de vida de esa persona y su familia o, en el menos malo de los escenarios, el perjuicio que ese encarecimiento genera al consumidor final de los bienes o productos.

Por otro lado, porque la pensión, por su naturaleza, tiene como objetivo per-mitirle al que la disfruta, poder llevar una vida sin el apuro cotidiano de proveer al hogar los satisfactores elementales y cierto grado de decoro en su estilo de vida, esto es, permitiéndole atender su necesidades y placeres razonables con suficiencia y, claro está, independencia financiera de los deudos –un sentido deseo de los adultos mayores que no quieren ser una carga para su familia-, no así enriquecerlo, pues en esta etapa se supone que se gasta lo que se ahorró durante toda la vida laboral. Asimismo, tampoco se puede pasar por alto que el pensionado, en principio, ya no tiene que realizar las erogaciones propias del trabajador en activo, como son el pago de traslados, comidas fuera de casa, ropa de trabajo, entre otros gastos relacionados.

En este sentido, el límite que para estos seguros debe operar, es aquel que per-mita este esquema y ciertamente un límite como el que se establece en el Artículo


17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado –ya sin abundar en el segundo límite analizado en el punto previo– de 10 sa-larios mínimos en el Distrito Federal, no cumple este parámetro y para corroborarlo, basta ver el caso del trabajador con cargo de mando medio, con un ingreso mensual neto de 35,000.00, que al pensionarse, vería disminuido su ingreso sensiblemente, pues sería la mitad –lo que se acentúa más, entre mayor es el nivel–, y si bien se tienen que hacer las economías propias del retiro, tal reducción supone un duro golpe para la forma de vida de la persona y a su independencia. Así puesto, el límite, entonces, parece tender a la creación de jubilados en angustia perenne de si sus ingresos les permitirán llegar a fin de mes o a vincularlos a la dependencia vitalicia para con sus deudos.

En otro orden de ideas y un tanto al margen de lo que se ha venido co-mentando en los párrafos previos, el límite comentado es injustificable cuando el sistema de seguridad social equivalente, esto es, el previsto en la Ley del Seguro Social, existente para los trabajadores que mayoritariamente prestan sus servicios a empleadores privados, que arriesgan su patrimonio en una empresa, tiene un límite de cotización en 25 salarios mínimos en el Distrito Federal, sobre el salario base de cotización que incluye todas la prestaciones económicas ordinarias, que es 2.5 veces el límite que ahora nos ocupa. Esto es, si se trata de sistemas equiva-lentes, solo que uno atiende al empleado del Estado y el otro, mayoritariamente, al empleado de la iniciativa privada, pero ambos al trabajador mexicano, carece de justificación material que a unos se les dé un trato que les permite un ahorro posible de dos veces y media más que a los otros. La congruencia sugiere que si se trata de regímenes paralelos, haya también la equivalencia normativa en lo tocante a la posibilidad del ahorro.

No podría esgrimirse como razón para sostener la diferencia, que las cuotas de seguridad social a cargo del Estado, se enteran con dinero de los contribuyentes y que un incremento en el límite de cotización, necesariamente repercutiría en un mayor gasto, porque el asumir tales supuestos supondría aceptar, como premisa


fundamental, que el trabajador público es un ente pasivo, limitado a recibir su suel-do y los beneficios de seguridad social sin dar nada a cambio25, esto es, sin siquiera merecer el calificativo de trabajador, en otras palabras, un auténtico parásito, cuando lo cierto es que este, como cualquier otro, tiene encomendado un trabajo que, como tal, esto es, como actividad laboral, como realización de trabajo, es productiva y, en esa medida, generadora de la riqueza, que permitirá cubrir no solo su percepción, sino los gastos de seguridad social adecuados de aquellos que la realizan. De no ser el caso, es decir, de aceptar la calidad de mera carga del empleado público, evidente es que el puesto no tiene justificación y se tendría que prescindir de él26.

En todo caso, las distorsiones o corrupciones del sistema, por la existencia de personas que no satisfacen la esencia de lo que es un trabajador –lo que opera tanto para el servidor público como para el privado– esto es, que no generan la riqueza que permita, ya no digamos el pago de los costos relativos a un sistema de seguri-dad social, sino el derecho a un salario, deben ser corregidas, en unos casos, con el mero despido del individuo, en otros, con planes de mejora en la gestión laboral y/o administrativa y de optimización de recursos, no sacrificando el ahorro del trabaja-dor que hasta en tanto no se demuestre lo contrario, se supone productor de la rique-za que justifica su sueldo y su plena participación en el sistema de seguridad social.

Finalmente y como respuesta a una posible objeción en el sentido de que lo tocante al límite quedaría superado, en tanto que el nuevo régimen de la Ley del

25 Sería pueril pretender que no hay personas que se ubiquen precisamente en esta descripción, pues incluso se tienen nombres acuñados para ellos, como son el de “aviador”, que solo se pre-senta a cobrar su cheque –y ahora con los pagos mediante depósitos en cuentas de nómina, ni siquiera eso–, sin embargo, esto no es un esquema de normalidad y por lo tanto un presupuesto válido, sino una distorsión del sistema o su franca corrupción, que tiene que corregirse.

26 El esquema de creación de puestos de trabajo –y esto se aplica tanto a la iniciativa privada como al sector público– presupone que es para realizar una función necesaria en el esquema productivo del empleador, que de no realizarse, supondrá una pérdida o menoscabo en lo que se pretendía generar. El monto de esa pérdida será el parámetro para determinar la percep-ción económica que dará el empleador –y las obligaciones impositivas que a la percepción van aparejadas– a grado tal que el demérito en la utilidad del puesto de trabajo repercute en una reducción de la percepción de quien lo ocupa, incluso hasta desaparecer por hacerse incostea-ble. En cambio, el aumento en la relevancia del puesto de trabajo en el esquema productivo, incrementa, en esa medida, el valor económico del mismo.


Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pre-vé la posibilidad de que los trabajadores realicen aportaciones voluntarias a sus cuentas individuales, en la cantidad que estimen pertinente, habría que decir:

1. Sin demeritar esa posibilidad, que si la intención del trabajador es ahorrar, no requiere la autorización de la Ley y lo hará, incluso si esta no se lo permite en los medios institucionales, solo supone que tendrá la opción de hacerlo a través de su cuenta individual o por fuera de ella, pero no puede ser, por sí misma, una solución, porque el ahorro voluntario es factible en cualquier circunstancia y lo que se pretende con los sistemas de seguridad social, es el ahorro obligatorio, incluso a pesar del trabajador, que al final de su vida laboral, le permita vivir de lo ahorrado.

2. En todo caso, la posibilidad solo existe a favor de los trabajadores que están sujetos al régimen de las cuentas individuales, quedando fuera los que se su-jetaron al régimen transitorio –desde luego estos podrán ahorrar por fuera, lo que corrobora que esa posibilidad no es la solución–, que se aplicará, por muchos años en el futuro y a una importante mayoría de los trabajadores.

3. El ahorro voluntario es solo lo que el trabajador, con sus propios recursos puede aportar, de tal modo que se le privaría de la participación de su empleador, de la que sí gozan los trabajadores sujetos al Instituto Mexicano del Seguro Social.

De este modo, en virtud de las razones expuestas en este apartado, solventar el problema apuntado requeriría un ajuste al Artículo 17 de la Ley del Instituto de Se-guridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para quedar como sigue:

Artículo 17. El sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta Ley, será la percepción ordinaria prevista en los manuales de percepciones emitidos por las autoridades competentes de los Poderes Soberanos de la Nación y de los orga-nismos con autonomía presupuestal, que para cada puesto se haya señalado.Las cuotas y aportaciones establecidas en esta Ley se efectuarán sobre el suel-do básico, estableciéndose como límite inferior un salario mínimo vigente en el Distrito Federal y como límite superior, el equivalente a diez veces dicho salario mínimo, salvo en lo relativo a las ramas del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada, vejez, invalidez y vida, que será de 25 veces del mismo salario.


Será el propio sueldo básico, hasta los límites que en cada caso corresponda, el que se tomará en cuenta para determinar el monto de los beneficios en los seguros de riesgos de riesgos del trabajo e invalidez y vida establecidos en esta Ley....

¿Por qué un tope de 25 salarios mínimos vigentes en el Distrito Federal? La respuesta en este sentido es que si bien se tendrán casos de trabajadores que podrían generar un ahorro mayor, lo cierto es que atendiendo al propósito de la pensión apuntado párrafos arriba, ese parámetro supondría un ingresos equiva-lente aproximado al promedio del ingreso per cápita de los trabajadores en activo en las economías de mercado de lo que tradicionalmente llamamos primer mundo, que es suficiente para atender los requerimientos económicos normales de cual-quier persona no solo en México, sino en el mundo. Por encima de ese monto ya no es cuestión de atender necesidades y entretenimiento normales, sino la expectativa de un mejor estilo de vida, que en todo caso ya debe ser sufragado con lo ahorros no institucionales que el propio trabajador pueda hacer a lo largo de su vida.

Sin embargo, esta disposición no podría cobrar aplicación universal de in-mediato, pues, sin lugar a dudas, provocaría un esquema de inequidad entre los trabajadores sujetos al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-jadores del Estado, en la medida, que no puede pasarse por alto que existen, en este momento, dos categorías o dos tipos de regímenes aplicables, a saber, los que optaron por el bono de pensión y que, por tanto, están sujetos a lo dispuesto en el esquema previsto en el texto permanente de la Ley y los que no optaron por esa vía y que, por tanto, se encuentran sujetos al régimen previsto en el Artículo Déci-mo Transitorio del mismo instrumento jurídico. La inequidad sería, por una parte, entre los dos regímenes, en perjuicio de los sujetos al primero y, por otra parte, de naturaleza actuarial, según se explica.

Los trabajadores sujetos al régimen del texto permanente de la Ley, que optaron por el bono de pensión, tendrán, como base para determinar su pensión,


lo que hubieran ahorrado a lo largo de su vida laboral, de tal modo que si a partir de 2016 –especulemos– en virtud del incremento en el límite máximo en la base de cotización, puede ahorrar en un monto superior al que venía haciéndolo, ten-drían que pasar alrededor de 30 o 35 años para que al retirarse pudiera tener una pensión realmente equivalente a esa nueva capacidad de ahorro, pues de lo con-trario, si se retirara con solo tres o cuatro años de ahorro en esta nueva dimensión –y los pasados de acuerdo con los parámetros previos–, el saldo sería desde luego mejor, pero no para comprar una pensión con la equivalencia comentada. Así, la fórmula es simple, a mayor número de años de ahorro con un parámetro más generoso, mayor pensión y a la inversa. En cambio, el trabajador sujeto al régi-men transitorio, de acuerdo a lo establecido en la fracción IV del Artículo Décimo Transitorio, gozarían de un beneficio desproporcionado en relación a sus pares.

Para que un trabajador gozara de una pensión calculada atendiendo a los parámetros propuestos, le bastaría –habiendo permanecido en el mismo puesto tres años–cotizar en este nuevo esquema por un año, el último, logrando con ello, una pensión que al trabajador sujeto a las cuentas individuales le tomaría más de 30 años, lo que supondría un trato, sin lugar a dudas, inequitativo para quien decidió por una cuenta individual, que por lo mismo tiene un menor respaldo institucional y mayor riesgo que el que se quedó con el régimen transitorio con todo el respaldo gubernamental que eso supone27. Además, este evento supondría un caso mayúsculo de inequidad actuarial porque estaría gozando una pensión equivalente a como si hubiese aportado durante más de 30 años en esa medida, cuando en realidad solo lo hizo un año, en claro detrimento del fondo de pensión mismo y de futuros retirados.

Los términos de cómo tendrían que ajustarse las normas transitorias, requie-re un serio estudio actuarial, que por escapa al espectro limitado de este trabajo.27 Para que el primer trabajador se quedara sin pensión, bastaría que la entidad financiera en-

cargada del manejo de su dinero quebrara –algo probable–, en cambio, para que el trabajador del segundo caso se quedara sin su beneficio, el Estado tendría que quebrar –algo posible, pero improbable–.


V. FUENTES DE INFORMACIÓN

1. Bibliografía

ACOSTA Romero, Miguel, Segundo curso de Derecho Administrativo, 2ª. ed., México, Porrúa, 1993, pp. 383-385.

2. Leyes y otras normas

Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México el 3 de enero de 2002.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publica-da en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1983.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2007.

Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de marzo de 1993.

Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1° de diciembre de 1995.

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1963.

Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 2016.

Manual de Remuneraciones de los Servidores Públicos del Tribunal Federal de Justicia Ad-ministrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 2015.


3. Otras

Exposición de motivos de la modificación a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B, del Artículo 123 Constitucional, presentada por el Ejecutivo Federal, de fecha 27 de diciembre de 1984.

Minuta de la CXXII/08/Ex. Reunión Extraordinaria de Trabajo del Comité de Infor-mación del ISSSTE de 3 de noviembre de 2008.

Oficio U.E. 0213/2013 de 31 de enero de 2013, recaído a la solicitud 0000600002413, emitido por el Titular de la Unidad de Enlace de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, noviembre de 2009.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXII, octubre de 2010.

Semanario Judicial de la Federación y sus Gaceta, Décima Época, libro 28, t. II, marzo de 2016.

Semanario Judicial de la Federación y sus Gaceta, Décima Época, libro 29, t. II, abril de 2016.

Graciela Buenrostro Peña

La notificación electrónica en el procedimiento contencioso administrativo

61La notificación electrónica en el procedimiento contencioso administrativo

La notificación electrónica en el procedimiento contencioso administrativo

Graciela BUENROSTRO PEÑA1

SUMARIOI. Introducción. II. La notificación y la dinámica procesal. III. Procedimiento contencioso administrativo. IV. Lineamientos de la notificación electrónica. V. Incidente de nulidad de notificaciones. VI. El impacto de las reformas. VII. Fuentes de información.

REFERENCIASActor: la persona física o moral que promueve un juicio contencioso adminis-trativo.Boletín-Boletín Jurisdiccional: medio de comunicación oficial electrónico a través del cual el Tribunal da a conocer las actuaciones o resoluciones en los juicios contenciosos administrativos federales que se tramitan ante el mismo.Demandado: aquel que emitió la resolución de la que el actor demanda su nu-lidad. Junta: Junta de Gobierno y Administración.Ley: Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.Lineamientos: Lineamientos de la Notificación Electrónica.Reforma: se refiere a la que sufrió la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016, en vigor a partir del día siguiente.

1 Magistrada de la Sala Regional del Pacífico (Ponencia III), del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

62 Graciela Buenrostro Peña

Sala: se refiere al órgano jurisdiccional que conoce del juicio, aunque puede ser la Sala Superior, aquí básicamente se refiere a la Sala Regional que lo tramita.Tercero: es la persona, física o moral, que tiene un derecho incompatible con el actor, a quien la Ley se refiere como tercero interesado.Tribunal: es el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

I. INTRODUCCIÓN

El 13 de junio de 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y aunque fueron pocas las reformas, su impacto resultó trascendental por los efectos generados en la dinámi-ca del procedimiento que regula.

Si bien, el ámbito jurisdiccional es un ir y venir de normas en constante “transformación”, por los cambios en la forma de vida y la modernización, cuyo origen primordial obedece a que nada puede quedar estático, en tanto que dejaría de tener vigencia o aplicación, porque las situaciones concretas para las que fueron establecidas habrían dejado de existir, no menos importante es el imperativo cons-titucional de impartir justicia de manera pronta y expedita2, sin descuidar los de-rechos humanos, que han tomado una fuerza controversial y que siguen ocupando un lugar primordial para el Estado mexicano.

Así, la inclusión del mundo electrónico en la vida cotidiana de las personas no puede ser solo a nivel particular o en la iniciativa privada; su aplicación en el ejercicio de la función pública juega un papel imprescindible para proporcionar un mejor servicio a los gobernados, sean ciudadanos o extranjeros, y para ello ha sido indispensable concretar planes y programas de los cuales se pueda servir todo aquel que, para cumplir con sus obligaciones o beneficiarse de la justicia mexica-na necesita consultar, tramitar, participar, generar, publicar, etc., todo aquello que requiere, de una manera ágil y rápida, inclusive sin necesidad de desplazarse, físi-camente, al lugar en el que se encuentra la oficina gubernamental correspondiente.2 Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Ejemplo reciente de la modernidad electrónica se vivió en los meses de marzo y abril, en los que, primero las personas morales y después las físicas, al realizar su declaración de impuestos, en este año 2017, fue posible su elaboración de manera práctica y sin complicaciones; bastó ingresar a la página electrónica del Servicio de Administración Tributaria, y con solo anotar el Registro Federal de Contri-buyentes aparecía una declaración precargada con los datos del declarante, sus ingresos, las facturas a deducir y un resultado automático, además de que per-mitían modificaciones a fin de que se insertaran las facturas que no se hubiesen encontrado precargadas o, inclusive, corregir datos que por diversas circunstancias, ya no fueran los correctos.

Esto nos permite ver que hoy, los avances de la tecnología electrónica nos po-nen a la mano gran parte de lo que nos interesa o que resulta de nuestra necesidad, porque lo podemos conocer unos segundos después de que ha sido insertado en el medio de comunicación electrónico correspondiente.

En el ámbito de nuestro interés, encontramos los medios de defensa en contra de actos de molestia, emitidos por la Administración Pública Federal, como lo es el juicio contencioso administrativo que, en menos de un año, ha sufrido importantes reformas, de las cuales en este estudio nos referiremos a la que vino a revolucionar las notificaciones, al reducir el número de las que se deban hacer personalmente o por correo certificado, e incluir la notificación electrónica.

El propósito va por buen camino, pues a casi un año de las referidas refor-mas, han disminuido las notificaciones realizadas de manera ilegal y, con ello, los incidentes de nulidad de notificaciones que provocaban retrocesos en el procedi-miento ante la obligación de reponerlas. Es momento de hacer un análisis de los logros alcanzados y, en su caso, considerar la posibilidad de implementar algunas mejoras, en aras de lograr el citado mandato constitucional.


II. LA NOTIFICACIÓN Y LA DINÁMICA PROCESAL

1. La notificaciónPara que los actos procesales produzcan sus efectos, resulta indispensable hacerlos del conocimiento de las partes: actor, demandado y terceros interesados, lo cual se realiza a través de la notificación. “Couture dice que es también constancia escrita puesta en autos, de haberse hecho saber a los litigantes una resolución del juez u otro acto del procedimiento”3.

“En sentido muy amplio, la notificación es, pues, la forma, la manera, o el procedi-miento marcado por la ley, por cuyo medio, el tribunal hace llegar a las partes o a los terceros el conocimiento de alguna resolución de algún acto procesal o bien, tiene por realizada tal comunicación para los efectos legales”4.

La notificación constituye un género que comprende diversas especies, tales como:

a) El emplazamiento, por medio del cual se da a conocer, al demandado, la existencia de una demanda en su contra y se le otorga un plazo para con-testarla;

b) La citación, es decir, un llamado judicial a las partes o a un tercero, indi-cándoles lugar, fecha y hora para que comparezcan;

c) El requerimiento, que es la conminación a alguna o a todas las partes del juicio, para que lleven a cabo una acción u omisión.

Independientemente de las especies de la notificación, la gran importancia que ella representa es su efecto impulsor del procedimiento, toda vez que además de la lentitud o celeridad de los actos procesales, la dinámica del procedimiento se manifiesta a través de su notificación, ya que la secuencia de los actos que integran

3 Voz: Notificación. Santo, Víctor de, Diccionario de Derecho Procesal, Buenos Aires, Universidad, 1991.

4 Gómez Lara, Cipriano, “Los medios de comunicación procesal de la autoridad a los particulares: notificaciones, emplazamiento, requerimiento, citación”, Teoría General del Proceso, http://www.te.gob.mx/ccje/archivos/actuarios/medios_de_comunicacion_procesal_de_la_autoridad_judicial_a_los_particulares.pdf, consulta realizada el 20 de mayo de 2017.


el procedimiento no puede alterarse, por lo que su avance queda supeditado a la celeridad de las notificaciones.

2. Efectos de la notificaciónDe acuerdo con lo dispuesto por el segundo párrafo del Artículo 14 constitucional, para que alguien sea privado de sus derechos es necesario que se tramite un juicio en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que se siga ante tribunales ya establecidos y conforme a leyes previamente expedidas.

Bajo ese contexto, una de las formalidades es el emplazamiento, realizado en los términos previstos por la ley, para llamar a juicio a quien se le imputa un acto u omisión, con el propósito de que comparezca a hacer valer sus derechos y ofrecer pruebas en su defensa para que, una vez desahogado el procedimiento, el juzgador pueda decidir a cuál de las partes le asiste la razón y la forma en que deberá ser res-tituido en el goce de sus derechos.

Pero si la notificación para llamarlo a juicio se practicó de manera defectuo-sa, es decir, sin cumplir con los requisitos exigidos por la ley, no surtirá efectos y por ello no podrá comenzar a correr el plazo para hacer valer sus derechos, ni que-dará obligado por el acto notificado en forma deficiente. No obstante, en cada caso concreto será necesario analizar si la legislación de la materia de que se trate regula el supuesto de impugnación de la notificación realizada sin apego a la ley.

Cabe precisar que la expresión “cumpliendo las formalidades de ley”, por regla general significa que, además de constar en documento escrito –salvo que la ley es-pecial establezca la posibilidad de emitirlo electrónicamente– debe contener el nom-bre y domicilio de la persona a la que se dirige, estar fundado y motivado, señalar el objeto o propósito de que se trate, así como la firma del funcionario5, de puño y letra o electrónica; además, ese acto debe hacerse llegar a los interesados en el domicilio que para tal efecto hayan señalado, lo que se realiza, normalmente, por conducto del personal adscrito a la autoridad emisora de dicho acto, conforme al texto de la ley.

5 Artículo 38 del Código Fiscal de la Federación.


No obstante, puede suceder que, al constituirse en el domicilio señalado, no se encuentre a la persona que se busca, caso en el cual la ley establece que se deje un citatorio con quien se encuentre en dicho domicilio para que, a una hora fija del siguiente día, el interesado espere al notificador –esto con el propósito de no dejar en estado de indefensión al afectado–. Ahora bien, cuando el día y hora fijados en el citatorio se presenta el notificador para entregar, en propia mano, el acto a noti-ficar, pueden darse dos supuestos: que se logre la entrega directamente al interesa-do; o bien, que se deje con quien se encuentre en el domicilio, por no estar presente la persona a quien previamente se haya citado.

En cuanto surte sus efectos esta notificación, comienzan a correr los plazos que la norma legal otorga para que el notificado pueda hacer las manifestaciones que estime pertinentes, ante el órgano que emitió el acto que afecta su esfera jurídica, haciendo valer así las instancias previstas en nuestro marco jurídico.

Caso distinto es aquel en el que los interesados tienen su domicilio fuera de la sede del emisor del acto que se pretende notificar, pues tendrá que hacerla de su conocimiento a través de correo certificado, por lo que quedará a cargo del perso-nal de Correos de México, quienes, al no ser versados en la materia, difícilmente actuarán con apego a derecho, como lo haría un actuario, cumpliendo debidamen-te con el mandato legal.

3. Tipos de notificaciónLa doctrina desglosa la figura de la notificación en diversos tipos, entre los cuales destacan, fundamentalmente, los siguientes:

Notificación personal. Es aquella que se practica frente al interesado o autoriza-do, ya sea en el domicilio señalado para tal efecto, o bien en las instalaciones propias de la sede del juzgado o tribunal. Fundamentalmente la realiza el actuario adscrito a dicho órgano jurisdiccional, para lo cual requiere al notificado que asiente “su ra-zón”, a fin de dejar constancia en autos de que se realizó con el destinatario.

Notificación por cédula. Cuando en el domicilio señalado por las partes, estas no se encuentran, la ley ha previsto la posibilidad de fijar la notificación en lugar


visible de su residencia, oficina o establecimiento, con validez de notificación per-sonal. El riesgo es no lograr que llegue a su destinatario, pues al quedar a la vista de todos, cualquiera pueda tomarla o simplemente extraviarse. Para distinguirla de la que se practica por lista, en nuestra doctrina se manejan algunas voces que es-timan que además del llamado “cedulón”, que se deja en el domicilio señalado para oír notificaciones, debe fijarse en lugares visibles de los tribunales.

Notificación por lista. Destaca el alcance de la protección del gobernado, al amparo del Artículo 14, párrafo segundo, de nuestra Carta Magna, pues ante la necesidad de enterarlo por sí o por sus representantes, y frente a la imposibilidad de hacerlo, por situaciones imprevistas como es el cambio de domicilio sin el res-pectivo aviso al juzgado o tribunal; o por error en la cita del señalado para tal efec-to, válidamente pueden fijarse, en lugares visibles del tribunal, los comunicados, escritos, acuerdos y oficios transcritos íntegramente, a fin de que las partes tengan conocimiento de lo actuado en el juicio que es de su interés.

Notificación por edictos o publicación. Es la que se practica a través de periódi-cos de mayor circulación, mediante la publicación del acto, acuerdo o resolución, cuando no es posible su realización, ya sea porque se trata de persona incierta o porque se ignore su domicilio, y a fin de no dejar al afectado en estado de indefen-sión, se ha previsto su publicación, por tres veces consecutivas, con intervalos de diez días, en el Boletín Judicial y en dos periódicos de mayor circulación, además de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, cuando en la localidad no haya Boletín Judicial. Cabe señalar que este último documento es una publicación oficial que hacen los tribunales en días hábiles, con la inserción de los acuerdos tomados y que se dan a conocer a las partes interesadas.

Notificación por correo certificado. Prevista para el caso de que el destinatario no se presente a notificarse personalmente en la sede de la autoridad remitente, y su domicilio se encuentre fuera de esa localidad, o bien cuando la disposición legal aplicable así lo regula. Se realiza recabando, en un documento, la fecha y firma del destinatario o de su representante legal. Está regulada por la Ley del Servicio


Postal Mexicano; sin embargo, dada la ignorancia sobre la materia, los carteros en-tregan la correspondencia a cualquier persona que se encuentre en el domicilio, sin cerciorarse si este corresponde o no al destinatario, produciendo violaciones al pro-cedimiento de notificación y transgresiones al Artículo 42 de la mencionada Ley.

III. PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Tradicionalmente y en su gran mayoría, las notificaciones en el juicio contencioso administrativo se han realizado a los particulares, personalmente o por correo cer-tificado con acuse de recibo, y por oficio a las autoridades demandadas. La legisla-ción ha previsto una amplia gama de acuerdos y sentencias que siempre se hacían del conocimiento de las partes, a través de estos medios tradicionales.

Paulatinamente, la normatividad fue cambiando, pero siempre prevalecie-ron las formas de notificación señaladas en el párrafo precedente, aunque ello im-plicara lentitud en la integración del juicio, pues los actuarios requerían desplazar-se, incluso, a los domicilios más alejados de la sede de los órganos impartidores de justicia que integran el Tribunal Federal de Justicia Administrativa; y, en el otro supuesto, era necesario esperar la recepción de los acuses de recibo de las notifica-ciones enviadas por correo certificado, para conocer la fecha en que esta se había efectuado, y estar en posibilidad de hacer los cómputos correspondientes para la debida integración del procedimiento.

Posteriormente se desarrolló la aplicación denominada Boletín Electrónico, a fin de publicar las diversas actuaciones que se iban integrando al juicio, consultable a través de la página electrónica del propio Tribunal, para lo cual los actuarios esta-ban obligados a asentar razón, en cada expediente, de las notificaciones realizadas por este medio, como lo hacen respecto de las que envían por correo certificado.

Así, encontramos que en el juicio contencioso administrativo los tipos de notificación son los siguientes:

a) Personalb) Por correo certificado con acuse de recibo


c) Por oficiod) Por Boletín Electrónico

1. La notificación a las partes en el juicio contencioso administrativo

A. Al actorPrevio a las reformas de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Adminis-trativo, en vigor a partir del 14 de junio de 2016, y siempre que la parte actora cumpliera con el requisito de señalar domicilio, conforme a lo establecido por la fracción I, del Artículo 14 de dicha Ley, se notificaba en aquel, de manera personal o por correo certificado: todo requerimiento o prevención que se le hiciera de ma-nera directa, entre las que se encuentran, las relativas a los requisitos no cumplidos en su escrito inicial de demanda, así como el que tuvo por admitida la contestación, cuando se situaba en las hipótesis previstas por el Artículo 17 de la referida Ley, que dieran lugar a ampliar la demanda; de la misma manera, se notificaba la reso-lución de sobreseimiento y la sentencia definitiva.

B. Al demandadoEn la mayor parte de los juicios, la parte demandada es una autoridad administra-tiva, para quien la Ley establecía que se notificaría por oficio, a través de la unidad administrativa a la que corresponda la representación en el juicio y, generalmente, a través de su Oficialía de Partes u Oficina de Recepción.

Cuando el demandado era un particular, en los casos del juicio de lesividad previsto por la fracción III del Artículo 13 de la propia Ley, el emplazamiento debe-ría hacerse de manera personal o por correo certificado con acuse de recibo.

Primordialmente, la notificación por oficio estaba ordenada para su empla-zamiento al juicio, el sobreseimiento, la sentencia definitiva y, por equilibrio proce-sal, los requerimientos o prevenciones.

C. Al tercero interesadoToda notificación se realizaba personalmente o por correo certificado con acuse de recibo, previo señalamiento del nombre y domicilio que la parte actora hiciera en


su escrito inicial de demanda o a requerimiento de la Sala que conociera del juicio. Las de trascendencia eran: el emplazamiento a juicio, el acuerdo que tenía por am-pliada la demanda y la resolución que ponía fin al juicio.

D. A los testigosSi la oferente se comprometía a presentarlos el día y hora señalado para el desaho-go de esa prueba, se le notificaba por conducto de la parte actora mediante notifi-cación personal o por correo certificado con acuse de recibo.

Si la oferente había manifestado su imposibilidad de presentar al testigo, la notificación se hacía de manera personal o por correo certificado con acuse de recibo.

E. A los peritosSiempre se han citado por conducto de la parte que lo señaló, y al perito tercero se le cita personalmente o por correo certificado con acuse de recibo.

Cabe señalar que las notificaciones de las diversas actuaciones respecto de las cuales la Ley no precisaba una determinada forma de notificar a las partes, en-traban a la parte general de estas, para las que se establecía “en los demás casos, las notificaciones se realizarán por medio del Boletín Electrónico”. Actualmente, se hace el mismo señalamiento pero referido al Boletín Jurisdiccional.

A partir de la reforma que nos ocupa encontramos una diferencia conside-rable, que representa un gran cambio para la dinámica del procedimiento, puesto que ahora, por lo general, las notificaciones a los particulares y a las autoridades deben realizarse por medio del Boletín Jurisdiccional.

De acuerdo con lo anterior, y en términos de lo previsto por el Artículo 67 de la Ley reformada, solo en tres casos se realizará una notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo:

a) Cuando se trate de las resoluciones que corran traslado de la demanda, al tercero;

b) El emplazamiento al particular cuando tenga el carácter de demandado (juicio de lesividad); y


c) Cuando se deba citar a un testigo que no pueda ser presentado por la parte oferente.

No obstante, al apersonarse en el juicio, todos ellos deberán señalar dirección de correo electrónico, bajo el apercibimiento de que, si no lo hacen, las notificaciones subsecuentes se realizarán a través del Boletín Jurisdiccional, sin el aviso previo.

Es cierto que la Ley deja abierta la posibilidad de que, excepcionalmente, el Magistrado Instructor ordene notificar algunas actuaciones personalmente, por ofi-cio o por correo certificado con acuse de recibo, dependiendo de la situación concre-ta, y de hacerlo, deberá fundar y motivar esa determinación en el acuerdo respectivo.

2. La mecánica de la notificación electrónicaLa buena experiencia del uso de medios electrónicos en diversos ambientes ha llevado a la sociedad a buscar la forma de optimizar sus beneficios y aplicarlos, no solo en los ámbitos sociales, sino también en los jurisdiccionales; por ello, en las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se regula-ron cambios trascendentales en el juicio que nos ocupa, entre los que se encuentran los relativos a la notificación a las partes de dicho procedimiento.

Con las disposiciones reformadas, se establece el uso constante de la dirección de correo electrónico y de Internet, a través de la cual se accede a la página oficial del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para consultar su Boletín Jurisdiccional.

La mecánica de las notificaciones por Boletín Jurisdiccional está regulada por el Artículo 65 de la Ley6, de tal suerte que, cuando el actuario reciba el expe-6 Artículo 65. Las notificaciones a los particulares y a las autoridades en el juicio deberán

realizarse por medio del Boletín Jurisdiccional, enviándose previamente un aviso electrónico a su dirección de correo electrónico o dirección de correo electrónico institucional según sea el caso, de que se realizará la notificación, a más tardar el tercer día siguiente a aquél en que el expediente haya sido turnado al actuario para ese efecto. El aviso de notificación deberá ser enviado cuando menos con tres días de anticipación a la publicación del acuerdo, resolución o sentencia de que se trate en el Boletín Jurisdiccional.

Las notificaciones electrónicas a las partes se entenderán realizadas con la sola publicación en el Boletín Jurisdiccional, y con independencia o sentencia de que se trate en el Boletín Jurisdiccional.

Los particulares y las autoridades, mientras no se haya realizado la notificación por Boletín Jurisdiccional, podrán apersonarse en el Tribunal para ser notificados personalmente. Una


diente del que derive una actuación que deba hacer del conocimiento de las partes, procederá en los siguientes términos:

a) Enviará a la dirección de correo electrónico de las partes un aviso, en el que les hará saber que en tres días se publicará en el Boletín Jurisdiccional, una notificación de su interés. Además, deberá incluir el archivo electró-nico que contenga el acuerdo a notificar y en el caso del emplazamiento, incluirá el escrito de demanda correspondiente.

b) Mientras no se publique la notificación, los particulares podrán aperso-narse en el Tribunal para ser notificados personalmente; si acuden des-pués de realizarse la notificación por Boletín Jurisdiccional, se considerará que lo hacen para recibir los traslados ordenados en autos.

c) El actuario o el Secretario de Acuerdos, previo asentamiento de razón, en-tregará los traslados de ley.

Otras particularidades relacionadas con la mecánica de la notificación por Bo-letín Electrónico fueron establecidas por la Junta de Gobierno y Administración del Tribunal por acuerdo dictado el 26 de mayo de 2016, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio siguiente, del que se hablará en el siguiente apartado.

3. Los trasladosLa experiencia vivida a lo largo de casi un año de aplicar las reformas de referen-cia, ha demostrado que, en su gran mayoría, las partes en el juicio han sido muy acuciosas en la revisión del Boletín Jurisdiccional, al grado que, cuando se dan

vez realizada la notificación por Boletín Jurisdiccional, las partes, cuando esto proceda, deberán acudir al Tribunal a recoger sus traslados de ley, en el entendido de que con o sin la entrega de los traslados, los plazos comenzarán a computarse a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación correspondiente. El Actuario o el Secretario de Acuerdos, en todos los casos, previo levantamiento de razón, entregará los traslados de ley.

La notificación surtirá sus efectos al tercer día hábil siguiente a aquél en que se haya realizado la publicación en el Boletín Jurisdiccional o al día hábil siguiente a aquél en que las partes sean notificadas personalmente en las instalaciones designadas por el Tribunal, cuando así proceda, en términos de lo establecido por el artículo 67 de esta Ley.

Dicho aviso deberá incluir el archivo electrónico que contenga el acuerdo y en el caso del emplazamiento, el escrito de demanda correspondiente.


cuenta de una notificación de la que no recibieron el aviso en su dirección de correo electrónico, han pretendido que el Instructor regularice el procedimiento a fin de reponer la notificación y, en su caso, el aviso respectivo.

Ello tiene una doble implicación, pues tratándose de las autoridades y del emplazamiento, que conlleva la inserción de la demanda escaneada; la falta del avi-so de correo electrónico, además de la falta del aviso, por sí mismo, significa que no recibieron la referida demanda, en los términos del último párrafo del Artículo 65 de la Ley, y por ello se hace indispensable su apersonamiento en las oficinas de la Sala que conoce del juicio, a fin de recibir los traslados correspondientes, puesto que la autoridad aún no conoce las pretensiones del accionante, en tanto que el tér-mino para contestarla seguramente ha iniciado su conteo; situación diferente surge cuando reciben el aviso en comento, ya que a este se acompaña dicha demanda, y con ella en su poder, con frecuencia han determinado no acudir a la Sala que ins-truye el juicio a recibir el traslado mencionado; máxime que, con la recepción del aviso y el archivo de la demanda escaneada antes de que legalmente esté hecha la notificación, ya cuentan con lo necesario para preparar su defensa.

Es importante tener presente que, de acuerdo con la mecánica de la notifica-ción por Boletín Jurisdiccional, el aviso que se envía al correo electrónico de que se realizará una notificación, siempre deberá ir acompañado del acuerdo o resolución que será materia de notificación; pero solo tratándose del emplazamiento a juicio, además, deberá enviarse el documento escaneado que contenga el escrito inicial de demanda.

Cuando se trate de la ampliación de dicha demanda, de la contestación a esta y a la demanda, la ley no establece que se escaneen para enviarse como documento anexo al aviso de notificación previo que enviará el actuario, por lo que solo si las partes interesadas acuden a las instalaciones de la Sala podrán conocer esos docu-mentos al recibir el traslado correspondiente.

4. Los efectos de la notificaciónDe acuerdo con la legislación anterior, y en realidad, desde hace ochenta años, cuando nació el hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa, las notificaciones


surtían sus efectos al día siguiente de haberse realizado, y el término que al efecto se hubiera generado para realizar algún acto, comenzaba a correr un día después, a excepción de los casos no previstos por la normatividad del juicio, lo que daba lugar a aplicar lo que estuviera previsto por el Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, que establece el mismo principio7.

En el penúltimo párrafo del reformado Artículo 65 de la Ley, que regula el juicio contencioso administrativo, se establece que la notificación surtirá sus efec-tos al tercer día hábil siguiente a aquel en que se haya realizado la publicación en el Boletín Jurisdiccional, o al día hábil siguiente a aquel en que las partes sean noti-ficadas, personalmente, en las instalaciones designadas por el Tribunal, cuando así proceda, en términos de lo establecido por el Artículo 67.

IV. LINEAMIENTOS DE LA NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA

Mediante acuerdo G/JGA/35/2016 de fecha 26 de mayo de 2016, la Junta de Go-bierno y Administración del Tribunal, y a fin de dar cumplimiento al último pá-rrafo del Artículo 66 de la Ley, emitió los Lineamientos de la Notificación Electró-nica, de carácter general y de observancia obligatoria para las partes en el juicio y para todos los usuarios del Sistema de Control y Seguimiento de Juicios, con el propósito de regular la notificación electrónica y establecer las normas de carácter administrativo a las que deberán sujetarse los servidores públicos del citado órga-no jurisdiccional, y aplicable solo para los juicios que se hayan iniciado con pos-terioridad a la entrada en vigor de las reformas a la Ley, por incluir disposiciones reguladoras de las notificaciones a través del Boletín Jurisdiccional, cuyos puntos importantes se precisan a continuación.

En preparación de estas notificaciones, las dependencias, organismos o au-toridades cuyos actos o resoluciones fueran susceptibles de impugnarse ante el Tribunal, así como las encargadas de su defensa en el juicio y quienes pudieran promover juicios de lesividad, deberían registrar su dirección de correo electrónico

7 Artículo 321. Toda notificación surtirá sus efectos el día siguiente al en que se practique.


institucional, así como su domicilio oficial, a fin de estar en aptitud de recibir los avisos electrónicos de la publicación de acuerdos o resoluciones que se emitan en los juicios en que sean parte; no obstante, si ya existía ese registro en el Sistema de Justicia en Línea, no estaban obligadas a efectuarlo para estos efectos. Sin embargo, si requirieran modificaciones o adiciones, deberían hacerlo conforme a las dispo-siciones aplicables del Título Primero, Capítulo II, de los Lineamientos Técnicos y Formales para la Sustanciación del Juicio en Línea, pues de lo contrario solo surti-ría efectos en el juicio cuando se hiciera la petición respectiva.

Además, en todo momento, las partes deben verificar que la información proporcionada es correcta y válida, pues así la capturará el Tribunal sin responsa-bilidad para este, en caso de que existan errores en el señalamiento de la dirección de correo electrónico.

Si las partes proporcionan más de una dirección de correo electrónico, el avi-so correspondiente debe enviarse a todas las direcciones señaladas, mismas que se clasifican como información confidencial.

De todo acuerdo que se dicte en el juicio se elaborará una síntesis que se publicará en el Boletín Jurisdiccional; misma que se redactará de manera clara y precisa, siguiendo el orden de las determinaciones contenidas en el acuerdo, pero sin señalar datos personales, información confidencial o reservada. Esta síntesis se hará en menos de mil quinientos caracteres, pero deberá ser suficiente para dar a conocer, plenamente, el sentido y contenido del acuerdo a publicar.

Para las síntesis, preferentemente se utilizarán las plantillas preexistentes y se cuidará que se deje espacio suficiente para que el actuario estampe el sello y asiente razón del envío de aviso electrónico a las partes y de la publicación de la actuación en el Boletín Jurisdiccional.

Cuando se trate de la publicación de sentencias definitivas o interlocutorias, la síntesis consistirá en los puntos resolutivos del fallo, omitiendo los datos perso-nales que pudiesen aparecer en su texto.

Se permite acordar dos o más promociones en un mismo proveído, pero la síntesis debe cumplir lo dispuesto por los referidos lineamientos; sin embargo, no


se podrá emitir un solo acuerdo respecto de dos o más de los casos siguientes: regularización de procedimiento, la recepción de un cumplimiento de ejecutoria o revisión, la interposición de la instancia de queja o recursos de reclamación. La falta de cumplimiento de este lineamiento será causa de responsabilidad para el Secretario de Acuerdos y para el Magistrado Instructor.

Además de respetar las disposiciones de la Ley para realizar la notificación por Boletín Jurisdiccional, el aviso de notificación se redactará en los términos pre-vistos en el Anexo I de los Lineamientos; asimismo, en cada aviso no se podrán incluir dos o mas actuaciones o resoluciones, aunque sean de la misma fecha; máxi-me que al aviso se debe adjuntar el archivo del acuerdo o sentencia que será notifi-cada y que es el origen del mismo.

Una vez enviado el aviso de notificación, el actuario asentará razón en el expediente de la fecha de envío del aviso, mencionando a qué parte se remitió y la dirección de correo electrónico utilizada para tal efecto.

Transcurridos los tres días, el actuario verificará la publicación en el Boletín Jurisdiccional de las actuaciones respectivas y asentará razón en el expediente, pre-cisando la fecha de la publicación.

Hecha la publicación en el Boletín, si las partes se presentan a recibir los traslados correspondientes, estos serán entregados por el actuario, a menos que el expediente se encuentre en mesa de trámite, pues en ese caso, será el Secretario de Acuerdos respectivo quien entregue los traslados, previa razón que deje en el expediente, en los términos antes señalados.

El Boletín podrá ser consultado a partir de las 9:00 horas del centro del país, en días hábiles, y en él se indicará la denominación de la Sala, la ponencia del Magis-trado que corresponda, el nombre del Secretario de Acuerdos a cargo del asunto, el número de expediente, la identificación de las autoridades a notificar y, en términos de la normatividad aplicable en materia de protección de datos personales, en su caso, el nombre del particular; así como una síntesis del auto, resolución o sentencia, a reserva de que dichos datos puedan ser suprimidos si media solicitud al respecto.


En los mismos términos que regula la Ley, los Lineamientos establecen que las notificaciones electrónicas a las partes se entenderán realizadas con la sola publicación en el Boletín, con independencia del envío de los avisos electrónicos; por lo tanto, cualquier controversia relativa al envío o recepción de los avisos electrónicos no afectarán la publicación en el Boletín, pues las partes están obliga-das a su consulta con la frecuencia necesaria para tener conocimiento de las notifi-caciones en los juicios en los que intervengan con ese carácter.

La Junta podrá suspender la operación parcial o total del Boletín por caso fortuito, fuerza mayor o falla técnica, por lo que la Sala Regional o el Magistrado Instructor, dependiendo del tiempo que dure la suspensión, ordenará que las noti-ficaciones que estime necesarias se realicen de manera distinta al Boletín.

V. INCIDENTE DE NULIDAD DE NOTIFICACIONES

Con la entrada en vigor de las reformas en análisis, el panorama que se vislumbra es muy alentador; primero, por la cercana posibilidad de ver cumplido el mandato constitucional de impartir justicia pronta, completa e imparcial, y después, porque el incidente de nulidad de notificaciones gradualmente se irá desvaneciendo y se-rán escasos los juicios en los que pueda prosperar.

En efecto, tanto la Ley como los Lineamientos son muy específicos al esta-blecer que las notificaciones electrónicas se entenderán realizadas con la sola pu-blicación en el Boletín Jurisdiccional y con independencia del envío de los avisos electrónicos; incluso, los Lineamientos establecen que cualquier controversia rela-tiva al envío o recepción de los avisos electrónicos no afectarán la publicación en el Boletín Jurisdiccional.

Lo anterior obedece a que la responsabilidad de conocer cada actuación que se suscita en los juicios contencioso administrativos, únicamente corresponde a las partes, quienes están obligadas a consultar, con la frecuencia necesaria, el Boletín Jurisdiccional.

La regulación así establecida da las bases, para considerar válidas y efectivas todas las notificaciones realizadas por Boletín, ha llevado a declarar infundados los


incidentes de nulidad de notificaciones, en los que se pretende la declaratoria de ilegalidad para los casos en que no medió aviso electrónico, o no existió en todas las direcciones de correo electrónico8.

No obstante, para los casos en que la notificación personal o por correo cer-tificado con acuse de recibo sigue siendo obligatoria, prevalecerá, como hasta hoy, la posibilidad de que el incidente mencionado sea fundado y deban reponerse las diligencias mal realizadas, con el consecuente retraso en la integración del juicio, pero como fue expuesto anteriormente, el número de casos se ha reducido consi-derablemente.

VI. EL IMPACTO DE LAS REFORMAS

Por naturaleza, el ser humano es renuente a mutar su cotidianeidad, puesto que cuando conoce y, en su caso, tiene un buen manejo de aquello que le resulta fami-liar, en principio no encuentra razones para esos cambios; pero si es por disposi-ción de la ley, no queda más que aplicarla y cumplirla en sus términos.

El juicio contencioso administrativo no es la excepción, sin embargo, hay que reconocer que la reforma, por sí sola, es plausible en tanto que con ella se dio un gran paso hacia la modernidad, con la regulación de la notificación a través del uso de los medios electrónicos que, desde hace algunos años, han revolucionado a toda la humanidad. El camino hacia una notificación ágil y oportuna ha tenido un buen comienzo.

En principio, la simple lectura de la reforma en materia de notificaciones mostró un cambio bastante favorable, sobre todo con la reducción de las persona-les o por correo certificado con acuse de recibo. El primer impacto fue vislumbrar la aceleración en la integración de los juicios.

8 En el mes de enero, los Magistrados que integran la Sala Regional del Pacífico aprobaron un incidente de nulidad de notificaciones del que derivaron dos tesis, pendientes de su publicación en la Revista que edita el Tribunal, bajo los rubros: “NOTIFICACIÓN POR BOLETÍN JURISDICCIONAL.- EL HECHO DE NO ENVIAR EL AVISO PREVIO A LAS DIRECCIONES DE CORREO ELECTRÓNICO NO LA INVALIDA” y “NOTIFICACIÓN POR BOLETÍN JURISDICCIONAL.- LA FALTA DE ENVÍO PREVIO DEL AVISO A TODAS LAS DIRECCIONES DE CORREO ELECTRÓNICO NO LA INVALIDA”.


Con la Ley anterior, las notificaciones mediante actuario o por conducto de Correos de México, además del tiempo requerido para su realización plena, se co-rría el riesgo de que se hubiesen realizado de manera defectuosa y por ello fueran impugnadas a través del incidente de nulidad de notificaciones que, de resultar fun-dado, daría lugar a su reposición y dejar sin efecto las actuaciones posteriores, lo cual ha sido superado en gran medida con la reforma en estudio, ya que al reducir a tres casos el número de notificaciones personales, y establecer su notificación por Boletín Jurisdiccional, no deja lugar a dudas que la dinámica del juicio se verá acelerada.

Ahora bien, si cuatro fracciones establecían, en términos generales, los casos en que debía efectuarse la referida notificación personal y ahora se redujeron a dos, que no son repetitivas en un juicio, como lo eran los requerimientos o prevenciones a quien debe cumplirlos, ello implica que aquellas se reducirán en un 50%; lo que no mermará la validez y legalidad de la tramitación de los juicios pues, como ya se dijo, las notificaciones por Boletín Jurisdiccional tienen plena validez de acuerdo con la reforma, que también fue recalcado por los Lineamientos.

Lo cierto es que, frente a las ventajas de la reforma, y aunque el aviso elec-trónico de la notificación por Boletín Jurisdiccional debe enviarse cuando menos con tres días de anticipación a la publicación del acuerdo, resolución o sentencia, el tercer párrafo del Artículo 65 de la Ley también precisa que estas notificaciones se entenderán realizadas con la sola publicación en el referido Boletín, con inde-pendencia de los avisos electrónicos. Esto implica que, aun cuando no se hubiere enviado el aviso en comento, o que se haya enviado a una dirección equivocada, la publicación de la notificación surte sus efectos como tal y es válida.

Solo faltará implementar mejoras en esta regulación para reducir los plazos entre el envío del aviso y la publicación de la notificación correspondiente; además del relativo a los días que deben transcurrir entre dicha publicación y el momento en que surten efectos, pues la experiencia ha mostrado que los términos en que se redactó la Ley: 3 y 3 días, respectivamente, dan la percepción de retrasos en la integración del juicio.


Por otra parte, será necesaria la derogación del Artículo 70 de la Ley, o en su caso, insertar un párrafo más a su Artículo 65, que aclare lo necesario, para evitar confusiones en cuanto al momento en que surten sus efectos las notificaciones, pues el antepenúltimo párrafo de este precepto hace un señalamiento claro, tanto para la que se realiza por Boletín, como la que se efectúa en las oficinas de la Sala.

Es cierto que todo va sumando pero sí, como ya se dijo, las partes han sido acuciosas en la revisión del Boletín Jurisdiccional, quizás valdría la pena retomar el tema y buscar esas reformas lo antes posible, para la correcta agilización del pro-cedimiento contencioso administrativo.

Del análisis dogmático de la reforma, y de los resultados que hemos vivido de su aplicación práctica, encontramos que al reducir el número de notificaciones personales y, sobre todo, al aplicar el sistema electrónico a las notificaciones, in-dependientemente de los ajustes adicionales que proponemos, el procedimiento contencioso administrativo que se lleva en el Tribunal Federal de Justicia Adminis-trativa ha tenido una gran evolución en beneficio de los justiciables, acercándonos más a la realización del mandato constitucional de justicia pronta, completa e im-parcial.


VII. FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaCOUTURE, Eduardo J., Diccionario Jurídico, Buenos Aires, De Palma, 1976.GÓMEZ LARA, Cipriano, “Los medios de comunicación procesal de la autoridad

a los particulares: notificaciones, emplazamiento, requerimiento, citación”, Teoría General del Proceso, http://www.te.gob.mx/ccje/archivos/actuarios/medios_de_comunicacion_procesal_de_la_autoridad_judicial_a_los_particulares.pdf, consulta realizada el 20 de mayo de 2017.

MARGAIN MANAUTOU, Emilio, De lo contencioso administrativo de anulación o de ilegitimidad, México, Porrúa, 1991.

SANTO, Víctor de, Diccionario de Derecho Procesal, Buenos Aires, Universidad, 1991.

2. LegislaciónConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en vigor hasta el 13 de junio

de 2016.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en vigor a partir del 14 de

junio de 2016.

3. Otras fuentesDiario Oficial de la Federación de 13 de junio de 2016.Diario Oficial de la Federación de 18 de julio de 2016.

Algunas consideraciones y sugerencias de cambio a la Ley Orgánica del

Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Adriana Cabezut Uribe

85Algunas consideraciones y sugerencias de cambio a la

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Algunas consideraciones y sugerencias de cambio a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Adriana CABEZUT URIBE1

SUMARIOI. Consideraciones. II. Sugerencias de cambio. III. Fuentes de información.

I. CONSIDERACIONES

La Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, se expide con motivo

del establecimiento del Sistema Nacional Anticorrupción, junto con la Ley Ge-neral del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que convierte al Tribunal en un órgano jurisdiccional autónomo, el cual integra junto con otros órganos, el Sistema Nacional Anticorrupción.

En su Artículo 4° prevé que el Tribunal conocerá de las Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y Particulares Vinculados con Faltas Gra-ves promovidas por la Secretaría de la Función Pública y los Órganos Internos de control de los entes públicos federales, o por la Auditoría Superior de la Federación, para la imposición de sanciones en términos de lo dispuesto por la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que

1 Magistrada de la Primera Sala Regional Noroeste del Tribunal Federal de Justicia Administra-tiva. Licenciada en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, cuenta con la Especialidad en Derecho Administrativo y Constitucional, así como la Maestría en Derecho, por la División de Posgrado de la Facultad de Derecho de la unam.

86 Adriana Cabezut Uribe

afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos fede-rales.

Se añade así una nueva competencia del Tribunal, lo que resulta acertado ya que debe corresponder a un órgano jurisdiccional, la determinación de las san-ciones, al menos, en las faltas graves cometidas por servidores públicos y por particulares vinculados con esas faltas graves, ya que anteriormente han sido los propios órganos administrativos, a través de sus Órganos Internos de control, los que determinaban las sanciones por faltas graves y no graves, dentro del Procedi-miento Administrativo de Responsabilidades, y al Tribunal solo correspondía analizar y resolver sobre la legalidad de las sanciones impuestas.

El Artículo 3° de su Ley Orgánica, es el que establece la competencia del Tri-bunal, la cual consiste en el conocimiento de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, los actos administrativos y los procedimientos, en las materias que se contemplaban ya, en la anterior Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 6 de diciembre de 2007, e introduce esta nue-va competencia, en las siguientes fracciones:

XVI. Las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones adminis-trativas a los servidores públicos en términos de la legislación aplicable, así como contra las que decidan los recursos administrativos previstos en dichos ordenamientos, además de los órganos constitucionales autónomos; XVII. Las resoluciones de la Contraloría General del Instituto Nacional Elec-toral que impongan sanciones administrativas no graves, en términos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; XVIII. Las sanciones y demás resoluciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuen-tas de la Federación.

Con ello convierte al Tribunal en un órgano sancionador de las faltas ad-ministrativas graves cometidas por los servidores públicos y de los particulares vinculados a esas faltas graves.



Con esta nueva conceptualización, se reconoce la importancia del rol de excelencia que han desempeñado los fallos que emite el Tribunal y lo convierte, ahora, en el órgano determinante, indispensable y autónomo dentro del Sistema Nacional Anticorrupción.

Aunado a ello, se crea una nueva estructura dentro del Tribunal, encargada es-pecíficamente de llevar a cabo esta trascendental función, estableciendo una Tercera Sección de su Sala Superior, la que solo integrará el Pleno General y no formará parte del Pleno Jurisdiccional, debido a la naturaleza de su especialización2.

Esta Tercera Sección contará con Salas Especializadas en materia de Responsa-bilidades Administrativas que le estarán adscritas para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas res-ponsabilidades, así como fincar, a los responsables, el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacien-da Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales3.

Se introduce también, como atribución de esta Tercera Sección, resolver el re-curso de apelación que interpongan las partes en contra de las resoluciones dictadas por las Salas Especializadas en materia de Responsabilidades Administrativas4; así mismo, podrá ejercer su facultad de atracción para resolver los procedimien-tos administrativos sancionadores por faltas graves, cuya competencia primi-genia corresponda a las Salas Especializadas en materia de Responsabilidades Administrativas, siempre que los mismos revistan los requisitos de importan-cia y trascendencia; entendiendo por lo primero, que el asunto pueda dar lu-gar a un pronunciamiento novedoso o relevante en materia de Responsabilidades Administrativas; y, por lo segundo, que sea necesario sentar un criterio que trascien-da la resolución del caso, a fin de que sea orientador a nivel nacional5.2 Artículo 7, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.3 Artículo 14, segundo párrafo, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.4 Artículo 20, fracción II, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.5 Artículo 20, fracción III, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.


La Tercera Sección contará entre otras, además, con la facultad de fijar la jurisprudencia, en esta específica materia de Responsabilidades Administrativas, con la aprobación de cinco precedentes en el mismo sentido no interrumpidos por otro en contrario6.

Las Salas Especializadas en materia de Responsabilidades Administrativas, con las que contará la Tercera Sección tendrán, cada una de ellas, competencia res-pecto de las entidades que conformen las cinco circunscripciones administrativas, mismas que determinará el Pleno General a propuesta de la Junta de Gobierno y Administración, de acuerdo a estudios cualitativos y cuantitativos.

Las Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas serán las encargadas de conocer y resolver respecto de las faltas administrativas graves, investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación o por los Órganos Internos de control respectivos, ya sea que el procedimiento se haya iniciado por denuncia, de oficio o derivado de las auditorías practicadas por las autoridades competentes7.

Otra de sus facultades será la de imponer las sanciones que correspondan a los servidores públicos y a los particulares (personas físicas o morales), que inter-vengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de otro tipo de responsabilidades8.

Serán las encargadas de fincar a los responsables el pago de las cantidades por concepto de responsabilidades resarcitorias, las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al Patrimonio de los entes públicos federales, locales o municipales9.

Se concluye, entonces, que la razón principal de la expedición de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa es la de dotar al Tribunal de esta nueva competencia sancionadora en materia de responsabilidades admi-6 Artículo 20, fracción V, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.7 Artículo 38, apartado A), fracción I, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.8 Artículo 38, apartado A), fracción II, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.9 Artículo 38, apartado A), fracción II, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.



nistrativas, permitiendo así, el cambio de su estructura orgánica con la creación de la Tercera Sección y las Salas Especializadas en esta materia.

Lo que resulta un acierto que costó que el Tribunal perdiera su denomina-ción primigenia de Tribunal Fiscal ignorando, de esta manera, la razón de su ori-gen, pues como es bien sabido, la causa principal del establecimiento del Tribunal fue precisamente que los gobernados, los contribuyentes en específico, contaran con un medio de defensa ante los actos ilegales de las autoridades hacendarias, pues al surgir el amparo se le contempló, en forma exclusiva, con relación a los artículos constitucionales que regulan el Capítulo de las garantías individuales (derechos fun-damentales); por lo que si el Artículo 31 de la Constitución no forma parte de ese Capítulo, por mucho tiempo se estimó que las garantías por él reguladas (equi-dad y proporcionalidad), no eran susceptibles de ser impugnadas mediante el Juicio de Amparo.

Este criterio de improcedencia del Juicio de Amparo en contra de los im-puestos fue sostenido por el insigne jurista Ignacio L. Vallarta en 1879, en un voto respecto al amparo interpuesto por unas fábricas de hilados y tejidos, y perduró por muchos años.

Fue hasta 1925, durante la Quinta Época, cuando la Corte resolvió un ampa-ro en el que aceptó modificar el criterio prevaleciente hasta entonces, aportando así un cambio en las bases sobre la interpretación de los principios de proporcionali-dad y equidad en materia tributaria10.

Resultaría conveniente retornar a la anterior denominación de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ya que si se agregaron a la denominación original de Tribunal Fiscal de la Federación, los vocablos de Justicia Administrativa y con el tiempo se fue ampliando su competencia para conocer de resoluciones definitivas emitidas, no solo por las autoridades hacendarias, sino en general por otras autoridades pertenecientes a la Administración Pública Federal.

10 Góngora Pimentel, David Genaro, La lucha por el Amparo Fiscal, México, Porrúa, 2007, pp. 157 y 158.


Si bien el Derecho Fiscal es parte del Derecho Administrativo, esto no es causa suficiente para eliminar el vocablo fiscal de la denominación original del Tribunal.

Una razón más para la pertinencia de que continúe siendo válida la denomi-nación de Tribunal Federal de Justicia Fiscal es la aparición de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, a través de la reforma y adición del Artículo 18-B en el Código Fiscal de la Federación, el 5 de enero de 2004, encargada de la protección y defensa de los derechos e intereses de los contribuyentes en materia fiscal, pues esta, a través de los acuerdos conclusivos pone fin, mediante un convenio entre la autoridad y el contribuyente, cuando este último no está de acuerdo con los hechos u omisiones asentados en los actos de fiscalización previos a la determinación de algún crédito, constituyendo estos acuerdos conclusivos una forma de evitar el planteamiento de los juicios, ya sea de nulidad ante el Tribunal o de Amparo, ante los Juzgados de Distrito y podría llegarse a pensar (por los legos en la materia fis-cal) que el Tribunal ya no será competente para conocer las controversias de carác-ter fiscal y que solamente lo es la Procuraduría.

II. SUGERENCIAS DE CAMBIO

Del análisis de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, surgen ciertas inquietudes que invitan a la reflexión y a sugerir cambios o adicio-nes en esta Ley, como son las siguientes:

1°. Se estima que el cuarto párrafo del Artículo 1° de la Ley, está mal ubicado, pues se refiere a cuestiones procesales y no al funcionamiento, estructura orgánica o atribuciones de los órganos que integran el Tribunal, en la parte que establece: “… Las resoluciones que emita el Tribunal deberán apegarse a los principios de legalidad, máxima publicidad, respeto a los derechos humanos, verdad material, razonabilidad, proporcionalidad, presunción de inocencia, tipicidad y debido pro-ceso…”; luego, la previsión en comento debe ser incluida en el Artículo 1°, o en el correlativo 50, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,



pues son estos los que se refieren a los requisitos que deben llenar las resoluciones o sentencias que emita el Tribunal.

2°. Ante el crecimiento del Tribunal por la creación de múltiples Salas Re-gionales, se estima conveniente, así como en el Poder Judicial de la Federación11, se sugiere el establecimiento de una Visitaduría Judicial, que auxilie a los inte-grantes de Junta de Gobierno, en su labor de inspección y vigilancia del funcio-namiento de las Salas Regionales, así como para supervisar las conductas de sus integrantes.

Ello traería como consecuencia el descargar a los miembros integrantes de la Junta de Gobierno, de la ardua labor de visitar periódicamente a las distintas Salas Regionales dispersas por todo el territorio nacional, además de que propiciaría una mejor revisión, no solo estadística, sino también jurisdiccional, del funcionamiento de las Salas.

Como acontece en el Consejo de la Judicatura Federal, los visitadores no de-ben ser secretarios de acuerdos de los Magistrados integrantes de la Junta, sino fun-cionarios nombrados específicamente para el desempeño de esta labor, con previa capacitación para la realización de sus tareas.

3°. La Ley Orgánica en análisis, prevé en su Artículo 28, el carácter de las Salas Regionales y otorga una serie de denominaciones para diferenciar sus com-petencias, así las Salas Regionales que surgieron desde 1978, en que se regionalizó el Tribunal y se creó la Sala Superior, pasan a ser Ordinarias, a diferencia de las Especializadas, las Auxiliares y las Mixtas.

Es peyorativa la denominación de Ordinarias a las Salas que no conocen de los asuntos de las Especializadas, en virtud de que en primer término, estas últimas nacieron de las ahora denominadas Ordinarias, los Magistrados que integran las es-pecializadas, salvo algunas excepciones, integraban anteriormente Salas Ordinarias.

En segundo término, para ser Magistrado del Tribunal, se requiere cierto grado de especialización, según lo establece el Artículo 45, fracción VI, de la propia 11 Artículos 98 a 102, Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


Ley, al señalar como requisito para ser Magistrado del Tribunal, que se deberá con-tar, como mínimo, con ocho años de experiencia en materia fiscal, administrativa o en materia de fiscalización, responsabilidades administrativas, hechos de corrupción o rendición de cuentas; por tanto, todos los magistrados del Tribunal, que tienen el privilegio de ser designados, son especialistas debido a su experiencia.

En tercer término, la integración de una Sala Ordinaria da la impresión de que se encuentra formada por funcionarios menos capacitados o menos especiali-zados, lo que no coincide con la realidad, pues incluso los cambios de adscripción de los magistrados, ha generado que integrantes de una Sala Especializada pasen a formar parte de una Sala Ordinaria, lo que en forma alguna debe considerarse como un demérito o degradación.

Se estima por tanto, que las Salas Especializadas sean denominadas Salas con competencia específica y las Salas Ordinarias, sigan siendo Salas Regionales, sin demérito del grado de especialización de sus integrantes, que de por sí, todos ellos forman parte de un tribunal especializado.

4°. Por último y no por ello menos importante se plantea la necesidad inelu-dible de que en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa se contemple la creación de un órgano encargado de la defensa jurídica del servidor pú-blico, denominado Procuraduría de la Defensa Administrativa del Servidor Público.

Como quedó señalado en el apartado 1° de estas sugerencias, las resoluciones del Tribunal deben apegarse a ciertos principios, como lo es el del debido proceso, según el cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, tendientes a asegurar el resultado justo y equitativo dentro del proceso, a darle oportunidad de ser oído y a hacer valer sus pretensiones legítimas frente al juzgador, y el servidor público no debe ser excluido de esos derechos12.

Es desde luego en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde debe establecerse esta institución, sin embargo, nada impide que sea en la

12 Cabezut Uribe, Adriana y Villarreal de la Garza, Mayela, “La defensa administrativa del servi-dor público”, 75° aniversario de la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal. Obra conmemorativa, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, México, 2011. t. III, pp. 226 y ss.



Ley Orgánica del Tribunal donde se instituya y regule. Se cuenta con el anteceden-te de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, contemplada e introducida, por vez primera en 2004, en el Código Fiscal de la Federación, en su Artículo 18-B y en la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, que prevé en su Artículo 10, a la Procuraduría Agraria.

Si la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa lo cons-tituye como un órgano integrante del Sistema Nacional Anticorrupción, encar-gado de sancionar las faltas graves de los servidores públicos y sus resoluciones deben apegarse al principio de debido proceso, es entonces en ella donde debe contemplarse la creación de la Procuraduría de la Defensa Administrativa del Servidor Público.


III. FUENTES DE INFORMACIÓN

CABEZUT URIBE, Adriana y VILLARREAL DE LA GARZA, Mayela, “La defensa administrativa del servidor público”, 75° aniversario de la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal. Obra conmemorativa, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, México, 2011, t. III, pp. 226 y ss.

GÓNGORA PIMENTEL, David Genaro, La lucha por el Amparo Fiscal, México, Porrúa, 2007, pp. 157 y 158.

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Juicio Sumario

Adriana Cabezut Uribe

97Juicio Sumario

Juicio Sumario

Adriana CABEZUT URIBE1

El Juicio Sumario aparece por primera vez en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo el 10 de diciembre de 2010 y las disposiciones

que lo regulan entraron en vigor hasta el 7 de agosto del año siguiente; el propósi-to principal de su introducción fue la simplificación, agilización y abreviación del juicio contencioso administrativo, ya que se redujeron los plazos y su tramitación, desde la admisión de la demanda hasta su conclusión ante el Magistrado Instructor, con objeto de reducir el volumen de la carga de trabajo de las Salas Regionales, así como el tiempo de tramitación de los juicios.

Un juicio sumario se distingue del ordinario, por poseer determinadas carac-terísticas como son: la brevedad en su tramitación, ser un procedimiento concentra-do, verbal y se tramita con mayor fluidez, prescindiendo de algunas formalidades que acompañan al juicio ordinario2.

Estas son las características generales, sin embargo, no son aplicadas en el Juicio Sumario dentro de lo contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y regulado por los Artículos 58-1 a 58-15, pues no es verbal,

1 Magistrada de la Primera Sala Regional Noroeste del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciada en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, cuenta con la Espe-cialidad en Derecho Administrativo y Constitucional, así como la Maestría en Derecho, por la División de Posgrado de la Facultad de Derecho de la unam.

2 Pallares, Eduardo. Diccionario de Derecho Procesal Civil, 21ª. ed., México, Porrúa, 1994, pp. 462 y ss.


las formalidades y etapas continúan siendo las mismas, aunque sí se reducen los plazos para la presentación de la demanda, la contestación, sus ampliaciones, la formulación de alegatos y el dictado de la sentencia, a partir de que se declare el cierre de instrucción.

Con la publicación en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2017, del Decreto de modificaciones a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se introducen reformas para la tramitación del Juicio Sumario, muchas de las cuales hacen más clara su tramitación, y otras en cambio, se estima que no son muy afortunadas.

Dentro de estos cambios, resulta acertado que se haya suprimido la proce-dencia del Juicio Sumario en contra de resoluciones definitivas que se emiten en violación a una tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en materia de inconstitucionalidad de leyes o a una jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa3.

Se considera que tal señalamiento era completamente ocioso, pues práctica-mente permitía, desde la presentación de la demanda, predeterminar el sentido del fallo, por existir violación a la jurisprudencia.

Acertado también, es lo dispuesto en el último párrafo del Artículo 58-2, en relación a que el Magistrado Instructor, en todos los casos y en cualquier fase del procedimiento, mientras no haya quedado cerrada la instrucción, debe re-conducir el juicio en la vía correcta, debiendo realizar las regularizaciones que correspondan, siempre y cuando no impliquen repetir alguna promoción de las partes. Ello, en virtud de que, con frecuencia en los juicios se ofrecen y admiten pruebas periciales, cuyo desahogo requiere de características especiales de tiempo y/o lugar, que generan continuas dilaciones, por lo que el Magistrado Instructor se ve obligado a diferir constantemente la fecha de cierre de instrucción, y el otor-gamiento de esta atribución permite que la tramitación del juicio en sus diversas

3 Anterior Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, 2010, Artículo 58-2, ante-penúltimo párrafo.

99Juicio Sumario

etapas, se realice sin apresuramientos, los que pueden acarrear violaciones invo-luntarias al procedimiento.

En cambio, el que se hayan igualado los términos para la presentación de la demanda en los Juicios Sumario y Ordinario, se estima contrario al principio de agilidad y celeridad que caracteriza al Juicio Sumario, pues incluso a la autoridad (al parecer por una falta de técnica legislativa), solo se le otorgan quince días para contestar la demanda4 dentro del Juicio Sumario, contrariando además, los princi-pios de paridad procesal y el debido proceso.

Otro cambio que no se estima adecuado, es el de aumentar la cuantía de los asuntos que podrán conocerse a través de Juicio Sumario; en un principio, era pro-cedente este tipo de juicio respecto de las resoluciones definitivas cuyo importe no excediera de cinco veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal ele-vado al año al momento de su emisión y ahora, a partir del presente año, la cuantía se elevó a quince veces el salario mínimo. Esta modificación ha traído como conse-cuencia que, actualmente, la cantidad de Juicios Sumarios ha aumentado considera-blemente, casi un 75% más, en comparación con los Juicios Ordinarios.

Esta modificación ha acarreado que ahora, la carga de trabajo del Magistrado Instructor se incremente en proporciones desequilibradas con el volumen de asun-tos que tramita la Sala, lo que contraría el espíritu de colegiación con el que nació el Tribunal Fiscal de la Federación, y que ha sido una de las razones de su prestigio, pues sus resoluciones se han distinguido por su objetividad, imparcialidad y la alta calidad del debate en la discusión de los asuntos por los integrantes de la Sala.

La colegiación es preferible, pues justamente, el debate que se genera en el análisis, valoración y resolución de los asuntos, es el que enriquece los criterios sustentados por el Tribunal, incluso provee de mayor experiencia a sus magistra-dos, alentándolos al estudio y actualización constantes. Aunado a que evita la con-tradicción de criterios en una misma Sala.

4 Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, 2017, Artículo 58-4.


Se sugiere, entonces, retornar a la cuantía anterior con objeto de que el Tribunal no se convierta, como lo es el Tribunal Agrario, en un conjunto de Tribunales Unitarios, que trabajan como satélites de una Sala Superior. Lo ante-rior acarrea el riesgo de que el Tribunal sea absorbido (como se ha intentado ya en varias ocasiones) por el Poder Judicial Federal y una institución prestigiada y prestigiosa, que ha sobrevivido por más de 80 años, durante los cuales se ha dis-tinguido por el grado de excelencia de sus fallos, desaparezca solo por razones de importes monetarios.

101Juicio Sumario

FUENTES DE INFORMACIÓNPALLARES, Eduardo. Diccionario de Derecho Procesal Civil. 21ª. ed., México. Porrúa,

1994, pp. 462 y ss.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, 2010.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, 2017.

Ramón Ignacio Cabrera León

Situación constitucional de los Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

105Situación constitucional de los Magistrados

del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Situación constitucional de los Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Ramón Ignacio CABRERA LEÓN1

Con motivo de la reforma constitucional en materia anticorrupción de 20152, una de las instituciones que fueron modificadas por la misma, lo fue el enton-

ces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no solo cambió de

denominación por la actual, Tribunal Federal de Justicia Administrativa (tfja), sino que tuvo varios y trascendentes cambios, en gran medida, como parte de su papel de integrante del Sistema Nacional Anticorrupción.

Entre los cambios de mayor impacto del tfja podemos referir, entre otros que se desprenden del texto de la fracción XXIX-H del Artículo 73 de la Constitución Política Federal, los siguientes:

a) El de su naturaleza jurídica. El tfja pasó de ser un tribunal administrativo, es decir, ajeno a la estructura del Poder Judicial Federal y dentro de la órbita de la estructura de competencia del Poder Ejecutivo, a un órgano constitucional autónomo de los poderes del Estado federal mexicano;

b) El de su competencia. El tfja amplió su competencia, al dejar de ser solo un órgano jurisdiccional de revisión de actos y omisiones de la Admi-

1 Profesor de Derecho Administrativo I y II en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (itesm) y Magistrado de la Sala Especializada en Materia de Propiedad Intelec-tual del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

2 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015.

106 Ramón Ignacio Cabrera León

nistración Pública, a ser, también, un tribunal sancionador y que finca responsabilidades económicas, en casos graves de corrupción, tanto de servidores públicos como de particulares; y

c) El de su integración. Específicamente, la Constitución señala que el tfja funcionará en Pleno y en Salas Regionales, el primero integrado ahora por 16 magistrados (antes eran 13) y por magistrados de Sala Regional.

Ahora bien, ya enfocados en el tema del presente artículo; un precepto trascendente para el mismo, en razón del impacto que tiene sobre los magis-trados nombrados con antelación a la entrada en vigor de la reforma, lo cons-tituye el Octavo Transitorio del Decreto de reformas constitucionales de mayo de 2015. Este dispuso, en la parte conducente contenida en su párrafo primero, que: “Los Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que hayan sido nombrados a la fecha de entrada en vigor de la ley a que se refiere la fracción XXIX-H, del Artículo 73, de esta Constitución, continuarán como Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa por el tiem-po que fueron nombrados”.

Por lo tanto, podemos afirmar que los nombramientos de magistrados, tanto de Sala Superior como de Salas Regionales, vigentes hasta antes de la extinción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, fueron reconducidos para per-mitirles continuar ejerciendo sus cargos como integrantes del transformado tfja.

En tal virtud analizaremos, sin distingo alguno, bajo una misma visión y marco constitucional, el régimen de los magistrados del tfja.

Lo primero que habrá de señalarse es que los magistrados del tfja son servi-dores públicos que están relacionados con el Estado federal mexicano a partir del cargo público que ocupan, por lo tanto la naturaleza jurídica de su relación es de tipo administrativo y no así laboral.

Cabe apuntar que el propio régimen transitorio de la reforma constitucional, específicamente en sus disposiciones Novena y Décima, distinguió el tratamiento



a seguir en el caso del traspaso de los recursos humanos en general y trabajadores de base en lo particular, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa al nuevo tfja.

Lo segundo a destacarse es que sus cargos tienen el carácter de nombramien-tos de Estado, pues para el perfeccionamiento de los mismos tienen que confluir la voluntad de dos poderes, la unipersonal del Presidente de la República, quien los designa, y la del Legislativo, a través del Senado y, en su caso, de su Comisión Permanente.

Finalmente, el otro aspecto que toca la reforma, no expresa pero sí tácitamen-te, a los nombramientos de los magistrados del tfja, es el régimen de responsabili-dades consagrado en el Título Cuarto de la Constitución Federal.

Sobre ese particular observamos que sí hay un cambio radical en este punto específico, el cual analizaremos a continuación.

En tanto que el extinto Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa era un tribunal administrativo, sus titulares, es decir, los magistrados integrantes del mismo –de Sala Superior y de Salas Regionales–, si bien entraban en el concepto de servidores públicos a que aludía el texto del primer párrafo del Artículo 108, en tanto que ocupaban un cargo de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal3, no se ubicaban en ninguno de los casos que dan lugar al catálogo de car-gos descritos en el párrafo primero del Artículo 110 constitucional.

Esto daba lugar a que los magistrados del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa únicamente fueran sujetos de algunas de las responsabilidades a que alude el Título Cuarto de la Constitución Federal, a saber: de las respon-sabilidades administrativas, civiles y penales. Pero, no los hacía sujetos de res-

3 Los tribunales administrativos, si bien tienen autonomía “legal” para ejercer su jurisdicción, su ubicación en las órbitas de los poderes se encuentra en la del Poder Ejecutivo, del cual son formalmente dependientes. Ahora bien, como todo el aparato que auxilia al Ejecutivo Federal –que en el caso mexicano es unipersonal, por disposición del Artículo 80 de la Constitución Federal– se ubica en la Administración Pública, luego entonces tendríamos que situarlos como partes de la misma.

108 Ramón Ignacio Cabrera León

ponsabilidad política, pues no formaban parte del catálogo de servidores públicos contenido en el Artículo 110 de la Constitución Federal, que es el que regula el juicio político.

Ahora bien, a partir de la transformación del tfja, en un órgano con auto-nomía ya no “legal” sino ahora “constitucional”, derivada de la reforma a la Carta Magna de mayo de 2015, los miembros del mismo cambiaron su situación para ser considerados como servidores públicos en términos del Artículo 108 de la Constitu-ción Federal, y podríamos referir que se trata de altos servidores públicos al ubicarse en el supuesto de que: “…se reputarán como servidores públicos a …los de los orga-nismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones”.

En tanto que, dada la transformación de la naturaleza jurídica del tfja, sus magistrados integrantes ahora sí se ubican, también, dentro del catálogo de servi-dores públicos a que alude el Artículo 110 de la Constitución Federal, cuyo pri-mer párrafo en lo conducente refiere que: “Podrán ser sujetos de juicio político los …integrantes de los órganos constitucionales autónomos…”

Finalmente, es de señalarse que respecto al régimen de responsabilidades administrativas, civiles y penales de los integrantes, tanto del extinto Tribunal Fe-deral de Justicia Fiscal y Administrativa como los del actual tfja, el mismo no fue modificado con motivo de la reforma constitucional de mayo de 2015.



FUENTES DE INFORMACIÓN

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Secretaría de Gobernación, 21ª. ed., 2014.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Secretaría de Gobernación, 22ª. ed., 2016.

Héctor Carrillo Maynez

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.En los plazos a las partes, ¿existe igualdad procesal?

113Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

En los plazos a las partes, ¿existe igualdad procesal?

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. En los plazos a las partes, ¿existe igualdad procesal?

Héctor CARRILLO MAYNEZ1

SUMARIOI. Introducción. II. Problemas en la instrucción del juicio conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. III. Plazo para que se presente la demanda y para que sea contestada. IV. Plazo para ampliar demanda y para contestar la ampliación. V. Plazo para formular alegatos. VI. Plazo para cumplir requerimientos del Magistrado Instructor. VII. Plazo para presentar el recurso de reclamación. VIII. Plazo para interponer y rendir informe en la queja. IX. Conclusiones finales y recomendaciones. X. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

Como todo jurista lo sabe, no hay ley perfecta. En efecto, todas las leyes tie-nen lagunas, son obscuras o simplemente son imperfectas, lo que obliga a

interpretarlas en las diversas modalidades que establece la doctrina. Al elaborar la norma, el legislador en ocasiones incurre en deficiencias o imprecisiones, pero en muchas otras no, simplemente no es capaz de prever todas las hipótesis, situaciones y consecuencias que se pueden presentar en la aplicación de la norma; al respecto Margáin Manautou señala: “Cuando el legislador ignora o no quiere escuchar la doctri-na, seguro fracaso tendrá, la legislación que pone en vigor. Igualmente cuando el legisla-dor pretende incorporar novedades tributarias de otros países, olvidando asomarse por la 1 Magistrado Presidente de la Segunda Sala Regional del Norte Centro II del Tribunal Federal de

Justicia Administrativa.

114 Héctor Carrillo Maynez

experiencia que ellos pasaron, fuertes y graves problemas se tendrán…”2. El legislador tiene como tarea fundamental el que la legislación que emita sea justa y equitativa y, aunque no perfecta porque no hay ley perfecta, lo más cercana a la perfección. No obstante, las leyes contienen imprecisiones, lagunas o desigualdades, que las hacen injustas.

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no puede ser la excepción, como toda ley tiene imperfecciones, tan es así que, con frecuencia, en los últimos tiempos se ha modificado por el legislador, con el fin de hacer mejoras en el procedimiento contencioso administrativo federal. Gabino Fraga, al referirse al contencioso administrativo material sostiene: “…surge cuando hay controversia con motivo de un acto administrativo entre un particular afectado por él, y la administra-ción que lo ha realizado. Necesitamos, por tanto, examinar el acto que provoca la contención y las partes que en ella figuran”3.

Asimismo, Sánchez Gómez define al acto, el cual es objeto de impugnación en el procedimiento contencioso administrativo, como una manifestación de vo-luntad que conforme a Derecho debe realizar una autoridad administrativa com-petente en la esfera de sus atribuciones legales y agrega: “…y que tiende a crear, reco-nocer, confirmar, modificar o extinguir derechos y obligaciones en interés de la satisfacción de necesidades colectivas, sobre todo para lograr la eficiente prestación de servicios públicos que están a cargo del Poder Ejecutivo del Estado”4.

Ahora bien, como es de nuestro conocimiento, en el año 2016, concretamente el 13 de junio, se publicó la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, introduciendo diversas modificaciones, entre otras, a algunos de los plazos previstos en la Ley, con el objetivo de agilizar la instrucción del juicio que, como lo señala Gonzalez Pérez: “La instrucción del procedimiento tiende a pro-porcionar los elementos necesarios para que pueda dictarse resolución…”5. En la actua-2 Margáin Manautou, Emilio, Introducción al estudio del Derecho Tributario mexicano, 20ª. ed., México,

Porrúa, 2008, p. 21.3 Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, 45ª. ed., México, Porrúa, 2016, p. 444.4 Sánchez Gómez, Narciso, Primer curso de Derecho Administrativo, 5ª. ed., México, Porrúa, 2009, p. 333.5 González Pérez, Jesús, Procedimiento Administrativo Federal, 4ª. ed., México, Porrúa-IIJ-unam,

2006, Serie G: Colección de Estudios Doctrinales, p. 146.



lidad podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que no obstante las diversas y múltiples reformas que ha sufrido la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lejos de hacerla más comprensible y sencilla, se ha complicado su entendimiento, y como consecuencia su aplicación, y para ejemplificar lo anterior, basta citar que actualmente existen diversos juicios para impugnar los actos de la autoridad, algunos obligatorios, siendo los siguientes: Juicio Ordinario en la for-ma Tradicional (en papel) o en Línea por Internet; Juicio Sumario, en la forma Tradicional o en Línea; Juicio de Lesividad, aunque este solo puede hacerlo va-ler la autoridad, y por lo tanto, es obligatoria la modalidad en Línea, salvo que el particular demandado, opte por el Juicio Tradicional; y el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo en el que se observarán especialmente los principios de oralidad y celeridad, este último que después del mes de junio de 2017 podrá ser promovido como lo dispone la Ley6; todos con sus propias reglas y plazos que los diferencian unos de otros, los que hacen difícil entenderlos y se convierten en verdaderas tram-pas procesales.

Al respecto Corripio Moreno señala que en el año 2006, con la pretensión de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa impartiera justicia más eficazmente, entró en vigor la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y agrega: “…sin embargo, con la entrada en vigor de dicha Ley, se re-quieren más cambios positivos en cuanto a solución de conflictos entre los particulares y la Administración Publica, puesto que en la misma se señala que el juicio se tramitará en las vías ordinaria y sumaria; como juicio tradicional y como juicio en línea”7. Sobre el referi-do Juicio de Lesividad, Reyes Altamirano expone: “…como la autoridad fiscal tiene el carácter de demandante, entonces la demanda siempre se presentará en línea, por mandato 6 Artículos Primero y Tercero Transitorios de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Ad-

ministrativo, en reforma publicada el 27 de enero de 2017. 7 Corripio Moreno, Rosa María, “Estudio Comparativo del Derecho Procesal y Administrativo

Federal en el Derecho mexicano”, en Hallivis Pelayo, Manuel Luciano, Salgado Loyo, Alfredo y Sánchez Hernández, Alejandro (coords.), Derecho Administrativo, Responsabilidad Patrimonial del Estado, Procedimiento Administrativo, México, 2011, 75° Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, Obra Conmemorativa, t. III, p. 359.


del primer párrafo del artículo 13, LFPCA, en relación con el artículo 53-C, LFPCA, sin embargo, si el particular al contestar la demanda optare por contestar la demanda por la vía tradicional, entonces el juicio se seguirá de esa forma…”8.

Dentro de este contexto de complejidad, no debemos olvidar que los recur-sos administrativos previstos en el Código Fiscal de la Federación, también su-frieron reforma hace algunos años, ante las inconveniencias que presentaba que existieran tres recursos administrativos ante la autoridad, como lo era el de nulidad de notificaciones, de oposición al procedimiento administrativo de ejecución y el de revocación y actualmente, en virtud de dichas reformas, en fase administrativa el de revocación es el único recurso, aunque ahora también se prevé el de revocación exclusiva de fondo9, y se pueden impugnar todos los actos, facilitando de sobre-manera la impugnación por los particulares, por lo que no se explica que el juicio contencioso administrativo federal haya seguido tratamiento no solo diferente sino contrario, pero toda vez que este no es nuestro tema, solo se enuncia el problema y pudiera ser objeto de otro trabajo de investigación. Como el tema pudiera ser demasiado extenso, dadas las diversas etapas en que pudiera presentarse alguna desigualdad para las partes que afectara sus defensas durante el desarrollo del pro-cedimiento contencioso, el mismo se delimita a los diversos plazos que se prevén para las partes en el desarrollo de la instrucción del juicio contencioso administra-tivo en sus modalidades de Ordinario Tradicional y Ordinario en Línea, y Sumario Tradicional y Sumario en Línea, aunque alguna parte de la doctrina se manifieste en contra del establecimiento de plazos para impugnar los actos administrativos, como López Olvera que sostiene: “El establecimiento de plazos para interponer la demanda es contrario al principio de legalidad del obrar administrativo...”10.

8 Reyes Altamirano, Rigoberto, Juicio en Línea y Juicio Sumario en Materia Fiscal, México, Tax Edi-tores, 2011, p. 54.

9 Artículos 116 al 133-G del Código Fiscal de la Federación.10 López Olvera, Miguel Alejandro, “Retos y reflexiones sobre la justicia administrativa local”,

en Béjar Rivera, Luis José (coord.), Derecho Administrativo, perspectivas contemporáneas, México, Porrúa-Universidad Panamericana, 2010, p. 325.



El presente trabajo de investigación tiene como objetivo general analizar la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, en los plazos que otorga a las partes en diversas etapas procesales en que intervienen en la impug-nación del acto administrativo que le causa un agravio o lesiona sus intereses, con el fin de determinar si es equitativa o no y por tanto, justa o no para las partes que intervienen en el juicio. La investigación es esencialmente documental y se apoya en el análisis comparativo de la legislación, tesis y jurisprudencia, la opinión de al-gunos autores y en la propia experiencia del autor. El presente trabajo se compone de los temas desarrollados a continuación.

II. PROBLEMAS EN LA INSTRUCCIÓN DEL JUICIO CONFORME A LA LEY FEDERAL DE

PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En la instrucción del juicio contencioso administrativo federal se presentan un sin-número de situaciones que dificultan el dictado de acuerdos, autos, proveídos y resoluciones que obligan al juzgador a innovar ante las lagunas e imperfecciones de la norma, con el inminente riesgo de que al dictarlos ocasione diversos y graves perjuicios en detrimento de las partes. En ocasiones, cuando ya existe jurispruden-cia o tesis que interpreta la norma deficiente o irregular, el dictado de los acuerdos y resoluciones se guía por dichos criterios y en este caso, existe cierta uniformidad y consenso en la aplicación de la norma, reduciendo o eliminando el perjuicio a las partes que intervienen en el mismo; pero con frecuencia la norma deficiente aún no ha sido interpretada y así, ante la diversidad de criterios, según cada juzgador, la norma se aplica en variadas y múltiples formas que genera incertidumbre y, por supuesto, ocasiona daños a las partes, por falta de un debido proceso que afecta sus defensas, tal como se experimentó recientemente en el Juicio Sumario, cuando se establecía el plazo de 15 días para presentar su demanda y que motivó el desecha-miento de innumerables demandas, ante la falta de certeza de cuál juicio procedía, si el Sumario de plazos reducidos, que era obligatorio, o el Juicio Ordinario con plazos normales y que preveía el plazo de 45 días; afortunadamente al uniformarse el plazo


de presentación de demanda de ambos juicios a 30 días, en la reciente reforma publi-cada el 13 de junio de 2016, el problema ha sido resuelto en ese sentido.

Así pues, cuando la norma empieza a aplicarse y surgen los problemas de interpretación y exacta aplicación, es cuando se determina la necesidad de clarifi-car el sentido de la misma, lográndose, en muchos de los casos, a través de criterios reiterados de los tribunales en la interpretación llevada a cabo o incluso, a través de nuevas reformas realizadas por el propio legislador, como ocurrió en el caso comentado del plazo para presentar la demanda en el Juicio Sumario.

Una de las injusticias que con frecuencia se presentan en las legislaciones pro-cesales es la inequidad o desigualdad que existen durante las etapas procesales en detrimento de los contendientes trascendiendo a las formalidades esenciales del procedimiento que, a decir de Servando J. Garza: “…constituyen los principios rectores de la técnica procesal, que permite a las partes aportar sus defensas y pruebas adecuadas”11. Y Sánchez Gómez, sobre dichas formalidades esenciales del procedimiento, afirma que deben respetarse en la tramitación y resolución de los recursos administrativos y del juicio contencioso administrativo, y sostiene “… son los medios de defensa legal ordinarios que han sido creados a favor del gobernado, para impugnar los actos, resoluciones o procedimientos administrativos que lesionen sus derechos y que no se ajusten al principio de legalidad…”12.

Dentro de este contexto, en respeto a la garantía del debido proceso e igual-dad procesal que debe existir en el procedimiento, a continuación analizaremos los plazos que el legislador ha previsto para las partes en la presentación o for-mulación de algunas de sus promociones, durante las diversas etapas que presen-ta el juicio contencioso administrativo federal, en sus modalidades de Ordinario Tradicional, Ordinario en Línea, Sumario Tradicional y Sumario en Línea, que son los más importantes según lo reflejan los números de los juicios que son iniciados, con el fin de determinar si existe igualdad procesal entre las partes o si se causa un agravio a las mismas.11 Garza, Servando J., Las garantías constitucionales en el Derecho Tributario mexicano, México, Tribu-

nal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Colección de Obras Clásicas, 2002, t. II, p. 21.12 Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 381.



III. PLAZO PARA QUE SE PRESENTE LA DEMANDA Y PARA QUE SEA CONTESTADA

Este plazo es sumamente importante, porque son los días hábiles con que cuenta el actor para presentar su demanda, dando inicio al proceso ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y en ella formula sus agravios o conceptos de impugnación en contra del acto de autoridad que le fue notificado y que está pretendiendo anular. González Pérez y Vázquez Alfaro manifiestan que, por ser la demanda el acto típico y ordinario de iniciación del proceso, en la misma se formula la pretensión procesal, “…De aquí que la doctrina procesal considere la demanda no solo como acto de iniciación del proceso, sino como manifestación o ejercicio de la acción”13. Si no presenta su demanda en el plazo de ley, salvo algunas excepciones, como cuando se impugna la resolución negativa ficta o no se conoce el acto en donde no existe un plazo cierto para impug-nar, el particular a quien se le notificó el acto lo habrá consentido tácitamente y ten-drá plena validez con todas sus consecuencias legales. Monroy Mendoza, al referirse a la referida resolución negativa ficta, señala: “…constituye una de las soluciones dadas al llamado silencio administrativo y que consiste en estimar que transcurrido el término legal, si la autoridad no ha emitido resolución expresa por escrito, se considera que resolvió nega-tivamente una instancia o petición hecha por el particular”14. Al presentar la demanda el actor deberá manifestar su opción de la vía y si no manifestó su opción se entenderá que eligió tramitar el juicio en la vía Tradicional (papel) y no en Línea (Internet), este último fue implementado para agilizar los trámites del juicio, puesto que, como lo afirma Jiménez Illescas “…las demandas y demás promociones no se tendrán que presentar físicamente en la oficialía de partes correspondiente o depositar en las oficinas de correo del domicilio de los particulares, sino mediante el acceso al Sistema de Justicia en Línea por medio de Internet, con el cual se podrán enviar esas promociones en cuestión de segundos”15.

13 González Pérez, Jesús y Vázquez Alfaro, José Luis, Derecho Procesal Administrativo mexicano, 3ª. ed., México, Porrúa-IIJ-unam, 2005, t. I, p. 221.

14 Monroy Mendoza, Luis Gabriel, Manual del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, México, Tax Editores, 2002, p. 198.

15 Jiménez Illescas, Juan Manuel, El Juicio en Línea, procedimiento contencioso administrativo federal, México, Dofiscal, 2009, pp. 57 y 58.


Asimismo, si la autoridad no contesta la demanda dentro del plazo que por ley se dispone, habrá precluido su derecho para presentar su contestación, y por ende, para defender la validez o legalidad del acto de autoridad, aunque la falta de contestación solo produce el efecto de tener por ciertos los hechos mas no el derecho, como se desprende del Artículo 19 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y aun estos hechos, que se tienen por ciertos cuando la autoridad omite refutarlos tienen salvedad, cuando por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados. Cuando se impugna la negativa ficta, la autoridad al contestar la demanda debe expresar los fundamentos y motivos de la misma y cuando el actor desconoce los actos que impugna, la autoridad en su contestación a la demanda debe dárselos a conocer. Con la presentación de la de-manda y con la contestación a la misma, en la mayoría de los casos se configura la litis, salvo contadas excepciones, como cuando se impugna la negativa ficta, pues en este caso, como ya se expuso, los fundamentos y motivos de dicha resolución negativa ficta se dan a conocer por la autoridad al contestar la demanda y el actor está en aptitud de impugnarlos hasta la ampliación de demanda. Vicchi, al hablar sobre la traba de la litis señala: “Con los escritos de interposición del recurso, o de la demanda, y su contestación por parte del fisco, quedan fijadas las cuestiones bajo juzga-miento, que no pueden ser otras, que las contempladas en la resolución recurrida”16. Por su parte, Margáin Manautou, dice que la litis se constituye con los agravios que el inconforme expone en contra del contenido de la resolución combatida y la auto-ridad que lo resuelve está obligada a constreñirse a los puntos que constituyen la litis, “…por lo que no puede ir más allá de lo expuesto en el acto recurrido y de los agra-vios que recoge el escrito que lo impugna, que conforman los puntos a resolver. Sostener lo contrario sería acabar con la seguridad jurídica, introducir la incertidumbre”17. Por eso 16 Vicchi, Juan Carlos, “Tribunal Fiscal de la Nación, estructura y procedimiento recursivo ante

el mismo”, en Hallivis Pelayo, Manuel Luciano, Salgado Loyo, Alfredo y Sánchez Hernández, Alejandro (coords.), El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y el procedimiento conten-cioso administrativo, medidas cautelares, México, 2011, 75° Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, Obra Conmemorativa, t. V, p. 93.

17 Margáin Manautou, Emilio, El recurso administrativo en México, 8ª. ed., México, Porrúa, 2008, p. 235.



es muy importante que en estas etapas procesales el legislador otorgue a ambas partes los mismos plazos para presentar sus acciones y excepciones que conforman la litis, con el fin de que exista igualdad procesal, lo que será objeto de análisis en el punto siguiente. García Máynez sostiene: “Tanto la demanda como la contestación o defensa tienden a un mismo fin: la emisión de la sentencia o, lo que es igual, la aplicación del derecho objetivo al caso singular, para el esclarecimiento de una situación jurídica incierta o controvertida…”18. Por su parte, Kaye señala: “El escrito en que el demandado contesta el traslado de la demanda y da respuesta a esta, se denomina contestación de demanda que es, además, el documento con el que propiamente se fija la controversia e inicia el juicio”19; con-cepto con el cual no estamos totalmente de acuerdo, en tanto que el juicio no inicia con la contestación de demanda, ya que si bien pudiera fijar la litis como lo afirma el autor, el juicio inició con la presentación de demanda, como ya quedó expuesto, aun y cuando la demandada no conteste la demanda, en cuyo caso habrá precluido su derecho para hacerlo, pero el juicio continuará con sus siguientes etapas procesales hasta el dictado de la sentencia correspondiente.

1. Plazos para la presentación de demanda y para la contestación previstos en el Juicio Ordinario Tradicional y en el Juicio Ordinario en Línea

En el Juicio Ordinario, en sus modalidades Tradicional y en Línea, el plazo para pre-sentar la demanda está previsto en el Artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el cual mandata que el demandante podrá presentar su demanda, mediante juicio en la vía Tradicional, por escrito ante la Sala Regional competente o, en Línea, a través del Sistema de Justicia en Línea dentro del plazo de treinta días en los diversos supuestos que señala. Respecto a los plazos en el Juicio en Línea, Juárez Cacho expresa: “Los plazos son los mismos que el juicio tradi-cional y solo podrán interrumpirse por el tiempo que dure la falla del sistema en línea, la que deberá constar en acuerdo en el expediente electrónico que compute el nuevo término”20.18 García Máynez, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, 56ª. ed., México, Porrúa, 2004, p. 248.19 Kaye, Dionisio J., Nuevo Derecho Procesal Fiscal y Administrativo, 3ª. ed., México, Themis, 2010, p. 487.20 Juárez Cacho, Ángel, El juicio contencioso administrativo federal y la defensa fiscal en la jurispruden-

cia, el trámite del nuevo Juicio en Línea, México, Raúl Juárez Carro, 2010, p. 35.


Asimismo, el plazo para que la autoridad conteste la demanda está conteni-do en el Artículo 19 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administra-tivo, en el que se establece que, admitida la demanda, se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la conteste dentro de los treinta días siguien-tes a aquel en que surta efectos el emplazamiento.

De los preceptos analizados se desprende que el plazo para presentar la de-manda y para contestar la misma, dentro del Juicio Ordinario Tradicional y Or-dinario en Línea, es el plazo de treinta días para ambas partes, por lo que en este apartado encontramos igualdad procesal entre ellas.

2. Plazos para la presentación de demanda y para la contestación previstos en el Juicio Sumario Tradicional y en el Juicio Sumario en Línea

El juicio en la vía Sumaria, por el contrario, no es opcional como sí lo es el Juicio Ordinario, pues la parte actora está obligada a seguir esa modalidad en los supues-tos que proceda, en términos del Artículo 58-2 de Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es decir, cuando se impugnen resoluciones definiti-vas cuyo importe no exceda de quince veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, elevado al año al momento de su emisión, (antes de la reforma publicada el 13 de junio de 2016, era de solo cinco veces el salario mínimo) y siem-pre que se trate de alguna de las resoluciones definitivas siguientes: las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, por las que se fije en cantidad líquida un crédito fiscal; las que únicamente impongan multas o sanciones, pecuniaria o restitutoria, por infracción a las normas administrativas fe-derales; las que exijan el pago de créditos fiscales, cuando el monto de los exigibles no exceda el importe citado; las que requieran el pago de una póliza de fianza o de una garantía que hubiere sido otorgada a favor de la Federación, de organismos fiscales autónomos o de otras entidades paraestatales de aquella, o las recaídas a un recurso administrativo, cuando la recurrida sea alguna de las consideradas en los supuestos anteriores y el importe de esta última, no exceda el antes señalado.



Ahora bien, tratándose del Juicio Sumario, la demanda deberá presentarse dentro de los treinta días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de la resolución impugnada, de conformidad con las disposiciones de esta Ley ante la Sala Regional competente. A este respecto, debemos señalar que este plazo fue modifica-do en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de junio de 2016, pues antes solo era de quince días, es decir, el plazo fue ampliado en beneficio del demandante.

Por lo que se refiere a la contestación de demanda, el Artículo 58-4 de la misma Ley, dispone que una vez admitida la demanda, se correrá traslado al demandado para que la conteste dentro del término de quince días y emplazará, en su caso, al tercero, para que en igual término, se apersone en juicio. En este aspecto, la reforma sufrida por la Ley en estudio no modificó el plazo de la autoridad para contestar la demanda y del tercero para que se apersone al juicio, se mantuvo el de quince días.

Por lo expuesto, en el Juicio Sumario existe una clara desigualdad para la parte demandada, pues mientras el actor dispone de treinta días para interponer su demanda, a la parte demandada solo se le concede el término de quince días, para que la misma sea contestada.

IV. PLAZO PARA AMPLIAR DEMANDA Y PARA CONTESTAR LA AMPLIACIÓN

En los Juicios Ordinarios y en los Juicios Sumarios, en ambas modalidades, Tradi-cional y en Línea, el actor puede ampliar su demanda en las hipótesis y supuestos que prevé la Ley. No obstante, es importante señalar que en el Capítulo XI de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que contiene las reglas a las que debe sujetarse el juicio en la vía Sumaria, en ningún artículo se alude ex-presamente a la resolución negativa ficta, lo que genera una aparente incertidumbre sobre si esta puede impugnarse en esa vía o no; al respecto, el suscrito estima que sí procede la vía Sumaria, en tanto que el Artículo 58-1 de la citada Ley, establece que el juicio contencioso administrativo federal se tramitará y resolverá en la vía Su-maria, de conformidad con las disposiciones específicas que se establecen en este


Capítulo y, en lo no previsto, se aplicarán las demás disposiciones de esta Ley, es decir, le resultan aplicables las disposiciones del Juicio Ordinario, aunque obser-vando indefectiblemente los principios de simplificación y abreviación que carac-terizan a la vía Sumaria. Además, el Artículo 58-6 de la Ley en estudio, dispone que el actor podrá ampliar la demanda, en los casos a que se refiere el Artículo 17 de esta Ley, siendo que este alude, en la fracción I, a la resolución negativa ficta, por lo que no cabe ninguna duda de que en el Juicio Sumario sí es impugnable la resolución negativa ficta.

Ahora bien, como ya se señaló, el actor puede ampliar su demanda en los su-puestos que prevé el Artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a saber: cuando se impugne una resolución negativa ficta; contra el acto principal del que derive la resolución impugnada, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación; en los casos previstos en el Artículo 16 de la propia Ley; cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del Artículo 22, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda; y, cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimien-to del juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda.

En estos casos, al ampliar la demanda, el actor puede formular agravios contra el acto impugnado, adicionales a los ya planteados en su escrito inicial de demanda, por lo que el actor, en estos casos, tiene una doble oportunidad para for-mular sus conceptos de impugnación, lo que tiene una evidente justificación, pues en estos supuestos el actor está imposibilitado para elaborar sus agravios desde el escrito inicial de demanda al desconocer los actos.

Veamos los plazos que la Ley establece para que la parte actora formule su ampliación de demanda, tanto en la vía Ordinaria como en la vía Sumaria.



1. Plazo para ampliar la demanda en el Juicio Ordinario Tradicional y en el Juicio Ordinario en Línea

El Artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo es-tablece que se podrá ampliar la demanda, dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación.

Asimismo, el Artículo 19 de la misma Ley, en relación a la ampliación de de-manda, establece que el plazo para contestar la ampliación de la demanda será de diez días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación.

A este respecto, debemos señalar que este plazo fue modificado en la refor-ma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de junio de 2016, pues antes de la reforma era de 20 días, es decir, el plazo fue reducido para dar celeridad a la fase de instrucción del juicio.

En la fase de ampliación de demanda, dentro del Juicio Ordinario, también encontramos igualdad procesal, pues el demandante tiene el término de diez días para presentar su ampliación y la autoridad, el mismo término de diez días para contestar la ampliación de demanda.

2. Plazo para ampliar la demanda en el Juicio Sumario Tradicional y Juicio Sumario en LíneaSobre el Juicio Sumario, el Artículo 58-6 de la Ley, dispone que el actor podrá am-pliar la demanda, en los casos a que se refiere el Artículo 17 de esta Ley, en un plazo de cinco días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del auto que tenga por presentada la contestación.

Asimismo, establece que la parte demandada o en su caso el tercero, contes-tarán la ampliación a la demanda, en el plazo de cinco días siguientes a que surta efectos la notificación de su traslado.

De igual manera, en el Juicio Sumario, en la etapa de ampliación de deman-da, también encontramos igualdad procesal, pues el demandante tiene el término


de cinco días para presentar su ampliación y la autoridad el mismo término de cinco días para contestar la ampliación de demanda.

V. PLAZO PARA FORMULAR ALEGATOS

Antes de que se dicte el cierre de instrucción, el Magistrado Instructor debe otor-gar término a las partes para que formulen sus alegatos correspondientes, sin que se puedan formular nuevos y diversos agravios en los mismos y, por ende, sin que se pueda ampliar o variar la litis, fijada en los acuerdos de admisión a la demanda o de admisión a la ampliación a la demanda, en su caso; deben ser alegatos de bien probado, tal y como lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación21. Los alegatos presentados en tiempo deberán ser considerados al dic-tar sentencia, de lo contrario, existirá una violación de procedimiento que deja sin defensa a la parte que los formuló.

Al vencer el plazo de formulación, con alegatos o sin ellos, quedará cerrada la instrucción del juicio, sin necesidad de una declaratoria expresa, y a partir del día siguiente empezarán a computarse los plazos previstos en el Artículo 49 de la Ley, es decir, para formular proyecto y dictar sentencia.

1. Plazo para alegatos previsto en el Juicio Ordinario Tradicional y en el Juicio Ordinario en LíneaRespecto del término para formular alegatos, el Artículo 47 dispone que el Ma-gistrado Instructor, cinco días después de que haya concluido la sustanciación del juicio y/o no existiere ninguna cuestión pendiente que impida su resolución, no-tificará a las partes que tienen un término de cinco días para formular por escrito alegatos de bien probado.

A este respecto, debemos señalar que este párrafo fue modificado en la refor-ma publicada en el Diario Oficial de la Federación del día 13 de junio de 2016, pues antes de la reforma el mismo establecía que el Magistrado Instructor, diez días des-

21 Tesis 2a./J. 169/2016, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 37, t. I, diciembre de 2016, p. 748 (Número de registro 2013283).



pués de que haya concluido la sustanciación del juicio y no existiere ninguna cues-tión pendiente que impida su resolución, notificará por lista a las partes que tienen un término de cinco días para formular alegatos de lo bien probado por escrito, por lo que con la reforma el termino después de que haya concluido la sustanciación del juicio se redujo de diez a cinco días.

Como se observa, para los alegatos en el Juicio Ordinario se prevé en re-lación con ambas partes el plazo de cinco días, por lo que en este aspecto existe igualdad procesal.

2. Plazo para alegatos previsto en el Juicio Sumario Tradicional y en el Juicio Sumario en Línea

Sobre el plazo para formular alegatos en el Juicio Sumario, el Artículo 58-11 de la Ley, establece que las partes podrán presentar sus alegatos antes de la fecha seña-lada para el cierre de la instrucción.

De igual manera, el Artículo 58-12 prevé que en la fecha fijada para el cierre de instrucción, el Magistrado Instructor procederá a verificar si el expediente se en-cuentra debidamente integrado, supuesto en el que deberá declarar cerrada la ins-trucción; en caso contrario, fijará nueva fecha para el cierre de instrucción, dentro de un plazo máximo de diez días. En la reforma publicada el 13 de junio de 2016, se adicionó un párrafo a este Artículo 58-12, el cual dispone que en el momento en que el Magistrado Instructor advierta que el expediente se encuentra debida-mente integrado, otorgará a las partes un término de tres días para que formulen alegatos, quedando cerrada la instrucción una vez fenecido dicho plazo, con o sin la presentación de dichos alegatos. Al respecto, Reyes Altamirano señala: “El artículo 58-11, LFPCA, dispone que las partes podrán presentar sus alegatos por escrito antes de la fecha señalada para el cierre de instrucción. Hacemos notar que dicha disposición no dispone plazo para formular alegatos, pero aplicando el artículo 58-15, LFPCA, el plazo de interposición será de tres días”22.

22 Reyes Altamirano, Rigoberto, op. cit., p. 89.


Como se observa, también en la vía Sumaria encontramos igualdad en el plazo para que las partes formulen sus alegatos, siendo el plazo de tres días, por lo que en esta fase existe igualdad procesal.

VI. PLAZO PARA CUMPLIR REQUERIMIENTOS DEL MAGISTRADO INSTRUCTOR

En términos del Artículo 15 de la Ley, el demandante deberá adjuntar a su deman-da, entre otros: una copia de la demanda y de los documentos anexos para cada una de las partes; el documento que acredite su personalidad o en el que conste que le fue reconocida por la autoridad demandada, o bien señalar los datos de registro del documento con la que esté acreditada ante el Tribunal, cuando no gestione en nombre propio; el documento en que conste la resolución impugnada; en el supues-to de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad; la constancia de la notificación de la resolución impugnada; cuando no se haya recibido constancia de notificación o la misma hubiere sido practicada por correo, así se hará constar en el escrito de demanda, señalando la fecha en que dicha notificación se practicó. Si la autoridad demandada, al contestar la demanda, hace valer su extemporaneidad, anexando las constancias de notificación en que la apoya, el Magistrado Instructor procederá conforme a lo previsto en el Artículo 17, fracción V, de la Ley. Si durante el plazo previsto en el Artículo 17 citado no se controvierte la legalidad de la notificación de la resolución impugnada, se presumirá legal la dili-gencia de notificación de la referida resolución; el cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deberá ir firmado por el demandante; el interrogatorio para el desahogo de la prueba testimonial, el que debe ir firmado por el demandante en el caso señalado en el último párrafo del Artículo 44 de la Ley y las pruebas docu-mentales que ofrezca.

Por su parte, conforme al Artículo 21 de la Ley, el demandado deberá adjun-tar a su contestación: copias de la misma y de los documentos que acompañe para el demandante y para el tercero señalado en la demanda; el documento en que



acredite su personalidad cuando el demandado sea un particular y no gestione en nombre propio; el cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deberá ir firmado por el demandado; en su caso, la ampliación del cuestionario para el desahogo de la pericial ofrecida por el demandante; y las pruebas documentales que ofrezca.

Asimismo, en el escrito de ampliación de demanda se deberá señalar el nom-bre del actor y el juicio en que se actúa, debiendo adjuntar, con las copias necesarias para el traslado, las pruebas y documentos que en su caso se presenten.

Tratándose de la contestación a la ampliación de la demanda, se deberán ad-juntar también los documentos previstos en este artículo, excepto aquellos que ya se hubieran acompañado al escrito de contestación de la demanda.

1. Plazo para cumplir requerimientos, previsto en el Juicio Ordinario Tradicional y en el Juicio Ordinario en Línea

Tratándose de la demanda, el Artículo 15 de la Ley, en su penúltimo párrafo, ca-tegóricamente dispone que si no se adjuntan a la misma los documentos a que se refiere este precepto, el Magistrado Instructor requerirá al promovente para que los presente dentro del plazo de cinco días. Cuando el promovente no los presente den-tro de dicho plazo y se trate de los documentos a que se refieren las fracciones I a VI, se tendrá por no presentada la demanda. Si se trata de las pruebas a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX, las mismas se tendrán por no ofrecidas.

Por lo que corresponde a la ampliación de demanda, el Artículo 17, en su último párrafo, categóricamente expresa que si no se adjuntan las copias a que se refiere este artículo, el Magistrado Instructor requerirá al promovente para que las presente dentro del plazo de cinco días. Si el promovente no las presenta dentro de dicho plazo, se tendrá por no presentada la ampliación a la demanda. Si se trata de las pruebas documentales o de los cuestionarios dirigidos a peritos y testigos, a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX del Artículo 15 de la Ley, las mismas se tendrán por no ofrecidas.


Por lo que se refiere a la omisión de documentos ofrecidos en la contestación de demanda y en la contestación a la ampliación de demanda, el penúltimo párrafo del Artículo 21 de la Ley, establece que para los efectos de este artículo será apli-cable, en lo conducente, lo dispuesto por el Artículo 15, es decir remite al requeri-miento de documentos no acompañados a la demanda.

Por lo que en este análisis, en el Juicio Ordinario, encontramos el plazo co-mún de cinco días para que el demandante y el demandado cumplan los requeri-mientos que le son formulados tanto para las omisiones en la demanda y amplia-ción, como para las omisiones en la contestación a la demanda y en la contestación a la ampliación, por lo que existe paridad procesal para ambas partes.

2. Plazo para cumplir requerimientos previstos en el Juicio Sumario Tradicional y Juicio Sumario en Línea

El Artículo 58-6 de la Ley, establece que en caso de omisión de los documentos a que se refieren los Artículos 17, último párrafo, y 21, segundo párrafo, que aluden a los documentos omitidos en el Juicio Ordinario por el actor en la demanda y por el demandado en la contestación, respectivamente, las partes deberán subsanarlas en el plazo de tres días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del requerimiento formulado por el Magistrado Instructor.

Cabe aclarar que en la vía Sumaria, textualmente dispone el Artículo 58-15, que a falta de disposición expresa que establezca el plazo respectivo en esta vía, se aplicará el de tres días.

Consecuentemente, en la vía Sumaria se prevé el plazo de tres días para atender los requerimientos que se le formulen tanto al demandante como al de-mandado, por lo que existe igualdad para ambas partes.

VII. PLAZO PARA PRESENTAR EL RECURSO DE RECLAMACIÓN

Las partes, contra las determinaciones del Magistrado Instructor previstas en la Ley, pueden interponer el recurso de reclamación para revocar, modificar o dejar sin efectos dichas determinaciones o acuerdos, en el entendido de que si no inter-



ponen el recurso o no lo presentan en el plazo legal, los acuerdos o determina-ciones emitidas por el Magistrado Instructor quedarán firmes y ya no podrán ser revocados, al ser consentidos. Carrasco Iriarte afirma que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo “…no señala mayores requisitos para la interposición del recurso de reclamación y únicamente exige que sea promovido dentro del plazo de 15 días siguientes a aquel que surta efectos la notificación respectiva”23. Se aclara que el plazo en la Ley vigente es de 10 días y no 15, como lo veremos con posterioridad.

En términos del Artículo 59 de la Ley, el recurso de reclamación procederá en contra de las resoluciones del Magistrado Instructor que admitan, desechen o ten-gan por no presentada la demanda, la contestación, la ampliación de ambas o alguna prueba; las que decreten o nieguen el sobreseimiento del juicio antes del cierre de instrucción; y, aquellas que admitan o rechacen la intervención del tercero.

Asimismo, en relación a las medidas cautelares, el Artículo 62 establece que las resoluciones que concedan, nieguen, modifiquen o revoquen cualquiera de las medi-das cautelares previstas en la Ley, podrán ser impugnadas mediante la interposición del recurso de reclamación ante la Sala Regional que corresponda.

Por otra parte, en la vía Sumaria, el Artículo 58-9, dispone que las medidas cautelares, se tramitarán conforme a las reglas generales establecidas en el Capítulo III de la Ley y que el Magistrado Instructor estará facultado para decretar la resolu-ción provisional o definitiva que corresponda a las medidas cautelares; asimismo, que contra la resolución del Magistrado Instructor dictada procederá el recurso de reclamación ante la Sala Regional en la que se encuentre radicado el juicio.

Por último, el Artículo 58-3 dispone que contra la determinación de improce-dencia de la vía Sumaria, podrá interponerse el recurso de reclamación ante la Sala Regional en que se encuentre radicado el juicio, como también lo narra Ramírez Jacintos, al señalar: “Además, es conveniente indicar que en contra de la determinación 23 Carrasco Iriarte, Hugo, Lecciones de práctica contenciosa en materia fiscal, 17ª. ed., México, Themis,

2010, p. 169.


de improcedencia de la vía sumaria, el legislador previó que podrá interponerse el recurso de reclamación ante la Sala Regional…”24.

1. Plazo para presentar el recurso de reclamación en el Juicio Ordinario Tradicional y en el Juicio Ordinario en LíneaConforme lo dispone el Artículo 59 anteriormente citado, la reclamación se inter-pondrá ante la Sala o Sección respectiva, dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de que se trate. Este plazo fue modificado en la reforma a la Ley publicada el 13 de junio de 2016, pues este plazo era de quince días, reduciendo el mismo para celeridad de la instrucción.

Asimismo, el Artículo 60 establece que interpuesto el recurso a que se refiere el artículo anterior, se ordenará correr traslado a la contraparte por el término de cinco días para que exprese lo que a su derecho convenga.

Tratándose del recurso de reclamación dentro del cuaderno de medidas cau-telares, el recurso se promoverá dentro de los cinco días siguientes a aquél en que surta sus efectos la notificación respectiva e interpuesto el recurso en la forma y términos señalados en la Ley, el magistrado ordenará correr traslado a las demás partes, por igual plazo, para que expresen lo que a su derecho convenga.

El recurso de reclamación en el Juicio Ordinario se rige por diversos plazos para las partes. Así, se establece el plazo de diez días para interponer el recurso y solo se concede el plazo de cinco días para que la contraparte exprese lo que a su interés o derecho convenga, por lo que consideramos existe desigualdad procesal en este aspecto. Por otra parte, por lo que toca al recurso de reclamación que se in-terpone en contra de las resoluciones dictadas por el Magistrado Instructor en las medidas cautelares, sí existe igualdad procesal, pues se establece el plazo de cinco días para el recurrente y el mismo plazo para las demás partes para que expresen lo que a su derecho convenga. 24 Ramírez Jacintos, Javier, “Del Juicio Sumario ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-

nistrativa”, en Hallivis Pelayo, Manuel Luciano, Salgado Loyo, Alfredo y Sánchez Hernández, Alejandro (coords.), Pruebas, sentencia y su cumplimiento, Amparo y Revisión Fiscal, Juicio en la vía Sumaria, Juicio en Línea, México, 2011, 75° Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, Obra Conmemorativa, t. VI, p. 311.



2. Plazo para presentar el recurso de reclamación en el Juicio Sumario Tradicional y en el Juicio Sumario en Línea

En el Juicio Sumario, remitiéndose a lo establecido para el recurso de recla-mación en el Juicio Ordinario, el Artículo 58-8, establece que los recursos de reclamación a que se refieren los Artículos 59 y 62 de la Ley, deberán interponerse dentro del plazo de cinco días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación de la resolución correspondiente del Magistrado Instructor.

De igual manera, en el último párrafo del citado Artículo 58-8, se establece que interpuesto cualquiera de los recursos se ordenará correr traslado a la contra-parte y esta última deberá expresar lo que a su derecho convenga en un término de tres días y sin más trámite, se dará cuenta a la Sala Regional en que se encuentra radicado el juicio, para que resuelva en un término de tres días.

Por otra parte, en la vía Sumaria, el Artículo 58-9, dispone que las medidas cautelares, se tramitarán conforme a las reglas generales establecidas en el Capítu-lo III de la Ley y que el Magistrado Instructor estará facultado para decretar la reso-lución provisional o definitiva que corresponda a las medidas cautelares. Contra la resolución del Magistrado Instructor dictada procederá el recurso de reclamación ante la Sala Regional en la que se encuentre radicado el juicio, sin que se establezca el plazo dentro del cual se debe presentar el recurso, no obstante el Artículo 58-8 es-tablece que, entre otros casos, el recurso de reclamación a que se refiere el Artículo 62, contra la resolución dictada en medidas cautelares, deberá interponerse dentro del plazo de cinco días.

Por lo que corresponde al recurso de reclamación contra la determinación de improcedencia de la vía Sumaria, podrá interponerse el recurso ante la Sala Regio-nal en que se encuentre radicado el juicio, en el plazo previsto por el Artículo 58-8 de esta Ley, es decir, el plazo de cinco días para presentar el recurso y el de tres días para el traslado a la contraparte para que exprese lo que a su derecho convenga.

Como se desprende de lo expuesto, el plazo para presentar el recurso de reclamación en la vía Sumaria es de cinco días, por lo que encontramos una des-


igualdad procesal manifiesta entre las partes, pues el traslado a la contraparte para que exprese lo que a su derecho convenga es de solo tres días, existiendo un tra-to desigual e injusto. Sobre este tema, Reyes Altamirano manifiesta: “Resaltamos que existe un trato dispar en los términos procesales, lo cual pudiera llevarse a declarar irregular constitucionalmente dicho precepto, en virtud de que el promovente del recurso tiene un plazo de 5 días para hacerlo valer, en tanto que la contraparte solo tiene un tér-mino de 3 días”25.

VIII. PLAZO PARA INTERPONER Y RENDIR INFORME EN LA QUEJA

El Artículo 58, fracción II de la Ley, establece que a petición de parte, el afectado, es decir, el particular nunca la autoridad, podrá ocurrir en queja ante la Sala Regional, la Sección o el Pleno que la dictó, de acuerdo con las reglas siguientes.

La queja procederá en contra de los siguientes actos: la resolución que re-pita indebidamente la resolución anulada o la que incurra en exceso o en defecto, cuando se dicte pretendiendo acatar una sentencia; la resolución definitiva emitida y notificada después de concluido el plazo establecido por los Artículos 52 y 57, fracción I, inciso b) de la Ley, cuando se trate de una sentencia dictada con base en las fracciones II y III del Artículo 51 de la propia Ley, que obligó a la autoridad demandada a iniciar un procedimiento o a emitir una nueva resolución, siempre y cuando se trate de un procedimiento oficioso; cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia; y, si la autoridad no da cumplimiento a la orden de suspensión definitiva de la ejecución del acto impugnado en el juicio federal de pro-cedimiento contencioso administrativo.

La queja solo podrá hacerse valer por una sola vez, con excepción de los supuestos contemplados en el subinciso 3 (cuando la autoridad omita dar cumpli-miento a la sentencia), caso en el que se podrá interponer en contra de las resolu-ciones dictadas en cumplimiento a esta instancia.




En el escrito en que se interponga la queja se expresarán las razones por las que se considera que hubo exceso o defecto; repetición del acto impugnado o del efecto de este; que precluyó la oportunidad de la autoridad demandada para emi-tir la resolución definitiva con la que concluya el procedimiento ordenado; o bien, que procede el cumplimiento sustituto. Asimismo, tratándose del incumplimiento de la resolución que conceda la suspensión de la ejecución del acto impugnado o alguna otra de las medidas cautelares previstas en la Ley, se expresarán los he-chos por los que se considera que se ha dado el incumplimiento, y en su caso, se acompañarán los documentos en que consten las actuaciones de la autoridad que pretenda vulnerar la suspensión o la medida cautelar otorgada.

Existiendo resolución administrativa definitiva, si el Magistrado Instructor, la Sala Regional, la Sección o el Pleno consideran que la queja es improcedente, porque se plantean cuestiones novedosas que no fueron materia de la sentencia, prevendrán al promovente para que presente su demanda dentro de los treinta días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del auto respectivo, re-uniendo los requisitos legales, en la vía correspondiente, ante la misma Sala Re-gional que conoció del primer juicio, la que será turnada al mismo Magistrado Instructor de la queja. No deberá ordenarse el trámite de un juicio nuevo si la queja es improcedente por la falta de un requisito procesal para su interposición26.

Debemos aclarar que la Ley en ningún momento menciona a la queja como un recurso, solo la denomina “la queja”, nosotros consideramos que sí es un recur-so porque tiene por objeto hacer cumplir la sentencia dictada en el juicio, anulando o dejando sin efectos la resolución que motivó la queja en caso de repetición del acto, exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia o en el caso que se haya emitido después de concluido el plazo legal, que de otra manera pudiera quedar incumplida la sentencia y más aún, en caso de que sea improcedente la queja, la Ley ordena que deberá ser tramitada como un nuevo juicio; y sobre este aspecto Delgadillo Gutiérrez y Lucero Espinosa expresan: “Aunque no está señalada como 26 Artículo 58, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.


recurso, se prevé la queja por incumplimiento de sentencia firme, la cual procede por una sola vez ante la sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que dictó la sentencia…”27.

1. Plazos para interponer la queja en el Juicio Ordinario Tradicional y en el Juicio Ordinario en Línea

En términos de la fracción II, inciso b), del Artículo 58 de la Ley, la queja se inter-pondrá por escrito acompañado, si la hay, de la resolución motivo de la queja, así como de una copia para la autoridad responsable, se presentará ante la Sala Regio-nal, la Sección o el Pleno que dictó la sentencia, dentro de los quince días siguientes a aquel en que surtió efectos la notificación del acto, resolución o manifestación que la provoca. Cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia, el quejoso podrá interponer su queja en cualquier tiempo, salvo que haya prescrito su derecho.

El Magistrado Instructor, el Presidente de la Sección o el Presidente del Tri-bunal, en su caso, ordenarán a la autoridad a quien se impute el incumplimiento, que rinda informe dentro del plazo de cinco días en el que justificará el acto que provocó la queja. Vencido el plazo mencionado, con informe o sin él, se dará cuenta a la Sala Regional, la Sección o el Pleno que corresponda, los que resolverán dentro de los cinco días siguientes.

Conforme a la fracción III del Artículo 58 de la Ley, tratándose del incum-plimiento de la resolución que conceda la suspensión de la ejecución del acto im-pugnado o alguna otra de las medidas cautelares previstas en esta Ley, procederá la queja mediante escrito interpuesto en cualquier momento hasta antes de que se dicte sentencia definitiva ante el Magistrado Instructor.

El Magistrado Instructor pedirá un informe a quien se impute el incumpli-miento, que deberá rendir dentro del plazo de cinco días, en el que, en su caso, se justificará el acto o la omisión que provocó la queja. Vencido dicho plazo, con

27 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de Derecho Admi-nistrativo, segundo curso, 4ª. ed., México, Porrúa, 2008, p. 336.



informe o sin él, el Magistrado dará cuenta a la Sala, la que resolverá en un plazo máximo de cinco días.

La queja en el Juicio Ordinario se interpone por regla general en el plazo de quince días, salvo cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia o se viole la suspensión o medida cautelar concedida, en los que la queja se puede pre-sentar en cualquier momento, en este último caso deberá ser antes de que se dicte la sentencia definitiva que resuelva el juicio. Ahora bien, el plazo que se concede a la autoridad para que rinda su informe solo es de cinco días, por lo que el trámite de la queja en el Juicio Ordinario también presenta desigualdad procesal.

2. Plazos para interponer la queja en el Juicio Sumario Tradicional y en el Juicio Sumario en LíneaSobre el plazo para interponer la queja y para que la autoridad rinda su corres-pondiente informe, en el Capítulo XI, Del juicio en la vía Sumaria, no encontramos ninguna disposición que establezca el plazo correspondiente, solo se encuentra lo señalado por el Artículo 58-14, en el sentido de que si la sentencia ordena la reposi-ción del procedimiento administrativo o realizar un determinado acto, la autoridad deberá cumplirla en un plazo que no exceda de un mes contado a partir de que dicha sentencia haya quedado firme de conformidad con el Artículo 53 de esta Ley, es de-cir solo regula lo relativo al plazo que la autoridad cuenta para cumplir la sentencia, pero no lo relativo al caso cuando se omita cumplir la sentencia o no se cumpla debi-damente, entre otros, y que dé motivo a la interposición del recurso de queja.

No obstante lo anterior, el Artículo 58-1 ordena que el juicio contencioso ad-ministrativo federal se tramitará y resolverá en la vía Sumaria, de conformidad con las disposiciones específicas que para su simplificación y abreviación se establecen en este Capítulo y, en lo no previsto, se aplicarán las demás disposiciones de esta Ley, es decir, como no está previsto el trámite que debe seguir el recurso de queja en la vía Sumaria, se aplican las disposiciones establecidas para el Juicio Ordinario, por lo que a la vía Sumaria le aplican los plazos previstos previamente analizados


del Juicio Ordinario, por lo que si se aplican estos plazos, al Juicio Sumario le resul-ta aplicable la desigualdad procesal encontrada en el trámite de la queja prevista para el Juicio Ordinario.

Ahora bien, como el Artículo 58-15 de la Ley, dispone que a falta de dispo-sición expresa que establezca el plazo respectivo en la vía Sumaria, se aplicará el de tres días, encontramos que se puede dar una contradicción en la aplicación de los plazos para tramitar la queja; por lo tanto, como es problema de interpretación cuál plazo aplicar, si el plazo contemplado para la queja en el Juicio Ordinario o el citado plazo de tres días, si se aplica este último de tres días, como es aplicable tanto para que se interponga la queja como para que la autoridad rinda el informe, en este supuesto no habrá desigualdad, en tanto que el plazo de tres días será apli-cable a ambas partes.

No obstante, puede darse el caso, ante la ambigüedad que existe, que al que-joso se le aplique el plazo de quince días para presentar la queja y a la autoridad solo el plazo de tres días para rendir su informe, lo que haría más grave la des-igualdad procesal en esta fase. Reyes Altamirano, sobre esta falta de claridad en la norma, concluye: “…el plazo para interponer la queja para el cumplimiento de una sen-tencia sumaria (por repetición del acto, o por exceso o defecto) debe ser de 3 días, en virtud de que es la disposición especial y además de aplicarse el plazo de los 15 días, no se lograría la finalidad del legislador, de que la justicia sea sumaria…”28.

IX. CONCLUSIONES FINALES Y RECOMENDACIONES

En el presente trabajo se analizaron los plazos para algunas fases de la instruc-ción del juicio contencioso administrativo federal, no de todas las fases, ya que por cuestión de espacio y amplitud del tema se omitieron, entre otros, los plazos para el desahogo de pruebas y para el trámite de los incidentes que prevé la Ley, con el fin de reflexionar sobre la desigualdad que existe entre las partes en algunas de dichas etapas, sin importar que el plazo menor sea concedido en algunos casos a la auto-




ridad y que esta sea la perjudicada, en tanto que, como es de explorado derecho, en la fase contenciosa intervienen en un plano de igualdad las partes, por lo que al existir desigualdad procesal en algunas etapas, como se muestra a continuación, procede implementar reformas a la Ley con el fin de salvar dichas desigualdades. Los resultados obtenidos los podemos resumir de la siguiente manera:

1. Demanda y contestaciónEncontramos que el plazo para presentar la demanda y para contestar la misma, dentro del Juicio Ordinario, en su forma Tradicional en papel y en Línea por Inter-net, es de treinta días para ambas partes, por lo que existe igualdad.

En el Juicio Sumario, en sus dos modalidades, existe una clara desigualdad para la parte demandada, pues mientras el actor dispone de treinta días para inter-poner su demanda, a la parte demandada solo se le concede el término de quince días para que conteste la demanda (se recomienda reformar).

2. Ampliación de demanda y contestación a la ampliación

En la fase de ampliación de demanda, dentro del Juicio Ordinario Tradicional y en Línea, también encontramos igualdad procesal, pues el demandante tiene el térmi-no de diez días para presentar su ampliación y la autoridad, el mismo término de diez días para contestarla.

Asimismo, en la ampliación de demanda vía Sumaria, ambas modalidades, también encontramos igualdad procesal, pues el demandante tiene el término de cinco días para presentar su ampliación y la autoridad, el mismo término de cinco días para contestarla.

3. Alegatos

Para los alegatos en el Juicio Ordinario Tradicional y en Línea, se prevé para ambas partes el plazo de cinco días, por lo que en este aspecto existe igualdad procesal.

También en la vía Sumaria, ambas modalidades, encontramos igualdad en el plazo para que las partes formulen sus alegatos, siendo el plazo de tres días.


4. RequerimientosEn el Juicio Ordinario, Tradicional y en Línea, encontramos el plazo común de cin-co días para que el demandante y el demandado cumplan los requerimientos que le son formulados tanto para las omisiones en la demanda y ampliación como para las omisiones en la contestación a la demanda y en la contestación a la ampliación, por lo que existe paridad procesal para ambas partes.

En la vía Sumaria, ambas modalidades, se prevé el plazo de tres días para atender los requerimientos que se formulen tanto al demandante como al deman-dado, por lo que existe igualdad para ambas partes.

5. Recurso de reclamaciónEl recurso de reclamación en el Juicio Ordinario, Tradicional y en Línea, se esta-blece el plazo general de diez días para interponerlo y solo se concede el plazo de cinco días para que la contraparte exprese lo que a su derecho convenga, por lo que existe desigualdad procesal en este aspecto (se recomienda reformar). Por otra par-te, por lo que se refiere al recurso de reclamación que se interpone en contra de las resoluciones dictadas en las medidas cautelares, sí existe igualdad procesal, pues se establece el plazo de cinco días para el recurrente y el mismo plazo a las demás partes para que expresen lo que a su derecho convenga.

El recurso de reclamación en la vía Sumaria, ambas modalidades, el plazo para presentarlo es de cinco días, por lo que encontramos una desigualdad proce-sal entre las partes, pues el traslado a la contraparte para que exprese lo que a su derecho convenga es de solo tres días (se recomienda reformar).

6. Recurso de quejaLa queja en el Juicio Ordinario, Tradicional y en Línea, se interpone por regla gene-ral en el plazo de quince días y el plazo para que la autoridad rinda su informe solo es de cinco días, por lo que el trámite de la queja en este juicio también presenta desigualdad procesal (se recomienda reformar).



Al recurso de queja en la vía Sumaria, ambas modalidades, como lo vimos, le pueden ser aplicables los plazos previstos para el Juicio Ordinario y en este caso, al Juicio Sumario le resultaría aplicable la desigualdad procesal encontrada en el trá-mite de la queja prevista para el Juicio Ordinario. En caso de que se aplique el plazo de tres días señalado en el Artículo 58-15, no existirá desigualdad; en todo caso se debe clarificar la norma para que se determine el plazo para interponer la queja y para que la autoridad rinda el informe y no quede a la interpretación (se recomien-da reformar).

7. Recomendación generalOtra recomendación que se formula con motivo de los resultados del trabajo de-sarrollado, es por el gran número de plazos que se prevén en el juicio contencioso administrativo federal, en sus diversas modalidades, ya que en el Juicio Sumario Tradicional y Sumario en Línea, se manejan plazos diferentes al Ordinario Tra-dicional y Ordinario en Línea, en sus diversas fases procesales, creando enorme confusión no solo en los justiciables y autoridades, sino incluso entre los servidores públicos que imparten justicia, por lo que es recomendable uniformar los plazos del Juicio Sumario y Juicio Ordinario, en cada una de sus etapas, sobre todo porque recientemente los plazos del Juicio Ordinario fueron reducidos, como se ha visto, lo que de por sí lo hace más ágil y corto, de manera que el Juicio Sumario se regiría por los mismos plazos del Ordinario, disminuyendo considerablemente confusio-nes y errores en los mismos, pues no hay que perder de vista que el Juicio Sumario al ser asuntos de menor complejidad dada su cuantía y al sentenciarse por el Ma-gistrado Instructor, por sí mismo concluye más rápido que el Juicio Ordinario que se resuelve por la Sala.

Además, no hay que perder de vista que los juicios iniciados con anteriori-dad a la reforma de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo publicada el 13 de junio de 2016, se siguen tramitando hasta su total resolución conforme a las disposiciones vigentes en el momento de presentación de la de-


manda29, las cuales preveían plazos diferentes para las partes, lo que dificulta aun más el manejo de los plazos, los de la Ley anterior y los de la Ley vigente, todo lo cual aunado a lo ya comentado, consideramos que el juicio contencioso es un juicio complejo y se constituye en una verdadera trampa procesal para las partes, lo que siempre se ha procurado evitar y, sin duda, debe corregirse a través de reforma por el legislador.

29 Artículo Segundo Transitorio de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en reforma publicada el 13 de junio de 2016.



X. FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaCARRASCO IRIARTE, Hugo, Lecciones de práctica contenciosa en materia fiscal, 17ª.

ed., México, Themis, 2010, p. 169.CORRIPIO MORENO, Rosa María, “Estudio Comparativo del Derecho Procesal y

Administrativo Federal en el Derecho mexicano”, en HALLIVIS PELAYO, Manuel Luciano, SALGADO LOYO, Alfredo y SÁNCHEZ HERNÁNDEZ, Alejandro (coords.), Derecho Administrativo, Responsabilidad Patrimonial del Estado, Procedimiento Administrativo, México, 2011, 75° Aniversario de la Pro-mulgación de la Ley de Justicia Fiscal, Obra Conmemorativa, t. III, p. 359.

DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto y LUCERO ESPINOSA, Manuel, Compendio de Derecho Administrativo, segundo curso, 4ª. ed., México, Porrúa, 2008, p. 336.

FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 45ª. ed., México, Porrúa, 2016, p. 444.GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, 56ª. ed., México,

Porrúa, 2004, p. 248.GARZA, Servando J., Las garantías constitucionales en el Derecho Tributario mexicano,

México, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, , 2002, Colec-ción de Obras Clásicas, t. II, p. 21.

GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Procedimiento Administrativo Federal, 4ª. ed., México, Porrúa-IIJ-unam, 2006, Serie G: Colección de Estudios Doctrinales, p. 146.

GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús y VÁZQUEZ ALFARO, José Luis, Derecho Procesal Ad-ministrativo mexicano, 3ª. ed., México, Porrúa, 2005, t. I, p. 221.

JIMÉNEZ ILLESCAS, Juan Manuel, El Juicio en Línea, procedimiento contencioso ad-ministrativo federal, México, Dofiscal, 2009, pp. 57 y 58.

JUÁREZ CACHO, Ángel, El juicio contencioso administrativo federal y la defensa fiscal en la jurisprudencia, el trámite del nuevo Juicio en Línea, México, Raúl Juárez Carro, 2010, p. 35.


KAYE, Dionisio J., Nuevo Derecho Procesal Fiscal y Administrativo, 3ª. ed., México, Themis, 2010, p. 487.

LÓPEZ OLVERA, Miguel Alejandro, “Retos y reflexiones sobre la justicia admi-nistrativa local”, en BÉJAR RIVERA, Luis José (coord.), Derecho Administra-tivo, perspectivas contemporáneas, México, Porrúa-Universidad Panamericana, 2010, p. 325.

MARGÁIN MANAUTOU, Emilio, El recurso administrativo en México, 8ª. ed., Mé-xico, Porrúa, 2008, p. 235.

MARGÁIN MANAUTOU, Emilio, Introducción al estudio del Derecho Tributario mexi-cano, 20ª. ed., México, Porrúa, 2008, p. 21.

MONROY MENDOZA, Luis Gabriel, Manual del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, México, Tax Editores, 2002, p. 198.

RAMÍREZ JACINTOS, Javier, “Del Juicio Sumario ante el Tribunal Federal de Jus-ticia Fiscal y Administrativa”, en HALLIVIS Pelayo, Manuel Luciano, SAL-GADO LOYO, Alfredo y SÁNCHEZ HERNÁNDEZ, Alejandro (coords.), Pruebas, sentencia y su cumplimiento, Amparo y Revisión Fiscal, Juicio en la vía Sumaria, Juicio en Línea, México, 2011, 75° Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, Obra Conmemorativa, t. VI, p. 311.

REYES ALTAMIRANO, Rigoberto, Juicio en Línea y Juicio Sumario en Materia Fiscal, México, Tax Editores, 2011, p. 54.

SÁNCHEZ GÓMEZ, Narciso, Primer curso de Derecho Administrativo, 5ª. ed., Méxi-co, Porrúa, 2009, p. 333.

VICCHI, Juan Carlos, “Tribunal Fiscal de la Nación, estructura y procedimiento re-cursivo ante el mismo”, en HALLIVIS Pelayo, Manuel Luciano, SALGADO LOYO, Alfredo y SÁNCHEZ HERNÁNDEZ, Alejandro (coords.), El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y el procedimiento contencioso adminis-trativo, medidas cautelares, México, 2011, 75° Aniversario de la Promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, Obra Conmemorativa, t. V, p. 93.



2. Legislación

Código Fiscal de la Federación.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo vigente.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, reformada y vigente hasta el

13 de junio de 2016.

3. Otras fuentes

Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 37, t. I, diciembre de 2016, p. 748.

Gustavo Arturo Esquivel Vázquez

La prueba que reviste el carácter deinformación confidencial o reservada

149La prueba que reviste el carácter de información confidencial o reservada

La prueba que reviste el carácter de información confidencial o reservada

Gustavo Arturo ESQUIVEL VÁZQUEZ1

SUMARIOI. Introducción. II. Concepto de información confidencial o reservada.

III. Ofrecimiento y tratamiento en el proceso contencioso administrativo. IV. Valoración. V. Conclusiones. VI. Fuentes de información. VII. Anexo.

I. INTRODUCCIÓN

Una regulación más precisa acerca de la información generada por las autori-dades o entregada por los particulares a ellas, ha tenido como consecuencia

que en algunos casos se clasifique como información confidencial o reservada.A lo anterior debe añadirse el incremento de la competencia por materia

del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, lo que resulta en que en bastantes controversias planteadas para su resolución, se tenga que recibir y valorar informa-ción confidencial o reservada, la que debe tener un manejo distinto a la información ordinaria que carece de la clasificación de confidencial o reservada.

Por tal motivo, tanto en la legislación ordinaria como en un Acuerdo General del Pleno de la Sala Superior del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y 1 Magistrado de la Sala Especializada en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo

y Sala Auxiliar Metropolitana, del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; Maestro en Derecho con “Mención Honorífica”, obtenida en el correlativo examen de grado; Doctor en Derecho con “Mención Hono-rífica”. Recipiendario del reconocimiento al mérito universitario en posgrado, Medalla “Alfonso Caso”, en la unam.

150 Gustavo Arturo Esquivel Vázquez

Administrativa, se han plasmado procedimientos específicos para el manejo y res-guardo de la información confidencial o reservada que es ofrecida y exhibida en juicio.

Con lo cual el propósito del presente texto es el de vincular las disposiciones reglamentarias correspondientes y lo que han resuelto diversos tribunales acerca de la recepción y tratamiento de la información confidencial o reservada, así como el acceso de las partes a la misma, con el objeto de observar el Derecho a la defensa, protegiendo a su vez la confidencialidad de la información.

II. CONCEPTO DE INFORMACIÓN CONFIDENCIAL O RESERVADA

La definición legal de lo que debe considerarse información confidencial o reservada se plasmó en la abrogada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada el 11 de junio de 2002 en el Diario Oficial de la Federación, definición que subsiste con ligeras variantes en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo de 2015 y en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 09 de mayo de 2016, cuyos textos vigentes (en 2017) son los siguientes:

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2015)Capítulo II

De la Información ReservadaArtículo 113.- Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación:I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacio-nal y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable;II. Pueda menoscabar la conducción de las negociaciones y relaciones inter-nacionales;III. Se entregue al Estado mexicano expresamente con ese carácter o el de con-fidencial por otro u otros sujetos de derecho internacional, excepto cuando se


trate de violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad de conformidad con el derecho internacional;IV. Pueda afectar la efectividad de las medidas adoptadas en relación con las políticas en materia monetaria, cambiaria o del sistema financiero del país; pueda poner en riesgo la estabilidad de las instituciones financieras suscep-tibles de ser consideradas de riesgo sistémico o del sistema financiero del país, pueda comprometer la seguridad en la provisión de moneda nacional al país, o pueda incrementar el costo de operaciones financieras que realicen los sujetos obligados del sector público federal;V. Pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física;VI. Obstruya las actividades de verificación, inspección y auditoría relativas al cumplimiento de las leyes o afecte la recaudación de contribuciones;VII. Obstruya la prevención o persecución de los delitos;VIII. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada;IX. Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a los Servidores Públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa;X. Afecte los derechos del debido proceso;XI. Vulnere la conducción de los Expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado;XII. Se encuentre contenida dentro de las investigaciones de hechos que la ley señale como delitos y se tramiten ante el Ministerio Público, yXIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta Ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados internacionales.

Capítulo IIIDe la Información Confidencial

Artículo 116.- Se considera información confidencial la que contiene datos personales concernientes a una persona identificada o identificable.


La información confidencial no estará sujeta a temporalidad alguna y sólo podrán tener acceso a ella los titulares de la misma, sus representantes y los Servidores Públicos facultados para ello.Se considera como información confidencial: los secretos bancario, fiduciario, industrial, comercial, fiscal, bursátil y postal, cuya titularidad corresponda a particulares, sujetos de derecho internacional o a sujetos obligados cuando no involucren el ejercicio de recursos públicos.Asimismo, será información confidencial aquella que presenten los particula-res a los sujetos obligados, siempre que tengan el derecho a ello, de conformi-dad con lo dispuesto por las leyes o los tratados internacionales.Artículo 148.- La información reservada o confidencial que, en su caso, sea consultada por los Comisionados, por resultar indispensable para resolver el asunto, deberá ser mantenida con ese carácter y no deberá estar disponible en el Expediente, salvo en los casos en los que sobreviniera la desclasificación de dicha información y continuara bajo el resguardo del sujeto obligado en el que originalmente se encontraba o cuando se requiera, por ser violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad, de conformidad con el derecho nacional y los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2016)Capítulo II

De la Información ReservadaArtículo 110.- Conforme a lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley General, como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación:I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacio-nal y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable;II. Pueda menoscabar la conducción de las negociaciones y relaciones inter-nacionales;III. Se entregue al Estado mexicano expresamente con ese carácter o el de con-fidencial por otro u otros sujetos de derecho internacional, excepto cuando se


trate de violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad de conformidad con el derecho internacional;IV. Pueda afectar la efectividad de las medidas adoptadas en relación con las políticas en materia monetaria, cambiaria o del sistema financiero del país; pueda poner en riesgo la estabilidad de las instituciones financieras susceptibles de ser consideradas de riesgo sistémico o del sistema financiero del país, pueda comprometer la seguridad en la provisión de moneda na-cional al país, o pueda incrementar el costo de operaciones financieras que realicen los sujetos obligados del sector público federal;V. Pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física;VI. Obstruya las actividades de verificación, inspección y auditoría relativas al cumplimiento de las leyes o afecte la recaudación de contribuciones;VII. Obstruya la prevención o persecución de los delitos;VIII. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los Servidores Públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada;IX. Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a los Servidores Públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa;X. Afecte los derechos del debido proceso;XI. Vulnere la conducción de los Expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado;XII. Se encuentre contenida dentro de las investigaciones de hechos que la ley señale como delitos y se tramiten ante el Ministerio Público, yXIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en la Ley General y esta Ley y no las contravengan; así como las previstas en trata-dos internacionales.

Capítulo IIIDe la Información Confidencial

Artículo 113.- Se considera información confidencial:I. La que contiene datos personales concernientes a una persona física identi-ficada o identificable;


II. Los secretos bancario, fiduciario, industrial, comercial, fiscal, bursátil y postal, cuya titularidad corresponda a particulares, sujetos de derecho inter-nacional o a sujetos obligados cuando no involucren el ejercicio de recursos públicos, yIII. Aquella que presenten los particulares a los sujetos obligados, siempre que tengan el derecho a ello, de conformidad con lo dispuesto por las leyes o los tratados internacionales.La información confidencial no estará sujeta a temporalidad alguna y sólo podrán tener acceso a ella los titulares de la misma, sus representantes y los Servidores Públicos facultados para ello.

III. OFRECIMIENTO Y TRATAMIENTO EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y en relación a la información confidencial o reservada, únicamente se alude de manera expresa a la información calificada por la Ley de Comercio Exterior como gubernamen-tal confidencial o la información confidencial proporcionada por terceros indepen-dientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta, según se advierte de sus numerales 15 y 21 que enseguida se transcriben:

Artículo 15.- El demandante deberá adjuntar a su demanda:…Cuando en el documento en el que conste la resolución impugnada a que se refiere la fracción III de este artículo, se haga referencia a información confi-dencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas es-tablece la Ley del Impuesto sobre la Renta, el demandante se abstendrá de revelar dicha información. La información confidencial a que se refiere la ley citada, no podrá ponerse a disposición de los autorizados en la demanda para oír y recibir notificaciones, salvo que se trate de los representantes a que se


refieren los artículos 46, fracción IV, quinto párrafo y 48, fracción VII, segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación.

Artículo 21.- El demandado deberá adjuntar a su contestación:…Las autoridades demandadas deberán señalar, sin acompañar, la información calificada por la Ley de Comercio Exterior como gubernamental confidencial o la información confidencial proporcionada por terceros independientes, ob-tenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta. La Sala soli-citará los documentos antes de cerrar la instrucción.

De los dispositivos antes transcritos se advierte que establece un procedi-miento específico para el tratamiento de la información confidencial ahí mencio-nada, limitando su acceso únicamente a los representantes a que se refieren las disposiciones 46, fracción IV, quinto párrafo y 48, fracción VII, segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación, que son las siguientes:

Artículo 46.- La visita en el domicilio fiscal se desarrollará conforme a las si-guientes reglas:…IV…Dentro de un plazo no mayor de quince días hábiles contados a partir de la fecha de la última acta parcial, exclusivamente en los casos a que se refiere el párrafo anterior, el contribuyente podrá designar un máximo de dos represen-tantes, con el fin de tener acceso a la información confidencial proporcionada u obtenida de terceros independientes respecto de operaciones comparables que afecte la posición competitiva de dichos terceros. La designación de represen-tantes deberá hacerse por escrito y presentarse ante la autoridad fiscal compe-tente. Se tendrá por consentida la información confidencial proporcionada u obtenida de terceros independientes, si el contribuyente omite designar, dentro del plazo conferido, a los citados representantes. Los contribuyentes personas


físicas podrán tener acceso directo a la información confidencial a que se re-fiere este párrafo.Artículo 48.- Cuando las autoridades fiscales soliciten de los contribuyentes, responsables solidarios o terceros, informes, datos o documentos o pidan la presentación de la contabilidad o parte de ella, para el ejercicio de sus faculta-des de comprobación, fuera de una visita domiciliaria, se estará a lo siguiente:…VII. Tratándose de la revisión a que se refiere la fracción IV de este artículo, cuando ésta se relacione con el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos 179 y 180 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, el plazo a que se re-fiere la fracción anterior, será de dos meses, pudiendo ampliarse por una sola vez por un plazo de un mes a solicitud del contribuyente.

Tal limitante, resulta congruente con la naturaleza de la información confi-dencial o reservada pues debe encontrarse debidamente resguardada, sin encon-trarse disponible en el expediente, tal y como lo señalan los dispositivos siguientes:

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002 abrogada) Artículo 59.- Las resoluciones del Instituto serán definitivas para las depen-dencias y entidades. Los particulares podrán impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federación.Los tribunales tendrán acceso a la información reservada o confidencial cuan-do resulte indispensable para resolver el asunto y hubiera sido ofrecida en juicio. Dicha información deberá ser mantenida con ese carácter y no estará disponible en el expediente judicial.

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2015) Artículo 191.- La información reservada o confidencial que, en su caso, sea solicitada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación por resultar indis-pensable para resolver el asunto, deberá ser mantenida con ese carácter y no estará disponible en el Expediente, salvo en las excepciones previstas en el artículo 120 de la presente Ley.


En todo momento, los Ministros deberán tener acceso a la información clasi-ficada para determinar su naturaleza, según se requiera. El acceso se dará de conformidad con la normatividad previamente establecida para el resguardo o salvaguarda de la información por parte de los sujetos obligados.

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2016) Artículo 164.- Los tribunales tendrán acceso a la información clasificada cuan-do resulte indispensable para resolver el asunto y hubiera sido ofrecida en juicio. Dicha información deberá ser mantenida con ese carácter y no estará disponible en el expediente judicial. El acceso se dará de conformidad con los protocolos previamente establecidos para la protección y resguardo de la información por parte de los sujetos obligados.

Ahora bien, es factible que las partes soliciten tener acceso a la información calificada por la Ley de Comercio Exterior como gubernamental confidencial o la información confidencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relaciona-das establece la Ley del Impuesto sobre la Renta; o de cualquier otra materia com-petencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que hubiese sido ofrecida y exhibida en juicio.

En ese sentido el Poder Judicial Federal ha expresado diversos criterios, en-tre los cuales son de mencionarse los siguientes.

Ante el conflicto o tensión que pueda existir entre los derechos fundamen-tales que protegen la confidencialidad y el derecho a la defensa, el Poder Judicial Federal expresa que debe ponderarse, en cada caso particular, el valor de los intereses en juego y el grado de afectación efectivo o real, para concluir la norma individualizada o regla pertinente, lo que no significa que dejen de observarse los diversos principios constitucio-nales y legales –legalidad, igualdad, seguridad jurídica, debido proceso, acceso efectivo a la justicia y cosa juzgada–, o las restricciones que prevé la Norma Fundamental, ya que, de no hacerlo, se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de la función judicial, tal y como se sostiene en la siguiente tesis:


INFORMACIÓN CLASIFICADA COMO CONFIDENCIAL EN TÉRMINOS DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA, EXHIBIDA CON EL INFORME JUSTIFICADO. PONDERACIÓN QUE DEBE REALIZAR EL JUZGADOR DE AMPARO PARA PERMITIR O NEGAR EL ACCESO A ÉSTA. No toda la información clasificada como confidencial en términos de la Ley Federal de Competencia Económica, exhibida con el informe justificado, puede considerarse como ‘indispensable para la adecuada defensa de las partes’ en el amparo, en términos de lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la contradicción de tesis 121/2014, pues si bien es cierto que la información gubernamental es pública y debe imperar el principio de máxima publicidad, entendiendo por aquélla, la que se haya dado a conocer por cual-quier medio de difusión público, o bien, que se halla en registros o fuentes de acceso público, también lo es que ese derecho fundamental tiene restricciones, y una de ellas guarda relación con la información proveniente de otros gober-nados, que merece ser manejada con confidencialidad, como son los secretos (industriales, comerciales, profesional, fiscal, etcétera), considerados como bienes preciados y que también merecen tutela conforme al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la par de los datos personales y la vida privada, que igualmente tienen fundamento y protec-ción constitucionales, ostentando este conjunto de información el carácter o cualidad de confidencial. Por tanto, en los casos de tensiones entre los derechos fundamentales que protegen la confidencialidad y el derecho de defensa, debe ponderarse, en cada caso particular, el valor de los intereses en juego y el grado de afectación efectivo o real, para concluir la norma individualizada o regla pertinente, lo que no significa que dejen de observarse los diversos principios constitucionales y legales –legalidad, igualdad, seguridad jurídica, debido pro-ceso, acceso efectivo a la justicia y cosa juzgada–, o las restricciones que prevé la Norma Fundamental, ya que, de no hacerlo, se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de la función judicial.


PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO EN MATERIA ADMI-NISTRATIVA ESPECIALIZADO EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES, CON RESIDENCIA EN EL DISTRITO FEDERAL Y JURISDICCIÓN EN TODA LA REPÚBLICA.Queja 129/2015. Ambiderm, S.A. de C.V. 28 de enero de 2016. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Marco Antonio Pérez Meza2.

En cuanto a que el Juzgador pueda permitir el acceso a las partes respecto de la información confidencial o reservada, que se pueda considerar esencial para su defen-sa, este, ponderando el asunto y las circunstancias respectivas y de manera casuística, deberá tomar las medidas de seguridad apropiadas: a efecto de evitar que se use de manera incorrecta, así como ponderar los derechos implicados y las especificidades del caso concreto para decidir si es indispensable o relevante el acceso a una parte o a toda la información con miras a resolver el problema de constitucionalidad planteado; además, si permite el acceso total o parcial a aquella, podrá imponer las modalidades que considere necesarias para ello, sin que en caso alguno dicha información pueda ser transmitida, copiada, fotografiada, escaneada o reproducida por cualquier medio, tal y como se menciona en la siguiente tesis:

INFORMACIÓN CLASIFICADA COMO RESERVADA O CONFIDENCIAL EXHIBIDA CON EL INFORME JUSTIFICADO. EL JUEZ CONSTITUCIONAL, BAJO SU MÁS ESTRICTA RESPONSABILIDAD, PUEDE PERMITIR EL ACCESO A LAS PARTES A LA QUE CONSIDERE ESENCIAL PARA SU DEFENSA. Conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, para revisar la clasificación de la información realizada por un sujeto obligado y, en su caso, acceder a ésta, debe seguirse el proce-dimiento correspondiente ante los organismos garantes establecidos consti-tucionalmente con ese propósito; sin embargo, para no dejar en estado de indefensión a las partes en un juicio de amparo, el Juez constitucional, previo análisis de la información clasificada como reservada o confidencial exhibida

2 Tesis: I.1o.A.E.52 K (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 29, t. III, abril de 2016, p. 2304.


con el informe justificado rendido por la autoridad responsable en términos de los artículos 117 de la Ley de Amparo vigente y 149 de la abrogada, bajo su más estricta responsabilidad puede permitir el acceso a las partes de la que considere esencial para su defensa. Al respecto, deberá adoptar todas las medidas de seguridad a efecto de evitar que se use de manera incorrecta, así como ponderar los derechos implicados y las especificidades del caso concre-to para decidir si es indispensable o relevante el acceso a una parte o a toda la información con miras a resolver el problema de constitucionalidad plantea-do; además, si permite el acceso total o parcial a aquélla, podrá imponer las modalidades que considere necesarias para ello, sin que en caso alguno dicha información pueda ser transmitida, copiada, fotografiada, escaneada o repro-ducida por cualquier medio. Lo anterior, en el entendido de que no podrá otorgar el acceso a la información acompañada al informe justificado cuando el acto reclamado consista precisamente en la clasificación de esa informa-ción, supuesto en el cual el acceso a ésta depende de que en una sentencia que cause estado se consigne esa obligación, por lo que permitir previamente a las partes su conocimiento dejaría sin materia el juicio de amparo.Contradicción de tesis 121/2014. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo de Circuito, ambos en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal y jurisdicción en toda la República, Décimo Octavo y Décimo Quinto, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, Segundo en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito y Tercero en Materia Administrativa del Sexto Circuito. 26 de mayo de 2015. Unanimidad de once votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Juan N. Silva Meza, Eduardo Medina Mora I., Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Alberto Pérez Dayán y Luis María Aguilar Morales. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretario: Salvador Alvarado López.


El Tribunal Pleno, el siete de septiembre en curso, aprobó, con el número 26/2015 (10a.), la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de dos mil quince3.

Al juzgador únicamente compete facilitar el acceso a la información confi-dencial o reservada, que sea indispensable para la apropiada defensa de las par-tes, de tal modo que no debe soslayarse que corresponde a los sujetos obligados a realizar la clasificación de la información que obre en su poder, tal y como lo señala la siguiente tesis del Poder Judicial Federal:

ACCESO A LA INFORMACIÓN. EJERCICIO DEL DERECHO RELATIVO TRATÁNDOSE DE LA CLASIFICADA COMO CONFIDENCIAL, MEDIANTE LA PRUEBA DE DAÑO O DEL INTERÉS PÚBLICO Y ROL DEL JUEZ DE AMPARO PARA FACILITAR LA DEFENSA DE LAS PARTES. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, previsto en el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece la existencia de los mecanismos correspondientes y de procedimientos de revisión expeditos, y dispone que ese derecho humano comprende solicitar, investigar, difundir, buscar y recibir información. Asimismo, que toda la generada, obtenida, ad-quirida, transformada o en posesión de los sujetos obligados es pública y ac-cesible a cualquier persona. Además señala, como regla general, el acceso a dicha información y, por excepción, la clasificación. Es así que para clasificar la información como reservada, debe hacerse un análisis, caso por caso, me-diante la aplicación de la ‘prueba de daño’. Sin perjuicio de lo anterior, cuan-do un documento contenga partes o secciones reservadas o confidenciales, los sujetos obligados deberán elaborar una versión pública, en la que testen única y exclusivamente aquéllas, con indicación de su contenido de forma genérica, así como la fundamentación y motivación que sustente dicha clasificación.

3 Tesis: P./J. 26/2015 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 22, t. I, septiembre de 2015, p. 28.


Por otra parte, si alguien intenta revertir determinada clasificación de infor-mación que estima no es confidencial, debe plantearlo ante la autoridad que realizó la clasificación, dando audiencia a los beneficiados con la decretada y a los probables afectados, para el evento de que se reclasifique, a través de la ‘prueba del interés público’. De lo anterior se advierte que corresponde a los sujetos obligados realizar la clasificación de la información que obre en su poder y, contra la decisión que adopten, procede interponer el recurso de revisión ante el organismo garante que corresponda. En consecuencia, la obli-gación de clasificar la información corresponde única y directamente a los sujetos obligados, en tanto que al Juez de amparo sólo compete facilitar, bajo su más estricta responsabilidad, el acceso a la que sea ‘indispensable para la adecuada defensa de las partes’.PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADO EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES, CON RESIDENCIA EN EL DISTRITO FEDERAL Y JURISDICCIÓN EN TODA LA REPÚBLICA.Queja 129/2015. Ambiderm, S.A. de C.V. 28 de enero de 2016. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Marco Antonio Pérez Meza4.

El concepto de indispensable para una defensa apropiada, para que el juz-gador permita el acceso a la información confidencial o reservada, en un criterio del Poder Judicial Federal consiste en que: la calidad de indispensable se actualiza, fundamentalmente, cuando la información clasificada como confidencial, sea la pertinente a datos o circunstancias determinantes para imputar dicha responsabilidad, pues solo a partir de su conocimiento se podrá elaborar argumentos de descargo, objetar el valor probatorio atribuido o rendir prueba en su contra, criterio vertido en la siguiente tesis:

INFORMACIÓN CLASIFICADA COMO CONFIDENCIAL EXHIBIDA CON EL INFORME JUSTIFICADO RENDIDO POR LA COMISIÓN FEDERAL DE

4 Tesis: I.1o.A.E.133 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 29, t. III, abril de 2016, p. 2133.


COMPETENCIA ECONÓMICA. REQUISITOS PARA CONSIDERAR QUE A LA QUE PRETENDE TENER ACCESO EL QUEJOSO ES INDISPENSABLE PARA SU DEFENSA. La finalidad del acceso al expediente administrativo y sus anexos, remitidos con el informe justificado rendido por el mencionado ór-gano constitucional autónomo responsable, es sólo para posibilitar el ejercicio efectivo a los derechos de defensa frente a éste, derivado del procedimiento ad-ministrativo de responsabilidad contra el quejoso, es decir, tener conocimien-to de la información indispensable para que puedan efectivamente expresarse objeciones respecto a las conclusiones planteadas por la responsable. En ese sentido, la calidad de indispensable se actualiza, fundamentalmente, cuando la información clasificada como confidencial, sea la pertinente a datos o circuns-tancias determinantes para imputar dicha responsabilidad, pues sólo a partir de su conocimiento se podrá elaborar argumentos de descargo, objetar el valor probatorio atribuido o rendir prueba en su contra. En la inteligencia de que el acceso debe hacerse extensivo a los resultados de los estudios encargados en el marco del procedimiento, así como a las especificaciones técnicas y su metodología.PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADO EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES, CON RESIDENCIA EN EL DISTRITO FEDERAL Y JURISDICCIÓN EN TODA LA REPÚBLICA.Queja 129/2015. Ambiderm, S.A. de C.V. 28 de enero de 2016. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Marco Antonio Pérez Meza5.

Sin embargo, podrían presentarse supuestos en que la información clasificada como reservada o confidencial, únicamente pueda ser consultada por el juzgador y el secretario encargado de su análisis, tal y como lo sustenta la siguiente tesis:5 Tesis: I.1o.A.E.51 K (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 29,

t. III, abril de 2016, p. 2307.


INFORMACIÓN CLASIFICADA COMO CONFIDENCIAL EN TÉRMINOS DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA, EXHIBIDA CON EL INFORME JUSTIFICADO. ES DE CONSULTA EXCLUSIVA PARA EL TITULAR Y SECRETARIO DEL JUZGADO DE AMPARO ENCARGADO DE RESOLVER EL ASUNTO. Tratándose de información (por ejemplo, do-cumentales y discos compactos) clasificada como confidencial en términos de la Ley Federal de Competencia Económica, su consulta es exclusiva para el titular del juzgado y el secretario encargado de su análisis, sin que ello cause perjuicio al quejoso, cuando la ofreció como prueba y, por tanto, debe tomar-se en cuenta en el momento procesal oportuno, para lo cual, debe acreditarse que esa información corresponda y sea pertinente respecto de los hechos que impliquen un thema probandi –hechos disputados o base de una determinada acción y decisivos para la litis que son objeto y exigen prueba–, como necesario fundamento para que el argumento base de la pretensión prospere; de ahí que si las constancias debatidas exhibidas con el informe justificado, obran en el expediente, es evidente que serán tomadas en cuenta en el momento procesal oportuno, por lo que su valoración para acreditar los extremos planteados está garantizada y, en consecuencia, no se violan los derechos de audiencia, defensa y tutela judicial efectiva del quejoso, aunque desconozca detalles por razones de confidencialidad.PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADO EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES, CON RESIDENCIA EN EL DISTRITO FEDERAL Y JURISDICCIÓN EN TODA LA REPÚBLICA.Queja 129/2015. Ambiderm, S.A. de C.V. 28 de enero de 2016. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Marco Antonio Pérez Meza6.

Para la manera en que se deberá permitir el acceso a la información confi-dencial o reservada, en los casos que proceda, resulta ilustrativo para tal efecto lo

6 Tesis: I.1o.A.E.55 K (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 29, t. III, abril de 2016, p. 2304.


contenido en el Artículo 46, fracción IV, párrafo sexto a octavo, del Código Fiscal de la Federación:

Artículo 46.- La visita en el domicilio fiscal se desarrollará conforme a las si-guientes reglas:…IV…Presentada en tiempo y forma la designación de representantes por el con-tribuyente a que se refiere esta fracción, los representantes autorizados ten-drán acceso a la información confidencial proporcionada por terceros desde ese momento y hasta los cuarenta y cinco días hábiles posteriores a la fecha de notificación de la resolución en la que se determine la situación fiscal del contribuyente que los designó. Los representantes autorizados podrán ser sustituidos por única vez por el contribuyente, debiendo éste hacer del cono-cimiento de la autoridad fiscal la revocación y sustitución respectivas, en la misma fecha en que se haga la revocación y sustitución. La autoridad fiscal deberá levantar acta circunstanciada en la que haga constar la naturaleza y características de la información y documentación consultadas por él o por sus representantes designados, por cada ocasión en que esto ocurra.El contribuyente o sus representantes no podrán sustraer o fotocopiar infor-mación alguna, debiéndose limitar a la toma de notas y apuntes. El contribu-yente y los representantes designados en los términos de esta fracción serán responsables hasta por un plazo de cinco años contados a partir de la fecha en que se tuvo acceso a la información confidencial o a partir de la fecha de presentación del escrito de designación, respectivamente, de la divulgación, uso personal o indebido, para cualquier propósito, de la información confi-dencial a la que tuvieron acceso, por cualquier medio, con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación ejercidas por las autoridades fiscales. El contribuyente será responsable solidario por los perjuicios que genere la divulgación, uso personal o indebido de la información, que hagan los re-presentantes a los que se refiere este párrafo.


La revocación de la designación de representante autorizado para acceder a información confidencial proporcionada por terceros no libera al representan-te ni al contribuyente de la responsabilidad solidaria en que puedan incurrir por la divulgación, uso personal o indebido, que hagan de dicha información confidencial.

En el caso de que en el juicio se hubiese ejercido la facultad de atracción a que se refiere el Artículo 48 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, o se trate de asuntos que resulten de la competencia del Pleno o de las Secciones de la Sala Superior a que aluden los Artículos 17, fracción III, 18, fracciones II, III y IX, y 20, fracciones II, III y VII de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se deberá atender lo dispuesto en el Acuerdo G/16/2013, que detalla minuciosamente el procedimiento que deberán observar las Salas Regionales o Especializadas para el envío y recepción de la información confidencial o reservada a la Sala Superior del Tribunal, Acuerdo que se presenta en este texto como Anexo.

IV. VALORACIÓN

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en su Artículo 46, contempla diversas reglas para la valoración de pruebas:

Una valoración tasada en cuanto a la confesión expresa de las partes, las pre-sunciones legales que no admitan prueba en contrario, así como los hechos legal-mente afirmados por autoridad en documentos públicos, incluyendo los digitales; harán prueba plena.

Por lo que respecta a los actos de comprobación de las autoridades adminis-trativas, se entenderán como legalmente afirmados los hechos que constan en las actas respectivas; valoración vinculada con la presunción de legalidad de los actos administrativos a que se refiere el Artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.


Las pruebas pericial y testimonial, así como el de las demás pruebas, queda-rán a la prudente apreciación de la Sala.

La Sala podrá desatender las anteriores reglas, condicionada a que, cuando por el enlace de las pruebas rendidas y de las presunciones formadas, la Sala ad-quiera convicción distinta acerca de los hechos materia del litigio, esta podrá va-lorar las pruebas sin sujetarse a lo antes mencionado, con la obligación de fundar razonadamente tal consideración en su sentencia.

De conformidad al Artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en lo no regulado expresamente procede la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles.

V. CONCLUSIONES

1. El incremento de la competencia por materia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ha resultado en que en bastantes controversias planteadas para su resolución, se tenga que recibir y valorar información confidencial o reserva-da, la que debe tener un manejo distinto a la información ordinaria que carece de la clasificación de confidencial o reservada.

2. El juzgador ponderando el asunto y las circunstancias respectivas y de manera casuística, podrá permitir el acceso a las partes respecto de la información confidencial o reservada, que se pueda considerar esencial para su defensa, de-biendo tomar las medidas de seguridad apropiadas.

3. Al juzgador únicamente compete facilitar el acceso a la información confidencial o reservada, que sea indispensable para la apropiada defensa de las partes, de tal modo que no debe soslayarse que corresponde a los sujetos obligados a realizar la clasificación de la información que obre en su poder.

4. En algunos supuestos podrá suceder que la información clasificada como reservada o confidencial, únicamente pueda ser consultada por el juzgador y el secretario encargado de su análisis.


VI. FUENTES DE INFORMACIÓN1. Informáticashttp://www.tfja.mx/images/pdf/secretaria_general_de_acuerdos/acuerdos_sala_

superior/2013/g-16-2013.pdf.https://sjf.scjn.gob.mx/SJFSem/Paginas/SemanarioIndex.aspx.http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm.http://www.ordenjuridico.gob.mx/.

2. LegislativasLey General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.


VII. ANEXOACUERDO G/16/20137

ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA EL ENVÍO DE PRUEBAS QUE REVISTAN EL CARÁCTER

DE INFORMACIÓN CONFIDENCIAL O RESERVADA, A LA SALA SUPERIOR

El Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior, con fundamento en lo dispuesto por losArtículos 16, 17 y 18, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; así como por el artículo 2, fracción IX, del Reglamento Interior del Tribunal, y

CONSIDERANDOQue en términos de los artículos 15, último párrafo y 21, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se establece que las partes en el juicio tramitado ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pueden ofrecer documentales que revistan el carácter de información confidencial o comercial reservada, así como información clasificada por la Ley de Comercio Exterior como gubernamental confidencial o información confidencial proporcio-nada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

Que conforme a lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 59 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentra obligado a man-tener con el carácter de información confidencial o reservada a la que las partes ofrezcan con esa calidad, por lo que no es posible que la misma se encuentre en el expediente respectivo, sino en la caja de seguridad de la Sala Regional en la que se tramite el juicio, para evitar accesos a ella no autorizados.7 Véase en:

http://www.tfja.mx/images/pdf/secretaria_general_de_acuerdos/acuerdos_sala_superior/2013/g-16-2013.pdf.


Que de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se clasifica como información reservada aquélla cuya difusión pueda: a) Comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional; b) Menoscabar la conducción de las negociaciones o bien, de las relaciones internacionales, incluida aquella in-formación que otros estados u organismos internacionales entreguen con carácter de confidencial al Estado Mexicano; c) Dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país; d) Poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona; o e) Causar un serio perjuicio a las actividades de verificación del cum-plimiento de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control migrato-rio, las estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones no causen estado.

Asimismo se considerará como información reservada: la que por dispo-sición expresa de una ley sea considerada confidencial, reservada, comercial de responsabilidad reservada o gubernamental confidencial; los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposi-ción legal, entre otros.

Que en términos del artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se considera como información confi-dencial a la entregada con tal carácter por los particulares a los sujetos obligados, señalados en el artículo 3, fracción XIV, de la misma Ley, y los datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su difusión, distribución o comercialización en los términos de la Ley en cita. Sin que se considere como confidencial a la información que se halle en los registros públicos o en fuentes de acceso público.

Que en virtud del ejercicio de la facultad de atracción de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, prevista en el Capítulo VII de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, las Salas Regionales


y Especializadas del mismo, deben remitir el expediente del juicio respecto del cual se ejerza tal facultad, con todos sus anexos, no obstante se hace necesario contar con un procedimiento especial para el tratamiento de las pruebas que revisten el carácter de información confidencial o reservada, en tal virtud el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, emite el siguiente:

ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA EL ENVÍO DE PRUEBAS QUE REVISTAN EL CARÁCTER DE INFORMACIÓN

CONFIDENCIAL O RESERVADA, A LA SALA SUPERIOR

ARTÍCULO PRIMERO.- Las Salas Regionales con sede en el Distrito Federal o Especializadas así como las Salas Regionales con sede en el Estado de México, una vez que se hubiera ejercido la facultad de atracción y cerrado la instrucción del juicio, al remitir el expediente a la Sala Superior para su resolución, informarán en el oficio mediante el cual se remita el expediente, de la existencia de pruebas que revistan el carácter de información confidencial o reservada, las cuales serán res-guardadas por la Sala Regional hasta su entrega a la Sala Superior.

A efecto de lo anterior, las Salas Regionales deberán verificar que en la cará-tula del expediente que contenga pruebas que revistan el carácter de información confidencial o reservada, se inserte una etiqueta anaranjada en la que se indique tal cuestión.

ARTÍCULO SEGUNDO.- El Secretario de Acuerdos del Pleno o Sección de la Sala Superior, adscrito a la Secretaría General de Acuerdos, según sea el caso, una vez recibido el oficio en el cual se asentó la existencia de pruebas confidenciales o reservadas, se pondrá en comunicación con el secretario de acuerdos de la Sala Regional con sede en el Distrito Federal o en el Estado de México, que correspon-da, para efectos de señalar la fecha y hora en que se llevará acabo la entrega de las pruebas confidenciales o reservadas de que se trata, de manera personal en la Secretaría General de Acuerdos, levantando el acta correspondiente.


ARTÍCULO TERCERO.- Las Salas Regionales con sede distinta al Distrito Federal y al Estado de México, al remitir el expediente del juicio respecto del cual se hubiere ejercido la facultad de atracción, informarán en el oficio por el que se remita el expediente, sobre la existencia de pruebas confidenciales o reservadas, asimismo el Secretario de Acuerdos de la Sala Regional con sede distinta al Distrito Federal o al Estado de México, que corresponda, enviará mediante el servicio de mensajería o paquetería privada, de mayor conveniencia para tal efecto, dirigi-do al Secretario General de Acuerdos o al Secretario Adjunto de la Sección de la Sala Superior, en sobre cerrado en el que se asiente la leyenda de “Información Reservada” o “Información Confidencial”, según corresponda, las pruebas que guardan el carácter de información confidencial o reservada. Una vez recibido el sobre, el Secretario General de Acuerdos o el Secretario Adjunto de Acuerdos de la Sección de la Sala Superior, según sea el caso, levantará el acta correspondiente.

ARTÍCULO CUARTO.- La información confidencial o reservada que sea en-viada a la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se mantendrá en la caja de seguridad de la Secretaría General de Acuerdos, y será entregada al Magistrado Ponente en el momento que sea requerida, para evitar accesos a la misma que no se encuentren autorizados.

La carpetilla que se abra en la Sala Superior en razón de un expediente re-mitido por alguna de las Salas Regionales que contenga pruebas que tengan el ca-rácter de información confidencial o reservada, deberá contener en su carátula una etiqueta anaranjada en la que se señale tal cuestión.

ARTÍCULO QUINTO.- Para el caso de que se interponga juicio de amparo o recurso de revisión en contra de la sentencia emitida por el Pleno o las Secciones de la Sala Superior dentro de un expediente que contenga pruebas que revistan el ca-rácter de información confidencial o reservada, se informará al Tribunal Colegiado, en el oficio por el cual se remitan las constancias correspondientes, de la existencia de tales pruebas y que las mismas se le remitirán en el momento y forma en que dicho Tribunal disponga, una vez que el Tribunal Colegiado solicite que se le re-


mitan las pruebas que tengan el carácter de información confidencial o reservada, el Secretario General de Acuerdos o el Secretario Adjunto de la Sección que corres-ponda, levantará el acta respectiva.

De no señalar el Tribunal Colegiado la forma en que se le deban remitir las pruebas confidenciales o reservadas, éstas se le remitirán, para el caso de que la sede del Tribunal Colegiado se encuentre en el Distrito Federal, de manera personal por alguno de los actuarios adscritos a la Secretaría General de Acuerdos, que para tal efecto se designe, mismo que levantará el acta correspondiente; para el caso de que el Tribunal Colegiado de que se trate, tenga su sede fuera del Distrito Federal las referidas pruebas se le remitirán a través del servicio de mensajería o paque-tería privado, de mayor conveniencia para tal efecto, mediante sobre cerrado que contenga la leyenda de “Información Reservada” o “Información Confidencial”, según corresponda. Una vez que el Tribunal Colegiado devuelva los autos del ex-pediente y las pruebas confidenciales o reservadas los servidores públicos antes señalados, según sea el caso, levantarán el acta correspondiente y se resguardarán las mismas en la caja fuerte de la Secretaría General de Acuerdos.

ARTÍCULO SEXTO.- Para el caso de que se interponga juicio de amparo indirecto en contra de alguna de las actuaciones de un expediente que contenga pruebas que revistan el carácter de información confidencial o reservada; en el ofi-cio por el que se remitan las constancias solicitadas por el Juez de Distrito, se infor-mará de la existencia de tales pruebas y que las mismas se encuentra a disposición para el caso de que se soliciten, las cuales de ser necesario se remitirán siguiendo el procedimiento indicado en el artículo anterior.

ARTÍCULO SÉPTIMO.- Para la devolución de las pruebas confidenciales re-mitidas a la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a la Sala Regional o Especializada de Origen con sede en el Distrito Federal, el Secretario de Acuerdos del Pleno o Sección de la Sala Superior según corresponda, adscrito a la Secretaría General de Acuerdos, una vez que se encuentre elaborado el oficio para la devolución del expediente a su Sala de Origen, por encontrarse


totalmente concluido, se pondrá en comunicación con el Magistrado Instructor del juicio para que designe al secretario de acuerdos que de manera personal recibirá las pruebas confidenciales en la Secretaría General de Acuerdos, en el día y hora acordados, levantando el acta correspondiente.

ARTÍCULO OCTAVO.- Para la devolución de las pruebas confidenciales re-mitidas a la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a la Sala Regional de Origen con sede distinta al Distrito Federal, en el oficio por el cual se devuelvan los autos del expediente a su Sala de Origen, por encontrarse to-talmente concluido, se informará al Magistrado Instructor del juicio que mediante diverso sobre sellado le será remitidas las pruebas señaladas con copia certificada del acta que se levante para tal efecto.

TRANSITORIOSPRIMERO.- El presente Acuerdo surtirá sus efectos a partir de su publicación

en la página de Internet del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.SEGUNDO.- Publíquese el presente Acuerdo en la página de Internet del

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.Así lo aprobó el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa, en sesión del veintinueve de mayo de dos mil trece, por unanimidad diez votos a favor.

Raúl Guillermo García Apodaca

Propuesta de reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

177Propuesta de reformas a la Ley Federal de


Propuesta de reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

Raúl Guillermo GARCÍA APODACA1

SUMARIO

I. Introducción. II Suspensión de la ejecución. III. Juicio en la vía Sumaria. IV. Notificación de resoluciones.

I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo constituye un esbozo de reformas a diversos preceptos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA), que se

consideran necesarias a fin de agilizar la instrucción de los juicios y eliminar des-equilibrios procesales y trámites innecesarios derivados de incongruencias entre los preceptos que conforman el ordenamiento, así como para que el justiciable tenga una protección más efectiva, por cuanto hace a la suspensión de la ejecución de las resoluciones de carácter fiscal.

II. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓNEn la época en que entró en vigor la LFPCA, la regulación de la suspensión de la eje-cución del acto administrativo prevista en el Capítulo III, podía considerarse como una regulación novedosa y sumamente proteccionista para los particulares, ya que el otorgamiento de dicha medida cautelar, ya no quedaba al arbitrio de la autoridad sino al de la Sala, y en la actualidad, al Magistrado Instructor.

1 Magistrado de la Sala Regional del Golfo del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de México.

178 Raúl Guillermo García Apodaca

Sin embargo, por muy ventajoso que este esquema pudiera parecer para el particular que pretende interponer un juicio, la obtención de la medida cautelar que-da supeditada a que interponga una demanda y, dependiendo del criterio del Ma-gistrado Instructor, a que dicha demanda sea admitida, pues en caso de que aquel formule al promovente un requerimiento de procedibilidad o, peor aún, deseche la demanda, no proveerá sobre la suspensión.

En la actualidad, con el esquema de notificaciones mediante Boletín Jurisdic-cional, con envío de aviso a la autoridad, la situación del particular se agrava todavía más, pues como el Magistrado Instructor no ha proveído todavía sobre la suspensión provisional de la ejecución, la autoridad, al tener conocimiento de la interposición de un juicio, puede proceder a ejecutar el acto, de manera tal que para cuando el Magis-trado se encuentra en aptitud de emitir el acuerdo respectivo, la resolución ha sido ya ejecutada.

En consecuencia, a fin de garantizar que la suspensión no quede sujeta a la in-terposición y, en algunos casos, a la admisión de la demanda y que en consecuencia el juicio no quede sin materia, al haberse ya ejecutado el acto combatido, se propone reformar el primer párrafo del Artículo 24 para cambiar la expresión “Una vez ini-ciado el juicio…”, que ha dado lugar a interpretaciones nada convenientes para los particulares, por una expresión que permita que el enjuiciante obtenga la suspensión provisional, al menos hasta en tanto se admite la demanda o bien quede firme el acuerdo de desechamiento o el que la tiene por no presentada.

La reforma también comprendería precisar que la suspensión que puede conceder el Magistrado Instructor, al proveer sobre la demanda, es la provisional, pues no se resuelve sobre la definitiva sino hasta que se cuenta con el informe de la autoridad.



Texto vigente Texto propuestoArtículo 24. Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, salvo en los casos en que se ocasione perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público, y con el fin de asegurar la eficacia de la sentencia, el Magistrado Instructor podrá decretar la suspensión de la ejecución del acto impugnado, a fin de mantener la situación de hecho existente en el estado en que se encuentra, así como todas las medidas cautelares positivas necesarias para evitar que el litigio quede sin materia o se cause un daño irreparable al actor.…

Artículo 24. Al proveer respecto de la demanda, salvo en los casos en que se ocasione perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público, y con el fin de ase-gurar la eficacia de la sentencia, el Magistrado Instructor podrá decre-tar la suspensión provisional de la ejecución del acto impugnado, a fin de mantener la situación de hecho existente en el estado en que se en-cuentra, así como todas las medidas cautelares positivas necesarias para evitar que el litigio quede sin mate-ria o se cause un daño irreparable al actor.…

Por otra parte, en la práctica cotidiana, se otorga la suspensión de la ejecución (tanto provisional como definitiva) contra actos de determinación, liquidación, eje-cución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, sim-plemente si se advierte que la autoridad realizó un embargo precautorio o, en caso negativo, condicionada a que se garantice ante la autoridad ejecutora el interés fiscal en el término de tres días.

Asimismo, en muchas ocasiones la autoridad fiscal argumenta (sin acredi-tar) que los bienes embargados resultan insuficientes para garantizar el interés fiscal o bien, el demandante acude ante la autoridad fiscal para otorgar garantía del crédito en el plazo de tres días y aquella no la acepta.

Por esta razón, considero que, en materia fiscal, la mera interposición del jui-cio contencioso administrativo debe bastar para suspender el procedimiento admi-nistrativo de ejecución, incluso sin que el particular lo solicite expresamente ni el Magistrado Instructor provea al respecto en el acuerdo que recaiga a la demanda, en el entendido, una vez que quede firme la resolución que ponga fin al juicio, la auto-ridad podrá proceder a ejecutar el acto combatido.


Este esquema facilitaría a los particulares evitar que se ejecutara el acto impug-nado, pues no tendrían que esperar ni siquiera las 24 horas que prevé actualmente el Artículo 28, fracción III, inciso b) para que el Magistrado Instructor provea sobre la suspensión y dicho auto sea notificado, pues bastaría con que exhibieran ante la autoridad su copia sellada del escrito de demanda.

De igual forma, este nuevo esquema haría innecesario que, una vez que el Magistrado Instructor provea sobre la suspensión definitiva, los particulares estén obligados a acudir ante la autoridad a ofrecer una garantía y menos aún la efectivi-dad de la suspensión estaría sujeta a que esta la aceptara.

Adicionalmente, la modificación reduciría las cargas de trabajo de los Magis-trados Instructores, pues en materia fiscal ya no tendrían que emitir un acuerdo en el que se proveyera sobre la suspensión provisional de la ejecución del acto combatido o un acuerdo que resolviera sobre la suspensión definitiva.

En consecuencia, se propone adicionar un primer párrafo al Artículo 28, pa-sando el actual primer párrafo a ser segundo (con la precisión de que regula actos distintos a los fiscales), y suprimir el inciso a) de la fracción II (recorriendo en el orden los incisos siguientes), a fin de que la suspensión definitiva de la ejecución se conceda con la mera interposición del juicio contencioso administrativo y la garantía del interés fiscal en el término de tres días.

Asimismo, se propone suprimir del inciso d), la expresión “o quien lo supla”, al ser innecesaria, dado que conforme a la Ley Orgánica del Tribunal, quien suple a un Magistrado Instructor, hace las veces de este.



Texto vigente Texto propuestoArtículo 28. La solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y resolverá, de conformidad con las reglas siguientes:

…II. Para el otorgamiento de la suspensión deberán satisfacerse los siguientes requisitos:

a) Tratándose de la suspensión de actos de determinación, liquida-ción, ejecución o cobro de con-tribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, se conce-derá la suspensión, la que surtirá sus efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.Al otorgar la suspensión, se podrá reducir el monto de la garantía, en los siguientes casos:

1. Si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del solicitante, y

Artículo 28. En tratándose de actos de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovecha-mientos y otros créditos fiscales, bastará que el particular presente copia debidamen-te sellada de la demanda ante la autoridad demandada o ejecutora, según sea el caso, para que se suspenda la ejecución de tales actos, hasta en tanto quede firme la resolu-ción que ponga fin al juicio.Respecto de actos distintos a los precisados en el párrafo que antecede, la solicitud de suspensión de la ejecución del acto ad-ministrativo impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y resolverá, de conformidad con las reglas siguientes:

…II. Para el otorgamiento de la suspen-sión definitiva deberán satisfacerse los si-guientes requisitos:Se deroga


2. Si se tratara de tercero distin-to al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.

b) En los casos en que la suspen-sión pudiera causar daños o per-juicios a terceros, se concederá si el solicitante otorga garantía bastante para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que con ella se cause, si éste no obtiene sentencia favorable. En caso de afectaciones no estimables en di-nero, de proceder la suspensión, se fijará discrecionalmente el im-porte de la garantía.

c) En los demás casos, se concede-rá determinando la situación en que habrán de quedar las cosas, así como las medidas pertinen-tes para preservar la materia del juicio principal, hasta que se pro-nuncie sentencia firme.

d) El monto de la garantía y contra-garantía será fijado por el Magis-trado Instructor o quien lo supla.

a) En los casos en que la suspen-sión pudiera causar daños o per-juicios a terceros, se concederá si el solicitante otorga garantía bastante para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que con ella se cause, si este no obtiene sentencia favorable. En caso de afectaciones no estimables en di-nero, de proceder la suspensión, se fijará discrecionalmente el im-porte de la garantía.

b) En los demás casos, se concede-rá determinando la situación en que habrán de quedar las cosas, así como las medidas pertinen-tes para preservar la materia del juicio principal, hasta que se pro-nuncie sentencia firme.

c) El monto de la garantía y contra-garantía será fijado por el Magis-trado Instructor.

III. JUICIO EN LA VÍA SUMARIA

Esta forma de tramitación y resolución de los juicios atendiendo a su cuantía, ha perdido buena parte de su razón de ser, dada la notable reducción de los plazos de la vía Ordinaria y la ampliación del plazo para la interposición de una demanda en la vía Sumaria, en la actualidad.

Adicionalmente, el juicio en la vía Sumaria presenta un aspecto de desequi-librio procesal que es necesario corregir pues la autoridad cuenta con solo quince días para contestar la demanda (Artículo 58-4), mientras que el particular goza de un término de treinta días para interponer la demanda.



Texto vigente Texto propuestoArtículo 58-4. Una vez admitida la demanda, se correrá traslado al demandado para que la conteste dentro del término de quince días y emplazará, en su caso, al tercero, para que en igual término, se apersone en juicio.…

Artículo 58-4. Una vez admitida la demanda, se correrá traslado al demandado para que la conteste dentro del término de treinta días y emplazará, en su caso, al tercero, para que en igual término, se apersone en juicio.…

Asimismo, el juicio en la vía Sumaria presenta incongruencias como el hecho de que sea factible ofrecer una prueba pericial, para cuyo desahogo se requiere, en la mayoría de los casos, la intervención de un perito tercero en discordia (designado por la Sala), lo que implica necesariamente alargar el tiempo de tramitación y por tanto se desnaturaliza la figura. Lo mismo ocurre en tratándose del ofrecimiento de una prueba testimonial (no obstante que el oferente se comprometa a presentar a sus testigos), pues la audiencia para su desahogo, en muchas ocasiones irrelevante, im-plica disponer de tiempo que podría emplearse para la instrucción de otros juicios.

Texto vigente Texto propuestoArtículo 58-3. La tramitación del Juicio en la vía Sumaria será improcedente cuando:I a V…

VI. El oferente de una prueba testimonial, no pueda presentar a las personas señaladas como testigos.

Artículo 58-3. La tramitación del Juicio en la vía Sumaria será improcedente cuando:I a V…

VI. Se ofrezca una prueba testimonial.

VII. Se ofrezca una prueba pericial.

Artículo 58-5. El Magistrado proveerá la correcta integración del juicio, mediante el desahogo oportuno de las pruebas, a más tardar diez días antes de la fecha prevista para el cierre de instrucción.

Artículo 58-5. El Magistrado proveerá la correcta integración del juicio, mediante el desahogo oportuno de las pruebas.


Serán aplicables, en lo conducente, las reglas contenidas en el Capítulo V de este Título, salvo por lo que se refiere a la prueba testimonial, la cual sólo podrá ser admitida cuando el oferente se comprometa a presentar a sus testigos en el día y hora señalados para la diligencia.Por lo que toca a la prueba pericial, ésta se desahogará en los términos que prevé el artículo 43 de esta Ley, con la salvedad de que todos los plazos serán de tres días, salvo el que corresponde a la rendición y ratificación del dictamen, el cual será de cinco días, en el entendido de que cada perito deberá hacerlo en un solo acto ante el Magistrado Instructor. Cuando proceda la designación de un perito tercero, ésta correrá a cargo del propio Magistrado.

Serán aplicables, en lo conducente, las reglas contenidas en el Capítulo V de este Título.

Por otra parte, resulta también incongruente que, mientras la sentencia de fondo es emitida por un Magistrado, la sentencia interlocutoria que resuelve un recurso de reclamación deba ser pronunciada por la Sala en su conjunto, no obs-tante que, incluso el acuerdo que se recurra sea el que desechó una prueba que será valorada únicamente por el Magistrado Instructor, al momento de dictar sentencia de manera unitaria.

Considero que si el legislador otorgó al Magistrado Instructor la facultad de resolver en definitiva los juicios tramitados en la vía Sumaria, nada impide que tam-bién de manera individual resuelva un recurso de reclamación, en los que se con-troviertan los acuerdos de trámite que dicte, pues en principio resolverá dicho medio legal de defensa también de manera imparcial y apegado a Derecho, al igual que lo hacen al dictar sentencia.



Por ello se propone reformar el Artículo 58-8 para quedar como sigue:

Texto vigente Texto propuestoArtículo 58-8…Interpuesto cualquiera de los recursos se ordenará correr traslado a la contraparte y esta última deberá expresar lo que a su derecho convenga en un término de tres días y sin más trámite, se dará cuenta a la Sala Regional en que se encuentra radicado el juicio, para que resuelva el recurso en un término de tres días.

Artículo 58-8…Interpuesto cualquiera de los recursos se ordenará correr traslado a la contraparte y esta última deberá expresar lo que a su derecho convenga en un término de tres días y sin más trámite, el Magistrado Instructor resolverá el recurso en un término de tres días.

Por último, mientras que en el juicio en la vía Ordinaria actualmente ya no es necesario ni siquiera emitir un acuerdo que declare cerrada la instrucción, en el juicio en la vía Sumaria, el Magistrado Instructor debe señalar una fecha pro-bable de cierre de instrucción, que normalmente son dejadas sin efecto en virtud de que la tramitación concluyó antes de lo previsto o bien porque la instrucción requirió un plazo superior al estimado.

En consecuencia, se propone modificar el Artículo 84, segundo párrafo, a fin de suprimir una obligación para el Magistrado Instructor que en nada abona a una adecuada y pronta impartición de justicia, y derogar los diversos 58-11 y 58-12 (solo el primer párrafo), al resultar innecesarios.

Texto vigente Texto propuestoArtículo 58-4…En el mismo auto en que se admita la demanda, se fijará día para cierre de la instrucción. Dicha fecha no excederá de los sesenta días siguientes al de emisión de dicho auto.

Artículo 58-4…Se deroga segundo párrafo.

Artículo 58-11. Las partes podrán presentar sus alegatos antes de la fecha señalada para el cierre de la instrucción.

Artículo 58-11. Se deroga.


Artículo 58-12. En la fecha fijada para el cierre de instrucción el Magistrado Instructor procederá a verificar si el expediente se encuentra debidamente integrado, supuesto en el que deberá declarar cerrada la instrucción; en caso contrario, fijará nueva fecha para el cierre de instrucción, dentro de un plazo máximo de diez días.En el momento en que el Magistrado Instructor advierta que el expediente se encuentra debidamente integrado, otor-gará a las partes un término de tres días para que formulen alegatos, quedando cerrada la instrucción una vez fenecido dicho plazo, con o sin la presentación de dichos alegatos.

Artículo 58-12. Se deroga primer párrafo.

En el momento en que el Magistrado Ins-tructor advierta que el expediente se en-cuentra debidamente integrado, otorgará a las partes un término de tres días para que formulen alegatos, quedando cerra-da la instrucción una vez fenecido dicho plazo, con o sin la presentación de dichos alegatos.

IV. NOTIFICACIÓN DE RESOLUCIONESEn el esquema en vigor de notificaciones vía Boletín Jurisdiccional, se prevé el en-vío de un aviso electrónico previo a la publicación en dicho Boletín.

Considero que el envío de este aviso se justifica, únicamente, en tratándo-se de la demandada y respecto del acuerdo de admisión de demanda, pues es la única que no tiene noticia de la interposición de un juicio en el que es parte. Una vez iniciado el juicio y emplazada la parte demandada, es innecesario el envío de avisos, pues ambas partes tienen conocimiento de la existencia del juicio y de que es probable que en el Boletín Jurisdiccional aparezca una notificación que les ataña.

Además, el envío del aviso referido retrasa innecesariamente la instrucción de los juicios, pues además de tener que enviarlo cuando menos con tres días de anticipación a la publicación de la resolución respectiva, implica una carga para el personal de las Salas que debe escanear el documento a notificarse y la demanda en el caso del emplazamiento.

Suprimir el envío a la autoridad del aviso conteniendo el escrito de demanda, inhibe prácticas indebidas como la ejecución de un crédito, antes de que la deman-dada haya sido formalmente notificada de que se ha interpuesto un juicio e incluso



de que el Magistrado Instructor concedió la suspensión provisional de la ejecución del crédito controvertido.

Por otra parte, en el actual esquema de notificaciones vía Boletín Jurisdic-cional, resulta incongruente que mientras los acuerdos de trámite o las sentencias interlocutorias (e incluso la definitiva), el acuerdo por el que una Sección o el Pleno Jurisdiccional ejerce la facultad de atracción, deba ser notificado personalmente, máxime que el Artículo 67 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrati-vo, no prevé a dicho supuesto entre las resoluciones que deban notificarse perso-nalmente o por correo certificado.

Por el mismo motivo, resulta innecesario que se requiera a las partes para que señalen domicilio en la ahora Ciudad de México, máxime que la consecuencia de no hacerlo estriba únicamente en que la resolución y las actuaciones diversas que dicte la Sala Superior les serán notificadas en el domicilio que obre en autos, lo cual también resulta inconsistente en virtud de que ya no se hacen notificaciones en el domicilio.

Por ello, se propone reformar los Artículos 65, 66, 14 y 48, para quedar como sigue:

Texto vigente Texto propuestoArtículo 65. Las notificaciones a los particulares y a las autoridades en el juicio deberán realizarse por medio del Boletín Jurisdiccional, enviándose previamente un aviso electrónico a su dirección de correo electrónico o direc-ción de correo electrónico institucional según sea el caso, de que se realizará la notificación, a más tardar el tercer día siguiente a aquél en que el expediente haya sido turnado al actuario para ese efecto. El aviso de notificación debe-rá ser enviado cuando menos con tres días de anticipación a la publicación del acuerdo, resolución o sentencia de que se trate en el Boletín Jurisdiccional.

Artículo 65. Las notificaciones a los par-ticulares y a las autoridades en el juicio deberán realizarse por medio del Bole-tín Jurisdiccional. Únicamente en el caso de emplazamiento, se enviará previamente un aviso electrónico a la dirección de correo electrónico institucional de la demandada, cuando menos con tres días de anticipación a la publicación del acuerdo de admisión en el Boletín Jurisdiccional.


Las notificaciones electrónicas a las partes se entenderán realizadas con la sola publicación en el Boletín Jurisdiccional, y con independencia del envío, cuando así proceda, de los avisos electrónicos.…

Dicho aviso deberá incluir el archivo electrónico que contenga el acuerdo y en el caso del emplazamiento, el escrito de demanda correspondiente.

Las notificaciones electrónicas a las partes se entenderán realizadas con la sola publicación en el Boletín Jurisdiccional.

…

Se deroga

Artículo 67. …

Para los efectos señalados en las fraccio-nes anteriores, una vez que las partes y el testigo se apersonen en el juicio, y el perito haya comparecido para acep-tar y protestar el cargo, deberán señalar dirección de correo electrónico, bajo el apercibimiento que, de no hacerlo, se procederá en los términos del artículo 14, último párrafo, de la presente Ley.

Artículo 67. …

Se deroga.

Artículo 14. La demanda deberá indicar:…

Cuando no se señale dirección de correo electrónico, no se enviará el aviso electrónico que corresponda

Artículo 14. La demanda deberá indicar:…

Se deroga

Artículo 48.II.

c) Los acuerdos de la Presidencia que admitan la petición o que de oficio decidan atraer el juicio, serán notificados personalmente a las partes en los términos de los artículos 67 y 68 de esta Ley. Al efectuar la notificación

Artículo 48.II.

c) Los acuerdos de la Presidencia que admitan la petición o que de oficio decidan atraer el juicio, serán notificados a las partes en los términos de los Artículos 67 y 68 de esta Ley.



se les requerirá que señalen domicilio para recibir notificaciones en el Distrito Federal, así como que designen persona autorizada para recibirlas o, en el caso de las autoridades, que señalen a su representante en el mismo. En caso de no hacerlo, la resolución y las actuaciones diversas que dicte la Sala Superior les serán notificadas en el domicilio que obre en autos.

Luis Moisés García Hernández

Comentarios a las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

relativas a la prueba pericial

193Comentarios a las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo relativas a la prueba pericial

Comentarios a las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo relativas a la prueba pericial

Luis Moisés GARCÍA HERNÁNDEZ1

SUMARIOI. La prueba. II. La prueba en el procedimiento contencioso administrativo. III. Problemática con relación a la prueba pericial en materia contencioso adminis-trativa. IV. Reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo relativa a la prueba pericial. V. Peritos de las partes y perito tercero. VI. Junta de peritos. VII. Conclusiones. VIII. Fuentes de información.

I. LA PRUEBA1. El concepto de prueba es de suma importancia y tiene relación con todo el ámbi-to del Derecho y en especial dentro del procedimiento contencioso administrativo, ya que es indispensable para la acreditación de los hechos.

La prueba es un aspecto importante dentro del Derecho Procesal en general, incluso algunos tratadistas dividen el procedimiento en dos grandes áreas, una que contiene las normas que regulan el proceso y la segunda contiene las normas que regulan las pruebas.

1 Magistrado de la Sala Regional del Norte-Centro IV y Séptima Sala Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciado, Maestro y Doctor en Derecho Fiscal por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Cuenta con el Diplomado en Derecho Tributario por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam).

194 Luis Moisés García Hernández

JeremíasBentham,afirma:“Elartedelprocesonoesotracosaqueelartedesuministrar las pruebas”2. 2. Etimología. La palabra prueba proviene del latín probandum,quesignificahacer fe. 3. Concepto de prueba. El propósito de la prueba es dar al juzgador el cono-cimiento de la verdad. En una acepción común podemos considerar que la prueba es la acción y el efecto de probar, de demostrar la certeza y veracidad de un hecho o la verdad de quienhaceunaafirmación3. En efecto, la materia relativa a la prueba constituye una de las partes verda-deramente fundamentales del Derecho Procesal por la necesidad de convencer al juzgador de la existencia o la inexistencia de los hechos, por lo que la prueba debe estar dirigida al juzgador para que sea este el que se forme una convicción acerca de los hechos acontecidos y así estar en posibilidades de emitir su fallo. Aesterespecto,RaúlRodríguezLobatoafirmalosiguiente:“Porello,dean-tiguo se dice que por prueba se entiende la producción de los actos o elementos de convicción que somete el litigante, en la forma que la ley previene, ante el juez del litigio,yquesonpropios,segúnelderechoparajustificarlaverdaddeloshechosalegados en el pleito”4. 4. Código Federal de Procedimientos Civiles. De conformidad con el Artículo 1º, los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se regirán por las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de los que México sea parte.

2 Bentham, Jeremías, Tratado de las pruebas judiciales, Buenos Aires, Ejea, 1971, t. 1, p. 10.3 Couture, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 3ª. ed., Buenos Aires, De Palma,

1958, p. 214.4 Rodríguez Lobato, Raúl, Derecho Fiscal, 2ª ed., México, Oxford University Press, Colección Textos

Universitarios, p. 276.


También se precisa en este numeral que a falta de disposición se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que la dis-posición de este último ordenamiento no contravenga las que regulan el juicio con-tencioso administrativo federal que estable dicha Ley.

Luego entonces, de conformidad con el Código Federal de Procedimientos Civiles,ensuArtículo93,sereconocencomomediosdepruebalossiguientes:

Artículo 93.-Laleyreconocecomomediosdeprueba:

I. La confesión;

II. Los documentos públicos;

III. Los documentos privados;

IV. Los dictámenes periciales;

V. El reconocimiento o inspección judicial;

VI. Los testigos;

VII. Las fotografías, escritos y notas taquigráficas, y, en general, todosaquellos elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia; y

VIII. Las presunciones.

Por otra parte, los Artículos 143, 144 y 145 del Código Federal de ProcedimientosCivilesprevén,enmateriadepruebapericial,losiguiente:

Artículo 143.- La prueba pericial tendrá lugar en las cuestiones de un negocio relativas a alguna ciencia o arte, y en los casos en que expresamente lo pre-venga la ley. Artículo 144.- Los peritos deben tener título en la ciencia o arte a que pertenezca la cuestión sobre que ha de oírse su parecer, si la profesión o el arte estuviere legalmente reglamentado. Si la profesión o el arte no estuviere legalmente reglamentado, o, estándolo, no hubiere peritos en el lugar, podrán ser nombradas cualesquiera personas entendidas, a juicio del tribunal, aun cuando no tengan título. Artículo 145.- Cada parte nombrará un perito, a no ser que se pusieren de acuerdo en el nombramiento de uno solo.


Si fueren más de dos los litigantes, nombrarán un perito los que sostuvieren unas mismas pretensiones, y otro los que las contradigan. Si los que deben nombrar un perito no pudieren ponerse de acuerdo, el tribunal designará uno de entre los que propongan los interesados.

Como se advierte de los numerales anteriores se contempla como medio de prueba la pericial, y para tal efecto cada una de las partes deberá nombrar a un perito quienes deben de acreditar que tiene los conocimientos en la ciencia o arte sobre la cual deberán rendir un dictamen, es decir, deben acreditar que son exper-tos en la materia a dilucidar.

II. LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En el procedimiento contencioso administrativo está permitido toda clase de prue-bas con excepción de la confesional por parte de las autoridades.

El Capítulo V de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo es el que regula lo relativo a la prueba en sus Artículos 40, 41, 42 y 43, los que pre-vénlosiguiente:

Capítulo VDe las Pruebas

Artículo 40.- En los juicios que se tramiten ante este Tribunal, el actor que pretende se reconozca o se haga efectivo un derecho subjetivo, deberá probar los hechos de los que deriva su derecho y la violación del mismo, cuando ésta consista en hechos positivos y el demandado de sus excepciones.En los juicios que se tramiten ante el Tribunal, serán admisibles toda clase de pruebas, excepto la de confesión de las autoridades mediante absolución de po-siciones y la petición de informes, salvo que los informes se limiten a hechos que consten en documentos que obren en poder de las autoridades.Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya dic-tado sentencia. En este caso, se ordenará dar vista a la contraparte para que en el plazo de cinco días exprese lo que a su derecho convenga.


Artículo 41.- El Magistrado Instructor, hasta antes de que se cierre la instruc-ción, para un mejor conocimiento de los hechos controvertidos, podrá acordar la exhibición de cualquier documento que tenga relación con los mismos, or-denar la práctica de cualquier diligencia o proveer la preparación y desahogo de la prueba pericial cuando se planteen cuestiones de carácter técnico y no hubiere sido ofrecida por las partes.El Magistrado ponente podrá proponer al Pleno o a la Sección, se reabra la instrucción para los efectos señalados anteriormente.Artículo 42.- Las resoluciones y actos administrativos se presumirán lega-les. Sin embargo, las autoridades deberán probar los hechos que los motiven cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa im-pliquelaafirmacióndeotrohecho.Artículo43.-Lapruebapericialsesujetaráalosiguiente:I. En el acuerdo que recaiga a la contestación de la demanda o de su amplia-ción, se requerirá a las partes para que dentro del plazo de diez días presenten asusperitos,afindequeacreditenquereúnenlosrequisitoscorrespondien-tes, acepten el cargo y protesten su legal desempeño, apercibiéndolas de que si no lo hacen sin justa causa, o la persona propuesta no acepta el cargo o no reúne los requisitos de ley, sólo se considerará el peritaje de quien haya cum-plimentado el requerimiento.Los peritos deberán rendir su propio dictamen autónomo e independiente y exponer sus razones o sustentos en los que se apoyan, por lo que no deberán sustentar su dictamen en las respuestas expuestas por otro perito, ni remitirse aellasparajustificarsuopinióntécnica.Párrafo adicionado DOF 13-06-2016II. El Magistrado Instructor, cuando a su juicio deba presidir la diligencia y lo permita la naturaleza de ésta, señalará lugar, día y hora para el desahogo de la prueba pericial, pudiendo pedir a los peritos todas las aclaraciones que estime conducentes, y exigirles la práctica de nuevas diligencias.III. En los acuerdos por los que se discierna del cargo a cada perito, el Magistrado Instructor concederá un plazo mínimo de quince días para que


rindayratifiquesudictamen,conelapercibimientoalapartequelopropusode que únicamente se considerarán los dictámenes rendidos dentro del plazo concedido.IV.Porunasolavezyporcausaquelojustifique,comunicadaalinstructorantes de vencer los plazos mencionados en este artículo, las partes podrán solicitar la ampliación del plazo para rendir el dictamen o la sustitución de su perito, señalando en este caso, el nombre y domicilio de la nueva persona propuesta. La parte que haya sustituido a su perito conforme a la fracción I, ya no podrá hacerlo en el caso previsto en la fracción III de este precepto.V. El perito tercero será designado por la Sala Regional de entre los que ten-ga adscritos. En el caso de que no hubiere perito adscrito en la ciencia o arte sobre el cual verse el peritaje, la Sala designará bajo su responsabilidad a la persona que deba rendir dicho dictamen. Cuando haya lugar a designar peri-to tercero valuador, el nombramiento deberá recaer en una institución de cré-dito, debiendo cubrirse sus honorarios por las partes. En los demás casos los cubrirá el Tribunal. En el auto en que se designe perito tercero, se le concederá un plazo mínimo de quince días para que rinda su dictamen.El Magistrado Instructor, dentro del plazo de tres días posteriores a la no-tificacióndelacuerdoquetengaporrendidoeldictamendelperitotercero,podrá ordenar que se lleve a cabo el desahogo de una junta de peritos, en la cual se planteen aclaraciones en relación a los dictámenes. El acuerdo por el quesefijeellugar,díayhoraparalacelebracióndelajuntadeperitosdeberánotificarseatodaslaspartes,asícomoalosperitos.Párrafo adicionado DOF 13-06-2016En la audiencia, el Magistrado Instructor podrá requerir que los peritos ha-gan las aclaraciones correspondientes, debiendo levantar el acta circunstan-ciada correspondiente.Párrafo adicionado DOF 13-06-2016En el caso de la Sala Superior del Tribunal, el Magistrado ponente podrá orde-nar directamente la reapertura de la instrucción del juicio, a efecto de que la


junta de peritos se realice en la Secretaría General o Adjunta de Acuerdos o en la Sala Regional, la cual podrá llevarse a cabo a través de medios electrónicosPárrafo adicionado DOF 13-06-2016

Como podemos ver, el segundo párrafo del Artículo 40 precisa que serán admisibles toda clase de pruebas excepto la confesión de las autoridades mediante absolución de posiciones y la petición de informes, salvo que los informes se limi-ten a hechos que consten en documentos que obren en poder de las autoridades.

Por su parte, el Artículo 43 regula lo relativo a la prueba pericial previéndose que cada parte deberá nombrar un perito, quienes deberán aceptar el cargo y pro-testar su legal desempeño, quienes a su vez deben de rendir un dictamen.

De igual forma se prevé la designación de un perito tercero por parte de la Sala Regional cuando los dictámenes rendidos por los peritos de las partes sean contradictorios.

III. PROBLEMÁTICA CON RELACIÓN A LA PRUEBA PERICIAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

En los últimos años se ha dado la especialización en diversas materias de la ciencia o arte y el procedimiento contencioso administrativo no puede quedar ajeno a esto, ya que si lo que se pretende es emitir fallos debidamente fundados y motivados en los cuales se resuelva verdaderamente sobre la cuestión efectivamente planteada por la parte actora y se dilucide atendiendo a la litisfijadaporlaspartesdentrodeljuicio contencioso administrativo, es necesario que el juzgador se auxilie de perso-nas que tengan los conocimientos sobre una ciencia o arte para que de esta manera el juzgador cuente con todos los elementos necesarios al momento de emitir su sentencia.

Por ello es de suma importancia que, por una parte, los peritos designados por las partes sean personas que efectivamente acrediten tener los conocimientos sobre una ciencia o arte y por otra que sus dictámenes sean rendidos con toda la profesionalidad y elementos que la materia lo requiera, es decir, que dichos dictá-


menes deben crear convicción al juzgador de que el perito realmente, al momento de elaborar su dictamen, tomó en cuenta y llevó a cabo las acciones necesarias que la ciencia o arte requiere.

Al respecto, y debido a la especialización en diversas materias de la ciencia o arte, es que al momento de dilucidar algunas cuestiones, en ocasiones los peritos designados se ven imposibilitados para acreditar que verdaderamente tienen los conocimientos sobre algunas materias, ya que en algunas de estas no se expide título por parte de las instituciones educativas.

También es posible que se lleguen a crear en el juzgador dudas al momento de analizar los dictámenes, independientemente de que sean contradictorios los dictámenes rendidos por los peritos de las partes y, por lo tanto, se deba designar un perito tercero.

Algunos peritos han caído en la práctica indebida de apoyar sus respuestas en las propias argumentaciones rendidas por las partes en sus conceptos de anula-ción o en la contestación de la demanda, sin hacer realmente un análisis y un estu-dio en el que verdaderamente apoyaran sus respuestas, sin exponer las razones y sustentos en los que apoyaban sus dictámenes.

Por otra parte, también se caía en la práctica de que el perito tercero apoyaba sus respuestas en alguno de los dictámenes rendidos por las partes, e incluso se llegaba al extremo de que el perito tercero reproducía textualmente las respuestas contenidas en el dictamen rendido, ya sea por el perito de la actora o por el perito de la autoridad.

Lo anterior trajo como consecuencia la adición de cuatro párrafos en el Artículo 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dando origen a la posibilidad de llevar a cabo una junta de peritos, una cuestión novedosa en el procedimiento contencioso administrativo.


IV. REFORMA A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RELATIVA A LA PRUEBA PERICIAL

Es importante comenzar destacando de manera textual el espíritu del legislador para realizar la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo enmateriadepruebapericial,elcualseñalólosiguiente:

… En la práctica, es común el nombramiento de peritos terceros que auxilian al Magistrado Instructor y Ponente, para dilucidar la litis planteada respecto de cuestiones técnicas que requieren conocimientos especializados; sin embargo se ha observado que en ocasiones, los dictámenes de dichos peritos no arrojan elementossuficientesdeconvicciónsobreeltematécnicoadilucidarenlalitis.En este sentido, se establece la obligación del perito tercero de rendir su dic-tamen, exponiendo claramente las razones y sustentos en que se apoya, sin que pueda hacer referencia o sustentar sus respuestas en lo manifestado por los peritos de las partes…

Lo anterior fue el sustento de la reforma, adición y derogación a la Ley Federal deProcedimientoContenciosoAdministrativo,específicamentealArtículo43.

El13dejuniode2016sepublicóenelDiarioOficialdelaFederaciónelDecretopor el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, adicionándose cuatro párrafos en el Artículo43delacitadaLey:unpárrafosegundoalafracciónIylospárrafossegun-do,terceroycuarto,paraquedarestenumeraldelasiguientemanera:

I. En el acuerdo que recaiga a la contestación de la demanda o de su amplia-ción, se requerirá a las partes para que dentro del plazo de diez días presenten asusperitos,afindequeacreditenquereúnenlosrequisitoscorrespondien-tes, acepten el cargo y protesten su legal desempeño, apercibiéndolas de que si no lo hacen sin justa causa, o la persona propuesta no acepta el cargo o no reúne los requisitos de ley, sólo se considerará el peritaje de quien haya cum-plimentado el requerimiento.


Los peritos deberán rendir su propio dictamen autónomo e independiente y exponer sus razones o sustentos en los que se apoyan, por lo que no deberán sustentar su dic-tamen en las respuestas expuestas por otro perito, ni remitirse a ellas para justificar su opinión técnica.Párrafo adicionado DOF 13-06-2016II. El Magistrado Instructor, cuando a su juicio deba presidir la diligencia y lo permita la naturaleza de ésta, señalará lugar, día y hora para el desahogo de la prueba pericial, pudiendo pedir a los peritos todas las aclaraciones que estime conducentes, y exigirles la práctica de nuevas diligencias.III. En los acuerdos por los que se discierna del cargo a cada perito, el Magistrado Instructor concederá un plazo mínimo de quince días para que rindayratifiquesudictamen,conelapercibimientoalapartequelopropu-so de que únicamente se considerarán los dictámenes rendidos dentro del plazo concedido.IV.Porunasolavezyporcausaquelojustifique,comunicadaalinstructorantes de vencer los plazos mencionados en este artículo, las partes podrán solicitar la ampliación del plazo para rendir el dictamen o la sustitución de su perito, señalando en este caso, el nombre y domicilio de la nueva persona propuesta. La parte que haya sustituido a su perito conforme a la fracción I, ya no podrá hacerlo en el caso previsto en la fracción III de este precepto.V. El perito tercero será designado por la Sala Regional de entre los que tenga adscritos. En el caso de que no hubiere perito adscrito en la ciencia o arte sobre el cual verse el peritaje, la Sala designará bajo su responsabilidad a la persona que deba rendir dicho dictamen. Cuando haya lugar a designar perito tercero valuador, el nombramiento deberá recaer en una institución de crédito, debiendo cubrirse sus honorarios por las partes. En los demás casos los cubrirá el Tribunal. En el auto en que se designe perito tercero, se le concederá un plazo mínimo de quince días para que rinda su dictamen.El Magistrado Instructor, dentro del plazo de tres días posteriores a la notificación del acuerdo que tenga por rendido el dictamen del perito tercero, podrá ordenar que


se lleve a cabo el desahogo de una junta de peritos, en la cual se planteen aclaraciones en relación a los dictámenes. El acuerdo por el que se fije el lugar, día y hora para la celebración de la junta de peritos deberá notificarse a todas las partes, así como a los peritos.Párrafo adicionado DOF 13-06-2016En la audiencia, el Magistrado Instructor podrá requerir que los peritos hagan las acla-raciones correspondientes, debiendo levantar el acta circunstanciada correspondiente.Párrafo adicionado DOF 13-06-2016En el caso de la Sala Superior del Tribunal, el Magistrado ponente podrá ordenar directamente la reapertura de la instrucción del juicio, a efecto de que la junta de pe-ritos se realice en la Secretaría General o Adjunta de Acuerdos o en la Sala Regional, la cual podrá llevarse a cabo a través de medios electrónicos.Párrafo adicionado DOF 13-06-2016

V. PERITOS DE LAS PARTES Y PERITO TERCERO

Como se observa, en primer término se adicionó un párrafo posterior a la fracción I, precisándose que los peritos deberán rendir un dictamen autónomo e indepen-diente, exponiendo sus razones o sustentos en los que se apoyen, incluyéndose la prohibición para los peritos de que su dictamen no debe estar apoyado en las res-puestasdeotroperito,nihacerremisiónaellasparajustificarsuopinióntécnica,es decir, los peritos ahora están obligados a que, al rendir sus respuestas, estas sean totalmente independientes exponiendo cómo es que llegan a sus conclusiones, de esta manera se asegura el juzgador de que cada perito, al elaborar su dictamen, realmente lo está haciendo con base en su experiencia y conocimientos sobre la ciencia o arte a dilucidar.

Con esta adición, se permite al juzgador de allegarse de dictámenes mejor elaborados técnica y profesionalmente, y que proporcionen mejores elementos de convicción y valoración de la prueba pericial.

Al respecto, Escalante Carpio & Luna Muñoz señalan que la reforma a la LeyFederalporloquehacealapruebapericialtienecomofinalidad“establecer


la obligación del perito tercero de rendir su dictamen, exponiendo claramente las razones y sustentos en que se apoya sin que pueda hacer referencia o sustentar sus respuestas en lo manifestado por los peritos de las partes”5.

De esta manera también se prevé evitar que los peritos terceros basen su dic-tamen exclusivamente en las respuestas de otros peritos y de esta manera se caiga enunaprácticacuyoresultadoesquelosdictámenesnocontenganlossuficienteselementos de convicción en el tema a dilucidar.

VI. JUNTA DE PERITOSUna cuestión novedosa en el procedimiento contencioso administrativo es la que se contiene en la adición de tres párrafos posteriores a la fracción V del Artículo 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en los cuales se prevé la conformación de una junta de peritos.

Esta junta de peritos tendrá lugar una vez rendido el dictamen del perito terce-rocuyafinalidadesqueestosplanteenaclaracionesenrelaciónalosdictámenes,esdecir, casos en los que el Magistrado Instructor considere que existen algunas dudas o bien crea necesario que los peritos expliquen o aclaren alguna respuesta dada en sus dictámenes, aquel tiene la posibilidad ahora de convocar a los peritos de las par-tes y al perito tercero para que en una audiencia (junta) se lleve a cabo una revisión de los dictámenes presentados por estos.

Se otorga al Magistrado Instructor la posibilidad de requerir a los peritos a que hagan las aclaraciones correspondientes levantándose un acta circunstanciada.

También se prevé ahora que en aquellos asuntos que se encuentran para su resolución en la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa dicha junta de peritos podrá realizarse en la Secretaría General o Adjunta de Acuerdos o bien ordenar que se efectué en la Sala Regional que llevó a cabo la instrucción del juicio y que esta pueda realizarse a través de medios electrónicos, como por

5 EscalanteCarpio,ÁngelyLunaMuñoz,JoséManuel,“LapruebapericialenlareformaalaLey Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo”, Puntos Finos, México, número 253, agosto de 2016, pp. 28-33.


ejemplo videoconferencia, en la cual el Magistrado de este Tribunal, que requiera de algunas aclaraciones, pueda plantearlas a través de este medio a los peritos de las partes y al perito tercero convocados.

VII. CONCLUSIONES

Se considera de gran importancia y trascendencia las adiciones realizadas en el Artículo 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ya que están encaminadas a proporcionar al juzgador mayores elementos de convic-ción y, por lo tanto, estará en posibilidades de realizar una mejor valoración de la prueba pericial para emitir sus fallos.

Tambiénseconsiderabenéficalaadicióndeestospárrafosyaqueseevitarámalas prácticas de los peritos de las partes, como del perito tercero al momento de rendir sus dictámenes.

De igual manera se considera que con dichas adiciones se otorga al juzgador la posibilidad de allegarse de mayores elementos de convicción ya que ahora se le permite efectuar una junta de peritos en aquellos casos que considere necesario que estos realicen aclaraciones.


VIII. FUENTES DE INFORMACIÓN

1. BibliografíaBENTHAM, Jeremías, Tratado de las pruebas judiciales, Buenos Aires, Ejea, 1971, t. 1,

p. 10.CARRASCO IRIARTE, Hugo, Diccionario de Derecho Fiscal, 3ª ed., México, Oxford

University Press, 2013.COUTURE, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 3ª. ed., Buenos Aires,

De Palma, 1958, p. 214.ESCALANTECARPIO,ÁngelyLUNAMUÑOZ,JoséManuel,“Lapruebapericial

en la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo”, Puntos Finos, México, número 253, agosto de 2016, pp. 28-33.

KELLEY HERNÁNDEZ, Santiago A., Teoría del Derecho Procesal, 7ª. ed., México, Porrúa, 2010.

ORTEGA CARREÓN, Carlos Alberto, Juicio de Nulidad: Tradicional, en Línea y Sumario, México, Porrúa, 2011.

RODRÍGUEZ LOBATO, Raúl, Derecho Fiscal, 2ª. ed., México, Oxford University Press, 2004, Colección Textos Universitarios, p. 276.

2. LegislaciónCódigo Federal de Procedimientos Civiles, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/

pdf/6.pdf.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, http://www.diputados.gob.mx/

LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf.

Omar García Huante

El principio de división de poderes y el Sistema Nacional Anticorrupción

209El principio de división de poderes y el Sistema Nacional Anticorrupción

El principio de división de poderes y el Sistema Nacional Anticorrupción

Omar GARCÍA HUANTE1

SUMARIOI. Introducción. II. El principio de división de poderes, fines y características. III. El principio de división de poderes en México y la corrupción. IV. El princi-pio de división de poderes y el Sistema Nacional Anticorrupción. V. Autonomía de los órganos integrantes del Comité Coordinador. VI. Grado de autonomía del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus atribuciones en el Sistema Nacional Anticorrupción. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

El sistema de distribución de funciones entre los órganos del Estado, atraviesa por un momento de crisis producido por dos factores: a) la evolución orgánica

del Estado, marcada por la creación de una importante variedad de componentes estatales con diverso grado de autonomía, y b) la corrupción que genera un en-torno complejo para la correcta dispersión de atribuciones y distorsiona cualquier tipo de organización estatal.

Conocemos una importante variedad de estudios que analizan el problema de la corrupción desde el ámbito económico, político, cultural y social, sin em-bargo, no hemos reflexionado lo suficiente acerca de las alteraciones que produce entre los órganos del Estado y de los desvíos de poder que se generan en perjuicio de la fuerza normativa de la Constitución.1 Magistrado de la Sala Regional Peninsular del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

210 Omar García Huante

En los siguientes apartados abordaré la problemática, desde la óptica cons-titucional del principio de división de poderes y de la forma en que este se vincula con las atribuciones señaladas para el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Referiré algunas ideas acerca de los fines y las características de este principio, y de su vínculo con las medidas legislativas que se han adoptado para el combate a la corrupción.

Las manifestaciones que se contienen en el presente documento reflejan mi posición acerca de las medidas adoptadas para combatir la descomposición de la fun-ción pública y de la forma en que deberán operar, a partir de los órganos que confor-man el Sistema Nacional Anticorrupción, y sus diferentes grados de autonomía.

II. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES, FINES Y CARACTERÍSTICAS

Para garantizar la libertad política de los individuos, es necesario desconcentrar las facultades ejecutiva, legislativa y judicial en tres distintos órganos y, por tanto, evitar que dos o más de esas actividades se depositen en un solo individuo2. Esta garantía suele referirse como principio de división de poderes, separación de fun-ciones, equilibrio de poderes, sistema de pesos y contra pesos, por señalar algunas.

Comenzó como una doctrina de la filosofía política y, posteriormente, se con-virtió en una decisión jurídica fundamental de los Estados modernos de occidente, se trata de una directriz que orienta la gestión del Constituyente, del ejecutor de la Constitución y del investigador de la ciencia jurídica.

En el sistema constitucional mexicano el principio de división de poderes persigue dos fines: es un principio fundador del Estado, que se ocupa de su es-

2 Producto de un esfuerzo de alrededor de 20 años, en el que publicó diversos escritos sobre el ejercicio de las funciones a cargo del gobierno y de sus viajes por Alemania, Austria, Italia, Suiza, Holanda, Hungría e Inglaterra; en noviembre de 1748, Carlos Luis de Secondat El Barón de la Brède y de Montesquieu publicó Del Espíritu de las Leyes, obra en la que se estableció el principio de división de poderes. Secondat Barón de la Bredé y de Montesquieu, Carlos Luis de, Del Espíritu de las Leyes, 17ª. ed., trad. de Nicolás Estévanez, México, Porrúa, 2007, Colección Sepan Cuantos, pp. 143 y ss.


tructura y de la generación de condiciones democráticas para el ejercicio de las tareas encomendadas a los entes públicos y, simultáneamente, opera como un parámetro de distribución de competencias entre órganos estatales, por lo tanto, su inclusión debe significar un espacio para el ejercicio del poder en condiciones de equilibrio, respeto competencial, garantizar la libertad política y la dignidad de las personas3.

El principio de división de poderes opera sobre la base de cuatro subprin-cipios:

• El de organización: aconseja diagramar en la Constitución los poderes bá-sicos del Estado y determinar cómo operan para tomar sus decisiones y cumplirlas;

• El de distribución: regula las competencias, facultades y atribuciones de cada uno de los órganos estatales, así como los derechos de los particulares frente al Estado o entre sí (particularmente, por lo que hace a la división de poderes, el principio de legalidad y la delimitación e indelegabilidad de las tareas) con las excepciones que la propia Constitución expresamente reconozca;

• El de responsabilidad: debe existir un control proporcional al poder que tenga el órgano; se destaca al control como una función estatal de rango similar al de otras atribuciones, como el de decisión y el de ejecución.

• El de finalidad: obliga a definir en la Constitución cuales son los objetivos, metas, valores y postulados para los que existe el Estado, lo que impone construir el techo ideológico de la Constitución, útil para interpretarla y aplicarla fielmente4.

Como principio fundante de los entes estatales, es un puente entre el Estado de Derecho y la democracia, que constituye una condición necesaria para la exis-3 Recordemos que el Artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,

estableció que: “Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución”.

4 De acuerdo con la clasificación de Néstor Pedro Sagüés (aunque con algunas adecuaciones a nues-tro tema). Sagüés, Néstor Pedro, Teoría de la Constitución, Buenos Aires, Astrea, 2001, pp. 93-96.


tencia de ambas, pues pertenece a una teoría de la democracia más allá de su aná-lisis normativo5.

Con relación a las características de nuestro principio como parámetro de distribución de competencias, podemos enunciar las siguientes:

• Identificación de los tres órganos primarios: el principio identifica los ór-ganos del Estado que asumirán las atribuciones estatales y comprende al Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

• Dispersión eficiente de funciones: el principio clasifica de manera genérica las tres facultades estatales (legislativa, ejecutiva y judicial) y las deposita en los órganos primarios del Estado (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial).

• Contenido material complementado: la dispersión de atribuciones se realiza en el cuerpo integral de la Constitución, es decir, son varios los preceptos que se encargan de darle contenido material; regularmente el Constituyente dispone de una manera ordenada la distribución de las facultades entre los diferentes órganos.

• Funcionalidad y no contradicción entre competencias otorgadas a los ór-ganos depositarios del poder: la distribución de las tareas debe evitar al máximo las lagunas, las contradicciones o concentrar dos o más de estas funciones en un solo órgano o en un solo individuo.

• Garantía de no contradicción o de respeto a ámbitos competenciales: en el caso extremo de que subsistan conflictos competenciales, dudas en la in-terpretación sobre el ejercicio de una función o actos invasivos de esferas de atribuciones ajenas, la Constitución debe establecer una garantía, ge-neralmente de carácter judicial, depositada en el Tribunal Constitucional, que le permita dirimir los conflictos y garantizar la regularidad de la fuer-za normativa de la Constitución.

5 García Roca, Javier, “Del principio de la división de poderes”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, número 108, abril-junio de 2000, pp. 41-42, http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=3&IDN=265&IDA=17290.


Con las directrices enunciadas, el principio de división de poderes opera en la mayoría de las constituciones, sin embargo, resulta indispensable que cada orde-namiento evalúe si estas condiciones se actualizan o es necesaria la implementación de nuevas medidas para contrarrestar el ejercicio abusivo de funciones públicas.

En los sistemas constitucionales vigentes este principio se desenvuelve en un entorno complejo producido por diversos factores. La dispersión de atribucio-nes en órganos con diferentes grados de autonomía constitucional, la inclusión de nuevas figuras organizacionales en el ámbito administrativo, como las empresas productivas del Estado o los órganos reguladores; y la diversificación de faculta-des normativas, ejecutivas y jurisdiccionales que trascienden a los tres órganos clásicos depositarios del poder, nos conducen a una necesaria reinterpretación de la división de atribuciones, en la que debemos dar cuenta de los cambios en la estructura orgánico-constitucional del Estado.

La doctrina constitucional y la Suprema Corte de Justicia de la Nación coin-ciden en señalar que el principio de división de poderes que se establece en el Artículo 49 de la Constitución presenta las características siguientes:

• No constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Constitución;

• Estas excepciones permiten que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan facultades que, en términos generales, correspon-den a la esfera de las atribuciones de otro poder;

• El carácter flexible del principio de división de poderes, no significa que el Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan arrogarse facultades que co-rresponden a otro ente, ni que las leyes ordinarias puedan atribuirles, en cualquier caso, facultades que incumben a otro poder, y

• Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza atribuciones propias de otro poder, es necesario que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la facultad respec-tiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le


son exclusivas; y que la función se ejerza únicamente en los casos expre-samente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia6.

Las características enunciadas dan cuenta de las relaciones de coordinación que se presentan entre los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y de la flexi-bilidad con la que el principio puede operar entre estos, sin embargo, desde mi punto de vista la dispersión de funciones como la conocemos actualmente, es insu-ficiente para dar cuenta de la nueva conformación orgánica del Estado, pues omite reconocer que existen en el texto de la Constitución otros órganos que también son depositarios del poder y que ejercen una función pública.

De ahí que resulte necesaria la reinterpretación del principio o, porque no, la generación de nuevas directrices o principios que nos permitan traducir y hacer eficiente la conformación de la nueva estructura orgánica estatal y atender los nue-vos fenómenos que enfrenta el Estado en un régimen constitucional y de Derecho.

III. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO Y LA CORRUPCIÓN

Como suele ocurrir en cualquier nación que atraviesa por un proceso de transición democrática, algunos de los principios reconocidos en la Constitución se encuen-tran en crisis. Aspectos como la corrupción, los fraudes electorales y el abuso de poder, frente a una ciudadanía mejor informada gracias a los avances tecnológicos, nos han llevado a un descontento social tan grave, que el ejercicio público está su-mamente cuestionado.

Para reducir esta complejidad el sistema constitucional ha desarrollado nue-vas estructuras orgánicas, para brindar a la sociedad confianza y garantía de que el ordenamiento jurídico tiene capacidad para responder a estos fenómenos perju-diciales.

6 Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 22ª. ed., México, Porrúa, 2010, pp. 211-251; así como tesis aislada: “DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIO-NAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.”, Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, volu-men 151-156, tercera parte, p. 117.


La corrupción produce consecuencias negativas de carácter social, económi-co y cultural. Son muchos y muy variados los estudios que se han presentado para informar a la sociedad de las graves consecuencias que genera la descomposición de la función pública, en perjuicio de los sectores productivos o de las clases socia-les menos favorecidas7.

Este grave problema también ha generado una crisis constitucional. La co-rrupción pone a prueba el principio de división de poderes como parámetro de distribución de competencias, pues impide que los pesos y contra pesos, entre ór-ganos del Estado, operen de manera eficiente. Cuando un servidor público logra evitar los controles que la Constitución establece para verificar el correcto ejercicio de la función estatal, se produce un entorno complejo en el que se colapsa la distri-bución del poder, se hacen nugatorias las libertades fundamentales de la sociedad y se cometen graves violaciones a la dignidad de las personas8.

En este contexto debemos observar al principio de división de poderes como un sistema de distribución funcional de competencias constitucionales, en el que cada uno de sus componentes se rige por mecanismos de control, que limitan el ejercicio de sus facultades con cierto grado de flexibilidad. Para que este sistema cumpla con los fines que hemos enunciado, debe procurarse su aislamiento de cual-quier factor –como es el caso de la corrupción– que pueda distorsionar su ejecución.

La Constitución establece procedimientos que brindan seguridad y certeza en la expedición de las leyes; favorece el diálogo y la construcción de acuerdos entre las fuerzas representadas en el Congreso y en un esquema de colaboración y coor-dinación otorga participación al Ejecutivo con la facultad de iniciativa y el derecho de veto. En los casos que así se justifique intervendrá el Tribunal Constitucional para garantizar que esas normas de carácter general se apeguen a los principios y reglas establecidas en la Carta Magna.7 Para conocer más sobre estudios en materia de corrupción y fuentes de consulta: Casar, María

Amparo, México: anatomía de la corrupción, 2ª. ed., México, IMCO, 2016, http://imco.org.mx/wp-content/uploads/2016/10/2016-Anatomia_Corrupcion_2-Documento.pdf.

8 En el mes de mayo de 2017, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentó un infor-me sobre los efectos negativos que la corrupción produce respecto de los derechos humanos, que se puede consultar en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/OtrosDocumentos/Doc_2017_035.pdf.


Por lo que hace a la ejecución de las leyes, se faculta al Ejecutivo para que, con apoyo en los entes de la administración pública, se dé cauce a los diversos procedimientos administrativos necesarios para atender las demandas básicas de la sociedad. Las determinaciones que se adopten están sujetas a diversos mecanis-mos de control de constitucionalidad y legalidad a cargo del Poder Judicial de la Federación y de los tribunales administrativos.

Todo este sistema de distribución de competencias se ve constantemente amenazado por las tensiones que ocasiona el desvío de poder y en casos verdade-ramente graves, por las nocivas consecuencias que genera la corrupción.

La descomposición de la función pública aprovecha la falta de oportunidad con que operan los mecanismos de control, pues para cuando estos se activan, la co-rrupción ha impedido el correcto funcionamiento del sistema de distribución de competencias, ha logrado evitar la emisión de una ley, la correcta prestación de un servicio público, la objetiva e imparcial decisión adoptada en un proceso judicial y, más grave aún, ha ocultado el acto ilegal dentro de los espacios que brinda el propio sistema.

Para reducir la complejidad del entorno que genera la corrupción, el sistema jurídico contempla estructuras novedosas que el andamiaje constitucional soporta, para dar cuenta de subsistemas que tienen como fin la disminución de los efectos nocivos que produce la corrupción.

Es el caso del Sistema Nacional Anticorrupción, que se suma a los esfuerzos del Constituyente Permanente por mantener un texto constitucional acorde a la realidad social, capaz de enfrentar los problemas de la sociedad y de corregir las deficiencias de su sistema jurídico.

IV. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES Y EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

He señalado aquí que este principio opera como una directriz fundacional del Estado y como un parámetro de distribución funcional de competencias estatales. Para los propósitos de este artículo, me interesa el principio en su modalidad de pa-rámetro dispersor de atribuciones.


En otro documento que tuve la oportunidad de escribir con motivo de la conmemoración de los 100 años de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expuse algunas de las características de los sistemas que operan en nuestro régimen constitucional. En la Carta Magna podemos encontrar dos clases de sistemas: a) los que se refieren a una instancia de coordinación con una estruc-tura, bases, principios para su implementación y competencias para los cuatro ór-denes jurídicos parciales (Federación, Entidades Federativas, Ciudad de México y Municipios), que podemos identificar como sistemas de coordinación con normas específicas (es el caso del SNA) y; b) los que se refieren únicamente a un conjunto de principios y reglas, para la atención de un tema específico, que identificaremos como sistemas normativos (es el caso del principio de división de poderes)9.

Desde 1980 se han creado diversos sistemas para la atención de temas específi-cos. El común denominador de su origen consiste en que si una determinada materia genera conflicto entre los órganos depositarios del poder público o entre estos y los partidos políticos, la complejidad del entorno se resuelve, por lo menos en aparien-cia, con el establecimiento de sistemas de coordinación que en la mayoría de los casos, se caracterizan por:

• Estar creados expresamente en la Constitución.• Tienen un propósito específicamente delimitado en el texto constitucional.• El fin que persiguen excluye la intervención de órganos ajenos a su fun-

ción, aunque no se restringe la participación de otros órdenes jurídicos parciales en ciertas atribuciones coordinadas o concurrentes.

• Su ejecución se deposita, generalmente, en un órgano constitucional autó-nomo, lo cual dependerá del grado de desconfianza que haya motivado la creación del sistema.

• Son autorreferentes, generan sus propios principios y reglas para su subsis-tencia y acoplamiento con otros subsistemas10.

9 García Huante, Omar, “Federalismo y Sistema Nacional Anticorrupción” en Germán Molina Carrillo (coord.), La Constitución Política de México en su Centenario (obra conmemorativa), México, Grupo Editorial Mariel, 2017, pp. 255-272.

10 Cfr. Luhmann, Niklas, El derecho de la sociedad, 2ª ed., trad. de Javier Torres Nafarrete, México, Herder-Universidad Iberoamericana, 2005, pp. 52-54.


En todo caso, este principio y el SNA constituyen dos componentes del an-damiaje constitucional, por lo que estimo conveniente presentar algunas conside-raciones sobre la forma en que deberán coexistir, a partir de diversos grados de coordinación y colaboración entre los órganos que los conforman.

Habrá quienes opinen que el SNA es, en realidad, un subsistema del prin-cipio de división de poderes a través del cual se materializa una distribución ho-rizontal y vertical de competencias para el combate a la corrupción, sin embargo, debemos tomar con cautela esta afirmación, toda vez que el SNA involucra en su conformación órganos del Estado con diversos grados de autonomía constitucional e incorpora a la sociedad civil a través de un Comité de Participación Ciudadana.

El Comité Coordinador del SNA se integra por:

• La Secretaría de la Función Pública (dependencia de la Administración Pública Federal Centralizada);

• Auditoría Superior de la Federación (de la Cámara de Diputados con au-tonomía técnica reconocida en la Constitución Federal);

• Un representante del Consejo de la Judicatura Federal;• Tribunal Federal de Justicia Administrativa (con autonomía constitucio-

nal para dictar sus fallos y para administrar su presupuesto);• El titular de la Fiscalía Especializada para el Combate a la Corrupción

(unidad subordinada a la PGR-Fiscalía autónoma en 2018);• Instituto Nacional de Transparencia (órgano constitucional autónomo), y• Comité de Participación Ciudadana (órgano ciudadano con autonomía

constitucional implícita, pero reconocida expresamente en la Ley).La participación de los órganos mencionados con diferentes grados de auto-

nomía, me impide afirmar que el SNA es un componente que distribuye competen-cias en un sistema amplio de división de poderes, pues desde el momento en que un órgano cuenta con autonomía constitucional responde a un principio diverso al establecido en el Artículo 49 de la Carta Magna, cuya identidad se genera, precisa-


mente, por el grado de independencia técnica, de gestión y presupuestal del ente, frente a los tres poderes clásicos, en otras palabras, debemos responder primero si los órganos con autonomía constitucional informan a un principio de división de poderes o, si en el proceso de reinterpretación de la separación de funciones, es necesario identificar nuevas figuras que den cuenta de estos entes públicos.

Adicionalmente, la corrupción se presenta con mayor frecuencia en ciertas unidades administrativas subordinadas a los órganos derivados del principio de división de poderes, de ahí que cualquier estudio sobre el SNA debe partir de la premisa de que se trata de una instancia de coordinación, que tiene como propósito reducir la descomposición de la función pública provocada por conductas deslea-les de algunos servidores públicos.

Es así que por SNA no debemos entender solo un conjunto entramado con-gruente de reglas, sino además, un entramado de operaciones fácticas que, como operaciones sociales, debe contener comunicaciones entre sus componentes, de ahí que su estudio deba partir del análisis del sistema y del entorno complejo que pre-tende reducir, generado por la corrupción11.

El SNA encuentra su origen en una demanda social y, por tanto, la interpre-tación de las normas que rigen su funcionamiento no debe reducirse a un ejercicio normativo, por el contrario, es necesario entender que se trata de un sistema que la Constitución establece para el control social de las facultades del gobierno; por tanto, debe producirse un acoplamiento estructural entre el principio de división de pode-res y el SNA, a través de la interpretación de las normas que rigen el sistema, las cua-les deben blindar la distribución de facultades del Estado para que estas se ejerzan en estricto apego al principio de legalidad y respeto de los derechos fundamentales.

Es así que el SNA opera como una garantía para la sociedad, pues debe pre-venir, investigar y sancionar actos de corrupción por parte de los servidores públi-cos y los particulares; y, simultáneamente, debe impedir que los actos de corrupción produzcan la ineficiencia de la distribución de funciones estatales y de los mecanis-mos de control establecidos en la Constitución.

11 Ibidem, p. 96.


Sin dejar de reconocer que entre órganos autónomos y Poderes de la Unión existen facultades de coordinación, en algunos casos coincidentes o concurrentes, y que en el ejercicio de tales atribuciones se generan relaciones que se complementan para alcanzar los fines que la Constitución establece, esto no significa que todos conformen un gran principio de división de poderes, pues ello implicaría la subor-dinación de los entes autónomos a los tres poderes encargados de las atribuciones legislativa, ejecutiva y judicial.

Lo anterior constituye una premisa fundamental para que el SNA logre con eficiencia sus esfuerzos en materia de prevención, combate y sanción de actos de corrupción. Es necesario distinguir claramente el grado de autonomía de los órga-nos que lo integran y asegurar que su función se ejerza con pleno respeto de sus garantías institucionales.

Esto no significa que el SNA se erija como un órgano depositario del po-der, de tal forma que participe del juego de pesos y contrapesos que vincula al Ejecutivo, Legislativo y Judicial, por el contrario, se trata de una estructura que el principio de división de poderes debe soportar, para garantizar la adecuada coordinación de sus componentes para el combate a la corrupción.

Las funciones encomendadas al SNA se vinculan a otros sistemas igualmente reconocidos en la Constitución, es decir, el SNA está soportado en otras estructuras normativas, que también sistematizan las facultades estatales en diversos órganos.

Entre estos sistemas es indispensable que exista un acoplamiento estructu-ral, es decir, un nivel de comunicación permanente en un grado de coordinación,


de tal forma que garantice la cohesión de los sistemas como moléculas de un solo organismo frente a un entorno complejo; de ahí que el SNA deba clausurar su ope-ración para impedir que cualquier agente externo o factor perjudicial le impida alcanzar los fines constitucionales para los que fue creado.

En otras palabras, debemos impedir que la corrupción se logre infiltrar en las estructuras del sistema creado para combatirla, tarea nada sencilla cuando la solución pretendida es, hasta este momento, experimental.

V. AUTONOMÍA DE LOS ÓRGANOS INTEGRANTES DEL COMITÉ COORDINADOR

Para impedir que factores ajenos al SNA se conviertan en obstáculos a su correcto funcionamiento es necesario clausurar su operación12, es decir, evitar que agentes externos se inserten en su estructura de tal manera que generen un entorno adver-so para su desarrollo. Entre los factores positivos que debemos considerar para tal fin, estimo que es indispensable verificar y garantizar la autonomía de los órganos que conforman el Comité Coordinador y reconocer que se trata de un sistema crea-do para el control social de las funciones del gobierno.

Comencemos con la Secretaría de la Función Pública. Se trata de una depen-dencia del Ejecutivo Federal, que si bien el nombramiento de su titular pasa por la aprobación del Senado de la República13, de conformidad con el Artículo 90 de la Constitución, se trata de una dependencia federal subordinada al Presidente de la República con una obediencia técnica y de gestión, sin dejar de reconocer que des-de 1982, es la institución encargada del Control interno y que gracias a ello, se han logrado contener los efectos nocivos de las conductas de algunos servidores públicos desleales.

La Auditoría Superior de la Federación es un órgano constitucional, encarga-do de la fiscalización de los fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los 12 En términos de Niklas Luhmann, con la clausura operacional del sistema jurídico, nada prove-

niente del exterior del sistema pasa a constituirse como elemento del mismo. Es la positividad del Derecho. Cfr. Luhmann, Niklas, op. cit., p. 93.

13 De conformidad con el último párrafo del Artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.


entes públicos federales, realiza auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas y fiscaliza directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. Cuenta con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, sin embargo, mantiene una subordina-ción a la Cámara de Diputados14.

El Consejo de la Judicatura es un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión para emitir sus resoluciones, encargado de la administración del Poder Judicial, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y resolverá sobre la designación, adscripción, ratificación y remociónde magistrados y jueces, así como de los demás asuntos que la ley determine.

La Fiscalía Especializada para el Combate a la Corrupción es un caso que dentro del sistema hace más complejo su entorno. En este momento se trata de una fiscalía subordinada al Procurador General de la República, por lo que de entrar en operación en julio de 2017, su independencia estaría condicionada por el grado de autonomía que en los hechos tenga el Procurador General de la República fren-te al Ejecutivo Federal. Este factor, que genera complejidad en el entorno del SNA, debe cambiar a partir de que la Procuraduría se convierta en Fiscalía General de la República y adquiera con ello la naturaleza de un órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Es cierto que aun con autonomía cons-titucional, la Fiscalía Especializada para el Combate a la Corrupción continúa subor-dinada al Fiscal General y su titular podrá ser removido en cualquier momento, a pesar de que el Senado podrá objetar esa remoción, deberá hacerlo con el voto de las dos terceras partes de sus miembros, lo cual debe generarse a partir de los consensos al interior de la asamblea15.

En otra posición se encuentra el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. Se trata del único órgano cons-14 De conformidad con el Artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.15 Artículo 102, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


titucional autónomo que conforma el SNA. De conformidad con el Artículo 6º de la Constitución, se trata de un ente especializado, imparcial, colegiado, con per-sonalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su orga-nización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, en los términos que establezca la ley.

El Comité de Participación Ciudadana merece un reflexión especial. Señala el Artículo 113 de la Constitución que deberá integrarse por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción y serán designados en los términos que establezca la ley. Se trata de un órgano reconocido en la Constitución, ciudadano, cuya indepen-dencia en la conformación del SNA es fundamental para el logro de sus objetivos. Cuenta con una autonomía constitucional implícita, ya que si bien no se reconoce expresamente, debemos partir de su propia y especial naturaleza para garantizar que sus integrantes no solo reúnen con los requisitos antes indicados, sino que ade-más podrán cumplir su función con total independencia de los poderes públicos.El Comité de Participación Ciudadana tiene como objetivo coadyuvar, en tér-minos de la Ley General del SNA, al cumplimiento de los objetivos del Comité Coordinador, así como ser la instancia de vinculación con las organizaciones socia-les y académicas relacionadas con las materias del SNA16.

Se trata de un órgano creado por la Constitución, integrado por ciudadanos, con independencia implícita para ejercer las funciones específicas establecidas en la Ley y constituye el vínculo entre sociedad y Estado para el combate a la corrupción. Desde mi punto de vista, es uno de los órganos más importantes del SNA. En la me-dida en que el Comité de Participación Ciudadana informe con plena autonomía su función, el sistema se verá fortalecido, y si bien podemos afirmar que se trata de una instancia consultiva, su labor no se limita a la opinión de las políticas que se definan 16 Artículo 15 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.


al interior del SNA, por el contrario, es la oportunidad para que un órgano ciuda-dano reconocido en la Constitución mantenga relaciones de coordinación con los poderes de la unión y los órganos constitucionales autónomos, a través de un canal de comunicación abierto y garantizado por los fines que persigue el SNA.

La cohesión del SNA dependerá en gran medida de que contemos con un Comité de Participación Ciudadana autónomo e independiente, cuyas opiniones influyan en la definición de las políticas que se adopten para combatir la corrup-ción, características que deben replicarse en los sistemas locales.

La inclusión de un órgano de conformación ciudadana en la Constitución, me lleva a plantear si en la cultura jurídica mexicana estamos listos para una interpre-tación constitucional abierta a la sociedad, pues hasta dónde un ente conformado por individuos provenientes del núcleo social, está en condiciones de interpretar las normas constitucionales que lo regulan17.

Los días 12 y 13 de junio de 2017, la Suprema Corte de Justicia de la Nación re-solvió la acción de inconstitucionalidad 70/2016, en la que se impugnó, entre otros preceptos, el Artículo 29 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En este asunto, se discutió la función del Comité Coordinador para definir los formatos con los que se harán públicas las declaraciones de situación patrimonial, de conflicto de intereses y fiscal de los servidores públicos, a partir de la propuesta que genere el Comité de Participación Ciudadana.

Interesa destacar algunas de las intervenciones de los integrantes del Pleno, en las que podemos apreciar la forma en que se observa el SNA, desde la perspec-tiva de los integrantes de nuestro Tribunal Constitucional.

El Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena comentó:En suma: no puedo desconocer que las normas impugnadas atribuyen al Comité Coordinador una genuina facultad de producción normativa, y que en el orde-namiento jurídico el Comité Coordinador –hoy en día– es el órgano facultado para resolver una de las preguntas más difíciles del Derecho Constitucional

17 Para abundar más sobre la sociedad abierta de los intérpretes constitucionales, cfr. Häberle, Peter, El Estado constitucional, trad. de Héctor Fix-Fierro, México, IIJ-unam, 2003, pp. 149 y ss.


en materia de anticorrupción. ¿Qué información de los servidores públicos debe ser privada y qué pública? Desde esa premisa, no puedo compartir la construcción argumentativa del proyecto. Partiendo de esta otra premisa al-ternativa –desde mi perspectiva–, la atribución de competencias al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción resulta problemática para el principio de división de poderes. Me resulta problemático porque se trata de un órgano coordinador de un sistema nacional como el de seguridad pública, el de salud o el de educación, al cual este Pleno de la Suprema Corte nunca ha reconocido la naturaleza de un ente constitucional propio con facultades opo-nibles a otros poderes y niveles de gobierno. En otras palabras, este sería el pri-mer caso en el cual esta Corte reconociera la posibilidad constitucional de que un sistema nacional pueda, a través de un órgano de coordinación, producir normas generales y, con ello, introducir una nueva fuente jurídica en el or-den jurídico nacional. En efecto, me parece que no contamos con las razones constitucionales suficientes para justificar un paso así, pues en el Artículo 113 constitucional se limitan las facultades del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, justo al funcionar como un órgano coordinador, consultivo y propositivo. De esta forma, aunque el legislador pueda delegar en ciertos órganos la decisión de ciertas cuestiones, con efectos generales, las clausulas habilitantes, me parece que ello no lo podría hacer respecto de un Comité Coordinador con un Sistema Nacional, sino sólo respecto de órganos jurídicos a los cuales la Constitución asigne una fuente jurídica. En ello des-cansa el compromiso básico de nuestro modelo constitucional con el ideal de un gobierno limitado.

Por su parte, el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea señaló:Creo que lo primero que tendríamos que establecer es que el Artículo 113 de la Constitución, al generar el Sistema Nacional Anticorrupción establece dos tipos de Comités: un Comité Coordinador que está formado por diversos servidores públicos de alto nivel y el Comité de Participación Ciudadana –al que se refiere la fracción II– y dice el precepto en cuestión: “El Comité de Participación Ciudadana del Sistema deberá integrarse por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción y serán designados en los términos


que establezca la ley”, y creo que el Artículo 29, acorde al Sistema Nacional Anticorrupción, le da a la intervención de la sociedad civil, a partir de este Comité de Participación Ciudadana, una enorme relevancia, y eso viene desde la Constitución… Sin embargo, alguien tiene que hacer al final los formatos, alguien tiene que decir al final qué es dato personal o qué es vida privada, en específico, en detalle, y esto lo va a establecer el Comité Coordinador, pero muy importante a través de un órgano con una legitimidad ciudadana constitucional, que es este Comité de Participación Ciudadana… Me queda claro que desde una óptica constitucional, “digamos” tradicional, es un tanto cuanto inoportuno delegar en órganos administrativos este balance y este equilibrio que se tieneque dar entre derechos, con independencia que es de cuestionable constitucio-nalidad. Sin embargo, aquí estamos en presencia de un órgano atípico que creó la Constitución, precisamente para que la ciudadanía tenga un órgano ajeno a la política partidaria, ajeno a los servidores públicos y a los diferentes poderes del Estado, que con una autoridad moral, específica, derivado de un proceso de designación en el que interviene la sociedad civil, se haga cargo de presentar la formulación de estos formatos… Reitero, creo –es mi opinión– que esta delegación al Comité de Participación Ciudadana, tenemos que analizarla viendo la naturaleza propia de este Comité, nos ha pasado mucho recientemente que se están generando categorías de órganos en la Constitución, que no se compadecen con las categorías tradicionales del derecho constitucional, órganos constitucionales autónomos que tenemos de diversa índole, y hay participaciones ciudadanas –como en la que ahora nos encontramos– en donde, me parece que si le queremos dar sentido a esta participación de la ciudadanía a partir de este Comité de Participación Ciudadana, tenemos que validar este tipo de atribuciones porque, de lo contrario, pues sería un mero órgano testimonial sin ninguna atribución y prácticamente sin ninguna intervención de tipo normativo en la estructura del Sistema Nacional Anticorrupción.La Ministra Norma Lucía Piña Hernández sostuvo:… Considero que no se están otorgando facultades normativas en favor del Comité Coordinador para definir los alcances de los derechos humanos a la información y vida privada, pues –en mi opinión– lo que se otorga a dicho Comité es una competencia específica de carácter operativa, consistente en


la creación de los formatos bajo los cuales se deberán presentar las declara-ciones; aspecto que, si bien es cierto, impacta en el ejercicio de esos derechos, pues –desde luego– estos formatos constituyen los instrumentos a partir de los cuales se ven cristalizados; lo cierto es que ello no desvirtúa la naturaleza operativa de las facultades establecidas en el propio artículo impugnado, tomando en cuenta, además –como ya lo mencioné–, el núcleo normativo establecido en ley y que resulta acorde con los principios constitucionales. Me parece importante tomar en cuenta dos elementos: esta participación del Comité Coordinador, en la elaboración de los formatos, persigue un fin que va más allá de la simple lógica de una delegación en el ámbito admi-nistrativo, pues –en mi opinión– lo que se busca es hacer efectiva la partici-pación ciudadana en la configuración de una herramienta importante para la consolidación de un sistema democrático fundamentado en el principio de rendición de cuentas, buscando así el acercamiento a la sociedad… Estimo, que de no reconocerle estas facultades que, además –a mi juicio– se despren-den de la propia Constitución, porque nos remite a la ley, y es la propia ley la que está facultando al Comité Coordinador, y que, además, se encuentran limitadas por el propio sistema y por los principios consagrados en nuestra Constitución, si no les reconocemos estas facultades a los órganos encargados de establecer la normatividad y diseño de los formatos respectivos, se estaría transgrediendo o tergiversando el objetivo de su creación al convertirlos en meros entes observadores y no partícipes del Sistema Nacional Anticorrupción. Y quiero destacar que la propia ley establece que los formatos relativos se rea-lizan bajo la propuesta de un ente con legitimidad constitucional, como lo es el Comité de Participación Ciudadana18.

De las manifestaciones antes citadas se desprenden tres puntos que será fundamental resolver: a) definir la naturaleza jurídica del Comité de Participación Ciudadana, pues se trata de un órgano reconocido en la Constitución, con atribu-ciones reconocidas en el texto de la norma fundamental; b) definir la naturaleza de sus atribuciones para verificar las relaciones que podrá mantener con los tres po-deres clásicos de la Unión y; c) resolver si el ejercicio de las atribuciones señaladas 18 Las versiones taquigráficas de las sesiones señaladas se pueden consultar en: https://www.scjn.

gob.mx/multimedia/versiones-taquigraficas.


produce algún problema en perjuicio del principio de división de poderes. Definiciones relevantes para verificar el rumbo que deberán tomar las accio-

nes del SNA.

VI. GRADO DE AUTONOMÍA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y SUS ATRIBUCIONES

EN EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

El Artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución establece que el Congreso tiene facultades para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.

El Artículo Tercero Transitorio de la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015, establece que el Tribunal, observando lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, aprobará su proyecto de presupuesto, con sujeción a los criterios generales de política económica y los techos globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal; ejercerá directamente su presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados, sin sujetarse a las disposiciones emitidas por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública; autori-zará las adecuaciones presupuestarias sin requerir la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siempre y cuando no rebase su techo global apro-bado por la Cámara de Diputados; determinará los ajustes que correspondan a su presupuesto en caso de disminución de ingresos durante el ejercicio fiscal, y realizará los pagos, llevará la contabilidad y elaborará sus informes, a través de su propia tesorería, en los términos de las leyes aplicables.

En estas condiciones, el Tribunal cuenta con plena autonomía para dictar sus fallos, y para administrar su presupuesto. Algunos constitucionalistas afirman que se trata de un órgano constitucional autónomo, a pesar de que sus garantías institucionales se encuentren dispersas en el texto de la Constitución y su régimen transicional, otros afirman que se trata de un órgano de relevancia constitucional y, por tanto, el Tribunal tiene una autonomía débil.


El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares. Asimismo, será el órgano com-petente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabili-dades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimo-nio de los entes públicos federales.

En el nuevo modelo de responsabilidades administrativas, la competencia para imponer las sanciones depende de si se consideran faltas administrativas gra-ves o no. Las faltas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, y las sanciones serán impuestas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus homólogos en las entidades federativas. Las faltas no graves serán investigadas, sustanciadas y resueltas por los órganos internos de control.

El SNA deberá comenzar por integrar la totalidad de los órganos que lo con-forman, entre ellos, la Sección de la Sala Superior y las cinco Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; hasta que esto ocurra podremos verificar las interpretaciones que sean necesarias para que desde este Órgano Jurisdiccional se logre la eficiencia del sistema en lo relativo a la imposición de sanciones.

VII. CONCLUSIONESEl SNA opera como una instancia de coordinación en materia de combate a la co-rrupción, por lo que debemos entender que se trata de un sistema social reconocido en el ordenamiento jurídico, de ahí que resulte indispensable que los operadores del sistema interpreten sus disposiciones, no solo desde la perspectiva normativa, sino además, desde el ámbito de los sistemas sociales, lo cual permitirá blindar el ejercicio de la función pública y los medios de control interno.

Si el SNA es un sistema social, su objetivo es reducir el entorno complejo en que se desenvuelve el principio de división de poderes, por los efectos que produ-


ce la corrupción en la dispersión de funciones. Entre el SNA y principio debe existir un acoplamiento estructural, que se producirá si comprendemos correctamente al sistema, pues se trata de un mecanismo de coordinación para el control social de la función pública y, por qué no, para el control de la dispersión eficiente del poder.

La vigencia del SNA depende de la eficiencia de otros sistemas previamente establecidos en la Constitución, lo cual se producirá si los tres órganos depositarios del poder respetan la autonomía con la que deben operar los entes que conforman el Comité Coordinador.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene el mayor de los retos: la imposición de sanciones ejemplares; sin embargo, debemos tener cuidado, los Magistrados no podemos generar a través de nuestras resoluciones, un “Derecho Administrativo Sancionador del Enemigo”. Debemos partir de la premisa de que la tarea encomendada a este Órgano Jurisdiccional, se rige por los principios y valores que tutelan la dignidad humana y, por tanto, sus resoluciones deben garantizar su pleno respeto.


VIII. FUENTES DE INFORMACIÓN1. Bibliografía CASAR, María Amparo, México: anatomía de la corrupción, 2ª. ed., México, IMCO,

2016.

GARCÍA HUANTE, Omar. “Federalismo y Sistema Nacional Anticorrupción” en MO-LINA CARRILLO, Germán (coord.), La Constitución Política de México en su Cen-tenario (obra conmemorativa), México, Grupo Editorial Mariel, 2017, pp. 255-272.

GARCÍA ROCA, Javier, “Del principio de la división de poderes”, Revista de Estu-dios Políticos, Madrid, número 108, abril-junio de 2000, pp. 41-42.

HÄBERLE, Peter, El Estado constitucional, trad. de Héctor Fix-Fierro, México, IIJ-unam, 2003, pp. 149 y ss.

LUHMANN, Niklas, El derecho de la sociedad, 2ª. ed., trad. de Javier Torres Nafarre-te, México, Herder-Universidad Iberoamericana, 2005, pp. 52-54.

SAGÜÉS, Néstor Pedro, Teoría de la Constitución, Buenos Aires, Astrea, 2001, pp. 93-96.

SECONDAT BARÓN DE LA BREDÉ Y DE MONTESQUIEU, Carlos Luis de, Del Espíritu de las Leyes, 17ª. ed., trad. de Nicolás Estévanez, México, Porrúa, 2007, Colección Sepan Cuantos, p. 143 y ss.

TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 22ª. ed., México, Porrúa, 2010, pp. 211-251.

2. Sitios de Internet www.cepc.gob.es. www.cndh.org.mx.www.imco.org.mx. www.diputados.gob.mx.www.scjn.gob.mx.

María Isabel Gómez MuñozMinerva Beatriz Salazar Aparicio

La notificación de las actuaciones jurisdiccionales por Boletín Jurisdiccional, ¿cumple con los derechos humanos de acceso a la justicia y justicia pronta, completa e imparcial, establecidos en el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?

235La notificación de las actuaciones jurisdiccionales por Boletín Jurisdiccional, ¿cumple con los derechos humanos de acceso a la justicia y justicia pronta, completa e imparcial, establecidos en el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?

La notificación de las actuaciones jurisdiccionales por Boletín Jurisdiccional, ¿cumple con los derechos humanos de acceso a la justicia y justicia pronta, completa e imparcial, establecidos en el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?

María Isabel GÓMEZ MUÑOZ1

Minerva Beatriz SALAZAR APARICIO2

El 14 de junio de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo”; en dicho decreto fue sustituida la notifi-cación por Boletín Electrónico3 por la notificación a través de Boletín Jurisdiccional.

En la exposición de motivos del Decreto de reforma, se advierte que la in-tención del legislador es adoptar medidas adicionales a las ya consideradas en la reforma de 10 de diciembre de 20104, que “permitan consolidar la simplificación del 1 Magistrada inamovible de la Séptima Sala Regional Metropolitana e integrante de la Comisión

para la Igualdad de Género del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Premio AMIJ 2015, otorgado por la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, A. C. Reconocimiento de ese Tribunal por el número de sentencias emitidas en materia de derechos humanos, convenciona-lidad y perspectiva de género.

2 Secretaria de Acuerdos A, de la Segunda Ponencia de la Séptima Sala Regional Metropolita-na del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciada en Derecho por la Universidad Panamericana, cuenta con la Especialización en Justica Administrativa, por el entonces Centro de Estudios Superiores en Materia de Derecho Fiscal y Administrativo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y la Especialidad en Derecho Intelectual, Derecho de Autor y Propiedad Industrial, por el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados A.C.

3 Introducida con la reforma efectuada a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Adminis-trativo, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 2010.

4 Se reformaron los Artículos 1-A, 13, 66, 68 y 70, y se adicionó el Capítulo XI, denominado “De la Vía Sumaria”, al Título Segundo, que comprende el Artículo 58-T, y se derogó el Artículo 69, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Lo principal de esta reforma fue la introducción del juicio en la vía Sumaria y la notificación por Boletín Electrónico.

236María Isabel Gómez MuñozMinerva Beatriz Salazar Aparicio

juicio contencioso administrativo para garantizar de esa manera, el principio de tutela ju-dicial efectiva.”5, pues a juicio del legislador: “Una de las labores más importantes de todo Estado de Derecho, es velar porque sus gobernados cuenten con un adecuado sistema de impartición de justicia, en el que se garantice una tutela judicial efectiva, esto es, que todo aquel que crea tener derecho a algo pueda acudir a un órgano estatal imparcial que lo atienda, verificando su razón y, en su caso, haciendo efectivo tal derecho”6.

Se resalta que dicha iniciativa contó con el consenso de diversas institucio-nes académicas y autoridades7.

Conforme a las citadas premisas, el legislador privilegió la notificación por Boletín Jurisdiccional; asimismo, determinó que de manera excepcional, el Magis-trado Instructor podrá en situación concreta, debidamente fundada y motivada, ordenar que la notificación se efectúe personalmente o por correo certificado con acuse de recibo.

Se advierte entonces, que la notificación por Boletín Jurisdiccional es la que impera en el procedimiento contencioso administrativo federal, y que para llevarla a efecto se utiliza el correo electrónico, porque en este las partes procesales reciben el aviso electrónico8 respectivo.

5 Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos sobre la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Proce-dimiento Contencioso Administrativo, que se puede consultar en la página electrónica: http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/63/1/2016-03-17-1/assets/documentos/Dic_Justicia_Contenciso_Adtvo.pdf.

6 Ibidem.7 Las organizaciones consideradas fueron: la Asociación Nacional de Doctores en Derecho, A.C., la

Asociación Nacional de Abogados de Empresa, Colegio de Abogados, A.C., la Academia Mexi-cana de Derecho Fiscal, A.C., la Asociación Jurídica Mexicano-Libanesa al muhami, a.c., el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México y la Barra Mexicana Colegio de Abogados, A.C.; y autoridades como el Servicio de Administración Tributaria, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, la Procuraduría Fiscal de la Federación, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

8 El Artículo 1-A, fracción III Bis, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece: “Aviso electrónico: Mensaje enviado a la dirección de correo electrónico de las partes de que se realizará una notificación por Boletín Jurisdiccional.”, mientras que el Artículo 65, últi-mo párrafo, de dicha legislación establece: “Dicho aviso deberá incluir el archivo electrónico que contenga el acuerdo y en el caso del emplazamiento, el escrito de demanda correspondiente”.


Sin embargo, en el Artículo 14, de la Ley Federal de Procedimiento Conten-cioso Administrativo, el legislador no determinó que ante la omisión del enjuician-te de señalar en la demanda dirección de correo electrónico, debe ser requerido para que subsane la misma; no obstante, sí determinó la consecuencia jurídica ante tal situación, consistente en que no se enviará el aviso electrónico que corresponda.

Tal omisión del legislador, implica violación flagrante y contraria al derecho humano de acceso a la justicia previsto en el Artículo 17, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; amén de que, dejó al juzgador en libertad de interpretar la norma legal a su criterio, que regularmente es marginarlos del proce-so y privarlos del conocimiento de las actuaciones jurisdiccionales en el juicio, en razón de que no se les notifican, no obstante ser parte procesal activa en el litigio.

Ante tal situación, se propone lo siguiente: Establecer en el antepenúltimo pá-rrafo, del Artículo 14, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que cuando el enjuiciante en la demanda no señala su dirección de correo electrónico, el juzga-dor, debe requerir que lo señale, con el apercibimiento que de no cumplir en tiempo y forma, todas las notificaciones se practicarán sin que medie aviso electrónico.

No obstante y con el propósito de no dejar en estado de indefensión al enjui-ciante, en tanto el legislador no reflexione ni acoja la propuesta, el juzgador debe formular requerimiento y ordenar su notificación personalmente o por correo cer-tificado con acuse de recibo, para que señale su dirección de correo electrónico.

En otro entorno, pero respecto del tema que nos ocupa, surge el cuestio-namiento siguiente: ¿La notificación por Boletín Jurisdiccional cumple con el mandato constitucional de justicia pronta y expedita, previsto en el Artículo 17, de la Carta Magna?

A fin de tratar de solventar la citada interrogante, se estima necesario men-cionar los datos siguientes.

Cuando los grupos parlamentarios del Partido Acción Nacional, del Partido de la Revolución Democrática y del Partido Revolucionario Institucional, presen-taron el 3 de diciembre de 2009, ante la Colegisladora, la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman los Artículos 1-A, 13, 66, 68 y 70, y se adiciona el


Capítulo XI, denominado “De la Vía Sumaria”, al Título Segundo, que comprende el Artículo 58-T, y se deroga el Artículo 69, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, buscaron agilizar la impartición de justicia, idea que sigue vigente en la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, presentado el 14 de diciembre de 2014, por las Senadoras Arely Gómez González, Dolores Padierna Luna, María del Pilar Ortega Martínez, Gra-ciela Ortiz González, Ana Lilia Herrera Anzaldo, Marcela Guerra Castillo y Blanca María Alcalá Ruiz; y el Senador Teófilo Torres Corzo.

Analizada la exposición de motivos del proyecto de Decreto presentado el 14 de diciembre de 2014, y el texto original propuesto, llama la atención que el aproba-do y publicado, es diverso al propuesto y contrario al sentido de la reforma.

Al efecto, el legislador buscó optimizar el procedimiento de la notificación por Boletín Electrónico, en el cual participaran las partes procesales, quienes de-ben estar atentas y consultar frecuentemente el Boletín Jurisdiccional, lo que a su juicio “no constituye una obligación desproporcionada que impida el acceso a la justicia”9, aunado a que con el envío del aviso previo al correo electrónico, se les auxilia en esta responsabilidad.

La iniciativa también imponía al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-nistrativa (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa), la obligación de que la lista de autos y resoluciones dictados por el Magistrado Instructor o la Sala corres-pondiente, se publicara en el Boletín Jurisdiccional al día hábil siguiente del envío del aviso electrónico al correo electrónico de las partes procesales.

Por último, señalaba que la notificación surtiría sus efectos al día hábil si-guiente a aquel en que se haya publicado la actuación o notificadas personalmente en las instalaciones designadas por el Tribunal, cuando así proceda.

En el proceso de discusión y aprobación de la iniciativa de reforma, el Sena-dor Teófilo Torres Corzo, envió a la Mesa Directiva del Senado de la República el 9 Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos sobre la iniciativa

con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.


oficio DGPL-1P1A-2507, de fecha 15 de octubre de 2015, en el cual remitió comen-tarios y precisiones respecto de la iniciativa con proyecto de Decreto por que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, mismas que se turnaron a la Comisión de Justicia para su conocimiento.

Entre los comentarios y precisiones efectuados por el Senador Teófilo Torres Corzo, está el relativo al aumento del plazo para efectuar la notificación por Bole-tín Jurisdiccional una vez que se envió el aviso de correo electrónico, así como del plazo para que surta efectos la notificación.

Se resalta que en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia y de Estu-dios Legislativos sobre la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Conten-cioso Administrativo, al reproducir los cometarios y precisiones efectuados por el Senador Teófilo Torres Corzo, no se exponen los motivos para ampliar dichos pla-zos y en la valoración jurídica de la propuesta de reforma y las consideraciones del citado senador, tampoco se justifica la ampliación de los mismos; por el contrario, en la valoración jurídica, se reitera que:

Como se señaló en la exposición de motivos de la iniciativa que se dictamina, el acto de la notificación no se realiza con el aviso electrónico, sino con la pu-blicación en el Boletín Jurisdiccional. Por ello, la realización de la notificación no quedará condicionada a la recepción del citado aviso por las partes. En este sentido, corresponderá al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que la lista de autos y resoluciones dictados se publiquen en el Boletín Juris-diccional al día hábil siguiente de aquél al en que se envió el aviso electrónico al correo electrónico de las partes, indicándose la denominación de la Sala y ponencia del Magistrado que corresponda; la clave del expediente, la identifi-cación de las autoridades a notificar y, en términos de la normatividad aplicable en materia protección de datos personales, en su caso, el nombre del particular; así como un extracto del auto, resolución o sentencia.


Con los datos anteriores no es posible conocer la razón por la cual el texto aprobado prevé el plazo de tres días hábiles que media entre el aviso de notifica-ción y la publicación del acuerdo, resolución o sentencia en el boletín jurisdiccional; tampoco, porqué se determinó que la notificación una vez efectuada la publicación en el Boletín Jurisdiccional surte efectos al tercer día hábil.

En ese proceso, transcurren siete días hábiles desde que se envía el aviso de notificación a la dirección de correo electrónico de las partes procesales, hasta el día en que comienza a correr el plazo correspondiente; lo cual resulta contrario al espí-ritu de la reforma, no obstante haber reducido los plazos en el trámite y resolución del juicio ordinario, a fin de acelerar la instrucción y la emisión de la resolución del mismo y abatir el rezago.

Así, se concluye, que la notificación por Boletín Jurisdiccional, vulnera el derecho humano de justicia pronta y expedita establecido en el Artículo 17, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto y con el propósito de salvaguardar los derechos humanos que asisten a toda persona sea física o jurídica contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se propone: reformar el Artículo 65 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para que su mandato sea acorde a la finalidad buscada por el legislador; es decir, dar celeridad y agilidad al juicio contencioso administra-tivo federal, que demanda la sociedad; al tenor siguiente:


Texto vigente Texto propuesto

Artículo 65. Las notificaciones a los particulares y a las autoridades en el juicio deberán realizarse por medio del Boletín Jurisdiccional, enviándose previamente un aviso electrónico a su dirección de correo electrónico o dirección de correo electrónico institucional según sea el caso, de que se realizará la notificación, a más tardar el tercer día siguiente a aquél en que el expediente haya sido turnado al actuario para ese efecto. El aviso de notificación deberá ser enviado cuando menos con tres días de anticipación a la publicación del acuerdo, resolución o sentencia de que se trate en el Boletín Jurisdiccional.

Las notificaciones electrónicas a las partes se entenderán realizadas con la sola publicación en el Boletín Jurisdiccional, y con independencia del envío, cuando así proceda, de los avisos electrónicos.

Los particulares y las autoridades, mientras no se haya realizado la notificación por Boletín Jurisdiccional, podrán apersonarse en el Tribunal para ser notificados personalmente. Una vez realizada la notificación por Boletín Jurisdiccional, las partes, cuando esto proceda, deberán acudir al Tribunal a recoger sus traslados de ley, en el entendido de que con o sin la entrega de los traslados, los plazos comenzarán a computarse a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación correspondiente. El Actuario o el Secretario de Acuerdos, en todos los casos, previo levantamiento de razón, entregará los traslados de ley.

Artículo 65. Las notificaciones a los particulares y a las autoridades en el juicio deberán realizarse por medio del Boletín Jurisdiccional, enviándose previamente un aviso electrónico a su dirección de correo electrónico o dirección de correo electrónico institucional según sea el caso, de que se realizará la notificación, el día hábil siguiente.

Las notificaciones electrónicas a las partes se entenderán realizadas con la sola publicación en el Boletín Jurisdiccional, y con independencia del envío, cuando así proceda, de los avisos electrónicos.

Una vez realizada la notificación por Boletín Jurisdiccional, las partes, cuando esto proceda, deberán acudir al Tribunal a recoger sus traslados de ley, en el entendido de que con o sin la entrega de los traslados, los plazos comenzarán a computarse a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación correspondiente. El Actuario o el Secretario de Acuerdos, en todos los casos, previo levantamiento de razón, entregará los traslados de ley.

La notificación surtirá sus efectos al día hábil siguiente a aquel en que se haya realizado la publicación en el Boletín Jurisdiccional o al día hábil siguiente a aquel en que las partes sean notificadas personalmente en las instalaciones designadas por el Tribunal, cuando así proceda, en términos de lo establecido por el Artículo 67, de esta Ley.


La notificación surtirá sus efectos al tercer día hábil siguiente a aquél en que se haya realizado la publicación en el Boletín Jurisdiccional o al día hábil siguiente a aquel en que las partes sean notificadas personalmente en las instalaciones designadas por el Tribunal, cuando así proceda, en términos de lo establecido por el artículo 67 de esta Ley.Dicho aviso deberá incluir el archivo electrónico que contenga el acuerdo y en el caso del emplazamiento, el escrito de demanda correspondiente.

Dicho aviso deberá incluir el archivo electrónico que contenga el acuerdo, así como la promoción correspondiente.

A efecto de evidenciar la agilidad que se le otorgaría al juicio de nulidad, en caso de adoptar la propuesta, se desarrolla de manera ejemplificativa un Juicio Ordi-nario y un Juicio Sumario; se considerará que en el caso se agota la etapa de ampliación de la demanda, hasta llegar a la fecha de cierre de instrucción; que la promoción co-rrespondiente se presenta el día que vence el plazo legal respectivo; que el juzgador provee el día siguiente de la presentación; que la actuación es turnada a la actuaría de sala el día siguiente; y que esta envía el aviso respectivo el día siguiente.

Para el ejemplo a desarrollar, la demanda de nulidad se presenta el día 2 de enero de 2017.• Juicio Ordinario conforme la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo

Fecha Presentación

AcuerdoTurna a Actuaría

AvisoPublicación en Boletín

JurisdiccionalSurte efectos

02/01/2017 03/01/2017 04/01/2017 05/01/2017 11/01/2017 16/01/2017

Comienza Plazo

Presentación de

ContestaciónAcuerdo

Turna a Actuaría


Jurisdiccional

17/01/2017 28/02/2017 01/03/2017 02/03/2017 03/03/2017 09/03/2017


Surte EfectosComienza

Plazo

Presentación de

AmpliaciónAcuerdo

Turna a Actuaría

Aviso

14/03/2017 15/03/2017 29/03/2017 30/03/2017 31/03/2017 03/04/2017

Publicación en Boletín

JurisdiccionalSurte Efectos

Comienza Plazo

Presentación de

Contestación a la

Ampliación


07/04/2017 17/04/2017 18/04/2017 28/04/2017 02/05/2017 03/05/2017



Comienza Plazo

Presentación de Alegatos

Cierre de Instrucción

04/05/2017 11/05/2017 16/05/2017 17/05/2017 30/05/2017 31/05/2017

• Juicio Ordinario conforme la propuesta

Fecha Presentación

Acuerdo Turna a Actuaría AvisoPublicación en Boletín


02/01/2017 03/01/2017 04/01/2017 05/01/2017 06/01/2017 09/01/2017

Comienza Plazo

Presentación de


Turna a Actuaría


Jurisdiccional

10/01/2017 07/02/2017 08/02/2017 09/02/2017 10/02/2017 13/02/2017


PlazoPresentación de

AmpliaciónAcuerdo

Turna a Actuaría

Aviso

14/02/2017 15/02/2017 28/02/2017 01/03/2017 02/03/2017 03/03/2017


JurisdiccionalSurte Efectos Comienza Plazo

Presentación de

Contestación a la

Ampliación


06/03/2017 07/03/2017 08/03/2017 22/03/2017 23/03/2017 24/03/2017



Comienza Plazo



27/03/2017 28/03/2017 29/03/2017 30/03/2017 17/04/2017 18/04/2017


• Juicio Sumario conforme la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Admi-nistrativo

Fecha Presentación




02/01/2017 03/01/2017 04/01/2017 05/01/2017 11/01/2017 16/01/2017

Comienza Plazo

Presentación de Contestación



Jurisdiccional

17/01/2017 07/02/2017 08/02/2017 09/02/2017 10/02/2017 16/02/2017

Surte Efectos Comienza PlazoPresentación

de Ampliación


Aviso

21/02/2017 22/02/2017 28/02/2017 01/03/2017 02/03/2017 03/03/2017



Comienza Plazo

Presentación de

Contestación a la

Ampliación


09/03/2017 14/03/2017 15/03/2017 22/03/2017 23/03/2017 24/03/2017



Comienza Plazo



27/03/2017 31/03/2017 05/04/2017 06/04/2017 10/04/2017 11/04/2017

• Juicio Sumario conforme la propuesta

Fecha Presentación




02/01/2017 03/01/2017 04/01/2017 05/01/2017 06/01/2017 09/01/2017

Comienza Plazo

Presentación de


Turna a Actuaría


Jurisdiccional

10/01/2017 30/01/2017 31/01/2017 01/02/2017 02/02/2017 03/02/2017



PlazoPresentación

de AmpliaciónAcuerdo

Turna a Actuaría

Aviso

07/02/2017 08/02/2017 14/02/2017 15/02/2017 16/02/2017 17/02/2017



Comienza Plazo

Presentación de

Contestación a la Ampliación


20/02/2017 21/02/2017 22/02/2017 28/02/2017 01/03/2017 02/03/2017



Comienza Plazo



03/03/2017 06/03/2017 07/03/2017 08/03/2017 10/03/2017 13/03/2017

El resultado del ejercicio anterior, es el siguiente:

En el Juicio Ordinario, comparando la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo con la fórmula propuesta, la diferencia resultante es de 29 días hábiles.

En el Juicio Sumario, comparando la vigente Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo con la fórmula propuesta, la diferencia resultante es de 20 días hábiles.

Lo expuesto en este documento justifica la bondad e importancia de la pro-puesta, atento que a través de ella se pretende atender puntualmente el derecho humano de justicia pronta y expedita previsto en el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Algunas reflexiones y propuestas al Juicio Sumario

249Algunas reflexiones y propuestas al Juicio Sumario

Algunas reflexiones y propuestas al Juicio Sumario

María Isabel GÓMEZ MUÑOZ1

Minerva Beatriz SALAZAR APARICIO2

El primero de agosto de dos mil once, entró en vigor el Capítulo XI, denomi-nado “De la Vía Sumaria”, del Título II “De la Substanciación y Resolución del

Juicio”, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.Adición legal que rompió el paradigma de que en el juicio contencioso admi-

nistrativo federal, la sentencia debía emitirse colegiadamente; el cual imperó desde la Ley de Justicia Fiscal, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 31 de agosto de 1936, que creó al entonces Tribunal Fiscal de la Federación.

No fue esa la única concepción que abandonó el legislador al introducir la vía Sumaria; pues redujo los plazos procesales y dotó al Magistrado Instructor de la facultad para resolver el juicio.

1 Magistrada inamovible de la Séptima Sala Regional Metropolitana e integrante de la Comisión para la Igualdad de Género del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Premio AMIJ 2015, otorgado por la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, A. C. Reconocimiento de ese Tribunal por el número de sentencias emitidas en materia de derechos humanos, convenciona-lidad y perspectiva de género.

2 Secretaria de Acuerdos A, de la Segunda Ponencia de la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciada en Derecho por la Universidad Panamericana, cuenta con la Especialización en Justica Administrativa, por el entonces Centro de Estudios Superiores en Materia de Derecho Fiscal y Administrativo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y la Especialidad en Derecho Intelectual, Derecho de Autor y Propiedad Industrial, por el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados A.C.


Sin embargo, se considera que el intento del legislador no satisface plena-mente el postulado del constituyente de Querétaro; pues se advierte la necesidad imperiosa de optimizar y agilizar aún más la emisión de la sentencia definitiva a la luz de la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 13 de junio de 2016, específica-mente en su Artículo 58-2. Al respecto, se propone lo siguiente:

1º. Reinstalar como supuesto de procedencia del juicio en la vía Sumaria, el relativo a “cuando se impugnen resoluciones definitivas que se dicten en violación a una tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de incons-titucionalidad de leyes, o a una jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa”3, el cual estaba inserto en la ley antes de la reforma.

La justificación a esta propuesta se sustenta al amparo del mencionado de-recho humano de justicia pronta y expedita; que aplicado al caso, significa que el afectado por un acto autoritario evidentemente ilegal, no debe soportar un procedi-miento jurisdiccional complicado, con plazos largos y consecuente resolución tardía.

2º. Establecer que no es necesario agotar la etapa procesal de ampliación de la demanda, al actualizarse los supuestos siguientes:

a) Cuando en la demanda, el enjuiciante manifiesta que la resolución impug-nada no fue notificada en términos de los artículos relativos del Código Fiscal de la Federación, Ley Federal de Procedimiento Administrativo, Código Federal de Pro-cedimientos Civiles y ordenamientos que regulan otras materias de competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y que no existe constancia de notifica-ción alguna, pero no niega conocer la resolución impugnada.

a.1) Al contestar la demanda, la enjuiciada debe acreditar que la notificación de la resolución impugnada es legal y exhibir las constancias respectivas.

3 Contenido del segundo párrafo, Artículo 58-2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente hasta el 13 de junio de 2016.

251Algunas reflexiones y propuestas al Juicio Sumario

a.2) El juzgador debe analizar dichas documentales y si advierte que son borrosas, ininteligibles o ilegibles, aun cuando se actualiza una de las hipótesis previstas en el Artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Ad-ministrativo, no está obligado a otorgar al enjuiciante, el plazo para ampliar la demanda, pues esta etapa procesal resulta ociosa ante la evidente ilegalidad de las constancias de notificación de la resolución impugnada.

b) El juzgador sí está obligado a otorgar al enjuiciante, el plazo para ampliar la demanda, si en esta no se formulan conceptos de anulación tendientes a obtener la declaratoria de nulidad lisa y llana.

b.1) Cuando en la demanda, el enjuiciante manifiesta que no conoce el conte-nido de la resolución impugnada y se acoge al postulado del Artículo 16, fracción II4, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pero formula conceptos de anulación tendientes a obtener la declaratoria de nulidad lisa y llana.

b.2) Al contestar la demanda, la enjuiciada debe exhibir la resolución impug-nada y las constancias de su notificación.

b.3) El juzgador debe analizar dichas documentales y si advierte que los con-ceptos de anulación o al menos uno de ellos, es fundado y suficiente para declarar la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, aun cuando se actualiza una de las hipótesis previstas en el Artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Conten-cioso Administrativo, no está obligado a otorgar al enjuiciante, el plazo para ampliar la demanda, pues esta etapa procesal resulta ociosa ante la evidente ilegalidad de la resolución impugnada.

3º. Establecer que si sobreviene una causal de improcedencia y sobreseimiento en el juicio y resulta fundada, otorgar al enjuiciante el plazo de tres días hábiles, para que formule manifestaciones y ofrezca pruebas, al actualizarse lo siguiente: 4 II. Si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar,

así lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien la atribuye, su notificación o su ejecución. En este caso, al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, mismas que el actor deberá combatir mediante ampliación de la demanda.


a) Cuando el enjuiciante formula la demanda, en términos del Artículo 16, fracción II de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y no proporciona ningún elemento o dato que genere una presunción iuris tantum de la existencia de la resolución impugnada.

b) Al contestar la demanda, la enjuiciada sostiene que la resolución impugnada no existe.

c) El juzgador debe continuar la instrucción hasta que se agote.

d) El juzgador debe emitir la sentencia de inmediato.

Las anteriores propuestas se sustentan con el propósito de observar puntualmente los derechos humanos de acceso a la justicia, y de justicia pronta y expedita, previstos en el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Del Juicio Sumario a laResolución Sumarísima

255Del Juicio Sumario a la Resolución Sumarísima

Del Juicio Sumario a la Resolución Sumarísima

María Isabel GÓMEZ MUÑOZ1 Minerva Beatriz SALAZAR APARICIO2

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en el Artículo 17, segundo párrafo, que: “Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia

por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.”.

Dicho precepto contempla diversos postulados que asisten a toda persona sea física o moral; los cuales deben garantizarse por los órganos del Estado encar-gados de administrar justicia, mismos constituyen derechos humanos; a saber:

a) Derecho a que se administre justicia por tribunales expeditos para ello;b) Derecho a que la administración de justicia se imparta en los plazos y

términos que fijen las leyes;1 Magistrada inamovible de la Séptima Sala Regional Metropolitana e integrante de la Comisión

para la Igualdad de Género del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Premio AMIJ 2015, otorgado por la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, A. C. Reconocimiento de ese Tribunal por el número de sentencias emitidas en materia de derechos humanos, convenciona-lidad y perspectiva de género.

2 Secretaria de Acuerdos A, de la Segunda Ponencia de la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciada en Derecho por la Universidad Panamericana, cuenta con la Especialización en Justica Administrativa, por el entonces Centro de Estudios Superiores en Materia de Derecho Fiscal y Administrativo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y la Especialidad en Derecho Intelectual, Derecho de Autor y Propiedad Industrial, por el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados A.C.


c) Derecho a que las resoluciones de los tribunales se emitan de manera pronta, completa e imparcial; y

d) Derecho a la gratuidad del servicio.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa, como órgano de administra-ción de justicia fiscal y administrativa, materializa su función jurisdiccional con-forme los postulados de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Adminis-trativo.

En el año 2009, el legislador federal buscó cumplir con el principio constitu-cional de impartición de justicia pronta y expedita3; en ese afán, los grupos parla-mentarios del Partido Acción Nacional, del Partido de la Revolución Democrática y del Partido Revolucionario Institucional, presentaron el 3 de diciembre de 2009, ante la Colegisladora, la “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman los Artículos 1-A, 13, 66, 68 y 70, se adiciona el Capítulo XI denominado ‘De la Vía Sumaria’, al Título Segundo, que comprende el Artículo 58- T, y deroga el Artículo 69, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo”.

Lo más significativo de esta reforma es la creación del juicio en la vía Sumaria, cuyo trámite se desenvuelve en menor tiempo debido a que los plazos son más cortos que en el Juicio Ordinario, “pero que a la vez contiene todos los mecanismos que aseguran la impartición de justicia de forma objetiva, imparcial y sin dilación”4, para así fortalecer el estado de derecho con una impartición de justicia pronta y expedita.

Dicha iniciativa se consolidó en la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 2010; que atendiendo a la vacatio legis determinada por el legisla-dor federal, inició su vigencia a partir del 7 de agosto de 2011, dando vida al juicio

3 Dictamen a discusión “De la Comisión de Hacienda y Crédito Público, con proyecto de decreto por que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedi-miento Contencioso Administrativo, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa”, Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, año XIII, número 3130-III, 3 de noviembre de 2010, pp. 1-39.

4 Idem.


en la vía Sumaria, bajo los supuestos de procedencia previstos en los Artículos 58-25 y 58-36 de la mencionada Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.5 Artículo 58-2. Cuando se impugnen resoluciones definitivas cuyo importe no exceda de cinco

veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al año al momento de su emisión, procederá el Juicio en la vía Sumaria siempre que se trate de alguna de las resolucio-nes definitivas siguientes:

I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, por las que se fije en cantidad líquida un crédito fiscal;

II. Las que únicamente impongan multas o sanciones, pecuniaria o restitutoria, por infracción a las normas administrativas federales;

III. Las que exijan el pago de créditos fiscales, cuando el monto de los exigibles no exceda el importe citado;

IV. Las que requieran el pago de una póliza de fianza o de una garantía que hubiere sido otor-gada a favor de la Federación, de organismos fiscales autónomos o de otras entidades paraes-tatales de aquélla, o

V. Las recaídas a un recurso administrativo, cuando la recurrida sea alguna de las consideradas en los incisos anteriores y el importe de esta última, no exceda el antes señalado.

También procederá el Juicio en la vía Sumaria cuando se impugnen resoluciones definitivas que se dicten en violación a una tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de inconstitucionalidad de Leyes, o a una jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Para determinar la cuantía en los casos de los incisos I), III) y V), sólo se considerará el crédito principal sin accesorios ni actualizaciones. Cuando en un mismo acto se contenga más de una resolución de las mencionadas anteriormente no se acumulará el monto de cada una de ellas para efectos de determinar la procedencia de esta vía.

La demanda deberá presentarse dentro de los quince días siguientes a aquél en que surta efec-tos la notificación de la resolución impugnada, de conformidad con las disposiciones de esta Ley ante la Sala Regional competente.

6 Artículo 58-3. La tramitación del Juicio en la vía Sumaria será improcedente cuando: I. Si no se encuentra en alguno de los supuestos previstos en el artículo 58-2. II. Simultáneamente a la impugnación de una resolución de las señaladas en el artículo anterior,

se controvierta una regla administrativa de carácter general; III. Se trate de sanciones económicas en materia de responsabilidades administrativas de los

servidores públicos o de sanciones por responsabilidad resarcitoria a que se refiere el Capítulo II del Título V de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

IV. Se trate de multas por infracciones a las normas en materia de propiedad intelectual; V. Se trate de resoluciones que además de imponer una multa o sanción pecuniaria, incluyan

alguna otra carga u obligación, o VI. El oferente de una prueba testimonial, no pueda presentar a las personas señaladas como

testigos. En estos casos el Magistrado Instructor, antes de resolver sobre la admisión de la demanda,

determinará la improcedencia de la vía sumaria y ordenará que el juicio se siga conforme a las demás disposiciones de esta Ley y emplazará a las otras partes, en el plazo previsto por los artículos 18 y 19 de la misma, según se trate.


A más de cinco años de instaurarse el juicio en la vía Sumaria, los resultados obtenidos en la gran mayoría de los casos, son óptimos; sin embargo, se avistan aspectos que no logran satisfacer plenamente el derecho humano de justicia pronta y expedita, que se traduce en la obligación de que el órgano del Estado competente instrumente un procedimiento corto pero completo, ágil y sencillo.

Los datos y reflexiones anteriores, aunados a la imperiosa necesidad de garantizar y privilegiar los derechos humanos previstos en el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conducen a proponer lo siguiente: Que en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, (Artículo 58-2) se establezca la permisibilidad para que el juicio que se tramita en la vía Sumaria, pueda en casos determinados ser resuelto de manera sumarísima.

Se resalta que no se trata de un nuevo juicio, sino de abreviar la instrucción procesal y la emisión de la sentencia que culmine el mismo, lo cual abona a la opti-mización y fortalecimiento del Juicio Sumario, como se justifica a continuación.

Entonces, la resolución sumarísima se actualizaría cuando presentada la de-manda y analizada conjuntamente con el acto de autoridad impugnado, el juzgador determina que reúne los requisitos de ley, así como la procedencia del juicio en la vía Sumaria; siempre que en la demanda se hayan formulado conceptos de anulación y ofrecido pruebas que estudiados y valoradas, respectivamente, en su conjunto, ha-gan evidente y contundente la ilegalidad del acto autoritario y conduzcan a declarar la nulidad lisa y llana del mismo; resaltando que, aun cuando en principio proceda la ampliación de la demanda, ante la evidente y contundente ilegalidad del acto autoritario impugnado, es innecesario agotar esta etapa procesal.

Para que la propuesta en mención arribe a la Ley con éxito, es necesario que los plazos procesales sean cortos, aunque suficientes para que los contendientes es-tén en condiciones humanas de presentar promociones y cumplir requerimientos del juzgador. Así:

Contra la determinación de improcedencia de la vía sumaria, podrá interponerse el recurso de reclamación ante la Sala Regional en que se encuentre radicado el juicio, en el plazo previsto por el artículo 58-8 de esta Ley.


1º. El plazo para que la enjuiciada conteste la demanda, se reduzca a tres días hábiles.

2º. El plazo para que las partes procesales formulen alegatos, se reduzca a veinticuatro horas; transcurrido este, con o sin alegatos, se entenderá cerrada la ins-trucción del juicio.

3º. El plazo para que el juzgador emita la sentencia, se reduzca a tres días hábiles.

De implementarse en la Ley la propuesta planteada y el juzgador la atiende puntualmente, desde la presentación de la demanda y hasta la emisión de la sen-tencia, transcurriría menos de un mes.

La fórmula propuesta “Del Juicio Sumario a la Resolución Sumarísima” consi-gue, sin lugar a duda, el propósito del Constituyente plasmado en el Artículo 17 de la Carta Magna; pues satisface plenamente el derecho humano de acceso a la jus-ticia pronta y expedita; y de esa manera contribuye, en parte, a aminorar el sentir ciudadano de que la justicia que imparten los tribunales es inoportuna.


Reflexiones y propuestas a la instancia de queja

263Reflexiones y propuestas a la instancia de queja

Reflexiones y propuestas a la instancia de queja

María Isabel GÓMEZ MUÑOZ1 Minerva Beatriz SALAZAR APARICIO2

Ya decía el poeta cubano y organizador de la Guerra de Independencia de Cuba, José Martí, “En la justicia no cabe demora: y el que dilata su cumplimiento, la vuelve

contra sí”. El pensamiento de este extraordinario poeta, aunque utilizando vocablos diversos, es el mismo del Constituyente de Querétaro que recoge el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual reza en los párrafos segundo y sexto:

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus reso-luciones, de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales…Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena jurisdicción de sus resoluciones.

1 Magistrada inamovible de la Séptima Sala Regional Metropolitana e integrante de la Comisión para la Igualdad de Género del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Premio AMIJ 2015, otorgado por la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, A. C. Reconocimiento de ese Tribunal por el número de sentencias emitidas en materia de derechos humanos, convenciona-lidad y perspectiva de género.

2 Secretaria de Acuerdos A, de la Segunda Ponencia de la Séptima Sala Regional Metropolita-na del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciada en Derecho por la Universidad Panamericana, cuenta con la Especialización en Justica Administrativa, por el entonces Centro de Estudios Superiores en Materia de Derecho Fiscal y Administrativo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y la Especialidad en Derecho Intelectual, Derecho de Autor y Propiedad Industrial, por el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados A.C.


En ambos se vislumbra el derecho humano y la consecuente obligación de que el órgano del Estado competente, instrumente los medios legales y efectivos para que las resoluciones que emitan los tribunales sean plenamente ejecutadas.

Previo a la expedición de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Admi-nistrativo, el juicio contencioso administrativo federal estaba regulado en el Título Sexto del Código Fiscal de la Federación, en cuyo Artículo 239 Ter, inserto en el De-creto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 5 de enero de 1988, estableció la figura jurídica queja, la cual procedía “por una sola vez” y en dos supuestos, a saber: repetición del acto o resolución anulado y exceso o defecto en su cumplimiento.

Actualmente la queja está regulada en el Artículo 58 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuyo primer párrafo señala: “A fin de asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal a que este precepto se refiere, una vez vencido el plazo previsto por el artículo 52 de esta Ley, éste podrá actuar de oficio o a petición de parte…”; posteriormente, en la fracción II, se determina los supuestos de procedencia, su desarrollo, así como las reglas a las que debe ajustarse el juzgador en esta labor.

El citado Artículo 52, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, dispone que: “Si la sentencia obliga a la autoridad a rea-lizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en la fracción IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses tratándose del Juicio Ordinario o un mes tratándose del Juicio Sumario de conformidad con lo previsto en el artículo 58-14 de la pre-sente Ley, contados a partir de que la sentencia quede firme”.

Si bien el legislador instrumentó un medio legal tendiente al cumplimiento de las sentencias definitivas emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Admi-nistrativa, no significa que a través de él se consiga plenamente el propósito del Constituyente consignado en el sexto párrafo, del Artículo 17: “plena jurisdicción de sus resoluciones.”

Lo anterior, porque en ambos supuestos los plazos son extremadamente lar-gos, a lo cual se agrega el hecho real de que en muchos casos el enjuiciante fue sometido a procedimientos fiscales y administrativos autoritarios, así como sujeto

265Reflexiones y propuestas a la instancia de queja

activo en recursos e instancias previos al juicio contencioso administrativo federal. Pero lo más grave, es que el enjuiciante después de haber sufrido un viacrucis, la resolución jurisdiccional que reconoció su derecho, continúa sin ser cumplida, lle-gando al grado de que cuando suceda, ya falleció; o nunca se cumpla.

Al respecto, apuntó Pitágoras: “El legislador debe ser el eco de la razón, y el ma-gistrado, el eco de la ley”. Por tanto, es tarea del legislador dotar al enjuiciante de una instancia legal pronta y efectiva, a fin de lograr la ejecución plena de la resolución firme emitida en el juicio contencioso administrativo federal. Todo ello conduce a proponer lo siguiente:

1º. Conservar la instancia queja y los supuestos de procedencia pero fortalecida; a saber: omisión, exceso, defecto, repetición e inoportunidad.

2º. Establecer que todos los supuestos de procedencia puedan ser agotados, en más de una ocasión y hasta que la resolución firme de condena quede plenamente cumplida, considerando que la instancia queja es el único medio legal que asiste al enjuiciante para tal efecto.

3º. Reducir el plazo a cinco días hábiles, para que la enjuiciada cumpla plena-mente la sentencia firme de condena, en ambas vías, Ordinaria y Sumaria.

4º. Establecer que las medidas de apremio previstas en la Ley, se impongan a la enjuiciada cuando incurra en cualquiera de los supuestos de incumplimiento de la sentencia firme de condena; facultad del juzgador que puede ejercer sin límite alguno hasta en tanto subsista el incumplimiento.

5º. Establecer, en la sentencia definitiva de condena, que la enjuiciada debe cumplir plenamente la misma en el término de ley e informar y acreditar al juz-gador lo anterior, bajo el apercibimiento de que en caso de no cumplir en tiempo y forma, se presumirá que no ha cumplido la sentencia, y se impondrá la medida de apremio que corresponda; procediendo el juzgador a formular requerimiento a la enjuiciada para que en el plazo de tres días hábiles, acredite el cumplimiento pleno a la sentencia, bajo el apercibimiento de que en caso de no cumplir en tiempo y forma, se presumirá que no ha cumplido la misma, se impondrá la medida de


apremio que corresponda y dará vista al superior jerárquico. Adicionalmente formu-lará un nuevo requerimiento a la enjuiciada para que en el plazo de veinticuatro horas, acredite el cumplimiento pleno a la sentencia, bajo el apercibimiento de que en caso de no cumplir en tiempo y forma, se presumirá que no ha cumplido la misma, se impondrá la medida de apremio que corresponda y se dará vista al órgano interno de control en la dependencia a la que pertenece la enjuiciada, para que proceda en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servido-res Públicos.

6º. Establecer que la facultad legal oficiosa que asiste al juzgador, tendiente al cumplimiento pleno de la sentencia firme de condena, no es excluyente del ejercicio del derecho que tiene el enjuiciante a través de la instancia queja, los cuales pueden concurrir.

De considerarse estas propuestas y sean elevadas a la Ley, es posible se satis-faga el derecho humano de que el enjuiciante tenga a su alcance una figura jurídica que garantice la plena ejecución de la sentencia firme de condena que le favorece, consignado en el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

María Guadalupe Herrera Calderón

Principio de verdad material: su aplicación en el juicio contencioso administrativo

269Principio de verdad material: su aplicación en el juicio contencioso administrativo

Principio de verdad material: su aplicación en el juicio contencioso administrativo

María Guadalupe HERRERA CALDERÓN1

“La verdad nunca daña una causa justa” Mahatma Gandhi

SUMARIOI. Introducción. II. Principio de verdad material, concepto. III. Justificación de la incorporación del principio de verdad material en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. IV. Aplicación del principio de verdad material en el juicio contencioso administrativo. V. Limitantes del juzgador en la aplicación del principio de verdad material en el juicio contencioso administrativo. VI. Conclusiones. VII. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

El proceso hoy en día es entendido ya como una controversia sujeta única y exclusivamente a los intereses de los particulares contendientes, donde el juz-

gador funge como un sujeto pasivo y ajeno a su dirección.En la actualidad se considera al juez como un verdadero director del proceso

que cumple con la función tutelada por el Estado de impartir justicia; su actuación se encuentra sujeta a los imperativos constitucionales que norman el proceso, y en 1 Magistrada de la Segunda Ponencia Primera Sala Regional de Oriente del Tribunal Federal de

Justicia Administrativa, con la colaboración de Rosalía Álvarez Salazar, Jorge Trejo Martínez, Hernando Baltazar Juárez y Claudio Agustín Feria Medina, Secretarios de Acuerdos y Oficial Jurisdiccional adscritos a la Ponencia.

270 María Guadalupe Herrera Calderón

específico, a la más alta función de impartir justicia de manera completa, pronta e imparcial, como lo establece el Artículo 17 de la Ley Suprema.

Con el fin de concretar el mandato establecido en este precepto constitu-cional, es preciso que el juzgador decida el litigio con una sentencia que refleje la verdad de los hechos, respetando en todo momento los principios de equidad e igualdad de las partes2.

Asimismo, puede considerarse que el primer fin del proceso la realización del Derecho, como satisfacción de un interés público del Estado, y el segundo, la justa composición de los litigios3.

Para cumplir con esos fines, el proceso requiere entrar en contacto con la realidad del caso concreto, porque si el juzgador no conoce bien sus características y circunstancias, no le será posible aplicar correctamente la norma jurídica que dé solución al asunto sometido a su consideración.

El contacto de la realidad se obtiene a través de la prueba. En esa tesitura, la dirección del juez en el debate probatorio impone necesariamente su impar-cialidad; estar siempre orientado por el criterio de averiguar la verdad, cuando decreta el desahogo de las pruebas, como cuando valora los medios allegados al procedimiento.

En ese sentido, la intención del legislador al expedir la Ley Orgánica del Tribu-nal Federal de Justicia Administrativa fue dotar a las Salas de nuevas herramientas (principios) para allegarse a la verdad real de los litigios sometidos a su considera-ción, de ahí que adicione nuevos principios que deben aplicar en sus resoluciones.

Lo anterior cobra sentido porque “si hay un interés público en el que el re-sultado del proceso sea justo y legal, el Estado debe dotar al juez de poderes para vigilar la verdad de los hechos que las partes afirman en oposición, y nadie puede alegar un derecho a ocultar la verdad o engañar al juez con pruebas aparentes u omisiones de otras; la imparcialidad del funcionario consiste en aplicar la ley al 2 Luna Ramos, Margarita Beatriz, 75 Aniversario de la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, Obra

Conmemorativa, México, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, 2011, t. VI, p. 10.3 Devis Echandía, Hernando, Tratado de Derecho Procesal Civil, Temis, Bogotá, t. I, 1961, p. 11.


dictar sentencia, sin que en su criterio pesen otras razones que sus conocimientos jurídicos y las conclusiones a que llegue después del examen de los hechos y pruebas”4.

El presente ensayo tiene como finalidad analizar el principio de verdad ma-terial, su aplicación en el juicio contencioso administrativo, así como las limitantes que enfrenta el juzgador a la luz de ese principio, al resolver los asuntos sometidos a su consideración.

II. PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL, CONCEPTO

Antes de abordar la definición del principio de verdad material, se conceptualiza el término principio.

La postura positivista considera que en el ordenamiento jurídico no hay principios, sino solo reglas, en cambio la teoría principalista, propia del constitu-cionalismo moderno, esgrime como argumento primario, la existencia de princi-pios y reglas constitucionales en forma autónoma unas a otras5.

Abbagano dice que la noción del término principio, está relacionado con un “punto de partida” y un “fundamento causa” de un proceso cualquiera, y fue introducido por Anaximandro como “causa del movimiento o de fundamento en la demostración”. Principio es lo que es punto de partida del ser, del devenir o del conocer; es el punto de partida o causa, es el elemento constitutivo de las cosas o de conocimientos. Kant introdujo la noción de “principio absoluto” o “principio en sí”6.

El “término” ha sido sustituido por el de axioma o postulado (verdades “convencionales” o “adaptados por convención”). “Principio guía” es el que “debe suponerse como verdadero para sostener la validez lógica de un argumento cual-quiera”. Aristóteles dice que principio o arche es una causa que da principio, como

4 Ibidem, p. 146.5 Nieto Castillo, Santiago y Medina Pérez, Yamile (comp.), Control externo y responsabilidad de los

servidores públicos del Distrito Federal, México, unam, 2005, p. 38.6 Abbagnano, Nicola, Diccionario de Filosofía, 4ª. ed., México, Fondo de Cultura Económica, 2004,

pp. 851-852.


de una naturaleza definida que es causa de un proceso (o su fundamento o su prin-cipio explicativo). El principio permite que se dé lo posible7.

El Diccionario de la Lengua Española define al término principio como nor-ma o idea fundamental que rige el pensamiento y conducta8.

Ahora bien, derivado del debate Hart-Dworkin, entre 1963 y 19779, este últi-mo sostiene que el Derecho no tiene solo reglas jurídicas, sino también “principios jurídicos” o “directrices” que están en la Constitución como imperativos de justicia y honestidad.

Para efectos de este ensayo se establece la definición de principio como pun-to de partida, la causa o fundamento explicativo que permite lo posible y rige la conducta como regulae iuris o proposición general, valores o máximas, sobre todo porque esos principios son los que se hallan inmersos en nuestro orden jurídico reguladores de la función administrativa.

Es oportuno indicar que todos los principios que rigen el actuar en las institucio-nes del Estado mexicano, incluido este Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se emiten para salvaguardar los derechos humanos consagrados en nuestra Ley Fundamental.

La Constitución es pletórica de principios, como el catálogo de derechos humanos, las menciones a la soberanía popular, a la forma de gobierno republi-cana y democrática, a la forma federal del Estado, la división de poderes, la efica-cia, eficiencia, imparcialidad, honradez y economía para el manejo de los recursos federales (Artículo 134), y los principios a los que deben sujetarse los servidores públicos10.

En particular el principio de verdad material ha evolucionado con el tiempo, porque se incorpora a los sistemas relativos a la prueba y distingue la verdad ma-

7 Toscano Toscano, Avelino, 75 Aniversario de la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, Obra Con-memorativa, México, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, 2011, t. III, p. 189.

8 Diccionario de la Lengua Española. 22ª. ed., Madrid, Real Academia Española, 2001, t. II, p. 1834.9 Vázquez, Rodolfo, Entre la libertad y la legalidad, introducción a la Filosofía del Derecho. Trotta,

Madrid, 2006. p. 49.10 Nieto Castillo, Santiago, op. cit. p. 40.


terial de la verdad formal, unos propugnan por alcanzar la primera y otros la segunda.

La verdad material es la que pudiera llamarse verdad verdadera, es decir, la que está de acuerdo con la realidad de los hechos y no tiene ningún elemento de ficción o convencional, en forma tal que en los sistemas probatorios que tratan de lograrla, se otorgan facultades a los jueces para investigar la mencionada realidad11.

III. JUSTIFICACIÓN DE LA INCORPORACIÓN DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL EN LA LEY ORGÁNICA DEL

TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

El principio de verdad material, como se analizó en el apartado previo, consiste en la búsqueda dentro del proceso de una verdad real que prevalezca sobre una formal; en la obra intitulada Instituciones de Derecho Procesal Civil12, Rafael de Pina Millán y José Castillo Larrañaga hacen referencia a cuatro principios procesales: principio jurídico del proceso, principio político del proceso, principio económico del proceso y principio lógico del proceso.

El Doctor Cipriano Gómez Lara, en la obra Procedimientos en Materia Fiscal y Administrativa13 otorga un enfoque específico al procedimiento jurisdiccional en materia fiscal y administrativa, enuncia y define los cuatro principios de la siguien-te forma:

Principio jurídico, es el referente a igualdad de las partes y justicia en la resolución. Debe existir en el proceso un equilibrio entre los contendientes, es decir, el juzga-dor debe facilitar las mismas exposiciones de alegatos, de pruebas, de defensa. En tanto la justicia por ser un valor subjetivo, alcanzarlo dependerá de las circunstan-cias particulares de cada asunto.

11 Pallares, Eduardo, Diccionario de Derecho Procesal Civil. 28ª. ed., México, Porrúa, 2005, p. 784.12 Pina, Rafael de y Larrañaga Castillo, José, Instituciones de Derecho Procesal Civil, 20ª. ed., México,

Porrúa, 1993, p. 158.13 Procedimientos en Materia Fiscal y Administrativa, Guía de estudio módulos I, II y III, México, Talle-

res Gráficos de México, 2000.


Principio político, es un choque, a veces violento, entre el individuo y la fuerza estatal a través del proceso jurisdiccional: Siempre existe una relación entre sujetos individualmente considerados y el Estado a través de los órganos jurisdiccionales. Es un principio de equilibrio para que el sujeto sea dañado lo menos posible; pero al mismo tiempo se pueda lograr un beneficio social, es decir, entre intereses colec-tivos e intereses individuales.

Principio económico, busca la economía procesal, que los actos procesales se de-sarrollen con el mejor resultado posible, con rapidez y con economía de esfuerzo.

Principio lógico, busca la verdad y evitar el error.Retomando el último principio enunciado, por ser materia del presente en-

sayo, es conveniente destacar que en todo proceso judicial o jurisdiccional, para alcanzar una justicia real y efectiva es necesario obviar las verdades ficticias o ar-tificiales que puedan construirse por una de las partes contendientes, con la inten-ción de favorecer intereses particulares, que si bien, esas verdades formales o fictas alcanzan un valor jurídico, no corresponden a la realidad.

Tratándose de los temas sometidos a la potestad del Tribunal Federal de Justicia Administrativa el principio lógico o de verdad material, debe ser un imponde-rable en el dictado de las resoluciones propias de la labor jurisdiccional.

En la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa publi-cada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, el legislador por primera ocasión incluye expresamente en el Artículo 1º, los principios que deberá observar el Tribunal al emitir sus resoluciones, como son los de legalidad, máxima publicidad, respeto a los derechos humanos, verdad material, razonabilidad, pro-porcionalidad, presunción de inocencia, tipicidad y debido proceso.

Es importante comentar que conjuntamente con la actual Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el propio Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas; ordenamientos en los que se vislumbra la inclusión del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, como integrante del Sistema Nacional Anticorrupción.


Concretamente el principio verdad material que entre otros, prevé la menciona-da Ley Orgánica, desde un punto de vista particular, se incluye por el legislador ante la necesidad de dotar al Tribunal de una potestad amplia que le permita contar con una adecuada demostración de los hechos, especialmente al formar parte del Sistema Nacional Anticorrupción; con competencia para imponer, en su caso, las sanciones derivadas de faltas graves en materia de corrupción por ser-vidores públicos o particulares, así como determinar el pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias para resarcir el daño o perjuicio que sufra el patrimonio de los entes públicos.

Para robustecer la conclusión anterior, basta hacer una remisión al Artículo 111 de la actual Ley General de Responsabilidades Administrativas14, el cual prevé que en los procedimientos de responsabilidad administrativa es obligatorio obser-var los principios de legalidad, presunción de inocencia, imparcialidad, objetivi-dad, congruencia, exhaustividad, verdad material y respeto a los derechos humanos.

En ese sentido, dada la estrecha vinculación de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ante la actual competencia del Tribunal para in-tervenir como resolutora en procedimientos administrativos de faltas graves de servi-dores públicos o de particulares, el legislador fue incluyente, entre otros, del principio verdad material, en el Artículo 1º, cuarto párrafo de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa15.

Por tanto, la justificación de incorporar el principio de verdad material en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa atiende primordial-

14 Artículo 111. En los procedimientos de responsabilidad administrativa deberán observarse los principios de legalidad, presunción de inocencia, imparcialidad, objetividad, congruencia, ex-haustividad, verdad material y respeto a los derechos humanos.

15 Artículo 1°. La presente Ley es de orden público e interés general y tiene por objeto determinar la integración, organización, atribuciones y funcionamiento del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

… Las resoluciones que emita el Tribunal deberán apegarse a los principios de legalidad, máxima

publicidad, respeto a los derechos humanos, verdad material, razonabilidad, proporcionali-dad, presunción de inocencia, tipicidad y debido proceso.


mente a la actual competencia del propio Tribunal, para resolver los procedimientos administrativos sancionadores por faltas graves, investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los diferentes órganos internos de control, así como los que impongan sanciones que correspondan a los servidores públicos y par-ticulares que intervengan en actos vinculados con las faltas administrativas graves; sin excluir la obligación de aplicar el invocado principio al emitir las resoluciones que correspondan a las restantes materias que son competencia del Tribunal.

IV. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el Artículo 41, faculta al Magistrado Instructor, hasta antes del cierre la instrucción, para un mejor conocimiento de los hechos controvertidos, acordar la exhibición de cualquier do-cumento que tenga relación, ordenar la práctica de cualquier diligencia o proveer la preparación y desahogo de la prueba pericial cuando se planteen cuestiones de carácter técnico y no hubiere sido ofrecida por las partes.

En otros términos, el legislador en el invocado precepto otorgó al Magis-trado Instructor la atribución para mejor proveer, a efecto de llegar a un mejor conocimiento de los hechos en el juicio contencioso administrativo sometido a su consideración, que garantice a las partes una impartición de justicia según lo exige el Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Sobre el tema, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación16 interpretó el Artículo 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Adminis-trativo en el sentido de que la facultad prevista en el invocado precepto, no entraña una obligación, sino una potestad que el Magistrado Instructor puede ejercer libre-

16 MAGISTRADOS INSTRUCTORES DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y AD-MINISTRATIVA. NO ESTÁN OBLIGADOS A ALLEGARSE PRUEBAS NO OFRECIDAS POR LAS PARTES NI A ORDENAR EL PERFECCIONAMIENTO DE LAS DEFICIENTEMENTE APORTADAS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CON LAS QUE EVEN-TUALMENTE AQUÉL PUDIERA ACREDITAR LA ACCIÓN O EXCEPCIÓN DEDUCIDAS. Tesis: 2a./J. 29/2010, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXI, marzo de 2010, p. 1035.


mente, sin llegar al extremo de suplir a las partes en el ofrecimiento de pruebas, de hacerlo, infringirá los principios de equilibrio procesal e igualdad de las partes que deben observarse en todo litigio. Además, precisó que esa facultad no puede entenderse en el sentido de eximir a la parte actora de su obligación de exhibir las pruebas documentales que ofrezca a fin de demostrar su acción, ni de perfeccionar las aportadas deficientemente para ese mismo efecto, sino que tal facultad se re-fiere a que podrá solicitar la exhibición de cualquier prueba considerada necesaria para la correcta resolución de la cuestión planteada.

Acorde a lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que solo en casos excepcionales el Magistrado Instructor po-drá ampliar alguna diligencia probatoria; los cuales se actualizan en función de las circunstancias especiales de cada juicio; esto es, únicamente existe la posibilidad de ampliar alguna prueba, aspecto o diligencia ofrecida previamente por las partes; y, por ende, desahogadas previamente dentro de la secuela procesal, según lo interpretó el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito17.

No obstante en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publi-cada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, en vigor a partir del 19 de julio de 2017, en su Artículo 13018 el legislador confirió al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en su carácter de órgano resolutor, la facultad para cono-cer la verdad, sin más limitación que las pruebas hayan sido obtenidas lícitamente, y con pleno respeto a los derechos humanos, con la única exclusión de la prueba confesional a cargo de las partes por absolución de posiciones. Lo que implica, que acorde a los intereses públicos que están de por medio, es indispensable que al dic-tar la resolución el juzgador desentrañe la verdad real del problema o investigación 17 COSA JUZGADA O SU EFICACIA REFLEJA. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD PARA MEJOR

PROVEER QUE SE LE CONFIERE AL MAGISTRADO INSTRUCTOR EN EL JUICIO CON-TENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL RESULTA NECESARIO, CUANDO TENGA QUE CONSTATAR LA ACTUALIZACIÓN DE DICHA FIGURA JURÍDICA. Tesis I.7o.A.107 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. III, mayo de 2014, p. 1945.

18 Artículo 130. Para conocer la verdad de los hechos las autoridades resolutoras podrán valerse de cualquier persona o documento, ya sea que pertenezca a las partes o a terceros, sin más limitación que la de que las pruebas hayan sido obtenidas lícitamente, y con pleno respeto a los derechos humanos, solo estará excluida la confesional a cargo de las partes por absolución de posiciones.


sometida a su consideración tratándose de faltas graves de servidores públicos, sin limitación de decidir u ordenar el desahogo de pruebas para mejor proveer, a efecto de garantizar a su vez, la tutela judicial efectiva a los particulares.

En concordancia a la facultad otorgada a este Tribunal como integrante del Sistema Nacional Anticorrupción, el legislador incluyó expresamente en el Artículo 1º de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, la obligación de emitir sus resoluciones con base en el principio de verdad material, sin hacer alguna distin-ción en cuanto a su aplicación o acotar su aplicación solo a las resoluciones emi-tidas con fundamento en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016.

De donde es dable sostener que el principio de verdad material, es susceptible de aplicación en las sentencias pronunciadas en el juicio contencioso administrativo tratándose de asuntos ingresados a partir del 19 de julio de 2016, según lo dispo-ne el Artículo Quinto Transitorio de la invocada Ley Orgánica. Por consiguiente, el Magistrado Instructor en ejercicio de las facultades otorgadas en el Artículo 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, válidamente podrá acordar la exhibición de cualquier documento que tenga relación con los hechos controvertidos, ordenar la práctica de cualquier diligencia o proveer la prepara-ción y desahogo de la prueba pericial cuando se planteen cuestiones de carácter técnico y no hubiere sido ofrecida por las partes.

Lo anterior no implicará trasgresión a la jurisprudencia 2a./J. 29/2010, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni desacato a lo previsto en los Artículos 21719 y Sexto Transitorio de la Ley de Amparo20 en atención a que el Artículo 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, debe 19 Artículo 217. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fun-

cionando en pleno o en salas, es obligatoria para éstas tratándose de la que decrete el pleno, y además para los Plenos de Circuito, los tribunales colegiados y unitarios de circuito, los juzga-dos de distrito, tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

20 SEXTO. La jurisprudencia integrada conforme a la ley anterior continuará en vigor en lo que no se oponga a la presente Ley.


interpretarse sistemáticamente con el Artículo 1º de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016.

Jaime Manuel Marroquín Zaleta21, opina que para interpretar sistemática-mente una determinada norma, el aplicador debe, en primer lugar, determinar la institución jurídica a la que aquella pertenece; en seguida, localizar los preceptos que regulan dicha institución; y finalmente desentrañar el sentido del precepto, de mane-ra que este armonice con las demás disposiciones que integran la propia institución.

En este sentido, si es principio de hermenéutica interpretar los preceptos ju-rídicos en función a los demás que integran o regulan dicha institución, resulta válido interpretar el Artículo 41 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en relación con el diverso 1º de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, a efecto de desentrañar la verdad material en los asuntos sometidos a la consideración de este Tribunal, a fin de cumplir la obligación impuesta en el último de los preceptos citados. Lo que redundará en la salvaguarda del principio de acceso efectivo a la justicia de los particulares, que buscan en el juzgador la emisión de resoluciones completas y apegadas a la realidad, sin más limitante que las pruebas estén reconocidas por la ley y tengan relación con la litis sometida a su consideración.

Situación que se presenta, en los casos en que el juzgador necesita constatar algún hecho adicional relacionado con la cuestión efectivamente planteada a la luz de pruebas previamente ofrecidas por alguna de las partes y desahogadas oportu-namente dentro de la secuela procesal, cuya valoración en su conjunto le permitirá desentrañar la verdad material del problema a dilucidar. Esto es, algún hecho adi-cional o posterior a la prueba ofrecida, para corroborar la actualización de alguna figura jurídica que haya sido invocada por alguna de las partes; o cuando advierta a petición de parte o de oficio la existencia de alguna causal de improcedencia y so-breseimiento, que por constituir cuestiones de orden público, deben prevalecer sobre el interés de los particulares.21 Técnica para la elaboración de una sentencia de amparo directo, México, Porrúa, 1998, pp. 152-153.


V. LIMITANTES DEL JUZGADOR EN LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL EN EL

JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Según se estableció, el Artículo 1° de la Ley Orgánica de este Tribunal Federal de Justicia Administrativa, vigente a partir del 19 de julio de 2016, dispone que las Salas integrantes de esta Institución deberán emitir sus resoluciones, conforme al principio de verdad material, que incide en las atribuciones jurídicas encomenda-das tanto en la instrucción, como en la valuación de los medios de prueba.

En vía de reflexión a las limitantes que se presentan al tramitar y resolver el juicio contencioso administrativo, tratándose de asuntos ingresados a partir del 19 de julio de 2016, es necesario acudir a la exposición de motivos de la iniciati-va del Proyecto de Decreto de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de la cual se destacan los aspectos siguientes:

Finalmente, sabedores de la gran responsabilidad que tendrá la Tercera Sala del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en tanto a las sanciones a ser-vidores públicos y particulares involucrados en hechos de corrupción califi-cados como graves, se propone otorgar la potestad amplísima a efecto de que pueda decretar la práctica de cualquier diligencia probatoria; su ampliación; asimismo se pueden valer de cualquier persona, sea parte o tercero, con la fi-nalidad de llegar al conocimiento de la verdad sobre los puntos cuestionados o controvertidos, toda vez que la importancia de esta materia que hoy nos ocupa en la presente iniciativa hace patente la necesidad de contar con la ade-cuada demostración de los hechos y en su caso, la imposición de la sanción correspondiente.

De la transcripción anterior se desprende que la intención del legislador, al introducir el invocado principio de verdad material en la Ley Orgánica obe-deció a la necesidad de dotar al Tribunal de amplias facultades para lograr un conocimiento y adecuada demostración sobre la verdad de los hechos o puntos


controvertidos en los asuntos relacionados con sanciones a servidores públicos o particulares involucrados en hechos de corrupción.

Independientemente, el referido Artículo 1° de la Ley Orgánica de este Tri-bunal Federal de Justicia Administrativa, regula asimismo las sentencias pronun-ciadas en el juicio contencioso administrativo que versan sobre materias diversas unas de otras, pero totalmente ajenas a temas de corrupción.

En particular, el juicio contencioso administrativo en lo que concierne al ofrecimiento y valoración de pruebas se rige por los Artículos 41, 43, 46 y demás relativos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es decir, normas específicas que evidentemente resultan incompatibles con el nuevo mode-lo de justicia que contempla la invocada Ley Orgánica.

Al estar en presencia de normas jurídicas incompatibles pertenecientes a un mismo sistema jurídico, que concurren en el ámbito temporal, espacial, personal y material de validez, pero atribuyen consecuencias jurídicas incompatibles, existe antinomia y sin perjuicio de recurrir a la interpretación jurídica, según se precisó, a través de los métodos o criterios tradicionales. No obstante ante su incompati-bilidad con las normas que rigen el principio de verdad legal; en su momento sí constituyen una limitante que puede obstaculizar la aplicación de la Ley Orgánica de este Tribunal.


VI. CONCLUSIONES

Consciente de la importancia de salvaguardar el prestigio que nuestro Tribunal Fe-deral de Justicia Administrativa ha adquirido durante sus ochenta años de vida y ante esta nueva gran responsabilidad que deriva de la Ley Orgánica publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, se propone la implementa-ción de reformas a las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo referentes al ofrecimiento y valoración de las pruebas en el juicio contencioso administrativo a fin de evitar antinomias, con las normas que rigen el principio de verdad legal; en beneficio de la tutela judicial efectiva y de los derechos humanos de los justiciables.


VII. FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaABBAGNANO, Nicola, Diccionario de Filosofía, 4ª. ed., México, Fondo de Cultura

Económica, 2004, pp. 851-852.DÉVIS ECHANDÍA, Hernando, Tratado de Derecho Procesal Civil, Bogotá, Temis,

1961, t. I, p.11.Diccionario de la Lengua Española. 22ª. ed., Madrid, Real Academia Española, 2001,

t. II, p. 1834.GÓMEZ LARA, Cipriano, Procedimientos en Materia Fiscal y Administrativa, Guía de

estudio Módulo I, II y III, México, Talleres Gráficos de México, 2000.LUNA RAMOS, Margarita Beatriz, 75 Aniversario de la promulgación de la Ley de Jus-

ticia Fiscal, Obra Conmemorativa, México, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, 2011, t. VI, p. 10.

MARROQUÍN ZALETA, Jaime Manuel, Técnica para la elaboración de una sentencia de amparo directo, México, Porrúa, 1998, pp. 152-153.

NIETO CASTILLO, Santiago y MEDINA PÉREZ, Yamile (comp.), Control ex-terno y responsabilidad de los servidores públicos del Distrito Federal, México, unam, 2005, pp. 38-40.

PINA, Rafael de y LARRAÑAGA CASTILLO, José, Instituciones de Derecho Procesal Civil, 20ª. ed., México, Porrúa, 1993. p. 158.

PALLARES, Eduardo, Diccionario de Derecho Procesal Civil. 28ª. ed., México Porrúa, 2005, p. 784.

TOSCANO TOSCANO, Avelino. 75 Aniversario de la promulgación de la Ley de Justi-cia Fiscal, Obra Conmemorativa, México, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, 2011, t. III. p. 189.

VÁZQUEZ, Rodolfo, Entre la libertad y la legalidad, introducción a la Filosofía del Derecho, Madrid, Trotta, 2006. p. 49.


2. LegislaciónConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Ofi-

cial de la Federación el 13 de junio de 2016.Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el 18 de julio de 2016.Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicada en el

Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016.3. Otras fuentesSemanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXI, marzo de

2010, p. 1035.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. III, mayo de

2014, p. 1945.

Fabiola Montes Vega

Control de constitucionalidad y convencionalidad por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, acorde al

criterio fijado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación

287Control de constitucionalidad y convencionalidad por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, acorde al criterio fijado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Fabiola MONTES VEGA1

En primer lugar, es pertinente destacar que antes de la reforma de junio de 2011 y del dictado de la resolución del expediente varios 912/2010, formado con mo-

tivo de la determinación del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del deber de: “hacer una declaración acerca de la posible participación del Poder Judicial de la Federación en la ejecución de la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos, ante la duda que genera la inexistencia de normas legales expresas que regulen su ejecución, y la impor-tancia que dicho caso reviste para el orden jurídico nacional.”, nuestro sistema jurídico se regía por el control concentrado de constitucionalidad, derivado de las disposicio-nes contenidas en los Artículos 103, fracción I, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, interpretado por nuestro Máximo Tribunal, en el sentido de que el único facultado para realizar el control de constitucionalidad era el Poder Judicial de la Federación a través de los medios establecidos en los indi-cados numerales; esto es, del juicio de amparo, uniinstancial (directo) y biinstancial (indirecto), las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales. Criterio sustentado en las jurisprudencias P./J. 73/99 y P./J. 74/99, cuyos rubros son: “CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.” y “CONTROL DIFUSO DE LA

1 Magistrada de la Segunda Ponencia de la Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Control de constitucionalidad y convencionalidad por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, acorde al criterio fijado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación

288 Fabiola Montes Vega

CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.”2.

Jurisprudencias, que fueron superadas derivado del criterio adoptado en la resolución del expediente varios 912/2010, mencionado y, al resolverse la solicitud de modificación de jurisprudencia 22/2011. Asimismo, de la resolución dictada en el señalado expediente varios, derivó, entre otras, la tesis P. LXX/2011 (9a.), de rubro: “SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO.” 3; en la que, en lo substancial se precisó, que en el sistema jurídico mexicano actual, dada la reforma constitucional mencionada y, la disposición con-tenida en la última parte del Artículo 133 de la Carta Magna, el modelo de control de constitucionalidad tiene dos vertientes, la primera que se ejerce por el Poder Judicial de la Federación a través de las vías directas, que son el juicio de amparo (directo e indirecto), acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucio-nales; y, una segunda, aquella que se ejerce por los órganos jurisdiccionales del país, que no pertenecen al Poder Judicial de la Federación, al resolver los asuntos sometidos a su jurisdicción, en tanto que, las citadas disposiciones constitucionales prevén que los jueces están obligados: a) velar por los derechos humanos conteni-dos en la Constitución Federal y en los instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, adoptando la interpretación más favorable, siempre que no exista restricción expresa en la Constitución, lo que es conocido como el principio pro persona; y, b) preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y los tratados internacionales de los que México sea parte, no obstante disposición en contrario de normas inferiores. De esta forma, queda establecido, por una parte el sistema concentrado y, por la otra, el sistema de control difuso, en los que res-pectivamente y luego del análisis de una norma inferior frente a las disposiciones

2 Sustentadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. X, agosto de 1999, pp. 18 y 5, respectivamente.

3 Sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, t. 1, diciembre de 2011, p. 557.


constitucionales o convencionales y, teniendo en consideración los criterios juris-prudenciales al respecto (tanto del Poder Judicial de la Federación, como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos) y, el objetivo de tal análisis, que es la protección, defensa y garantía de los derechos humanos, puede ser declarada la inconstitucionalidad de una norma o su inaplicación.

En esa medida, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el control de convencionalidad ex officio, “consiste en el deber de los jueces nacionales de realizar un examen de compatibilidad entre los actos y normas nacionales y los tratados internacionales sobre derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que interpreta el corpus iuris interamericano, lo que implica reconocer la fuerza normativa de tipo convencional, que se extiende a los criterios jurisprudenciales emitidos por el órgano que los interpreta”.

En efecto, los juzgadores del país al ejercer el control difuso de constituciona-lidad o convencionalidad no pueden realizar una declaratoria general de invalidez de la norma sujeta a ese control, ni expulsarla del orden jurídico nacional, en tanto que ello solo es posible derivado de los medios directos de control y, en los térmi-nos al efecto precisados por la Constitución y la Ley de Amparo, cuestiones que no son objeto de este estudio, por lo que no haremos mayor señalamiento al respecto. Así y volviendo al tema del control difuso, que es el que nos atañe, podemos decir que la declaratoria de invalidez de la norma, en el supuesto de que así proceda derivado del control difuso de constitucionalidad o convencionalidad, debe solo reflejarse en los puntos considerativos de tal fallo, mas no así en los resolutivos, en tanto que, en tales supuestos el acto materia del juicio contencioso administrativo, no lo es la norma, sino el acto impugnado, el que resultaría ilegal por indebida apli-cación del precepto declarado inválido; salvo que se trate, en el caso del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, del análisis de normas que se ubiquen en alguno de los supuestos previstos por la fracción I del Artículo 3º de la Ley Orgánica de di-cho Tribunal, esto es, de disposiciones contenidas en Decretos o Acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, pues al estar encomendada a ese órgano la ma-


teria de legalidad de tales disposiciones, indudablemente podrá determinarse en el fallo, de así reflejarlo el control difuso de la norma, su inaplicación en beneficio del demandante, en los puntos resolutivos.

Cabe acotar, que no obstante se ha determinado tanto por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos como por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que todas las autoridades del país se encuentran obligadas a respe-tar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el propio Estado Mexicano es parte, lo que lleva inmerso el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad; nuestro Máximo Tribunal ha establecido que las autoridades del país, no perte-necientes a la función jurisdiccional, se hallan obligadas a la aplicación de las normas haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su pro-tección más amplia, lo que es conocido como principio pro persona, sin que les esté permitido inaplicarla o declarar su incompatibilidad con las disposiciones consti-tucionales o en materia de tratados internacionales, en tanto que, esa función como se ha visto, es propia del Poder Judicial de la Federación a través del control directo y del resto de los juzgadores del país, mediante el control difuso.

En esa línea de pensamiento, se dictó la tesis aislada P. LXVII/2011(9a.), de rubro: “CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.”4, en la que se estableció el criterio en el sentido de que todas las autoridades del país, “dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no solo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos con-tenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano”, debiendo adoptar la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, siempre que no exista restricción expresa en la Constitución, lo que es cono-cido en la doctrina como principio pro persona, que como se ha dicho, tiende a la protección, defensa y garantía de los derechos humanos.



Criterio que se reitera en la jurisprudencia 1a./J. 18/2012 (10a.), por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradic-ción de tesis 259/2011, que es de rubro: “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011).”5, en la que se dice, substancialmente, que derivado de la reforma antes mencio-nada, en la que se modificó el Artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a la cual se rediseñó la forma de ejercer el control de constitucionalidad, “en el sistema jurídico mexicano actual, los jueces nacionales tanto federales como del orden común, están facultados para emitir pronunciamiento en respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y por los tratados internacionales, con la limitante de que los jueces nacionales, en los casos que se sometan a su consideración distintos de las vías directas de control previstas en la norma fundamental, no podrán hacer declaratoria de inconstitucionalidad de normas generales”, en tanto que esa es facultad de los órganos integrantes del Poder Judicial de la Federación, actuando como jueces constitucionales, sino que “solo podrán inaplicar la norma si consideran que no es conforme a la Constitución Federal o a los tratados internacionales en materia de dere-chos humanos.”; reconociéndose así la facultad de todos los jueces del país de realizar el control difuso, no solo de constitucionalidad, sino también de convencionalidad, con la apuntada limitante.

En esa medida, nuestro Máximo Tribunal, actuando en Pleno, fijó los pa-sos que deben seguirse en el control de constitucionalidad y convencionalidad, en la tesis aislada P. LXIX/2011(9a.), cuyo rubro es: “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”6, precisando que en ese quehacer debe realizarse: “a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los jueces del país –al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano– deben in-

5 Sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Se-manario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XV, t. 1, diciembre de 2012, p. 420.



terpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurí-dicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles”.

Posteriormente, al resolver el juicio de amparo directo en revisión, 3200/2012, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fijó el significado y alcance de la facultad de que se trata, por los órganos jurisdiccionales del país, ejecutoria de la que derivó la tesis aislada 1a. CCCLX/2013 (10a.), de rubro: “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. SU SIGNIFICADO Y ALCANCE.”7, en la que se establece, en lo esencial, que los jue-ces, en el ámbito de su competencia, antes de proceder al control ex officio atendiendo a los pasos antes referidos, deben constatar el cumplimiento de los presupuestos de procedencia o admisibilidad, entiéndase, del medio de defensa en el que se ejerza dicho control; lo que resulta congruente con el respeto a las normas que rigen la pro-cedencia y admisibilidad de los medios legales de defensa, en los que los jueces del país pueden ejercer el mencionado control, pues resultaría fuera del marco legal que, no obstante de incumplirse un presupuesto procesal para la admisión, por ejemplo del juicio contencioso administrativo, se pretendiera ejercer el control ex officio para determinar la aplicabilidad o no de una norma relacionada con las cuestiones de forma o fondo que atañen a la controversia planteada, como sería el caso de que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tuviese competencia para conocer de la legalidad o ilegalidad del acto o resolución cuya impugnación se pretendiese

7 Sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 1, t. I, diciembre de 2013, p. 512.


a través del citado juicio, lo que indudablemente impide un pronunciamiento sobre el control de que se trata en el asunto puesto a su consideración y respecto del cual carece de competencia; aun en el supuesto de que se pretendiera un control de esa naturaleza, argumentando que las normas que otorgan competencia a dicho Tribunal no respetan el derecho humano de acceso a la justicia por no otorgarle competencia para el conocimiento de ese tipo de resoluciones o actos, pues tal cuestión rebasa el alcance de esa facultad; sin que pudiera decirse, que el hecho de que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no ejerza ese control para determinar la proce-dencia del juicio contencioso administrativo, sea indebido y transgreda el aludido derecho, en razón de que la ley otorga a los gobernados los medios de defensa, ya sea ordinarios o extraordinarios (juicio de amparo), para obtener la satisfacción de su pretensión, esto es, de que su asunto se sujete al tamiz de una decisión jurisdiccional, pero para ello, deben, en primer orden, acatarse las normas que rigen la procedencia y admisibilidad de esos medios de defensa, los que no pueden ser soslayados.

Así, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación reiteró, en la jurisprudencia 1a./J. 4/2016 (10a.), de rubro: “CONTROL DE CONSTITUCIONALI-DAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. CONDICIONES GENERALES PARA SU EJERCICIO.”8, que las autoridades judiciales del país están facultadas para ejercer el control ex officio, debiendo asegurarse, en cada caso, de la necesidad de su realización, precisando si resulta indispensable llevar a cabo una interpretación conforme en sentido amplio, una en sentido estricto o una inaplicación, lo que se actualiza cuando “se está en presencia de una norma que resulta sospechosa o dudosa de cara a los parámetros de control de los derechos humanos.”, ello en razón de que las normas jurídicas gozan de la presunción de constitucionalidad, la que incluso puede subsistir luego del ejercicio de tal facultad y, si no se han encontrado méritos para su inaplicación; por lo cual, si la norma no es puesta en entre dicho y, el juzgador no advierte motivo alguno para dudar de su apego al respeto a los derechos humanos,

8 Sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Décima Época en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 27, febrero de 2016, t. I, p. 430.


no es necesario un exhaustivo análisis de constitucionalidad o convencionalidad, de todas y cada una de las normas aplicadas en el acto impugnado.

En ese tenor, la Segunda Sala estableció las condiciones necesarias para el ejer-cicio del control ex officio de constitucionalidad y convencionalidad de una norma, lo que se actualiza cuando el órgano jurisdiccional advierta que dicha norma es con-traria a derechos humanos contenidos en la Constitución Federal o en algún tratado internacional del que el Estado mexicano sea parte, con independencia de que en su contra se hayan o no planteado argumentos en tal sentido; es decir, sin que para ello trascienda que la norma haya sido impugnada expresamente, bastando enton-ces, que exista sospecha de que es contraria a derechos humanos, en tanto que tal actuar garantiza la prevalencia de los mismos frente a normas ordinarias que los contravengan e impide una carga excesiva para los juzgadores, de quienes no se exige ese estudio respecto de todas y cada una de las normas que deba aplicar al resolver el asunto; sino, se insiste, tan solo de aquellas que le generen sospechas de ser violatorias de derechos humanos. Criterio que se ha sostenido en la juris-prudencia 1a./J. 4/2016 (10a.), de rubro: “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. CONDICIONES GENERALES PARA SU EJERCICIO.”, y en la jurisprudencia 2a./J. 69/2014 (10a.), de rubro: “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD CONDICIONES GENERALES PARA SU EJERCICIO OFICIOSO POR PARTE DE LOS ÓRGANOS JURISDICCIO-NALES FEDERALES.”9; esta última tesis, aunque dirigida a los órganos del Poder Judicial de la Federación, es en el mismo sentido que la primera aquí mencionada, lo que se destaca para precisar, que aun en amparo directo o indirecto y, ante la falta de argumentos de la parte quejosa, de existir, por parte del juzgador alguna sospecha de que la norma a aplicar es inválida, por no ajustarse a los parámetros constitucionales o convencionales en materia de derechos humanos, debe llevarse a cabo el control ex officio que puede concluir con la inaplicación, a favor del quejoso

9 Sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 7, t. I, junio de 2014, p. 555.


de la norma de que se trate, si así se determina luego de llevarse a cabo una inter-pretación conforme en sentido amplio, una en sentido estricto o una inaplicación.

Por tanto, cuando la norma despierte sospechas de inconstitucionalidad o inconvencionalidad, o el demandante formule argumentos en tal sentido, debe ejercerse el aludido control ex officio, siguiendo los pasos antes precisados, esto es, la interpretación conforme en sentido amplio, la interpretación conforme en senti-do estricto y, en su caso, la inaplicación de la norma, con independencia del dere-cho humano de que se trate, si se encuentra regulado por la Carta Magna, en tanto que, la Suprema Corte ha establecido que el ejercicio del control ex officio no es una cuestión subsidiaria, de acuerdo con la jurisprudencia 1a./J. 38/2015 (10a.), de rubro: “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. NO ES UNA CUESTIÓN DE SUBSIDIARIEDAD, POR LO QUE DEBE LLEVARSE A CABO AUN CUANDO EL DERECHO HUMANO DE QUE SE TRATE ESTÉ CONTENIDO EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”10, y como se ha precisa-do, siempre que no exista restricción expresa en la Constitución.

Conforme a lo anterior, el control ex officio de constitucionalidad o conven-cionalidad de normas, por los órganos jurisdiccionales del país, debe ejercerse, por un lado, cuando el juzgador advierta sospecha de que la norma a aplicar, a fin de resolver la controversia puesta a su consideración, tiene méritos para ser inapli-cada, por no ajustarse a las disposiciones constitucionales o convencionales que emanen de algún tratado del que el Estado mexicano sea parte, o bien, cuando el afectado proponga un análisis de esa naturaleza, supuesto este último, que deberá ajustarse a los requisitos mínimos que hagan evidente la causa de pedir y, por tanto, factible el análisis respectivo, para lo que es necesario que el afectado señale por lo menos la norma cuya inaplicación pretende y el derecho humano que estima violentado, pues como se ha precisado, no es material y humanamente viable atri-buir a las autoridades jurisdiccionales del país, la carga de analizar todas y cada

10 Sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 18, t. I, mayo de 2015, p. 186.


una de las normas que deban aplicar en la solución del asunto; en consecuencia, el mero señalamiento de que se violentan sus derechos humanos porque las nor-mas que se aplican en su perjuicio no se ajustan, en esa materia, a las disposicio-nes constitucionales o convencionales, o señalamientos generales en tal sentido, resulta insuficiente para emprender ese estudio. Así se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 123/2014 (10a.), de ru-bro: “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD. SU EJERCICIO DEBE SATISFACER REQUISITOS MÍNIMOS CUANDO SE PROPONE EN CONCEPTOS DE VIOLACIÓN.”11.

Ahora bien, aun y cuando el control del cual hablamos, no se haya lle-vado a cabo por el órgano jurisdiccional ordinario (Tribunal Federal de Justicia Administrativa), ello no limita ni condiciona el ejercicio que al respecto puedan rea-lizar los órganos del Poder Judicial de la Federación, quienes tienen competencia primigenia y natural, para ese efecto, en razón de que a ellos corresponde la decisión final y definitiva sobre la determinación de si una norma es o no contraria a los man-datos constitucionales o a los contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte en materia de derechos humanos. En esos términos se ha pronunciado nuestro Máximo Tribunal en la tesis aislada 2a. XLII/2014 (10a.) que lleva por rubro: “CONTROL CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDAD O CONVENCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES DE LOS ÓRGANOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SU EJERCICIO EN AMPARO DIRECTO NO SE LIMITA NI CONDICIONA CON LOS PRONUNCIAMIENTOS QUE REALICE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA A TRAVÉS DEL CONTROL DIFUSO.”12.

Es importante destacar, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la jurisprudencia que dicte no puede ser sometida al control de constitucionalidad y/o convencionalidad ex officio por órganos jurisdiccionales de

11 Sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 12, t. I, noviembre de 2014, p. 859.

12 Sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 6, t. II, mayo de 2014, p. 1094.


menor jerarquía, en tanto que, al respecto “no privan las mismas razones que se toman en cuenta para inaplicar una disposición emitida por el legislador cuando viola derechos hu-manos de fuente constitucional o convencional”, y toda vez que, en el supuesto de que se advirtiera que una jurisprudencia de la Suprema Corte desatiende o contradice un derecho humano, la ley otorga los medios legales para sustituirla, atribución que es propia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y no de órgano jurisdiccional diverso y además, se precisó que permitir un análisis de la jurisprudencia, esta perdería su carácter de obligatoria, generando falta de certeza y seguridad jurídi-ca, sobre los criterios que debe aplicarse. En esa medida, es incuestionable, que si sobre la norma cuyo control difuso se pide, o se pretende, existe jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el órgano jurisdiccional, en este caso, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, debe limitarse a acatarla, procediendo a la estricta aplicación del criterio en ella contenido, sin que se exija o resulte nece-sario mayor pronunciamiento, pues no le corresponde, en tal caso.

El criterio referido se contiene en la jurisprudencia P./J. 64/2014, de rubro: “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. NO ES SUSCEPTIBLE DE SOMETERSE A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y/O CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO POR ÓRGANOS JURISDICCIONALES DE MENOR JERARQUÍA.”13.

13 Sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 13, t. I, diciembre de 2014, p. 8.


CONCLUSIONES1. El actual paradigma de control constitucional tiene dos grandes vertientes, que

son:a) El control concentrado a cargo del Poder Judicial de la Federación, a través de los

medios directos de control; esto es, del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad; y,

b) El control difuso, a cargo del resto de los jueces del país en el ámbito de su juris-dicción.

2. Los pasos a seguir en el control de constitucionalidad y convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, son:

a) Interpretación conforme en sentido amplio; b) Interpretación conforme en sentido estricto; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles.

3. Derivado del control difuso de constitucionalidad no pude expulsarse del sistema jurídico nacional, la norma de que se trate, sino que, únicamente podrá declararse su inaplicación a favor del afectado; por lo que esa declaratoria debe reflejarse en los puntos considerativos.

4. El control difuso debe ejercerse bajo dos supuestos:a) Siempre que se genere sospecha en el juzgador sobre el apego de una de-

terminada norma de inferior jerarquía con los mandatos constitucionales o convencionales de que el Estado Mexicano sea parte.

b) Que el afectado haga valer de forma expresa el desapego de una determina-da norma con los parámetros constitucionales o convencionales.

5. De existir jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre el tema de que se trate, debe procederse a su estricta aplicación; y, en el caso de los órganos jurisdiccionales no pertenecientes al Poder Judicial de la Federación, debe observase también la jurisprudencia sustentada por los Plenos y, en su caso, los Tribunales Colegiados de Circuito, en términos de lo previsto por el Artículo 217 de la Ley de Amparo.

Mariana Mureddu Gilabert

Ejecución de sentencias en el juicio contencioso administrativo

301Ejecución de sentencias en el juicio contencioso administrativo

Ejecución de sentencias en el juicio contencioso administrativo

Mariana MUREDDU GILABERT1

SUMARIOI. Introducción. II. Origen y evolución del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. III. Sistema de medidas de apremio. IV. Juicio de amparo indirecto como único medio para lograr el cumplimiento. V. Conclusión y propuesta. VI. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo, es determinar de qué manera la ausencia de me-didas para hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias emitidas por el

Tribunal Federal de Justicia Administrativa, disminuye su capacidad de ser un ver-dadero órgano de impartición de justicia. Para tales efectos, en primer lugar haré un breve recorrido histórico de lo que ha sido la justicia administrativa en México. Posteriormente, se analizarán los medios con los que cuenta el Tribunal para ha-cer cumplir sus resoluciones, así como la necesidad que tienen los particulares de acudir ante el Poder Judicial de la Federación para obtener su cumplimiento. Por último, se hará una propuesta para lograr que el Tribunal pudiera ser considerado un órgano de plena jurisdicción.

1 Magistrada de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Adminis-trativa y Doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México.

302 Mariana Mureddu Gilabert

II. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

En México, desde la época colonial ha predominado el sistema denominado judicia-lista para la resolución de conflictos derivados de los actos y resoluciones administra-tivas. En aquellos tiempos no existía separación estricta entre las funciones públicas, por lo que el conocimiento de tales cuestiones, se encomendaban a los organismos judiciales, es decir, a las audiencias y en última instancia al Consejo de Indias.

Al declararse la Independencia, esta tradición se combinó con la corriente también judicialista del Derecho Público de los Estados Unidos, que consistía en la existencia de organismos administrativos con funciones judiciales, cuyas resolu-ciones –a diferencia de las emitidas por el Consejo de Estado francés–, podían ser impugnadas ante los órganos de justicia ordinaria.

Desde la Constitución de Apatzingán de 22 de octubre de 1814, pasando por las de 1824 y 1857, hasta la vigente de 1917, se estableció como facultad privativa del Poder Judicial la función jurisdiccional, incluyendo dentro de ella a la jurisdic-ción en materia administrativa, pues derivado del principio de división de pode-res, se proscribieron los tribunales dependientes del poder Ejecutivo y por lo tanto, la materia administrativa era ventilada ante los órganos judiciales2.

El primer antecedente del sistema contencioso administrativo en nuestro país son la Ley y el Reglamento para “el Arreglo de lo Contencioso-Administrativo”, que se expidieron el 25 de noviembre de 1853. El Artículo 18 de la Ley disponía que los actos del Poder Ejecutivo no podían ser revisados por el Judicial, debido a la independencia de sus agentes y de sus actos frente a este último, por lo que el principio de división de poderes se vería trastocado si se reunieran en un solo titular los dos órganos. Estos ordenamientos fueron derogados implícitamente por la Constitución de 1857 que restableció el principio de división de poderes, reafir-mando la organización y funcionamiento del Poder Judicial3.2 Kaye, Dionisio J., Nuevo Derecho Procesal Fiscal y Administrativo, 5ª. ed., México, Themis, 2016,

pp. 113-115. 3 Fix-Zamudio, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano, México,

El Colegio Nacional, 1983, pp. 61-63.


Con la promulgación de la Constitución de 1917 la situación del contencioso administrativo quedó igual, siendo el Poder Judicial el encargado de conocer de estos conflictos. Tanto las Leyes Orgánicas del Poder Judicial Federal de 1934 y de 1936, otorgaban a los Juzgados de Distrito la resolución de los procedimientos ordinarios federales en materia administrativa. Hasta este momento, el tema con-tencioso administrativo en México había sido organizado bajo el sistema de justicia judicialista o angloamericana4.

Es hasta el 27 de agosto de 1936 que se expide la Ley de Justicia Fiscal, con la que se marca la separación de esa tradición y se crea el Tribunal Fiscal de la Federación. Con ello se insertan dentro del sistema tradicional elementos del conten-cioso administrativo de carácter continental europeo y en especial del francés.

Para Héctor Fix-Zamudio la justicia administrativa en México ha sido in-fluenciada por cinco modelos fundamentales. El primero de ellos es el sistema francés, por medio de su Consejo de Estado; en segundo lugar, se encuentra la proliferación de los tribunales administrativos en los ordenamientos anglosajones, cuyas resoluciones se encuentran sometidas a una revisión posterior por parte de los tribunales ordinarios; un tercer sistema es el representado por la tradición ger-mánica de los tribunales administrativos independientes de los tribunales judicia-les ordinarios, pero integrados en el departamento judicial; un cuarto punto fue la situación restringida de los organismos de jurisdicción administrativa derivada de la desconfianza que había hacia los tribunales administrativos especializados y, por último el sistema español de jurisdicción administrativa5.

A partir de la creación del Tribunal Fiscal de la Federación en 1937, Fix- Zamudio sostiene que, hasta el año de 1983, se habían registrado tres periodos esen-ciales en su evolución. El primero de ellos es el comprendido de 1937 hasta el mes de abril de 1967, periodo durante el cual rigió su actuar con base en la Ley de Justicia Fiscal publicada el 27 de agosto de 1936; el segundo se inicia el 1º de abril de 1967,

4 Ibidem, p. 79.5 Ibidem, p. 81.


fecha en la que entró en vigor la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal por medio de la cual se le dotó de plena autonomía para dictar sus fallos, con lo que se le otorgó un carácter judicial y el tercero se inició con la publicación de una nueva Ley Orgánica el 2 de enero de 1978. En esta, además de reiterar su autonomía para la emisión de resoluciones que den fin a las controversias ventiladas ante él, se inició la descon-centración de la justicia administrativa federal, al establecerse una Sala Superior y varias Salas Regionales, distribuidas en cada una de las once regiones en las cuales se encontraba dividido el territorio nacional6.

Con posterioridad a la publicación de la obra de Fix-Zamudio se han lleva-do a cabo diversas reformas trascendentales a las leyes que rigen la actuación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, por lo que se considera que además de las etapas señaladas por ese autor, se pueden registrar algunas más, que a continua-ción enunciaré. En 1995 se emitió la tercer Ley Orgánica del Tribunal en la que se modificó de nueva cuenta su competencia por lo que podría decirse que consistió en una cuarta etapa de la evolución del entonces Tribunal Fiscal de la Federación. Una quinta etapa puede reconocerse a finales del año 2000, cuando el Congreso de la Unión aprobó ciertas reformas a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación que consisten en el cambio de nombre de la Ley Orgánica y del nom-bre de la Institución por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Asimismo, se le otorgó competencia para conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones dictadas por las autoridades que pongan fin a un procedi-miento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y se le proporcionaron faculta-des al Pleno para determinar las regiones y el número y sede de las Salas, así como la forma de integrar jurisprudencia al resolver contradicciones de las resoluciones de las Secciones o de las Salas Regionales. De igual forma, se realizaron cambios al Código Fiscal de la Federación, entre las que podemos encontrar el cambio de nom-bre de “Procedimiento Contencioso Administrativo” por el de “juicio contencioso

6 Ibidem, p. 83.


administrativo”; se establece que en la sentencia se podrá declarar la existencia de un derecho subjetivo, cuando previamente se pruebe su existencia, y condenar al cumplimiento de una obligación, además de anular la resolución impugnada; se le otorga al Pleno de la Sala Superior la facultad para establecer jurisprudencia por contradicción de tesis, entre otras.

En diciembre de 2007 se abroga la Ley vigente desde 1995 y se expide la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual podría reconocerse como una sexta etapa de la evolución del Tribunal. En esta se le otor-gan mayores facultades al Tribunal, por ejemplo, para conocer de las cuestiones en materia de propiedad intelectual y se sincronizó su regulación con la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo y se crea la Junta de Gobierno y Administración. Por último, el 18 de julio de 2016, se expidió la más reciente Ley Orgánica, que de nuevo cambió el nombre del Tribunal derivado del incremento que sufrido en su competencia y de la inclusión de las Salas Especializadas en Materia de Anticorrupción. Asimismo, es importante resaltar que actualmente, la existencia del Tribunal y su autonomía, encuentran su base en el Artículo 73, frac-ción XXIX-H constitucional. En este precepto se establece que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como sancionar a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley considere graves, y a los particulares vinculados con dichas responsabilidades. Igualmente, prevé su facultad de fincar el pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias derivadas de los daños y perjuicios afecten a la Hacienda Pública Federal o al pa-trimonio de los entes públicos federales.

Una vez establecidos de forma muy breve los antecedentes históricos del Tribunal, considero indispensable referirme, a si el Tribunal Federal de Justicia Administrativa debe ser considerado como un tribunal de plena jurisdicción, o bien, como uno de anulación. Para poder determinar dicha circunstancia estimo indispensable señalar las diferencias entre el procedimiento de lo contencioso admi-


nistrativo de plena jurisdicción y el de anulación de acuerdo a lo señalado por Emilio Margain Manautou7. Este autor señala que en el primer caso se alega una violación del derecho subjetivo o de una garantía individual; en el segundo se reclama una violación de la ley. Asimismo, señala que en el primero existen medios para hacer cumplir sus sentencias, mientras que en el segundo no se cuenta con esos medios. Por último, afirma que en el primero los efectos de la sentencia son entre las partes, es decir, solo produce efectos contra las autoridades señaladas como responsables, mientras que en el segundo los efectos son generales, esto es, la sentencia produce efectos contra autoridades que no fueron señaladas como partes.

Para este autor el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a pesar de contar con algunas de las características con las que cuentan los tribunales de plena jurisdicción, este no deja de ser un tribunal de anulación, pues carece de dos cuali-dades indispensables para tener ese carácter: La primera es que no puede ejecutar sus propias sentencias, pues ante la negativa de la autoridad responsable de cum-plir con lo resuelto por el Tribunal, este no cuenta con medios efectivos para lograr su ejecución, por lo que los particulares tienen que acudir ante los Juzgados de Distrito para obtener su cumplimiento. La segunda es que el juicio ante el Tribunal es de ilegitimidad, pues implica la violación de la ley con la resolución emitida. En este mismo sentido, Cortina Gutiérrez8, de una forma más concreta, señala que el Tribunal es de anulación en unos casos, pero también de plena jurisdicción en otros.

En relación a los puntos antes señalados, que hacen que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no pueda ser considerado de plena jurisdicción, me re-feriré en exclusiva al hecho de que el Tribunal no puede hacer que se ejecuten sus sentencias. Lo anterior se considera así, pues si bien el Tribunal únicamente puede conocer de la legalidad de actos administrativos en términos del Artículo 51 de

7 De lo contencioso administrativo de anulación o de ilegitimidad, 14ª. ed., México, Porrúa, 2009, pp. 3-9. 8 Cortina Gutiérrez, Alfonso. “El control jurisdiccional administrativo de la legalidad y de la

facultad discrecional”, Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, número extraordinario, México, 1965, pp. 70-71.


la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, se aprecia que las sentencias emitidas por el Tribunal, de conformidad con el Artículo 52 del mismo ordenamiento, ya no solo tienen un efecto de anulación, sino que además pueden imponer obligaciones dando lineamientos para su cumplimiento, reconocer dere-chos subjetivos, restituir al actor en el goce de sus derechos afectados e imponer con-denas a las autoridades responsables. Sin embargo, uno de sus mayores problemas es que no cuenta con las medidas de apremio y la fuerza coercitiva necesaria para hacer efectivas sus sentencias, como pasaré a demostrar en el siguiente apartado.

III. SISTEMA DE MEDIDAS DE APREMIOUna vez que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa dicta una sentencia de nulidad, reconoce un derecho subjetivo o condena a un hacer o no hacer a las auto-ridades demandadas, por lo que estas están obligadas a cumplirla. No obstante, en muchas ocasiones este cumplimiento llega fuera del plazo establecido para ello, no llega, o bien se hace de manera defectuosa o excesiva, restándole con ello eficacia a la función del Tribunal. Por este motivo, es indispensable que un órgano jurisdic-cional cuente con los medios suficientes para hacer cumplir sus determinaciones, de lo contrario su labor de impartición de justicia carece de efectividad.

Como quedó señalado, el Artículo 52 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, se establece que si una sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, la autoridad cuenta con cuatro meses para hacerlo en el caso del juicio ordinario9, y de un mes en el caso del juicio sumario, contados a partir de que la sentencia quede firme.

El Artículo 58, fracción I, de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo establece que transcurridos los plazos señalados sin que la autoridad hubiera dado cumplimiento a la sentencia de que se trata, el órgano que hubiera dic-tado la sentencia –esto es, la Sala Regional, la Sección o el Pleno del Tribunal– podrá actuar de oficio o a petición de parte para lograr el cumplimiento requerido.

9 En relación a este tema algunos Tribunales Colegiados estiman que el término de 4 meses es un máximo para que la autoridad cumpla con la sentencia, por lo que este Tribunal no debe darles ese máximo de tiempo como lapso para emitir su acto de cumplimiento.


En el caso de que se actúe de oficio, el Presidente del órgano requerirá a la autoridad demandada que informe dentro de los tres días siguientes respec-to al cumplimiento de la sentencia, a excepción de las sentencias que hubieran señalado efectos. Transcurrido el plazo señalado, con informe o sin él, el órgano decidirá si hubo incumplimiento injustificado de la sentencia, y procederá de la siguiente manera:

• Impondrá a la autoridad demandada responsable una multa que se fija-rá entre 300 y 1000 días de salario mínimo general diario vigente10 en el Distrito Federal, tomando en cuenta la gravedad del incumplimiento y los efectos que se hubieran causado. Se le requerirá para que cumpla en el término de tres días, previniéndola de que en caso de renuencia, se le impondrán nuevas multas y se le informará a su superior jerárquico.

• Si concluido el plazo de tres días continuara la renuencia, el órgano ju-risdiccional podrá requerir al superior jerárquico para que en el plazo de tres días la obligue a cumplir. Si persiste el incumplimiento se multará al superior jerárquico en los mismos términos que el inciso anterior.

• Si el caso lo permitiera y dependiendo de la naturaleza del acto, el órgano que emitió la sentencia podrá comisionar a un funcionario para que lleve a cabo el cumplimiento de la sentencia. Este supuesto es igualmente aplica-ble cuando no se cumplimente en los términos ordenados la suspensión que se decrete respecto del acto impugnado.

• Transcurridos los plazos referidos con anterioridad, el órgano jurisdic-cional que hubiera emitido el fallo, informará a la Contraloría Interna correspondiente la contumacia del funcionario público para que finque la responsabilidad por el incumplimiento de la sentencia.

• Por otro lado, el Artículo 58, fracción II, de la LFPCA establece que en el caso de que sea el actor el que denuncie el incumplimiento de la sentencia

10 Actualmente son unidades de medida y actualización (UMA)


ante el órgano jurisdiccional que la dictó, lo hará por medio de la queja. Esta instancia procederá contra los siguientes actos:

a) La resolución que repita de forma indebida la anulada o la que incurra en exceso o defecto, cuando se dicte pretendiendo acatar una sentencia.

b) La resolución definitiva que se emita y notifique fuera de los plazos que establecen los Artículos 52 y 57, fracción I, inciso b) de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, o cuando se trate de una sentencia dictada con base en las fracciones II y III del Artículo 51 de la misma Ley, siempre y cuando no se trate de un procedimiento oficioso.

c) Cuando la autoridad demanda omita dar cumplimiento a la sentencia.

d) Si la autoridad no da cumplimiento a la orden de suspensión.

e) Por último, la queja también procede en contra del incumplimiento de la resolución que conceda la suspensión de la ejecución del acto im-pugnado o alguna otra de las medidas de apremio previstas en la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo.

Una nota que resulta interesante resaltar respecto de la queja, es que de acuer-do a lo que establece la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo –específicamente en el Artículo 58, fracción II–, esta únicamente puede hacerse va-ler una sola vez. Esto debe interpretarse, de acuerdo al criterio sustentado por el Pleno de la Sala Superior, en el sentido de que será una sola vez respecto de cada uno de los supuestos de incumplimiento, esto es, por omisión, por repetición, o porque la autoridad hubiera incurrido en exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia11.

En este sentido, el hecho de que la queja sea declarada fundada por el órgano jurisdiccional que la hubiera dictado, no provoca necesariamente que la autoridad responsable cumpla con la sentencia originalmente dictada, sino que puede seguir 11 Tesis VII-J-SS-161, Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Séptima Época,

año IV, número 37, agosto de 2014, p. 37.


dilatando el cumplimiento. Ante esa situación la única posibilidad que le queda al Tribunal para tratar de obligar a la autoridad responsable a cumplir con la senten-cia es de nueva cuenta la imposición de multas en los términos señalados anterior-mente. La imposición de multas en la realidad implica varios problemas a resolver.

El primero de ellos, es que el Tribunal no las puede hacer efectivas, sino que tiene que recurrir al Servicio de Administración Tributaria para que este lo haga, y para lo cual tampoco cuenta con un medio que lo obligue a hacerlo a diferencia de los Juzgados de Distrito que si lo pueden obligar a ejecutar la multa. El segundo problema, es que en muchas ocasiones a las autoridades responsables les resulta más económico pagar estas multas que emitir el acto a que están obligadas con motivo de la sentencia dictada por el Tribunal, pues estas pueden implicar mon-tos muy altos, los cuales nunca serán equiparables al monto máximo de las multas que les pueda imponer el Tribunal por un incumplimiento, aunado al hecho de que tampoco es factible hacer que estas autoridades paguen las multas si el Servicio de Administración Tributaria no las obliga a ello.

Como logra desprenderse de lo antes señalado, la legislación específica que rige al procedimiento contencioso administrativo, no prevé ninguna medida de apremio distinta a la imposición de multas al funcionario responsable y a su supe-rior jerárquico, así como dar vista al órgano interno de control de la dependencia –que dicho sea de paso nunca realiza la investigación correspondiente– ante el incumplimiento de la ejecutoria. Desafortunadamente, estas medidas no son sufi-cientes para obligar al cumplimiento de una sentencia a una autoridad contumaz, lo que le resta una gran efectividad a las sentencias dictadas por el Tribunal, ade-más de que en muchas ocasiones las multas que se imponen a las autoridades con-tumaces son impugnadas en amparo indirecto y revocadas dificultando con ello todavía más el cumplimiento de las sentencias.

Lo anterior ha llevado a la necesidad de que los actores en el juicio tengan que acudir ante el Poder Judicial de la Federación, a fin de que un juez de distrito, por medio de un amparo indirecto obligue a la autoridad administrativa a cumplir


con la sentencia dictada por el Tribunal retrasando con ello la impartición de justi-cia y encareciendo el acceso a la misma.

IV. JUICIO DE AMPARO INDIRECTO COMO ÚNICO MEDIO PARA LOGRAR EL CUMPLIMIENTO

Ante la evidente renuencia que algunas autoridades responsables muestran ante el cumplimiento de las sentencias dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, los actores en los juicios se ven obligados a promover un juicio de amparo indirecto para que a través de este se logre el cumplimiento. Esta circuns-tancia acarrea varios problemas que es necesario mencionar:

El retraso en el cumplimiento de las sentencias por el simple hecho de que se tiene que iniciar un diverso juicio que no necesariamente se resolverá con rapidez, dada la carga de trabajo con la que cuentan los juzgados.

El encarecimiento y retraso de la impartición de justicia, pues a pesar de haber ganado un juicio en el que se le reconoce un derecho, el actor se ve obligado de nueva cuenta, a adentrarse en un procedimiento jurisdiccional para que este se le haga efectivo, a pesar de que es obligación de las autoridades cumplir con las sentencias dictadas por el Tribunal.

Se ve en la necesidad de señalar como autoridad responsable a la Sala Regional, a la Sección, al Pleno del Tribunal o al Magistrado Ponente –en caso de Juicio Sumario–, por el hecho de no haber podido lograr que la autoridad admi-nistrativa cumpliera la sentencia dictada en el juicio contencioso administrativo, siendo que estos no cuentan con medios de coacción efectivos para lograr el cum-plimiento.

La razón por la cual los particulares han optado por acudir al juicio de ampa-ro en contra del incumplimiento de las sentencias del Tribunal, es porque la Ley de Amparo dota al Poder Judicial de amplias facultades para sancionar a las autoridades responsables en caso de que sean renuentes a cumplir con una sentencia de amparo. Estas facultades encuentran su base constitucional en el tercer párrafo, de la fracción XVI del Artículo 107, que dispone: “No podrá archivarse juicio de amparo alguno, sin que


se haya cumplido la sentencia que concedió la protección constitucional”. Es decir, la propia Constitución reconoce la importancia de que las sentencias de amparo se cumplan a cabalidad, pero vale hacerse una pregunta: ¿por qué el constituyente no consideró prioritario el cumplimiento de las sentencias dictadas por otro tipo de órganos juris-diccionales? Si lo hubiera hecho, habría establecido que el cumplimiento de las sen-tencias emitidas por cualquier tipo de Tribunal jurisdiccional era indispensable para cumplir con el principio de impartición de justicia completa, dado que este derecho no está reservado al ejercicio de las facultades del Poder Judicial Federal.

Cuando el Artículo 17 constitucional prevé que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia de forma pronta, completa e imparcial, debemos entender que esto se cumple solamente hasta que el particular se ve restituido en el goce de sus derechos de manera integral. Pues de nada sirve obtener una re-solución favorable si la autoridad responsable no cumple con lo que se le ordena derivado de la declaratoria de ilegalidad de su acto. De ahí la importancia de que ningún expediente se archive hasta el momento en que la autoridad acate la sen-tencia firme de que se trate, aunque no se esté en presencia de una sentencia dicta-da en un juicio de amparo por el Poder Judicial de la Federación, pues el sistema de impartición de justicia en México se encuentra integrado por otros órganos ju-risdiccionales que deberían contar con los medios de apremio suficientes para que una vez que sus determinaciones adquieran estado de firmeza, se pueda obligar a la autoridad respectiva a cumplirlas.

En ese sentido, se considera que el hecho de que específicamente el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no cuente, dentro de la Ley que rige su actua-ción, con un sistema eficiente para hacer cumplir sus determinaciones, le quita relevancia a su labor de impartición de justicia y le resta sentido a su caracterís-tica de ser un Tribunal de plena jurisdicción, pues a pesar de que cuenta con la autonomía presupuestaria y de organización y de que puede emitir sentencias condenatorias y de reconocimiento de derechos subjetivos, ello no es suficiente para que las autoridades demandadas cumplan con lo ordenado en sus senten-


cias, sino que dependen del Poder Judicial de la Federación que cuenta con un sistema eficiente para coaccionar a las autoridades a su cumplimiento dentro de la Ley de Amparo.

No es óbice a lo anterior, el hecho de que el Código Federal de Procedimientos Civiles, que es de aplicación supletoria a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en su Artículo 612 prevea que los tribunales para poder hacer cum-plir sus determinaciones, puedan imponer, a discreción, medidas de apremio tales como: a) multa hasta por la cantidad de treinta mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; b) auxilio de la fuerza pública y fractura de cerraduras si fuera necesario; c) cateo por orden escrita y d) arresto hasta por 36 horas, pues el hecho de que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevea su propio sistema para obtener el cumplimiento de sus sentencias, ya sea mediante la imposición de multas o por medio de la queja, ha generado que los jueces federa-les consideren que no se pueden aplicar tales medidas al procedimiento contencioso administrativo, pues tiene sus medidas de apremio específicas.

Asimismo, tampoco podemos pasar por alto el contenido del Artículo 225, fracción VIII, del Código Penal Federal, que dispone que son delitos contra la ad-ministración de justicia, entre otros, “el retardar o entorpecer maliciosamente o por ne-gligencia la administración de justicia”; sin embargo, cuando se da vista al Ministerio Público ante la contumacia de alguna autoridad a cumplir con una resolución dic-tada por el Tribunal, lo cierto es que rara vez abren la carpeta de investigación aduciendo que no se dan los requisitos necesarios.

De esa manera, queda claro que pese a la importancia que tiene el hecho de que la impartición de justicia deba ser por mandato constitucional, pronta, comple-ta e imparcial, mientras no se establezcan las medidas de apremio suficientes para lograr el cumplimiento de las sentencias dictadas por el Tribunal Federal Justicia Administrativa o por cualquier otro que no forme parte del Poder Judicial Federal, se estará incumpliendo con el derecho humano contenido en el Artículo 17 cons-titucional, además de que se están congestionando los Juzgados de Distrito con


juicios de amparo cuyo único objeto es que una autoridad responsable cumpla con una sentencia que debería cumplir sin la necesidad de que un juez de distrito lo ordenara, pues no puede considerase que se ha impartido justicia mientras no se logre el cumplimiento cabal de la sentencia de que se trate.

V. CONCLUSIÓN Y PROPUESTA

A lo largo de este trabajo, ha quedado demostrada la importancia que tiene la labor del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en la resolución de conflictos entre la administración pública y los particulares. No obstante ello, no podemos hablar de que se trata de un Tribunal que cuenta con plena jurisdicción, toda vez que ca-rece de los medios coercitivos indispensables para hacer cumplir sus resoluciones.

El procedimiento que establece la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo en su Artículo 58 es débil, pues no permite de ninguna manera que sea el propio órgano jurisdiccional el que tome medidas de apremio efectivamente coercitivas para lograr el cumplimiento de sus sentencias. Ello genera que en un porcentaje muy alto de los juicios que resuelve, se lleve mucho tiempo el lograr que sus sentencias se ejecuten. Esto causa en los justiciables un sentimiento de frustra-ción y desprecio para el sistema de impartición de justicia.

Considero que si algún día queremos que nuestro sistema de impartición de justicia, efectivamente proteja a los particulares de los actos abusivos en los que en ocasiones incurren las autoridades, es urgente que el legislador empodere a los ór-ganos jurisdiccionales lo que integran y los dote, por medio de las leyes aplicables, de los medios de apremio necesarios y eficientes para que sus determinaciones puedan ser efectivas. De lo contrario, la labor tanto del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, como de todos los tribunales que dependen de que el Poder Judicial Federal sancione a las autoridades para que cumplan sus resoluciones, pierde importancia y lejos de proteger a los particulares, les genera incertidumbre y desconfianza en nuestro sistema. Asimismo, con ello se encarece el acceso a la justicia y se congestionan los Juzgados de Distrito con asuntos, que si existiera un


sistema eficiente para obtener el cumplimiento de las sentencias dictadas por los tribunales de primera instancia, no sería necesario que conocieran.

Estimo que una posible solución al problema que se presenta en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa ante el incumplimiento de las sentencias, se-ría que su sistema de ejecución se equiparara al que prevé la Ley de Amparo, en sus Artículos 192 al 198, contenidos en el Título Tercero, Capítulo I, denominado “Cumplimiento e Inejecución”.

Con ello no pretendo que se establezca un sistema idéntico, sino que se dota-ra al Tribunal de una serie de medidas de apremio más efectivas, además de que se abriera la posibilidad de que fuera el Tribunal el que ante la contumacia de las au-toridades pudiera remitir el juicio ante un Juzgado de Distrito para que este iniciara el incidente de inejecución siguiendo todos los pasos de la propia Ley de Amparo. Es decir, sería de gran utilidad el hecho de que ante el incumplimiento de una senten-cia, no fuera necesario que el actor tuviera que interponer un juicio de garantías para obtener el cumplimiento, sino que fuera el propio Tribunal el que una vez agotados todos los recursos legales con los que contara para obtener el cumplimiento, de oficio pudiera acudir a la justicia federal para que esta iniciara el incidente de inejecución que podría culminar en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con la destitu-ción del funcionario público y la consignación ante el juez de distrito por el delito de incumplimiento de sentencias.

Estimo que con ello se podría lograr un sistema mucho más integral, que no solo vería por el cumplimiento de las sentencias dictadas en el juicio de amparo, sino que, incluiría al resto de las sentencias dictadas en diversos órganos jurisdic-cionales, haciendo con ello que la impartición de justicia pudiera ser más pronta, eficiente y menos costosa.


VI. FUENTES DE INFORMACIÓN

1. BibliografíaCORTINA GUTIÉRREZ, Alfonso. “El control jurisdiccional administrativo de

la legalidad y de la facultad discrecional.” Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, número extraordinario, 1965.

FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano, México, El Colegio Nacional, 1983, pp. 61-63.

KAYE, Dionisio J., Nuevo Derecho Procesal Fiscal y Administrativo, 5ª. ed., México, Themis, 2016, pp. 113-115.

MARGAIN MANAUTOU, Emilio, De lo contencioso administrativo de anulación o de ilegitimidad, 14ª. ed., México, Porrúa, 2009, pp. 3-9.

2. OtrosRevista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Séptima Época, año IV,

número 37, agosto de 2014, p. 37.

Mónica Guadalupe Osornio Salazar

Comentarios en relación con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

319Comentarios en relación con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

Comentarios en relación con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

Mónica Guadalupe OSORNIO SALAZAR1

En relación con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, del análisis llevado a cabo por la suscrita, considero importante comentar cier-

tos aspectos que pueden resultar interesantes desde el punto de vista práctico al momento de llevar a cabo la instrucción en el juicio contencioso administrativo.

a) En el Título I, Del Juicio Contencioso Administrativo Federal, Capítulo II, De la Improcedencia y del Sobreseimiento, el Artículo 8º, fracción XVI, es de la siguiente redacción: “Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: XVI. Cuando la demanda se hubiere interpuesto por la misma parte y en contra del mismo acto impugnado, por dos o más ocasiones”.

Mi comentario en relación con esta causal de improcedencia adicionada por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016, se-ría práctico y eficiente contar con un registro nacional de actos impugnados, con el señalamiento del número de oficio, fecha y autoridad que emitió la resolución controvertida; así como la fecha y hora de presentación de la demanda en la Oficia-lía de Partes conducente, la Sala y ponencia en donde se radicó ello con la finalidad de que los magistrados que integran las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, tengan conocimiento de la existencia de un juicio previo promovido en contra de los actos impugnados en sus regiones, es decir, si existe

1 Magistrada Presidenta de la Sala Regional de Tlaxcala del Tribunal Federal de Justicia Admi-nistrativa.

320 Mónica Guadalupe Osornio Salazar

otro juicio contencioso promovido en una diversa región, en contra de los mismos actos impugnados, porque no siempre las autoridades informan esta situación en la contestación de demanda; aunado a que si se conoce esta circunstancia desde la presentación de la demanda, se puede solicitar el informe respectivo a la Sala Re-gional conducente y abreviar la instrucción, para no esperar hasta que se acuerde la contestación de demanda.

También sería eficiente si nuestro Sistema Integral de Control y Seguimiento de Juicios, al momento en que se registran los datos relativos al acto impugnado, emitiera una alerta en el sentido de que en contra de ese acto impugnado se presen-tó previamente una demanda de nulidad, en otra Sala Regional de este Tribunal.

b) En el Título II, De la Substanciación y Resolución del Juicio, Capítulo III, De las Medidas Cautelares, el Artículo 24, cuarto párrafo, establece lo siguiente: “…Durante los periodos de vacaciones del Tribunal, en cada región un Magistrado de Sala Regional cubrirá la guardia y quedará habilitado para resolver las peticiones urgentes sobre medidas cautelares o suspensión del acto impugnado, relacionadas con cuestiones planteadas en la demanda”.

En relación con este párrafo, resulta conveniente suprimir de la redacción la palabra “urgentes”, debido a que al quedar a la discrecionalidad del Magis-trado que se encuentre de guardia, si la petición formulada por el accionante es urgente, origina que en ocasiones no se han dictado las medidas cautelares o sus-pensiones del acto impugnado de manera homogénea en las diversas regiones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; e incluso, que en la misma región se tengan criterios diversos de lo que debe entenderse por “urgentes”, en relación con las guardias que se tengan en el mismo año. De manera que, si la redacción queda “para resolver las peticiones”, estimo, a mi consideración, que necesariamente existirá un pronunciamiento de los Magistrados de guardia y así se cumplirá con el objeto de las medidas cautelares y de la suspensión del acto impugnado, consistente en decretar la suspensión de la ejecución del acto impugnado, a fin de mantener la situación de hecho existente en el estado en que se encuentra, así como las medi-


das cautelares positivas necesarias para evitar que el litigio quede sin materia o se cause un daño irreparable al demandante.

En correlación con el comentario anterior, también ameritaría una reforma al Artículo 65 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; toda vez que también se refiere a los Magistrados que cubran las guardias, atende-rán y resolverán los casos urgentes tratándose de medidas cautelares y suspensión; tal y como se aprecia de la siguiente transcripción:

Artículo 65. El personal del Tribunal tendrá cada año dos periodos de vacacio-nes que coincidirán con los del Poder Judicial de la Federación.Se suspenderán las labores generales del Tribunal y no correrán los plazos, los días que acuerde el Pleno General del Tribunal. Durante las vacaciones del Tribunal, la Junta de Gobierno y Administración, determinará el personal que deberá realizar las guardias necesarias en las diferentes regiones y preverá que entre dicho personal se designe, cuando menos, a un Magistrado, un Se-cretario de Acuerdos, un Actuario y un Oficial Jurisdiccional en cada región, para atender y resolver, en los casos urgentes que no admitan demora, las medidas cautelares y suspensión en términos de lo establecido por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

c) En el Título II, De la Substanciación y Resolución del Juicio, Capítulo IV, De los Incidentes, el precepto legal 33 regula lo siguiente:

Artículo 33. Las notificaciones que no fueren hechas conforme a lo dispuesto en esta Ley serán nulas. En este caso el perjudicado podrá pedir que se de-clare la nulidad dentro de los cinco días siguientes a aquél en que conoció el hecho, ofreciendo las pruebas pertinentes en el mismo escrito en que se pro-mueva la nulidad.Las promociones de nulidad notoriamente infundadas se desecharán de plano.Si se admite la promoción, se dará vista a las demás partes por el término de cinco días para que expongan lo que a su derecho convenga; transcurrido dicho plazo, se dictará resolución.


Si se declara la nulidad, la Sala ordenará reponer la notificación anulada y las actuaciones posteriores. Asimismo, se impondrá una multa al actuario, equivalente a diez veces el salario mínimo general diario del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, sin que exceda del 30% de su sueldo men-sual. El actuario podrá ser destituido de su cargo, sin responsabilidad para el Estado en caso de reincidencia.

En cuanto a lo establecido en el párrafo tercero del anterior artículo, consi-dero que se debe suprimir darle vista a las demás partes para exponer lo que a su derecho convenga, pues en realidad, al tratarse de la notificación a una de las par-tes, solo es necesario estudiar sus argumentos para resolver el incidente de nulidad de notificaciones, al ser una actuación particular con una de las partes, donde no tiene participación alguna la contraparte; por lo que se puede abreviar la resolu-ción de los incidentes de nulidad de notificaciones, y por ende, la instrucción de los juicios, si se resuelve de inmediato con la sola presentación del incidente por la parte a quien perjudica la ilegalidad de la notificación, y no se pierde el equilibrio procesal, en la medida en que las demás partes no tuvieron participación en las diligencias de notificación controvertidas.

Mismo comentario merece lo establecido en el Artículo 58-7, último párrafo, que regula: “… Los incidentes de nulidad de notificaciones y de recusación de perito, se deberán interponer dentro del plazo de tres días siguientes a aquél en que se conoció del hecho o se tuvo por designado al perito, respectivamente, y la contraparte deberá contestar la vista en igual término”.

Por otra parte, en relación con la multa que se debe imponer al actuario, equi-valente a diez veces el salario mínimo general diario del área geográfica correspon-diente al Distrito Federal, a que se refiere el párrafo cuarto del comentado Artículo 33, si bien ya existe jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior de este Tribunal2, 2 CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. SU ESTUDIO PUEDE REALIZARSE DE

OFICIO POR EL PLENO, LAS SECCIONES, LAS SALAS REGIONALES, ESPECIALIZADAS Y AUXILIARES DE ESTE TRIBUNAL, RESPECTO DEL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 33 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- De con-formidad con los artículos 1º y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dentro del ámbito de su competencia,


donde se reconoce que sus órganos jurisdiccionales, al resolver los incidentes de nulidad de notificaciones, tratándose de la imposición de la multa al actuario, como afecta sus derechos humanos, pueden ejercer oficiosamente control difuso de cons-titucionalidad del Artículo 33, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; luego también es prudente la reforma a esta parte de la multa al actuario para suprimirla.

d) En el Título II, De la Substanciación y Resolución del Juicio, Capítulo XI, Del Juicio en la Vía Sumaria, el Artículo 58-7, cuarto párrafo, establece lo siguiente: “… Los incidentes de nulidad de notificaciones y de recusación de perito, se debe-rán interponer dentro del plazo de tres días siguientes a aquél en que se conoció del hecho o se tuvo por designado al perito, respectivamente, y la contraparte de-berá contestar la vista en igual término”.

Considero que puede precisarse que estos incidentes deben ser resueltos por el Magistrado Instructor; porque respecto a su resolución, la Ley es omisa en pre-cisar a quién corresponde su resolución; y por lo que toca a los recursos de recla-mación, el Artículo 58-8 sí establece expresamente que serán resueltos por la Sala Regional.

tiene la obligación de respetar, velar y garantizar los derechos humanos reconocidos tanto en la propia Constitución Federal como en los Tratados Internacionales de los que el país sea parte, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, conocido como el principio “pro persona”. Al ser obligación de este Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-nistrativa garantizar los derechos humanos, es inconcuso que los órganos jurisdiccionales de este cuerpo colegiado, al ser los encargados de resolver los incidentes de nulidad de notificacio-nes planteados en el juicio, e imponer en su caso la consecuente multa al actuario, ésta afecta su esfera jurídica y por consecuencia sus derechos humanos; por lo que están plenamente faculta-dos para que en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales ejerzan de manera oficiosa el control difuso de constitucionalidad para este específico caso.

Contradicción de Sentencias Núm. 8325/10-17-09-8/1100/11-S1-03-03-NN/Y OTRO/60/13-PL-10-01.- Resuelta por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 21 de agosto de 2013, por mayoría de 8 votos a favor y 2 votos en contra.- Magistrado Ponente: Carlos Mena Adame.- Secretario: Lic. José Raymundo Rentería Hernández.

(Tesis de jurisprudencia aprobada por acuerdo G/37/13). Tesis VII-J-SS-90, Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Séptima Época,

año III, número 28, noviembre de 2013, p. 59.


Tratándose del incidente de nulidad de notificaciones, estimo que puede ser resuelto por el Magistrado Instructor porque no está en análisis un proveído dic-tado por él, como sí lo es respecto al recurso de reclamación, que en todo caso, de ser fundado, ocasionaría la revocación del acuerdo recurrido; sin embargo, en la nulidad de notificaciones, se juzga la notificación llevada a cabo por los actuarios de este Tribunal o por Correos de México.

Lucila Padilla López

Pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

en materia de pensiones civiles

327Pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en materia de pensiones civiles

Lucila PADILLA LÓPEZ1

SUMARIO

I. Introducción. II. La sentencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. III. Medidas para asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal. IV. Reglas para la interposición de la queja. V. Improcedencia de la queja. VI. Casuística de cumplimiento de la sentencia. VII. Conclusión.

I. INTRODUCCIÓN

El objetivo de la existencia del Tribunal, quedó definido en la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal de 1936 en los términos siguientes: desa-

rrollará “funciones de control de la administración activa en defensa y garantía del interés público y de los derechos e intereses legítimos de los particulares”2.

Esa función se realiza dentro del marco de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a través del juicio contencioso administrativo fe-deral, ahora con los cambios legislativos que modifican sustancialmente el pro-cedimiento del juicio para la mejora continua, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016 y el 27 de enero de 2017, así como la Ley 1 Magistrada de Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Primer nombra-

miento 1° de enero de 1997. Segundo nombramiento 1° de enero de 2003. Tercer nombramiento 13 de enero de 2009. Adscripción a la Octava Sala Regional Metropolitana. Licenciatura en De-recho y Ciencias Sociales. Licenciatura en Pedagogía. Diplomado en Impuestos.

2 Ley de Justicia Fiscal, Diario Oficial de la Federación, tomo XCVII, sección segunda, lunes 31 de agosto de 1936, p. 1.

Pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en materia de pensiones civiles

328 Lucila Padila López

Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa publicada oficialmente el 18 de julio de 2016.

De la culminación del juicio contencioso administrativo con la emisión de la sentencia firme, resulta un derecho subjetivo del actor, una obligación para el de-mandado y una facultad otorgada al Tribunal para actuar a fin de asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones.

Es gratificante y agradezco esta oportunidad de contribuir a la actividad de capacitación de los servidores públicos del Tribunal con el tema “Pleno cumplimien-to de las resoluciones del Tribunal en materia de pensiones civiles”, que por su importan-cia y trascendencia en el orden jurídico, está considerado como materia de orden público, para cumplir con el control de la administración activa en defensa y ga-rantía del interés público, y la plena tutela del interés legítimo.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que la sen-tencia emitida por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, podrá reconocer la validez de la resolución impugnada; podrá declarar la nulidad de la resolución impugnada; declarará la nulidad para efecto de que se reponga el procedimiento o se emita una nueva resolución con los lineamientos del caso, fijados en las cuestio-nes de omisión de requisitos formales exigidos por las leyes y que afecte la defensa del particular, y trascienda al sentido de la resolución impugnada e inclusive la ausencia de fundamentación y motivación.

En caso de que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución impugnada, se precisará el monto, el alcance y los términos para su cumplimiento.

Tratándose de sanción que se considere excesiva porque no se motivó ade-cuadamente o no se dieron los hechos agravantes, procederá reducir el importe de la sanción (o la sanción, interpretando en forma extensiva), apreciando libremente las circunstancias.


También se declarará la nulidad de la resolución y adicionalmente: reconoce-rá la existencia de un derecho subjetivo y condenará al cumplimiento de la obliga-ción correlativa; otorgará o restituirá el goce de los derechos afectados; reconocerá la existencia de un derecho subjetivo y condenará al ente público federal al pago de una indemnización por daños y perjuicios causados por los servidores públicos.

En caso de declaratoria de nulidad de resolución administrativa de carácter general, cesarán los efectos de los actos de ejecución, incluso, el primer acto de apli-cación que hubiese impugnado y los efectos se ajustarán a lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.

1. Firmeza de la sentencia definitivaUn presupuesto jurídico necesario para que la autoridad esté en aptitud legal de cumplir con lo determinado en la sentencia del Tribunal, es que esta se encuentre firme, entendida como aquella que no admita en su contra recurso o juicio; cuando no fuera impugnada o habiéndose impugnado, el juicio o recurso haya sido des-echado o sobreseído, o resulte infundado o bien sea consentida expresamente.

2. Plazos en que deberá cumplirse la sentencia Para evitar que el plazo para el cumplimiento de la sentencia por parte de la obli-gada sea discrecional o se deje al arbitrio de la demandada, en atención al principio de seguridad jurídica, en la Ley se determinan plazos específicos para que realice el cumplimiento de los términos en que se dicta la sentencia, que se computan a partir de que la misma quede firme.

Así, tenemos que tratándose de la sentencia dictada en el Juicio Tradicional, la autoridad deberá cumplirla en un plazo de cuatro meses, contados a partir de que la sentencia quede firme y emitir la resolución definitiva, en los casos siguientes:

• Cuando se obliga a la autoridad a realizar determinado acto o iniciar un procedimiento.

• Cuando se decreta nulidad para efectos de reposición de procedimiento o que se emita nueva resolución, o se indiquen los términos conforme a los cuales la autoridad deberá dictar su resolución.


• Cuando la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolu-ción administrativa y se precise el monto, el alcance y los términos para su cumplimiento.

• Cuando en caso de sanciones se aprecie que esta es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción y se reduzca su importe.

Por su parte, la sentencia dictada en el Juicio Sumario, debe cumplirse por la autoridad en un plazo que no exceda de un mes contado a partir de que quede firme; en los casos en que se ordena a la autoridad la reposición del procedimiento administrativo o la realización de determinado acto, dentro del mismo término la autoridad deberá emitir la resolución definitiva.

3. Efectos y consecuencias del incumplimiento de la autoridad a la sentencia

Si la sentencia entraña el ejercicio o goce de un derecho y trascurrido el plazo cita-do, sin que la autoridad haya cumplido la sentencia, el beneficiario del fallo ten-drá derecho a una indemnización que la Sala determinará, considerando el tiempo transcurrido hasta que se logre su total cumplimiento, considerando además los perjuicios que esa omisión de la autoridad hubiese ocasionado, sin detrimento de las acciones que el Tribunal de oficio lleve a cabo para asegurar el pleno cumpli-miento de la sentencia o a expresa petición de parte afectada.

En caso de que a la autoridad en el cumplimiento de la sentencia, le resulte necesario solicitar información o realizar algún acto de autoridad administrativa en el extranjero, procederá suspender el plazo de cumplimiento, entre el momento en que se pida la información o se solicite realizar el acto respectivo y la fecha en que se proporcione la información o se realice el acto, por lo que no correrán los plazos fijados en la Ley para su cumplimiento.

En estos casos, deberá acreditar ante el órgano jurisdiccional emisor de la sentencia, la causa expresada a fin de que sea calificada para evitar dilaciones in-justificadas o innecesarias en el cumplimiento de la sentencia.


En el supuesto de que habiendo trascurrido el plazo para que la autoridad dé cumplimiento a la sentencia, en la Ley se determina como regla general (sanción procesal), la preclusión del derecho de la autoridad para emitirla.

La regla general anterior tiene como excepción para la declaratoria de pres-cripción, los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a la efectiva emisión de una resolución definitiva que le confiera una prestación, que le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.

4. Autoridades obligadas a cumplir la sentenciaEn la controversia sobre el cumplimiento de la sentencia del Tribunal, no es solo la autoridad demandada en el juicio la obligada al cumplimiento, entendida esta como la que dictó la resolución impugnada, sino que por ser de orden público el cumplimiento de la sentencia, las dependencias públicas y sus auxiliares, esto es, cualesquiera otra autoridad relacionada o vinculada, o que tengan intervención en el cumplimiento de la sentencia, ya sea por la propia naturaleza de la materia del litigio o por declaratoria de autoridad competente, están obligadas a la efectiva cumplimentación, en la forma y términos regulados por la Ley Federal de Procedi-miento Contencioso Administrativo, emitiendo la resolución definitiva en el plazo legal; así como las obligadas a realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para su eficaz cumplimiento, quedando sujetas a las responsabili-dades correspondientes en caso de omisión.

III. MEDIDAS PARA ASEGURAR EL PLENO CUMPLIMIENTO DE LAS RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL

El cumplimiento de las resoluciones del Tribunal es materia de orden público y como consecuencia, deben ser debidamente cumplidas por las autoridades.

Es presupuesto jurídico necesario para la actuación del Tribunal, ya sea de oficio o a petición de parte, para el aseguramiento del pleno cumplimiento de las resoluciones, que haya transcurrido o vencido el plazo de cuatro meses, contado a partir de que la sentencia quedó firme, para el caso del Juicio Tradicional, o en el caso del Juicio Sumario, que haya transcurrido o vencido el plazo de un mes.


En primer término, tenemos que el propio órgano jurisdiccional tiene la ap-titud jurídica de actuar de oficio, a fin de asegurar el pleno cumplimiento de su resolución al facultar su intervención de oficio, dictando las órdenes y medidas de apremio necesarias.

La intervención de oficio del órgano jurisdiccional que dictó la resolución respecto del acto impugnado en el juicio o en relación con la garantía que deba ser admitida, se ejercerá como facultad otorgada por conducto de su Presidente, Presi-dente de Sección o del Pleno, a fin de requerir directamente a la autoridad deman-dada para que dentro del plazo de tres días rinda un informe sobre los términos del cumplimiento que dio o que está dando a la sentencia.

Sin embargo, este requerimiento de informe no será procedente en el caso de que la sentencia dictada hubiere señalado efectos, cuando la resolución impugna-da derive de un procedimiento oficioso, pues entonces se estaría en presencia de una facultad otorgada a la autoridad demandada en la ley para su ejercicio o no.

Ahora bien, con la salvedad anterior, la autoridad se encuentra obligada a rendir el informe requerido en el plazo señalado y si en dicho término no lo hiciera, con informe o sin él, el órgano jurisdiccional que emitió la sentencia decidirá con los elementos con que cuente si hubo cumplimiento, o en su caso, si se dio incum-plimiento injustificado de la sentencia.

Ante la circunstancia de incumplimiento injustificado, se procederá a im-poner a la autoridad demandada responsable del cumplimiento, una multa de apremio de entre trescientas y mil veces el salario mínimo vigente en la Ciudad de México, considerando para ello la gravedad del incumplimiento y las conse-cuencias que se hayan ocasionado, procediendo nuevamente a formular reque-rimiento a la autoridad responsable para el cumplimiento de la sentencia en el término perentorio de tres días y previniéndola de que en caso de renuencia se le impondrán nuevas multas de apremio, en los términos antes señalados; cir-cunstancias que deberán ser hechas del conocimiento del superior jerárquico de la autoridad demandada.


Cuando ha transcurrido legalmente el plazo de tres días otorgado a la auto-ridad responsable para el cumplimiento de la sentencia y aún persiste la renuencia o resistencia de la autoridad demandada, el órgano jurisdiccional que la emitió podrá entonces requerir directamente al superior jerárquico de la autoridad de-mandada, para que dentro del plazo de tres días la obligue a cumplir sin demora la sentencia.

Si aún con estas medidas ordenadas en autos del expediente consta la persis-tencia de la autoridad en el incumplimiento, corresponde entonces imponer tam-bién al superior jerárquico una multa de apremio en los términos antes señalados.

Para lograr el cumplimiento de la sentencia, también se está en posibilidad jurídica, cuando la naturaleza del acto lo permita, que el órgano jurisdiccional que dictó la sentencia pueda comisionar al funcionario que estime más adecuado para que intervenga y así dar cumplimiento a la misma.

Cuando han transcurrido los plazos antes señalados, se debe poner en cono-cimiento de los hechos a la Contraloría Interna correspondiente, para que determi-ne la responsabilidad del funcionario responsable del incumplimiento.

No obstante que el plazo fijado en la Ley de tres días para requerir a la au-toridad demandada el cumplimiento de la sentencia parecería breve, esto no se ve reflejado en la tramitación cotidiana, ya que las incidencias de las notificaciones, la ubicación de la sede de la autoridad demandada responsable o de las vinculadas, las solicitudes para ampliar plazos de cumplimiento, las manifestaciones de la auto-ridad de no contar con los elementos para emitir la nueva resolución definitiva, en-tre otras causas de dilación, hace que se tornen nugatorios los efectos de la sentencia para los interesados o beneficiarios de los derechos subjetivos determinados, pues se transforman en largos periodos de tramitaciones, aunado a que las promociones de las partes o las impugnaciones de las multas impuestas deben también ser aten-didas y tramitadas, en los tiempos procesales correspondientes.

A continuación, analizaremos la intervención del Tribunal a fin de asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones, actuando a petición o solicitud de parte,


por la interposición de la queja por el afectado ante el órgano jurisdiccional que dictó la sentencia.

Así, tenemos que la queja a petición de parte podrá hacerse valer, como regla general, por una sola vez en contra de los siguientes actos de autoridad:

• Contra la resolución que emita la autoridad pretendiendo acatar una sentencia, pero repita indebidamente la resolución ya anulada.

• Contra la resolución que emita la autoridad pretendiendo acatar una sen-tencia, pero incurra en exceso.

• Contra la resolución que emita la autoridad pretendiendo acatar una sentencia, pero incurra en defecto.

• Contra la resolución definitiva emitida y notificada después de los cuatro meses en Juicio Ordinario, o un mes en Juicio Sumario, a partir de que quede firme, cuando se trate de procedimiento oficioso.

• Cuando la autoridad no dé cumplimiento a la orden de suspensión defini-tiva de la ejecución del acto impugnado.

La excepción a la regla general en comento se da respecto a la queja contra la omisión de la autoridad para emitir resolución que dé cumplimiento a la sentencia, pues esta podrá hacerse valer en cualquier tiempo.

IV. REGLAS PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA QUEJA

El afectado con la omisión o la resolución definitiva dictada en cumplimiento de la sentencia, podrá ocurrir al Tribunal planteando la queja por escrito ante el órgano jurisdiccional que dictó la sentencia. Al escrito de la queja se deberá acompañar, si la hay, la resolución que la motivó y una copia de dichos documentos para la auto-ridad responsable.

La queja que se plantea contra la omisión de la autoridad de emitir la resolu-ción definitiva en cumplimiento podrá ser presentada en cualquier tiempo.

La queja planteada por repetición, defecto o exceso, podrá interponerse por una sola vez en cada caso y dentro del término de quince días siguientes a aquel


en que surtió efectos la notificación del acto, resolución o manifestación que la provoca.

En el escrito de queja, deberán expresarse las razones por las que la parte afectada considera que la autoridad incurrió en repetición, exceso o defecto del acto impugnado ya anulado, o del efecto determinado en la sentencia, o manifes-tar que ha precluido la oportunidad de la autoridad demandada para emitir la resolución definitiva con la cual concluya el procedimiento ordenado, o bien, que procede el cumplimiento sustituto de la sentencia.

Admitida a trámite la queja por el Magistrado Instructor, el Presidente de la Sección o el Presidente del Tribunal, ordenará a la autoridad a quien se le impute el incumplimiento, que rinda un informe en el plazo de cinco días, en el que justi-fique el acto imputado que provocó la queja.

Durante el trámite de la queja planteada, debe quedar suspendido el proce-dimiento administrativo de ejecución que en su caso existiera.

Una vez vencido el plazo para que la autoridad rinda el informe con justi-ficación del acto, con informe o sin él, la Sala Regional, la Sección o el Pleno, dará cuenta al órgano jurisdiccional que emitió la sentencia y este emitirá la resolución correspondiente dentro de los cinco días siguientes.

1. Supuesto acreditado de la repetición de la resolución anuladaCuando el órgano jurisdiccional resuelve fundada la queja por repetición, hará la declaratoria formal de repetición correspondiente y procederá a anular la resolu-ción repetida, notificando a la autoridad responsable, y previniéndola de que se abstenga de incurrir en nuevas repeticiones.

Adicionalmente a lo anterior, impondrá a la autoridad responsable del in-cumplimiento, una multa de apremio de entre trescientas y mil veces el salario mínimo vigente en la Ciudad de México, considerando para ello la gravedad del incumplimiento y las consecuencias que se hayan ocasionado. Además, la requeri-rá a cumplir con la sentencia en el término de tres días, con la prevención de que en


caso de renuencia se le impondrán nuevas multas de apremio, lo que se informará al superior jerárquico de la autoridad enjuiciada.

2. Supuesto acreditado de exceso o defecto en la resolución emitida en cumplimiento de la sentencia

Cuando el órgano jurisdiccional determina fundada la queja interpuesta por ex-ceso o defecto de la resolución de cumplimiento, la dejará sin efectos y concederá a la autoridad demandada el término de veinte días para que dé cumplimiento, precisándose con detalle la forma y los términos conforme a los cuales se deberá emitir la resolución definitiva.

3. Supuesto acreditado de emisión de la resolución en cumplimiento después de concluido el plazo legalCuando el órgano jurisdiccional que dictó la sentencia, comprueba que la resolución de cumplimiento a la sentencia se emitió después de concluido el plazo legal, la anu-lará, declarando la preclusión de la oportunidad de la autoridad demandada para dictarla y ordenará que se comunique esta circunstancia a su superior jerárquico.

4. Supuesto comprobado y justificado de imposibilidad de cumplir con la sentenciaCuando el órgano jurisdiccional estime comprobada y calificada la imposibilidad de cumplir con la sentencia, declarará procedente el cumplimiento sustituto y or-denará instruir el incidente respectivo, aplicando en forma supletoria el Código Federal de Procedimientos Civiles.

V. IMPROCEDENCIA DE LA QUEJALa promoción de la queja debe ser considerada notoriamente improcedente cuan-do se interponga contra actos que no constituyan resolución administrativa defini-tiva, lo cual da lugar también a que se imponga multa al promovente.

Cuando el afectado plantee queja contra resolución administrativa defini-tiva, emitida por la autoridad en cumplimiento y en ella se expongan cuestiones novedosas que no fueron materia de la sentencia del Tribunal, el órgano jurisdic-cional considerará la queja improcedente y prevendrá al promovente para que la


presente por vía de demanda, dentro de los treinta días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del auto respectivo, con los requisitos correspondientes de un escrito inicial.

La demanda deberá ser dirigida a la misma Sala Regional que conoció del primer juicio, para ser turnada al mismo Magistrado Instructor de la queja des-echada por improcedente.

Si el órgano jurisdiccional considera que la queja es improcedente por la fal-ta de un requisito procesal para su interposición, no procede su tramitación como nuevo juicio.

VI. CASUÍSTICA DE CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante la amplia normativi-dad para asegurar el pleno cumplimiento de la sentencia del Tribunal, en materia de pensiones civiles, en muchos casos no se logra alcanzar cabalmente ese objetivo.

Consideremos en primer término que el plazo de cuatro meses para que la autoridad dé cumplimiento a la sentencia firme del Tribunal resulta excesivo, pues la autoridad cuenta con los elementos necesarios para cumplir de inmediato con la sentencia, por lo cual el plazo citado hace nugatorio el beneficio de la sentencia del Tribunal.

Por otra parte, el trámite de las incidencias procesales, solo por mencionar algunas, como constancias de imposibilidad de realización de notificaciones a las partes o peticiones de prórrogas para el cumplimiento o impedimentos para loca-lizar beneficiarios, retrasan el pleno cumplimiento de la sentencia.

Y en gran cantidad de casos, ante la queja por omisión planteada por el afec-tado, la autoridad demandada procede a la emisión de la resolución definitiva, con defecto, exceso o repetición, por lo cual el afectado se ve en la necesidad de plantear nuevamente la queja ante el Tribunal, con motivo de las irregularidades de las que adolece la resolución de la autoridad, pues no sigue los lineamientos es-pecíficos ordenados en la sentencia o incluyen diversos conceptos ordenados para


el cálculo de la cuota pensionaria, o no se calculan correctamente los incrementos ordenados a la pensión, ocasionando cumplimientos defectuosos.

También suele ocurrir que el instituto obligado al cumplimiento no funda-menta y motiva las cantidades en que apoya los datos que utiliza para calcular los incrementos que, en pretendido cumplimiento a la sentencia, otorga a la pensión de la actora, ya que se basa en documentos que son desconocidos por el afectado, o bien en información que manifiesta extrae de sus bases internas cuya certeza no acredita.

Suele también suceder que la constancia de evolución salarial en que se sus-tenta la resolución no es la actualizada hasta la fecha en que se emite la misma, en pretendido cumplimiento de esta, pues no se está en posibilidad de conocer si exis-ten o no diferencias a favor del pensionado derivado del incremento de su pensión, incurriendo en el incumplimiento.

O bien, manifiesta la autoridad que con la resolución que emite en cumpli-miento determinó un incremento a la pensión y realizó el cálculo de la cantidad respectiva a favor de la actora, pero es omisa en acreditar que efectivamente se llevó a cabo el pago respectivo al actor.

Igualmente, se dan casos en que la autoridad acredita ante el Tribunal haber incrementado la pensión y pagado las diferencias, sin embargo, la actora ocurre a manifestar su queja en el sentido de que la autoridad posteriormente omitió pagar en subsecuentes actos su pensión conforme al monto incrementado, y continúa pagando la pensión que le abonaba antes de la interposición del juicio.

Y aún como se vio, se prevé la facultad del órgano jurisdiccional que emitió la sentencia para imponer multa a la autoridad demandada ante la renuencia de cumplir efectivamente la sentencia definitiva, e inclusive al superior jerárquico, sin embargo, en gran parte de las ocasiones, la multa impuesta no llega a hacerse efec-tiva, debido a que en el expediente respectivo no se cuenta con los datos necesarios requeridos por la autoridad ejecutora de la multa impuesta. Esta situación podría quedar prevenida si desde el requerimiento que se hace a la autoridad para que


rinda informe sobre el cumplimiento de la sentencia, se le requieren también los datos necesarios para esos efectos.

Respecto a la disposición que prevé la facultad para que el órgano jurisdic-cional comisione a un funcionario jurisdiccional que, por la índole de sus funciones estime más adecuado para que dé cumplimiento a la sentencia, se considera que aún no se tienen los recursos humanos necesarios para estar en aptitud de llevar a cabo el ejercicio de esa facultad, sin causar perjuicio a las labores encomendadas, pues implica una inversión de tiempo, mayores trámites y cargas de trabajo, habi-da cuenta la gran cantidad de asuntos en los que el instituto demandado no da el cumplimiento, en los términos ordenados en la sentencia del Tribunal.

VII. CONCLUSIÓN

Las medidas señaladas en la Ley para el aseguramiento del pleno cumplimiento de las sentencias del Tribunal aún no han logrado ser lo suficientemente eficaces para ese fin, por lo que todavía existe materia para la mejora continua.

Alonso Pérez Becerril

Reflexión en torno al plazo para presentar la demanda

343Reflexión en torno al plazo para presentar la demanda

Reflexión en torno al plazo para presentar la demanda

Alonso PÉREZ BECERRIL1

Es hermosa la anécdota de Arnaldo el molinero, que nos habla de la confianza en los jueces...“En Postdam, en el siglo XVIII, el gran rey Federico II, enca-bezando un grupo de sus cortesanos, jinete en imperial cabal-gadura, llega a los límites de su parque de San Souci. Allí vive Arnaldo el Molinero, dichoso en su propiedad adquirida con su tesonero esfuerzo”.“El capricho de los príncipes no tiene límites. Quiere Federico comprar a Arnaldo su molino y su jardín. ¿Para dar a San Souci unos metros más de extensión? Quizás el autor del Antimaquiavelo quiere mostrar de cerca, a sus cortesanos de ma-nos pálidas e inútiles, eso que siempre han desdeñado mirar: un instrumento de trabajo”.“Capricho de príncipe. Y orgullo de hombre humilde que ha ido acumulando las piedras de su molino, con blanca harina y pan rubio… conflicto de intereses”.“El molinero se niega a vender su propiedad al monarca. El rey grita: ¡Sí te la puedo tomar sin pagártela! Y el molinero respon-

1 Magistrado de la Primera Sala Regional Noroeste I (Ponencia III), del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, cuenta con diversas Especialidades en Derecho Fiscal y Financiero.

344 Alonso Pérez Becerril

de: Sí, pero hay jueces en Berlín. Y los versos de Andrieux, que tan bien describen el episodio de Postman, afirman que la cólera de Federico se disipó, feliz de hallar en Prusia a alguien que cre-yera en su justicia”.“Tiempo después –agrega la tradición– el hijo del molinero quiso cederle la propiedad, pero el rey le contestó: Vuestro molino no es vuestro ni mío; pertenece a la historia”.Dicen los historiadores de esa época que, en realidad, los jueces de Berlín hubieran obedecido las indicaciones de Federico y Arnaldo seguramente sería derrotado en los tribunales, pero, ¡qué impor-ta! La leyenda ha dicho lo contrario, el rey no fue llevado a los tribunales y la historia es hermosa.

¿Hay jueces en México?Genaro David Góngora Pimentel2

SUMARIO

I. Introducción: acceso a la justicia. II. Tribunal Federal de Justicia Administrativa. III. Juicio contencioso administrativo. IV. Plazos y términos. V. Reflexión. VI. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN: ACCESO A LA JUSTICIA

El derecho de las personas de acceder a la justicia se reconoce en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la siguiente manera: “Artículo 17.

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán ex-peditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, que-dando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales...”

De igual manera, la justicia que se administre debe ser pronta, completa e imparcial.

2 Pérez Becerril, Alonso, Política e impuestos (pensamientos), México, Porrúa, 2003, pp. 127-128.


En torno al principio de tutela jurisdiccional, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, establece: “Artículo 18. Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un proce-dimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente”.

Por su parte, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala:Artículo 8. Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribuna-les nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus dere-chos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley.Artículo 10. Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e impar-cial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.La Convención Americana sobre Derechos Humanos:Artículo 8. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cual-quier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus de-rechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.Artículo 25. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:Artículo 2.…

3) Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar que:


a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales.

…

A continuación, nos referiremos al Tribunal que tiene a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Federal y los particulares.

II. TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

Recordemos que el 27 de agosto de 1936, se promulgó la Ley de Justicia Fiscal que entró en vigor el 1º de enero de 1937, y que estableció la creación del Tribunal Fiscal de la Federación.

Y que mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2000, en vigor a partir del día siguiente, se cambió la denominación del Tribunal Fiscal de la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Con motivo del Sistema Anticorrupción el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dejó de existir en la fecha en que entró en vigor la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016).

La existencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se prevé en la Constitución Federal:

Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:…XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que esta-blezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.


El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la ad-ministración pública federal y los particulares.

Asimismo, será el órgano competente para imponer sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas respon-sabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

La ubicación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dentro del Sistema de Administración de Justicia Mexicano, se representa gráficamente de la siguiente manera3:

3 El sistema jurídico mexicano, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2004, p. 16.


III. JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

De la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se desprende lo siguiente:

El juicio en la vía Tradicional es el juicio contencioso administrativo federal que se substancia recibiendo las promociones y demás documentales en manus-crito o impresos en papel, y formando un expediente también en papel, donde se agregan las actuaciones procesales, incluso en los casos en que sea procedente la vía Sumaria.

El Juicio en Línea es el juicio contencioso administrativo federal que se subs-tancia y resuelve a través del Sistema de Justicia en Línea (sistema informático es-tablecido por el Tribunal a efecto de registrar, controlar, procesar, almacenar, di-fundir, transmitir, gestionar, administrar y notificar el procedimiento contencioso administrativo que se sustancie ante el Tribunal).


Los juicios Ordinario y Sumario pueden substanciarse en la vía Tradicional o en Línea.

El Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo únicamente puede sustanciarse en la vía Tradicional.

Lo que denominamos Juicio Híbrido, se actualiza, por ejemplo, cuando el actor presenta su demanda en Línea y el tercero opta por la vía Tradicional. Esto es, el juicio se substancia tanto en Línea como en la vía Tradicional.

IV. PLAZOS Y TÉRMINOS

Los principales plazos y términos en los juicios contencioso administrativo, Ordinario y Sumario, son los siguientes4:

4 Elaborado con base en uno similar publicado en IDC Información Dinámica de Consulta, Grupo Editorial Expansión.


V. REFLEXIÓN

El nuevo plazo para presentar la demanda (30 días), es motivo de discusión, recor-demos que durante mucho tiempo fue de 45 días.

Debe tenerse presente que en el juicio contencioso administrativo se dirimen las controversias que se susciten entre la Administración Pública Federal y los par-ticulares.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que el juicio inicia con la presentación de la demanda, sería bien recibido por los particulares que se les otorgara más tiempo para presentar su demanda, del que dispone la Administración Pública para contestarla. Esto es, resultaría positivo restablecer los “tradicionales” 45 días para presentar la demanda, y dejar los actuales 30 (Ordinario) y 15 (Sumario) días para contestar la demanda.

Actualmente ya pasa algo similar: en el Juicio Sumario, el plazo para presen-tar la demanda es de 30 días, y el plazo para contestarla es de 15 días.


En efecto, el Estado considera que los plazos de 30 y 15 días para contestar la demanda, son suficientes.

Por lo que se reitera, sería una buena política de acceso a la justicia, que se restableciera el plazo de 45 días para presentar la demanda, en ambos juicios.


VI. FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaCARBONELL, Miguel et. al., Compendio de derechos humanos, México, Porrúa-

Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2007.El sistema jurídico mexicano, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2004. IDC Información Dinámica de Consulta, Grupo Editorial Expansión, México.PÉREZ BECERRIL, Alonso, Política e impuestos (pensamientos), México, Porrúa, 2003.2. LegislaciónConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Erika Elizabeth Ramm Gozález

Consideraciones prácticas sobre la junta de peritos

355Consideraciones prácticas sobre la junta de peritos

Consideraciones prácticas sobre la junta de peritos

Erika Elizabeth RAMM GONZÁLEZ1

SUMARIO

I. Introducción. II. Pruebas en el juicio contencioso administrativo federal. III. Qué se entiende por prueba. IV. Prueba pericial. V. Reglas para el desahogo de la prueba pericial. VI. Reforma al Artículo 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. VII. Conclusión. VIII. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

En este trabajo me permitiré realizar un breve análisis de la reforma al Artículo 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; así también

efectuaré reflexiones sobre ciertos puntos que, a mi consideración, se deben tomar en cuenta para la realización de la junta de peritos, y en su caso, la inclusión en el precepto normativo de cuestiones necesarias para evitar confusiones y clarificar ciertos aspectos.

II. PRUEBAS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL

En el juicio contencioso administrativo, son admisibles toda clase de pruebas, con la excepción de la confesión de las autoridades mediante absolución de posiciones 1 Magistrada de la Segunda Sala Regional de Oriente, del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

y doctoranda en Derecho, por la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla.

356 Erika Elizabeth Ramm González

y la petición de informes, tal y como lo prevé el segundo párrafo del Artículo 40 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo2; las pruebas que se admitirán y valorarán son las reconocidas por la ley y tengan relación inmediata con los hechos controvertidos en el litigio, por así encontrarse dispuesto en el nu-meral 79, primer párrafo, del Código Federal de Procedimientos Civiles3, debiendo remitirse a lo establecido en el dispositivo legal 93 de dicho Código4, en el cual se señalan de forma limitativa, cuáles son las pruebas reconocidas por la ley, entre las que se encuentra la precisada en la fracción IV, referida a los dictámenes periciales, probanza en la cual centraré mi análisis.

III. QUÉ SE ENTIENDE POR PRUEBA

La prueba es definida por Álvaro Bunster: “En sentido estricto, la prueba es la obtención del cercioramiento del juzgador acerca de los hechos discutidos y dis-cutibles, cuyo esclarecimiento resulte necesario para la resolución del conflicto so-metido a proceso. En este sentido, la prueba es la verificación o confirmación de las afirmaciones de hecho expresas por las partes”5; y “…En sentido amplio, se designa como prueba a todo el conjunto de actos desarrollados por las partes, los terceros y el propio juzgador, con el objeto de lograr la obtención del cercioramiento judicial sobre los hechos discutidos y discutibles”6.

Con los avances científicos, en la actualidad existe una relación más íntima entre ciencia y Derecho, esto es “…del posible empleo de la ciencia como instru-mento para la averiguación de la verdad sobre los hechos que deben ser analizados

2 Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf, 19 de mayo de 2017.

3 Código Federal de Procedimientos Civiles, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/6.pdf, 19 de mayo de 2017.

4 Ibidem.5 Bunster, Álvaro, “Prueba”; en Ramírez Gutiérrez, José Othón et. al. (coords.), Diccionario Jurídico

Mexicano”, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas unam, 1984, t. VII, p. 302, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1174/11.pdf, 19 de mayo de 2017.

6 Idem.


en el contexto procesal”7. El juzgador a través de las observaciones e inferencias que realiza por medio de los sentidos y de su inteligencia, respecto a cosas mate-riales, podía extraer un convencimiento de algunos de los argumentos dados por una de las partes en el juicio8.

IV. PRUEBA PERICIALLa prueba pericial se rinde por los peritos de las partes a través de un peritaje, en el cual se realiza el examen de personas, hechos y objetos, siendo que deben ser expertos en la ciencia, técnica o arte, sobre la que se va a dilucidar la controversia en el juicio; teniendo como objeto tales periciales el ilustrar al juez o magistrado9, para que este pueda resolver el litigio que conozca.

Las opiniones vertidas en los peritajes, no tienen fuerza obligatoria para el juzgador10, pues a este le corresponde su valoración, aun y cuando las partes ob-jeten tales dictámenes, toda vez que el juez o magistrado, se encuentra facultado para apreciar tanto la calidad técnica de los peritos, como la de sus dictámenes11.

V. REGLAS PARA EL DESAHOGO DE LA PRUEBA PERICIALEn el juicio contencioso administrativo federal existen reglas para el desahogo de la prueba pericial, las cuales se encuentran previstas en el Artículo 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, siendo las siguientes:

1. El Magistrado Instructor, una vez que se haya realizado la contestación de la demanda o de su ampliación, requerirá a las partes para que dentro del pla-zo de diez días, presenten a sus peritos (respecto a la prueba pericial que hubiese 7 Taruffo, Michel, “Conocimiento científico y estándares de prueba judicial”, Boletín Mexicano de

Derecho Comparado, México, número 114, enero de 2005, p. 1287, https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/article/view/3850/4814, 20 de mayo de 2017.

8 Flores García, Fernando, “Los elementos de la prueba”, Revista de la Facultad de Derecho de México, Edición conmemorativa, México, 1991, p. 513, https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/rev-facultad-derecho-mx/issue/view/1681, 20 de mayo de 2017.

9 Bunster, Álvaro, op. cit., https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1174/11.pdf, 19 de mayo de 2017.

10 Idem.11 González Pineda, José Ramón, Prueba pericial y valor de la misma, http://www.conamed.gob.mx/

comisiones_estatales/coesamed_nayarit/publicaciones/pdf/prueba.pdf, 20 de mayo de 2017.


sido ofertada por alguna de las partes), los cuales tuvieron que haberse señalado tanto en la demanda, ampliación o en alguna de las contestaciones a estas, tal y como lo exigen los Artículos 14, fracción V, 15 fracción, VII, 17, antepenúltimo párrafo, 20 fracciones VI y VII, 21, fracción III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; el objeto de que se presenten los peritos de las partes es para que acep-ten el cargo y acrediten que reúnen los requisitos para ser perito en la ciencia, arte o rama de que se trate, así como para protestar el legal desempeño. Los dictámenes periciales deberán ser rendidos por cada perito de forma autónoma e independien-te y exponer las razones en las que se apoyen las opiniones vertidas en el dictamen.

2. De conformidad con la naturaleza de la prueba pericial, se señalará lugar, día y hora para su desahogo, siendo que en esta diligencia el Magistrado Instructor podrá pedir a los peritos las aclaraciones que estime conducentes y exigir la prác-tica de nuevas diligencias.

3. En el acuerdo en el que se discierna el cargo a cada perito, el Magistrado Instructor concederá un plazo mínimo de quince días para que rinda y ratifique su dictamen; en el caso de que los dictámenes de los peritos de las partes sean contradictorios, la Sala Regional designará a un perito tercero; quien deberá rendir su dictamen en el plazo mínimo de quince días.

Como lo he señalado en párrafos precedentes, el parecer de los peritos de las partes y del tercero, solo tienen por objeto auxiliar al juzgador en el examen de cierta cuestión, para lo cual se requieran conocimientos especiales, pero no se deben seguir de manera ciega tales opiniones, en el entendido de ser potestad del juzgador apreciar las mismas, conforme a la sana crítica para formar su convic-ción12, pues el juez o magistrado, goza de libertad para apartarse de cualquiera de las opiniones de los peritos.

12 Tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, vol. LIX, tercera parte, p. 66,https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e1fdfdf8fcfd&Apendice=1000000000000&Expresion=perito%2520tercero%2520en%2520discordia.%2520no%2520actua%2520como%2520arbitro&Dominio=Rubro,Texto&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&InstanciasSeleccionadas=6,1,2,3,4,5,50,7&ID=266964&Hit=1&IDs=266964&tipoTesis=&Semanario=0&tabla=&Referencia=&Tema=, 21 de mayo de 2017.


Al referirse a la valoración de la prueba pericial, conforme a la sana critica, no se trata de la sujeción absoluta del juzgador a la ley, que establece el valor de la prueba, ni tampoco a una absoluta libertad, pues esta libertad se encuentra re-glada, y se debe tener en cuenta para la valoración de la pericial, “las reglas de la experiencia, las de la lógica, de la ciencia y de la técnica”13; así pues los legisladores, con el ánimo de dotar un marco legal en la actuación de los magistrados integran-tes del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para llevar a cabo la valora-ción de la prueba pericial y resolver conforme a derecho los juicios sometidos a su potestad, adicionaron el antepenúltimo párrafo al numeral 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el cual se brinda al Magistrado Instructor la facultad de poder ordenar se lleve a cabo el desahogo de una junta de peritos; teniendo por objeto esta junta, que el Magistrado Instructor plantee aclara-ciones en relación a los mismos, por parte de su autor.

VI. REFORMA AL ARTÍCULO 43 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La adición del antepenúltimo y penúltimo párrafos del Artículo 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, comentada en el punto anterior, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016, lo cual conside-ro es una excelente aportación al marco normativo del juicio contencioso federal en materia administrativa, pero dicha regulación cuenta con ciertos puntos a cumplir por parte del Magistrado Instructor, entre los que se encuentra que, en el plazo de tres días posteriores a la notificación del acuerdo que tenga por rendido el dicta-men del perito tercero, se podrá ordenar se lleve a cabo la junta de peritos, lo cual me lleva a las siguientes reflexiones:

13 Parra Quijano, Jairo, “Razonamiento judicial en materia probatoria”, en Ferrer Mac-Gregor Poisot, Eduardo (coord.), Procesalismo científico. Tendencias contemporáneas, Instituto de Investigaciones Jurídicas, unam, México, 2012, p. 45, https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3069-procesalismo-cientifico-tendencias-contemporaneas, 21 de mayo de 2017.


1. El Magistrado Instructor es el único facultado para analizar el contenido de los dictámenes de los peritos de las partes y del tercero, para poder determinar si es necesario se planteen aclaraciones de los peritos en relación a los dictámenes; pero lo cierto es que esto no tendría mayor reflexión en los juicios tramitados en la vía Sumaria, pues el Magistrado Instructor será quien al momento de emitir la sen-tencia que resuelva el fondo del asunto valorará el contenido de los peritajes; pero en los juicios que se instruyan en la vía Ordinaria, no solo el Magistrado Instructor será el encargado de realizar tal valoración, pues la sentencia será emitida por el órgano colegiado, y por ello considero que los magistrados integrantes de la Sala deben participar en el análisis de los dictámenes de los peritos, además de plantear aclaraciones, que servirán al resolver el litigio en el que van a participar, lo cual no se encuentra previsto en el numeral en estudio.

2. Otro punto que deseo hacer notar, es el plazo con que cuenta el Magistrado Instructor para analizar los peritajes y ordenar que se lleve a cabo el desahogo de la junta de peritos, mismo que es de tres días posteriores a la notificación del acuerdo que tenga por rendido el dictamen del perito tercero; pero en la reflexión que efectúo, si la intención es no retrasar la tramitación del juicio, y en virtud de tratarse de una facultad exclusiva y discrecional del Magistrado Instructor, tal or-den de llevar a cabo la junta de peritos, en mi opinión, debe efectuarse en el mismo auto en el que tenga por rendido el dictamen del perito tercero, con lo cual se evi-taría una posible preclusión de poder efectuar tal potestad, o tener que regularizar la instrucción del juicio, lo cual retrasaría la misma.

3. El acuerdo por el cual se fije el lugar, día y hora para la celebración de la junta de peritos, se debe notificar a las partes, a sus peritos y al perito tercero, lo cual es natural se realice para obtener las aclaraciones pertinentes sobre cada dicta-men o de alguno en particular, pero el dispositivo legal analizado no establece cuál será la sanción para la o las partes, o a sus peritos, que no acudan a la cita ordenada por el Magistrado Instructor, y que por ello no se puedan formular las aclaraciones a los dictámenes, y si bien tal rebeldía es en perjuicio de la parte que no aclare el


dictamen de su perito, pues la valoración de los mismos solo corresponde al juzga-dor, tal y como lo he sostenido en párrafos precedentes, y si no cuenta con diversos elementos de convicción, podrá ser la parte que no acudió a la diligencia de la junta de peritos, la que se vea afectada en la resolución del juicio; y dada la consecuencia del incumplimiento, es por lo que considero la sanción a ello sí debe estar prevista de manera específica en la norma legal.

4. De la lectura al antepenúltimo y penúltimo párrafos del Artículo 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo concluyo que las acla-raciones que deban dar los peritos, son las relativas a las dudas que el Magistrado Instructor tenga sobre los dictámenes rendidos, y no cuestionamientos de alguna parte del juicio, pues como ya lo he mencionado, corresponde al juzgador hacer la valoración de la pericial, por lo cual, para evitar la dilación del juicio, por la interpo-sición de algún medio de defensa, se debe clarificar en el numeral citado que las par-tes solo estarán presentes en la diligencia de la junta de peritos, pero no podrán pedir se hagan aclaraciones, pues a ellas no les corresponde la valoración de las pruebas.

VII. CONCLUSIÓNDe lo señalado con antelación, debo concluir que se ha dotado al Magistrado Instructor del juicio contencioso administrativo federal, de una herramienta valio-sa para poder llegar a una convicción y conocer en su caso la verdad de la cuestión en litigio, resolver en estricto apego a derecho los juicios encomendados al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y así impartir justicia pronta, expedita y com-pleta, tal y como lo ordena la Carga Magna de la República Mexicana; ante lo cual me he permitido realizar unos comentarios que considero pertinentes para clarifi-car el precepto legal que reglamenta la realización de la junta de peritos.


VIII. FUENTES DE INFORMACIÓN

1. BibliografíaBUNSTER, Álvaro, “Prueba”; en RAMÍREZ GUTIÉRREZ, José Othón et. al.

(coords.), Diccionario jurídico mexicano, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, unam, 1984, t. VII, pp. 89 y 302, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1174/11.pdf.

FERRER MAC-GREGOR POISOT, Eduardo (coord.) Procesalismo científico. Tendencias contemporáneas, Instituto de Investigaciones Jurídicas, unam, México, 2012, p. 45, https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3069-procesalismo-cientifico-tendencias-contemporaneas.

FLORES GARCÍA, Fernando, “Los elementos de la prueba”, Revista de la Facultad de Derecho de México, México, 1991, Edición conmemorativa, p. 513, https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/rev-facultad-derecho-mx/issue/view/1681.

GONZÁLEZ PINEDA, José Ramón, Prueba pericial y valor de la misma, http://www.conamed.gob.mx/comisiones_estatales/coesamed_nayarit/publicaciones/pdf/prueba.pdf.

PARRA QUIJANO, Jairo, “Razonamiento judicial en materia probatoria”, en FERRER MAC-GREGOR POISOT, Eduardo (coord.), Procesalismo científico. Tendencias contemporáneas, Instituto de Investigaciones Jurídicas, unam, México, 2012, p. 45, https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3069-procesalismo-cientifico-tendencias-contemporaneas,

TARUFFO, Michel, “Conocimiento científico y estándares de prueba judicial”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, número 114, enero de 2005, p. 1287, https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/article/view/3850/4814.

2. Legislación Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, http://www.diputados.gob.mx/

LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf.


Código Federal de Procedimientos Civiles, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/6.pdf.

3. Otras fuentesTesis aislada, Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, vol. LIX, tercera parte,

p. 66, https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e1fdfdf8fcfd&Apendice=1000000000000&Expresion=perito%2520tercero%2520en%2520discordia.%2520no%2520actua%2520como%2520arbitro&Dominio=Rubro,Texto&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&InstanciasSeleccionadas=6,1,2,3,4,5,50,7&ID=266964&Hit=1&IDs=266964&tipoTesis=&Semanario=0&tabla=&Referencia=&Tema=.

José Raymundo Rentería Hernández

Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo

367Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo

José Raymundo RENTERÍA HERNÁNDEZ1

SUMARIO

I. Introducción. II. Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo. III. Conclusiones. IV. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

El 8 de septiembre de 2016, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Enrique Peña Nieto, presentó ante la Cámara de Diputados del Honorable

Congreso de la Unión el paquete económico 2017 junto con propuestas de refor-mas, entre las que se encuentran la Iniciativa de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

En la exposición de motivos de la Iniciativa del Ejecutivo Federal, se planteó que la materia contenciosa administrativa federal no escapa a la dinámica de pro-nunciamiento de resoluciones que han tenido como consecuencia que se tengan que resolver cuestiones formales en primer término, lo que provoca que las contro-versias tengan que estar sujetas a diversos tipos de procedimientos a efecto de que se reparen las violaciones formales o de procedimiento, sin lograr un pronuncia-miento en cuanto al fondo del asunto.1 Magistrado adscrito a la Tercera Ponencia de la Primera Sala Regional de Oriente del Tribunal

Federal de Justicia Administrativa.


368 José Raymundo Rentería Hernández

Dado lo anterior, propone adicionar una nueva modalidad de juicio de-nominado “Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo”, en el cual únicamente se analizarán aspectos de fondo de algunas de las determinaciones de las autorida-des fiscales2.

II. JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO

1. Aspectos generalesEl nuevo procedimiento denominado Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, cuya tramitación se encuentra regulada en los Artículos 58-16 a 58-28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, nace con la finalidad de que, en las controversias que se sometan ante este Tribunal, se analicen únicamente aspectos de fondo de las determinaciones de las autoridades fiscales, y en aras de otorgar justicia completa y de manera expedita, se parte del análisis de cuestiones formales.

Resulta relevante y muy destacable que el nuevo juicio será conocido por Sa-las Especializadas integradas por magistrados también especializados en esa ma-teria, lo que se entiende lógico dado que solo podrán pronunciarse sobre el fondo del conflicto3.

El procedimiento denominado Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 58-16 de la Ley Federal de Proce-dimiento Contencioso Administrativo, se sustenta en los principios de oralidad y celeridad. El primero consiste en que los actos procesales son realizados a viva voz, normalmente en audiencia, y reduciendo las piezas escritas a lo estrictamente indispensable4. 2 Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia; y de Estudios Legislativos, de la minuta con proyecto

de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación, p. 3,

http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/63/2/2016-12-15-1/assets/documentos/Dic_Ley_Fed_Procd_Conten_Admin.pdf.

3 Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo (JREF), Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, p. 15, http://www.prodecon.gob.mx/index.php/home/hb/presentaciones-y-estudios-tecnicos/difundiendo-cultura-contributiva-conoce-el-nuevo-juicio-fiscal-de-fondo.

4 Couture, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, De Palma, 1981, p. 199.


Mientras que el segundo, está representado por las normas que impiden la prolongación de los plazos y eliminan trámites procesales superfluos y onerosos, así, la perentoriedad de los plazos legales o judiciales5.

2. Procedencia El derecho de la acción en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, se limita úni-camente a las resoluciones definitivas que deriven del ejercicio de las facultades de comprobación a que se refiere el Artículo 42, fracciones II, III o IX del Código Fiscal de la Federación; esto es, el juicio solo procederá contra las resoluciones que emi-tan las autoridades fiscales derivadas de una revisión de escritorio o gabinete, una visita domiciliaria o con motivo de las revisiones electrónicas, por lo que quedan excluidas las restantes facultades de comprobación previstas en esa porción nor-mativa, así como aquellas resoluciones definitivas que puedan incidir en la esfera jurídica de los particulares en materia de contribuciones y que no precisamente deriven de las facultades de comprobación que contempla el numeral 42 aludido.

Tal como lo señala Verónica L. Osornio Plata, en su artículo denominado “¿Cuáles son las características del nuevo Juicio de Resolución Exclusiva de Fon-do?”, se agregan como dos supuestos de procedencia del mismo, los siguientes:

Una, que la cuantía del asunto sea mayor a doscientas veces la unidad de medida y actualización, elevada al año, vigente al momento de emisión de la reso-lución combatida; y dos, que si el contribuyente hubiere interpuesto recurso admi-nistrativo ante la propia autoridad fiscal, este no haya sido desechado, sobreseído o se tuviera por no presentado, lo que es indicativo de que es necesario que en aquel recurso la autoridad indefectiblemente haya efectuado un pronunciamiento de fondo respecto de la cuestión planteada6.

5 Enciclopedia Jurídica, http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/principio-de-celeridad/principio-de-celeridad.htm.

6 Osornio Plata, Verónica L., “¿Cuáles son las características del nuevo Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo?”, Derecho en acción, Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C., p. 2, http://derechoenaccion.cide.edu/cuales-son-las-caracteristicas-del-nuevo-juicio-de-resolucion-exclusiva-de-fondo/.


En ese sentido, la cuantía del asunto ascendería a la cantidad de $5’510,770.00 (cinco millones quinientos diez mil setecientos setenta pesos 00/100 M.N.).

No está definido en el Artículo 58-17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, si para determinar la cuantía de los asuntos solo se tomará en consideración el crédito principal, sin accesorios ni actualizaciones o de lo contrario, se considerará la totalidad del monto liquidado.

Aunque es conveniente resaltar, que el Artículo 58-16 de la Ley invocada, establece la posibilidad de aplicar las demás disposiciones que regulan el juicio contencioso administrativo federal, en lo no previsto en la tramitación del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, lo que haría suponer que podrían aplicarse las reglas que el legislador estableció en el Artículo 58-2, último párrafo, de la Ley en cuestión, para fijar la cuantía en los juicios tramitados en la vía Sumaria. No obstante, se estima que si el legislador no hizo distinción alguna en cuanto a la forma en que debe fijarse el monto para la tramitación del juicio que nos ocupa, deberá tomarse la cuantía del crédito en su totalidad.

Se estima que la falta de precisión en cuanto a la forma en que debe calcular-se el monto para interponer el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, dará lugar a la interpretación que en cada caso realice el Magistrado Instructor, al momento de verificar si se cumplen o no los requisitos de procedibilidad respecto a la cuan-tía, lo que podría causar un perjuicio a los particulares ante la posibilidad de que no se determine la procedencia de dicho juicio y se ordene tramitar en la vía Tradi-cional, mermando la posibilidad de haber planteado conceptos de impugnación de forma o de procedimiento.

Por otra parte, se limita a los actores a que únicamente hagan valer concep-tos de impugnación que tengan por objeto resolver exclusivamente el fondo de la controversia que se plantea, esto es, aquellos referidos al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de las obligaciones revisadas, previendo el Artículo 58-19, fracción II de la Ley Federal adjetiva, que de advertirse que los conceptos de impugnación plan-teados en la demanda incluyen argumentos de forma o de procedimiento, estos se


tendrán por no formulados y solo se atenderá a los argumentos que versen sobre el fondo de la controversia.

Lo que puede estimarse como una transgresión a lo dispuesto en el Artículo 50, primer párrafo de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el que se encuentran contenidos los principios de congruencia y exhaustividad de las sentencias en materia fiscal, pues este último impone la obligación de exa-minar todos y cada uno de los puntos controvertidos, iniciando por aquellos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, y después los que se refieran a la omisión de requisitos formales o vicios del procedimiento y de la resolución que en este se dicte, en su caso, además que este Tribunal a fin de no vulnerar los principios de exacta aplicación de la ley, exhaustividad y rapidez previstos en los Artículos 14 y 17 constitucionales, está obligado a determinar con cuál o cuáles de aquellos concep-tos de impugnación, la parte demandante obtendría mayores beneficios.

Si bien es cierto que el juicio fiscal de Resolución Exclusiva de Fondo es op-tativo para el actor y la finalidad que persigue es precisamente que solo se analicen aspectos de fondo de las resoluciones que emitan las autoridades fiscales, ello no debe implicar que se deje de observar el principio exhaustividad previsto en el Artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Lo anterior también implicaría que este Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dicte resoluciones reconociendo la legalidad de resoluciones admi-nistrativas, obviando violaciones de forma o de procedimiento, que sí se plantearon por los particulares, pero en atención a lo previsto en el Artículo 58-19 fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no fueron analizadas, lo que evidentemente es una violación al principio de congruencia, conforme al cual, la controversia debe resolverse atento a lo planteado por las partes respecto de la reso-lución, la demanda y la contestación, sin omitir nada, ni añadir cuestiones no hechas valer por los que controvierten.


3. Requisitos de la demanda

El Artículo 58-18 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece como requisitos adicionales para la presentación de la demanda, la mani-festación expresa de que se opta por promover el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, la descripción de la controversia de fondo y la propuesta de señalamiento de litis, así como el origen de la controversia.

Los conceptos de impugnación que se hagan valer en la demanda únicamente deberán relacionarse con el fondo del asunto. Sin que obste para ello que la reso-lución que se controvierta esté motivada en el incumplimiento, total o parcial, de requisitos exclusivamente formales o de procedimiento establecidos en las disposi-ciones jurídicas aplicables; siempre que el demandante acredite que no se produjo omisión en el pago de contribuciones7.

Por cuanto hace a las pruebas, otro requisito de la demanda es que se adjunte el dictamen pericial que en su caso se ofrezca en la demanda, ampliación o en la contesta-ción, esto es, la prueba pericial se desahoga con la exhibición del dictamen correspon-diente, supuesto que no se actualiza en el juicio Tradicional o Sumario, lo que por una parte dota al juicio de mayor celeridad.

Pero a su vez, limita el derecho de los particulares para que el perito tenga a su alcance la documentación que obra en el expediente administrativo abierto en el procedimiento fiscalizador, ya que este solo podría exhibirlo la autoridad en la contestación correspondiente, siendo que la oportunidad para el ofrecimiento de una prueba pericial de hechos conocidos por el actor, sería al momento de presentar la demanda.

4. Suspensión Como aspecto atractivo para que los demandantes opten por el Juicio de Resolu-ción Exclusiva de Fondo, la Ley prevé de manera novedosa que, con la sola ad-7 Osornio Plata, Verónica L., “¿Cuáles son las características del nuevo juicio de resolución

exclusiva de fondo?”. Derecho en Acción. Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C., 13 de enero de 2017, http://derechoenaccion.cide.edu/cuales-son-las-caracteristicas-del-nuevo-juicio-de-resolucion-exclusiva-de-fondo/, p. 2.


misión de la demanda, se suspenda de plano la ejecución del acto impugnado sin necesidad de que se garantice el interés fiscal, lo que depara un gran beneficio al actor, puesto que el Artículo 141 del Código Fiscal de la Federación, establece como for-mas de garantías del interés fiscal las siguientes:

I. Depósito en dinero, carta de crédito u otras formas de garantía financiera equivalentes que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mediante reglas de carácter general que se efectúen en las cuentas de ga-rantía del interés fiscal a que se refiere el artículo 141-A de este Código.

II. Prenda o hipoteca.III. Fianza otorgada por institución autorizada, la que no gozará de los bene-

ficios de orden y excusión.IV. Para los efectos fiscales, en el caso de que la póliza de fianza se exhiba

en documento digital, deberá contener la firma electrónica avanzada o el sello digital de la afianzadora.

V. Obligación solidaria asumida por tercero que compruebe su idoneidad y solvencia.

VI. Embargo en la vía administrativa.VII. Títulos valor o cartera de créditos del propio contribuyente, en caso de

que se demuestre la imposibilidad de garantizar la totalidad del crédito mediante cualquiera de las fracciones anteriores, los cuales se aceptarán al valor que discrecionalmente fije la Secretaría de Hacienda y Crédito Público8.

Además de que la garantía debe comprender, las contribuciones adeudadas actualizadas, los accesorios causados, así como los que se causen en los doce meses siguientes a su otorgamiento, provocando un detrimento en el patrimonio econó-mico del contribuyente.

8 Código Fiscal de la Federación, Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_160517.pdf.


Por ello, el hecho de que en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, se suspenda de plano la ejecución del acto impugnado, el cual debe ascender a doscientas veces la unidad de medida y actualización, elevada al año, vigente al momento de emisión de la resolución combatida, que para el año 2017 es la canti-dad de $5’510,770.00 (cinco millones quinientos diez mil setecientos setenta pesos 00/100 M.N.), resulta sumamente proteccionista a los intereses de los enjuiciantes, ya que estos quedarían exentos de ofrecer una garantía demasiado cuantiosa que puede llegar a perjudicar su estabilidad económica y por otra parte quedarían pro-tegidos de los actos del procedimiento administrativo de ejecución, hasta en tanto se emita el fallo correspondiente.

No obstante a ello, se considera que este beneficio debería extenderse hasta que la sentencia cause ejecutoria ya que únicamente se limita al dictado del fallo definitivo.

5. Desechamiento de la demanda y recurso de reclamaciónSi el Magistrado Instructor determina desechar la demanda, el enjuiciante podrá interponer recurso de reclamación dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo de desechamiento, dando vista a su contra-parte para que en el término de cinco días exprese lo que a su derecho convenga, a efecto de que la Sala, sin más trámite, lo resuelva dentro de un plazo de cinco días; es decir, se prevé el mismo beneficio que en el Juicio Ordinario, al resolver la Sala si la determinación del Magistrado Instructor se encuentra ajustada a derecho.

6. Ampliación de la demandaAcorde a lo dispuesto por el Artículo 58-21 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, procederá la ampliación de la demanda cuando se actualice la hipótesis normativa prevista en el Artículo 17, fracción IV, de la propia Ley Federal adjetiva, esto es, en caso de que con motivo de la contestación, se intro-duzcan cuestiones que, sin cambiar los fundamentos de Derecho de la resolución impugnada, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda. Por tanto, al li-


mitar los supuestos en los que proceda ampliar la demanda, se cumple plenamente el derecho a una tutela judicial efectiva.

Cabe indicar que al igual que en la demanda el actor debe señalar cuál es su propuesta de litis y en la contestación respectiva la autoridad debe precisar si coin-cide o no, y en su caso, cuál es su propuesta.

7. Audiencia de fijación de litis

El Artículo 58-22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece una audiencia de fijación de litis, con lo que se incorpora al Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, el principio de oralidad, consagrado en el Artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que prevé:

Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servi-cio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales9.

El precepto transcrito establece que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales u órganos materialmente jurisdiccionales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, los cuales deben emitir sus resoluciones de manera pronta, completa, imparcial y gratuita.

Atributos que explica la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 192/2007, cuyo rubro y texto son los siguientes:

ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA

9 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_240217.pdf.


INDIVIDUAL RELATIVA. A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La garantía individual de acceso a la impartición de jus-ticia consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su im-partición de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los tér-minos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes; 2. De justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesa-rio, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a derecho, y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y, 4. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público. Ahora bien, si la citada ga-rantía constitucional está encaminada a asegurar que las autoridades encarga-das de aplicarla lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, independientemente de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales10.

10 Tesis 2a./J. 192/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, octubre de 2007, p. 209.


Los principios que integran el derecho fundamental de acceso a la imparti-ción de justicia, a cuya observancia están obligados tribunales y órganos material-mente jurisdiccionales son de justicia:

Pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de im-partirla de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes.

Completa, relativo a que la autoridad que conoce del asunto emita pronun-ciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y que garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado.

Imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a dere-cho, y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y, gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no co-brarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.

Acorde con el Artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda persona tiene el derecho a hacer valer sus legíti-mos intereses a través de la tutela judicial efectiva sujeta a los principios de justicia pronta, completa, imparcial y gratuita; lo que significa que el sistema judicial debe conducirse por cauces que permitan la fluidez procesal.

Por ello, el Artículo 58-22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, incorpora a la oralidad como una primordial herramienta o meca-nismo procesal.

La oralidad se consagra como un principio constitucional, puesto que a tra-vés de ella se procura alcanzar el máximo valor del Derecho, la justicia, que debe ser impartida de manera pronta y completa, garantizada a través de las audiencias orales contradictorias en las que los contendientes ejercen a plenitud el derecho de


acción y excepción, y el juzgador se forma criterio a través de la inmediación para resolver con celeridad; es decir, la oralidad es un principio, dado su valor jurídico, y no una mera regla que regula un trámite.

Por ello, la oralidad es un principio mandatorio que debe cumplirse, porque no puede conceptualizarse como una simple regla o trámite que podría ser cambia-do; ya que la finalidad constitucional es que los procesos en todas las materias se sustancien oralmente a fin de alcanzar el valor de una justicia pronta y completa.

En definitiva la oralidad, se estatuye en un principio con un triple carácter: 1) facilitador de las actuaciones procesales; 2) integrador de los otros principios procesales; y, 3) optimizador de los postulados del sistema procesal garantista, que se correlacionan y reflejan en las audiencias públicas orales y contradictorias.

De esa manera, al establecer el Artículo 58-22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, una audiencia de fijación de litis, que llevará a cabo el Magistrado Instructor del juicio con la presencia de los contendien-tes, permite el acercamiento del juzgador a los motivos estrictamente sustanciales de la argumentación de los contrincantes, así como el conocimiento directo de quien tiene esa potestad frente a lo sostenido por cada parte; lo que mejorará la orientación para resolver el fondo de la controversia.

8. Audiencia privadaEl Artículo 58-23 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece en caso de que durante la tramitación del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, alguna de las partes solicite una audiencia privada con el Magistrado Instructor o con alguno de los Magistrados de la Sala Especializada, esta deberá celebrarse invariablemente con la presencia de su contraparte; con lo que se cum-ple con uno de los principios contenidos en el derecho fundamental de acceso a la impartición de justicia, referente a la imparcialidad, que se basa en decisiones tomadas con objetividad, lo que significa que el juzgador debe emitir una resolu-ción apegada a derecho, sin dejarse influir por prejuicios o intereses que lo lleven a tratar de beneficiar a una de las partes.


Sería conveniente extender dicha regulación a audiencias privadas con el secretario proyectista, a efecto de evitar que alguna de las partes pretenda obtener una ventaja procesal frente a dicho funcionario sin la presencia de su contraparte11.

9. Pruebas Al establecer el Artículo 58-24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Ad-ministrativo, que en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, las partes ofrecerán las pruebas que hayan sido aportadas durante el procedimiento de comprobación del que derive el acto impugnado, en el procedimiento de acuerdos conclusivos pre-visto en el Código Fiscal de la Federación o en el recurso administrativo; los Magis-trados integrantes de las Salas Especializadas, adquirirán la convicción de la litis planteada acorde con los criterios sostenidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como resulta ser la jurisprudencia 2a./J. 73/2013 (10a.), del tenor siguiente:

JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA QUE LO RIGE, NO IMPLICA PARA EL ACTOR UNA NUEVA OPORTUNIDAD DE OFRECER LAS PRUEBAS QUE, CONFORME A LA LEY, DEBIÓ EXHIBIR EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN O EN EL RE-CURSO ADMINISTRATIVO PROCEDENTE, ESTANDO EN POSIBILIDAD LEGAL DE HACERLO [MODIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 69/2001 (*)]. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción modifica la jurisprudencia referida, al considerar que el principio de litis abierta derivado del artículo 1º. de la Ley Federal de Procedimiento Conten-cioso Administrativo cobra aplicación únicamente cuando la resolución dic-tada en un procedimiento administrativo se impugna a través del recurso administrativo procedente, antes de acudir ante el Tribunal Federal de Jus-ticia Fiscal y Administrativa, y se traduce en la posibilidad para el actor de formular conceptos de impugnación no expresados en el recurso, pero tal prerrogativa no implica la oportunidad de exhibir en juicio los medios de

11 Chevez, Ruiz, Zamarripa y Cía. S.C., “Procedimientos de resolución exclusiva de fondo- Reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación”, Tópicos legal, número 1, año XXXVI-2017, 27 de enero de 2017, p. 8, http://www.chevez.com/upload/files/TopicoCLEGAL2017-1.pdf.


prueba que, conforme a la ley, debió presentar en el procedimiento adminis-trativo de origen o en el recurso administrativo respectivo para desvirtuar los hechos u omisiones advertidos por la autoridad administrativa, estando en posibilidad legal de hacerlo. De haber sido esa la intención del legislador, así lo habría señalado expresamente, como lo hizo tratándose del recurso de revocación previsto en el Código Fiscal de la Federación en el que, por ex-cepción, se concede al contribuyente el derecho de ofrecer las pruebas que por cualquier motivo no exhibió ante la autoridad fiscalizadora, para pro-curar la solución de las controversias fiscales en sede administrativa con la mayor celeridad posible y evitar su impugnación en sede jurisdiccional, esto porque la autoridad administrativa puede ejercer cualquiera de las acciones inherentes a sus facultades de comprobación y supervisión, como lo es, entre otras, solicitar información a terceros para compulsarla con la proporcionada por el recurrente o revisar los dictámenes emitidos por los contadores públi-cos autorizados, lo que supone contar con la competencia legal necesaria y los elementos humanos y materiales que son propios de la administración pública. Por tanto, tal prerrogativa no puede entenderse extendida al juicio contencioso administrativo, pues no sería jurídicamente válido declarar la nulidad de la resolución impugnada con base en el análisis de pruebas que el particular no presentó en el procedimiento de origen o en el recurso ad-ministrativo, estando obligado a ello y en posibilidad legal de hacerlo, como lo prescribe el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al indicar que los gobernados deben conservar la documentación indispensable para demostrar el cumplimiento de las disposiciones fiscales y exhibirla cuando sea requerida por la autoridad administrativa en ejercicio de sus facultades de comprobación. Estimar lo contrario significaría sostener que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa puede sustituirse en las facultades propias de la autoridad fiscal y declarar la nulidad de sus actos por causas atribuibles al particular12.

12 Tesis 2a./J. 73/2013 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, t. I, julio de 2013, p. 917.


Se advierte que la Segunda Sala de nuestro máximo órgano judicial, deter-minó que no sería jurídicamente válido declarar la nulidad de la resolución im-pugnada con base en el análisis de pruebas que el particular no presentó en el procedimiento de origen o en el recurso administrativo, estando obligado a ello y en posibilidad legal de hacerlo, como lo prescribe el Artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por otra parte como aspecto novedoso, el dictamen pericial se deberá adjuntar al escrito inicial de demanda, a la ampliación o a su contestación; de esa manera la instrucción del juicio tendrá una visión completa de los elementos aportados por los contendientes y los datos necesarios para alcanzar una conclusión más expedita.

Con la exhibición del dictamen pericial en la demanda y en su contestación, se reducen significativamente los tiempos para que el expediente quede instruido, cumpliéndose así, con uno de los principios contenidos en el derecho humano de acceso a la impartición de justicia, referente a la justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de impartirla, de resolver las contro-versias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes.

El Magistrado Instructor podrá valorar no solo la idoneidad y alcance de los dictámenes, sino también la idoneidad de los peritos que los emiten, pudiendo, para ello, citar a estos últimos a una audiencia especial a fin de que desahoguen de manera oral las dudas o cuestionamientos que el Magistrado pudiera tener13.

Para tal efecto, el Artículo 58-24 en comento, determina que los contendien-tes deberán ser notificados en un plazo mínimo de cinco días anteriores a la fecha señalada para la audiencia, a fin de ampliar el cuestionario respecto del cual se rindió el dictamen, así como para formular repreguntas al perito.

13 Chevez, Ruiz, Zamarripa y Cía. S.C., “Procedimientos de Resolución Exclusiva de Fondo -Reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación”, Tópicos legal, año XXXVI-2017, número 1, 27 de enero de 2017, p. 9, http://www.chevez.com/upload/files/TopicoCLEGAL2017-1.pdf.


En caso de que el Magistrado Instructor considere que los dictámenes pe-riciales rendidos por las partes no le proporcionan plena convicción, procederá a designar un perito tercero.

Los dictámenes serán valorados en atención a la litis fijada, en la audiencia especial respectiva, las razones técnicas referentes a la especialidad de los peritos y al prudente arbitrio del juzgador.

10. Cierre de instrucción

Una vez celebrada la audiencia de fijación de litis, desahogadas las pruebas y for-mulados los alegatos, quedará cerrada la instrucción sin la necesidad de una de-claratoria expresa, por lo que a partir del día siguiente empezarán a computarse los plazos para la formulación del proyecto y el dictado de la sentencia, acorde a lo dispuesto por el Artículo 49 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Aunado a lo anterior, se estima que la redacción del Artículo 58-26 de la Ley en comento, contiene una contradicción en la parte en que señala que quedará cerra-da la instrucción sin necesidad de una declaratoria expresa. Cuando en el sexto párrafo del Artículo 58-22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrati-vo, el legislador es preciso al obligar al Magistrado Instructor a notificar a las par-tes el acuerdo de cierre de instrucción, al disponer: “Una vez celebrada la audiencia de fijación de litis, el Magistrado Instructor notificara a las partes el acuerdo a que se refiere el artículo 47 de esta ley, salvo en los casos establecidos en el párrafo anterior”, excepcionan-do exclusivamente al cumplimiento de este requisito los juicios que sean atraídos por la Sala Superior.

11. Causales de nulidad

Por la naturaleza del juicio, en el Artículo 58-27 de la Ley Federal de Procedimien-to Contencioso Administrativo, el legislador excluyó las relacionadas con vicios formales, limitándose a señalar como causales de nulidad las relativas al fondo del asunto, específicamente cuando los hechos u omisiones que dieron origen a la con-


troversia no se produjeron o fueron apreciados de forma indebida, o bien porque las normas invocadas fueron incorrectamente interpretadas o mal aplicadas en la resolución impugnada.

Sin embargo, llama la atención la establecida en la fracción IV, del Artículo 58-27 de la Ley en comento, en la que se estatuye que se declarara la nulidad de la resolución impugnada cuando: “Los efectos atribuidos por la autoridad emisora al incumplimiento total, parcial o extemporáneo, de requisitos formales o de procedimiento a cargo del contribuyente resulten excesivos o desproporcionados por no haberse produci-do las hipótesis de causación de las contribuciones determinadas”, debido a que no se trata del típico requisito de forma, sino más bien tal como lo ha determinado la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, consiste en la posibilidad de que la omisión en el cumplimiento por parte del contribuyente de algunos requisitos dispuestos en la norma legal pueda ser superada por la Sala fiscal a través de un juicio de ponderación cuando no se actualizaron las hipótesis de causación de las contribuciones por parte del contribuyente actor14.

12. Efectos de la sentencia En relación con el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, los sentidos de la sen-tencia que ponga fin a este, se encuentran contenidos en el Artículo 58-28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el cual dispone:

Artículo 58-28. La sentencia definitiva podrá: I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.

II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada. III. En los casos en que la sentencia implique una modificación a la cuantía de

la resolución administrativa impugnada, la Sala Regional Especializada competente deberá precisar, el monto, el alcance y los términos de la misma para su cumplimiento.

14 Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo (JREF), Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, p. 15, http://www.prodecon.gob.mx/index.php/home/hb/presentaciones-y-estudios-tecnicos/difundiendo-cultura-contributiva-conoce-el-nuevo-juicio-fiscal-de-fondo.


Tratándose de sanciones, cuando dicho Tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el importe de la sanción apre-ciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma.

IV. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además: a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al

cumplimiento de la obligación correlativa. b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados. c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter ge-

neral, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hu-biese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.

d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente pú-blico federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.Las Salas Regionales Especializadas en materia del juicio de resolu-ción exclusiva de fondo podrán apartarse de los precedentes estableci-dos por el Pleno o las Secciones, siempre que en la sentencia expresen las razones por las que se apartan de los mismos, debiendo enviar al Presidente del Tribunal copia de la sentencia15.

El contenido de la fracción IV, inciso d), del artículo transcrito, en el que se establece que se deberá declarar la nulidad de la resolución impugnada y además, reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servi-dores públicos, lleva implícito el análisis y pronunciamiento respecto a la conducta 15 Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, Cámara de Diputados H. Congreso de la

Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf.


activa u omisiva desplegada por los servidores públicos que participaron en el pro-cedimiento del que deriva la resolución impugnada, así como en el dictado de esta, lo cual rebasa la finalidad para la que fue creado el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, por lo que en todo caso, la Ley Orgánica de este Tribunal deberá in-cluir como parte de la competencia de las Salas Especializadas en la Resolución de Juicios Exclusivos de Fondo la precisada con antelación.

En correlación con lo anterior, se precisa que en tratándose del pago de una indemnización al particular por falta grave, en el Artículo 6° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se prevén como tales las consistentes en que, al contestar la autoridad la demanda no se allane cuando: a) la resolución impugnada se anule por ausencia de fundamentación o motivación en cuanto al fondo o a la competencia, b) la resolución impugnada sea contraria al contenido de una jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y c) se anule con fundamento en el Artículo 51 fracción V, de la Ley en cuestión.

Por lo tanto, a fin de que no exista contradicción o ambigüedad entre lo plas-mado en el Artículo 6° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Admi-nistrativo y lo plasmado en la fracción IV, inciso b), del artículo que se analiza, se considera que en esta última fracción, en lugar de hacer mención al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos, se debe precisar que el pago de una indemnización al particular corresponde cuando la autoridad demandada incurra en una falta grave de las previstas en el Artículo 6° en comento.

13. Recurso de revisión

Con base en el principio de igualdad de partes, en contra de las sentencias dictadas en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, cuando no favorezca a la autoridad, esta podrá interponer el recurso de revisión previsto en el Artículo 63 de la Ley Fe-deral de Procedimiento Contencioso Administrativo y el enjuiciante puede hacer valer el juicio de amparo.


14. Facultad de atracciónPara el ejercicio de la facultad de atracción como aspecto novedoso la petición solo podrá ser formulada por las partes en el juicio o por los Magistrados de la Sección de la Sala Superior competente y, en caso de que se haya acordado procedente la atrac-ción del juicio, el Magistrado Instructor reservará la celebración de la audiencia de fijación de litis, para que se lleve a cabo ante el Magistrado Ponente que corresponda.

15. Salas EspecializadasLas disposiciones transitorias de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, relativas al Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2017, determinan que la Junta de Gobierno y Administración del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a más tardar el 30 de junio de 2017, adscribirá tres Salas Regionales Especializadas en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, que podrá ser promovido a partir del día hábil siguiente a aquel en que inicien sus funciones.

De igual forma se prevé que la accionante de algún juicio de los que se encuen-tren en trámite al momento de la entrada en vigor del citado Decreto, que cumpla con los requisitos de procedencia señalados en el Artículo 58-17 de la Ley en comento, tendrá la opción de solicitar ante el Magistrado Instructor que el juicio que promovió se remita a las Salas Regionales Especializadas en Materia de Resolución Exclusiva de Fondo, siempre y cuando no se haya cerrado la instrucción y lo solicite en el plazo de diez días hábiles contados a partir de la fecha del inicio de funciones de cualquiera de esas Salas.


III. CONCLUSIONESEl Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo que ha surgido con motivo del Decre-to por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2017, resulta ser un gran avance en el sistema de impartición de justicia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, debido a que este nuevo juicio que se suma al Tradicional, Suma-rio y en Línea, se sustanciará por Salas Especializadas integradas por Magistrados con la mayor experiencia en materia fiscal en beneficio de los particulares, ya que su principal objetivo es otorgar justicia completa y expedita al analizar únicamente aspectos de fondo en las determinaciones de las autoridades del ramo, apartándo-se del análisis de cuestiones formales y sustentándose en el principio de oralidad mediante el establecimiento de audiencias de fijación de litis, privadas y especiales, garantizando así el derecho de los contendientes para controvertir los argumentos que pudiera alegar su contraparte dentro de la tramitación del juicio. Lo que sin duda trae consigo una mayor celeridad en su instrucción y por ende, en el dictado del fallo definitivo, ya que se eliminan trámites y plazos procesales que podrían hacer más dilatoria su instrucción, con el fin de obtener mayores beneficios para los justiciables que deseen agotarlo.

Por ello, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa tendrá como nuevo reto desentrañar aquellas cuestiones novedosas que imperan en el Juicio de Reso-lución Exclusiva de Fondo y de las cuales han surgido diversas dudas y críticas al respecto. Lo que sin duda se irá logrando a partir de que inicien sus funcio-nes las Salas Regionales Especializadas de referencia, cuya práctica dote al órgano jurisdiccional de mayor experiencia para enfrentar los nuevos desafíos que los cam-bios sociales y económicos exigen a nuestros sistemas de impartición de justicia, como órganos garantes de justicia pronta y expedita.


IV. FUENTES DE INFORMACIÓN

Chevez, Ruiz, Zamarripa y Cía. S.C., “Procedimientos de resolución exclusiva de fondo-Reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación”, Tópicos legal, número 1, año XXXVI-2017, 27 de enero de 2017, p. 8, http://www.chevez.com/upload/files/TopicoCLEGAL2017-1.pdf.

Código Fiscal de la Federación, Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_160517.pdf.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados H. Con-greso de la Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_240217.pdf.

COUTURE, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, De Palma, 1981, p. 199.

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Pro-cedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, Diario Oficial de la Federación, 27 de enero de 2017, http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5470083&fecha=27/01/2017

Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia; y de Estudios Legislativos, de la minuta con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas dispo-siciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación, p. 3, http://www.senado.gob.mx/sgsp/gace-ta/63/2/2016-12-15-1/assets/documentos/Dic_Ley_Fed_Procd_Conten_Admin.pdf.

Enciclopedia Jurídica, http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/principio-de-celeridad/principio-de-celeridad.htm.

Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo (JREF), Procuraduría de la Defensa del Contribu-yente, p. 15, http://www.prodecon.gob.mx/index.php/home/hb/presentaciones-y-es-tudios-tecnicos/difundiendo-cultura-contributiva-conoce-el-nuevo-juicio-fiscal-de-fondo.

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf.


“Nuevos procedimientos de resolución exclusiva de fondo”, Ey Tax Flash, http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-nuevos-procedimientos-resolucion-ex-clusiva-fondo/$FILE/ey-nuevos-procedimientos-resolucion-exclusiva-fondo.pdf.

OSORNIO Plata, Verónica L., “¿Cuáles son las características del nuevo juicio de resolución exclusiva de fondo?”, Derecho en acción, Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C., p. 2, http://derechoenaccion.cide.edu/cuales-son-las-caracteristicas-del-nuevo-juicio-de-resolucion-exclusiva-de-fondo/.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, octubre de 2007, p. 209.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, t. I, julio de 2013, p. 917.

Juan Carlos Roa Jacobo

Aspectos relevantes sobre la oralidad en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo: audiencia de fijación de litis y comunicaciones ex parte

393Aspectos relevantes sobre la oralidad en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo: audiencia de fijación de litis y comunicaciones

ex parte

Aspectos relevantes sobre la oralidad en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo: audiencia de fijación de litis y comunicaciones ex parte

Juan Carlos ROA JACOBO1

SUMARIOI. Introducción. II. Generalidades del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo. III. La oralidad en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo. IV. Reflexiones en torno a la audiencia de fijación de litis y comunicaciones ex parte. V. Conclusiones. VI. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

En los últimos meses, el juicio contencioso administrativo ha sido objeto de di-versas modificaciones, entre las que destaca el establecimiento del Juicio de Re-

solución Exclusiva de Fondo, que ha sido señalado por diversos actores como un cambio sustancial, tanto porque introduce aspectos nunca antes vistos en la mate-ria –como sucede con audiencias que atienden a un principio de oralidad–, y por-que presenta la oportunidad para las partes de obtener una solución ágil, atinente, justamente al fondo de la controversia planteada.

A través de dicho procedimiento, las partes podrán impugnar las determina-ciones de las autoridades fiscales, pero desde los aspectos propiamente sustantivos de la materia tributaria –lo que también incluye planteamientos relativos a requi-

1 Magistrado de la Sala Especializada en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo y Sala Auxiliar Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y catedrático del Instituto Tecnológico Autónomo de México.

394 Juan Carlos Roa Jacobo

sitos formales, pero únicamente si estos tienen trascendencia sobre los aspectos de fondo–, lo que implica un nuevo tipo de demanda, honestamente, una novedosa y fresca aproximación al litigio fiscal, pues los tradicionales conceptos encaminados a demostrar vicios formales en los procedimientos cederán su lugar a planteamien-tos más vinculados con la obligación fiscal, su causación, el análisis de los hechos acaecidos en la realidad, la valoración de la manifestación del hecho imponible, así como la determinación líquida de la deuda tributaria.

Desde luego, pueden hacerse reflexiones sobre los efectos que este juicio podría tener: si su tramitación dará pie a la convalidación de actuaciones ilegales; si le es lícito al legislador establecer una opción que provoque que el gobernado renuncie a reclamos determinados; si la estrategia de un litigio se ve favorable-mente impactada por el hecho de renunciar al planteamiento de agravio relativos a cuestiones procedimentales; etcétera. No son estas el propósito del presente ensayo.

Por el contrario, a través del presente trabajo, se pretende acudir brevemente a la regulación del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, explicando algunos de los pormenores relevantes; después, se hará énfasis en las audiencias que se han incorporado en la normatividad aplicable, a fin de describir la nueva interacción que surgiría entre juzgadores y partes, a partir de la introducción de un principio de oralidad en el juicio contencioso administrativo.

Posteriormente, se realizarán algunas breves disertaciones sobre los aspectos positivos que introduce la audiencia de fijación de litis en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, así como sobre los retos que representa para juzgadores y li-tigantes. Finalmente, atendiendo a un contexto nacional e internacional, cada vez más crítico de la práctica procedimental que usualmente se conoce como el “ale-gato de oreja”, se pretende apuntar cómo es que la referida audiencia se presenta como un paso en la dirección correcta, para favorecer la igualdad entre las partes, sin dejar de atender la necesidad de que estas puedan tener un acercamiento legíti-mo con el juzgador para exponer los aspectos relevantes de sus casos.


ex parte

II. GENERALIDADES DEL JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO

El 27 de enero de 2017 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Pro-cedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación”, que se refiere al establecimiento de dos figuras jurídicas, a saber: el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, regulado en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y el recurso de revocación exclusivo de fondo, prevenido en el Código Fiscal de la Federación.

Dicho Decreto tiene su origen en dos iniciativas: la primera, del Ejecutivo Federal, a través de la cual se formuló la propuesta correspondiente al juicio con-tencioso administrativo; y la segunda, de los diputados Candelario Pérez Alvarado (del Partido de la Revolución Democrática) y Jorge Estefan Chidiac (del grupo par-lamentario del Partido Revolucionario Institucional), que, a partir de la propuesta del Ejecutivo, buscó extender el procedimiento propuesto a la instancia adminis-trativa, a través del recurso de revocación exclusivo de fondo.

Si bien ambas instancias coinciden en diversos aspectos y su propósito es semejante, en el presente ensayo –tal y como se apuntaba desde el apartado intro-ductorio– se atenderá exclusivamente lo relativo a las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por considerar son las que en mayor medida favorecen la reflexión en torno a algunos aspectos novedosos que se intro-ducen para esta modalidad del juicio contencioso administrativo.

Habiendo puntualizado la aclaración anterior, se retoma la exposición de la iniciativa del Ejecutivo Federal, a través de la cual se señaló que la misma se encon-traba alineada con el propósito de reformar el marco constitucional en materia de lo que se ha denominado como “justicia cotidiana”, con el propósito de enfatizar que, al resolver controversias, las autoridades deben privilegiar la resolución de fondo, por encima de los aspectos formales.


Al respecto, el Ejecutivo Federal sostiene que “la costumbre procesalista que caracteriza la defensa legal en nuestro sistema judicial”, así como la incor-poración de “formalismos procesales”, han tenido como consecuencia la emisión de pronunciamientos que se ocupan primeramente de cuestiones formales, lo que provoca que las controversias tengan que estar sujetas a diversos tipos de procedimientos, en lugar de uno solo, reparándose los vicios formales uno a la vez, lo que complica la obtención de una solución definitiva sobre el fondo de las cuestiones en disputa.

A partir de esta situación, se propuso el establecimiento de un procedimien-to, optativo para el gobernado, sustentado en los principios de celeridad, oralidad, resolución sustantiva y proporcionalidad, en el que únicamente podrán plantearse cuestiones atinentes al fondo de las determinaciones de las autoridades fiscales.

De esta manera, se propuso reformar los Artículos 1-A, fracción XII, así como adicionar una fracción XVIII al mismo precepto; 48, fracción II, inciso a), con un segundo párrafo; y el Título II, con el Capítulo XII, denominado “Del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo”, que comprende los Artículos 58-16; 58-17; 58-18; 58-19; 58-20; 58-21; 58-22; 58-23; 58-24; 58-25; 58-26; 58-27, 58-28 y 58-29, todo ello desde luego en relación con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Admi-nistrativo, de los cuales podemos destacar las siguientes características:

a) Se tramitará a petición del actor y se le aplicarán las disposiciones que regulan al juicio contencioso administrativo federal.

b) Únicamente versará sobre la impugnación de resoluciones definitivas emitidas por autoridades fiscales, con motivo de:

• El requerimiento a los contribuyentes o responsables solidarios para que exhiban en su domicilio o establecimientos, la contabilidad, así como proporcionar los datos o documentos que se les requieran a efec-to de llevar a cabo su revisión, es decir, determinaciones que deriven de las denominadas “revisiones de gabinete”;


ex parte

• La práctica de visitas a los contribuyentes o responsables solidarios, relacionados con ellos, en las que se revisen su contabilidad, bienes y mercancías;

• La práctica de revisiones electrónicas a los contribuyentes o responsa-bles solidarios sobre uno o más rubros, o conceptos específicos de una o varias contribuciones.

c) Para efectos del juicio que se comenta, la legislación establece que se en-tenderá que los conceptos de impugnación aluden al fondo de la controversia, cuando se refieran al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de las obligaciones revisadas, pretendiendo controvertir alguno de los siguientes supuestos:

• Los hechos u omisiones calificados en la resolución impugnada como constitutivos de incumplimiento de las obligaciones revisadas;

• La aplicación o interpretación de las normas involucradas;• Los efectos que haya atribuido la autoridad emisora al incumplimiento

total o parcial de requisitos formales o de procedimiento que impacten o trasciendan al fondo de la controversia;

• La valoración o falta de apreciación de las pruebas relacionadas con los supuestos mencionados anteriormente.

d) Podrá tramitarse si la cuantía del asunto es mayor a 200 veces el valor dia-rio de la Unidad de Medida y Actualización, elevada al año, vigente al momento de la emisión de la resolución combatida.

e) No será procedente cuando se haya interpuesto recurso administrativo en contra de las resoluciones referidas y dicho medio de defensa haya sido desecha-do, sobreseído o se tenga por no presentado, lo que resulta lógico, pues entonces la materia del juicio no sería de fondo, sino sobre cuestiones formales relativas a la procedencia del recurso de revocación.


f) Asimismo, el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo resulta improce-dente cuando la demanda se promueva en términos de lo establecido en el Artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo2.

g) En ningún caso podrá tramitarse a través del juicio en la vía Tradicional, Sumaria o en Línea, y no podrá cambiarse la opción de trámite una vez que el de-mandante la haya elegido.

El Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo se substanciará ante Salas Regio-nales Especializadas en esa materia. En los casos apuntados, será el Magistrado Instructor quien determinará la procedencia del juicio, considerando si se actua-lizan los supuestos correspondientes, y valorando si se cumple con los requisitos establecidos en el Artículo 58-18 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo3. Entre dichos requisitos, para efectos del presente, conviene desta-car el señalado en la fracción II del aludido numeral, que se refiere a “la expresión breve y concreta de la controversia de fondo que se plantea, así como el señala-miento expreso de cuál es la propuesta de litis”.2 El aludido Artículo 16 regula los casos en los que se alega que la resolución administrativa no

fue notificada o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de las impugnables en el juicio contencioso administrativo federal.

3 El aludido numeral establece lo que a continuación se transcribe: Artículo 58-18. La demanda deberá contener, adicional a lo señalado en el artículo 14 de esta

Ley, lo siguiente: I. La manifestación expresa de que se opta por el juicio de resolución exclusiva de fondo. II. La expresión breve y concreta de la controversia de fondo que se plantea, así como el señala-

miento expreso de cuál es la propuesta de litis. III. El señalamiento respecto del origen de la controversia, especificando si ésta deriva de: a) La forma en que se apreciaron los hechos u omisiones revisados; b) La interpretación o aplicación de las normas involucradas; c) Los efectos que se atribuyeron al incumplimiento total, parcial o extemporáneo, de los requi-

sitos formales o de procedimiento que impactan o trasciendan al fondo de la controversia, o d) Si cualquiera de los supuestos anteriores son coincidentes. IV). Los conceptos de impugnación que se hagan valer en cuanto al fondo del asunto. Se deberá adjuntar al escrito de demanda el documento que contenga el acto impugnado y

su constancia de notificación, así como las pruebas que se ofrezcan, relacionándolas expre-samente en su escrito de demanda con lo que se pretenda acreditar, incluyendo el dictamen pericial que, en su caso, se ofrezca.

Cuando se omita alguno de los requisitos señalados en el presente artículo, se requerirá al demandante para que lo subsane dentro del término de cinco días, apercibiéndolo que, de no hacerlo en tiempo, se desechará la demanda.


ex parte

Si el Magistrado Instructor advirtiera que coexisten conceptos de impugna-ción relativos al fondo, junto con conceptos relacionados con cuestiones de forma o de procedimiento, la Ley señala que estos últimos se tendrán por no formula-dos, de manera tal que únicamente se atenderá a los primeros. Si, en cambio, el Instructor apreciara que los conceptos planteados se refieren únicamente a cuestio-nes de forma o procedimiento, ésta será remitida a la Oficialía de Partes Común, a fin de que sea admitida como juicio en la vía Tradicional.

Una vez cerciorado el Instructor de que se cumple con los requisitos que se han venido señalando, admitirá la demanda, ordenando suspender de plano la eje-cución de la resolución impugnada, suspensión que surtirá efectos sin que el deman-dante garantice el respectivo interés fiscal, la cual subsistirá hasta en tanto se resuelva el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo.

El anterior es uno de los principales atractivos del juicio, pues permite a los particulares obtener la suspensión de la ejecución del acto impugnado, beneficio que únicamente se predicaba de la interposición del recurso de revocación, y que supone no solo una ventaja en términos de evitar la tramitología respectiva ante la autoridad ejecutora, sino también un considerable beneficio económico, sea en lo relativo al ahorro de gastos de ejecución, como al del costo de fianzas, sin siquiera hacer mención del hecho de evitar el riesgo de ver afectado el patrimonio por las gestiones de cobro que pueden llevar a cabo las autoridades fiscales.

En caso de que el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo resulte improce-dente, el instructor desechará la demanda interpuesta, contra lo cual procederá el recurso de reclamación previsto en el Artículo 59 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

En materia de pruebas, el Artículo 58-24 de dicho ordenamiento establece que serán admisibles únicamente las que hubieren sido ofrecidas y exhibidas en el procedimiento de comprobación del que derive el acto impugnado; en el procedi-miento de acuerdos conclusivos substanciado ante la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, en términos de lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación; o bien, en el recurso administrativo correspondiente.


En el procedimiento al que se hace alusión se establecen diversas audien-cias, atendiendo al principio de oralidad que señaló el Ejecutivo Federal en su pro-puesta, como son la audiencia de fijación de litis, la audiencia especial para que los peritos respondan dudas o cuestionamientos sobre sus dictámenes, así como audiencias privadas de las partes con el Magistrado Instructor o con alguno de los Magistrados de la Sala correspondiente. Dichas audiencias resultan de particular relevancia para el presente artículo, por lo que los pormenores de su diligencia y algunas reflexiones se desarrollan en un apartado posterior.

Finalmente, conviene destacar que, en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo son causales de nulidad, conforme al Artículo 58-27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, las siguientes:

• Si se aprecia que los hechos u omisiones que dieron origen a la controver-sia no se produjeron;

• Si los hechos u omisiones que dieron origen a la controversia fueron apre-ciados por la autoridad en forma indebida;

• Si las normas involucradas fueron incorrectamente interpretadas o mal aplicadas en el acto impugnado; o bien,

• Si los efectos atribuidos por la autoridad emisora al incumplimiento total, parcial o extemporáneo, de requisitos formales o de procedimiento a cargo del contribuyente resulten excesivos o desproporcionados por no haberse producido las hipótesis de causación de las contribuciones determinadas.

Previamente a concluir el presente apartado, que únicamente tenía el propósi-to de presentar algunas cuestiones generales sobre el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, conviene hacer alguna reflexión relacionada con la manera en la que el legislador ha delimitado la materia “de fondo” analizable en dicho procedimiento. Claramente, su intención fue la de acotar los pronunciamientos a cuestiones relacio-nadas con aspectos sustantivos tributarios, permitiendo el análisis de temas “forma-les” únicamente en la medida en la que trasciendan a cuestiones sustantivas.


ex parte

Así, resultará del mayor interés el análisis que se realice sobre la manera en la que las Salas Especializadas en Materia de Resolución Exclusiva de Fondo irán apre-ciando qué casos se refieren al fondo de las controversias y cuáles no, en qué supues-tos el incumplimiento de un requisito formal repercute sobre el fondo e, inclusive, la manera en la que se vaya discriminando sobre la trascendencia del cumplimiento o incumplimiento de algunos requisitos formales que puedan considerarse graves, en oposición a otros que pudieran ser considerados de menor relevancia.

Asimismo, otro problema que deberán atender estas Salas se refiere al hecho de que el análisis de algunas cuestiones que, conforme al texto legal, no serían propias del fondo de la controversia, podrán ser de estudio obligatorio para el Tribunal Federal de Justicia Administrativa –como sucede en el caso de la compe-tencia de la autoridad demandada–. No se trata de un problema menor, pues por más que la vía sea optativa, existen cuestiones de orden público sobre las cuales las partes no tienen disponible el derecho a renunciar, ni el Tribunal estaría justi-ficado para omitir su análisis, al menos a partir de los criterios existentes hoy en día. Desde luego, la práctica judicial, tanto del propio Tribunal Federal de Justicia Administrativa, como del Poder Judicial de la Federación, podrían arrojar nueva luz sobre estas cuestiones.

III. LA ORALIDAD EN EL JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO

Una vez dilucidado de manera general qué es y contra qué procede el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, corresponde ahora atender con mayor detalle lo relativo al desahogo de las etapas de dicho juicio, que se regirán por el principio de oralidad, esto es, la audiencia de fijación de litis, la audiencia especial para res-ponder cuestionamientos relacionados con los dictámenes rendidos por los peritos y la audiencia privada.1. Audiencia de fijación de litisEs una etapa procesal propia de la sustanciación del juicio regulada por el Artículo 58-22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en la cual


el Magistrado Instructor, dentro de los 20 días posteriores a recibir la contestación de demanda o, en su caso, la contestación a la ampliación de demanda, citará a las partes para la audiencia de fijación de litis, en la cual quedará fijada la controversia a resolver en el juicio planteado.

De conformidad con la iniciativa del Ejecutivo Federal, dicha audiencia per-mitirá el acercamiento del juzgador a los motivos estrictamente sustanciales de la argumentación de las partes, así como al conocimiento directo del juzgador frente a la verdad que cada una expone; lo que mejorará la orientación para resolver el fondo de la controversia.

En dicha audiencia, el Magistrado Instructor expondrá brevemente su apre-ciación de la materia sobre la que se centra la controversia planteada por las partes, quienes manifestarán lo que a su derecho convenga, ajustándose a lo señalado en la demanda, su ampliación o su contestación.

La legislación dispone que dicha audiencia deberá ser desahogada en todos los casos ante la presencia del Magistrado Instructor, quien podrá auxiliarse del secretario de acuerdos para que levante acta circunstanciada de la misma. Los de-más magistrados integrantes de la Sala desde luego podrán acudir a la diligencia –inclusive, se estima que ello resulta lo más deseable–.

Las partes podrán acudir personalmente o por conducto de sus autorizados legales. Al respecto, la Ley dispone que, cuando las partes hayan sido debidamente notificadas y alguna no acuda a la audiencia de fijación de litis, Esta se llevará a cabo con la que esté presente.

En este último supuesto –es decir, cuando alguna de las partes no acuda a la audiencia de fijación de litis–, la legislación dispone que se entenderá que esta consiente los términos en que la misma quedó fijada por el Magistrado Instructor, precluyendo además su derecho para formular cualquier alegato posterior en el juicio, ya sea en forma verbal o escrita.

En cuanto al desahogo de la audiencia, la legislación establece que quedará al prudente arbitrio del Magistrado Instructor, la regulación del tiempo que tengan


ex parte

las partes para exponer los motivos por los que estiman les asiste la razón, consi-derando estrictamente el principio de celeridad que rige esta vía.

En relación con lo anterior, debe apuntarse que el fraseo particular del Artículo 58-22 en este aspecto, parece referir, ya no tanto a una audiencia exclu-sivamente centrada en la fijación de la litis, sino que también parece introducir un aspecto de formulación de alegatos. Ello se desprende, no solo de la alusión a la posibilidad de que las partes intervengan en la audiencia exponiendo los motivos por los que consideren que les asiste la razón, sino al hecho de que la normatividad refiera que la no participación de alguna de las partes en la audien-cia tendría el efecto de hacer precluir su derecho a formular alegato posterior, inclusive por escrito.

Finalmente, se destaca que el sexto párrafo del Artículo 58-22 de la Ley dis-pone que, en el caso de que se haya acordado procedente la atracción del juicio por la Sala Superior, el Magistrado Instructor reservará la celebración de las actuacio-nes previstas en el Artículo 58-26 de la Ley –audiencia de fijación de litis, desaho-go de pruebas y formulación de alegatos–, para que estos se lleven a cabo ante el Magistrado Ponente que corresponda.

2. Audiencia de desahogo de la prueba pericialEn atención a lo dispuesto por el Artículo 58-25 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la prueba pericial se desahogará mediante la exhibi-ción del dictamen correspondiente. En relación con dicho documento, el Magistrado Instructor tiene disponible la posibilidad de citar a los peritos, a fin de que en una au-diencia especial, respondan las dudas o cuestionamientos que les sean formulados.

Al respecto, la Ley establece que las partes podrán acudir a dicha audiencia, te-niendo la posibilidad de ampliar el cuestionario respecto del cual se rindió el dictamen pericial, y podrán formular preguntas a los peritos. Para el desahogo de la prueba pe-ricial deberá adjuntarse al escrito de demanda, a la ampliación o a su contestación, el dictamen correspondiente; del estudio que se realice a los dictámenes, el Magistrado Instructor determinará si resulta necesario citar a los peritos a la audiencia especial para responder las dudas o cuestionamientos que el Instructor les formule.


3. Audiencia privadaDe conformidad con lo establecido en el Artículo 58-23 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, las partes podrán solicitar una au-diencia privada durante la sustanciación del procedimiento con el Magistrado Instructor o con alguno de los magistrados integrantes de la Sala. Esta audiencia, según dispone la Ley, “deberá celebrarse invariablemente con la presencia de [la] contraparte”.

En estos casos, la solicitud deberá hacerse del conocimiento de la contraria, para que acuda a manifestar lo que a su derecho convenga, precisando que, si alguna de las partes no acude, únicamente se efectuará con la parte que se encuentre presente.

IV. REFLEXIONES EN TORNO A LA AUDIENCIA DE FIJACIÓN DE LITIS Y COMUNICACIONES EX PARTE

1. La audiencia de fijación de litis como garante de un mejor conocimiento de la cuestión a dilucidarComo recién se apuntó, uno de los aspectos relevantes del nuevo Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, regulado por la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, es el establecimiento de una audiencia de fijación de litis, misma que desde la propuesta del Ejecutivo se encuentra encaminada a pro-vocar un acercamiento entre el juzgador y la controversia que se formula, lo que puede apreciarse no solo por el hecho mismo de adicionar dicha diligencia al trá-mite del juicio, sino también por el mandato legal de que esta se lleve a cabo, “sin excepción”, con la presencia del Magistrado Instructor.

Más allá del evidente atractivo que representa para las partes la posibilidad de que se suspenda la ejecución del acto impugnado sin necesidad de garantizar el interés fiscal, esta audiencia resulta particularmente atrayente para las partes en litigio, pues –en mayor medida a lo que sucede con el juicio contencioso admi-nistrativo “Tradicional”– se garantiza una auténtica posibilidad de ser escuchados por el juzgador, de intercambiar posturas, confrontar las propias con las de la con-


ex parte

traparte y, principalmente, provoca que el juzgador trascienda la conducción de la instrucción como un trámite y, previamente al momento en el que finalmente se comente el caso con el personal jurisdiccional o se presente un proyecto por parte del secretario correspondiente, adquiera una participación mucho más activa enca-minada a la decisión del asunto.

Como se señalaba, esto es un valor en sí mismo para las partes, pues la posibi-lidad de ser atendidos y escuchados ya no quedará sujeta al vaivén de una agenda ni a las condiciones particulares que se dan en los denominados “alegatos de oreja” o comunicaciones ex parte.

Sobre este tema, algunos investigadores han formulado posturas críticas so-bre la manera en la que se imparte justicia –sin referencias específicas al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, sino más bien dirigidas en general a la función jurisdiccional–, acusando el excesivo peso que tiene la labor de los secretarios pro-yectistas, frente a la decisión final que se llegue a adoptar.

Por ejemplo, Ana Laura Magaloni y Carlos Elizondo Mayer-Serra han acusa-do que –a su juicio– el denominado “alegato de oreja” permite que los jueces no tengan que leer el expediente y que son los secretarios “… quienes imparten jus-ticia en la gran mayoría de los casos”. Asimismo, afirman que el ‘alegato de oreja’ … permite al juez hacerse de información relevante sobre el caso, su contexto y su impacto, (lo que le posibilita) con poco esfuerzo, detectar casos relevantes y dife-renciarlos de los de rutina”4.

Frente a este tipo de posturas, la audiencia de fijación de litis en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo plantea la certeza de un involucramiento más di-recto del Magistrado Instructor –y, desde luego, de los demás integrantes de la Sala correspondiente–, pues el desahogo de dicha diligencia requiere un estudio y entendimiento más profundo y anticipado del expediente: más profundo, porque la 4 Elizondo Mayer-Serra, Carlos y Magaloni, Ana Laura, “El ‘alegato de oreja’: inequidad y me-

diocridad”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, volumen 48, número 144, septiem-bre-diciembre de 2015, pp. 1005-1034, http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42741552003, 14 de junio de 2017.


conducción de dicha audiencia requiere de un auténtico análisis que posibilite, en primer término, un planteamiento inicial, pero también una confrontación de ideas que permita discernir e ir formando una convicción sobre los temas sometidos a su consideración; y anticipado, porque, si bien la instrucción del juicio va permitiendo una aproximación y algún grado de conocimiento sobre los temas planteados, su auténtica interiorización y reflexión usualmente se da hasta que se revisan las cons-tancias para la formulación de una propuesta de decisión.

De esta manera, sin otorgar demasiado crédito a las críticas que acusan un indebido rol preponderante en la función de los secretarios proyectistas, conco-mitante a una desatención por parte del juzgador, la audiencia de fijación de litis otorga un papel importante e ineludible al Magistrado Instructor, garantizando a las partes el desahogo de una diligencia en la que podrán formular sus plantea-mientos frente a un juzgador que, si bien no tiene por qué tener una convicción formada para ese momento, cuando menos ya cuenta con un conocimiento preciso sobre la cuestión planteada e, incluso, podría utilizar las intervenciones de las partes para resolver cualquier duda o cuestionamiento que tuviera sobre el tema sometido a su consideración.2. La audiencia de fijación de litis como una oportunidad para elevar el nivel del litigioLa sola existencia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, por el hecho de conminar a que se planteen conceptos de impugnación relacionados con cuestio-nes sustantivas o, cuando menos, con aspectos formales con trascendencia sobre cuestiones sustantivas, excluyendo los temas exclusivamente formales o procesa-les, se encamina a que los litigios que se inicien ante el Tribunal –y, por ende, las decisiones que este adopte–, se refieran a cuestiones más trascendentes de la ma-teria tributaria.

Pero no es el único aspecto en el que se favorece un litigio fiscal de mayor al-tura. En efecto, las audiencias también representan un reto para las partes, encami-nado a elevar el nivel del litigio ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Los mismos investigadores a los que hemos hecho referencia, acusan que los de-


ex parte

nominados “alegatos de oreja” permiten a los litigantes descansar en las ventajas que pudieran obtener de un acercamiento unilateral con el juzgador, sin mayor preparación y sin necesidad de confrontarse con su contraparte5.

En este contexto, la audiencia de fijación de litis obliga a las partes en litigio a salir de esta zona de confort, a preparar igualmente una exposición que ya no que-da limitada a una modalidad unilateral o a un intercambio informal de ideas, sino que se integra formalmente a la instrucción, quedando un registro de ella.

Más aún, la exposición a la que se alude se llevará a cabo frente a su contra-parte, quien podrá contradecir los planteamientos del contrario, o arrojar una luz diferente sobre la particular interpretación o apreciación de los hechos, como ha-yan sido formuladas ante el Magistrado Instructor, a lo que en todo caso deberán ofrecer una respuesta ágil y puntual que permita demostrar por qué le asistiría la razón en cada caso en particular.

Por otro lado, la audiencia de fijación de litis favorecerá, justamente, la po-sibilidad de centrar esta. Lo anterior amerita una explicación: no es poco común que, a través del “alegato de oreja”, las partes traigan a colación aspectos que no forman parte de la cuestión a dilucidar, pues no se plantearon en la demanda o contestación, pero que por alguna razón consideran relevantes, como aspectos particulares sobre la manera en la que se condujo la autoridad en la revisión, alguna exposición sobre la posición del sector en el que opera el contribuyente, o bien, algún juicio sobre determinada práctica en la que supuestamente habría incurrido el contribuyente o algún grupo de causantes.

Dados los términos en los que tendrá que desarrollarse la audiencia, el pro-pio Magistrado Instructor podrá distinguir estos aspectos ajenos a la litis desde su planteamiento, con independencia de que la contraparte de quien los pretenda introducir, pueda acusar tal intención y descalificarla.

5 Magaloni y Elizondo, señalan que: “…los abogados no tienen que prepararse para un proceso en donde realmente se ponga a prueba los argumentos de las dos partes y donde exista una verdadera confrontación”. Idem.


Por otro lado, existe la posibilidad de que la audiencia tienda a provocar una optimización en los planteamientos de las partes. En efecto, de la mano con la ne-cesidad de realizar exclusivamente planteamientos de fondo, existe la posibilidad de que las partes busquen enderezar argumentos más concretos, en comparación con las que actualmente se pueden apreciar en las demandas que se presentan ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Desde luego, está al alcance de las partes plantear conceptos de impugnación tan extensos, teóricos, didácticos o académicos como se desee. Pero si finalmente la esencia del concepto se reduce a una expresión breve y concisa, como la que deberá realizarse en la audiencia de fijación de litis, tal vez ello provoque que las deman-das y contestaciones tiendan a centrar el punto debatible.

3. La audiencia de fijación de litis como audiencia de alegatosYa se ha apuntado que el Artículo 58-22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo tiene un particular fraseo que otorga a las partes la posibilidad de intervenir para exponer los motivos por los que consideran que les asistiría la razón, así como la particular consecuencia de provocar la pérdida del derecho a formular alegatos –inclusive, por escrito– para la parte que no acuda a esa audiencia.

Lo anterior –a juicio de quien escribe– es evidencia de que la misma, más allá de su designación, no se limita al propósito de centrar la litis, sino que es la oportu-nidad con la que cuentan las partes de formular argumentos conclusivos, alegando con la intención de demostrar la procedencia de su pretensión. Correlativamente, es una oportunidad para el juzgador de escuchar la interacción dialéctica entre los argumentos de ambas partes, en aras de formarse una convicción sobre el tema.

Así, se estima que, en caso de limitar la finalidad de la audiencia a la simple fijación de la litis, se estará desaprovechando una ocasión que –en concepto del au-tor– se enmarca en el propósito perseguido por el legislador, que buscaba acercar a las partes con el juzgador.


ex parte

No está de más apuntar que el hecho de no asistir a la audiencia de fijación de litis tiene como consecuencia tanto que se consientan los términos en los que esta sea fijada por el Instructor, como la preclusión del derecho para formular ale-gatos, ya sea en forma verbal o por escrito. Esta consecuencia se presenta –a juicio de quien escribe, cuando menos– como particularmente severa, pero será la reali-dad con la que se enfrenten las partes, quienes deberán tener la debida diligencia para no dejar de participar, so pena de ver limitada su posibilidad de aproximarse al juzgador, ya ni siquiera en una audiencia privada, regulada específicamente por la propia Ley –tema este sobre el cual se regresará más adelante– o en un escrito formal de alegatos.

4. La regulación de las comunicaciones ex parteOtro aspecto de la mayor trascendencia es el hecho de que la audiencia de fijación de litis ayuda a regular los denominados “alegatos de oreja” o comunicaciones ex parte, en un doble sentido:

• Por un lado, porque establece una diligencia específica y un foro en el que se pueden ventilar las cuestiones que tradicionalmente se buscan desaho-gar en audiencias en las que no participan todas las partes –lo cual, si bien es habitual en nuestro país, no deja de ser una práctica cuestionable, no solo desde el extranjero, sino también y de manera creciente por parte de diversos sectores nacionales, e inclusive desde el propio texto constitucio-nal6–, desincentivando dicha práctica; y,

• Por el otro, porque la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Admi-nistrativo incorpora disposiciones específicas sobre la manera en la que debe conducirse el juzgador al sostener audiencias con las partes.

6 Al respecto, el Artículo 20, fracción VI, de la Constitución establece que: “Ningún juzgador po-drá tratar asuntos que estén sujetos a procesos con cualquiera de las partes sin que esté presente la otra, respetando en todo momento el principio de contradicción, salvo las excepciones que establece esta Constitución”. Dicha prescripción se refiere exclusivamente a la materia penal, si bien conviene citarla para demostrar que esta práctica ya está en la mira de las instituciones mexicanas, con la intención de regularla.


A continuación, se desarrollan con mayor detalle dichas cuestiones. En efec-to, vista desde el extranjero, la práctica de los “alegatos de oreja”, tan enraizada en el país, resulta altamente cuestionable. Según señalan Magaloni y Elizondo, “[en] casi cualquier sistema de justicia de un país desarrollado…y en muchos de menor desarrollo que México, nuestro ‘alegato de oreja’ es una conducta judicial prohibi-da y sancionada por la ley”7.

Y no es que sostenga la necesidad de alguna suerte de validación por parte de la comunidad internacional, sino que la regulación del “alegato de oreja” parece encontrar soporte, inclusive, en documentos internacionales, como acontece con la Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su Artículo 10 dispone que “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal”8.

Desde el propio ámbito doméstico, son crecientes las voces que acusan en di-cha práctica la existencia de un tratamiento desigual entre las partes o que, cuando menos, llaman la atención sobre la necesidad de discutir el tema9. Con una postu-ra crítica, Magaloni y Elizondo afirman que “…pareciera que el ‘alegato de oreja’ genera un entorno de incentivos que facilitan o simplifican el trabajo del juez y de los abogados de élite, aunque ellos conlleve a un sistema de justicia mediocre y sin toda la legitimidad y fuerza que se necesita”.

En el ánimo de regular esta práctica, que cada vez enfrenta mayores cues-tionamientos, puede apreciarse, por ejemplo, que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al expedir un reglamento administra-

7 Elizondo Mayer-Serra, Carlos, Magaloni, Ana Laura, op. cit., p. 1008.8 Lo anterior puede apreciarse en: http://www.un.org/es/universal-declaration-human-rights/.9 En relación con lo anterior, como una postura abiertamente crítica, puede tomarse en cuenta

el ensayo de Elizondo y Magaloni que se viene comentando; mientras que, en una postura más reflexiva, puede tomarse en cuenta lo señalado por González Santos, Gabino, “Visitas ex parte/alegatos de oreja”, El Economista, 6 de abril de 2017, http://m.eleconomista.mx/foro-economi-co/2017/04/06/visitas-ex-partealegatos-oreja.


ex parte

tivo interno, dispuso que, cuando alguna de las partes quisiera realizar algún plan-teamiento ante los Magistrados, “se le hará saber la posibilidad de ser escuchado en audiencia pública, información que se hará del conocimiento de las demás par-tes para que estén en aptitud de presentarse y participar en ella”10.

En este contexto, Magaloni y Elizondo aprecian en el “alegato de oreja” tres funciones: en primer término, “permite a los litigantes exponer en forma clara y concisa los aspectos más relevantes del caso y sus argumentos jurídicos, con mi-ras a que el juez se forme una opinión del mismo”; por otro lado, dicha práctica “permite que determinados casos que tienen el nivel de complejidad atípico sean atendidos como tales”; finalmente, “permite destacar al juez algunas cuestiones del contexto social o político del caso concreto que son centrales para que el juez pueda dictar una buena sentencia”11.

Pues bien –como se anticipaba–, la audiencia de fijación de litis del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, se encuentra al servicio de estas funciones, pues otorga a las partes –en mayor medida a lo que sucede con el Juicio “Tradicional”, al ahora regularse propiamente estos aspectos– la posibilidad de realizar dicha exposición ante el Magistrado Instructor, no solamente como juicios sobre las pre-tensiones propias, sino también las de la contraparte, lo que en materia fiscal es un reclamo constante de los litigantes –sobre todo de los particulares–, que acusan que justamente por conducto de los denominados “alegatos de oreja”, las autoridades estarían presentando información parcial o incompleta, en aras de descalificar al gobernado, o bien, que se defienden los asuntos acudiendo a temas ajenos a la litis, como serían cuestiones presupuestales o el impacto de la decisión en las finanzas públicas.

En tal virtud, con el establecimiento de dicha audiencia, queda desincentiva-da la práctica del “alegato de oreja”, pues ya se permite cumplir con las finalidades que se persiguen con la misma y, asimismo, se minimiza el riesgo de formular pos-

10 González Santos, Gabino, Idem.11 Elizondo Mayer-Serra, Carlos, Magaloni, Ana Laura, op. cit., p. 1014 y 1015.


turas ajenas al litigio o de realizar manifestaciones unilaterales sin sustento, pues cualquier expresión en ese sentido puede ser controvertida por la contraparte.

Asimismo, el hecho de que la audiencia de fijación de litis atienda a los pro-pósitos por los que se suelen llevar a cabo los denominados “alegatos de oreja”, justifica que el propio legislador establezca, en el Artículo 58-23 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, una audiencia privada que especí-ficamente regula –previene– la celebración de audiencias o visitas ex parte, en los términos en los que se vienen dando.

Así, la normatividad que rige el juicio establece que las audiencias con el Magistrado Instructor deberán celebrarse con la presencia de la contraparte, por lo que ya no será posible tener entrevistas privadas, lo que se entiende como algo po-sitivo, pues las partes ya habrían tenido una evidente oportunidad de formular sus planteamientos ante el juzgador –a través de la audiencia de fijación de litis–, de donde se desprende que no podría sostenerse la afectación a alguna formalidad del procedimiento, con independencia de que este tipo de audiencias privadas parece estar cada vez menos justificada en el entorno nacional e internacional –con inde-pendencia de que la práctica en México parezca justificarla por motivos culturales o de antropología judicial–.

En esta medida, el establecimiento del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo abona de manera trascendente a la regulación de las audiencias o comu-nicaciones ex parte, una asignatura pendiente que parece contar cada vez con más adeptos, al irse apreciando el riesgo de que dicha práctica pudiera estar estable-ciendo condiciones de desigualdad entre las partes en disputa.

V. CONCLUSIONES1. El juicio contencioso administrativo de resolución exclusiva de fondo, des-

de la concepción misma del autor de la iniciativa que le dio origen, se encuentra encaminado a que, al resolver, los juzgadores privilegien la solución de fondo, por encima de los aspectos formales. Dicho juicio fue pensado con sustento en los prin-cipios de celeridad, oralidad, resolución sustantiva y proporcionalidad.


ex parte

2. Uno de los principales atractivos que presenta el Juicio de Resolución Ex-clusiva de Fondo deriva de la previsión que dispone, al admitirse la demanda, el Magistrado Instructor ordenará suspender de plano la ejecución de la resolución impugnada, suspensión que surtirá efectos sin que el demandante garantice el res-pectivo interés fiscal.

3. En dicho procedimiento se establecen diversas audiencias, atendiendo al principio de oralidad que señaló el Ejecutivo Federal en su propuesta, como son la de fijación de litis, la especial para que los peritos respondan dudas o cuestiona-mientos sobre sus dictámenes, así como privadas de las partes con el Magistrado Instructor o con alguno de los Magistrados de la Sala correspondiente.

4. Al iniciar funciones las Salas Especializadas en Materia de Resolución Exclusiva de Fondo, resulta de particular interés dar seguimiento a las determi-naciones que se adopten en cuanto a qué casos se refieren al fondo de las contro-versias y cuáles no, en qué supuestos el incumplimiento de un requisito formal redunda sobre el fondo e, inclusive, la manera en la que se vaya discriminando sobre la trascendencia del cumplimiento o incumplimiento de algunos requisitos formales que puedan considerarse graves, en oposición a otros que pudieran ser considerados de menor relevancia.

5. La audiencia de fijación de litis constituye –aún más que el Juicio “Tradi-cional”– una garantía para las partes respecto a un conocimiento de la cuestión a re-solver, no solo por la participación directa, cuando menos, del Magistrado Instructor, sino porque la manera en la que ha sido regulada su implementación permite que sean escuchadas por el juzgador, de intercambiar posturas, de confrontar las propias con las de la contraparte, propiciando una participación más activa del Instructor, previamente al momento en el que finalmente se comente el caso con el personal jurisdiccional o se presente un proyecto por parte del secretario correspondiente.

6. Aun descontando el hecho de que los planteamientos en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo se deberán limitar a cuestiones sustantivas tributarias, la audien-cia de fijación de litis también constituye una oportunidad de elevar el nivel del liti-


gio ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en al menos dos sentidos: en primer lugar, la audiencia implicará una mayor preparación, que permita no solo ex-poner adecuadamente las pretensiones propias, sino confrontarlas con las de la con-traparte y defenderlas ante los argumentos que se opongan; y, en segundo, porque dicha audiencia probablemente promueva que se eviten divagaciones o exacerbados preámbulos –como los que a veces se encuentran en las demandas escritas– o la incor-poración de aspectos ajenos a la litis –como los que a veces se introducen, aduciendo aspectos presupuestales o al contexto en el que se daría la decisión del juzgador–.

7. La audiencia de fijación de litis podría no limitarse a dicho propósito, sino que también puede servir para la formulación de argumentos conclusivos, a la ma-nera de alegatos. Ello se desprende no solo del fraseo del Artículo 58-22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo –que señala que se otorga-rá a las partes la posibilidad de intervenir para exponer los motivos por los que consideran que les asistiría la razón–, sino por la particular –y bajo cierta óptica severa– consecuencia que tiene la inasistencia a la audiencia, a saber: la pérdida del derecho a formular alegatos, incluso, por escrito.

8. El establecimiento de la audiencia de fijación de litis también sirve para iniciar la regulación, al menos en la materia contenciosa administrativa, de las co-municaciones ex parte, también conocidas como “alegatos de oreja”: por un lado, al desincentivar esa práctica, en la medida en la que se establece una diligencia específica y un foro en el que se pueden ventilar las cuestiones que tradicionalmen-te se buscan desahogar en audiencias en las que no participan todas las partes; y, por el otro, porque la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo ahora cuenta con disposiciones específicas sobre la manera en la que debe condu-cirse el juzgador al sostener audiencias con las partes. En esta medida, el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo contribuye a establecer condiciones de mayor igualdad entre las partes, en relación con una práctica –los “alegatos de oreja”– que recientemente ha estado acumulando críticas, introduciendo al debate jurídico na-cional la pertinencia de su regulación.


ex parte

VI. FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaELIZONDO MAYER-SERRA, Carlos y MAGALONI, Ana Laura, “El ‘alegato de

oreja’: inequidad y mediocridad”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, volumen 48, número 144, septiembre-diciembre de 2015, pp. 1005-1034, http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42741552003, 14 de junio de 2017.

GONZÁLEZ SANTOS, Gabino, “Visitas ex parte/alegatos de oreja”, El Economista, 6 de abril de 2017, http://m.eleconomista.mx/foro-economico/2017/04/06/visitas-ex-partealegatos-oreja.

2. NormatividadConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Juan Antonio Rodríguez Corona

La nueva arquitectura constitucional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

419La nueva arquitectura constitucional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

La nueva arquitectura constitucional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Juan Antonio RODRÍGUEZ CORONA1

“… Los fundadores de la filosofía política moderna se hicieron preguntas esenciales sobre la justicia,

la libertad, la naturaleza del Estado, la legitimidad de la propiedad, democracia, la fraternidad, la paz y la

la guerra, los derechos de los individuos, la igualdad…Algunas de las respuestas que dieron a estas preguntas

son ya parte de nuestra cultura política e incluso de nuestras instituciones… Sin embargo, las preguntas

que ellos se hicieron no han envejecido.Necesitamos nuevas respuestas a las viejas preguntas…”

Octavio Paz, “Sueño en libertad” (2001)

SUMARIOI. Introducción. II. La naturaleza de la persona humana y el principio de división del poder. III. La división del poder y los órganos constitucionales autónomos. IV. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa como Autonomía Constitucio-nal. V. A título de conclusión. VI. Fuentes de información.

1 Magistrado Titular de la Tercera Ponencia de la Sala Especializada en Materia de Propiedad In-telectual del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y Profesor de la División de Derecho, Política y Gobierno de la Universidad de Guanajuato.

420 Juan Antonio Rodríguez Corona

I. INTRODUCCIÓN

A partir de la reforma constitucional del pasado miércoles 27 de mayo de 2015 se creó el Sistema Nacional Anticorrupción. Ya en otros espacios he podido re-

flexionar sobre las causas, motivaciones y derroteros que acompañan la constitución del citado Sistema y el rol que habrá de desempeñar nuestro Órgano Jurisdiccional en él. Por lo que toca a estas líneas, su objeto consiste en reivindicar el que a partir de dicha reforma es que el hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa asume la categoría de una Autonomía Constitucional y, a partir de ella, trazar un plan de vuelo sobre los retos y perspectivas que impone esta nueva condición.

En tal virtud, conviene tener presente los preceptos de nuestra Carta Política que soportan la novedosa naturaleza jurídico-política de este Tribunal a fin de pul-sar su trascendencia, a saber:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:I a XXIX-G…XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que esta-blezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.Asimismo, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servi-dores públicos por las responsabilidades que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsa-bilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.El Tribunal funcionará en Pleno o en Salas Regionales.La Sala Superior se compondrá de dieciséis Magistrados y actuará en Pleno o en Secciones, de las cuales a una corresponderá la resolución de los procedi-mientos a que se refiere el párrafo tercero de la presente fracción.


Los Magistrados de la Sala Superior serán designados por el Presidente de la República y ratificados por el voto de las dos terceras partes de los miem-bros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo quince años improrrogables.Los Magistrados de Sala Regional serán designados por el Presidente de la República y ratificados por mayoría de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su en-cargo diez años pudiendo ser considerados para nuevos nombramientos.Los Magistrados sólo podrán ser removidos de sus cargos por las causas gra-ves que señale la ley.Artículo 113. El Sistema Nacional Anticorrupción es la instancia de coordina-ción entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las siguientes bases mínimas:I. El Sistema contará con un Comité Coordinador que estará integrado por los titulares de la Auditoría Superior de la Federación; de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; de la secretaría del Ejecutivo Federal respon-sable del control interno; por el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; el presidente del organismo garante que establece el artículo 6º de esta Constitución; así como por un representante del Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comité de Participación Ciudadana.II. El Comité de Participación del Sistema deberá integrarse por cinco ciu-dadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción y serán designados en los términos que establezca la ley, yIII. Corresponderá al Comité Coordinador del Sistema, en los términos que determine la Ley:a) El establecimiento de mecanismos de coordinación con los sistemas locales;b) El diseño y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas ad-ministrativas y hechos de corrupción, en especial las causas que los generan;


c) La determinación de los mecanismos de suministro, intercambio, sistemati-zación y actualización de la información que sobre estas materias generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno;

d) El establecimiento de bases y principios para la efectiva coordinación de las autoridades de los órdenes de gobierno en materia de fiscalización y con-trol de los recursos públicos;

e) La elaboración de un informe anual que contenga los avances y resultados del ejercicio de sus funciones y de la aplicación de políticas y programas en la materia.Derivado de este informe, podrá emitir recomendaciones no vinculantes a las autoridades, con el objeto de que adopten medidas dirigidas al fortaleci-miento institucional para la prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como al mejoramiento de su desempeño y del control interno. Las autoridades destinatarias de las recomendaciones informarán al Comité sobre la atención que brinden a las mismas.Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la preven-ción, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.

Atento a lo anterior, conviene preguntarnos: ¿Qué es un organismo consti-tucional autónomo? ¿Para qué fragmentar el poder del Estado? ¿Cuál es el vínculo que existe entre un poder originario y una Autonomía Constitucional? ¿Cómo se proyecta la nueva naturaleza constitucional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa? ¿Qué controles tienen las Autonomías Constitucionales? A la bús-queda de respuestas y propuestas para cada una de estas interrogantes están diri-gidas las siguientes líneas.


II. LA NATURALEZA DE LA PERSONA HUMANA Y EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DEL PODER

Por lo que toca a la organización del poder político2, todos los textos constitucio-nales de nuestro país –desde la consumación de la Independencia hasta nuestros días–, respondieron al paradigma liberal-burgués que se postuló en el artículo XVI de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que afirma: “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de constitución”3.

Este fue el gran legado de la lucha liberal por antonomasia: la Revolución Francesa, y a partir de ella, se gestó la piedra de toque de todo el constitucionalis-mo moderno que vertebraría el Estado de Derecho y cuya arquitectura reconoce primero un capítulo a favor de la libertad de la persona humana y, después, otro que organice el poder político y con él, el establecimiento de las tres funciones clá-sicas del poder político: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

En el Espíritu de las Leyes, Montesquieu sostuvo la idea de la división del po-der en tres ramas, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, como único medio de frenar el absolutismo. Por su parte, Rousseau, en el Discurso sobre la Desigualdad del Hombre, atacó los privilegios de la época y en el Contrato Social sostuvo la idea de la soberanía popular, afirmando que la voluntad general se conocía a través de las asambleas, reunión de representantes del pueblo, únicos capa-ces de dar normas a la colectividad.

2 “En todo Estado existen necesariamente tres poderes que un legislador sabio debe procurar armonizar entre sí y con la especie de gobierno. De la acertada combinación de estos poderes depende la mayor o menor bondad de los gobiernos y aún puede decirse que los Estados no difieren sino en esta organización. Estos poderes son: el deliberante, el ejecutivo, considerando en las atribuciones y en la elección de los magistrados, y el judicial”. Aristóteles, La Política, México, Edivisión Compañía Editorial, 1999, p. 193.

3 “… Hasta entonces la diversidad de órganos y la clasificación de funciones parecían obedecer exclusivamente a la necesidad de especializar las actividades, esto es, a una mera división del trabajo. A partir de Locke, este motivo para fraccionar el poder público, aunque no desaparece, pasa a ocupar un lugar secundario. Y entonces surge como razón superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin de impedir su abuso. De este modo la división de poderes llegó a ser, y siéndolo continúa hasta la fecha, la principal limitación interna del poder público, que halla su complemento en la limitación externa de las garantías individuales”. Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 30ª. ed., México, Porrúa, 1996, p. 212.


Fueron estas ideas, las determinantes en la Asamblea Constituyente francesa de 1789. El ejemplo norteamericano aunque conocido, tuvo menor influencia, por más que durante los años que preceden a la Revolución Francesa, estuvo de moda en Francia el ocuparse con admiración y entusiasmo de la emanci-pación norteamericana, la que, sin duda, al mismo tiempo fue una verdadera revolución…la comprensión del movimiento norteamericano se realizó a tra-vés de las visitas de Lafayette a los Estados Unidos y de Franklin a Francia4.

Expuesto lo anterior, estoy cierto que este principio político no es ni puede ser considerado producto de generación espontánea, evolución natural o de seve-ras reflexiones de escritorio. Por el contrario, me parece que su instrumentación a lo largo de los siglos responde ciertamente a lo que filósofos y pensadores adver-tían al asomarse a lo más íntimo de la condición humana y, al desnudar esta, se perfilaba lo que ha sido santo y seña de toda civilización: el hombre desenvuelto en sociedad política siempre lucha por el poder y una de las constantes en esta complejísima dialéctica es que, logrado este, quien lo detenta tiende irremediable-mente a su exceso, de ahí la necesidad de fragmentarlo y controlar su ejercicio a fin de inhibir que quien o quienes lo poseen, abusen de él5.

4 Briseño Sierra, Humberto, El artículo 16 de la Constitución Mexicana, México, unam, 1967, pp. 50-51.5 “En sentido histórico, quizás el primer documento que tiene interés como antecedente de los

modernos derechos fundamentales o en general del Estado constitucional de derecho es la Car-ta Magna o Magna Charta de Juan sin Tierra, expedida en 1215. La Carta ha sido considerada la piedra angular del sistema constitucional inglés (De Páramo y Ansuátegui) y como lo más pa-recido que ha tenido Inglaterra a una ley fundamental en toda su historia (Schwartz)… Ahora bien, al margen de si contiene o no derechos fundamentales desde un punto de vista técnico, lo cierto es que el valor histórico de la Carta va más allá de cuestiones de orden conceptual o técnico. Su valor reside en la influencia que ha tenido como un precedente para el desarrollo del Estado constitucional: un precedente que ha tenido diversos significados según la época en que ha sido interpretado. Durante siglos fue el marco de referencia para ordenar las relaciones (y las luchas) entre la monarquía y los señores feudales en Inglaterra. Luego sirvió para inspirar el contenido de las declaraciones americanas de derechos, las cuales a su vez influenciaron los textos constitucionales del siglo XIX, incluidos los mexicanos. En términos generales, la Carta, por su mera existencia, supone una condena al absolutismo gubernamental, personificado en esa época por el rey (Schwartz). Esa condena representa, ni más ni menos, el inicio de la ideolo-gía del Estado constitucional”. Carbonell, Miguel (coord.), Diccionario de Derecho Constitucional, 3ª. ed., México, Porrúa-unam, 2009, t. II, p. 951 y ss.


Afirma Montesquieu: … la libertad política de un ciudadano es la tranquilidad de espíritu que pro-viene de la confianza que cada uno tiene en su seguridad; para que esta liber-tad exista es necesario un gobierno tal que ningún ciudadano pueda temer a otro… Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza, porque puede temerse que el monarca o el Senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente… No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos, como que el juez sería el legislador. Si no está sepa-rado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor… Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejercieran los tres poderes: el de dictar leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares6.Luego entonces, la filosofía de la división del poder descansa más en una idea

o conocimiento sobre el hombre que en una preocupación capital por organizar a la sociedad y las funciones sustantivas que le dan viabilidad a esta. Si decimos que en la naturaleza del hombre habita una tendencia de dominar a sus semejantes, de-bemos procurar entonces que el poder político que se le confiera resulte lo más aco-tado posible a fin de no vulnerar las libertades del otro. Esta afirmación constituye la quintaesencia del principio de legalidad. Quien ejerce el poder político, la potestad pública, solo puede hacer todo aquello que la norma jurídica le autoriza y como la norma jurídica es una creación de la voluntad general, de ahí que si la ley refleja los intereses de todos o, por lo menos de la mayoría, el gobernante o quienes ejercen autoridad, al cumplir puntualmente la ley son leales a la voluntad de sus mandantes.

6 Salazar Mallen, Rubén, Desarrollo histórico del pensamiento político, México, B. Costa-Amic Editor, 1962, p. 227.


Octavio Paz lo explica así: “Como la democracia no es perfecta la hemos com-pletado con el sistema de equilibrios de poderes, imitado de los antiguos. Ese siste-ma, como sabemos, consiste en una sabia combinación de los tres modos de gobierno de la filosofía política de Aristóteles: la monarquía, la aristocracia y la democracia”7.

Coincido con Paz. Luego entonces, encontramos pues que la función Ejecutiva responde a una de las formas puras delineada por el Estagirita que es la Monarquía, la función Legislativa se empata jurídica y políticamente con la demo-cracia y, finalmente, la Aristocracia como forma pura del poder hallaría su destino en la función Judicial8.

Empero, desde hace por lo menos cinco décadas, la arquitectura constitucio-nal heredada del siglo XVIII acusa una crisis en ascenso. Ya no funciona la tríada del poder público –no obstante su permanente y obligada coordinación– o, por lo menos, no da los resultados que se esperan de ella. Se afirma que si bien la fragmentación del poder logró que formalmente existan funciones divididas, estas no otorgan eficacia a lo encomendado ni tienen vocación ni cimientos para recibir las nuevas responsabilidades que se le adjudican al Estado.

III. LA DIVISIÓN DEL PODER Y LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

Es tesis general que los órganos constitucionales autónomos han venido a nutrir el principio liberal de la división del poder. Carbonell apunta: “Los órganos cons-

7 Sueño en libertad, México, Seix Barral, 2001, p. 53.8 “Desde Aristóteles hasta Montesquieu, todos los pensadores a quienes preocupó la división de

Poderes, dedujeron sus principios de una realidad histórica concreta. De la comparación entre varias constituciones de su época, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad realizado en Grecia, Aristóteles diferenció la asamblea deliberante, el cuerpo de magistrados y el cuerpo judicial. De las varias formas combinadas que descubrió en la constitución romana, Polibio dedujo la forma mixta de gobierno. En presencia de la realidad francesa de su época, Bodino afirmó la existencia de cinco clases de soberanía, que por ser ésta indivisible incluyó en el órgano legislativo. En presencia del estado alemán, después de la paz de Westfalia, Puffendorf distinguió siete po-tencias summi imperi. Y por último, infiriendo sus principios de la organización constitucional inglesa, Locke y Montesquieu formularon la moderna teoría de la división de poderes”. Tena Ramírez, Felipe, op. cit., nota 3, pp. 211-212.


titucionales autónomos surgen sobre todo a partir de la segunda guerra mundial, aunque fueron ya teorizados por Georg Jellinek y Santi Romano desde finales del siglo XIX. La existencia de dichos órganos supone un enriquecimiento de las teo-rías clásicas de la división de poderes que postulaban que dentro de un Estado solamente había tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la judicial”9.

En nuestra realidad nacional, los organismos constitucionales autónomos han surgido a partir de dos coyunturas quirúrgicamente detectadas: bien se trata de que el Estado asuma nuevas potestades o bien, su existencia se explica para salvar una crisis ya sea política, económica o social, o una singular combinación de las anteriores. En cualquier caso, estos organismos comprenden y participan de las siguientes características:

i) Son creados directamente por la Constitución;ii) Ejercen potestades públicas previstas directamente desde la Constitu-

ción y relacionadas con los fines del Estado;iii) No reflejan dependencia orgánica ni funcional con ninguno de los pode-

res constituidos;iv) Poseen autonomía técnica, financiera, orgánica y funcional; y v) Guardan una paridad de rango respecto de los demás Poderes de la

Unión10.Atento a lo anterior, en nuestro país existe una interesante vocación por mul-

tiplicar las Autonomías Constitucionales y, ante este escenario, debemos examinar cuáles de estos organismos responden a una genuina necesidad del Estado mexi-cano y cuáles, lamentablemente, solo han servido para aliviar una determinada coyuntura mediática. En esa línea, podemos decir que el surgimiento de muchas de estas Autonomías se ha instrumentado a partir de la fractura de las potestades primigenias que gravitan sobre cualquiera de los poderes públicos y, de modo muy

9 Carbonell, Miguel, op. cit., nota 5, p. 1053.10 Rodríguez Corona, Juan Antonio, “El principio jurídico-político de la división del poder y los

órganos constitucionales autónomos”, Ciencia jurídica, Guanajuato, año 3, número 6, julio-di-ciembre de 2014, pp. 73-74.


particular, sobre las atribuciones del Ejecutivo y cuya recurrente práctica he deno-minado en la cátedra o en alguna conferencia el “constitucionalismo de escape”, toda vez que, a mi parecer, ante la crisis o insuficiencia que enfrenta una determinada potestad, esta se resuelve en no pocas ocasiones creando un organismo constitucio-nalmente autónomo11.

Evidentemente, cada una de estas autonomías responde a un perfil jurídico-político distinto encaminado a conformar la voluntad política del Estado en su conjunto; es decir, cada una de ellas explica y justifica su existencia y ac-tuación a partir de sus propios vínculos, su cercanía con el gobernado o con el propio poder público y la manera en que éste se regula. De ahí que debamos entender que no podemos evaluarlas o analizarlas a partir de una sola lente. Sin embargo, con independencia de sus particularidades, lo cierto es que en todos los casos se presentan como eficaz modelo de salvaguarda de derechos fundamentales, instituciones de verdadero control o regulación y de genuina imparcialidad, objetividad y buena fe12.

IV. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA COMO AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL

El surgimiento del Tribunal Federal de Justicia Administrativa como una autono-mía constitucional ciertamente responde al primero de los principios que explican la existencia de dichos organismos y que ya han quedado descritos en líneas pre-cedentes. Se insiste, con la constitución del Sistema Nacional Anticorrupción esta-mos ante un claro enriquecimiento de las funciones primarias del poder público del Estado, el cual habrá de hacer frente a uno de los problemas más complejos y delicados de la vida nacional: la corrupción.

En efecto, el Tribunal ingresa con toda solvencia en la categoría de organis-mos constitucionales autónomos. Esto es así ya que de conformidad con los ele-11 “Los órganos constitucionales autónomos deben ser distinguidos de los llamados ‛órganos au-

xiliares’ u ‛órganos de relevancia constitucional’. Estos últimos compartirían algunas, pero no todas, las características que definen a los órganos constitucionales autónomos. Normalmente, la característica que les falta es la que tiene que ver con la no inclusión en la estructura orgánica de alguno de los poderes tradicionales.” Carbonell, Miguel, op. cit., nota, 5, pp. 1054-1055.

12 Rodríguez Corona, Juan Antonio, op. cit., nota 10, p. 77.


mentos descritos en líneas precedentes, nuestro Órgano Jurisdiccional está expre-samente contemplado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Artículos 73, fracción XXIX-H, y 113). De igual modo, las potestades públicas que habrá de ejercer se hallan establecidas en los preceptos constitucionales de previa cita y se vinculan con una función esencial del Estado que es precisamente fortale-cer el Estado de Derecho.

A partir de este nuevo perfil jurídico-político, podemos concluir que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no refleja dependencia orgánica con ninguno de los poderes constituidos y entendemos que debe ser así. Si este Tribunal habrá de imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que partici-pen en actos vinculados con dichas responsabilidades, lo justo es que goce de toda la autonomía, independencia e imparcialidad que le pueda dotar el Estado mexica-no a fin de que pueda estar en condiciones de cumplir dignamente con su función.

En aras de cumplir con esta trascendente tarea pública, se debe tener presen-te que constituyen requisitos sine qua non el que este Tribunal refleje autonomía téc-nica, financiera, orgánica y funcional. Solo de esta manera se puede aspirar a que los Magistrados que ejercerán la función de calificar conductas graves asociadas a responsabilidades administrativas lo puedan hacer sin recibir influencia, condicio-namiento o presión de diversa naturaleza.

… Este nuevo paradigma representa un triunfo para la Justicia Contencioso Administrativa en México. El que la sociedad y gobierno de nuestro país con-fíen en el Tribunal de esta materia para que juzgue y sancione las faltas graves que lastiman severamente la confianza de los ciudadanos en sus autoridades es un hecho que debe saludarse de extremo a extremo. Considero además que esta decisión representa en los hechos un apuntalamiento a nuestra Justicia Administrativa ya que de ser un Órgano Jurisdiccional genuinamente fiscal, avanza categóricamente a lo administrativo. En ese sentido, descansará, pues, sólo en los jueces la responsabilidad de juzgar y sancionar a todo aquél servi-dor público que apartándose de los postulados de la norma jurídica cometa una acción grave calificada así por ésta, confirmando de este modo nuestra


vocación como sociedad política por el respeto al principio de legalidad que informa de manera indudable la existencia de todo Estado de Derecho13.

Para estar en condiciones de ejercer las características anotadas en párrafos precedentes, debemos reconocer que las autonomías constitucionales como es el caso del hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa responden al mismo ni-vel político-constitucional que los poderes primarios. Esto es así, toda vez que si aceptamos que aquellas han surgido para nutrir las atribuciones que ejercen estos, luego entonces, solo se entiende que las columnas en las que descansa el poder del Estado se encuentren jurídicamente acompasadas a fin de lograr un sistema jurídi-co armónico.

En esta virtud, el hecho de que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa constituya un órgano constitucionalmente autónomo indudablemente lo ubica a la par de las primarias funciones liberales identificadas en el Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

No puedo obviar un punto central: todo organismo constitucionalmente au-tónomo forma parte del Estado y, por tanto, está sujeto a los mecanismos e ins-trumentos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas que existen para el resto de las instituciones de orden público y, en algunos casos expresamente previstos en la ley, para los de orden privado. Los elementos y principios jurídico-constitucionales que informan su naturaleza y explican su quehacer público no constituyen ni pueden constituir para ellos un régimen jurídico de privilegio o excepción. Sería una negación del propio Estado de Derecho. Por el contrario, si he-mos sostenido que su aparición en los Estados constitucionales ha venido a fortale-cer el principio de división del poder, debemos decir también que toda Autonomía Constitucional debe mostrar un perfil democrático y una vocación irrenunciable a la transparencia, eficacia y la rendición de cuentas.13 Rodríguez Corona, Juan Antonio, “Breves reflexiones sobre el Tribunal Federal de Justicia Ad-

ministrativa, su autonomía constitucional y el sistema nacional anticorrupción”, en Romero Gudiño, Alejandro y Bolaños Cárdenas, Leonardo (coords.), Fiscalización, transparencia y rendi-ción de cuentas, México, Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, LXIII Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2016, t. 3, pp. 686-687.


En busca de luces que nos orienten sobre estas reflexiones, podemos decir que las ideas jurídicas aquí expuestas encuentran eco en diversos criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación, a saber:

ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERÍSTICAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Atento a lo anterior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad14.

14 Tesis P./J. 20/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXV, mayo de 2007, p. 1647.


ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍS-TICAS. Con motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público se han introducido en el sistema jurídico mexicano, a través de di-versas reformas constitucionales, órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agi-lización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en ge-neral, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algún pre-cepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales autónomos, éstos deben: a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y fi-nanciera; y, d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad15.

V. A TÍTULO DE CONCLUSIÓNRecordemos que por virtud de la referida reforma constitucional del pasado 27 de mayo de 2015, se modificaron los Artículos 73, fracción XXIX-H, y 113 de la Constitución Federal, y se dotó de autonomía constitucional al Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el marco del naciente Sistema Nacional Anticorrupción.Atento a lo anterior, conviene tener presente que nuestro Órgano Jurisdiccional –a lo largo de sus 80 años de vida– ha transitado de la órbita directa y expresa del Poder

15 Tesis P./J. 12/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII, febre-ro de 2008, p. 1871.


Ejecutivo de la Unión, en la ya lejana Ley de Justicia Fiscal de 1936, a la categoría doctrinal que abrazó muchos años de “Órgano de Relevancia Constitucional”, para finalmente perfilarse como una Autonomía Constitucional respaldada por los pre-ceptos constitucionales anotados en el párrafo que antecede.

En este sentido, al participar de dicha naturaleza jurídico-política, el hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa ingresa al elenco de instituciones que indudablemente fortalecen el principio liberal de división del poder en el Estado mexicano.

Juzgo también que la decisión del Constituyente Permanente goza de toda legitimidad. Siguiendo los principios que detonan la aparición de estos organis-mos, cierto es que en este caso existe una necesidad jurídico, política y social clara y evidente (que comparten gobernados y gobernantes), de atender el complejísimo fenómeno de la corrupción a través de instituciones serias, sólidas y de prestigio como lo es nuestro Tribunal, y todas y cada una de las que integran constitucional-mente el Sistema.

Nuestro Tribunal está preparado y dispuesto para ello. Su evolución jurídico-administrativa así lo dicta. Como ya se anotó en el cuerpo de este estudio, de ser un Órgano Jurisdiccional esencialmente vinculado a la materia fiscal, su desenvolvi-miento institucional se ha decantado de manera sensible hacia la materia adminis-trativa y, paralelamente, se ha logrado que la especialidad jurídica sea una genuina realidad al prever hoy nuestra normatividad interna Salas Especializadas que así lo acreditan (Comercio Exterior, Propiedad Intelectual, Ambiental y de Regulación, Juicio en Línea, Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo).

¿Qué perspectiva viene para el Tribunal Federal de Justicia Administrativa a partir de su nueva dimensión jurídico-constitucional? Evidentemente estar a la al-tura del reto que le impuso la multicitada reforma constitucional, tanto por lo que hace a su estatus jurídico-político como por la consolidación de su competencia material y, de manera sobresaliente, la función asignada en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción.


Con base en la nueva Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 18 de ju-lio de 2016, nuestro Órgano Jurisdiccional cuenta con la herramienta jurídica nece-saria para desdoblar la reforma constitucional de mayo de 2015. Dicha legislación contempla que se habrá de crear al interior del Tribunal una nueva Sección adscrita a la Sala Superior y diversas Salas Regionales Especializadas, todo esto en materia de responsabilidades administrativas.

Pienso que existe una gran esperanza en que el Sistema Nacional Anticorrupción conceda los resultados que la sociedad espera. Toda prosperidad política, social y económica descansa sobre un solo eje: un Estado de Derecho sóli-do, respetado y confiable y este solo se logrará si se combate el pernicioso y repro-chable fenómeno de la corrupción que tanto daño ha causado al país.

Tratando de abrazar un hilo de esperanza para nuestro Sistema Nacional Anticorrupción, que ciertamente lo tiene, me parece que pocas ocasiones como esta traen a la memoria el pensamiento de Don Felipe Tena Ramírez cuando afirma:

No insistiremos, al término de nuestra jornada, en calificar la autenticidad de-mocrática de la reforma. El Derecho, que maneja algo tan cambiante y contra-dictorio como es la conducta humana, debe de tener en cuenta la realidad de esa conducta. Corresponde a la ley positiva esforzarse en conciliar la teoría del Derecho con la objetividad para la que se legisla, ardua misión llamada a esca-par por igual de la utopía (en su significado de plan halagüeño aunque irreali-zable) que del abandono a su suerte de un pueblo en la búsqueda de su destino.


VI. FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaARISTÓTELES, La Política, México, Edivisión Compañía Editorial, 1999, p. 193.BRISEÑO SIERRA, Humberto, El artículo 16 de la Constitución Mexicana, México,

unam, México, 1967, pp. 50-51.CARBONELL, Miguel (coord.), Diccionario de Derecho Constitucional, 3ª. ed., México,

Porrúa-unam, 2009, t. II, pp. 951 y ss.PAZ, Octavio, Sueño en libertad, México, Seix Barral, 2001, p. 53.RODRÍGUEZ CORONA, Juan Antonio, “El principio jurídico-político de la división

del poder y los órganos constitucionales autónomos”, Ciencia Jurídica, Guanajuato, año 3, número 6, julio-diciembre de 2014, pp. 73-74.

RODRÍGUEZ CORONA, Juan Antonio, “Breves reflexiones sobre el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, su autonomía constitucional y el sistema nacional an-ticorrupción”, en ROMERO GUDIÑO, Alejandro y BOLAÑOS CÁRDENAS, Leonardo (coords.), Fiscalización, transparencia y rendición de cuentas, México, Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, LXIII Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2016, t. 3, pp. 686-687.

SALAZAR MALLEN, Rubén, Desarrollo histórico del pensamiento político, México, B. Costa-Amic Editor, 1962, p. 227.

TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 30ª. ed., México, Porrúa, 1996, p. 212.

2. OtrosConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXV, mayo de 2007,

p. 1647.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII, febrero de

2008, p. 1871.

Eficacia de la creación de las Salas Regionales Especializadas en la Resolución Exclusiva de Fondo:

notas sobre las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

(Enero de 2017)

Ninfa Edith Santa Anna Rolón

439Eficacia de la creación de las Salas Regionales Especializadas en la Resolución Exclusiva de

Fondo: notas sobre las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (Enero de 2017)

Ninfa Edith SANTA ANNA ROLÓN1

SUMARIOI. Adición del Capítulo XII al Título II de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, denominado del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo. Salas Regionales Especializadas en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo. II. Problemática. III. Conclusiones. IV. Fuentes de infor-mación.

I. ADICIÓN DEL CAPÍTULO XII AL TÍTULO II DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,

DENOMINADO DEL JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO. SALAS REGIONALES ESPECIALIZADAS EN

MATERIA DEL JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO

El fin de estos apuntes, consiste en explorar el Título II, del Capítulo XII, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece la exis-

tencia de las Salas Regionales Especializadas en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo y determinar los alcances jurisdiccionales que tendrían estas Salas en la práctica, es decir, concluir respecto de la eficacia de las mismas.

Con fecha 27 de enero de 2017, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal

1 Magistrada de la Sala Regional del Centro III (Ponencia I).

Eficacia de la creación de las Salas Regionales Especializadas en la Resolución Exclusiva de Fondo:notas sobre las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (Enero de 2017)

440 Ninfa Edith Santa Anna Rolón

de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, para el caso que se analiza, el Título II con el Capítulo XII denominado Del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo; que comprende los Artículos 58-16 al 58-29, así como el 1-A, fracción XII, y el 48, fracción II, inciso a), con un segundo párrafo2.

El Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo se creó, como literalmente su nombre lo indica, para resolver la impugnación de resoluciones definitivas en las que los conceptos de impugnación vayan encaminados a demostrar el fondo de la controversia respecto de aquellos que se refieran al sujeto, objeto, base, tasa o tari-fa, de las obligaciones revisadas derivadas del ejercicio de las facultades de com-probación contenidas en las fracciones II, III o IX del Artículo 42 del Código Fiscal de la Federación3. Esto es, revisiones de gabinete, visitas domiciliarias y revisiones electrónicas, juicio que será tramitado en esta vía a petición del actor, y en ningún caso se podrá tramitar a través del juicio en la vía Tradicional, Sumaria o en Línea; cuando optó el actor por este juicio no podrá cambiar su opción.

Este juicio, además de limitar su impugnación solo a resoluciones definiti-vas derivadas de las facultades de comprobación ya referidas en el párrafo que antecede, también delimita la cuantía del asunto, que sea mayor a doscientas veces la unidad de medida actualizada, elevada al año, vigente al momento de la emisión de la resolución; y solo podrá hacer valer conceptos de impugnación cuyo propósito sea el que se resuelva solo el fondo de la controversia propuesta, sin que para ello se oponga el que la resolución controvertida esté motivada en el incumplimiento parcial o totalmente de aquellos requisitos formales o de proce-dimiento establecidos en las disposiciones legales aplicables, siempre que el actor acredite la no omisión en el pago de contribuciones, tampoco procederá el juicio cuando la demanda se promueva en términos del Artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y finalmente, el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo será improcedente cuando se haya interpuesto recurso admi-nistrativo en términos del Código Fiscal de la Federación y este se haya desechado, sobreseído o tenga por no presentado.2 Cfr. Diario Oficial de la Federación de 27 de enero de 2017.3 Artículo 58-17, Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.



Por otra parte, lo que deberá de controvertirse en el concepto o conceptos de impugnación para efectos del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, son los si-guientes supuestos: los hechos u omisiones calificados en la resolución impugnada como constitutivos del incumplimiento de las obligaciones revisadas; la aplicación o interpretación de las normas involucradas; los efectos que haya atribuido la au-toridad emisora al incumplimiento total o parcial de requisitos formales o de pro-cedimiento que impacten o trasciendan al fondo de la controversia; y la valoración o falta de apreciación de las pruebas relacionadas con los supuestos mencionados.

Para determinar la procedencia del juicio, el Magistrado Instructor deberá considerar si el demandante cumple con los requisitos contenidos en el Artículo 58-18, además de los ya establecidos en el diverso numeral 14 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo4.

Solo se da un supuesto de ampliación de demanda, que es cuando al contes-tar la autoridad la demanda, introduzca cuestiones que no sean conocidas por el actor al presentar la misma y respecto del dictamen que realizará el perito tercero designado, lo cual versará exclusivamente respecto de los puntos en los que se dé discrepancia entre los peritos de las partes.

Al admitirse la demanda, se ordenará suspender de plano la ejecución del acto impugnado, sin que el demandante garantice el interés fiscal, por lo que la suspensión que haya sido concedida en estos términos prevalecerá hasta que se dicte la resolución que ponga fin al juicio.

En la etapa de admisión a la contestación de la demanda y en caso de la con-testación a la ampliación, es entonces cuando el Magistrado que instruye el juicio, cita a las partes para audiencia en la que se fijará la litis, y sin excepción, esta deberá desahogarse dentro de los veinte días siguientes a la recepción de la contestación o contestación a la ampliación, y durante el desahogo de la misma el Magistrado expondrá brevemente en qué consiste la controversia planteada por las partes, las que deberán de manifestar lo que a su derecho convenga, atendiendo a lo argu-mentado en la demanda, su ampliación o contestación.4 Cfr. Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.


Esta audiencia debe desahogarse, sin excepción alguna, por el Magistrado Instructor, quien será auxiliado por el Secretario de Acuerdos para que levante acta circunstanciada de la diligencia, cuando estando legalmente notificadas las partes, si alguna no está presente en la audiencia, esta se llevará a cabo con la que esté presente y será al prudente arbitrio del Magistrado establecer el tiempo que tengan para exponer los motivos por los que estiman les asiste la razón, considerando el principio de celeridad5.

II. PROBLEMÁTICADel análisis de la exposición de motivos, se observa que la intención del legislador fue la de agregar una nueva vía para la tramitación del juicio contencioso adminis-trativo, que complementará las tres ya existentes (Juicio Tradicional u Ordinario, Juicio Sumario y Juicio en Línea). Teniendo como premisa fundamental la de forta-lecer la definición jurisdiccional del fondo de la controversia planteada, obligando tanto al actor como a la autoridad demandada a alegar, justamente, cuestiones rela-tivas al fondo, respecto de la existencia misma de la obligación fiscal y dentro de un procedimiento que se sustente en los principios de celeridad, oralidad, resolución sustantiva y proporcionalidad.

Por lo que atento al contenido de la exposición de motivos, esto es la razón por la cual se contempló este juicio así como los defectos que se pretenden subsanar con el mismo, considerando que aún hay juicios que se alargan; otros en los que no se entra al estudio de los conceptos de impugnación de la manera que más favorez-ca al actor, es decir resolviendo agravios de forma, que al ser declarados fundadas dichas violaciones ocasionan que la autoridad pueda volver a emitir su actuación, es decir, reponer el procedimiento, advirtiéndose que la sentencia no resulta en cier-tos casos muy favorecedora al justiciable, pues el gobernado no obtiene la solución definitiva sobre las peticiones que inicialmente planteó, ocasionando que se tengan que promover juicios adicionales en contra de las resoluciones que se reponen; tam-bién, conforme a la exposición de motivos, se pretende privilegiar el fondo de la controversia por encima de las violaciones formales o de procedimiento. 5 Artículo 58-22, Ibidem.



Por ello se planteó la reforma, en razón a crear un recurso eficaz que facilite al particular la administración de justicia completa y de manera expedita, y la in-necesaria promoción de múltiples juicios.

Sin embargo, con la creación de este juicio se observa como problemática que se substanciará en forma similar y en los mismos plazos que los juicios que se siguen en la vía Ordinaria, incluso la sentencia se dictará en un plazo de 45 días siguientes al cierre de instrucción, pero no habrá acuerdo expreso de tal cierre. También, el plazo para promover la demanda será de 30 días hábiles y deberá ad-mitirse o requerirse, en un plazo de tres días hábiles; el plazo para contestarla será de 30 días. El plazo para que se fije la litis será de 20 días hábiles y para formular alegatos cinco días hábiles, por lo que se considera que no existe ni se cumple con el principio de celeridad planteado en la Ley.

Asimismo y por lo que hace a la intención de que al resolver el fondo del asunto, la propia Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo esta-blece, concretamente en el Artículo 50 penúltimo párrafo6, la obligación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de analizar agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, con base en el principio de mayor beneficio si es que alguno de ellos resulta fundado, no obstante que previamente se hubiera resuelto fundada la incompetencia de la autoridad. Situación similar se actualiza cuando, en términos del Artículo 51, fracción II7, se aleguen omisiones de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que estos afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada, lo que se traduce en el hecho de que, a pesar de la existencia de vicios de esta índole, si se considera por el juzgador que los mismos no trascienden, se procederá a estudiar los argumentos encaminados a controvertir el fondo del asunto.

Por otra parte, la oralidad se dará solamente en la audiencia de fijación de la litis, y en su caso, en la audiencia de peritos, así como en la producción de alegatos, 6 Artículo 50, Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, op. cit.7 Idem.


tratándose de un juicio atraído por la Sala Superior, por lo que se considera que la única ventaja de promover este juicio es que no se tendrá que garantizar el interés fiscal, ello si bien se traduce en un beneficio para el justiciable, el mismo se termi-na al cambiar la instancia, si la sentencia no fue favorable a sus intereses, esto es, al promover en su caso juicio de amparo se tendrá que solicitar la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, previo ofrecimiento de garantía.

En este tópico y abundando respecto de la oralidad del juicio, no se considera que el mismo reúna en su totalidad esa característica, dado que la audiencia solo es para determinar la litis, lo que en la práctica queda definido desde el escrito de demanda y contestación respectiva, concluyéndose la sentencia y valoración de pruebas de manera escrita atendiendo a las consideraciones vertidas por el juzgador al analizar el asunto sometido a su consideración; por otra parte, al implementarse la existencia de los juicios orales en el Derecho positivo mexicano, concretamente en materia penal, esto trajo como finalidad respetar el principio de presunción de inocencia del inculpado, situación que no acontece en el juicio contencioso administrativo, pues en términos de lo dispuesto por el Artículo 68 del Código Fiscal de la Federación8, los actos de autoridad se presumen válidos.

Ahora bien, no debe pasar desapercibido que el juicio de nulidad en materia federal administrativa versa sobre controversias suscitadas entre particulares y los órganos de la Administración Pública, lo que hace la diferencia notoria con las otras materias en donde los conflictos a dirimir es entre particulares, dicho en otras palabras, la oralidad de un juicio seguido ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa es incompleta ya que la innovación radica solamente en la fijación de la litis, lo que se insiste queda establecido desde el escrito de demanda y contestación correspondiente.

Estos tópicos personales, se ven apoyados con el artículo “Oralidad de los procedimientos administrativos: Perspectivas, problemas y ventajas”, de Ernesto Jinesta Lobo, del que se destaca lo siguiente:8 Código Fiscal de la Federación.



4.- La oralidad puede ser perfecta y plena en procedimientos constitutivos, cuando éstos deben ser conocidos y resueltos por un “tribunal administrativo” con una competencia exclusiva y especializada, como en materia de denuncias por actuaciones irregulares de ciertos agentes. El “tribunal administrativo” tie-ne una competencia exclusiva en dirimir conflictos de interés o controversias que le permite invertir los tiempos que demanda la oralidad lo que facilita que rijan, plenamente, los principios de inmediación y de identidad física entre el órgano que instruye y el que resuelve definitivamente. La particularidad, en es-tos casos, radica en que tales procedimientos son resueltos en una única instan-cia administrativa, lo que no resulta condenable, por cuanto, la doble instancia no es una garantía que rija en la sede administrativa. De otra parte, no siempre resulta posible, por razón de la materia y la organización administrativa, que un “tribunal administrativo” tramite y resuelva un procedimiento constitutivo, basta pensar en la infinidad de competencias de la administración activa, que deben ser ejercidas por los órganos que son titulares de éstas y sus resolucio-nes revisadas por el superior jerárquico9.

En otro tenor, se observa que en este tipo de juicios se acotan las defensas de los particulares, al limitarlas en torno a las violaciones formales y procedimentales, que en su caso son trasgresiones a los derechos humanos, lo que puede ocasionar incertidumbre respecto de la procedencia de la vía, que obviamente no otorga cer-tidumbre jurídica al particular ni se da la celeridad requerida para la impartición de la justicia, y tampoco se cumple a cabalidad con las características que revisten los juicios orales en otras materias.

9 “Oralidad de los procedimientos administrativos: Perspectivas, problemas y ventajas”, Aida. Ópera Prima de Derecho Administrativo, https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/opera-prima-derecho-admin/article/view/1460/1361, consultado el 27 de mayo de 2017.


III. CONCLUSIONESEl Tribunal Federal de Justicia Administrativa es una instancia jurisdiccional en desarrollo integral, que por su potencial de recursos humanos, especialidad y lo-gística, asegura un resultado más pronto, preciso y acucioso en la proyección de sus sentencias.

Corresponde a las Salas Regionales Especializadas en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo resolver la litis con base en los argumentos de fon-do, respecto de aquellos que se refieran al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, de las obligaciones revisadas, que deriven del ejercicio de las facultades de compro-bación contenidas en las fracciones II, III o IX del Artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, observando los principios de oralidad, para que el Magistrado Instructor fije la litis, y celeridad, que se refiere al modo, toda vez que ya des-ahogadas las pruebas que procedan y formulados los alegatos, quedará cerrada la instrucción, sin necesidad de una declaratoria expresa y, a partir del día siguiente, empezarán a computarse los plazos previstos en el Artículo 49 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo para dictar sentencia; en este punto es conveniente resaltar que la existencia del ofrecimiento y desahogo de pruebas periciales, que por su materia deban referirse a la materia contable, haría lento el procedimiento y con ello pierde la característica esencial de la celeridad, razón pri-mordial a la que obedece su creación.

Respecto a la suspensión de plano de la ejecución del acto impugnado, sin que el demandante garantice el interés fiscal, la que prevalecerá hasta que se dicte la resolución que ponga fin al juicio; si bien se considera un lineamiento acertado, toda vez que ello dará confianza al justiciable de que si no omitió el pago de las contribuciones, durante el procedimiento no será necesario garantizar el crédito de-terminado, se pierde de vista que, en caso contrario, si el contribuyente en efecto adeuda la contribución o desaparece durante el procedimiento, se pierde el propósi-to de la figura de la suspensión, en el sentido que, de concederse, se afecta el interés social y se contravienen disposiciones de orden público; aunado al hecho de que, en el juicio de amparo, sí debe encontrarse garantizado el crédito fiscal.



El Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo se define en ser acelerado, eficaz, transparente y mantener un estado de confianza entre las partes en controversia; es un instrumento que servirá para abatir los juicios en los que los justiciables tengan la certeza de que sus argumentos encaminados a acreditar el fondo del asunto son fundados, sin embargo no se debe de perder de vista que resulta limitativo el he-cho de que no sea factible controvertir la legalidad formal y procedimental del acto impugnado, constriñendo el juicio solo al fondo, situación que de alguna manera desnaturaliza la función del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, al estu-diar la legalidad del acto.

Es de precisarse que, la oralidad solo se da al momento de la fijación de la litis y el procedimiento de Resolución Exclusiva de Fondo concluirá de manera es-crita, por lo que al establecerse dentro del Título II, Capítulo XII, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que se seguirán los principios de oralidad y celeridad, esto provoca cierta confusión al justiciable al considerar que nos encontramos a la par del sistema de oralidad mexicano. Esto es, no es en senti-do amplio un juicio netamente oral, ya que la demanda, contestación, ofrecimiento, desahogo de pruebas y la sentencia, seguirán siendo de manera escrita y en plazos determinados.

Finalmente, se concluye que con la creación de una Sala Regional Especializada del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo sería suficiente para atender a las con-troversias que se susciten, y que de esta competencia, su espectro debería abarcar solo a las resoluciones definitivas que impongan multas administrativas, pero con la limitante de que la cuantía sea de hasta treinta veces la unidad de medida actua-lizada, elevada al año, vigente al momento de la emisión de la resolución.

La propia Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, esta-blece los casos en los que el Tribunal procederá a resolver el fondo del asunto, lo que conlleva a una limitada eficacia en la creación de las Salas en comento.


IV. FUENTES DE INFORMACIÓN

Código Fiscal de la Federación,http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_270117.pdf., consultado el 25 de mayo de 2017.

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación,http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5470083&fecha=27/01/2017, consulta-do el 26 de mayo de 2017.

JINESTA LOBO, Ernesto, “Oralidad de los procedimientos administrativos: Perspectivas, problemas y ventajas”, Aida. Ópera Prima de Derecho Administrativo,https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/opera-prima-derecho-admin/article/view/1460/1361, consultado el 27 de mayo de 2017.

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf, consultado el 25 de mayo de 2017.

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LOTFJA.pdf., consultado el 25 de mayo de 2017.

Avelino C. Toscano Toscano

El Sistema Nacional Anticorrupción.Nuevo Derecho Punitivo del Estado

451El Sistema Nacional Anticorrupción. Nuevo Derecho Punitivo del Estado

El Sistema Nacional Anticorrupción.Nuevo Derecho Punitivo del Estado

Avelino C. TOSCANO TOSCANO1

“No haré agravio al pueblo jamás”.Aristóteles

SUMARIOI. Preámbulo. II. Reflexiones sobre constitucionalismo. III. Algo de historia. IV. La corrupción. V. Regulación jurídica de las obligaciones de los servidores públicos en temas específicos del desempeño de sus funciones. VI. Sistema Nacional Anticorrupción: objeto y estructura. VII. Breve análisis de la legislación secundaria del Sistema Nacional Anticorrupción. VIII. Responsabilidad administrativa de particulares. Nuevo Derecho Punitivo. IX. De las faltas de particulares en situación especial. X. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa dentro del Sistema Nacional Anticorrupción. XI. Últimas consideraciones. XII. Fuentes de información.

I. PREÁMBULO

Acerca del concepto “sistema”, en términos de Niklas Luhmann2, los teóricos de sistemas parten del supuesto de que se debe hacer la distinción entre sis-

tema jurídico y sistema político. Dice, se trata de diferentes subsistemas del sistema

1 Magistrado de la Décimo Tercera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

2 Cfr. Luhmann, Niklas, El derecho de la sociedad, trad. de Javier Torres Nafarrete, México, Universidad Iberoamericana, 2002, capítulos 1 y 9, pp. 181-221 y 473-505.

452 Avelino C. Toscano Toscano

llamado sociedad y entiende a esta como un sistema unitario que se puede obser-var empíricamente ya que se presenta de modo concreto en las comunicaciones habituales, aunque se trate de un sistema altamente complejo.

En contra de la plausible tradición de estimar la unidad derecho/política marcada por la “cuestión constitucional” de inclusión del ciudadano, Luhmann desarrolla su teoría de sistemas a partir de la idea de que no se trata de un sistema único designado con el concepto de Estado, sino de dos sistemas diversos: clau-surados en su operación, con sus respectivas formas, respectivas codificación y respectivos programas.

El sistema jurídico –autopoiético3 y clausurado operativamente– dice, se dis-tingue de todos los demás sistemas de funciones de la sociedad; por tanto agrega, un observador externo a este sistema que tropezará necesariamente con esta dis-tinción. De modo que el Derecho hipotéticamente resuelve un problema temporal que se presenta en la comunicación social, cuando la comunicación en proceso no se basta a sí mismo y tiene que orientarse y expresarse en expectativas de senti-do que implican tiempo. La función del Derecho tiene que ver con expectativas y

3 Eduardo Bohórquez, de Trasparencia Mexicana, dice que el SNA nunca estará concluido porque su esencia es ser un sistema que se autocorrige de manera permanente. “Es muy diferente de una Ley, por eso es el Sistema y no la Ley Anticorrupción. Es un sistema que se está autocorrigiendo. Eso nos reta a todos porque estábamos acostumbrados a ver que una ley hasta que ya se caía de viejita la cambiábamos y aquí no; es sistema está vivo y se está autocorrigiendo”. Diario El Econo-mista, 25 de julio de 2017.

En la instalación del Comité Coordinador y Órgano de Gobierno del SNA, el Procurador General de la Republica Raúl Cervantes Andrade aseveró que la autocorrección del Sistema es lo que garantizará a corto, mediano y largo plazo su efectividad y eso, dijo, solo se puede dar si los miembros de las Instituciones que integran el Comité Coordinador actúan con transparencia, honradez y ética, respecto de los fenómenos que generan la corrupción, así como cuáles son las fallas del SNA para poder corregirlas y dar asertividad al mandato constitucional y legal. “Se instala Comité Coordinador y Órgano de Gobierno”, Momento, El periódico de San Luis Potosí, 2 de junio de 2017, http://periodicomomento.com/noticias/nacional/ciudad-de-mexico/se-instala-comite-coordinador-y-organo-de-gobierno.

En su oportunidad, el Magistrado Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Carlos Chaurand Arzate, indicó que: “Para ser comprendida esta reforma, es necesario dar a conocer sus beneficios colectivos, sin duda, el primer reto de este Comité será que la Sociedad lo conozca y lo acepte en todo su significado y alcance, la gente debe saber que se trata de una lucha rotunda y eficaz en contra de la corrupción y la impunidad”. Idem.


Luhmann entiende por estas no solo el estado actual de conciencia de un individuo determinado, sino el aspecto temporal del sentido en la comunicación.

Pero no existe ninguna definición objetiva de Derecho, en su lugar entra la referencia sistémica: “sistema del Derecho” y su forma se encuentra en la combi-nación de dos distinciones: expectativas-normativas/expectativas-cognitivas y la distinción del Código derecho/no derecho, cuya dimensión objetiva es hacer valer este equilibrio entre el contenido de las normas jurídicas y los programas, los cua-les regulan la asignación correcta de los valores derecho/no derecho.

Se trata de la función de estabilización de las expectativas normativas a tra-vés de la regulación de la generalización temporal, objetiva y social permitiendo al Derecho saber qué expectativas tienen un respaldo social, y cuáles no.

Luhmann patentiza que el sistema del Derecho se trata de la valoración co-municativa de la comunicación de todos los modos de comportamiento que el Derecho abarca y normatiza.

Las ideas previas del citado autor alemán nos inspiran para estudiar breve-mente el tema que ahora nos ocupa, a saber, el Sistema Nacional Anticorrupción (resultado, además, de la participación ciudadana, como un hecho inédito en México a partir de la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015 y que inició su vigencia el 19 de julio de 2017) y cómo entenderlo en un contexto de expectativas del compor-tamiento temporal actual y a futuro de los servidores públicos que se desempeñan en las administraciones federal, local o estatal y municipal. Pero también –y esto es ahora lo novedoso– de los particulares en su relación con servidores públicos que incurran en conductas graves relacionadas con hechos de corrupción.

Este sistema es, quizás, la última oportunidad4 con que se cuenta para que el Derecho hable sobre el no/derecho, se oriente en la convivencia social, que la 4 Dolores Colín, al respecto, expresó que la conformación del Sistema Nacional Anticorrupción

parece ser la última oportunidad con el objetivo de combatirla de manera eficiente para acabar con la impunidad. Sin embargo, hay quienes se resisten o utilizan esta lucha como bandera política, que también está muy impregnada en el sector empresarial y social. “Nos ahoga la corrupción”, 24 horas, El diario sin límite, 20 de julio de 2017, http://www.24-horas.mx/nos-ahoga-la-corrupcion/.


valoración de la comunicación social se baste a sí misma a través de la expectativa y conciencia de los servidores públicos en su relación con los particulares en el Estado actual y su proyección hacia el futuro5.

La reforma constitucional de mayo de 2015 es la respuesta decidida del Estado mexicano para establecer objetivamente una zona de equilibrio compati-ble con el contenido de las normas y principios constitucionales y los programas gubernamentales para prevenir, investigar, combatir y sancionar la corrupción, la impunidad y el delito, y así hacer posible la función del Derecho, en términos de Luhmann, en su distinción entre expectativas-normativas/expectativas-cognitivas (comportamiento temporal) y código derecho/no derecho y establecer un estatus de compatibilidad mutua en un contexto de disenso y de consenso.

Este Sistema Nacional Anticorrupción tiene entonces, la función de asegu-rar un comportamiento que posibilite expectativas de máxima legalidad, pues es la sociedad la que lo exige, lo requiere, lo reclama y lo merece. Es el Estado (gobierno) claro deudor de esta necesidad inaplazable de prevenir, investigar, combatir y sancionar este flagelo social que en el futuro no pueda acarrear des-engaños en la vida cotidiana, pues será mayúsculo el coste social que el Estado no puede permitirse por muy complejos que sean los programas gubernamentales, como ciertamente lo son.

Es un hecho evidente que la problemática social en materia de corrupción ha aumentado drásticamente y parece incontenible. Por eso es urgente centrar la atención en las expectativas, como parte esencial de la función del Derecho, del es-tatus actual del nivel de conciencia y a través del tiempo de los servidores públicos y los particulares vinculados en hechos de corrupción frente a la comunicación de los modos de comportamiento que el Derecho abarca y normatiza, en este caso, no solo la siete leyes que integran el Sistema Nacional Anticorrupción, sino las muy 5 Sobre el tema, es ilustrativa la afirmación vertida por el Subsecretario de la Secretaría de la

Función Pública, Javier Vargas Zempoaltecatl, en el sentido de que los resultados del Sistema Nacional Anticorrupción podrán palparse después de una década y se conozca si el andamiaje creado fue “bueno, regular o malo”, Entrevista concedida al Diario “El Sol de México”, 19 de mayo de 2017.


diversas leyes específicas que regulan las materias de aplicación de los servido-res públicos y los particulares vinculados en temas de transparencia, rendición de cuentas en el manejo de recursos públicos, contratos y licitaciones, entre otras leyes de contenido sustancial.

Dentro del anterior contexto y del modo de comportamiento actual y a tra-vés del tiempo de las expectativas de comunicación de los operadores jurídicos es preciso insistir en el heterogéneo y complejo andamiaje de las normas reguladoras en materia de corrupción, pero aun así es insoslayable atacar de raíz el grave pro-blema estructural que representa la corrupción que durante largos años ha aqueja-do a toda la sociedad en su conjunto con el consiguiente deterioro en la moralidad pública y los grandes costos económicos6.

El comportamiento exigido a los servidores públicos es de alto valor y de cuño axiológico que responden a principios éticos enraizados en nuestra Constitución, re-lacionados con la honradez, legalidad, lealtad, imparcialidad y eficiencia. Son, por tanto, bases del constitucionalismo, o mejor, del Estado constitucional de Derecho, los principios y directrices que regulan el comportamiento de los servidores públi-cos y en su relación con los particulares vinculados.

Que se entienda, de una vez por todas, existe una clara incompatibilidad en la prestación del servicio público con la realización de negocios que provocan ganancias ilícitas y la comisión de delitos, que ameritan su combate frontal para erradicarlos.

A estos propósitos obedecen esencialmente la reforma constitucional de mayo de 2015, que dio origen al Sistema Nacional Anticorrupción sobre la base de hechos

6 “Cuesta la corrupción de 8% a 10% del PIB: copArmex”; así lo aseveró el Dirigente Nacional de la copArmex, Gustavo de Hoyos, durante el Foro Anticorrupción, quien agregó que a las empresas les representa el equivalente al 5% de sus rentas anuales. En el mismo Foro, el Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa Julián Alfonso Olivas, subrayó que la corrupción ha estado presente en México, pero ahora se ha visto agravada por la impunidad que se registra. Destacó la importancia del Sistema Nacional Anticorrupción, como una fórmula para desarticular las redes que se han formado especialmente en el plano estatal. Lo anterior fue publicado en La Jornada, de 25 de mayo de 2017.


inéditos en nuestro país, como son: a) la participación activa de la sociedad civil organizada; b) la regulación de la conducta de los particulares (personas físicas o morales) en la comisión de conductas graves que ameriten no solo la imposición de sanciones administrativas, sino también aquellas constitutivas de delitos en su relación con servidores públicos; c) la desaparición de la figura de juez y parte en la imposición de sanciones administrativas a cargo de los órganos internos de control de la Administración Pública Federal, distinguiéndose, ahora, entre autoridades in-vestigadoras exclusivamente y sancionadoras o resolutoras en esta materia, corres-pondiendo esta última competencia al Tribunal Federal de Justicia Administrativa para sancionar administrativamente conductas que la Ley considere como graves, dejándose a las autoridades penales la imposición de delitos por dichas conductas graves, siempre bajo el principio constitucional de non bis in idem y la autonomía de los procedimientos (consagrado en el Artículo 109, fracción IV, segundo párrafo constitucional); d) La modificación del plazo de prescripción de 3 a 7 años, para fincar responsabilidades administrativas por faltas graves (Artículo 114 constitucio-nal y Artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas); y e) la regulación limitativa de faltas administrativas graves cometidas por particulares, Artículos 65 a 71 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas7.

El objeto del presente trabajo es hacerse cargo, brevemente, de los anteriores puntos que representan un tópico novedoso en nuestro sistema jurídico.

7 Actualmente, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Jurisprudencia 139/2009 que resolvió la contradicción de tesis 240/2009, resolvió que no solo las conductas del Artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos son considerables graves en forma limitativa, sino que, la autoridad sancionadora puede determinar si diversas conductas del Artículo 8° de la propia Ley pueden considerarse como graves o no. Tesis: 2a./J. 139/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, septiembre de 2009, p. 678.


II. REFLEXIONES SOBRE CONSTITUCIONALISMODice Habermas peligrosamente, que la moral ya no flota fuera del Derecho sino “emigra al interior al Derecho Positivo”8.

Es verdad lo que sostiene Habermas y se hace patente en nuestro sistema cons-titucional mexicano, en la medida en que nuestra constitución comprende “un juri-dicismo ético donde los problemas éticos se resuelven a través de normas jurídicas”, de ahí que como lo apunta Prieto Sanchís, es corriente escuchar que estos documen-tos constitucionales, son algo así como el compendio de una nueva moral universal9.

Para Cappelletti se trata de la “tercera escuela”, más bien tercera dimensión, un rostro humano: iusnaturalismo y positivismo reconciliados que se fundan en esta imperfecta, pero genial invención del hombre y del Derecho. Ya no aquella incolora e inconsciente, de los valores “eternos” e “inmutables”; pero ya tampoco aquella del todo contingente más efímera concreción, del “justo porqué legal”. Por encima de la ley hay un valor, aunque históricamente condicionado y por esto relativo, pero menos relativo que la ley ordinaria, y sustraído a las volubles actitudes de pasajeras mayorías gubernativas o parlamentarias, por lo tanto este valor de menor relatividad tiene un destino de universalidad o, por lo menos, internacionalidad o supra nacionalidad, y hoy, más que nunca las normas y las instituciones, los valores y los principios de carácter constitucional se van internacionalizando rápidamente como parte de la sensibilidad y la cultura, y la realidad misma de los hombres10.

Las ideas expuestas de tan ilustres doctrinarios no permanecen en el ámbito puramente teórico de la axiología y del constitucionalismo actuales, sino que, hoy sin duda alguna es preocupación del legislador ordinario hacer realidad aquellos valores y principios cristalizados desde la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787 y; en nuestro caso, la Constitución Mexicana se abrió a esta in-

8 Citado por Vigo, Rodolfo Luis, De la Ley al Derecho, 3ª. ed., México, Porrúa, 2012, p. 366.9 Prieto Sanchís, Luis, Derechos Fundamentales, Neo constitucionalismo y ponderación judicial, Lima,

Palestra Editores, 2007, p. 124.10 Cappeletti, Mauro, Obras. La justicia constitucional. Dimensiones de la justicia en el mundo contem-

poráneo, México, Porrúa, 2007, pp. 16-17.


ternacionalización de los derechos de la persona humana mediante la reforma de 10 de junio de 2011, en cuyo Artículo primero se reconocen los Derechos Humanos, así como de los que se encuentran en los Tratados Internacionales suscritos por México.

Pero además, en materia de responsabilidades administrativas, México dio un paso importante por primera vez, en 1982, con la reforma al Título IV de la Constitución General de la República que impuso como valores la legalidad, hon-radez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la prestación del servicio público, refren-dados, a su vez, en la reforma constitucional de mayo de 2015, como se verá en el presente trabajo.

Es, por lo tanto, una realidad incontestable que se ha positivizado la doctrina o pensamiento de los derechos humanos destacados desde la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, derivados de la resolución francesa de 1789, así como de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948.

La Constitución quiere ser, dice Cappelletti en el Derecho moderno, una forma legalista de superar el legalismo, un retorno al iusnaturalismo con los instrumentos del positivismo jurídico. Un retorno de un derecho natural entendido como absoluto y eterno valor, a un iusnaturalismo histórico, derecho natural vigente11.

No existe hoy una sola Constitución que no aspire a un contenido axioló-gico basado en el reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona humana y en este punto coincidimos con Karl Loewenstein, quien al distinguir en-tre Constitución semántica, Constitución nominal y Constitución normativa, dice que es esta última la que, los detentadores y destinatarios del poder la aplican en la práctica, es una Constitución efectivamente “vivida”, observada lealmente por todos los interesados e integrada en la sociedad, una Constitución que domine el proceso político y que el proceso del poder se adapte a las normas de la Constitución y se somete a ellas. Metafóricamente la Constitución normativa, dice Loewenstein, es como un traje que sienta bien y que se lleva realmente12.

11 Ibidem, p. 108.12 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, trad. de Alfredo Gallego Anabitarte, Barcelona,

Ariel, 1964, p. 217.


Prieto Sanchís, como parte del dilema que resuelve el neo-constitucionalismo, refiere el concepto de Constitución normativa garantizada, aquella que, además de regular la organización del poder y las fuentes del Derecho, genera de modo directo derechos y obligaciones inmediatamente exigibles13.

III. ALGO DE HISTORIAEl marco jurídico legal y constitucional en México no es en modo alguno ajeno a las tendencias del constitucionalismo contemporáneo en materia de comportamiento y conducta de los servidores públicos.

En efecto, México cuenta con un sinnúmero de ordenamientos jurídicos que norman a la conducta de su actuación en la prestación de un servicio público y a modo de arranque histórico podemos decir que el año de 1982 representa en México un hito en esta materia, pues el entrante Presidente de la República Miguel de la Madrid Hurtado en observancia a su campaña electoral de “renovación moral de la so-ciedad”, impulsó importantes reformas constitucionales y legales, con lo cual quedó estructurado el actual sistema de responsabilidades de los servidores públicos.

Así, el 2 de diciembre de 1982, envía al Senado la iniciativa de reforma cons-titucional al Título Cuarto, integrado por los Artículos 108 a 114 de la Constitución Federal, estableciéndose un sistema tetra partita de responsabilidad de los servido-res públicos (civil, penal, administrativa y política), que busca prevenir y sancionar la inmoralidad y la corrupción.

Por consiguiente, podemos sostener que dentro del actual esquema de Estado constitucional de Derecho aludido por la doctrina constitucionalista actual, la responsabilidad de los servidores públicos, no solo son reglas sino principios contenidos en disposiciones constitucionales del orden jurídico, cuya obligación es revisada y controlada por el Poder Legislativo (Artículos 74, fracción IV, 79 y 108 a 114 constitucionales).

Cabe decir que, el Título Cuarto de nuestra Constitución de 1917, ha sufrido diversas reformas en materia de regulación de responsabilidades de los servidores

13 op. cit., p.116.


públicos, habiéndose emitido, por consiguiente, las distintas leyes reglamentarias, a saber:

a) La primera reforma importante fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982, en la que se establecieron nuevas reglas en materia de responsabilidades de los servidores públicos. Regula los procedimien-tos de juicio político y de declaración de procedencia penal. Fija bases para la ex-pedición de las leyes secundarias de responsabilidades de los servidores públicos y de responsabilidades administrativas de los mismos; y la ley reglamentaria respecti-va denominada Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos que se promulgó el 31 de diciembre siguiente.

Vale la pena aclarar que el 13 de marzo de 2002, se publicó la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la cual fue abroga-da por la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicada el 18 de julio de 2016, entrando en vigor el 19 de julio de 2017.

b) El 14 de junio de 2002, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se modifica la denomina-ción del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al Artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, incorporándose la figura de responsabilidad patrimonial del Estado, estableciéndose que los particulares tendrán derecho a una indemnización cuando se les cause un daño con motivo de la actividad administrativa irregular del Estado, reforma que dio lugar a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004.

c) La tercera reforma al Título Cuarto Constitucional se denomina actualmen-te: “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción y Patrimonial del Estado”, según Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015, la cual dio base al Sistema Nacional Anticorrupción y sus siete leyes reglamentarias.


Las reformas constitucionales mencionadas en todos los casos regulan los principios que delimitan la línea de conducta en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones de los entes públicos, los cuales tienen este carácter los poderes legislativo y judicial, los organismos constitucionales autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus homólo-gos de las entidades federativas; los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México y sus dependencias y entidades; la Procuraduría General de la República y las fiscalías o procuradurías locales; los órganos jurisdiccionales que no formen parte de los poderes judiciales; las empresas productivas del Estado, así como cualquier otro ente sobre el que tenga control cualquiera de los poderes y órga-nos públicos antes citados de los tres órganos de gobierno; según lo establece así el Artículo 3º, fracción VI de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, publicada el 18 de julio de 2016.

Estos verdaderos principios (regulae iuris o proposición general, valores o máximas, causa o fundamento explicativo que permite lo posible y rige la conducta), se localizan en el actual Artículo 109 constitucional consistentes en: legalidad, hon-radez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.

Fue el Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, quien en 1982, impulsó la reforma a este Título Cuarto Constitucional al amparo de una idea de “renovación moral de la sociedad que ataque de raíz los daños de la corrupción en el bienestar de su convivencia social”. En la propia iniciativa presidencial se dice:

… el Estado tiene la obligación ineludible de prevenir y sancionar la inmora-lidad social, la corrupción. Ella afecta los derechos de otros, de la sociedad y los intereses nacionales. Y en el México de nuestros días, nuestro pueblo exige con urgencia una renovación moral de la sociedad que ataque de raíz los da-ños de la corrupción en el bienestar de su convivencia social… Para prevenir y sancionar con efectividad la corrupción no bastan leyes idóneas. Además son necesarios una voluntad política firme y una administración eficaz… Las leyes vigentes han sido desbordadas por la realidad y ya no ofrecen bases só-


lidas para prevenir y sancionar la corrupción que la conciencia nacional exige radicar… Las bases constitucionales vigentes son insuficientes para garanti-zar que los empleos, cargos o comisiones en el servicio público subordinen el interés particular a los intereses colectivos superiores de la sociedad, para que el comportamiento honrado prevalezca… No es compatible servir en puestos públicos y simultáneamente tener negocios cuya actividad se funda en relaciones eco-nómicas con el gobierno. Esta dualidad es inmoral: o se gobierna o se hacen negocios. Los empleos, cargos o comisiones en el servicio público no deben ser botín de nadie, sino salvaguarda de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficien-cia con que hay que servir a los intereses del pueblo.Se trata de prevenir que el comportamiento corrupto sea un aliciente econó-mico, estableciendo la certidumbre jurídica de que la corrupción del servicio público debe implicar sanciones con costos superiores al lucro obtenido.Nuestro sistema jurídico vigente muestra grandes omisiones en la vía adminis-trativa para prevenir y sancionar la corrupción pública. Hay que establecer uno nuevo que tenga bases sólidas y con efectividad creciente. Es el objetivo de esta reforma constitucional propuesta… El procedimiento administrativo propues-to es autónomo del político y del penal, como lo establece la propuesta de reforma del Artículo 109… Establece una vía más expedita para prevenir y sancionar la corrupción pública, que también es sancionable por la legisla-ción penal. En consonancia con la autonomía establecida por el Artículo 109, las responsabilidades consecuentes pueden exigirse por cualquiera de las dos vías, pero siempre respetando el principio establecido en el mismo artículo de que no se podrán castigar por ellas una misma conducta con sanciones de la misma naturaleza… propone ampliar el término de prescripción para los de-litos cometidos por los servidores públicos con fuero durante el desempeño de su empleo, cargo o comisión de un año a lo que establezca la Ley Penal sin poder nunca ser menor a tres… La prescripción de las responsabilidades exi-gibles administrativamente se regula de acuerdo con el criterio del legislador, tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos u omisiones que las generen. Cuando ellos sean graves en los términos legislativos, los plazos para la prescripción no podrán ser menores a tres años.


El servidor público debe ser ejemplo de moralidad social. El pueblo tiene derecho a que su patrimonio sea manejado por el mejor personal disponible.La renovación moral exige que el Estado asuma tres responsabilidades fun-damentales: La primera es prevenir la corrupción en sus relaciones con la so-ciedad; La segunda es identificar, investigar, procesar y sancionar con legali-dad, eficiencia, severidad e imparcialidad, la corrupción. La tercera es utilizar todos los medios a su alcance para que la sociedad, en especial la niñez y la juventud, refuercen su formación en los valores nacionales fundamentales y en las responsabilidades individuales y sociales que ellos imponen. La reforma constitucional propuesta establece las bases para satisfacer las dos primeras responsabilidades del Estado. Pero el camino por andar es todavía largo… El objetivo es que al servidor público y al particular siempre les convenga más compor-tarse con honradez que corromperse14. [N.A. Las cursivas son propias]

Desde nuestro punto de vista, aquellos principios o proposiciones generales constituyen un parámetro crítico a la actuación de todo servidor público que im-plican no solo categorías de juridicidad y de moralidad, como así se reconoce en la iniciativa constitucional de la reforma aludida, sino también aspectos de justicia y honestidad.

Fue así como la responsabilidad de los servidores públicos se reguló jurídica-mente el 31 de diciembre de 1982, al publicarse en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, creándose la Secretaría de la Contraloría General de la Federación y a la Contraloría Interna de cada dependencia como órgano intraorgánico de control del manejo de recursos públicos; y mediante Decreto publicado el 29 de diciembre de 1982, se creó esta Secretaría de Estado al haberse reformado la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

14 Pereznieto Castro, Leonel (compilador), “I. De las Responsabilidades de los Servidores Públi-cos, Anexos. Iniciativas Presidenciales”, Reformas constitucionales de la renovación nacional, hacia un nuevo Derecho Constitucional, México, Porrúa, 1987, pp. 633-642.


Lo anterior evidencia que en nuestro país durante los últimos treinta y cinco años, el problema del combate a la corrupción y a la impunidad ha sido una preocu-pación del Estado mexicano que lo ha reconocido como un lastre a la sociedad que debe regularse y así lo ha hecho a través de reformas de diversos ordenamientos legales.

El actual Estado constitucional de Derecho exige, prima facie, una normati-vidad ético jurídica que sirva de marco a la conducta de los servidores públicos y particulares que desempeñan un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, incluso estatal, local o municipal.

También se requiere un marco legal encaminado a combatir la corrupción; por ello, en este trabajo se analizarán las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes marco denominadas Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y Leyes, General y Federal, de Responsabilidades Administrativas, así como la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Se trata de una necesidad normativa axiológica de la mayor importancia, porque son los servidores públicos, los que en el desempeño de sus funciones ac-túan siempre en beneficio inmediato de la actividad integral del Estado, que requie-re no solo de preparación y conocimientos en el ámbito de la actividad, sino de un comportamiento sujeto a un escrupuloso escrutinio de su conducta por parte de la colectividad.

Se requiere, ni más ni menos, exigir un comportamiento de ética a los ser-vidores públicos, es decir, estamos en el caso de la ética como exigencia natural necesaria en la actuación de los servidores públicos, pero fundadas en el Derecho positivo, lo cual quedó de manifiesto desde la exposición de motivos de la refor-ma constitucional de diciembre de 1982 al reconocer que el servidor público debe ser ejemplo de moralidad social (porque) el pueblo tiene derecho a que su patrimonio sea manejado por el mejor personal disponible.


En efecto, no es ética pura lo que aquí se sostiene sino Derecho vigente, como se corrobora de la lectura de los Artículos 5° de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y 6° de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que obliga a los entes públicos a crear y mantener condiciones estructurales y norma-tivas que permitan el adecuado funcionamiento del Estado en su conjunto y la actuación ética y responsable de cada servidor público.

Por lo tanto, es indudable que los grandes problemas de opacidad, corrup-ción e impunidad que tanto lastiman a la sociedad, se resuelvan con criterios de moralidad y ética que emanan desde la Constitución Federal y descienden a las leyes secundarias, observándose como un fenómeno más que novedoso necesario y acorde con la naturaleza de las cosas que reclaman, un ejercicio denominado juri-dicismo ético, donde los problemas éticos se resuelven a través de normas jurídicas.

De esta manera, la conducta que hoy deben observar los servidores públicos y los particulares vinculados con faltas administrativas graves o hechos de co-rrupción, deben estar sometidos a regulaciones de tipo jurídico, moral y material, específicamente relacionados con los atributos de legalidad, honradez, lealtad, im-parcialidad y eficiencia15.

La teleología del régimen jurídico relativo a la responsabilidad administrati-va de los servidores públicos, es la preservación de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y co-misiones de dichos servidores, en beneficio inmediato de la actividad integral del Estado. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, persigue a través de esa tabla axiológica, una prestación óptima de servicios públicos por parte de las personas físicas encargadas de tal cometido, tanto desde un punto de vista jurídico (legalidad), como moral (honradez, lealtad, imparcialidad); y, mate-rial (eficiencia).

15 Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, t. IV, Segunda Parte-1, julio-diciembre de 1989, p. 482.


Con la aplicación de estos principios se intenta robustecer el Estado de Derecho; luchar contra la impunidad; dar eficacia y eficiencia en el servicio públi-co; que impere la igualdad de todos frente a la ley; que nadie pueda sustraerse al imperio de esta; que se combata la ilegalidad y la corrupción; y, definir las obliga-ciones políticas y administrativas de los servidores públicos frente a la sociedad y el Estado, a través de un sistema de responsabilidades de los servidores públicos, el cual tiene cuatro modalidades: civil, penal, política y administrativa, cuyos respec-tivos procedimientos se llevan a cabo en forma autónoma en favor de los intereses de la sociedad16.

En este contexto, México no ha sido omiso, en reconocer la tabla axiológica que debe regir la conducta de los servidores públicos, y con dicho propósito ha encauzado acciones legislativas ético jurídicas desde 1982, con la publicación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, hasta las recientes reformas constitucionales de mayo de 2015, realizadas con motivo de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción.

La moralidad administrativa es el conjunto de principios, valores y virtudes fundamentales aceptados por la sociedad, que deben informar permanentemente las actuaciones del Estado, a través de sus organismos y agentes, con el fin de lograrla convivencia de sus miembros, libre, digna y respetuosa, así como la realización de sus asociados tanto en el plano individual como en su ser o dimensión social.

De esta manera, la moralidad administrativa presenta dos niveles normativos; el primero, como principio de la función administrativa, que se entiende como aquel parámetro de conducta ética de los servidores públicos y particulares que ejercen dicha función, consistente en una obligación axiológica y deontológica del compor-tamiento funcional, según los postulados de la honradez, pulcritud, rectitud, buena fe, primacía del interés general y honestidad; en un segundo nivel, como derecho colectivo supone, la abstinencia de ciertas conductas o, en términos positivos, la rea-lización material de un determinado acto o hecho acorde con el orden constitucional.

16 Tesis: I.10o.A.23 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. IV, septiembre de 2016, p. 2956.


Por otra parte, la moralidad administrativa se rige, entre otros, por el princi-pio axiológico de la Constitución, que significa que las normas jurídicas no pueden interpretarse fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y de-rechos fundamentales.

De ahí que implique para todos los servidores públicos el deber de actuar con honestidad, responsabilidad, ética, profesionalismo, siempre con respeto al in-terés público, a la primacía del interés general y a las normas sobre obligaciones, incompatibilidades y prohibiciones17.

IV. LA CORRUPCIÓNSegún el Diccionario de la Real Academia Española, el vocablo corrupción, pro-viene del latín corruptio, -ōnis, cuyo significado, en sentido lato, puede entenderse como la acción y efecto de corromper o corromperse.

La corrupción significa, de manera gradual, pero in crescendo, la destrucción de la vida institucional, el desprecio por la legalidad y el triunfo de la ilegitimidad y de la inmoralidad, en este sentido, dada la extensión y la profundidad alcanzadas por la corrupción en nuestro país, no sería una exageración afirmar que estamos frente a un peligro de seguridad nacional18.

Una sociedad corrupta, no puede ser sino una sociedad en estado de descom-posición y por consiguiente, se trata de una sociedad injusta, que socava la democra-cia y el Estado de Derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la delin-cuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana19. El fenómeno de la corrupción en México, se ha ido manifestando y tradu-ciendo en onerosos endeudamientos de Estados y Municipios, licitaciones amarra-17 Tesis: I.9o.A.28 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. III, julio

de 2016, p. 2184.18 Tomasini Bassols, Alejandro, Reflexiones sobre la corrupción en México, Instituto de Investigacio-

nes Filosóficas, uNAm, p. 1, http://www.filosoficas.unam.mx/~tomasini/ENSAYOS/Corrupcion.pdf.19 Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Nueva York, Oficina de las Naciones

Unidas contra la Droga y el Delito, 2004, https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_uno-dc_convention-s.pdf.


das, concesiones pactadas, sindicatos opacos, aduanas ineficientes y un conjunto de leyes laxas20, entre otros.

No es compatible servir en puestos públicos y simultáneamente tener nego-cios cuya actividad se funda en relaciones económicas con el gobierno. Esta dua-lidad es inmoral: o se gobierna o se hacen negocios. Los empleos cargos o comi-siones en el servicio público no deben ser motín de nadie, sino salvaguarda de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia con que hay que servir los intereses del pueblo21.

Determinar la causa de la corrupción no es un tema sencillo, debido a que es multifactorial, es decir, un gran número de factores toman juego en la creación y agravamiento de tan delicado problema social en todos los sectores, tales como una estructura oligopólica y su influencia en la toma de decisiones de políticas pú-blicas, un marco institucional débil en supervisión, sanciones, transparencia, pre-supuesto y lentitud en la impartición de justicia.

Pedro Salazar Ugarte señala que, el fenómeno de la corrupción interpela de maneras muy diversas el fenómeno jurídico, por un lado lo desafía y contradice, poniendo en jaque los elementos de igualdad, regularidad y previsibilidad que acompañan el andamiaje normativo, es decir, opera contra el Derecho; y por otro lado, paradójicamente, los actos de corrupción utilizan al propio Derecho y se valen de instituciones jurídicas vigentes para sacar ventaja de ellas, es decir, la corrup-ción es un hecho que también se verifica desde el Derecho22.

Por lo mismo, afirma el autor, es un fenómeno disruptivo para el “Estado de Derecho” de maneras muy diversas y complejas: es el abuso del Derecho, a tra-vés del Derecho en detrimento del Derecho. En esta línea, la disrupción trasciende a las normas y a los operadores jurídicos e impacta en la esfera de la política. Las

20 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, p. 3,

http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/prog_leg/257_DOF_27may15.pdf.21 Pereznieto Castro, Leonel, op. cit.22 Salazar Ugarte, Pedro et al., ¿Cómo combatir la corrupción?, México, Universidad Nacional

Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2017, p. XII.


encuestas sobre credibilidad institucional muestran un alarmante desapego de los ciudadanos hacia sus instituciones políticas y advierten que la corrupción es una de las principales causas de ese divorcio. Pero en paralelo, los actos de corrupción habilitan ciertas formas –ilegales, pero persistentes– de hacer política que gene-ran distorsiones en la institucionalidad democrática, pero que van ganando carta de identidad hasta adquirir un cierto grado de normalización23.

Afirma Salazar Ugarte que, las democracias son vulnerables ante la corrup-ción por partida doble: porque sus dinámicas abren ventanas de oportunidad a los corruptos y porque sus reglas y prácticas permiten la visibilidad de los abusos. De esta manera la corrupción, la indignación social aumenta y, si a esta fórmula –como sucede en México– agregamos el fenómeno de la impunidad tenemos un cuadro desolador24.

Cabe resaltar que sobre el tema, el Estado mexicano ha suscrito diversas con-venciones internacionales, que conforme al Artículo 133 constitucional, revisten la naturaleza de vinculatorias, se trata de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (ocde); La Convención Interamericana contra la Corrupción, de la Organización de Estados Americanos (oeA); y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (uNcAc).

Conforme al último informe del Índice de Percepción de la Corrupción, ela-borado por la Organización de Transparencia Internacional en 2013, México ocupa el lugar número 106 del índice de corrupción de 177 países, lo cual pone de mani-fiesto la necesidad de enfatizar el combate a dicho problema.

Por otra parte, la percepción de los mexicanos dista mucho de ser alentado-ra, ya que, conforme a la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 201125, elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (iNegi), el 91.8% 23 Idem.24 Idem.25 Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, Instituto Nacional de Estadística y Geo-

grafía, 2011, http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/encig/2011/.


de los mexicanos considera que la corrupción es prevalente en la policía y 88.6% considera lo mismo respecto a los partidos políticos. El tercer lugar en la percep-ción de corrupción lo ocupan las agencias del Ministerio Público, con 81.8%.

De acuerdo con el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial (wef), el Estado de Derecho en México tiene uno de los peores desempeños, al ocu-par el lugar 134 de 142 países.

Asimismo, un dato alarmante es que el costo de la corrupción en nuestro país equivale alrededor del 9% del PIB, aproximadamente 113 millones de dólares, lo anterior de conformidad con datos del Banco de México.

Son esas las razones fundamentales por las cuales el fomento y promoción de la integridad y el combate a la corrupción recientemente se han convertido en un tema prioritario y sirven como base para la creación de un sistema de esfuerzo y colaboración conjunta, llamado Sistema Nacional Anticorrupción26.

V. REGULACIÓN JURÍDICA DE LAS OBLIGACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN TEMAS ESPECÍFICOS DEL

DESEMPEÑO DE SUS FUNCIONES

En este punto se pretende estudiar brevemente, solo algunas leyes que conforman el amplio andamiaje jurídico de los servidores públicos en el desempeño de sus empleos cargo o comisiones, en materia de responsabilidades administrativas, fis-calización y control de recursos públicos, licitaciones y contratos de obra pública, entre otras.1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Se publicó el 30 de marzo de 2006 y su última reforma data de 30 de diciembre de 2015; tiene por objeto lo relativo a la programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales.

Establece los criterios que deben observar los sujetos obligados de la admi-nistración de los recursos públicos federales, entre otros, honestidad, eficiencia, racionalidad, transparencia y rendición de cuentas.26 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, op. cit.


Se establece que son ejecutores del gasto público federal los siguientes: el Poder Legislativo; el Poder Judicial; los entes autónomos; los tribunales adminis-trativos; la Procuraduría General de la República, la Presidencia de la República; las dependencias y las entidades.

Establece que los ejecutores de gasto serán responsables de la administra-ción por resultados y deben cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y ob-jetivos previstos en sus respectivos programas y de igual manera deben observar las disposiciones establecidas en las leyes relativas a la transparencia y acceso a la información pública y gubernamental.

También dispone que los actos u omisiones, serán sancionados conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas y que en caso de que cau-sen daño o perjuicio a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de cualquier ente autónomo o entidad, serán responsables del pago de la indemnización co-rrespondiente.

Por último, dispone que las sanciones e indemnizaciones se impondrán y exigirán con independencia de las responsabilidades de carácter político, penal, administrativo o civil que resulten (Artículo 118).

2. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la FederaciónEsta legislación se analizará en el punto 3, del Capítulo VII de este trabajo.

3. Ley General de Contabilidad GeneralSe publicó el 31 de diciembre de 2008, y su última reforma, el 18 de julio de 2016; tiene por objeto lo relativo a la contabilidad gubernamental y la emisión de información fi-nanciera de los entes públicos para lograr su adecuada armonización mediante crite-rios generales y es de observancia obligatoria, entre otros, para los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los Estados y la Ciudad de México, los Ayuntamientos de los Municipios, las entidades de la administración pública paraestatal, etc.

Se establece en la Ley que los actos u omisiones serán sancionados de confor-midad con la ahora Ley General de Responsabilidades Administrativas.


4. Ley Federal de Deuda PúblicaSe publicó el 31 de diciembre de 1976, y su última reforma el 27 de abril de 2016. Define que la deuda pública está constituida por las obligaciones de pasivo directas o contingentes derivadas de financiamiento y a cargo del ejecutivo federal y sus de-pendencias, el gobierno de la Ciudad de México, los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria, entre otras.

Asimismo, define lo que debe entenderse por financiamiento, como la con-tratación dentro o fuera del país de créditos, empréstitos o préstamos.

Dispone que el Congreso de la Unión autorizará los montos del endeuda-miento directo, neto, interno y externo que sea necesario para el financiamiento del gobierno federal.5. Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los MunicipiosSe publicó el 27 de abril de 2016 y tiene como objeto establecer los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a las Entidades Federativas y Municipios, así como a sus respectivos Entes Públicos, para un manejo sostenible de sus finanzas públicas27.27 En el Foro Perspectiva de la Deuda Pública Subnacional que se llevó a cabo en la Auditoría Supe-

rior de la Federación, reseñada en el periódico “El Economista”, de 12 de mayo de 2017, la Titular de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Marcela Andrade Martínez, expresó que la Ley abarca cinco ejes que van más allá de solo hablar de la deuda pública de los Estados: reglas de presupuesto y del ejercicio de gasto, sistemas de alerta que miden el nivel de endeudamiento, contratación de obligaciones financieras, Registro Público Único y deuda estatal garantizada o el aval federal. Agregó que la deuda por parte de los Estados y Municipios, no debe ser “satanizada” y “si se endeudan que sea para proyectos muy específicos que se puedan ver”. En tanto la secretaria de la Comisión de Vigilancia de la ASf de la Cámara de Diputados, Minerva Hernández, expuso que: “es necesaria la rendición de cuentas y transparencia [porque] nos estamos enfrentando a un problema de deuda Subnacional” y que algu-nos gobiernos se encuentran en niveles altos de endeudamiento y enfrentan una compleja situación por los pasivos heredados, por lo que es necesario hacer buen uso de los recursos. Por su parte, el Auditor Superior de la Federación, Juan Manuel Portal, en dicho Foro defendió que un endeu-damiento bien llevado representa una alternativa para generar desarrollo en los Estados, sin em-bargo alertó que la deuda es vista como corrupción y por ello es de vital importancia la rendición de cuentas para generar confianza entre la ciudadanía, señalando que las normas recientemente aprobadas como la Ley de Responsabilidades Administrativas y la Ley de Disciplina Financiera ayudarán a transparentar el uso de recursos públicos y el manejo de la deuda Subnacional; enfati-zó que la Ley de Disciplina constituirá un sistema de alerta temprana en materia de endeudamien-to y mayores controles dentro de los Congresos Locales para la aprobación de deuda.


De la misma manera dispone que los servidores públicos y las personas físi-cas o morales que causen daño o perjuicio estimable en dinero a la Hacienda de las Entidades Federativas o de los Municipios incluyendo beneficios obtenidos indebi-damente, serán responsables del pago de la indemnización correspondiente.

6. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector PúblicoFue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2000, cuya última reforma fue dada a conocer el 10 de noviembre de 2014; esta Ley tiene por objeto reglamentar la aplicación del Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestación de servicios de cualquier naturaleza, que realicen: I. Las unida-des administrativas de la Presidencia de la República; II. Las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal; III. La Procuraduría General de la República; IV. Los organismos descentralizados; V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el gobierno federal o una entidad paraestatal, y VI. Las entidades federativas, los municipios y los entes públicos de unas y otros, con cargo total o parcial a recursos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal.

El Artículo 16 dispone, entre otros supuestos, que en los servicios a contra-tar y el precio de los mismos, deberá motivarse en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad, honradez y transparencia que aseguren las mejores con-diciones para el Estado. Por su parte el Artículo 21 prevé que las dependencias y entidades pondrán a disposición del público en general, a través de CompraNet y de su página en Internet, a más tardar el 31 de enero de cada año, su programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios, correspondiente al ejercicio fiscal de que se trate, con excepción de aquella información que, de conformidad con las disposiciones aplicables, sea de naturaleza reservada o confidencial, en los términos establecidos en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.


El Artículo 24 establece que la planeación, programación, presupuestación y el gasto de las adquisiciones, arrendamientos y servicios se sujetará a las disposicio-nes específicas del Presupuesto de Egresos de la Federación, así como a lo previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones aplicables, y los recursos destinados a ese fin se administrarán con eficiencia, efica-cia, economía, transparencia, honradez e imparcialidad para satisfacer los objetivos a los que fueren destinados.

El numeral 26 prevé que las dependencias y entidades seleccionarán de entre los procedimientos que a continuación se señalan, aquel que de acuerdo con la na-turaleza de la contratación asegure al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes: I. Licitación pública; II. Invitación a cuando menos tres personas, o III. Adjudicación directa, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones dis-ponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, crecimiento económico, generación de empleo, eficiencia energética, uso responsable del agua, optimización y uso sustentable de los recursos, así como la protección al medio ambiente y demás circunstancias pertinentes; asimismo, dispone que en los proce-dimientos de contratación deberán establecerse los mismos requisitos y condiciones para todos los participantes, debiendo las dependencias y entidades proporcionar a todos los interesados igual acceso a la información relacionada con dichos procedi-mientos, a fin de evitar favorecer a algún participante.

7. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las MismasEsta Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2000, y reformada por última vez el 13 de enero 2016; tiene por objeto reglamentar la aplicación del Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de contrataciones de obras públicas, así como de los servicios relacio-nados con las mismas, que realicen: I. Las unidades administrativas de la Presidencia de la República; II. Las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal; III. La Procuraduría General de la República; IV. Los organismos descen-


tralizados; V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y VI. Las Entidades Federativas, los Municipios y los entes públicos de unas y otros, con cargo total o parcial a recursos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal28.

Los Artículos 3° y 4° definen lo que se considera como obras públicas y lo que debe entenderse por servicios relacionados con ellas, y el Artículo 26 dice que las dependencias y entidades podrán realizar los mismos por contrato, o por ad-ministración directa, previendo el Artículo 27 que estas seleccionarán de entre los procedimientos aquel que de acuerdo con la naturaleza de la contratación asegure al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, finan-ciamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, estableciendo como contratación la licitación pública; la invitación a cuando menos tres personas, y la adjudicación directa.

El Artículo 22 dispone que las dependencias y entidades pondrán a dispo-sición del público en general, a través de CompraNet y de su página en Internet, a más tardar el 31 de enero de cada año, su programa anual de obras públicas y servicios relacionados con las mismas correspondiente al ejercicio fiscal de que se trate. Que las obras públicas y servicios contenidos en el citado programa podrán ser adicionados, modificados, suspendidos o cancelados, sin responsabilidad al-guna para la dependencia o entidad de que se trate, debiendo informar de ello a la Secretaría de la Función Pública y actualizar en forma mensual el programa en CompraNet. A su vez, el Artículo 24 prevé que la planeación, programación, presu-puestación y el gasto de las obras y servicios relacionados con las mismas, se suje-tará a las disposiciones específicas del Presupuesto de Egresos de la Federación, así

28 Es importante destacar la importancia de regulación de la actividad realizada por particulares con relación a los recursos públicos federales, ya que, muchas veces la corrupción es percibida “como un costo adicional para hacer negocios o como un impuesto a la utilidades”; así se afir-mó en el reporte “Descifrando la Corrupción”, elaborado por el Laboratorio Ethos de Políticas Públicas, publicado el 24 de mayo de 2017, en el periódico El Economista.


como a lo previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones aplicables y los recursos destinados a ese fin se adminis-trarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia, honradez e imparcialidad para satisfacer los objetivos a los que fueren destinados. 8. Normatividad en materia de rendición de cuentas y de acceso a la información pública

a) La primera ley en esta materia se publicó el 11 de junio de 2002, última re-forma de 18 de diciembre de 2015, denominada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, reglamentaria del derecho a la información consagrado en el Artículo 6° constitucional, que en opinión del politólogo Luis Carlos Ugalde, por la transparencia se coloca la información en la “vitrina políti-ca”, para su revisión y análisis que puede usarse para sancionar anomalías.

b) Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares. Se publicó el 5 de julio de 2010, y tiene por objeto la protección de los datos personales en posesión de los particulares, con la finalidad de regular su tratamiento legítimo, controlado e informado, a efecto de garantizar la privacidad y el derecho a la auto-determinación informativa de las personas.

Los sujetos responsables en el tratamiento de datos personales deberán ob-servar los principios de: licitud; consentimiento; información; calidad; finalidad; lealtad; proporcionalidad y, responsabilidad.

c) Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Se publicó el 4 de mayo de 2015, es reglamentaria del Artículo 6° constitucional y tiene por ob-jeto establecer los principios, bases generales y procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autó-nomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice ac-tos de autoridad, de la federación, las entidades y los municipios29.29 Según información del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Pro-

tección de Datos Personales (iNAi), publicada en “Especialistas en Medios S.A. de C.V.” el 12 de abril de 2017, el padrón de sujetos obligados del ámbito federal está conformado por 868 instancias u organismos, a saber: 2 sujetos del Poder Legislativo Federal; 110 organismos de la


Se establece el derecho de cualquier persona para denunciar el incumplimiento a las obligaciones de transparencia, y asimismo regula lo relativo a la información que se considera como reservada y confidencial.

d) Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Se publicó el 9 de mayo de 2016, última reforma publicada el 27 de enero de 2017 y abroga la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada el 11 de junio de 2002.

VI. SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN: OBJETO Y ESTRUCTURA

El 27 de mayo de 2015, se reformó el Título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dio origen al Sistema Nacional Anticorrupción y su estructura orgánica, cuyas leyes secundarias se publicaron el 18 de julio de 2016; dicho Sistema, conforme al Artículo 113 constitucional, configura la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y he-chos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos30.

El esquema que se diseñó y construyó fue muy atinado, pues el sistema como un mecanismo articulado y estructurado, incorpora a las instancias responsables y

administración pública centralizada; 99 de la administración pública paraestatal; 65 empresas de participación estatal; instituciones nacionales de crédito; organizaciones nacionales auxilia-res de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas; 5 empresas de participación estatal mayoritaria y organismos descentralizados en proceso de liquidación y/o desincorpo-ración; 2 empresas productivas del Estado; 7 empresas subsidiarias de Petróleos Mexicanos; 3 tribunales administrativos; 3 sujetos del Poder Judicial de la Federación; 8 organismos autóno-mos; 1 organismo integrado por representantes del gobierno federal de los trabajadores y de los patrones; 4 instituciones de educación superior y 9 partidos políticos; 19 fideicomisos y fondos públicos considerados entidades paraestatales, 33 fideicomisos y fondos públicos en proceso de extinción, 365 fondos y fideicomisos y 141 sindicatos.

30 Los mexicanos no confiarán en el SNA hasta que las autoridades estén dispuestas a investigar, perseguir y castigar los actos de corrupción, como el soborno, el lavado de dinero, nepotismo, conflicto de intereses y moches, reveló el reporte “Descifrando la corrupción”, op. cit.

Asimismo destacó, que las instituciones percibidas como más corruptas son: policías; gobierno federal; diputados y senadores; gobiernos municipales; ministerio público; institutos electora-les; jueces y magistrados.


especializadas en el Estado mexicano de fiscalización, rendición de cuentas, trans-parencia, acceso a la información y acceso de datos personales, al responsable del control interno del gobierno federal, a la responsable de investigar y perseguir los delitos relacionados con actos de corrupción; a la sociedad civil; al Poder Judicial de la Federación y al Tribunal que será responsable de los nuevos procedimientos san-cionatorios en caso de sanciones graves31.

Se afirma lo anterior, ya que en esta estructura se concentran a todos los actores responsables de la instrumentación y ejecución de las acciones y mecanis-mos que contribuyen a la prevención, control y combate a la corrupción y de esta manera, deberán hacer confluir las políticas, instrumentos, medidas y fundamen-tos, hacia el mismo objetivo; esto significa que la lucha es coordinada y engranada, adoptando al unísono todas las medidas32.

En la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional, pre-sentada por el grupo parlamentario del PAN, se señaló que en México existe ya un marco normativo que rige la conducta de los servidores públicos y se han lo-grado grandes avances, pero es menester crear un conjunto de instituciones que, con absoluta independencia, se coordinen entre sí para cumplir con las políticas en materia de prevención, corrección, combate a la corrupción y promoción de la integridad; la tarea consiste en desarrollar un sistema de rendición de cuentas “ho-rizontal”, caracterizado por un verdadero sistema de contrapesos, diseñado para que todos los órganos públicos, en sus tres niveles, sean responsables entre ellos y exista una verdadera rendición de cuentas, lo cual rompe el esquema “vertical” que se ha venido desarrollando, en donde el ejercicio del poder y sus responsabi-lidades no se comparten de igual forma en todos los niveles de gobierno lo que favorece a la corrupción.31 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, op. cit.32 El estudio realizado por el Laboratorio Ethos de Políticas Públicas, hace cinco recomendaciones

para que funcione el SNA: vigilar la correcta asignación y ejecución de los recursos destinados al combate a la corrupción; así como simplificar y modernizar los procesos burocráticos para el otorgamiento de servicios gubernamentales; vigilar la implementación de los sistemas locales anticorrupción; fomentar la cultura de la legalidad como parte del combate a la corrupción; y promover la denuncia ciudadana en prácticas de corrupción.


Para ello, es necesario contar con un organismo autónomo constitucional que le dote de las facultades necesarias de control del actuar de los órganos y orga-nismos que integran los Poderes de la Unión, organismos constitucionales y otras autoridades que ejerzan recursos públicos en los tres órdenes de gobierno. Solo un órgano con esta constitución podría homologar y realizar de forma eficiente accio-nes encaminadas a la prevención de situaciones que lleven a actos de corrupción33.

Los Artículos 7°, 10, 16, 36 y 39 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción prevén la integración del Sistema Nacional Anticorrupción:

a) Los integrantes del Comité Coordinador; b) El Comité de Participación Ciudadana34 (como un mecanismo de segui-

miento ciudadano integrado por cinco individuos de probidad y prestigio que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción)35;

c) El Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización y; d) Los Sistema Locales.

33 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, op. cit., p. 2.

34 Mauricio Merino, Coordinador de la Red por la Rendición de Cuentas, señaló que el Comité de Participación Ciudadana fue integrado siguiendo un procedimiento idóneo y enfatizó que la tarea de esa instancia sólo va a convocar a ciudadanos a proponer políticas y a vigilar que el sistema fun-cione, pero no toma decisiones. Nota publicada el 25 de julio de 2017 en el Diario El Economista.

35 En publicación del Diario El Economista, de 26 de mayo de 2017, la Presidenta del Comité Jacque-line Peschard, en el reporte “Descifrando la Corrupción” presentado el día anterior, reveló que el CPC es: “La cabeza del Sistema, es la autoridad vigilante y propositiva de cierto tipo de políticas, y sin embargo, dice, que llevan tres meses de vida y no tienen un presupuesto ni una oficina donde reunirse”. Agregó que la lucha contra la corrupción costará $7,000 mdp, precisando que son 48 instancias federales las que han presupuestado diferentes montos para el combate a la co-rrupción. En el Diario La Jornada, se publicó el mismo día: “Peschard: sin gasto ni oficina, Comité Ciudadano del Sistema Anticorrupción, grupos de la sociedad civil nos ayudan a operar”.

La misma presidenta Peschard Mariscal y ex titular del ifAi, en la presentación de dicho reporte, elaborado por Ethos, comentó que los recursos para el combate a la corrupción están distribui-dos en instancias, como el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública y los órganos Internos de Control.

También en La Jornada del 25 de mayo de 2017, el Dr. Luis Perez de Acha, integrante del CPC, sostuvo que esta instancia ha comenzado a operar sin presupuesto asignado de origen, en con-diciones “precarias”, no tiene oficina: “carecemos de asistentes que nos ayuden a desahogar el trabajo del día a día, y tenemos reuniones en cafeterías, restaurantes o nos prestan oficinas”.


El siguiente esquema muestra lo dicho:


El Instituto Mexicano de la Competitividad, elaboró el siguiente esque-ma, que muestra la estructura del SNA y sus leyes reguladoras: a) Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; b) Ley General de Responsabilidades Administrativas; c) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; d) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; e) Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas; f) Reformas al Código Penal Federal; y g) Ley de la Fiscalía General de la República.


En el Capítulo IV, Titulo Segundo, de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, se prevé la existencia de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción36 como organismo descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica y de gestión; y tiene por objeto fungir como órgano de apoyo del Comité Coordinador del Sistema Nacional (Artículos 24 y 25).

Asimismo, se contempla que la Secretaría Ejecutiva llevará el Sistema de Evolución Patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal, a través de la plataforma digital que al efecto se establezca, de conformidad con lo previsto en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción así como las bases, principios y lineamientos que apruebe el Comité Coordinador del propio Sistema (Artículo 26).

Se dispone que la Comisión Ejecutiva se integra por el Secretario Técnico y el Comité de Participación Ciudadana, con excepción de quien funja en ese momento como su Presidente (Artículo 30); el Secretario Técnico37 será nombrado dentro de una terna, y removido por el Órgano de Gobierno38 de la Secretaría Ejecutiva39 y durará cinco años en su encargo, sin reelección (Artículo 33)40.

36 El 21 de julio de 2017 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Estatuto Orgánico de la Secretaría Ejecutiva Nacional Anticorrupción, que tiene por objeto (Artículo 1) establecer las bases de organización, así como la estructura y facultades de las unidades administrativas que integran la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción.

37 A partir del 30 de mayo de 2017, se designó como Secretario Técnico al C. Ricardo Salgado Perrilliat.

38 El Comité Coordinador y el Órgano de Gobierno de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacio-nal Anticorrupción se instaló oficialmente el 2 de junio de 2017. Nota periodística consultable en la página web http://periodicomomento.com/noticias/nacional/ciudad-de-mexico/se-instala-comite-coordinador-y-organo-de-gobierno, 2 de junio de 2017.

39 La Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción contará con un presupuesto de 214 millones de pesos para operar en lo que resta de este año y de 222 millones para 2018. En base a lo aprobado, la Secretaría Ejecutiva del SNA operará con 117 plazas y un presupuesto de 111 millones, 406 mil 880 pesos para el ejercicio fiscal 2017; y de 222 millones 386 mil 321 pesos para el 2018: Diario El Sol de México, 27 de junio de 2017.

40 El Secretario Técnico del SNA, Ricardo Salgado, afirmó que: “Transparencia, inservible sin cas-tigo” y “sanción ejemplar, única garantía de menos corrupción” y que la nueva institución requiere 220 mdp al año y 125 funcionarios: Diario Milenio, 7 de junio de 2017.


VII. BREVE ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN SECUNDARIA DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

1. Ley General del Sistema Nacional AnticorrupciónEsta Ley se publicó el 18 de julio de 2016, teniendo por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, las Entidades Federativas, los Municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, para el funcionamiento del Sistema Nacional pre-visto en el Artículo 113 constitucional, para que las autoridades competentes preven-gan, investiguen y sancionen las faltas administrativas y los hechos de corrupción, definiéndose asimismo quiénes son considerados como entes públicos.

Su Artículo 6° refiere que el SNA, tiene por objeto establecer los principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno en la prevención, detección y san-ción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.

La mencionada Ley General establece como principios que rigen el servicio público los siguientes: legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia, eficacia, equidad, transparencia, integridad, y competen-cia por mérito.

2. Ley General de Responsabilidades AdministrativasSe publicó el 18 de julio de 2016 y tiene por objeto distribuir competencias entre los órganos de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los Servidores Públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisio-nes en que incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves.

Asimismo, distingue entre autoridades investigadoras, substanciadoras, re-solutoras o sancionadoras, así también, quiénes son los entes públicos, haciéndolo en el mismo sentido que la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, se-ñalados en el Artículo 3º, fracción VI de esta Ley.

Considera como principios y directrices que rigen la actuación de los servido-res públicos los que Ley prevé, enumerados a continuación:


Principios: • Disciplina;• Legalidad; • Objetividad;• Profesionalismo;• Honradez;• Lealtad;• Imparcialidad;• Integridad;• Rendición de cuentas;• Eficacia; y• Eficiencia.

Directrices:• Conducirse con rectitud;• Actuar conforme a una cultura de servicio;• Promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos establecidos en la Constitución; y• Corresponder a la confianza que la sociedad les ha conferido.

Define también las faltas no graves, como aquellas que corresponde su san-ción a las Secretarías y a los órganos internos de control; faltas graves, aquellas cuya sanción corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus ho-mólogos en las entidades federativas; y faltas de particulares, aquellas cuya san-ción corresponde a este último Tribunal.

Los Artículos 49 y 50 definen las conductas de los servidores públicos consi-deradas como falta administrativa no grave, mientras que el precepto 75 prevé las sanciones correspondientes a dichas faltas, a saber:


Faltas administrativas no graves SancionesI. No cumplir con las funciones, atribuciones y comisiones encomendadas, observando en su desempeño disciplina y respeto; II. No denunciar los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir, que puedan constituir faltas administrativas; III. Atender las instrucciones de sus superio-res, que sean acordes con las disposiciones relacionadas con el servicio público; IV. No presentar en tiempo y forma las de-claraciones de situación patrimonial y de in-tereses; V. No registrar, integrar, custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo tenga bajo su responsabilidad e impedir su uso indebido; VI. No supervisar que las y los servidores pú-blicos sujetos a su dirección, cumplan con las obligaciones que los rigen; VII. No rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones; VIII. No colaborar en los procedimientos judi-ciales y administrativos en los que sea parte;IX. No cerciorarse antes de la celebración de contratos de adquisiciones, arrendamientos, servicios, obra pública o para la enajenación de todo tipo de bienes que no se actualice un conflicto de interés, y X. No evitar causar daños y perjuicios a la Hacienda Pública o al patrimonio de un ente público, de manera culposa o negligente y sin incurrir en alguna de las faltas adminis-trativas graves.

I. Amonestación pública o privada; II. Suspensión del empleo, cargo o comi-sión de uno a treinta días naturales; III. Destitución de su empleo, cargo o co-misión, y IV. Inhabilitación temporal para desem-peñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y para participar en ad-quisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas. No podrá ser menor de tres meses ni exceder de un año.


La calificación y la abstención de los hechos como faltas administrativas no graves podrán ser impugnadas, en su caso, por el denunciante, mediante recurso de inconformidad que se interpondrá ante la autoridad investigadora que haya realizado la calificación, quien deberá correr traslado, adjuntando el expedien-te integrado y con un informe que justifique la calificación impugnada, a la Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Administrativas que corresponda. La presentación del recurso tendrá como efecto que no se inicie el procedimiento de responsabilidad administrativa hasta en tanto este sea resuelto (Artículos 101, 102 y 104 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas).

Los servidores públicos que resulten responsables por la comisión de faltas administrativas no graves en los términos de las resoluciones administrativas que se dicten, podrán interponer el recurso de revocación ante la autoridad que emitió la resolución dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación respectiva. Las resoluciones que se dicten en el recurso de revocación serán impugnables ante los tribunales, vía el juicio contencioso administrativo para el caso del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, o el juicio que dispongan las leyes que rijan en esa materia en las entidades federativas, según corresponda (Artículo 210 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas).

Por otro lado, los numerales 51 a 64 de la Ley en cita, contienen el catálogo considerado como faltas administrativas graves de los servidores públicos, y el pre-cepto 78 prevé las sanciones correspondientes a dichas faltas, tal como se detalla a continuación:


Faltas administrativas graves de los servidores públicos

Sanciones

I. Cohecho:El servidor público que exija, acepte, obten-ga o pretenda obtener, por sí o a través de terceros, con motivo de sus funciones, cual-quier beneficio no comprendido en su remu-neración como servidor público, que podría consistir en dinero; valores; bienes muebles o inmuebles, incluso mediante enajenación en precio notoriamente inferior al que se tenga en el mercado; donaciones; servicios; empleos y demás beneficios indebidos para sí o para su cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga rela-ciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el ser-vidor público o las personas antes referidas formen parte. II. Peculado:El servidor público que autorice, solicite o realice actos para el uso o apropiación para sí o para las personas referidas anteriormente, de recursos públicos, sean materiales, huma-nos o financieros, sin fundamento jurídico o en contraposición a las normas aplicables.III. Desvío de recursos públicos:El servidor público que autorice, solicite o realice actos para la asignación o desvío de recursos públicos, sean materiales, humanos o financieros, sin fundamento jurídico o en contraposición a las normas aplicables.

Las sanciones administrativas que imponga el Tribunal a los servidores públicos, derivado de los procedimientos por la comisión de faltas administrativas graves, considerando los elementos del Artículo 80, consistirán en:I. Suspensión del empleo, cargo o comisión, que podrá ser de treinta a noventa días naturales;II. Destitución del empleo, cargo o comisión; III. Sanción económica, de hasta dos tantos de los beneficios obtenidos, y en ningún caso será menor o igual al monto de los beneficios económicos obtenidos; IV. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas.La inhabilitación será de uno hasta diez años, si el monto de la afectación de la falta administrativa grave no excede de doscientas veces el valor diario de la Unidad de Medida de Actualización, y de diez a veinte años, si dicho monto excede dicho límite. Cuando no se causen daños o perjuicios, ni exista beneficio o lucro alguno, se podrán imponer de tres meses a un año de inhabilitación.


IV. Utilización indebida de información:El servidor público que adquiera para sí o para las personas a que se refiere el Artículo 52 de la Ley en cita, bienes inmuebles, muebles y valores que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, así como obtener cualquier ventaja o beneficio privado, como resultado de información privilegiada de la cual haya tenido conocimiento. V. Abuso de funciones:El servidor público que ejerza atribuciones que no tenga conferidas o se valga de las que tenga, para realizar o inducir actos u omi-siones arbitrarios, para generar un beneficio para sí o para las personas a las que se refiere el Artículo 52 o para causar perjuicio a alguna persona o al servicio público.VI. Actuación bajo conflicto de interés:Incurre en ella el servidor público que intervenga por motivo de su empleo, cargo o comisión en cualquier forma, en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga conflicto de interés o impedimento legal. VII. Contratación indebida:La comete el servidor público que autorice cualquier tipo de contratación, así como la selección, nombramiento o designación, de quien se encuentre impedido por disposición legal o inhabilitado por resolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público o inhabilitado para realizar contrataciones con los entes públicos, siempre que en el caso de las inhabilitaciones, estas se encuentren


inscritas en el sistema nacional de servidores públicos y particulares sancionados de la Plataforma Digital Nacional al momento de la autorización.VIII. Enriquecimiento oculto u ocultamiento de conflicto de interés:Incurrirá en él, el servidor público que falte a la veracidad en la presentación de las declaraciones de situación patrimonial o de intereses, que tenga como fin ocultar, respectivamente, el incremento en su patrimonio o el uso y disfrute de bienes o servicios que no sea explicable o justificable, o un conflicto de interés.IX. Cometerá tráfico de influencias:El servidor público que utilice la posición que su empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, para generar cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para alguna de las personas a que se refiere el Artículo 52 de esta Ley. X. Será responsable de encubrimiento:El servidor público que cuando en el ejercicio de sus funciones llegare a advertir actos u omisiones que pudieren constituir faltas administrativas, realice deliberadamente alguna conducta para su ocultamiento.XI. Cometerá desacato:El servidor público que, tratándose de requerimientos o resoluciones de autoridades fiscalizadoras, de control interno, judiciales, electorales o en materia de defensa de los derechos humanos o cualquier otra competente, proporcione información


falsa, así como no dé respuesta alguna, re-trase deliberadamente y sin justificación la entrega de la información, a pesar de que le hayan sido impuestas medidas de apremio conforme a las disposiciones aplicables. XII. Incurrirán en obstrucción de la justicia cuando: A. Realicen cualquier acto que simule con-ductas no graves durante la investigación de actos u omisiones calificados como graves;B. No inicien el procedimiento correspon-diente ante la autoridad competente, dentro del plazo de treinta días naturales, a partir de que tengan conocimiento de cualquier con-ducta que pudiera constituir una falta admi-nistrativa grave, faltas de particulares o un acto de corrupción, yC. Revelen la identidad de un denunciante anónimo protegido bajo los preceptos esta-blecidos en esta Ley.

Las resoluciones emitidas por los Tribunales que impongan sanciones por faltas administrativas graves o faltas de particulares, así como las que determinen que no existe responsabilidad administrativa por parte de los presuntos infractores, ya sean servidores públicos o particulares, podrán ser impugnadas por los responsa-bles o por los terceros, mediante el recurso de apelación, ante la instancia y conforme a los medios que determinen las Leyes Orgánicas de los Tribunales (Artículos 215 y 216 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas).

Las resoluciones definitivas que emita el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, podrán ser impugnadas por la Secretaría de la Función Pública, los órganos internos de control de los entes públicos federales o la Auditoría Superior de la Federación, interponiendo el recurso de revisión, mediante escrito que se presente ante el propio Tribunal. La tramitación del recurso de revisión se sujetará


a lo establecido en la Ley de Amparo, y en contra de la resolución dictada por el Tribunal Colegiado de Circuito no procederá juicio ni recurso alguno (Artículo 220 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas).

Los particulares (personas físicas o morales) podrán impugnar la resolución definitiva que emita el Tribunal Federal de Justicia Administrativa mediante juicio de amparo directo (Artículo 170 de la Ley de Amparo).

Finalmente, los Artículos 65 a 72 y 81, regulan los actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves, con sus respectivas sanciones, sin embargo, se examinará más adelante.

3. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la FederaciónLa nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, que abrogó la publica-da el 29 de mayo de 2009, tiene por objeto reglamentar los Artículos 73 fracción XXIV, 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de: I. La cuenta pública; II. Las situaciones irregulares que se denuncien en términos de esta Ley, respecto al ejer-cicio fiscal en curso o a ejercicios anteriores distintos al de la cuenta pública en re-visión; III. La aplicación de las fórmulas de distribución, ministración y ejercicio de las participaciones federales, y IV. El destino y ejercicio de los recursos provenientes de financiamientos contratados por los Estados y Municipios, que cuenten con la garantía de la Federación. Para efectos de este artículo, la Auditoría Superior de la Federación podrá fiscalizar las operaciones que involucren recursos públicos federales o participaciones federales a través de contrataciones, subsidios, transfe-rencias, donativos, fideicomisos, fondos, mandatos, asociaciones público privadas o cualquier otra figura jurídica y el otorgamiento de garantías sobre empréstitos de Estados y Municipios, entre otras operaciones. Establece la organización de la Auditoría Superior de la Federación, sus atribuciones, incluyendo aquellas para conocer, investigar y substanciar la comisión de faltas administrativas que detec-te en sus funciones de fiscalización, en términos de esta Ley y la Ley General de


Responsabilidades Administrativas; así como su evaluación, control y vigilancia por parte de la Cámara de Diputados.

Establece que la fiscalización de la cuenta pública tiene el objeto establecido en esta Ley y se llevará a cabo conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad (Artículo 3°); así como que la fiscalización de la cuenta pública que realiza la Auditoría Superior de la Federación se lleva a cabo de ma-nera posterior al término de cada ejercicio fiscal, una vez que el programa anual de auditoría esté aprobado y publicado en su página de Internet; tiene carácter ex-terno y por lo tanto se efectúa de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización que realicen los órganos internos de control (Artículo 6°).

También prevé que la fiscalización de la cuenta pública tiene por objeto eva-luar los resultados de la gestión financiera; verificar el cumplimiento de los obje-tivos contenidos en los programa; promover las acciones o denuncias correspon-dientes para la imposición de las sanciones administrativas y penales por las faltas graves que se adviertan derivado de sus auditorías e investigaciones, así como dar vista a las autoridades competentes cuando detecte la comisión de faltas adminis-trativas no graves para que continúen la investigación respectiva y promuevan la imposición de las sanciones que procedan; y las demás que formen parte de la fiscalización de la cuenta pública o de la revisión del cumplimiento de los objetivos de los programas federales (Artículo 14 fracciones I, II, III y IV).

De la misma forma se prevé, en materia de la fiscalización del gasto fede-ralizado que la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará, conforme al pro-grama anual de auditoría que deberá aprobar y publicar en el Diario Oficial de la Federación, directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México; asi-mismo, fiscalizará directamente los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, sin perjuicio de


la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero (Artículo 47).

Por su parte, el Artículo 59, respecto de la fiscalización durante el ejercicio fiscal en curso o de ejercicios anteriores, dispone que para los efectos de lo previsto en el párrafo quinto de la fracción I, del Artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cualquier persona podrá presentar denuncias fun-dadas cuando se presuma el manejo, aplicación o custodia irregular de recursos pú-blicos federales, o de su desvío, en los supuestos previstos en esta Ley, la Auditoría Superior de la Federación, previa autorización de su Titular, podrá revisar la gestión financiera de las entidades fiscalizadas, durante el ejercicio fiscal en curso, así como respecto a ejercicios fiscales distintos al de la cuenta pública en revisión.

4. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia AdministrativaEn principio, es pertinente aclarar que por reforma constitucional publicada el 27 de mayo de 2015, en el Artículo 73 fracción XXIX-H, del Decreto por el que se re-forman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, se facultó al Congreso de la Unión para expedir la ley que instituya al Tribunal Federal de Justicia Administrativa para dirimir controversias entre la Administración Pública Federal y los particulares, y es competente para imponer las sanciones a los ser-vidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsa-bilidades, así como, fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y san-ciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, conforme a la Ley Orgánica del Tribunal.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa, es un órgano jurisdiccional con autonomía para emitir sus fallos y con jurisdicción plena que forma parte del Sistema Nacional Anticorrupción, cuyas resoluciones deben apegarse a los prin-cipios de legalidad, máxima publicidad, respeto a los derechos humanos, verdad


material, razonabilidad, proporcionalidad, presunción de inocencia, tipicidad y debido proceso. Se abundará al respecto en el punto IX del presente trabajo.

5. Ley Orgánica de la Procuraduría General de la RepúblicaSe publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976 y su úl-tima reforma fue publicada el 19 de mayo de 2017.

En el tema del combate a la corrupción, el Artículo 10 Bis de su Ley Orgánica establece que la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con he-chos de corrupción es un órgano con autonomía técnica y operativa para investigar y perseguir los hechos que la ley considera como delitos por hechos de corrupción, y a su vez, el Artículo 10 Ter prevé las atribuciones de la Fiscalía, entre otras, la de partici-par como integrante en el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, atendiendo las bases establecidas en el Artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley General correspondiente.

6. Código Penal FederalPublicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 1931 y su última reforma fue publicada el 7 de abril de 2017.Establece las sanciones que serán impuestas a quienes cometan actos constitutivos de delitos por conductas graves respecto de servidores públicos y particulares re-lacionados en hechos de corrupción, tal y como se analizará más adelante.

7. Ley Orgánica de la Administración Pública FederalPublicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976, acla-rándose que también sufrió modificaciones publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, con motivo de la reforma constitucional al Título Cuarto que se publicó el 27 de mayo de 2015, que dio base al Sistema Nacional Anticorrupción. Siendo la última publicada, la concerniente al 19 de mayo de 2017.

El Artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece las atribuciones que corresponden a la Secretaría de la Función Pública,


cuyo titular forma parte integrante del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción.

8. Ley 3 de 3 del Sistema Nacional AnticorrupciónLa Ley General de Responsabilidades Administrativas prevé que los servidores públicos están obligados a presentar sus declaraciones de situación patrimonial, y de intereses, bajo protesta de decir verdad, ante las Secretarías o su respectivo órgano interno de control; así como presentar su declaración fiscal anual en los tér-minos que disponga la ley de la materia, o también llamada Ley 3 de 3 (Artículo 32).

El Artículo 29 estatuye que las declaraciones patrimoniales y de intereses serán públicas salvo los rubros cuya publicidad pueda afectar la vida privada o los datos personales protegidos por la Constitución; para tal efecto, el Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, será el respon-sable de la emisión de los formatos respectivos, garantizando que los rubros que pudieran afectar los derechos aludidos queden en resguardo de las autoridades competentes.

A su vez el Artículo 34, párrafo tercero, dispone que el Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, emitirá las normas y los for-matos impresos; de medios magnéticos y electrónicos, bajo los cuales los decla-rantes deberán presentar las declaraciones de situación patrimonial, así como los manuales e instructivos, observando lo dispuesto por el Artículo 29 de esta Ley.

Por su parte, el Artículo 48, párrafo primero, establece que el Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, expedirá las nor-mas y los formatos impresos, de medios magnéticos y electrónicos, bajo los cuales los declarantes deberán presentar la declaración de intereses, así como los manuales e instructivos, observando lo dispuesto por el Artículo 29 de esta Ley.

Sobre la redacción de los anteriores preceptos, diversos Diputados integran-tes de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso de la Unión, mediante una acción de inconstitucionalidad, promovida ante la Suprema Corte de Justicia de la Unión, demandaron la invalidez de los Artículos 29, 34, párrafo tercero, y 48, párrafo primero, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.


La acción de referencia fue registrada con el número 70/2016, bajo la ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz; y en sesión de fecha 13 de junio de 2017, el Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió por mayoría de seis votos. Estuvieron en contra los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Margarita Beatriz Luna Ramos, Jorge Mario Pardo Rebolledo y el Presidente, Luis María Aguilar Morales. El Ministro Alberto Pérez Dayán estuvo ausente por desempeñar una co-misión de carácter oficial, reconociéndose con 6 votos la validez del Artículo 29 que faculta al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción para que emita los formatos que el servidor público usará para presentar sus declaraciones patrimo-nial, fiscal y de intereses (3 de 3)41. De manera general, los puntos resolutivos fueron:

Primero: Es procedente pero infundada la acción de inconstitucionalidad 70/2016.Segundo: Se reconoce la validez de los Artículos 29, 34, párrafo tercero y 49, párrafo primero, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como el Artículo Tercero Transitorio, párrafo sexto, del Decreto por el que se expidió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.Tercero: Publíquese en el Semanario Judicial de la Federación.

9. Plataforma Digital NacionalEn los Artículos 48 y 49 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción se establece que el Comité Coordinador emitirá las bases para el funcionamiento de la Plataforma Digital Nacional que permita cumplir con los procedimientos, obligaciones y disposiciones señaladas en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas, atendien-do a las necesidades de accesibilidad de los usuarios. 41 Cabe destacar que el Presidente de la Suprema Corte votó en contra y criticó la decisión de

que un Comité de Participación Ciudadana sea quien determine los formatos que el servidor público deba llenar como requerimiento de la 3 de 3, puntualizando que hay datos que no serían relevantes para conocer el actuar del funcionario, pero que de revelarse, podrían poner en riesgo la integridad de él o la funcionaria, o terceros ligados a él o ella. “Suprema Corte valida la Ley 3 de 3 del Sistema Nacional Anticorrupción”, xeu.com.mx, 14 de junio de 2017, http://www.xeu.com.mx/nota.cfm?id=908693.


La Plataforma Digital Nacional será administrada por la Secretaría Ejecutiva, a través del Secretario Técnico de la misma, y estará conformada por la informa-ción que a ella incorporen las autoridades integrantes del Sistema Nacional y con-tará, al menos, con los siguientes sistemas electrónicos:

I. Sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constan-cia de presentación de declaración fiscal;

II. Sistema de los servidores públicos que intervengan en procedimientos de contrataciones públicas;

III. Sistema nacional de servidores públicos y particulares sancionados; IV. Sistema de información y comunicación del Sistema Nacional y del Sis-

tema Nacional de Fiscalización; V. Sistema de denuncias públicas de faltas administrativas y hechos de co-

rrupción, y VI. Sistema de Información Pública de Contrataciones.

La información prevista en el sistema de evolución patrimonial, de decla-ración de intereses y de constancias de presentación de declaración fiscal se alma-cenará en la Plataforma Digital Nacional42 que contendrá la información que para efectos de las funciones del Sistema Nacional Anticorrupción, generen los entes públicos facultados para la fiscalización y control de recursos públicos y la pre-vención, control, detección, sanción y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, de conformidad con lo establecido en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (Artículo 27 LGRA).

42 La Secretaría de la Función Pública informó que para el diseño de la nueva PDN y los aspec-tos técnicos, trabajará con la Embajada Británica y la Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (uNodc). También recordó la Sfp que la Plataforma contendrá las declara-ciones patrimoniales y conflicto de interés de todos los servidores públicos del país, desde el nivel municipal hasta el Presidente de la República y será una de las herramientas funda-mentales en la operación del SNA. Herrera, Rolando, “Diseñan plataforma digital del SNA”, Reforma, 28 de julio de 2017, http://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?id=1173067&v=2&fuente=md&urlredirect=http://www.reforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?Id=1173067&v=2&Fuente=MD.


VIII. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE PARTICULARES. NUEVO DERECHO PUNITIVO

Otro aspecto importante de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, es lo relativo a los sujetos regulados por la misma, pues, derivado de la reforma al Título IV “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado”, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, realizada el 27 de mayo de 2015; y derivado también, de la promulgación de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y las reformas al Código Penal Federal, se esta-bleció un régimen de responsabilidades de carácter administrativo y penal para, no solamente los servidores públicos, sino también para particulares que se encuen-tren vinculados con faltas administrativas43.

Osornio Corres sostiene:Pero la corrupción no es un monopolio de la sociedad política. Los particulares pueden atentar con el orden social, a través de la realización de prácticas viciosas que alteren el orden que la Ley quiere hacer respetar en la convivencia social. El particular también puede agredir y violentar el orden social y entonces su comportamiento asimismo es corrupto.Si la corrupción de los gobernantes genera la rebelión de los gobernados, la corrupción social deriva en decadencia y disolución sociales. El declive de las grandes civilizaciones ha estado históricamente asociado a la degeneración so-cial de sus pueblos44.

43 Al respecto, la Magistrada Yasmín Esquivel Mossa, Presidenta del Tribunal Contencioso Ad-ministrativo de la Ciudad de México, en entrevista publicada en “El Universal”, el 10 de mayo de 2017, afirmó que la corrupción no solo se da en el sector público y que el Sistema Nacional sancionará a personas físicas y morales. Sostuvo que este Sistema sanciona a las personas físi-cas y morales que hayan participado en actos de corrupción, porque la corrupción no nada más se da en el ámbito del sector público y que cualquier ciudadano puede presentar su queja para que se investigue a cualquier servidor público que incurra en faltas administrativas.

44 Osornio Corres, Francisco Javier, “Nuevo marco constitucional de responsabilidades de los ser-vidores públicos”, citado por Pereznieto, op. cit, p. 24.


Al respecto, el Artículo 109 constitucional, fracción IV, prevé que los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

Los tribunales de justicia administrativa impondrán a los particulares que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con indepen-dencia de otro tipo de responsabilidades, las sanciones económicas; inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas; así como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública o a los entes públicos federales, locales o municipales.

Mientras que las personas morales serán sancionadas en los mismos térmi-nos cuando los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por personas físicas que actúen a nombre o representación de la persona moral y en beneficio de ella; también prevé que podrá ordenarse la suspensión de activida-des, disolución o intervención de la sociedad respectiva cuando se trate de faltas administrativas graves que causen perjuicio a la Hacienda Pública o a los entes públicos, federales, locales o municipales, siempre que la sociedad obtenga un be-neficio económico y se acredite la participación de sus órganos de administración, de vigilancia o de sus socios, o en aquellos casos que se advierta que la sociedad es utilizada de manera sistemática para vincularse con faltas administrativas graves.

Los motivos que se tomaron en cuenta para la creación de la multicitada re-forma, respecto de las responsabilidad de los particulares, fueron diversos, sin em-bargo, se destaca la necesidad inminente de combatir el fenómeno de la corrupción de manera eficaz, para fortalecer el desarrollo económico y social del país, lo cual se logrará en la medida en que se refuerce la procuración de justicia y se reduzcan los índices de impunidad.

La Diputada Cynthia Gissel García Soberanes (del Partido Encuentro Social) señaló que la corrupción en México ha desalentado la inversión, generado descon-fianza y profundizado las condiciones de pobreza de millones de mexicanos, se han lesionado las instituciones democráticas y puesto en duda la legitimidad de la


clase política, por eso recalcó que la reforma, además de considerar sanciones para los servidores públicos, también se aplicará a aquellas personas que laboren en las empresas productivas del Estado como pemex y cfe45.

María Eugenia Bedolla (Nueva Alianza) refirió que esta reforma pretende lograr una ampliación del marco normativo, para abatir efectivamente la impuni-dad en los casos de corrupción, focalizando la actuación de quienes son contrarios al servicio público, comentó que el barómetro global de la corrupción 2015, de Transparencia Internacional, revela que 88% de los mexicanos cree que las actua-ciones de los servidores públicos son corruptas o muy corruptas y que la mitad de la población del país ha aumentado.

Para determinar si un particular cometió algún delito o si incurrió en algún acto vinculado con faltas administrativas consideradas como graves por la ley, la autoridad competente realizará las investigaciones correspondientes, y en su caso, impondrán las sanciones respectivas.

Política de integridad de las personas moralesEs importante destacar que, conforme a los Artículos 24 y 25 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, las personas morales serán sancionadas, cuan-do los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por perso-nas físicas que actúen a su nombre o representación de la persona moral y pretendan obtener mediante tales conductas beneficios para dicha persona moral.

Asimismo, prevén que en la determinación de la responsabilidad de las per-sonas morales, se valorará si cuentan con una política de integridad al interior de las organizaciones46. 45 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Diputados aprueban reformas al Código

Penal Federal en materia de combate a la corrupción, Comunicación Social, Boletín N° 1688, http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2016/Junio/17/1688-Diputados-aprueban-reformas-al-Codigo-Penal-Federal-en-materia-de-combate-a-la-corrupcion.

46 Juan Pablo Castañón, Presidente del Consejo Coordinador Empresarial, afirmó: “Si queremos generar una verdadera transformación de la cultura de impunidad en nuestro país, tenemos que iniciar por nosotros mismos. Y los empresarios pondremos el ejemplo, estamos dispuestos a ello”. Abundó: “La sociedad y la iniciativa privada estamos decididos a construir un país más honesto. El sector público tiene que estar a la altura y aportar, sin mayores dilaciones ni pretextos, a la construcción de un México donde la ley se cumpla y los derechos se respeten”.


Se considerará una política de integridad aquella que cuenta con, al menos, los siguientes elementos:

I. Un manual de organización y procedimientos que sea claro y completo, en el que se delimiten las funciones y responsabilidades de cada una de sus áreas, y que especifique claramente las distintas cadenas de mando y de liderazgo en toda la estructura;

II. Un código de conducta debidamente publicado y socializado entre todos los miembros de la organización, que cuente con sistemas y mecanismos de aplicación real47;

III. Sistemas adecuados y eficaces de control, vigilancia y auditoría, que exa-minen de manera constante y periódica el cumplimiento de los estánda-res de integridad en toda la organización;

IV. Sistemas adecuados de denuncia, tanto al interior de la organización como hacia las autoridades competentes, así como procesos disciplinarios y consecuencias concretas respecto de quienes actúan de forma contraria a las normas internas o a la legislación mexicana;

V. Sistemas y procesos adecuados de entrenamiento y capacitación respecto de las medidas de integridad que contiene este artículo;

Por ello, el cce promoverá acciones como la actualización del Código de Integridad y Ética Empresarial, adaptado a la nueva legislación. Gascón, Verónica, “Denunciarán empresas actos de corrupción”, Reforma, 25 de julio de 2017, http://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?id=1170461&impresion=1&urlredirect=http://www.reforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=1170461&impresion=1.

47 Juan Pablo Castañón aseguró que: “Una actualización del Código de Integridad y Ética Empresarial del cce, adaptado a la nueva legislación, servirá como guía para que las empresas puedan construir y sostener políticas de integridad que permitan la actuación ética y responsable de cada uno de sus empleados, trabajadores y ejecutivos”. “Proceso de capacitación y entrenamiento sobre la nueva legislación, así como las mejores prácticas en temas de integridad”. “Lineamientos y manuales para ayudar a las empresas a implementar una profunda cultura de cumplimiento de la ley y las mejores prácticas anticorrupción de acuerdo con su tamaño y giro, empresa por empresa”. García Heredia, Juan, “Corrupción afecta utilidades de las empresas”, El Sol de México, 26 de julio de 2017, https://www.elsoldemexico.com.mx/finanzas/711425-corrupcion-afecta-utilidades-de-las-empresas.


VI. Políticas de recursos humanos tendientes a evitar la incorporación de per-sonas que puedan generar un riesgo a la integridad de la corporación. Estas políticas en ningún caso autorizarán la discriminación de persona alguna motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las dis-capacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas; y

VII. Mecanismos que aseguren en todo momento la transparencia y publici-dad de sus intereses.

La responsabilidad administrativa de particulares se encuentra regulada en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (vigente a partir del 19 de julio de 2017) y determina los casos en los que los actos de particulares (personas físicas o morales) serán considerados como faltas administrativas graves; a su vez, establece las sanciones que se impondrán, con motivo de la comisión de faltas en que incurran los particulares, los procedimientos para su aplicación y las faculta-des de las autoridades competentes para tales efectos.

Las sanciones impuestas por faltas administrativas graves serán del cono-cimiento público (conforme a la Plataforma Digital Nacional prevista en el Título Cuarto de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción), cuando estas con-tengan impedimentos o inhabilitaciones para ser contratados como servidores pú-blicos, prestadores de servicios o contratistas del sector público, en términos de la Ley General de mérito.

Otro aspecto de gran relevancia es lo relativo a la prescripción de la respon-sabilidad administrativa, respecto a la comisión de faltas administrativas graves, la cual, conforme al Artículo 114 constitucional, no será inferior a siete años; para tales efectos, será tomada en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del Artículo 109 de la Carta Magna.


Faltas administrativas graves de los servidores públicos

Sanciones

I. Incurrirá en soborno: El particular que prometa, ofrezca o entre-gue cualquier beneficio indebido a que se refiere el Artículo 52 de la Ley en cita, a uno o varios servidores públicos, directamente o a través de terceros, a cambio de que dichos servidores públicos realicen o se abstengan de realizar un acto relacionado con sus funcio-nes o con las de otro servidor público, o bien, abusen de su influencia real o supuesta, con el propósito de obtener o mantener, para sí mis-mo o para un tercero, un beneficio o ventaja, con independencia de la aceptación o recep-ción del beneficio o del resultado obtenido.

II. Incurrirá en participación ilícita en procedi-mientos administrativos:El particular que realice actos u omisiones, para participar en los mismos, sean federales, locales o municipales, no obstante que por disposición de ley o resolución de autoridad competente se encuentren impedido o inha-bilitado para ello, o bien, cuando intervenga en nombre propio pero en interés de otra u otras personas que se encuentren impedidas o inhabilitadas para participar en procedi mientos administrativos federales, locales o

municipales, con la finalidad de que esta o

I. Tratándose de personas físicas:a) Sanción económica que podrá alcanzar hasta dos tantos de los beneficios obtenidos o, en caso de no haberlos obtenido, por el equivalente a la cantidad de cien hasta cien-to cincuenta mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización; b) Inhabilitación temporal para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas, según corresponda, por un periodo que no será menor de tres meses ni mayor de ocho años; c) Indemnización por los daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública Federal, local o municipal, o al patrimonio de los en-tes públicos.II. Tratándose de personas físicas:a) Sanción económica que podrá alcanzar hasta dos tantos de los beneficios obtenidos o, en caso de no haberlos obtenido, por el equivalente a la cantidad de cien hasta cien-to cincuenta mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización;

b) Inhabilitación temporal para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas, por un periodo que no será

menor de tres meses ni mayor de diez años;

Las faltas administrativas graves cometidas por particulares y las respectivas sanciones que con base en ellas, están comprendidas en los Artículos 65 a 72 y 81 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, mismas que podrá imponer el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en su calidad de autoridad resolutora, se detallan a continuación:


estas últimas obtengan, total o parcialmente, los beneficios derivados de dichos procedi-mientos.

III. Incurrirá en tráfico de influencias para indu-cir a la autoridad: El particular que use su influencia, poder eco-nómico o político, real o ficticio, sobre cual-quier servidor público, con el propósito de obtener para sí o para un tercero un beneficio o ventaja, o para causar perjuicio a alguna persona o al servicio público, con indepen-dencia de la aceptación del servidor o de los Servidores Públicos o del resultado obtenido.

IV. Será responsable de utilización de información falsa: El particular que presente documentación o información falsa o alterada, o simule el cum-plimiento de requisitos o reglas establecidos en los procedimientos administrativos, con el propósito de lograr una autorización, un be-neficio, una ventaja o de perjudicar a persona alguna.

V. Obstrucción de facultades de investigación:El particular que, teniendo información vinculada con una investigación de faltas administrativas, proporcione información falsa, retrase deliberada e injustificadamente la entrega de la misma, o no dé respuesta al-guna a los requerimientos o resoluciones de autoridades investigadoras, substanciadoras o resolutoras, siempre y cuando le hayan sido impuestas previamente medidas de apremio conforme a las disposiciones aplicables.

c) La suspensión de actividades, por un pe-riodo que no será menor de tres meses ni mayor de tres años, la cual consistirá en de-tener, diferir o privar temporalmente a los particulares de sus actividades comerciales, económicas, contractuales o de negocios por estar vinculados a faltas administrativas graves previstas en esta Ley; d) Disolución de la sociedad respectiva, la cual consistirá en la pérdida de la capacidad legal de una persona moral, para el cumpli-miento del fin por el que fue creada por or-den jurisdiccional y como consecuencia de la comisión, vinculación, participación y rela-ción con una falta administrativa grave prevista en esta Ley;e) Indemnización por los daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública Federal, local o municipal, o al patrimonio de los en-tes públicos.


VI. Incurrirá en colusión:El particular que ejecute con uno o más suje-tos particulares, en materia de contrataciones públicas, acciones que impliquen o tengan por objeto o efecto obtener un beneficio o ventaja indebidos en las contrataciones pú-blicas de carácter federal, local o municipal; o cuando los particulares acuerden o celebren contratos, convenios, arreglos o combinacio-nes entre competidores, cuyo objeto o efecto sea obtener un beneficio indebido u ocasio-nar un daño a la Hacienda Pública o al patri-monio de los entes públicos.

VII. Uso indebido de recursos públicos: El particular que realice actos mediante los cuales se apropie, haga uso indebido o desvíe del objeto para el que estén previstos los re-cursos públicos, sean materiales, humanos o financieros, cuando por cualquier circunstan-cia maneje, reciba, administre o tenga acceso a estos recursos, u omita rendir cuentas que comprueben el destino que se otorgó a dichos recursos. VIII. Contratación indebida de ex servidores públi-cos:

El particular que contrate a quien haya sido servidor público durante el año previo, que posea información privilegiada que directa-mente haya adquirido con motivo de su em-pleo, cargo o comisión en el servicio público, y directamente permita que el contratante se beneficie en el mercado o se coloque en situa-ción ventajosa frente a sus competidores.


Con independencia de las faltas administrativas graves señaladas ante-riormente, que impondrá, como autoridad resolutora, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa a servidores públicos y particulares, conforme al Sistema Nacional Anticorrupción, pueden también ser sujetos de responsabilidad penal, la cual está regulada en el Código Penal Federal, en su Libro Segundo, Título Décimo, específicamente en los Artículos 212 a 224.

Ahí se establecen los delitos por hechos de corrupción en los que puede incu-rrir un servidor público y particulares, las sanciones a las que se harán acreedores en caso de que se configure una conducta tipificada como delito en los citados ar-tículos, así como las autoridades encargadas de investigar y sancionar las mismas.

La autoridad encargada de la investigación de los citados delitos es la Fiscalía Especializada en materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción de la Procuraduría General de la República. (Artículo 10 bis de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República); y la autoridad encargada de sancionarlos es la judicial, a través del Tribunal de Enjuiciamiento, en un proceso penal (Artículo 133, fracción II, del Código Nacional de Procedimientos Penales).

Las conductas realizadas por servidores públicos, que pueden ser constitu-tivas de responsabilidad penal, así como sus respectivas sanciones, se detallan a continuación:


Responsabilidad penal de los servidores públicos Sanciones

I. Ejercicio ilícito de servicio público;

II. Abuso de autoridad;

III. Desaparición forzada de personas;

IV. Coalición de servidores(as) públicos(as);

V. Uso ilícito de atribuciones y facultades;

VI. Concusión;

VII. Intimidación;

VIII. Ejercicio abusivo de funciones;

IX. Tráfico de Influencia;

X. Cohecho;

XI. Cohecho a servidores(as) públicos(as)

extranjeros(as);

XII. Peculado; y

XIII. Enriquecimiento Ilícito.

I. Prisión;

II. Sanción pecuniaria (multa);

III. Decomiso de bienes correspondientes al enriquecimiento ilícito;

IV. Destitución, e

V. Inhabilitación para desempeñar empleo, cargo o comisión públicos, así como para participar en adquisiciones, arrendamien-tos, servicios u obras públicas, concesiones de prestación de servicio público o de ex-plotación, aprovechamiento y uso de bie-nes de dominio de la Federación por un plazo de uno a veinte años, dependiendo de la existencia, monto del daño y del be-neficio obtenido.

Por otro lado, las conductas realizadas por particulares, que pueden ser constitutivas de responsabilidad penal, así como sus respectivas sanciones, son las siguientes:


Responsabilidad penal para los particulares

Sanciones

I. Uso ilícito de atribuciones y facultades. Incurre en este delito:Toda persona que solicite o promueva la realización, el otorgamiento o la contratación indebidos de alguna concesión, permiso, asignación o contrato, o sea parte en las mismas. Quien como particular, en su carácter de contratista, permisionario(a), asignatario(a), titular de una concesión de prestación de un servicio público de explotación, aprovechamiento o uso de bienes del dominio de la Federación, con la finalidad de obtener un beneficio para sí o para una tercera persona: a) Genere y utilice información falsa o altera-da, respecto de los rendimientos o beneficios que obtenga, y b) Cuando estando legalmente obligado a entregar a una autoridad información sobre los rendimientos o beneficios que obtenga, la oculte. II. Tráfico de influencia. Incurre en este delito: a) Cualquier persona que promueva la conducta ilícita del servidor público o se preste a la promoción o gestión de la tramitación o resolución ilícita de negocios públicos ajenos a las responsabilidades inherentes al empleo, cargo o comisión de las o los servidores públicos.

I. Prisión (que puede ser desde 3 meses hasta 14 años). II. Sanción pecuniaria (de 30 a 150 días de multa). III. Inhabilitación para desempeñar un car-go público, así como para participar en ad-quisiciones, arrendamientos, concesiones, servicios u obras públicas, concesiones de prestación de servicio público o de explota-ción, aprovechamiento y uso de bienes de dominio de la Federación por un plazo de uno a veinte años, dependiendo de la exis-tencia, monto del daño y del beneficio ob-tenido.


b) Quien como particular, sin tener autori-zación legal para intervenir en un negocio público, afirme tener influencia ante las o los servidores públicos facultados para tomar decisiones dentro de dichos negocios, e in-tervenga ante ellas o ellos para promover la resolución ilícita de los mismos, a cambio de obtener un beneficio para sí o para otra persona. III. Peculado. Incurre en el mismo:Cualquier persona que solicite o acepte realizar las promociones o denigraciones de la imagen política o social de una servidora o servidor público, la de su superior jerárquico, o la de una tercera persona a cambio de fondos públicos o del disfrute de los beneficios derivados de los actos a que se refiere el artículo de uso ilícito de atribuciones y facultades. Cualquier persona que sin tener el carácter de servidor público federal y estando obligada legalmente a la custodia, administración o aplicación de recursos públicos federales, les distraiga de su objeto para usos propios o ajenos o les dé una aplicación distinta a la que se les destinó. IV. Cohecho. Lo comete quien dé, prometa o entregue cualquier beneficio a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal centralizada o en la Ciudad de México, organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, organizaciones y sociedades asimiladas a estas, fideicomisos públicos, empresas


productivas del Estado, en los órganos constitucionales autónomos, en el Congreso de la Unión, o en el Poder Judicial Federal, o que manejen recursos económicos federales, para que haga u omita un acto relacionado con sus funciones, su empleo, cargo o comisión. V. Cohecho a servidoras y servidores públicos extranjeros. Lo comete quien, con el propósito de obtener o retener para sí o para otra persona ventajas indebidas en el desarrollo o conducción de transacciones comerciales internacionales, ofrezca, prometa o dé, por sí o por interpósita persona, dinero o cualquiera otra dádiva, ya sea en bienes o servicios: a) A una servidora o servidor público extranjero, en su beneficio o el de una tercera persona, para que dicho servidor o servidora pública gestione o se abstenga de gestionar la tramitación o resolución de asuntos relacionados con las funciones inherentes a su empleo, cargo o comisión; b) A un servidor público extranjero, en su beneficio o el de una tercera persona, para que dicho servidor o servidora pública gestione la tramitación o resolución de cualquier asunto que se encuentre fuera del ámbito de las funciones inherentes a su empleo, cargo o comisión, o c) A cualquier persona para que acuda ante un servidor público extranjero y le requiera o le proponga llevar a cabo la tramitación o resolución de cualquier asunto relacionado con las funciones inherentes al empleo, cargo o comisión de este último.


IX. DE LAS FALTAS DE PARTICULARES EN SITUACIÓN ESPECIAL

Como una innovación adicional al nuevo modelo punitivo del Estado Mexicano en materia de combate a la corrupción, el Artículo 73 prevé que se consideran faltas de particulares en situación especial, aquellas realizadas por candidatos a cargos de elección popular, miembros de equipos de campaña electoral o de transición entre administraciones del sector público, y líderes de sindicatos del sector público, que impliquen exigir, solicitar, aceptar, recibir o pretender reci-bir alguno de los beneficios a que se refiere el Artículo 52 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ya sea para sí, para su campaña electoral o para alguna de las personas a las que se refiere el citado artículo, a cambio de otorgar u ofrecer una ventaja indebida en el futuro en caso de obtener el carácter de servidor público.

También dispone el citado precepto que los particulares que se encuentren en situación especial conforme a lo anterior, incluidos los directivos y empleados de los sindicatos, podrán ser sancionados cuando cometan actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves, anteriormente estudiadas.

Es menester destacar que, tanto el Derecho Penal como el Derecho Administrativo Sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida esta como la facultad que tiene el Estado de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos.

Conforme a la multicitada reforma constitucional de mayo de 2015, que dio origen a la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, se diseñó a un nuevo sis-tema punitivo del Estado; es decir, se realizaron diversas reformas que dieron pie a la regulación de conductas consideradas como faltas administrativas graves, se previó para ello las respectivas sanciones, se incluyó a los particulares como sujetos de responsabilidad penal y administrativa derivado de la comisión de las mismas y se otorgó la facultad al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para erigirse en autoridad resolutora y sancionadora de dichas faltas administrativas consideradas como graves por la ley.


Ahora bien, y conforme a la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del Derecho Administrativo Sancionador, es dable afirmar que le son aplicables los principios penales sustan-tivos, aun y cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, en virtud de que, la aplicación de dichas garantías, al procedimiento administrativo, solo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.

Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo ad-ministrativo sancionador –apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algu-nas de las garantías del Derecho Penal– irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del Derecho Penal.

En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fun-damental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida48.

De esta manera, en el Derecho Administrativo Sancionador, como manifes-tación de la potestad punitiva del Estado, rigen los principios fundamentales del Derecho Penal, siempre y cuando sean compatibles con su naturaleza, tales como los principios de non bis in idem, principio de congruencia, principio de legalidad y sus sub-principios de reserva de ley y tipicidad, entre otros.

El principio de non bis in idem49 prohíbe el doble enjuiciamiento por el mis-mo delito, es decir, consigna una garantía de seguridad jurídica, cuyo propósito es proteger al gobernado que ha sido juzgado por determinados hechos, para que no sea sometido a un nuevo proceso por ese motivo, lo que implica la certeza de que no se le sancione varias veces por la misma conducta.48 Tesis: P./J. 99/2006 , Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIV, agosto

de 2006, p. 1565.49 Tesis: I.1o.A.E.3 CS (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. III.,

abril de 2016, p. 2515.


Este principio, encuentra sustento jurídico dentro del numeral 109, fracción IV, primer párrafo constitucional, en donde se prevé que: los procedimientos para la aplicación de las sanciones derivadas de la comisión de faltas administrativas con-sideradas como graves por la ley, se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

En esta guisa, dicho principio es aplicable al Derecho Administrativo Sancionador, porque, en sentido amplio, una sanción administrativa guarda simi-litud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico, y ya sea que se incumpla lo ordenado o se realice lo prohi-bido, tanto el Derecho Penal como el Administrativo Sancionador resultan ser in-equívocas manifestaciones de la facultad del Estado de imponer penas y medidas de seguridad, ante la comisión de ilícitos, en la inteligencia de que la traslación de las garantías en materia penal en cuanto a grados de exigencia, no puede hacerse automáticamente, pues su aplicación al procedimiento administrativo solo es posi-ble, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.

El principio de congruencia en el dictado de la resolución50, obliga a la au-toridad responsable, al momento en que emite la resolución respectiva, a efectuar las consideraciones pertinentes que funden su actuar en forma armónica, es decir, congruente, de acuerdo con los hechos constitutivos de la infracción administrati-va que haya tenido por probados, en relación con la sanción administrativa precisa a la que el servidor público se haya hecho merecedor, en estricto apego a los princi-pios que rigen el Derecho Administrativo Sancionador, referentes a la gravedad de la conducta y de la correspondiente sanción aplicable, pues cualquier desviación al respecto no puede estimarse en un simple error intrascendente, como cuando la fracción del precepto legal invocado no guarda congruencia con la sanción im-puesta, sino que ello tiene una relevancia innegable, ya que trasciende a la correcta fundamentación y motivación para imponer, según corresponda, la sanción a un

50 Tesis: VI.1o.A.262 A, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVIII, octubre de 2008, p. 2441.


servidor público, en virtud de que la aplicación de la ley en tratándose del Derecho Administrativo Sancionador debe ser exacta y no imprecisa, con el mismo alcance que tiene en el Derecho Penal, de acuerdo con la responsabilidad por incumpli-miento de obligaciones en la que haya incurrido el funcionario público de que se trate, en relación con la exacta sanción que le resulte aplicable, en estricto respeto al principio de congruencia que rige en esta materia.

Finalmente, el principio de legalidad51 consiste en que todo acto de autori-dad debe encontrarse fundado y motivado conforme a las leyes establecidas con anterioridad al hecho que se sanciona; principio que se subdivide en otros dos sub-principios, a saber:

1. El de reserva de ley, y 2. El de tipicidad.El primero de estos se traduce en que determinadas cuestiones deben estar

respaldadas por la ley o que esta es el único instrumento idóneo para regular su funcionamiento; en tanto que el segundo se manifiesta como una exigencia de pre-determinación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.

De conformidad con lo antes expuesto, resulta palmario el hecho de que, en materia administrativa puede regir de manera plena el principio de tipicidad, pues si alguna disposición administrativa establece que debe sancionarse cierta infrac-ción, la conducta perpetrada por el administrado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar esta por analogía ni por mayoría de razón.

Sin embargo, solo en casos excepcionales puede aplicarse el de reserva de ley, en virtud de que, en el ámbito administrativo no puede considerarse que las con-ductas o tipos que constituyen la infracción y la sanción aplicable, deban en todos los casos estar definidas en la ley, pues de estimarlo así implicaría desconocer la na-

51 Tesis: I.15o.A.83 A, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, septiembre de 2007, p. 2542.


turaleza de la facultad reglamentaria que campea en esa rama del Derecho, a través de la cual el titular del Poder Ejecutivo puede precisar, perfeccionar o complemen-tar diversos aspectos de una ley; además, el párrafo primero del Artículo 21 constitu-cional corrobora tal aserto, al señalar que corresponde a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, lo que pone de manifiesto que en la esfera administrativa las infracciones y sanciones procedentes pueden regularse válidamente en los reglamentos que ex-pida el Ejecutivo Federal o Local, habida cuenta que por la gran extensión de esa materia, difícilmente el legislador podría prever todas las eventualidades que re-quieren ser sancionadas.

X. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DENTRO DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

Como se puede observar del esquema inserto con antelación, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, juega un papel relevante dentro del Sistema Nacio- nal Anticorrupción, en virtud de que, conforme a la reforma constitucional de mayo de 2015, el Tribunal se convirtió en uno de los ejes que conforman el citado Sistema Anticorrupción, reiterando su competencia en materia de responsabilidades ad-ministrativas de los servidores públicos y agregando la de aplicar directamente las sanciones a aquellos casos en que se cometan faltas administrativas calificadas como graves por servidores públicos y particulares.

En efecto, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, conforme al Artículo 109, fracción IV constitucional, será el encargado de imponer a los par-ticulares que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de otro tipo de responsabilidades, las sanciones económicas; in-habilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras pú-blicas; así como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública o a los entes públicos federales, locales o municipales; asimismo, tendrá facultad para sancionar a las personas morales cuando los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por personas físicas que actúen a


nombre o representación de la persona moral y en beneficio de ella; pudiéndose ordenar la suspensión de actividades, disolución o intervención de la sociedad res-pectiva cuando se trate de faltas administrativas graves que causen perjuicio a la Hacienda Pública o a los entes públicos, federales, locales o municipales, siempre que la sociedad obtenga un beneficio económico y se acredite participación de sus órganos de administración, de vigilancia o de sus socios, o en aquellos casos que se advierta que la sociedad es utilizada de manera sistemática para vincularse con faltas administrativas graves; en estos supuestos la sanción se ejecutará hasta que la resolución sea definitiva.

Se puntualiza lo anterior, ya que si bien es cierto el Tribunal ya conocía de esos asuntos, en vía de juicio de nulidad, contra resoluciones que imponen sancio-nes por responsabilidades administrativas en general, el cambio sustancial radica en que ahora, en casos reputados como graves por la ley, los órganos de fiscaliza-ción actuarán como entes de acusación ante el Tribunal, y el Tribunal será el encar-gado de desahogar el procedimiento y dictar la sanción correspondiente52.

Es decir, en los casos de imposición de sanciones administrativas conside-radas como graves por la ley, la autoridad en las secretarías, los órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las empresas productivas del Estado, tendrán el carácter de autoridad investi-gadora, mientras que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa se convierte en autoridad resolutora, suprimiéndose la dualidad de juez y parte que hasta enton-ces ejercían los órganos internos de control53.

52 Gutiérrez González, Juan Marcos, El Tribunal Federal de Justicia Administrativa: Retos y oportunidades para el combate a la corrupción, http://adfebc.org.mx/wp-content/uploads/2014/04/MAG.-JUAN-MARCOS-GUTIERREZ-GONZALEZ.pdf.

53 El Titular del Órgano Interno de Control del Centro Nacional de Control de Energía, Octavio Díaz García de León, mediante entrevista concedida a el periódico “El Economista”, el 22 de mayo de 2017, señaló que al aplicarse la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas, los Órganos Internos de Control de las dependencias perderán la facultad de sancionar las faltas gra-ves cometidas por los servidores públicos, otorgándose la misma, al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, sin embargo conservarán la función de iniciar la investigación de dichas faltas, para que en caso de encontrarse irregularidades graves, remitan el expediente respectivo al tfjA.


En otras palabras, conforme a la citada reforma, las faltas graves serán investi-gadas y sustanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos inter-nos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda y serán resueltas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa que resulte competente; las demás faltas y sanciones administrativas serán conocidas y re-sueltas por los órganos internos de control54.

El mandato constitucional de convertir al Tribunal en la instancia sanciona-dora directa de las responsabilidades de servidores públicos y de los particulares que participen en hechos de corrupción y faltas administrativas graves exige, enfrentar retos legislativos de tipo sustantivo y procedimental de modo que se garanticen la certeza, la transparencia, la celeridad y la justicia que los mexicanos esperamos55.

La Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, prevé la com-petencia de dicho Tribunal para conocer de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos y particulares vinculados con faltas graves, promovidas por la Secretaría de la Función Pública y los órganos internos de control de los entes públicos federales, o por la Auditoría Superior de la Federación, para la imposición de sanciones en términos de lo dispuesto por la Ley General de Responsabilidades Administrativas; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizacio-nes y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales. (Artículo 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa).

54 Al respecto, el Subsecretario de la Secretaría de la Función Pública, Javier Vargas Zempoal-tecatl, en entrevista concedida al Diario “El Sol de México”, publicada el 19 de mayo de 2017, afirmó que por primera vez en la historia de nuestro país, la misma autoridad que investiga, no será la que sancione tratándose de hechos de corrupción, sino que la Secretaria de la Función Pública va a agotar la investigación, va a iniciar el procedimiento administrativo, pero quien sancionará será un Tribunal Federal Autónomo, independiente de cualquier poder público, siendo este, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y que ahora abarcará a particulares con los hechos de corrupción “ahora la autoridad deja de ser juez y parte”. Este hecho es totalmente novedoso a nivel mundial y distintos foros internacionales han reconocido al SNA.

55 Idem.


Para el ejercicio de sus funciones, en materia de responsabilidades admi-nistrativas, el Artículo 13 de la Ley en cita, establece que la Tercera Sección del Tribunal Federal de Justicia Administrativa será la competente en dicha materia.

Por otro lado, conforme al Artículo 14 de la Ley Orgánica en comento, la Tercera Sección, se compondrá de tres Magistrados de Sala Superior, y contará con Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas que le esta-rán adscritas para imponer las sanciones a los servidores públicos por las respon-sabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

Sobre este tópico, es relevante dejar sentado que con fecha 18 de julio de 2017, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo SS/10/2017 por el que se adiciona el Artículo 9-Bis, la fracción VI al Artículo 23, y la frac-ción X al Artículo 23-Bis, todos del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, emitido por el Pleno General de la Sala Superior de este Tribunal; por medio del cual se establecieron las Salas Especializadas en materia de Responsabilidades Administrativas, con la sedes siguientes:

a) Primera Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Adminis-trativas, con sede en la Ciudad de México, con competencia en la circunscrip-ción territorial que comprende la Ciudad de México y los Estados de México y Morelos.b) Segunda Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Administra-tivas, con sede en la Ciudad de México, con competencia en la circunscripción territorial que comprende la Ciudad de México y los Estados de Guanajuato, Hidalgo y Querétaro;c) Tercera Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Administra-tivas, con sede en la Ciudad de Puebla de los Ángeles, Puebla, con competencia en la circunscripción territorial que comprende los Estados de Campeche,


Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán;d) Cuarta Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Adminis-trativas, con sede en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco, con competencia en la circunscripción territorial que comprende los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Jalisco, Michoacán, Nayarit, San Luis Potosí, Sinaloa y Sonora.e) Quinta Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Adminis-trativas, con sede en la Ciudad de Torreón, Coahuila, con competencia en la circunscripción territorial que comprende los Estados de Nuevo León, Chihuahua, Coahuila, Durango, Tamaulipas y Zacatecas.

Asimismo, en el mencionado acuerdo se dispuso la transformación temporal de la Décimo Tercera Sala Regional Metropolitana del tfjA en Sala Regional Mixta, para que continúe con sus funciones de Sala Regional y asuma la competencia de Sala Auxiliar en materia de Responsabilidades Administrativas Graves y compe-tencia en todo el territorio nacional.

Como reflexión fundamental para la emisión del anterior acuerdo, el Pleno General de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, consi-deró lo siguiente:

8°. Ahora bien, en vista de que actualmente no se han aprobado los nom-bramientos de los Magistrados propuestos para integrar tanto la Tercera Sección, como las Salas Especializadas en materia de Responsabilidades Administrativas, cuyo proceso de aprobación se encuentra pendiente por parte del Senado de la República, y dada la inminencia de la entrada en vi-gor del Sistema Nacional Anticorrupción, el Tribunal hace frente a las circuns-tancias fácticas actuales y, en uso de sus herramientas normativas, la Junta de Gobierno y Administración considera conveniente iniciar el proceso de institución de las Salas mencionadas, con la creación temporal de una Sala Auxiliar en materia de Responsabilidades Administrativas, que tendrá sede en la Ciudad de México y competencia en todo el territorio nacional.Esta determinación, tiene el propósito de utilizar la capacidad instalada del Tribunal; sus recursos humanos, presupuestales, técnicos y materiales, para


acompasarlos con la experiencia y eficacia resolutiva de sus juzgadores así como con la situación actual de las cargas de trabajo jurisdiccional de las Salas Regionales Metropolitanas, para que se resuelvan los casos que se vayan plan-teando en esta materia, sin descuidar la atención a los asuntos jurisdiccionales de la región metropolitana56.A continuación se ilustra la estructura del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa:

56 “El propósito fundamental de las medidas adoptadas por el Tribunal Federal de Justicia Admi-nistrativa, radica en desplegar las atribuciones que su Ley Orgánica le otorga para no incurrir en un indeseado escenario de denegación de justicia”. Cruz Guzmán, Abigail, “tfjA alista plan B ante falta de Magistrados Anticorrupción”, El Sol de México, 14 de julio de 2017, https://www.elsoldemexico.com.mx/mexico/703922-alista-tribunal-plan-b-para-revisar-corrupcion.

La semana pasada, el Pleno del Tribunal dio a conocer que la decisión se asumió: “En los tér-minos previstos en la Ley Orgánica” de la Institución, “para no incurrir en un indeseado escenario de denegación de la justicia”… Hasta ahora el Tribunal dispuso un espacio dentro de las sedes en sus instalaciones en la Ciudad de México, Puebla, Guadalajara, Jalisco, y Torreón Coahuila, en espera de la designación de los Magistrados… El Tribunal “no puede poner como pretexto que el Senado no ha cumplido o no ha podido con la designación del Fiscal Anticorrupción, el traslado de la Fiscalía General y con el nombramiento de los Magistrados”, afirmó el Magistrado de la Sala Superior, Juan Ángel Chávez Ramírez, en aquel momento de la determinación del Pleno. “Recibirán de-nuncias anticorrupción en salas provisionales”, Debate, 19 de julio de 2017, https://www.debate.com.mx/politica/Recibiran-denuncias-anticorrupcion-en-salas-provicionales-20170719-0080.html.


XI. ÚLTIMAS CONSIDERACIONESEl poder reformador de la Constitución, al emitir el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015, en materia de combate a la corrup-ción, cumplió con el deber que le impuso la sociedad civil, creando un mecanismo que, en nuestra consideración, tiene por objeto reencauzar la credibilidad y confian-za de los ciudadanos en las instituciones de gobierno y, por otra parte, conseguir expectativas temporales de comportamiento ético de los servidores públicos en su relación con los particulares, para prevenir, detectar, y sancionar conductas graves y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.

La reforma es la respuesta del Estado mexicano para sancionar malas prácti-cas de sus servidores que, ahora lo novedoso es incluir como sujetos punibles a los particulares que incurran en conductas graves con consecuencias en lo administrati-vo y en lo penal, respetando en todo caso, el principio constitucional non bis in idem, así como el de autonomía de ambos procedimientos, y ampliando a siete años el plazo de extinción de las autoridades para investigar y sancionar los ilícitos.

Este nuevo modelo es el reconocimiento de que la corrupción no solo se da en el sector público sino que los particulares también colaboran y alientan la realización de conductas contrarias a la ética y a los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, generadora de enormes afectaciones, debidamente documentadas, en las finanzas públicas y privadas.

Se trata de un nuevo modelo incluyente que enlaza esfuerzos de todos, no solo de los tres niveles de gobierno, sino también de la sociedad civil organizada y prueba de ello es que, el Comité de Participación Ciudadana que encabeza el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, es presidido por una ciu-dadana prominente como testimonio del interés de la ciudadanía en colaborar con la instancia pública para erradicar la corrupción y la impunidad.

Hay que destacar el hecho de que el Comité de Participación Ciudadana se integra por cinco ciudadanos elegidos mediante un mecanismo riguroso y demo-crático de selección, llevado a cabo, exclusivamente, y de manera transparente por


personas de reconocida calidad moral en el ámbito civil y académico y sin la parti-cipación de instancia gubernamental alguna.

La perspectiva de lograr los nobles objetivos definidos en la reforma consti-tucional, genera certeza en cuanto a que el papel relevante de imponer las sancio-nes administrativas por la comisión de conductas graves a servidores públicos y a particulares, recaerá en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el cual ha demostrado eficiencia y calidad en el desempeño de su función jurisdiccional a lo largo de sus casi ochenta años de existencia.

El nuevo diseño constitucional viene a romper el antiguo modelo de juez y parte, pues ahora será ese Órgano Jurisdiccional el competente, en forma exclusi-va, para resolver los procedimientos investigados y substanciados por los órganos internos de control y la Auditoría Superior de la Federación e imponer las san-ciones por conductas graves derivadas de hechos de corrupción, conservando los órganos internos de control su atribución de investigar y substanciar los procedi-mientos sobre conductas no graves y, a la vez, sancionar administrativamente a los responsables.

Durante largos lustros y ante la inacción de la burocracia se extendieron las redes de la corrupción, se hizo ineludible, por tanto, la presencia de la fuerza y la razón del Derecho y a ello obedece la reforma constitucional de mayo de 2015 que dio base al Sistema Nacional Anticorrupción como una expectativa temporal y tran-sexenal de largo alcance que intenta recobrar la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y en sus funcionarios, al tiempo que repre-senta un férreo combate a la corrupción y la impunidad.

Sin duda son momentos cruciales para restablecer la sana convivencia y equi-librio social que todos anhelamos dentro del Estado democrático constitucional de Derecho y prevalezca aquella Constitución normativa garantizada, que pregonan los constitucionalistas, generadora de derechos y obligaciones inmediatamente exigibles.


XII. FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaCAPPELETTI, Mauro, Obras. La justicia constitucional. Dimensiones de la justicia en el

mundo contemporáneo, México, Porrúa, 2007, pp. 16-17.

LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución, trad. de Alfredo Gallego Anabitarte, Barcelona, Ariel, 1964, p. 217.

LUHMANN, Niklas, El derecho de la sociedad, trad. de Javier Torres Nafarrete, México, Universidad Iberoamericana, 2002, capítulos 1 y 9, pp. 181-221 y 473-505.

PEREZNIETO CASTRO, Leonel (compilador), “I. De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Anexos. Iniciativas Presidenciales”, Reformas constitu-cionales de la renovación nacional, hacia un nuevo Derecho Constitucional, México, Porrúa, 1987, pp. 633-642.

PRIETO SANCHÍS, Luis, Derechos Fundamentales, Neo constitucionalismo y pondera-ción judicial, Lima, Palestra Editores, 2007, p.124.

SALAZAR UGARTE, Pedro et al., ¿Cómo combatir la corrupción?, México, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2017, p. XII.

TOMASINI BASSOLS, Alejandro, Reflexiones sobre la corrupción en México, Instituto de Investigaciones Filosóficas, uNAm, p. 1. http://www.filosoficas.unam.mx/~tomasini/ENSAYOS/Corrupcion.pdf.

VIGO, Rodolfo Luis, De la Ley al Derecho, 3ª. ed., México, Porrúa, 2012, p. 366.

2. Hemerografía

El Economista, 12, 22, 24, 25 y 26 de mayo de 2017; y 25 de julio de 2017.La Jornada, 25 y 26 de mayo de 2017.El Universal, 10 de mayo de 2017.El Sol de México, 19 de mayo de 2017 y 27 de junio de 2017.Diario Milenio, 7 de junio de 2017.


3. OtrosConvención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Nueva York, Oficina de las

Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2004, https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf.

Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción,http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/prog_leg/257_DOF_27may15.pdf.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Octava Época, Tomo IV, Segunda parte-1, julio-diciembre de 1989, p. 482.

Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, t. XI, enero de 1993, p. 263.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. IV, septiembre de

2016, p. 2956.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. III, julio de 2016, p. 2184.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIV, agosto de

2006, p. 1565.Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, t. Tomo III, abril de

2016, p. 2515.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVIII, octubre de

2008, p. 2441.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, septiembre de

2007, p. 2542.

Guillermo Valls Esponda

Reformas estructurales más importantes del contencioso administrativo en México

527Reformas estructurales más importantes del contencioso administrativo en México

Reformas estructurales más importantes del contencioso administrativo en México

Guillermo VALLS ESPONDA1

El surgimiento de un mecanismo de defensa contencioso administrativo en nues-tro país se remonta a la Constitución de 1857 donde se estableció el amparo

como garantía de protección de los derechos fundamentales, de modo que los actos administrativos quedaron sujetos a revisión del juez de amparo, en virtud de haber-se elevado a rango constitucional las garantías de legalidad previstas en los Artículos 14 y 16 constitucionales.

En ese tiempo se creía que no había la necesidad de crear un contencioso administrativo para conocer de esos actos de la administración, ya que la defensa quedaba satisfecha por el juicio de amparo ante el juez de distrito, como el princi-pal mecanismo de defensa y control de legalidad de la materia administrativa.

Es hasta 1936, con la reforma al Artículo 104 constitucional, que se constituye un Tribunal especializado denominado: Tribunal Fiscal de la Federación, para cono-cer de los conflictos en los que la Federación fuera parte, ello a través del juicio contencioso administrativo, seguido ante dicho Tribunal.

Al inicio, la reticencia hizo su aparición y existieron divergencias en re-lación a la legitimidad del Tribunal, lo que trajo como consecuencia que, a los cinco años de su nacimiento, nuevamente se modificara la estructura del citado numeral –104 constitucional– para prever en la Ley Fundamental la existencia del 1 Magistrado de la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Adminis-

trativa.

528 Guillermo Valls Esponda

Tribunal Contencioso Administrativo, lo que generó su fortalecimiento y que se convirtiera en un tribunal de anulación, y su competencia fue ampliándose gra-dualmente.

Desde la entrada en vigor de la Ley de Justicia Fiscal, y con el surgimiento en nuestro sistema jurídico del Tribunal Fiscal de la Federación, se han suscitado avan-ces importantes en las atribuciones y funciones que desarrolla este órgano jurisdic-cional como vigilante del actuar de las autoridades del Estado.

Desde el surgimiento del concepto “justicia administrativa” hasta nuestros días, se ha buscado dotar a los gobernados de un sistema de impartición de justi-cia legal, acorde a los principios de igualdad y seguridad jurídica. Para lograr este objetivo, es indispensable que los órganos creados constitucionalmente para tal efecto busquen, en la medida de lo posible y de conformidad con la legislación, la solución de los conflictos en un plazo razonable, con igualdad de circunstancias para las partes y dictando una resolución fundada y motivada que resuelva el con-flicto con la plena efectividad de su ejecución y cumplimiento.

Así con el objeto de cumplir con el mandato constitucional y establecer una tu-tela jurisdiccional efectiva, se constituye el contencioso administrativo ubicado dentro del sistema de jurisdicción administrativa, como una instancia competente para diri-mir controversias suscitadas entre los particulares y las autoridades administrativas.

Retomando los antecedentes, es en 1946, con la reforma del Artículo 104 constitucional y, posteriormente en 1966, con la expedición del Código Fiscal de la Federación y la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se confirma la exis-tencia de tribunales administrativos en México, dotados de autonomía plena dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, pero sin que hubiera subordinación a este por la separación entre la administración activa y la contenciosa.

Unos años más tarde en 1987 se reconocen expresamente los tribunales de lo contencioso administrativo en la Constitución –dentro del texto del Artículo 73 fracción XXIX-H–2 como órganos de plena jurisdicción, con independencia, auto-2 “Decreto por el que se adicionan las fracción XXIX-H al Artículo 73, la fracción I-B al Artículo

104 y un párrafo final a la fracción V del Artículo 107; se reforma el Artículo 94, los párrafos primero y segundo del Artículo 97, el Artículo 101, el inciso a) de la fracción III, el primer pá-


nomía y con la atribución de reconocer derechos subjetivos y no solo de anulación3. Posteriormente, el 15 de diciembre del 19954, con la expedición de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación, se amplía la competencia material de dicho órgano jurisdiccional para conocer de resoluciones que recayeran al recurso de revisión previsto en el Artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo:

TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA ESTÁN GARANTIZADAS EN SU LEY ORGÁNICA, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX-H, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar los Artículos 17 y 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emitió diversos criterios que explican el contenido de las garantías constitucionales dirigidas a salvaguardar la función jurisdiccional, las cuales giran en torno al principio general de la independencia judicial, que se proyecta, entre otros supuestos, en la autonomía para dictar sus fallos. Así, la autonomía del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para resolver los litigios relativos a la anulación o reforma de las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican en el Artículo 14 de su ley orgánica y demás leyes que le otorguen competencia, se garantiza, esencialmente, a través de: 1) el reconocimiento de esa autonomía en sede constitucional (Artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal) y legal (Artículo 1 de la Ley Orgánica

rrafo y el inciso b) de la fracción V y las fracciones VI, VIII y XI del Artículo 107 y se derogan los párrafos segundo, tercero y cuarto de la fracción I del Artículo 104 y el segundo párrafo de la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, 10 de agosto de 1987, p. 3 consultable en:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_113_10ago87_ima.pdf. 3 Tesis: 1a. CCXXI/2014 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro

7, t. I, junio de 2014, p. 461.4 “Decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras”, Diario Oficial de

la Federación, 15 de diciembre de 1995, consultable en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lotfjfa/LOTFJFA_orig_15dic95.pdf.


del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa); 2) la inamovilidad de sus Magistrados por arbitrariedad del Ejecutivo Federal o alguna de sus dependencias, ya que durante el periodo para el cual son nombrados, únicamente podrán ser privados de sus cargos por el Presidente de la República, en los casos de responsabilidad, en términos de las disposiciones aplicables, o cuando dejen de satisfacer los requisitos previstos en el Artículo 6 de la ley orgánica referida, previo procedimiento seguido ante la Junta de Gobierno y Administración y resuelto por el Pleno de la Sala Superior, o bien, cuando existan causas de retiro forzoso consistentes en padecer incapacidad física o mental para desempeñar el cargo, así como cumplir setenta y cinco años de edad, por lo que cuentan con la independencia que debe tener todo juzgador; y, 3) la independencia de gestión, ya que dicho Tribunal, a través de su Junta de Gobierno y Administración, tiene a su cargo la administración, vigilancia, disciplina y carrera jurisdiccional, sin interferencia del Poder Ejecutivo, de conformidad con el capítulo VI de la citada ley orgánica. En esa tesitura, es inconcuso que el Congreso de la Unión aseguró la independencia y autonomía de ese Tribunal para dictar sus fallos con base en su ley orgánica, brindando a los Magistrados que lo integran las condiciones necesarias para que administren justicia de forma independiente, imparcial y eficaz, en cumplimiento al Artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Amparo directo en revisión 3934/2013. Frimex Alimentos, S.A. de C.V. 9 de abril de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Jorge Mario Pardo Rebolledo. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Ricardo Manuel Martínez Estrada.

En el 2000, el Congreso de la Unión aprobó cambios significativos para este órgano jurisdiccional, tales como la modificación del nombre de la Ley Orgánica y, por ende, del nombre de la Institución, por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, funcionando con 11 Magistrados de Sala Superior, otorgándole la facultad para determinar el número, regiones y sede de las Salas Regionales, así


como la forma de integrar jurisprudencia al resolver contradicciones de las resolu-ciones de las Secciones o de las Salas Regionales.

Las reformas a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y al Código Fiscal de la Federación, en el (Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 2000), dieron lugar a la denominación de Tribunal Fiscal de la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y además se volvió a reformar la fracción XIII del Artículo 11 de esa ley, con el fin de establecer la com-petencia, no solo para resolver los juicios en contra de resoluciones que concluyan el recurso de revisión de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino también para conocer de las controversias respecto de los actos dictados por las autoridades administrativas, que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la referida ley procedi-mental; asimismo se incorpora la competencia para conocer demandas contra re-soluciones negativas fictas configuradas en las materias que son de la competencia de dicho Tribunal.

Además se facultó a la Sala Superior para determinar la jurisdicción territorial de las Salas Regionales, así como su número y sede; y, por último, se modificó la competencia territorial de las Salas Regionales, en cuanto que ahora serán competen-tes para conocer del juicio, aquellas en donde se encuentre la sede de la autoridad demandada.

En cuanto a las reformas del Código Fiscal de la Federación, entre otras te-nemos las siguientes: a) se cambia el nombre de “procedimiento contencioso admi-nistrativo” por el de “juicio contencioso administrativo”; b) que el actor debe señalar domicilio para oír y recibir notificaciones en la jurisdicción de la Sala Regional, y de no hacerlo las notificaciones se le harán por lista; c) se establece como facultad de las Salas, y a petición de parte, el otorgamiento de la suspensión de la ejecución del acto impugnado; d) se establece la posibilidad de señalar domicilio electrónico para reci-bir notificaciones; e) se establece que en la sentencia se podrá declarar la existencia de un derecho subjetivo, cuando previamente se pruebe su existencia, y condenar


al cumplimiento de una obligación, además anular la resolución impugnada; g) se le otorga al Pleno de la Sala Superior la facultad para establecer jurisprudencia por contradicción de tesis.

Derivado de lo anterior, ante el reconocimiento del Tribunal como un órgano para conocer de todos los actos de la administración que puedan ser impugnados vía recurso conforme a la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emite una jurisprudencia que recono-ce los actos que pueden impugnarse vía revisión en sede administrativa o mediante el juicio contencioso administrativo ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federación, la cual es del tenor siguiente5:

REVISIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESTABLECE LA OPCIÓN DE IMPUGNAR LOS ACTOS QUE SE RIGEN POR TAL ORDENA-MIENTO A TRAVÉS DE ESE RECURSO O MEDIANTE EL JUICIO SEGUIDO ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. De la interpretación literal y sistemática de lo dispuesto en los Artículos 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, así como de los antecedentes históricos que in-forman a este último numeral, se colige que al hacerse referencia en el primero de los preceptos mencionados a las “vías judiciales correspondientes” como ins-tancia para impugnar los actos emitidos por las respectivas autoridades admi-nistrativas, el legislador tuvo la intención de aludir a un procedimiento seguido ante un órgano jurisdiccional, con independencia de que este sea de naturaleza judicial, y cuyo objeto tenga afinidad con el recurso de revisión en sede admi-nistrativa, el cual se traduce en verificar que los actos de tales autoridades se apeguen a las diversas disposiciones aplicables; por otra parte, de lo establecido en el citado precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se deduce que a través de él se incluyó dentro del ámbito competencial del referi-

5 Tesis: 2a./J. 139/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XI, junio de 2000, p. 61.


do tribunal el conocimiento de las controversias que surjan entre los gobernados y las autoridades administrativas cuya actuación se rige por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sin que se condicionara la procedencia del juicio contencioso administrativo al agotamiento del citado recurso, máxime que la interposición de este es optativa. En ese contexto, se impone concluir que los afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que se rijan por ese ordenamiento, que pongan fin al procedimiento administrati-vo, a una instancia o resuelvan un expediente, tienen la opción de impugnar-los a través del recurso de revisión en sede administrativa o mediante el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación; destacando que dentro de las vías judiciales correspondientes a que hizo referencia el legis-lador en el mencionado Artículo 83 no se encuentra el juicio de garantías dado que, en abono a lo anterior, constituye un principio derivado del diverso de supremacía constitucional que las hipótesis de procedencia de los medios de control de constitucionalidad de los actos de autoridad, únicamente pueden regularse en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o en la ley reglamentaria que para desarrollar y pormenorizar esos medios emita el legislador ordinario.Contradicción de tesis 85/98. Entre las sustentadas por el Primero y el Séptimo Tribunales Colegiados en materia Administrativa, ambos del Primer Circuito. 19 de noviembre de 1999. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Rafael Coello Cetina. Tesis de jurisprudencia 139/99. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del tres de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

Años más tarde y ante la consolidación, fortalecimiento y reconocimiento de las sentencias dictadas por este Tribunal, se creó el órgano de vigilancia, disci-plina y administración de este, denominado Junta de Gobierno y Administración (2007), el cual encabeza el Presidente del Tribunal y se integra, además, por dos Magistrados que forman parte de la Sala Superior y por dos Magistrados de Sala Regional, lo que derivó en que a partir de ese momento se hablara de un Pleno General (13 Magistrados Sala Superior) y un Pleno Jurisdiccional (11 Magistrados que re-


suelven cuestiones jurisdiccionales e integran las dos Secciones de la Sala Superior). Y dos años más tarde (2009), se dota la facultad de conocer los asuntos que versan sobre responsabilidad patrimonial del Estado.

Ante la evolución y el constante dinamismo de nuestro sistema jurídico, el pro-cedimiento contencioso no podía permanecer estático y es así como ante la global revolución tecnológica y con las nuevas tendencias de utilizar los medios electró-nicos como instrumento para lograr una inmediatez y simplicidad en los proce-dimientos jurisdiccionales, el 10 de diciembre de 2010 se propusieron a través de una reforma a la legislación de la materia, la implementación del juicio contencio-so administrativo en Línea, la simplificación en las notificaciones practicadas en el referido Tribunal mediante un Boletín Jurisdiccional como medio de notificación por excelencia en los juicios y, el establecimiento del juicio contencioso en la vía Sumaria, entre otras.

Con las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación, del 10 de di-ciembre de 2010, se modificó el Capítulo Primero del Título Cuarto de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a fin de simplificar el sistema de no-tificaciones, reduciendo las hipótesis de notificación personal a los particulares y por oficio a las autoridades, a los supuestos más significativos, postulando entre otros aspectos, ampliar la cobertura del Boletín Jurisdiccional como el tipo de notificación que por excelencia debería practicarse en el juicio contencioso administrativo.

Estas modificaciones tuvieron un impacto positivo en la agilización de los pro-cedimientos contencioso administrativos que se ventilaban ante el entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; por ejemplo, en las Salas Regionales del referido Tribunal, se practicaron un total de 2’450,626 notificaciones de las cua-les 335,836 fueron personales, 614,212 por oficio dirigido a las autoridades juris-diccionales y administrativas, 224,358 por correo certificado con acuse de recibo a través del Servicio Postal Mexicano y 1´276,220 por lista6.

Por otro lado y con la reformas constitucionales publicadas en 2011, en ma-teria de derechos humanos, se dota la competencia específica al entonces Tribunal 6 “Exposición de Motivos, iniciativa de Senadores (diversos grupos parlamentarios)”, Gaceta

número LXII/3PPO-73/52196, México, Cámara de Senadores, 14 de diciembre de 2014.


Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de ejercer control difuso; ello, única-mente si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, este puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones ju-rídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal adminis-trativo en competencia específica. Competencia que fue interpretada por el más Alto Tribunal del país en la jurisprudencia que a continuación se cita7:

CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Si bien es cierto que, acorde con los Artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades jurisdiccionales ordinarias, para hacer respetar los derechos humanos estable-cidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, pueden inaplicar leyes secundarias, lo que consti-tuye un control difuso de su constitucionalidad y convencionalidad, también lo es que subsiste el control concentrado de constitucionalidad y convencionali-dad de leyes, cuya competencia corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambos medios de control (concentrado y difuso), estriba en que, en el primero, la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de su

7 Tesis: 2a./J. 16/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, t. I, abril de 2014, p. 984.


ejercicio es precisamente el análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, por tanto, la controversia consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argu-mentos que al respecto se aduzcan por las partes; en cambio, en el segundo (control difuso) el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no inte-gra la litis, pues esta se limita a la materia de legalidad y, por ello, el juzgador por razón de su función, prescindiendo de todo argumento de las partes, pue-de desaplicar la norma. Ahora bien, en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tri-bunal puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula concep-tos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, este pue-de inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos huma-nos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica. Así, si en el juicio de amparo se aduce la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando sea cierto que la Sala responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia


primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Si, además, en la de-manda de amparo se aduce como concepto de violación la inconstitucionali-dad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y con-vencionalidad del precepto en el sistema concentrado. Contradicción de tesis 336/2013. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Guadalupe Margarita Ortiz Blanco.

Posteriormente y como parteaguas en la competencia y atribuciones del Tribunal, con la reforma constitucional del 2015 se instituye el Sistema Nacional Anticorrupción, que vincula las funciones de varios entes del Estado, como una instancia de coordinación, competentes en la prevención, detección y sanción de las responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscali-zación y control de recursos públicos.

Lo anterior surge a partir de que los poderes Ejecutivo y Legislativo fede-rales, entendieron la demanda social de dotar a la República de órganos que pre-vengan, vigilen y sancionen actos de corrupción, en el seno del Sistema Nacional Anticorrupción, por lo cual se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, el pasado 18 de julio, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades, con lo cual, además del cambio de denominación, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa se confirma como uno de los pilares del citado Sistema Nacional Anticorrupción, que tiene por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, para el funcionamiento de dicho Sistema, pre-visto en el Artículo 113 constitucional.


Dentro de este nuevo reto, se atribuye al Tribunal Federal de Justicia Administrativa la competencia para conocer de los juicios que se originen por fallos en licitaciones públicas, la interpretación y cumplimiento de los contratos celebrados por la Administración Pública Federal centralizada, paraestatal, y las empresas productivas del Estado, al igual de las que estén bajo responsabilidad de los entes públicos federales y resoluciones de la Contraloría General del Instituto Nacional Electoral, que impongan sanciones no graves.

Se amplía la facultad de este órgano para resolver los procedimientos de res-ponsabilidad administrativa que impliquen la comisión de faltas cometidas por los servidores públicos y los particulares que hayan participado en actos vinculados con dichas responsabilidades, que la ley califique como graves.

En relación a su estructura y derivado de las nuevas atribuciones, la Sala Superior se conformará por 16 Magistrados, funcionando en Pleno General y Pleno Jurisdiccional, y se dividirá en tres Secciones. Las dos primeras no sufren modifica-ción relevante en su conformación y competencia, y se establece el funcionamien-to y creación de la Tercera Sección que se compondrá de tres Magistrados de Sala Superior, quienes se integrarán al Pleno General más no al Jurisdiccional, dada su especialización, y a su vez se adicionan a las Salas Regionales y Especializadas ya existentes, las Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas. En las relatadas consideraciones, se obtiene que el Tribunal actualmente cuenta con la posibilidad de ofrecer al ciudadano un mayor acceso a la justicia mediante la reso-lución de las controversias que se susciten entre los particulares y la administración pública, resolviéndose por las Salas Regionales que ya tiene una mayor cobertura en toda la República Mexicana y las Salas Especializadas en Materia de: 1) Comercio Exterior; 2) Ambiental y de Regulación; 3) Propiedad Intelectual; 4) Juicios en Línea, y 5) las ya citadas en materia de Responsabilidades Administrativas. Resaltando a lo anterior que la Junta de Gobierno y Administración continuará con las impor-tantes funciones de administración, vigilancia, disciplina y carrera jurisdiccional.

Como aspecto destacable, se encuentra la previsión para que se cuente con Salas Regionales Auxiliares, las cuales permitirán implementar acciones para evi-


tar el rezago y dilación en el trámite y resolución de los asuntos, para garantizar una justicia pronta y expedita, lo cual constituye uno de los grandes reclamos de la sociedad.

Durante el año pasado 2016, y ante la inminente evolución de la justicia admi-nistrativa se exigió a redimensionar el procedimiento contencioso administrativo con el objeto de cada día sea más simple, ejecutivo y efectivo. Así, ante vertiginoso desarrollo de las nuevas tecnologías, y con el objeto de optimizar y economizar los procedimientos jurisdiccionales, se reformaron y adicionaron diversas disposicio-nes de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016,

En dicha modificación, se establece la figura del “aviso electrónico”, como el mensaje que se enviará a la dirección de correo electrónico señalado por las partes en el juicio contencioso administrativo, a fin de darles a conocer que se realizará la notificación por Boletín Jurisdiccional, lo que conlleva, la obligación a cargo de las par-tes, de señalar una dirección de correo electrónico a fin de recibir el aviso correspon-diente. Al respecto existieron varias voces que expresaban que el revisar el Boletín Jurisdiccional, podría considerarse una obligación desproporcionada traducida en de-negación de acceso a la justicia; sin embargo, tal como su nombre lo indica, la figura del aviso funge como un auxiliar para el justiciable para la revisión del boletín.

Asimismo, dentro del Sistema de Justicia en Línea, la reforma incorpora el uso de la firma electrónica avanzada de personas morales, esto es, que la misma se encuentre vinculada a esta y no a su representante legal; y, constituir la presunción salvo prueba en contrario, respecto de los archivos electrónicos en los que se utilizó la firma electrónica avanzada de la persona moral.

En relación con los juicios tramitados en la vía Sumaria, se incrementó la cuantía para que puedan ser del conocimiento del Magistrado Instructor y así abrir la posibilidad de que más juicios se resuelvan en esta vía en aras de la justicia pron-ta y expedita. De la misma forma, se unifica el plazo para la interposición del jui-cio a 30 días hábiles, siguientes a que surta efectos la notificación de la resolución


impugnada, tanto en la vía Sumaria como en la Tradicional; estableciendo además, que la interposición de la demanda en la vía incorrecta no genera su desechamien-to, improcedencia o sobreseimiento del juicio.

En la vía Tradicional se reduce el plazo para ampliar la demanda a 10 días hábiles siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la contestación de la demanda, reduciéndose en los mismos días el plazo para que las autoridades demandadas formulen su contestación a la ampliación de demanda.

Para el cabal cumplimiento de las sentencias, se determina a la autoridad el plazo de un mes para cumplimentar los fallos emitidos por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en la vía sumaria y cuatro meses para acatar las resolucio-nes dictadas en la vía ordinaria.

Además de los señalados cambios en la Ley, también se dieron las siguientes modificaciones:

• Deberá señalarse dirección de correo electrónico, de lo contrario, no se enviará el aviso electrónico que corresponda (Artículo 14, fracción I de la LFPCA).

• Se podrán imponer multas entre cien y mil quinientas veces el salario mí-nimo general vigente en el Distrito Federal8 (hoy Ciudad de México), por realizarse promociones notoriamente improcedentes, así como escritos sin conducirse con probidad y respeto al momento en que se incurrió en la falta (Artículo 7 Bis de la LFPCA).

• Cuando se ofrezca la prueba pericial, el Magistrado Instructor dentro del plazo de tres días posteriores a la notificación del acuerdo que tenga por rendido el dictamen del perito tercero, podrá ordenar que se lleve a cabo el desahogo de una junta de peritos, en la cual se planteen aclaraciones en relación a los dictámenes ofrecidos (Artículo 43, fracción II, de la LFPCA).

• El Magistrado Instructor, cinco días (antes diez días) después de que haya concluido la sustanciación del juicio y/o no existiere ninguna cuestión pendiente que impida su resolución, notificará a las partes que tienen un

8 Referencia que actualmente debe ser entendida a la Unidad de Medida y Actualización (UMA).


término de cinco días para formular alegatos de bien probado por escrito (Artículo 47, primer párrafo, de la LFPCA).

• El plazo para dictar la sentencia será de cuarenta y cinco días (antes sesen-ta días), siguientes a aquel en que se dicte el acuerdo de cierre de instruc-ción en el juicio (Artículo 49, primer párrafo, de la LFPCA).

• Ya no es requisito para dictar sentencia, en los casos de sobreseimiento, que se hubiese cerrado la instrucción (Artículo 49, primer párrafo, de la LFPCA).

• Se establece como una nueva causal de procedencia en el recurso de re-visión que se haya declarado la nulidad con motivo de inaplicación de norma general en ejercicio de control difuso de constitucionalidad y con-vencionalidad (Artículo 63, fracción X, de la LFPCA).

• Las notificaciones se realizarán por Boletín Jurisdiccional, enviando previa-mente un correo electrónico (Artículo 65, primer párrafo, de la LFPCA), siendo este el medio de comunicación oficial electrónico, a través del cual el Tribunal da a conocer las actuaciones o resoluciones en los juicios con-tenciosos administrativos federales que se tramitan ante el mismo (Artículo 1-A, fracción III, de la LFPCA).

• Ahora el cómputo de plazo de una notificación por Boletín Jurisdiccional se comenzará a computar a partir del día siguiente al que la notificación por Boletín, “con o sin traslado”, surte efectos (Artículo 65, segundo párrafo, de la LFPCA).

• El surtimiento de efectos de las notificaciones por Boletín Jurisdiccional será a partir del tercer día hábil siguiente a aquel en que se haya realizado la publicación en el Boletín Jurisdiccional o al día hábil siguiente a aquel en que las partes sean notificadas personalmente en las instalaciones desig-nadas por el Tribunal, cuando así proceda, en términos de lo establecido por los Artículos 65, cuarto párrafo y 67, ambos de la LFPCA.


• Se deroga la notificación personal para los casos en los que haya requeri-mientos y prevenciones y sobre la notificación de la resolución de sobre-seimiento en el juicio y la sentencia definitiva al actor y tercero (Artículo 67, fracciones III y IV, de la LFPCA).

Adicionalmente, el 27 de enero de 2017 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposicio-nes de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación.

Dicha reforma introduce una nueva modalidad del juicio contencioso admi-nistrativo, denominado “Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo”, así como un procedimiento especial para el recurso de revocación, encaminado únicamente a resolver cuestiones de fondo.

Juicio de Resolución Exclusiva de FondoA través de la citada reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se introduce este nuevo juicio, el cual se distingue por las siguien-tes características:

• Dicha modalidad será optativa para el contribuyente. Si se opta por esta vía la misma no podrá variar posteriormente.

• Procederá únicamente contra resoluciones definitivas que deriven de re-visiones de gabinete, visitas domiciliarias o revisiones electrónicas, siem-pre que la cuantía sea mayor a 200 veces la Unidad de Medida y Actuali-zación elevada al año, al momento de que se emita esta resolución.

• No será necesario garantizar el interés fiscal. La suspensión operará úni-camente hasta el momento en que se dicte la sentencia que ponga fin al Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo.

• La tramitación de los juicios en esta modalidad será encomendada a Salas Especializadas en Materia de Resolución Exclusiva de Fondo. Las dispo-siciones transitorias señalan que estas Salas deberán integrarse por los


Magistrados que determine la Junta de Gobierno y Administración del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y que cuenten con la mayor experiencia en materia fiscal.

• La litis se limitará a dilucidar cuestiones relacionadas con el fondo del asunto, esto es, sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de las contribuciones, y que además pretendan controvertir los supuestos que establece la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo para tales efectos.

• Solo se admitirán las pruebas que hubiesen sido exhibidas en: i) el pro-cedimiento de comprobación del que derive el acto impugnado; ii) el procedimiento de Acuerdo Conclusivo previsto en el Código Fiscal de la Federación, o iii) en el recurso administrativo correspondiente.

• Se llevará a cabo una audiencia de fijación de litis, la cual será fijada una vez recibida la contestación de la demanda, o en su caso, la contestación a la ampliación de la misma. Dicha audiencia deberá ser desahogada, sin ex-cepción, ante la presencia del Magistrado Instructor quien podrá auxiliarse del secretario de acuerdos para levantar el acta correspondiente, y las partes podrán acudir personalmente o por conducto de sus autorizados legales.

• La Ley señala expresamente las causales de nulidad para este tipo de pro-cedimiento, a efecto de dictar la sentencia definitiva.

• Según disposiciones transitorias, los Juicios de Resolución Exclusiva de Fondo podrán ser promovidos a partir del día hábil siguiente a aquel en que inicien funciones las Salas Regionales Especializadas. Para estos efec-tos, la Junta de Gobierno y Administración deberá adscribir, a más tardar el 30 de junio de 2017, a tres Salas Regionales Especializadas en esta ma-teria, en las circunscripciones territoriales que dicha Junta determine.

Recurso de Revocación Exclusivo de FondoA través de una reforma al Código Fiscal de la Federación, se establece el Recurso de Revocación Exclusivo de Fondo, mismo que tendrá prácticamente las mismas


características que el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo. Concretamente, di-cho recurso tendrá las siguientes particularidades:

• Al igual que el juicio de fondo, esta vía será optativa y una vez elegida no se podrá variar su elección.

• La procedencia de esta modalidad del recurso se limita a resoluciones que deriven de revisiones de gabinete, visitas domiciliarias o revisiones electrónicas, cuya cuantía sea mayor a 200 veces la Unidad de Medida y Actualización elevada al año, al momento de que se emita la resolución.

• Las nuevas disposiciones del Código Fiscal de la Federación que regulan esta nueva modalidad del recurso de revocación, no impiden ofrecer prue-bas que no hayan sido aportadas durante el procedimiento de fiscalización.

Ante los desafíos que las reformas legales obligan y la sociedad exige, quie-nes tenemos la fortuna de pertenecer a esta institución estamos ciertos que el reto va más allá de una modificación de denominación, es una restructura sustancial y operativa, pues el ejercicio de nuevas atribuciones hace necesario redimensionar la trascendencia no solo como Tribunal de vigilancia de los órganos del Estado, tam-bién como un garante de los derechos de las personas ante actos ilegales de este.

Por esta razón, el reto primordial será ejercer la función jurisdiccional como parte de un sistema a nivel nacional cuya meta es mejorar la praxis del servicio pú-blico, y para ello contamos con un sólido, leal y eficiente recurso, el humano, confor-mado por hombres y mujeres comprometidos con el Tribunal, la justicia y, sobre todo, con México.

Es claro que a partir de este nuevo paradigma, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, deberá verse modificado no solo en lo sustancial sino a su vez en lo operativo, pues el ejercicio de sus nuevas funciones lo obliga redimensionar su importancia como Tribunal de vigilancia de los órganos del Estado.

Más allá de un cambio de denominación, se instituye una nueva época en la impartición de justicia administrativa que implicará retos, pero que permitirá construir una mayor confianza en la población sobre el actuar de las autoridades.


FUENTES DE INFORMACIÓN1. BibliografíaHAMDAN AMAD, Fauzi, Derecho Administrativo, 2ª. ed., México, Suprema Corte

de Justicia de la Nación, 2017, pp. 311, 487.VALLS ESPONDA, Guillermo, “80 Aniversario del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, uno de los pilares del Sistema Nacional Anticorrupción”, El Financiero, 26 de agosto de 2016.

2. Legislación“Decreto por el que se adicionan las fracción XXIX-H al Artículo 73, la fracción I-B

al Artículo 104 y un párrafo final a la fracción V del Artículo 107; se reforma el Artículo 94, los párrafos primero y segundo del Artículo 97, el Artículo 101, el inciso a) de la fracción III, el primer párrafo y el inciso b) de la fracción V y las fracciones VI, VIII y XI del Artículo 107 y se derogan los párrafos segundo, tercero y cuarto de la fracción I del Artículo 104 y el segundo párrafo de la fracción IX del Artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, 10 de agosto de 1987, p. 3: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_113_10ago87_ima.pdf.

“Decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras”, Diario Oficial de la Federación, 15 de diciembre de 1995, consultable en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lotfjfa/LOTFJFA_orig_15dic95.pdf.

“Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas dis-posiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, exposición de motivos”, Gaceta número LXII/3PPO-73/52196, México, Cámara de origen: Senadores, Iniciativa de Senadores (diversos grupos parlamenta-rios), 14 de diciembre de 2014.

“Exposición de Motivos, iniciativa de Senadores (diversos grupos parlamenta-rios)”, Gaceta número LXII/3PPO-73/52196, México, Cámara de Senadores, 14 de diciembre de 2014.


3. OtrosGaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, t. I, abril de

2014, p. 984.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XI, junio de 2000,

p. 61.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 7, t. I, junio de

2014, p. 461.

VALLS ESPONDA, Guillermo, Presentación: avances y tendencias del contencioso administrativo en México y en América Latina, realizada en el marco del 80 aniversario del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, celebrado los días 24, 25 y 26 de agosto de 2016.

Gabriel Coanacoac Vázquez Pérez

La queja por defecto en el juicio de nulidad

549La queja por defecto en el juicio de nulidad

La queja por defecto en el juicio de nulidad

Gabriel Coanacoac VÁZQUEZ PÉREZ1

SUMARIOI. Introducción. II. La queja. III. Sentencia firme. IV. Resoluciones susceptibles de queja. V. Tipos de queja. VI. La queja a petición de parte. VII. La queja por exceso, defecto, repetición u omisión. VIII. Procedimiento de la queja. IX. Recursos en contra de la queja y la improcedencia de la queja. X. Conclusiones. XI. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

La impartición de justicia no solo implica que se decida quién tiene la razón jurídica en una controversia, sino que también implica que se cumpla la re-

solución y, por ende, se satisfaga su interés jurídico al obtener sentencia favorable después de haber instaurado el juicio para ello.

Quienes acuden a un Tribunal Federal de Justicia Administrativa (tfja) para demandar que se les haga justicia, lo hacen con la esperanza de que una institución del Estado garantice y haga efectivos sus derechos, que les fueron vulnerados.

Una de las razones que justifican la existencia del Estado es, precisamente, que una institución autónoma someta a su jurisdicción los intereses en conflicto y los resuelva en forma imparcial, siguiendo las disposiciones que garanticen equi-

1 Magistrado de la Décimo Primera Sala Regional Metropolitana (Ponencia III) del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

550 Gabriel Coanacoac Vázquez Pérez

dad, justicia, seguridad jurídica, justicia pronta y expedita, entre otros principios, y, en el tema que nos ocupa, además, una vez seguido todo el proceso legal, se garan-tice que efectivamente la parte demandada cumpla las obligaciones de realizar los actos que le ordene la sentencia para satisfacer el interés jurídico de quien acudió a iniciar el juicio.

Los órganos jurisdiccionales contribuyen a la consolidación de la confianza y la idea de un Estado democrático de Derecho en la medida que se cumpla la fun-ción de hacer efectiva la sentencia que concede la razón jurídica a quien acude a los tribunales.

De la misma forma en que se mejoran las disposiciones que obligan al ciuda-dano a cumplir sus obligaciones, debieran también perfeccionarse las disposicio-nes que obligan a las autoridades a realizar las acciones que se les ordenan en una sentencia, después de que se siguió todo un proceso para acreditar la actuación ilegal de la autoridad y se le ordenó realizar alguna acción para satisfacer el dere-cho vulnerado.

En estas notas se pretende exponer las disposiciones que regulan la queja, que es la herramienta jurídica para hacer cumplir las sentencias que implican una acción de la autoridad demandada.

II. LA QUEJA

El Artículo 58 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) establece que: “A fin de asegurar el pleno cumplimiento de las resolu-ciones del Tribunal a que este precepto se refiere, una vez vencido el plazo previs-to por el artículo 52 de esta Ley, éste podrá actuar de oficio o a petición de parte, conforme a lo siguiente…”

En dicho artículo se encuentra el fundamento legal del mecanismo jurídico que tiene a su alcance el tfja para asegurar el pleno cumplimiento de sus sentencias.

Al principio del enunciado transcrito se delimitan las sentencias que serán objeto del aseguramiento de que se cumplan, al señalar “las resoluciones del Tri-bunal a que este precepto se refiere” y, al final del citado enunciado, se establece el


plazo que debe transcurrir para que el Tribunal se asegure del pleno cumplimiento, “…una vez vencido el plazo previsto por el Artículo 52 de esta Ley”.

El mencionado Artículo 52 establece que la sentencia deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses, tratándose del Juicio Ordinario, o un mes tratándose del Juicio Sumario de conformidad con lo previsto en el Artículo 58-142, contados a partir de que quede firme3, si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un deter-minado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en la fracción IV.

III. SENTENCIA FIRMEUno de los requisitos para la procedencia de la queja es que haya transcurrido el plazo de cuatro meses o de un mes, ya sea que se trate del Juicio Ordinario o del Juicio Sumario, según sea el caso, contados a partir de que la sentencia quede fir-me. Por ello, se requiere precisar cuándo está firme la sentencia, para acreditar el cumplimiento de este requisito.

Conforme al Artículo 53 de la LFPCA: “La sentencia definitiva queda firme cuando: I. No admita en su contra recurso o juicio; II. Admitiendo recurso o juicio, no fuere impugnada, o cuando habiéndolo sido, el recurso o juicio de que se trate haya sido desechado o sobreseído o hubiere resultado infundado, y III. Sea consen-tida expresamente por las partes o sus representantes legítimos”.

En el último párrafo del citado artículo, antes de la reforma a la LFPCA se establecía: “Cuando haya quedado firme una sentencia que deba cumplirse en el plazo establecido por el artículo 52 de esta Ley, el secretario de acuerdos que corresponda, hará la certificación de tal circunstancia y fecha de causación y el Magistrado Instructor o el Presidente de Sección o del Tribunal, en su caso, ordenará se notifique a las partes la mencionada certificación”.

Con motivo de la reforma del 13 de junio de 2016, dicho párrafo quedó de la siguiente manera: “A partir de que quede firme una sentencia y cause ejecutoria,

2 Párrafo reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 13 de junio de 2016.

3 El mismo artículo establece que: “En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia”.


correrán los plazos para el cumplimiento de las sentencias, previstos en los artículos 52 y 58-14 de esta Ley.”

Antes de la reforma, uno de los referentes para determinar el momento a partir del cual quedaba firme una sentencia era la certificación que debía hacer el secretario de acuerdos, además de que dicha certificación debía notificarse a las partes, obviamente, entre ellas a la autoridad, quien era la obligada a darle cumplimiento.

Con motivo de la reforma se eliminó la obligación de la certificación por par-te del secretario de acuerdos y de la notificación de la misma.

También, antes de la citada reforma el penúltimo y último párrafo del Artículo 57, establecían lo siguiente:

Los plazos para el cumplimiento de sentencia que establece este artículo, em-pezarán a correr a partir del día hábil siguiente a aquél en que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa informe a la autoridad que no se interpuso el juicio de amparo en contra de la sentencia, o el particular informe a la autoridad, bajo protesta de decir verdad, que no interpuso en contra de la sentencia, dicho juicio. La autoridad, dentro del plazo de 20 días posteriores a la fecha en que venció el término de 15 días para interponer el juicio de ampa-ro, deberá solicitar al Tribunal el informe mencionado.En el caso de que la autoridad no solicite el informe mencionado dentro del plazo establecido, el plazo para el cumplimiento de la resolución empezará a correr a partir de que hayan transcurrido los 15 días para interponer el juicio de amparo.

Tales párrafos fueron derogados con motivo del Decreto de reformas a la LFPCA publicadas en el DOF el 13 de junio de 2016.

De tal manera que se derogaron las disposiciones que, en términos fácticos, prorrogaban el plazo que debía computarse para el cumplimiento de la sentencia, con la finalidad de respetar el plazo previsto en la Ley, al que se debe sujetar la autoridad, que está obligada a realizar los actos ordenados por el tfja en favor del actor.


A partir de la reforma, una vez que adquiere firmeza la sentencia emitida por el Tribunal, surge la obligación ineludible de la autoridad para cumplir la misma y comienza a computarse desde entonces el plazo de cuatro meses o un mes, ya sea que se trate de un Juicio Ordinario o uno Sumario, según corresponda.

Respecto del Artículo 53 de la LFPCA, la autoridad deberá estar al pendiente de los casos en que sea parte, para saber si el actor interpuso algún recurso o juicio, y, en su caso, la resolución del mismo, para efectos de determinar el momento a partir del cual comenzará el plazo previsto en el Artículo 52 de la LFPCA para que la autoridad cumpla la resolución y, en caso de incumplimiento, el actor interpon-ga la queja en su contra.

IV. RESOLUCIONES SUSCEPTIBLES DE QUEJA

El segundo requisito de procedibilidad es el tipo de resoluciones cuyo incumpli-miento son susceptibles de impugnarse mediante la queja, ya que el Artículo 58 de la LFPCA menciona: “El cumplimiento de las resoluciones a que este precepto se refiere”, es decir, es necesario precisar a qué resoluciones se refiere dicho precepto; lo cual está vinculado con el siguiente enunciado del mismo primer párrafo que señala: “…una vez vencido el plazo previsto por el artículo 52 de esta Ley.” Ahora bien, el segundo párrafo de este último artículo establece: “Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en la fracción IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses tratán-dose del Juicio Ordinario o un mes tratándose del Juicio Sumario de conformidad con lo previsto en el artículo 58-14 de la presente Ley, contados a partir de que la sentencia quede firme”.

Ahora bien, las únicas resoluciones a que se refiere este precepto, una vez vencido el plazo previsto en el mismo, para el cumplimiento de las mismas, es la sentencia que obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un pro-cedimiento conforme a lo dispuesto en la fracción IV del Artículo 52 de la LFPCA.

Por lo tanto, una primera interpretación posible podría ser que la queja úni-camente procede respecto de la sentencia que obliga a la autoridad a realizar un


determinado acto o iniciar un procedimiento conforme a lo dispuesto en la porción normativa4 del Artículo 52 de la LFPCA.

Esta interpretación no permitiría que la queja procediera respecto del resto de las sentencias, por ejemplo las previstas en la fracción V5 del propio Artículo 52 de LFPCA. Cabe hacer mención que el mismo Artículo 52, en su párrafo cuarto, dispone:

Si el cumplimiento de la sentencia entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del demandante, transcurrido el plazo señalado en el párrafo an-terior sin que la autoridad hubiere cumplido con la sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización que la Sala que haya conoci-do del asunto determinará, atendiendo el tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo establecido en el artículo 58 de esta Ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará vía incidental.

Sin embargo, el párrafo anterior del precepto en cuestión señala: “Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aun cuando, tratándose de asuntos fiscales, hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código Fiscal de la Federación”.

Es decir, no se menciona un plazo en el párrafo transcrito; sin embargo, debe interpretarse que, cuando el citado texto comienza diciendo, “Dentro del mismo

4 “IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III, del artículo 51 de esta Ley, el Tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.” (Las cursivas son agregadas).

5 V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además: a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación

correlativa. b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados. c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los

efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.

d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.


término deberá emitir la resolución definitiva”, se refiere al plazo de cuatro meses o de un mes, según se trate de un Juicio Ordinario o Sumario6, ya que es la interpre-tación más acorde a la finalidad de que se cumplan las sentencias que obligan a la autoridad a realizar un acto en beneficio del actor que ya probó, no solo la ilegalidad del acto impugnado, sino además que tiene derecho a que la autoridad despliegue una acción.

Lo anterior debe interpretarse en armonía con lo que dispone el Artículo 58 de la LFPCA, al señalar: “…de las resoluciones del Tribunal a que este precepto se refiere, una vez vencido el plazo previsto por el artículo 52 de esta Ley”; es decir, todas las sentencias que se adecúen a las hipótesis del resto del Artículo 58 y la re-ferencia al plazo previsto por el Artículo 52, solo tenga que ver con el plazo de cua-tro meses o un mes, según se trate de Juicio Ordinario o Sumario, respectivamente, pero que no se refiera al tipo de sentencias.

V. TIPOS DE QUEJA

El Artículo 58 de la LFPCA establece dos tipos de queja para asegurar el cum-plimiento de las sentencias descritas: la que procede de oficio y la que procede a instancia de parte. En el primer caso, la fracción I del citado artículo dispone que:

La Sala Regional, la Sección o el Pleno que hubiere pronunciado la sentencia, podrá de oficio, por conducto de su Presidente, en su caso, requerir a la auto-ridad demandada que informe dentro de los tres días siguientes, respecto al cumplimiento de la sentencia. Se exceptúan de lo dispuesto en este párrafo las sentencias que hubieran señalado efectos, cuando la resolución impugnada derive de un procedimiento oficioso.

6 Con las salvedades previstas en los párrafos quinto y sexto del mismo Artículo 52, que disponen: Cuando para el cumplimiento de la sentencia, sea necesario solicitar información o realizar

algún acto de la autoridad administrativa en el extranjero, se suspenderá el plazo a que se refiere el párrafo anterior, entre el momento en que se pida la información o en que se solicite realizar el acto correspondiente y la fecha en que se proporcione dicha información o se realice el acto.

En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia.


En el segundo caso, la fracción II del artículo señalado establece la queja que procede a petición de parte, dentro de esta misma categoría se encuentra la queja regulada en la fracción III del mismo artículo, tratándose del incumplimiento de la resolución que conceda la suspensión de la ejecución del acto impugnado o alguna otra de las medidas cautelares previstas en esta Ley, sin embargo, dicho tema no es materia del presente documento.

VI. LA QUEJA A PETICIÓN DE PARTE

Procederá en contra de los siguientes actos la queja a petición de parte: 1. La reso-lución que repita indebidamente la resolución anulada o la que incurra en exceso o en defecto, cuando se dicte pretendiendo acatar una sentencia. 2. La resolución definitiva emitida y notificada después de concluido el plazo establecido por los Artículos 52 y 57, fracción I, inciso b) de la LFPCA, cuando se trate de una senten-cia dictada con base en las fracciones II y III del Artículo 51 de la propia Ley, que obligó a la autoridad demandada a iniciar un procedimiento o a emitir una nueva resolución, siempre y cuando se trate de un procedimiento oficioso. 3. Cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia. 4. Si la autoridad no da cumpli-miento a la orden de suspensión definitiva de la ejecución del acto impugnado en el juicio contencioso administrativo federal.

VII. LA QUEJA POR EXCESO, DEFECTO, REPETICIÓN U OMISIÓN

Para abordar el exceso o defecto en el cumplimiento, exponemos un fragmento de la obra del Dr. Ignacio Burgoa, respecto del juicio de amparo:

Al cumplimentar una sentencia constitucional dictada en un juicio de garan-tías, puede acontecer que la autoridad responsable no se ajuste al alcance de la decisión respectiva, el cual se precisa en los considerandos correspondientes. Esta inobservancia puede traducirse en la realización excesiva de los actos que dicha autoridad debe desempeñar para dar cumplimiento al fallo de amparo, o bien en la omisión de alguno o algunos de los hechos que determinan el al-cance de éste. En el primer caso, existe la hipótesis de exceso de ejecución y en el segundo defecto de ejecución…7

7 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 28ª. ed., México, Porrúa, 1991, p. 613.


En este mismo orden de ideas, para analizar si un acto administrativo in-curre en exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia del tfja, deberemos analizar los alcances de la sentencia respectiva, los cuales se precisan en los consi-derandos correspondientes.

En una hipótesis, podría presentarse que exista una realización excesiva de las acciones que la autoridad debía efectuar para cumplimentar la sentencia corres-pondiente; otra hipótesis, es que omita alguno o algunos de los hechos que deter-minan el alcance de la sentencia, expresados en los considerandos.

En este caso cobra relevancia la claridad, precisión de los alcances que se hayan fijado a los efectos de la sentencia para que, al momento de analizar el cumplimiento de la misma, pueda facilitarse, a las partes y al propio órgano jurisdiccional, analizar el debido cumplimiento de los actos subsecuentes a la emisión de la sentencia.

Es probable que existan actos implícitos que deben realizarse con motivo de los actos explícitos que haya ordenado la sentencia, por ejemplo, si se orde-na un pago conforme a los incrementos de los salarios del personal activo de la plaza que tenía el actor al momento de pensionarse, será necesario que, en cum-plimiento de la sentencia, se anexen o transcriban las pruebas que acrediten o comprueben que el pago se realiza conforme a los lineamientos expuestos en la sentencia, ya que en dicho caso, no basta la afirmación de la autoridad, sino que debe acreditar que se lleva a cabo en los términos ordenados.

En esta materia también la Sala Superior del tfja se ha pronunciado para definir los alcances de los conceptos de repetición, omisión, defecto y exceso en el cumplimiento de sentencias definitivas en el juicio contencioso administrativo8. Al respecto se establece en jurisprudencia que:

8 Tesis VII-J-SS-161, Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Séptima Época, año IV, número 37, agosto de 2014, p. 37. Con rubro: QUEJA.- ALCANCES DE LOS CONCEPTOS DE REPETICIÓN, OMISIÓN, DEFECTO Y EXCESO EN EL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS DEFINITIVAS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Tesis de jurisprudencia aprobada por Acuerdo G/69/2014.


…la omisión se actualiza si la autoridad no emitió la resolución definitiva en el plazo de cuatro meses contados a partir de que el fallo quede firme. Por su parte, la repetición implica que la autoridad al cumplir la sentencia emite otra resolución en idénticos términos que la anulada. En cambio, la autoridad incurre en exceso si además de efectuar todos los actos o actuaciones señala-das en los efectos del fallo ejecuta u ordena otros actos no ordenados en dicha sentencia. Finalmente, la autoridad incurre en defecto si, al emitir la nueva resolución definitiva se abstiene de realizar alguno de los efectos de la senten-cia que declaró la nulidad del acto controvertido en el juicio. En consecuencia, los cuatro supuestos son excluyentes, pues la autoridad no puede incurrir al mismo tiempo en dos o más. Sin duda, si la autoridad repite parcialmente la resolución anulada se está en presencia de defecto, ya que cumplió parte de los efectos y términos ordenados por la sentencia, razón por la cual la repetición implica la emisión de una resolución en idénticos términos a la declarada nula. En cambio, el exceso implica que en la resolución emitida en cumplimiento se cumplió con todo lo ordenado en la sentencia; pero, con aspectos adicionales que la desbordan, y por ende no puede actualizarse el defecto. Por tanto, la omisión implica la inexistencia de una resolución definitiva que cumpla el fa-llo, de ahí que no puede actualizarse repetición, exceso o defecto, pues éstos presuponen una resolución expresa en cumplimiento.

El análisis de los alcances de los conceptos aludidos, se encuentra estrecha-mente vinculado con las posibilidades del número de veces que está previsto en la Ley para la procedencia de la queja.

De conformidad con el Artículo 58, fracción II, inciso a), segundo párrafo, de la LFPCA, la queja solo podrá hacerse valer por una sola vez, con excepción de los supuestos contemplados en el numeral tres9, caso en el que se podrá interponer en contra de las resoluciones dictadas en cumplimiento a esta instancia.

Sin duda alguna, el número de veces en que puede interponerse la queja es uno de los temas más interesantes y debatibles al respecto.

9 Cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia.


Una de las principales interpretaciones, conforme al texto de la Ley, es que la queja solo podrá hacerse valer una sola vez por cada uno de los supuestos que establece dicho numeral, con excepción del supuesto establecido en el ordinal tres, es decir, la queja por omisión, caso en el cual podrá interponerse en contra de las reso-luciones dictadas en cumplimiento a la sentencia que resolvió la instancia de queja10.

Esta interpretación también fue expuesta en tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que concluye: “Es decir, la frase ‘la queja solo podrá hacerse valer por una sola vez’, debe interpretarse en el sentido de que el particular podrá interponerla por cada uno de los supuestos referidos”11. En ese sentido, la queja solo podrá hacerse valer por una sola vez, con excepción de los supuestos contemplados en el numeral tres, caso en el que se podrá interponer en contra de las resoluciones dictadas en cumplimiento a esta instancia (sentencia dictada al resolver una queja).

En la práctica se presenta el caso en que se emite la sentencia definitiva con efectos, la autoridad emite acto en cumplimiento de la sentencia, la actora presenta queja por defecto en cumplimiento de la sentencia, se emite resolución en que se de-clara fundada la queja, se anula el acto emitido y ordena el cumplimiento de la sen-tencia y, no obstante lo anterior, la autoridad emite acto en cumplimiento, tanto de la resolución de la queja como de la sentencia de fondo, sin embargo, a juicio del actor, dicho cumplimiento sigue siendo defectuoso, sin que se ubique en la hipótesis de repetición; por tal motivo, presenta segunda queja por defecto –incluso en ocasiones presentan queja por omisión en el cumplimiento– ya sea de la sentencia o de la queja.

Al respecto, según sea el caso, toda vez que se trata de una segunda queja por defecto, se declara improcedente; o se declara improcedente la queja por omisión, toda vez que existe una resolución que le precede y no se actualiza la omisión. En algunas ocasiones estamos ante la presencia de que el último acto en cumplimiento 10 Tesis VII-P-SS-210, Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Séptima Época,

año IV, número 39, octubre de 2014, p. 199. Tesis aprobada en sesión de 11 de junio de 2014.11 Tesis 2ª. LXXVIII/2013 (10ª.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro

XXIV, t. 3, septiembre de 2013, p. 1859.


de la sentencia y de la queja presenta elementos novedosos e incluso generan que la queja se presente exponiendo argumentos novedosos.

Si el Magistrado Instructor, la Sala Regional, la Sección o el Pleno consideran que la queja es improcedente –con motivo de la reforma publicada en el DOF, el 13 de junio de 2016, se adicionó la hipótesis “porque se plantean cuestiones no-vedosas que no fueron materia de la sentencia”– prevendrán al promovente para que presente su demanda dentro de los treinta días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del auto respectivo, reuniendo los requisitos legales, en la vía correspondiente, ante la misma Sala Regional que conoció del primer juicio, la que será turnada al mismo Magistrado Instructor de la queja. No deberá ordenarse el trámite de un juicio nuevo si la queja es improcedente por la falta de un requisito procesal para su interposición.

Para prevenir al promovente a fin de que presente su demanda, una vez que se considere improcedente la queja, la limitante es que se plantean cuestiones novedosas que no fueron materia de la sentencia. En estricto sentido, si no se plan-tean cuestiones novedosas que no fueron materia de la sentencia, no habría lugar a dicha prevención.

Por otro lado, existe también otra interpretación, que considera que la ex-cepción de los supuestos contemplados en el numeral 3, inciso a), fracción II del Artículo 58 de la LFPCA, es para los casos en que la autoridad ha omitido dar cum-plimiento a la resolución de la queja, a pesar de que dicha omisión no sea absoluta, sino incluso defectuosa12.

Esta segunda interpretación podría verse respaldada porque señala la LFPCA: “…caso en el que se podrá interponer en contra de las resoluciones dictadas en cum-plimiento a esta instancia…”, lo que implicaría que no estamos en la hipótesis de una omisión absoluta, sino que le preceden “las resoluciones dictadas en cumplimiento a esta instancia”; esto significaría que existe una actuación de la autoridad que se manifiesta en las resoluciones dictadas en cumplimiento a la queja misma.12 Criterio sustentado en el juicio de amparo indirecto 318/2017, por el Juzgado Octavo de Distrito

en Materia Administrativa en la Ciudad de México.


Esta segunda interpretación, realizada sobre todo por el Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, se hace en el contexto de la inter-pretación más favorable al gobernado para hacer efectivas las propias garantías constitucionales de la interpretación pro homine y de acceso a una justicia pronta y expedita, previstas en los Artículos 1º y 17 constitucionales.

Si con motivo del cumplimiento defectuoso de una sentencia ya fue inter-puesta una queja por defecto y fue declarada fundada, mediante una resolución en que se anuló el cumplimiento defectuoso y se ordenó en una sentencia interlo-cutoria de queja el cumplimiento y, no obstante ello, la autoridad emite otro acto en el que subsiste el cumplimiento defectuoso (no necesariamente por los mismos motivos); en esta misma línea interpretativa, se podría considerar que se surte el supuesto de excepción, contenido en el último párrafo del inciso a), numeral 3, de la fracción II del Artículo 58 de la LFPCA, en el que establece que se podrán inter-poner tantas quejas como sean necesarias, en contra de las resoluciones dictadas en cumplimiento a esta instancia, hasta que se garantice el pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en materia del cumplimiento a las sentencias de amparo, ha establecido en forma similar que cuando el Juez de Distrito o el Tribunal Colegiado de Circuito, en su caso, declara que el recurso de queja intentado es fundado por estimar que los actos desplega-dos por las autoridades responsables no son suficientes para satisfacer los deberes impuestos por la ejecutoria de amparo o se excede de los mismos, sí resulta proce-dente el incidente de inejecución de sentencia, pues en esos casos, las autoridades responsables están obligadas a cumplir con la sentencia de amparo y con la resolu-ción que declaró fundado el recurso de queja13.

13 INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA. RESULTA PROCEDENTE SI CON ANTERIORIDAD A SU TRAMITACIÓN SE DICTÓ RESOLUCIÓN QUE DECLARA FUNDADO EL RECURSO DE QUEJA POR DEFECTO O EXCESO EN EL CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA DE AMPARO. Tesis: 2a. XV/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XIII, marzo de 2001, p. 192.


Esta segunda interpretación implica que el gobernado no solo obtenga una sentencia en la que se le reconozca la razón jurídica, sino que también, en caso de que se obligue a la autoridad a la realización de una acción, el cumplimiento se lleve a cabo en forma expedita, y el órgano jurisdiccional que emitió la resolución debe velar por ello. Al respecto vale la pena hacer una reflexión para gestionar los cambios necesarios para facilitar a la sociedad que se garantice el cumplimiento a las sentencias de este Tribunal.

VIII. PROCEDIMIENTO DE LA QUEJA

La queja se interpondrá por escrito acompañado, si la hay, de la resolución moti-vo de la misma, así como de una copia para la autoridad responsable, ante la Sala Regional, la Sección o el Pleno que dictó la sentencia, dentro de los quince días siguientes a aquel en que surtió efectos la notificación del acto, resolución o mani-festación que la provoca.

En el supuesto de la queja por omisión, previsto en el Artículo 58, fracción II, inciso a), subinciso 3 de la LFPCA, el quejoso podrá interponer su queja en cual-quier tiempo, salvo que haya prescrito su derecho.

A este respecto, se apunta una inquietud que se tiene, en relación con los casos en que, con motivo de la depuración archivística, se ordena la destrucción de expedientes que, obviamente ya están concluidos, sin embargo, cuyo derecho tutelado por la sentencia aún no ha prescrito, y que después de varios años se in-terpone la queja, sin que exista entonces el expediente respectivo y así tener todos los elementos necesarios para verificar que le asiste la razón al quejoso.

Ahora bien, volviendo al procedimiento, en el escrito de queja se expresarán las razones por las que se considera que hubo exceso o defecto; repetición del acto impugnado o el defecto de este; que precluyó la oportunidad de la autoridad de-mandada para emitir la resolución definitiva con la que concluya el procedimiento ordenado; o bien, que procede el cumplimiento sustituto.

El Magistrado Instructor, el Presidente de la Sección o el Presidente del Tri-bunal, en su caso, ordenarán a la autoridad a quien se impute el incumplimiento,


que rinda informe dentro del plazo de cinco días en el que justificará el acto que provocó la queja. Vencido el plazo mencionado, con informe o sin él, se dará cuenta a la Sala Regional, la Sección o el Pleno que corresponda, la que resolverá dentro de los cinco días siguientes.

Si la Sala Regional, la Sección o el Pleno resuelve que hubo exceso o defecto en el cumplimiento, dejará sin efectos la resolución que provocó la queja y conce-derá a la autoridad demandada veinte días para que dé el cumplimiento debido al fallo, precisando la forma y términos conforme a los cuales deberá hacerlo.

En la hipótesis de la preclusión de la oportunidad para emitir el fallo por parte de la autoridad, si la Sala Regional, la Sección o el Pleno comprueba que la resolución que se impugna se emitió después de concluido el plazo legal, anulará esta, declarando la preclusión de la oportunidad de la autoridad demandada para dictarla y ordenará se comunique esta circunstancia a su superior jerárquico.

En el supuesto comprobado y justificado de imposibilidad de cumplir con la sentencia, la Sala Regional, la Sección o el Pleno, declarará procedente el cumpli-miento sustituto y ordenará instruir el incidente respectivo, aplicando para ello, en forma supletoria, el Código Federal de Procedimientos Civiles.

Durante el trámite de la queja se suspenderá el procedimiento administrati-vo de ejecución que en su caso existiere.

IX. RECURSOS EN CONTRA DE LA QUEJA Y LA IMPROCEDENCIA DE LA QUEJA

Cuando la resolución de la queja es desfavorable para el actor, ya sea porque se determine como improcedente o infundada, procede el juicio de amparo indirecto, en el que se analiza la constitucionalidad de la resolución; sin embargo, cabe apun-tar que la autoridad carece de medios de defensa respecto de la resolución que se emita en la queja, por ejemplo, cuando resuelva que subsiste el defecto en el cum-plimiento de la sentencia, a pesar de que, a juicio de la autoridad, ya se encuentre cumplida en los términos que fue resuelto el juicio o por cualquier otro motivo que considere la autoridad que fue emitida en forma ilegal la resolución.


Por otro lado, es importante destacar que, a quien promueva una queja no-toriamente improcedente, entendiendo por esta la que se interponga contra actos que no constituyan resolución administrativa definitiva, se le impondrá una multa en monto equivalente entre doscientas cincuenta y seiscientas veces el salario míni-mo general diario vigente en el Distrito Federal14 y, en caso de haberse suspendido la ejecución, se considerará este hecho como agravante para graduar la sanción que en definitiva se imponga.

X. CONCLUSIONES

La regulación sobre la queja, como mecanismo para garantizar el cumplimiento de las sentencias del tfja puede ser mejorado.

No solo para pulir algunos aspectos que aún, cuando no son motivo de polé-mica, como el relativo a las sentencias a que se refiere en forma expresa el Artículo 52, con un plazo para su cumplimiento, sino incluir las que en forma implícita se hace hoy en día.

También sobre aspectos de fondo, que tienen que ver con generar una re-gulación que permita tramitar tantas quejas como sean necesarias para asegurar el cabal cumplimiento de las sentencias, así como también un procedimiento que respete en forma completa el principio de igualdad procesal respecto de los meca-nismos de impugnación de las resoluciones de queja.

Sin duda alguna existen todavía muchos temas pendientes de ser abordados en cuanto a la queja se refiere, se anotaron algunas observaciones que podrían ser el punto de partida de diversos estudios y propuestas de reforma, que sin duda serán de gran valía para cumplir mejor la garantía de acceso a la justicia en forma pronta y expedita.

14 Conforme al Artículo Tercero Transitorio del Decreto por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 27 de enero de 2016, todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, estatales, del Distrito Federal, así como en cualquier disposición jurídica que emane de todas las anteriores, se entenderán referidas a la Unidad de Medida y Actualización.


XI. FUENTES DE INFORMACIÓN

1. BibliografíaBURGOA, Ignacio, El juicio de amparo, 28ª. ed., México, Porrúa, 1991, p. 613.

2. LegislaciónDecreto por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitu-

ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2016.

Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016.

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

3. OtrosJuicio de amparo indirecto 318/2017, del índice del Juzgado Octavo de Distrito en

Materia Administrativa en la Ciudad de México.Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Séptima Época, año IV,

número 39, octubre de 2014, p. 199.Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Séptima Época, año IV,

número 37, agosto de 2014, p. 37.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro XXIV, t. 3, sep-

tiembre de 2013, p. 1859.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XIII, marzo de 2001,

p. 192.

Notificación electrónica

César Octavio Irigoyen Urdapilleta

571Notificación electrónica

Notificación electrónica

César Octavio IRIGOYEN URDAPILLETA1

“Lo que más temor inspira a los hombres es aquello que los aparta de sus costumbres”.

Crimen y castigo

Fiodor Dostoyevski

Celebro la realización de este seminario de actualización sobre la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, porque es necesario revisar

algunos de los preceptos de la misma, en especial, los relativos a la denominada “notificación electrónica”, que a la fecha de elaboración de las presentes notas tiene nueve meses de haber entrado en funcionamiento. Al respecto, es posible señalar, como buena noticia, que por la experiencia de unos cuantos meses de su operación podemos hacerle una evaluación crítica y saber qué podemos mejorar; por otra parte, la mala noticia es que en este momento está funcionando y tenemos que arreglarla sobre la marcha, sin poderla detener y corregir; así, tenemos que ver cuáles son los puntos a transformar y adecuar en la notificación electrónica; pero

1 Magistrado Presidente de la Décimo Cuarta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciado y Maestro en Derecho por la Universidad Nacional Au-tónoma de México. Cursó la Especialización Judicial en la Escuela Judicial del Instituto de la Judicatura Federal y los Diplomados en Impuestos y Competencia Económica en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam), además de diversos cursos y seminarios sobre temas relativos a la competencia de ese Órgano Jurisdiccional.

572 César Octavio Irigoyen Urdapilleta

insisto, celebro que este seminario tenga esta mecánica en la que se inicia con el planteamiento de áreas de oportunidad, que me permito denominarlas así porque se trata, con ellas, de modificar la notificación electrónica para mejorarla y cumplir con las expectativas que ha generado, pero escuchando a quienes día con día apli-can este procedimiento y lo evalúan continuamente.

De esta forma, la experiencia resultante enriquecerá la notificación elec-trónica al adoptarse las mejores prácticas nacionales, en virtud de que tanto los Lineamientos de la Notificación Electrónica como la Guía Básica para el Procedimiento de Notificación Electrónica, (aprobados por la Junta de Gobierno y Administración del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, mediante los Acuerdos G/JGA/35/2016 y G/JGA/36/2016, respectivamente) no contienen en su texto la regulación de todos los diferentes escenarios –unos más complejos que otros- que se han presentado, motivo por el que, ante la ausencia de una norma que resuelva los diferentes pro-blemas que se han dado, ha sido necesario que los servidores públicos hagan uso de sus dotes de integradores de las disposiciones para salir adelante, y por ello, en cada Sala de nuestro Tribunal se han adoptado prácticas que deben ser recopiladas y analizadas para tomar la que mejor atienda las necesidades de los justiciables, partiendo de que cada medida adoptada es fruto de la experiencia jurisdiccional, y por tanto, debe ser considerada debidamente en un esfuerzo institucional para lograr necesaria actualización y mejora de la normatividad de la notificación elec-trónica, además de uniformar el procedimiento relativo siguiendo experiencias ya probadas en todo el país.

Esa es la razón por la que se muestra, en las pantallas de este recinto, una dirección de correo electrónico, donde se van a recibir preguntas, aportaciones, cuestionamientos, para efectos de compilarlos y darles respuesta, preparando una revisión, ajuste y perfeccionamiento de la notificación electrónica. Por eso, insisto, me congratulo de participar en esta experiencia, pues la notificación electrónica es uno de los mecanismos más novedosos que tenemos en este momento para la justicia electrónica.


Bien, inicio con una cuestión –no me voy a detener demasiado– siguiendo las palabras de F. Dostoyevski: “…Lo que más temor inspira a los hombres es aquello que los aparta de sus costumbres”.

¿Por qué le tenemos tanto miedo a la notificación electrónica y al uso de la tec-nología en general? Porque no la conocemos, no la sabemos utilizar y eso nos saca de nuestra zona de confort, de nuestra actividad que ya dominamos, donde somos muy buenos en lo que hacemos. Pero si llegan y la transforman, y se nos presenta otra forma de hacer las cosas, lo que hemos hecho día a día en los últimos años –y estoy cierto que lo estamos haciendo bien– pues nos sentimos aterrados e in-cómodos, nos hace sentir, en cierta forma, inseguros, porque implica una revisión de lo efectuado. Por eso entiendo, y hasta justifico en cierta manera, la molestia que para muchos ha sido la aplicación de la notificación electrónica mediante un Boletín Jurisdiccional, ya que he escuchado comentarios –hasta la fecha– en el sentido de no es necesario cambiar el mecanismo de la notificación tradicional si funcionaba real-mente, para qué cambiar si estábamos bien. Esa es una forma de ver esta situación, pero tenemos que partir del hecho que la tecnología ya ha cambiado nuestras vidas de una manera absoluta, aunque no se quiera reconocer; en este momento, nuestra vida se ha impactado de una manera muy peculiar por la entrada de la tecnología, eso no podemos negarlo y estamos obligados a adaptarnos a la transformación que estamos viviendo, bajo la amenaza de que si no lo hacemos nos veremos rebasados por la realidad; además de que tampoco es totalmente cierto que la notificación tradi-cional funcione de una manera tan eficaz que no merezca su revisión para mejorarla, sino que debemos estar listos para hacer lo debemos de la mejor manera posible, incluso abandonando alguna práctica si bien exitosa pero que está siendo rebasada por otra que será aún más completa para lograr los mejores resultados.

En este orden de ideas, cabe preguntar, ¿cómo se están relacionando las nuevas generaciones?, ¿cómo interactúan? Ya no es tanto el contacto personal sino a través de distintos aparatos: computadora, un teléfono celular, etc.; entonces, no resulta extraño que la Administración Pública –El Estado– no puede ser ajeno a


esta nueva forma de interacción; de ahí, tenemos que reconocer que la forma en la cual se interrelacionan las personas, los diferentes sujetos jurídicos, ya no es la tradicional y cada día va a ir perdiendo actualidad, y por tanto, debemos contar con los instrumentos y elementos suficientes para que esta comunicación –ya no por los medios tradicionales- no sólo siga siendo eficiente sino que satisfaga todos los requi-sitos de seguridad jurídica que las notificaciones exigen.

Además, ¿qué le está pasando al Derecho? Se usan expresiones coloquiales para hablar de su transformación en cuanto a que se está –permítanme la expre-sión coloquial– mudando de las bibliotecas, de los libros, del soporte material de la información, a las pantallas. Cuántos de los presentes, al elaborar nuestra tesis de licenciatura, allá en la prehistoria, o como dicen ahora, de la historia A. C., es decir, “Antes de la Computadora”, nos refugiábamos en una biblioteca consultan-do libros y revistas especializadas, documentos en físico; y ahora, cuántos de los que estamos aquí hace tiempo no consultamos un libro en físico, ahora lo verifica-mos de manera electrónica. Otro ejemplo sucede con el periódico, cuántos ya no lo leemos en papel sino a través de un medio electrónico. Pequeños detalles nos van mostrando que nuestra vida está cambiando, modificándose: En este sentido tenemos que entender que el ser humano si bien creó la herramienta tecnológica, para servirse de ella, curiosamente este instrumento nos está transformando, nos ha cambiado.

En los Estudios de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (ocde) sobre la Administración Electrónica, se define a la Gestión Electrónica, como “el uso de las tecnologías de la información y las comunicacio-nes en las Administraciones Públicas, combinando cambios organizacionales –este es el punto central– y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”. No se trata simplemente de utilizar la herramienta, la computadora o un nuevo instrumento de trabajo, sino que hay que destacar que lo que está provocando el uso de dicha herramienta es un auténtico cambio de organización porque nos está transformando en la manera de ver el


mundo, porque no sucede lo mismo con una persona que para conocer el mundo tenía que ir caminando, que con otra que se puede subir en un avión y en poco tiempo llegar al otro lado del planeta; así, con el uso de la tecnología es lo que suce-de, porque permítanme el ejemplo concreto relativo a quienes tenemos más de 20 años de laborar en este Tribunal y que para redactar una sentencia usábamos una máquina Remington en la cual teníamos que teclear letra por letra en las hojas que se iban poniendo una por una, y que para consultar la legislación debíamos acudir a la biblioteca esperando que estuviese ahí el ejemplar del año que necesitábamos –porque había un ejemplar, máximo dos– y si no, buscar al Secretario de mayor antigüedad, a ver si entre sus archivo personal tenía algo que nos pudiese servir; en cambio, en la actualidad apretamos un botón y tenemos el archivo con el texto completo que podemos modificar y ajustar sin mayor complicación, además de que tenemos herramientas en las que podemos consultar prácticamente cualquier libro o legislación, en tiempo real, con sus reformas. Esto transforma totalmente nuestra forma de trabajar.

Dentro de la doctrina del denominado Derecho Informático hay tres ver-tientes fundamentales en su evolución y, afortunadamente, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa está cumpliendo con estos tres apartados.

Un primer punto es el tema relativo a la imputación de la autoría de los docu-mentos electrónicos. Aspectos como la evolución de la firma electrónica avanzada, la certificación electrónica de los documentos, que el Tribunal está cumpliendo con todos ellos, porque todos sabemos, ya se promueve ante él usando la firma electró-nica, por ende, la promoción electrónica puede ser imputada a un autor de manera confiable quien no puede repudiarla porque está firmada electrónicamente.

Una segunda cuestión es la presentación de las promociones ante las auto-ridades administrativas y/o jurisdiccionales y la gestión de esta información, su custodia y la generación de expedientes electrónicos no necesariamente en papel, sino generándose un expediente electrónico.

No me detengo en los dos puntos anteriores porque escapan del objetivo de estas notas, sino que me enfoco más bien al tercer apartado, esto es, al concerniente


a la notificación electrónica, que es el que se refiere a esta interacción de las autori-dades con los particulares.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa afortunadamente ha desarro-llado estas tres vertientes. Me interesa señalar que el reto frente a estas tres vertien-tes de evolución del Derecho Informático es tanto de carácter tecnológico como de carácter jurídico.

El reto tecnológico consiste en crear programas y sistemas que respeten y sean adecuados a las exigencias constitucionales, legales y a la normatividad que al efecto se emita. No tiene sentido crear un sistema por más eficiente que sea si violenta derechos humanos (audiencia, seguridad jurídica) ya que tiene que crear-se de tal forma que respete esas condiciones; esta es la cuestión tecnológica: tene-mos que diseñar un sistema que nos permita cumplir con nuestra meta precisa de prestar un servicio público que sea lo suficientemente eficaz pero respetando estos principios constitucionales.

Por su parte, el reto jurídico consiste en establecer tales exigencias en el mar-co de las nuevas tecnologías y determinar el régimen jurídico de su aplicación.

Así, deben crearse programas y sistemas informáticos que permitan la tra-mitación telemática del procedimiento contencioso administrativo con respeto a los derechos humanos que debe cumplir (audiencia, seguridad jurídica, gratuidad, etc.) y al mismo tiempo debe concretarse el régimen jurídico del procedimiento elec-trónico. No podemos desvincular estos retos, a veces el problema es precisamente atender uno soslayando el otro.

Ahora bien, entrando en materia, el 13 de junio de 2016 se publica en el Diario Oficial de la Federación la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que, entre otros temas, incorpora la notificación electrónica cuya evaluación crítica es la finalidad de este seminario y con ello para perfeccionarla, razón por la que me atrevo, siguiendo esta misma línea argumentativa, hablar de los retos en cuanto a la cuestión tecnológica y ajustar nuestro actual Sistema de Control Procesal, que, en primer lugar, debe ser amigable, sencillo y práctico –que es una de


las quejas que se están formulando al respecto– pero que cumpla con su cometido de ser eficaz y permitir una notificación que realmente cumpla con su finalidad, pero además respete los derechos humanos de audiencia y seguridad jurídica, pero también debemos crear y ajustar la normatividad que regula el funcionamiento de esta notificación dentro de parámetros constitucionales en comento.

De esta forma, quiero señalar ejemplos meramente enunciativos no limita-tivos, porque estoy cierto que tenemos un número importante de sugerencias de quienes utilizan la notificación electrónica en su labor diaria que no podría citar por cuestión de tiempo. También debo confesar que muchos de los comentarios que voy a realizar no son de mi autoría sino que se trata de una especie de compi-lación de todas las consultas, sugerencias y diversas llamadas telefónicas que afortu-nadamente he recibido en estos últimos meses, esperando que con esta enunciación se genere el debate y la discusión que permita la propuesta concreta de mejora de nuestros procedimientos.

Un primer punto es una cuestión que siempre ha generado polémica: la re-gulación del Artículo 67 de nuestra Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en el sentido de que nuestra notificación electrónica surte efectos tres días después de publicada en el Boletín Jurisdiccional; aquí viene la inquietud –no voy a expresar mi opinión sino simplemente cuáles son las opiniones al res-pecto– porque hay quienes estiman que esto así debe permanecer, dado que es una notificación con una regulación específica. Por el otro lado, hay quien considera que debemos aplicar la regla general del Artículo 70 de la propia Ley, en el senti-do que la notificación debe surtir efectos al día siguiente de su publicación en el Boletín Jurisdiccional. ¿Cuál es la petición? Quisiera escuchar en retroalimenta-ción, ¿cuál es la opinión de ustedes?

Evidentemente uno de los argumentos a favor de esta segunda interpreta-ción es la celeridad de la notificación, porque una de las principales objeciones que se han formulado a la notificación electrónica es que si la finalidad de la misma es ganar en celeridad respecto de la mecánica tradicional, dando estos días (primero para en-


viar el aviso, para que se publique en el Boletín Jurisdiccional y finalmente para que surta efectos) transcurren cuando menos, con suerte, 7 días hábiles. Y si esto lo comparamos con ciertas regiones del país en los que tradicionalmente se no-tificaba en menos de 7 días hábiles es claro que se nos presenta un contrasentido, porque lo que se busca no se logra. Qué tanto podemos ayudar a mejorar esta cele-ridad en la notificación al establecer, como regla general de surtimiento de efectos de la notificación, la aplicación del Artículo 70 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. En este punto, por supuesto dejo fuera de análisis el caso del Juicio en Línea que tiene su tramitación independiente porque su notifica-ción es diferente conforme al Artículo 58-N de la propia Ley, por lo que me permito acotar únicamente el tema relativo a la aplicación de la notificación electrónica en el Boletín Jurisdiccional siguiendo la regulación del numeral 70. Únicamente lo planteo, no expreso mi opinión al respecto.

Otro tema muy interesante que está generando una discusión muy importan-te es el relativo a que el Artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo señala expresamente las notificaciones que deben hacerse personal-mente y es restrictiva en ese sentido, pero si vemos el Artículo 48, fracción II, inciso c) del mismo ordenamiento, vemos que cuando se ejerce la facultad de atracción por la Sala Superior se requiere a la Sala Regional, y en especial, al Magistrado Instructor para que se notifiquen los acuerdos que admitan la petición o que de oficio decidan atraer el juicio de manera personal a las partes en términos de los Artículos 67 y 68 de nuestra ley adjetiva; entonces surge la discusión respecto a la forma de notificar dicho acuerdo: personal, como dice el Artículo 48; por Boletín Jurisdiccional, como lo señala a contrario sensu el Artículo 67. Confieso que ha re-cibido acuerdos en este sentido donde se comunica el ejercicio de la facultad de atracción de la Sala Superior donde me ordenan notificar personalmente esa atrac-ción y requerir a las partes para que designen domicilio en la Ciudad de México. Luego, si en la lista del Artículo 67 no aparece el supuesto del diverso numeral 48, fracción II, inciso c, viene la polémica: ¿a quién le hago caso? ¿Al acuerdo que me


ordena notificar personalmente o a lo que dice la Ley? Nada más planteo el pro-blema, no señalo cuál es la solución, simplemente estoy mencionando aparentes antinomias en la Ley y que son temas a resolver en reformas posteriores.

Un tercer punto, respecto al último párrafo del Artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es la digitalización del escrito que contiene la demanda al momento de enviar el aviso de actuación cuando estamos haciendo el emplazamiento. Pero el precepto en cita no dice nada respecto a la digitalización del escrito de ampliación de la demanda; por tanto está la discusión de si también tendremos que digitalizar esta última o no. Hay quien estima que no podemos hacerlo porque la Ley no lo establece expresamente; por el contrario, otros sostienen que hay asuntos donde realmente el planteamiento de la litis viene en la ampliación.

En el siguiente apartado hablaremos de los Lineamientos de la Notificación Electrónica y la Guía Básica para el Procedimiento de Notificación Electrónica. Tenemos el problema de legislar desde el laboratorio, lo que genera algunas com-plicaciones y tenemos que ser ciertos que los Lineamientos y la Guía Básica no atienden todas las cuestiones que se fueron presentando sobre la práctica; al ser elaborados de manera conjunta con el proyecto legislativo –y no me van a dejar mentir– por ende hay muchos aspectos que no están mencionados ni regulados y dejan una sensación de incertidumbre.

Entre los temas que me atrevería a sugerir para que sean incluidos en futuras reformas se encuentran los siguientes:

En el uso obligatorio de la base de datos institucional tenemos un problema muy severo con las direcciones de correo electrónico institucional de las autoridades demandadas, porque nuestros actuarios se han quejado que no es sencillo ni ágil el manejo de la base de datos que al respecto se utiliza en el Sistema de Justicia en Línea, que por disposición expresa de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo debemos consultar para enviar los avisos de notificación a la direc-ción de correo electrónico que las autoridades registraron para el Juicio en Línea;


pero estimo que se trata de un tema de capacitación de los actuarios en general, quienes no han utilizado ese sistema.

Cabe señalar que, en este orden de ideas, al considerar poco amigable la base de datos del Juicio en Línea, los actuarios están usando bases de datos personales que contienen direcciones de correo electrónico de las autoridades que obtienen, a veces, ingresando a las páginas electrónicas de las propias autoridades y ellas les envían el aviso. Con tal proceder tenemos severos problemas: en primer lugar se remite el aviso de actuación a una dirección de correo electrónico que no necesariamente ha sido señalada para tal fin, motivo por el que resulta necesario precisar que exclusivamente debe consultarse la base de datos del Juicio en Línea porque en ella se contienen las direcciones de correo electrónico que las autoridades señalaron para ser emplazadas, sin que sea legal utilizar otra, pero el problema es que nuestra normatividad no es clara al respecto y se generan interpretaciones en contrario que generan confusiones al respecto.

El tema de la entrega de los traslados también crea bastantes complicaciones porque, por lo menos en la región metropolitana, se está utilizando la estructura de la actuaría común para que los recojan las autoridades aunque solo en relación a 5 autoridades demandadas; pero al respecto, sería interesante analizar la posibilidad de ampliar esta entrega de traslados no solo a 5 autoridades demandadas sino a todas y tal vez a todas las partes en el juicio, para que así tanto actor como deman-dado, recojan los traslados en la actuaría común -donde exista- lo que liberaría carga de trabajo a las actuarías de Sala.

También tenemos un problema con el registro de autorizados para recoger traslados. No me dejarán mentir mis compañeros porque hemos recibido, tanto en ponencia como en la Presidencia de la Sala, oficios de autoridades donde nos designan quiénes son los autorizados para recoger los traslados pero la normati-vidad existente no señala qué debe hacerse con esos oficios: ¿los anexamos a un expediente especifico o los guardamos en un registro nuevo de autorizados? En este punto debe adicionarse la normatividad y la herramienta tecnológica nece-


saria para establecer este registro de autorizados para recoger exclusivamente los traslados. No confundir autorizado para recoger traslado con ese autorizado para recibir la notificación –son dos temas diferentes– pero, se insiste, la normatividad es omisa sobre el particular y creo que nos ahorraríamos bastantes oficios de las autoridades, que a la fecha siguen promoviendo, e incluso, algunas hasta por cada expediente.

También necesitamos reglas claras sobre el registro y cambio de direcciones de correos electrónicos institucionales. En los Lineamientos se intentó seguir un poco la lógica del Juicio en Línea, es decir, establecer un registro de las autoridades, que fue proporcionado por una persona especialmente autorizada para ello, no cualquiera podía señalar el correo electrónico. Recuerdo un incidente de nulidad de notificaciones, estando en la Sala de Juicio en Línea, donde el argumento de la autoridad fue que no había señalado nunca diversa dirección de correo electrónico, y para resolverlo se buscó el registro relativo y encontramos la cédula donde el Jefe de Departamento correspondiente había comparecido ante el módulo de registro lle-vando la documentación necesaria para señalar esa dirección de correo electrónico institucional, por lo tanto, habíamos enviado el aviso a la dirección que la autori-dad en su oportunidad había indicado, así el incidente era infundado. Tan sencillo es, con un poco de lógica, tener un soporte conociendo quién designó esa dirección de correo electrónico, de ahí la importancia de exclusivamente utilizar la base de datos institucional, no la dirección que encontré buscando en Internet o aquella que comentó el autorizado por la autoridad para recoger el traslado.

También tenemos otro problema muy interesante: la atención del justiciable cuando se apersona en el local de las Salas. Seguimos recibiendo de repente con-sultas o quejas, en el sentido de ¿qué hago cuando el justiciable se presenta? Ya se envió el aviso, aún no se notifica en el Boletín Jurisdiccional y el argumento de aquel es: “no me llegó el aviso”, “no me llegó ningún tipo de información”, “no conozco que actuación se está haciendo, pero sé que hay algo en mi expediente”, “quiero ver el ex-pediente”. Hay Salas donde la costumbre es no mostrar el expediente porque ya se


envió el aviso. En fin, ese tipo de prácticas, en las que se está negando el acceso al expediente a una de las partes, que incluso acreditan su legitimación para consul-tarlo, creo que resultan contrarias a Derecho porque implican negar la consulta del expediente a las partes, incluso el conocimiento de lo que está siendo notificado por Boletín Jurisdiccional, en el que se publica una síntesis de la actuación y no esta, por lo que si ya está publicado en el Boletín Jurisdiccional y le empieza a co-rrer el término correspondiente sin tener copia de la actuación respectiva, creo que lo estamos dejando en estado de indefensión. Esta cuestión, lo reconozco, no está en los Lineamientos pero aunque creo que debería regularse expresamente debería resolverse atendiendo al derecho humano de audiencia para no dejar en estado de indefensión a los justiciables. Pueden parecer obviedades, pero confieso que el número de llamadas y consultas demuestran lo contrario.

Lo hasta aquí mencionado con antelación fueron los retos de ajustes en cuan-to a la normatividad y legislación.

Respecto al sistema de control procesal, desde el punto de vista tecnológico, preocupa la emisión del Acuerdo E/JGA/23/2016, que establece un horario límite para remitir notificaciones al Boletín Jurisdiccional, con independencia del que está señalado ahí para enviarlo. Cuando se emitió este Acuerdo, la razón expresada fue eminentemente tecnológica, la imposibilidad técnica de la Secretaría Operativa de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (sotic) para procesar con la velocidad del caso todo el volumen de notificaciones a publicar en el Boletín Jurisdiccional al día siguiente. Este tema se complica si se toma en cuenta que en el territorio nacional hay diferentes usos horarios, por lo que el tema técnico exige el establecimiento de un límite temporal para recibir esa cantidad tan importante de notificaciones y procesarlas. Lo que tenemos que saber en este momento es si estamos en capacidad tecnológica de modificar ese horario límite o establecer otro, aunque, insisto, la razón es eminentemente técnica más que jurídica.

Además, necesitamos incorporar al sistema un registro de autorizados para recoger los traslados con la misma lógica de un registro de personería: así el se-


cretario entraría al sistema, busca en el registro, ve precisamente los datos y se resuelve el problema, por lo que resulta imprescindible crear este registro para au-torizados en recoger traslados y con eso evitamos la promoción continua de oficios de las autoridades, facultando a determinada persona; pero tenemos crearlo de tal forma que se administre la información en un lugar único, pues si permitimos que en cada mesa, en cada ponencia, se haga la modificación correspondiente sería con-traproducente por la anarquía resultante. Insisto, debe seguirse la misma lógica de un registro de personería con un lugar concentrado, donde toda esta información se procese, administre y publique vía sistema de manera centralizada.

También se impone la simplificación de la consulta de la base de datos y la di-rección de correo electrónico, porque una de las quejas recurrentes de los actuarios es que cuando buscamos una autoridad en esta base de datos aparece un listado de todas las autoridades con nombre similar y reconozco, porque lo he visto, existen autoridades que tienen por costumbre denominarse de manera muy similar, y al efectuar la indagación aparece un número exagerado de autoridades que dificulta la identificación de la correcta. Estrictamente, tendríamos que buscar en ese listado a la conveniente, y a veces por cuestiones de tiempo, se selecciona la primera o la que más se parece, y a ella le envían el aviso. Creo que aquí el problema consiste en la indebida aplicación de filtros en el motor de búsqueda, por lo que sugiero la capacitación relativa a los usuarios del sistema, además del ajuste de los filtros en la acotación del universo de búsqueda.

Otra petición recurrente es la simplificación de pasos dentro del procedi-miento de notificación electrónica, porque existe la queja del personal de Actuaría en relación a la generación de mayor carga administrativa, de más pasos a seguir a notificar. Aunque este tema es discutible debemos estar abiertos a escuchar qué pasos son los que pueden ser eliminados y/o transformados en aras de la eficien-cia pero sin sacrificar seguridad jurídica, y sobretodo, entender que si bien se adi-cionaron ciertas actividades también se quitaron otras, como por ejemplo, la de fotocopiar las actuaciones a notificar, porque si vemos el consumo de papel de


los últimos meses hay una disminución considerable, máxime que no es necesario certificar todas las copias de las sentencias como se hacía antes, ya que ahora nada más se digitalizan, y sólo se certifican aquéllas estrictamente necesario por la peti-ción expresa en tal sentido, aunado a que, desde un punto de vista operativo, solo cambió el botón que se debe presionar: antes era para fotocopiar la sentencia, ahora es para digitalizarla, por ende, es exactamente la misma actividad, lo que cambió fue el botón a presionar.

Algo muy interesante que deberíamos atender es la creación de un módulo de asistencia y resolución de problemas técnicos, porque a veces tenemos incidencias con el sistema de control procesal que no son temas jurídicos sino informáticos que pueden solucionarse con la debida organización de las áreas de soporte técnico que deben tener claro que son áreas de servicio de la función jurisdiccional, que ésta sometida a términos para cumplir con la importante actividad que tiene en-comendada, pero hay que señalar que las áreas técnicas no son siempre sensibles a su cometido y no resuelven los problemas tecnológicos con la celeridad del caso en detrimento no sólo de la función jurisdiccional sino, adicionalmente, de la imagen del propio Tribunal.

Solamente quiero terminar mencionando que el futuro ya nos alcanzó y es-tamos en una nueva realidad; tenemos que entender que no hay marcha atrás y el principal problema al que nos enfrentamos es la modificación cultural: un cambio de paradigma porque hay que trabajar diferente en la misma función, en un am-biente distinto. Y esto no se acepta fácilmente.

Tenemos que el principal reto es el miedo al cambio, la desconfianza a lo tecnológico, a la negativa de abandonar una zona de confort. Estoy seguro de que tenemos magníficos actuarios que han hecho su función muy bien en los últimos años; sin embargo ya se transformó la realidad y por tanto debemos modificar la forma de notificar las actuaciones del Tribunal. Es una cuestión de simple evolu-ción de las instituciones.


¿Qué va a suceder en el futuro? No sé a qué vamos a enfrentarnos mañana, pero debemos estar listos para ello. El Tribunal es una institución que sabe encarar retos.

Concluyo con la mención del Magistrado Federal del Trabajo, ex-presidente de la Red Latinoamericana de Jueces, José Eduardo De Recende Chaves, quien se-ñala al abordar el tema de las sentencias dentro de la justicia electrónica, que con la tecnología los fallos ya no se ven como un documento impreso simplemente, sino que podrían convertirse en un auténtico performance: ya no es un documento físico, ya no es un documento en papel sino es uno electrónico. Por qué no usar vi-deo o audio. Por qué no describir la probanza, imagínense –pienso en la propiedad intelectual– una resolución donde veamos la marca de manera tridimensional, ya no como algo físico, sino como una exposición, descripción del expediente utilizando audio, video y otras cosas que puedan presentarse en un futuro. Creo que estamos en muy buen momento para actualizar estas herramientas, entender que debemos abandonar nuestra zona de comodidad. Bastante falta nos hace.

¡Muchas gracias!

Gonzalo Romero Alemán

Aspectos de capital importancia en torno alJuicio en Línea

589Aspectos de capital importancia en torno alJuicio en Línea

Aspectos de capital importancia en torno al Juicio en Línea

Gonzalo ROMERO ALEMÁN1

SUMARIOI. Introducción. II. Generalidades en torno al gobierno digital y la impartición de justicia administrativa. III. Nociones principales. IV. Marco normativo del juicio contencioso administrativo federal en Línea. V. Tipos de juicios. VI. Forma de notificación en el Juicio en Línea. VII. Personería en el Juicio en Línea. VIII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

Hoy día, en nuestro sistema jurídico mexicano y, por ende, en el modelo de impartición de justicia que impera, ha sido ápice el uso de las tecnologías de

información y comunicación, cuya finalidad es dar sencillez y comodidad a los trá-mites que se realizan ante los órganos jurisdiccionales.

Muchos de los trámites, que generalmente requerían la presencia física, ac-tualmente pueden obtenerse con apoyo de las tecnologías de información y co-municación, inmersas en los portales de gobierno, desde autoridades de carácter administrativo hasta órganos jurisdiccionales y personas jurídicas, tales como: pre-

1 Magistrado Presidente de la Sala Especializada en Juicios en Línea del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Egresado de la Universidad Veracruzana. Realizó sus estudios de posgrado en la Universidad Nacional Autónoma de México, cursando los programas de Especialidad y Maestría en Derecho Fiscal, así como el Doctorado en Derecho. A partir de diciembre de dos mil nueve, se desempeña como Magistrado de ese Órgano Jurisdiccional.

590 Gonzalo Romero Alemán

sentación de declaraciones fiscales y patrimoniales, verificación de estado procesal de asuntos del Poder Judicial de la Federación, control de inventarios automatiza-dos (just in time), et álii.

En ese orden de ideas, es de capital importancia resaltar el Juicio en Línea –posibilidad de sustanciar el juicio contencioso administrativo federal, desde la presentación de la demanda y hasta la emisión de la sentencia definitiva, prescindiendo en la mayor parte del uso del papel– implementado por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el cual ha sido pionero en el uso de las tecnologías de información y comunicación, en la impartición de justicia administrativa a nivel nacional e internacional.

Lo anterior, como podrá advertir el lector, es muestra de que la era del go-bierno digital es palpable y que tiene que estar allende a la labor jurisdiccional para dar cumplimiento al derecho humano de impartición de justicia pronta y expedita tutelado en el contenido del Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En ese sentido, no pasa inadvertido que tribunales locales si-guen la teleología del Juicio en Línea, ya que han incorporado como forma de sus-tanciación en sus procedimientos contenciosos administrativos la herramienta tec-nológica, verbigracia, Aguascalientes, Guanajuato y Sinaloa.

II. GENERALIDADES EN TORNO AL GOBIERNO DIGITAL Y LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

El gobierno digital se puede definir como “el uso de las tecnologías de información y comunicación, por parte de las instituciones de gobierno, para mejorar cualitati-vamente los servicios e información que se ofrecen a los ciudadanos; aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transpa-rencia del sector público y la participación ciudadana”2.

Grosso modo, las fases del gobierno electrónico se han denominado de la ma-nera siguiente:

2 Cfr. http://www.oas.org/es/sap/dgpe/guia_egov.asp, 1° de mayo de 2016.


a) Presenciab) Interacciónc) Transacciónd) Transformación

La fase de presencia, es en la que los gobiernos ponen en línea información básica sobre leyes, reglamentos, documentos y estructuras organizacionales, sin mayor relación con los ciudadanos.

La fase de interacción, es en la que se generan las primeras interacciones entre ciudadanos y empresas con el gobierno. Se involucran los procesos guberna-mentales mediante su mejoramiento y simplificación, abriendo ciertos canales de comunicación para los ciudadanos, empresas y el propio gobierno.

La fase de transacción, es la que permite completar trámites y el pago de tasas e impuestos, mediante la implementación del medio de pago virtual –tarjetas de crédito o de débito–, mejorando la productividad y la participación de los go-bernados.

Finalmente, la fase de transformación es en la que se cambian las relacio-nes entre el gobernante y el ciudadano. Se realizan modificaciones en la forma de operar del gobierno y los beneficios originados son recibidos y utilizados, en gran medida, por los gobernados y empresas.

En esa línea de pensamiento, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha participado en esta era de gobierno de modo proactivo, lo cual se revela con el desarrollo e instrumentación del Sistema de Justicia en Línea, que tuvo su origen a partir del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil nueve, y vigente al día siguiente.

Y cuya continuidad quedó debidamente regulada en el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre


de dos mil diez, y vigente al día siguiente; entre otras cosas, se incorporó al Título II de la Ley Federal en comentario, el Capítulo X denominado “Del Juicio en Línea”.

III. NOCIONES PRINCIPALESEl legislador ordinario definió al Sistema de Justicia en Línea como el sistema in-formático establecido por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa a efecto de registrar, controlar, procesar, almacenar, difundir, transmitir, gestionar, administrar y notificar todo lo relativo al Juicio en Línea (Artículo 1-A, fracción XV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo «LFPCA»).

Dicho Sistema de Justicia en Línea se compone de tres subsistemas, a saber, Juicio en Línea, Juicio Tradicional, y de Estadística y Gestión.

Asimismo, estableció que el Juicio en Línea es entendido como la substancia-ción y resolución del juicio contencioso administrativo federal en todas sus etapas, así como de los procedimientos previstos en el Artículo 58 de esta Ley, a través del Sistema de Justicia en Línea (Artículo 1-A, fracción XIII, de la LFPCA).

IV. MARCO NORMATIVO DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL EN LÍNEA

a) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.- Regulado en el Título II, Capítulo X, denominado “Del Juicio en Línea”, Artículos 58-A a 58-S.

b) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (LOTFJA).- Para efectos del nuevo juicio, se reformaron los Artículos 33, 36, 56, 57, 58 y 59 en diversas y variadas fracciones, en el sentido de lo preceptuado por el primero de los artículos mencionados, y que en su fracción VIII obliga a: “Verificar que en la Sala se utilice y mantenga actualizado el sistema de control y seguimiento de juicios, así como el Sistema de Justicia en Línea del Tribunal, así como de manera general, ad-ministrar todo el sistema requerido por el nuevo Juicio en Línea”.

c) Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.- El cual regula el Sistema de Control y Seguimiento de Juicios y el Sistema de Justicia en Línea, en los Capítulos XII y XIII, respectivamente.


d) Acuerdo E/JGA/16/2011.- Que establece los Lineamientos Técnicos y Formales para la Sustanciación del Juicio en Línea, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de mayo de dos mil once.

V. TIPOS DE JUICIOS

Las modalidades del juicio contencioso administrativo federal son:

a) Juicio Tradicionalb) Juicio en Línea

El Juicio Tradicional es aquel que se sustancia de manera escrita ante las Salas Regionales o Especializadas de este Tribunal, con excepción de la Sala Especializada en Juicios en Línea.

En este juicio, las vías bajo las cuales puede instarse el mismo son: vía Ordinaria, Sumaria y de Resolución Exclusiva de Fondo3.

El Juicio en Línea es aquel que se sustancia a través del Sistema de Justicia en Línea, de la Sala Especializada en Juicios en Línea, y en casos excepcionales, en la Sala Especializada en Materia de Propiedad Intelectual4, a través de la misma plataforma.

En dicho juicio, las vías bajo las cuales puede instarse son: Ordinaria, Sumaria y de Lesividad5.

3 En esta última vía, podrán ser promovidos los juicios a partir del día hábil siguiente a aquel en que inicien sus funciones las Salas Regionales Especializadas en Materia de Resolución Exclusiva de Fondo, conforme al Artículo Primero Transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2017.

4 Cfr. Artículo 23, fracción II, del Reglamento Interior de este Órgano Jurisdiccional, en relación con el párrafo tercero del Artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se expide, entre otras, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016.

5 Es aquel que se sustancia en Línea y cuya resolución impugnada consiste en una determinación administrativa definitiva favorable a un particular (Artículos 36 del Código Fiscal de la Federación (CFF); 2, in fine, y 13, primer párrafo, de la LFPCA; y 3, in fine, de la LOTFJA).


Cabe destacar que en la Sala Especializada en Juicios en Línea, se sustancia el juicio híbrido, el cual es sui géneris e implica la combinación del Juicio en Línea y Juicio Tradicional. Ocurre cuando alguna de las partes –particular demandado o terceros–6 ex lege, puede elegir la vía de sustanciación: en Línea o Tradicional.

VI. FORMA DE NOTIFICACIÓN EN EL JUICIO EN LÍNEA

Todas las actuaciones y resoluciones que conforme a la LFPCA deban notificarse en forma personal, mediante correo certificado con acuse de recibo o por oficio, se deberán realizar a través del Sistema de Justicia en Línea (Artículo 58-N de la LFPCA).

a) El actuario elaborará la minuta electrónica, en la que precisará la actuación o resolución a notificar, la cual con la respectiva firma electrónica del actuario se incorporará al Sistema de Justicia en Línea.

b) El actuario enviará a la dirección de correo electrónico de las partes a noti-ficar, un aviso en el que se informa que se ha dictado una actuación o resolución en el expediente electrónico. El Sistema de Justicia en Línea registrará la hora y fecha de envío del aviso.

c) Las partes tendrán tres días hábiles, siguientes a la fecha del envío del avi-so, para entrar al expediente y revisar la actuación o resolución, cuyo Sistema de Justicia en Línea generará el Acuse de Recibo Electrónico, en el cual consta la fecha y hora de ingreso.

d) En el caso de que las partes no ingresen al expediente en el plazo referido, la notificación de que se trate se efectuará mediante por Boletín Jurisdiccional7, al cuarto día hábil contado a partir de la fecha de envío del correo electrónico.

6 Cfr. Artículos 58-C y 58-M de la LFPCA.7 Cfr. Segundo párrafo del Cuarto Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y

derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 2010; en relación con el Cuarto Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016.


Cuadro comparativo de las formas de notificación en el Juicio en Línea y Juicio Tradicional

JUICIO EN LÍNEANotificación personal, correo certificado

con acuse de recibo o por oficio

JUICIO TRADICIONALNotificación personal, correo

certificado con acuse de recibo o por oficio

1) Envío de aviso a través de correo electrónico por el actuario.

1) Envío de aviso a través de correo electrónico por el actuario, cuando menos con tres días de anticipación a la publicación por Boletín Jurisdiccional.

2) Plazo de tres días para ingresar al expediente y conocer la actuación o resolución. En la fecha que se ingrese al expediente, la parte de que se trate generará el Acuse de Recibo Electrónico.

2) Las partes podrán acudir a la Sala a notificarse personalmente, en el plazo que medie entre el envío del aviso y la publicación en el Boletín Jurisdiccional. La notificación se entenderá realizada con la publicación por Boletín Jurisdiccional.

3) En el caso de que no se ingrese al expediente electrónico en el plazo mencionado, no se generará el Acuse de Recibo Electrónico y, por tanto, al cuarto día hábil, a partir del envío del aviso, se realizará la notificación por Boletín Jurisdiccional y esta será la fecha de notificación.

3) Una vez notificadas las partes, cuando proceda, deberán acudir por los traslados de ley, los plazos comenzarán a computarse con la entrega o sin la entrega, a partir de que surta efectos la notificación.

4) La notificación surte efectos al día siguiente de que se generó el Acuse de Recibo Electrónico, o bien, al día siguiente en que se efectuó la notificación por Boletín Jurisdiccional.

4) Surte efectos la notificación al tercer día hábil siguiente a aquel en que se haya realizado la publicación por Boletín Jurisdiccional.


VII. PERSONERÍA EN EL JUICIO EN LÍNEA

Antes de la reforma del 13 de junio de 2016 a la LFPCA, en el Juicio en Línea, al promover las personas jurídicas, debían acreditar su personería por cualquiera de las siguientes formas8:

a) Escritura pública;b) Carta poder;c) Reconocimiento por la autoridad demandada; o bien,d) Registro ante el Tribunal.

Empero, a partir del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diver-sas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016, y vigen-te al día siguiente, en el Juicio en Línea, al promover personas jurídicas, pueden acreditarla por cualquiera de las siguientes formas9:

a) Escritura pública;b) Carta poder;c) Reconocimiento por la autoridad demandada; d) Registro ante el Tribunal; o bien,e) Firma electrónica avanzada de la persona moral.

Lo anterior, dado que la firma electrónica avanzada de la persona moral se presumirá, salvo prueba en contrario, hecha por el Administrador Único o el Presidente del Consejo de Administración de dicha persona jurídica, atendiendo a quien ocupe dicho cargo al momento de la presentación.

8 Cfr. Artículos 5° y 15, fracción II, de la LFPCA antes de la reforma del 13 de junio de 2016.9 Cfr. Artículos 4°, 5° y 15, fracción II, de la LFPCA vigente.


VIII. CONCLUSIONES1) El Juicio en Línea es una modalidad de sustanciación del juicio contencioso

administrativo federal, cuya competencia es la así permitida tanto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo como en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con excepción de la vía de Resolución Exclusiva de Fondo.

2) El Sistema de Justicia en Línea y el Juicio en Línea son desemejantes entre sí, pues, mientras el primero es la plataforma a través de la cual se substanciará un juicio contencioso, el segundo es una modalidad de juicio contencioso administra-tivo federal.

3) El Juicio en Línea tiene como marco jurídico capital la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y el Acuerdo E/JGA/16/2011, que establece los Lineamientos Técnicos y Formales para la Sustanciación del Juicio en Línea.

4) El juicio contencioso administrativo federal puede sustanciarse en dos modalidades, a saber: Tradicional y en Línea. En la última modalidad, puede desa-rrollarse en la vía Ordinaria, Sumaria y de Lesividad.

5) La forma de notificación en el Juicio en Línea es vía acceso al Sistema de Justicia en Línea –por virtud de un aviso electrónico al correo de las partes– y mediante Boletín Jurisdiccional. La primera forma ocurre cuando, por disposición de ley, alguna providencia debe notificarse de manera personal; en tanto la segunda, es cuando debe notificarse de manera directa a través del referido Boletín.

6) En el Juicio en Línea se permite acreditar la personería de la acción mediante la firma electrónica avanzada (e.firma) de la persona moral.

Competencia de las Salas Especializadas:Sala Especializada en Materia Ambiental

Rosalva Bertha Romero Núñez

601Competencia de las Salas Especializadas:Sala Especializada en Materia Ambiental

Competencia de las Salas Especializadas:Sala Especializada en Materia Ambiental

Rosalva Bertha ROMERO NÚÑEZ1

Agradezco la invitación del Centro de Estudios Superiores, me da gusto par-ticipar esta tarde con las experiencias que tenemos en la Sala Especializada

en Materia Ambiental y de Regulación, sin duda es una gran oportunidad para el Tribunal; para nosotros el que, como Magistrados, compartamos con nuestros com-pañeros Magistrados, secretarios de acuerdos y demás personal lo que vivimos, dar consejos y aportar algo a la Institución.

Considero un gran programa el que se nos tome en cuenta a nosotros, para co-laborar un poco con nuestras vivencias y conocimientos en esta ocasión. En principio, me referiré a las Salas Especializadas y después me abocaré a la de materia ambiental.

Al inicio, el Tribunal fue creado con la materia eminentemente fiscal, pero con el paso de los años se fue incrementando o acrecentando su competencia en las cuestiones administrativas. Estas últimas se hicieron cada vez más amplias, por esto se pensó que se necesitaban crear salas especializadas, ante el gran cúmulo de materias administrativas con las que ya contaba este Órgano Jurisdiccional; ello dio lugar a que, en primer término, se estableciera la Sala en Materia de Propiedad Intelectual, el 5 de enero de 2009, cuando inició funciones.

1 Magistrada de la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Fede-ral de Justicia Administrativa. Licenciada en Derecho por la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Cuenta con estudios de Posgrado en la Universidad Nacional Autónoma de México y el Diplomado Automatizado en Impuestos y Diplomado en Propiedad Intelectual, por el Instituto Tecnológico Autónomo de México.

602 Rosalva Bertha Romero Núñez

Esa Sala tiene competencia en todo el territorio nacional para tramitar y re-solver los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas dictadas con fundamento en la Ley de la Propiedad Industrial, la Ley Federal del Derecho de Autor y la Ley Federal de Variedades Vegetales, así como en los demás reglamen-tos reguladores o que tengan alguna injerencia en las citadas materias.

Posteriormente, se instituyó la Sala Especializada en Juicios en Línea, de la cual ya nuestro compañero habló, el 21 de junio de 2011, y la tercera sala especia-lizada que se creó fue la de Órganos Reguladores de la Actividad del Estado, a través del Acuerdo G/40/2011, emitido por la Sala Superior y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de octubre de 2011, a través de la reforma al Artículo 23 del Reglamento Interior del Tribunal, con competencia en todo el territorio nacional. Posteriormente trataré la transformación de dicha Sala en la de materia ambiental.

La última creación de salas especializadas fue en comercio exterior. El 19 de junio de 2015 se creó la Primera Sala, con jurisdicción en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave y con competencia limitada a dicha entidad y su sede en Xalapa de Enríquez. Posteriormente, el 28 de octubre de 2015, se reformó el Artículo 23, fracción IV, de la citada reglamentación, para crear otras; así, se aper-turó la Primera Sala Especializada en Materia de Comercio Exterior con sede en el Distrito Federal; la Segunda, en el municipio de San Pedro Garza García, en el Estado de Nuevo León; y la Tercera, que sería también la Quinta Sala Auxiliar, en la ciudad de Xalapa de Enríquez antes citada.

Ahora me focalizaré en hablar sobre la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación. En principio precisaré las bondades o propósitos que tiene la mis-ma; en general, todas las instancias especializadas tienden a crear mayor seguridad en la impartición de justicia, al existir más profundidad en el estudio de los asuntos, que haya criterios uniformes, sin disparidad en estos; como consecuencia adicional, permiten una agilización en los trámites, procedimientos y en la emisión de la sen-tencia, lo que permite cumplir con una pronta impartición de justicia.


A partir de la creación de la actualmente denominada Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación, a la fecha, el Artículo 23 del Reglamento Interior ha sufrido siete modificaciones, las cuales considero importantes mencio-nar porque cada una ha ido precisando, aclarando o derogando algunas de las competencias de dicha Sala.

Inicialmente, la entonces Sala Especializada en Órganos Reguladores de la Actividad del Estado nació, como ya lo mencioné, con competencia material en todo el territorio nacional para resolver sobre resoluciones definitivas de las pre-vistas en el Artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en las fracciones III, XI, XII y XIV, penúltimo y último párra-fos, respecto a órganos reguladores como la Comisión Federal de Competencia Económica, Comisión de Mejora Regulatoria, Comisión Federal de Telecomu-nicaciones, Comisión Federal contra Riesgos Sanitarios, Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, Comisión Nacional de Facilitación de Transporte Aéreo Internacional, Comisión Nacional de Hidrocarburos, Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias, Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, Comisión Nacional del Agua, Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y la Comisión Reguladora de Energía.

Comenzó con un inventario aproximado de 1100 expedientes, los cuales fue-ron remitidos de las diferentes Salas Regionales.

La primera reforma que se produjo fue casi al inicio de sus funciones, el 8 de febrero de 2012, aquella que derogó el inciso k), fracción III, del Artículo 23 del Reglamento Interior del Tribunal, la cual suprimió su competencia para conocer sobre asuntos de la Comisión Nacional del Agua; esta decisión se llevó a cabo por-que, una vez analizadas los litigios que estaban llegando, se consideró que para el desahogo de las pruebas generalmente tenía que hacerse en los domicilios, lo que generaba problemas y complicaciones para ello, al tener que girar exhortos para tal


efecto, aunado a que la mayoría de los promoventes eran ejidatarios o campesinos, por tanto, trasladarse a litigar sus asuntos al Distrito Federal era muy costoso y, en lugar de ser un beneficio, les perjudicaba; por esto se derogó la competencia de trato.

Posteriormente, la segunda reforma que sufrió el Artículo 23 en comento acae-ció el 29 de febrero de 2012, la cual tuvo como objetivo aclarar la competencia de la Sala respecto qué materias iba conocer, a saber: competencia económica; mejora regulatoria; telecomunicaciones; salud; riesgos sanitarios; acuacultura y pesca; trans-porte aéreo; hidrocarburos; seguridad nuclear y salvaguardias; ahorro para el retiro; intermediación financiera, bancaria y no bancaria; protección y defensa de los usua-rios de servicios financieros y reguladora de energía. En esta parte es de precisar que se produjo un gran número de incidentes de incompetencia porque desde el inicio ha sido un poco complicado determinar los asuntos de su conocimiento y cuáles no.

La tercera reforma se dio el 9 de octubre de 2012, se modificó el primer pá-rrafo de la fracción III del Artículo 23 del Reglamento Interior esclareciendo, otra vez, qué tipo de actos y respecto a qué autoridades iba conocer la Sala, y se precisó que eran las resoluciones dictadas por los órganos reguladores a que se refiere esa fracción, así como por la Secretarías de Estado y entidades de la Administración Pública Federal directamente relacionadas con las materias competencia de los ór-ganos reguladores de la actividad del Estado.

A finales de 2012, la Sala ya contaba con un inventario de expedientes calculado en 510 asuntos, de los cuales el 60% correspondían a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; el 15% a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas; el 10% de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro; el 7% de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; el 5% a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios; el 1% de la Comisión Nacional del Agua, otro 1% de la Secretaría de Energía; 0.5% en Telecomunicación y un porcentaje igual de competencia económica.

La cuarta reforma sucedió el 3 de junio de 2013, se adicionaron las fracciones V y VI del Artículo 23 del precitado Reglamento, por la que esta Sala, cambiando


su denominación, dejó de ser la Sala Especializada en Órganos Reguladores de la Actividad del Estado, para quedar como actualmente se llama, Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación. Así, fueron adicionados dos incisos; uno respecto a la competencia sobre aquellos actos y resoluciones, emitidos con apoyo en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley de General de Vida Silvestre, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos, Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, Ley General de Cambio Climático, así como los demás ordenamientos que regulan la materia de protección al medio ambiente o tengan inferencia en la misma, no del conocimiento de la Sala Especializada en Materia de Propiedad Intelectual.

El otro inciso se refirió a la competencia en relación a los actos o resoluciones en contra de Normas Oficiales Mexicanas.

Para esa temporalidad, la Sala tenía aproximadamente 500 expedientes en trámite, y un mes posterior a que surtió efectos la publicación de la modifi-cación en comento, se incrementó con 1120 expedientes. Considero importante mencionar que el 11 de junio de 2013 se publicó el Decreto por el que se refor-man y adicionan diversas disposiciones de los Artículos 6°, 7°, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de telecomunicaciones, a través del cual esta Sala Especializada dejó de tener el conocimiento de los asuntos de competencia económica, radiodifusión y teleco-municaciones, correspondiéndole ahora a juzgados de distrito del Poder Judicial de la Federación especializados; lo anterior causó un gran impacto porque una de las materias más importantes que le dio origen fue precisamente aquella, sin embargo, ante este cambio y ya que íbamos a dejar de conocer de asuntos sobre telecomunicaciones, se pensó en crear y darnos la competencia ambiental, muy im-portante y que a la fecha ha seguido creciendo pues se ha incrementado por mucho el número de juicios al respecto.

Y en la quinta reforma solamente se clarificó la competencia respecto a las Normas Oficiales Mexicanas, porque también fueron promovidos un sinnúmero


de incidentes en incompetencia acerca de casos en los cuales sí era competente la Sala y cuales no –subrayando que solamente se hizo una mera aclaración–. Para finales de 2014, la Sala ya contaba con un número de 1200 expedientes en curso, siendo los asuntos emitidos por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros los que representaban el porcentaje más alto, y en la actualidad, son de los juicios que más tenemos.

Otra reforma también muy importante a mencionar es el Decreto por el que se expide la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética; que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; y se expide la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección del Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, publicado el 11 de agosto de 2014. Como consecuencia de esta, la Sala Especializada dejó de tener competencia en disputas en las que se controvirtieran normas ge-nerales, actos u omisiones, de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, los cuales solamente podrán ser impugnados mediante el juicio de am-paro indirecto y no serán objeto de suspensión.

La sexta reforma trascendente derogó la competencia sobre las Normas Oficiales a partir del 20 de enero de 2015, así la Sala ya no conoce de ninguna con-troversia relacionada con aquellas, al considerar que era conveniente, dado que una vez que se fueron estudiando el tipo de causas que se presentaban, fue de con-cluir que no se necesitaba una Sala con especialización para ellas, en consecuencia, actualmente cualquier Sala Regional las resuelve. En el año de la reforma en co-mento, la Sala tenía un número aproximado de 1450 expedientes en trámite, y un mes posterior, con 1470 expedientes, continuando como los más numerosos los re-lativos a la Comisión para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros, con el 42% del total.

La séptima y última reforma derogó la competencia respecto a los actos y resoluciones emitidos por la Comisión Nacional del Agua o sus unidades adminis-trativas, aunque en principio se había suprimido la competencia respecto de esta autoridad; sin embargo, posteriormente, cuando se transformó en Sala en Materia


Ambiental, se razonó que si la Ley de Aguas se encontraba dentro de las leyes am-bientales, entonces sí era una materia sujeta a su potestad; no obstante, a través de esta modificación se dilucidó lo anterior para el efecto de dejar nuevamente fuera de sus atribuciones los asuntos provenientes de aquella Comisión.

Resulta importante precisar que la competencia de esta Sala es un poco com-pleja y estimo que se deben analizar con cuidado dos aspectos:

• Qué tipo de resoluciones son las que se controvierten y cuáles son las autorida-des que las expiden; en consecuencia, recomiendo revisar, en primer término, el tipo de resolución o acto. Es así que la Sala conocerá:

1. Respecto a multas impuestas por infracciones a normas administrativas federales;

2. Resoluciones dictadas por autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, instancia o expediente en términos de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo;

3. Resoluciones que decidan recursos administrativos en contra de los dos tipos de actos administrativos ante señalados;

4. Resoluciones que se configuren por negativa ficta o por afirmativa ficta; 5. Actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general diversos

a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos, o bien, cuando se contro-viertan con motivo de su primer acto de aplicación; y

6. Juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resolu-ciones administrativas favorables a los particulares o Juicio de Lesividad.

• Revisar qué órgano regulador de la actividad del Estado está emitiendo el acto o resolución impugnados. En esa tesitura, solamente conocemos de actos pro-venientes de:

1. Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios; 2. Comisión Nacional Bancaria y de Valores; 3. Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca;


4. Comisión Nacional de Facilitación del Transporte Aéreo Internacional; 5. Comisión Nacional de Hidrocarburos; 6. Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias; 7. Comisión Nacional de Seguros y Fianzas; 8. Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro; 9. Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Ser-

vicios Financieros; 10. Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria.

Ahora, es conveniente citar los casos que más frecuentemente llegan y sobre los que declinamos la competencia, entre los cuales están:

1. Resoluciones emitidas por algún órgano regulador del Estado respecto a la determinación o cobro de derechos;

2. Resoluciones emitidas por algún órgano regulador del Estado o autori-dad ambiental respecto a Responsabilidad Patrimonial del Estado;

3. Resoluciones en materia de Telecomunicaciones; 4. Resoluciones emitidas por autoridades de la Comisión Nacional del Agua; 5. Resoluciones emitidas en materia de competencia económica; 6. Resoluciones emitidas por la Comisión Reguladora de Energía.

A continuación, se hará mención de las cuestiones más relevantes que lleva-mos en la Sala de acuerdo a las materias ya citadas:

• En materia sanitaria, los casos que más tenemos son:

1. Actos emitidos por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (cofepris) en lo que resulte competente y no sea del conoci-miento de la Sala Especializada en Materia de Propiedad Intelectual;

2. Respecto a multas y medidas correctivas en establecimientos por infrac-ciones a la Ley Federal para el Control del Tabaco, en áreas para fumado-res y no fumadores;


3. Respecto a multas y medidas correctivas en establecimientos por infrac-ción a la Ley General de Salud, Reglamento de la Ley General de Salud, Reglamento de Insumos para la Salud, Reglamentos de Control Sanitario de Productos y Servicios, Reglamentos de la Ley General de Salud en Ma-teria de Publicidad;

4. En hospitales y clínicas privadas, por infracciones en materia de trata-mientos estéticos y servicios hospitalarios; y

5. En materia de prestación de servicios de atención médica, de acuerdo con el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de la Disposición de Órganos, Tejidos y Cadáveres de Seres Humanos.

• En registros sanitarios resuelve acerca de:

1. Negativas fictas y negativas expresas a la solicitud de registro de plagui-cidas para usos diversos a los agrícolas o forestales;

2. Negativas fictas y negativas expresas a la solicitud de registro de medi-camentos, aparatos y dispositivos médicos, medicamentos herbolarios, conforme al Reglamento del Área de Productos y Servicios, y Reglamento de Insumos para la Salud; e

3. Instituciones Estatales para la Protección contra Riesgos Sanitarios que aplican la Ley General de Salud.

• En materia financiera, que es una con el mayor cúmulo de asuntos:

1. Actos de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usua-rios de Servicios Financieros (condusef);

2. Multas a bancos, Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (sofom) y otras instituciones financieras, por infracciones al Artículo 18 bis, penúlti-mo párrafo, de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servi-cios Financieros;

3. Tarjetas de crédito, sin solicitud de tarjetahabientes;


4. Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros en proce-dimientos de conciliación que se ventilan ante la condusef, por quejas de usuarios de servicios financieros;

5. A la anterior Ley, en relación con las disposiciones de carácter general apli-cables a las entidades financieras;

6. Resoluciones que ordenan constituir una reserva técnica de conformidad con la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros;

7. Actos emitidos por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Re-tiro (consar);

8. Multas a las Administradoras de Fondos para el Retiro (afores), Sociedades de Inversión Especializadas de Fondos para el Retiro (siefores), Sociedades de Inversión o Instituciones del Sistema de Ahorro para el Retiro, por infracción a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro;

9. Respecto a esa Ley, en relación a disposiciones de carácter general en materia financiera de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y a las Reglas Prudencia-les en Materia de Administración de Riesgos, a las que deberán sujetarse las Administradoras de Fondos para el Retiro, las Sociedades de Inversión Es-pecializadas de Fondos para el Retiro y las empresas operadoras de la base de datos nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro;

10. Actos emitidos por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores;

11. Multas a cajas populares;

12. Multas a sociedades financieras populares, sociedades financieras comunita-rias y a los organismos de integración financiera rural;

13. Multas a instituciones cooperativas por infracción a la Ley de Ahorro y Cré-dito Popular y a la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Coo-perativas de Ahorro y Préstamo;

14. Multas a los bancos, por infracción a la Ley de Instituciones de Crédito;


15. Multas a las instituciones financieras por infracción a la Ley General de Or-ganizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, aplicables a las organiza-ciones auxiliares del crédito;

16. Multas a las casas de cambio;

17. Multas a las casas de bolsa por infracciones a la Ley del Mercado de Valores; y

18. Actos emitidos por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.

• En materia de energía: multas interpuestas a las gaseras por la Secretaría de Energía y por la Comisión Federal de Electricidad.

• En materia ambiental se ha incrementado el número de asuntos y actualmente consideramos son los más trascendentes:

1. Multas y medidas correctivas en zona federal marítima, terrestre y terrenos ganados al mar;

2. Concesiones y permisos en mar territorial, playas, zona federal, marítimo y terrestre;

3. Resoluciones en materia de autorizaciones de impacto ambiental; 4. Proyectos de construcción en áreas naturales protegidas, en manglares y

otros ecosistemas;5. Resoluciones en materia de autorización y aprovechamiento de recursos fo-

restales maderables de arbolado vivo, así como la ejecución del programa de manejo forestal otorgado por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (semarnat);

6. Acuerdos de destino emitidos por el Secretario de Medio Ambiente;7. Resoluciones en materia de incorporación al registro de mascotas y aves de

presa;

8. Actos emitidos por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente res-pecto a multas, decomisos, medidas correctivas y demás sanciones por in-fracciones a la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente


9. Actos emitidos por la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Pro-tección al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos, de la Secretaría de Energía;

10. Multas y demás sanciones a los sujetos públicos y privados que tengan acti-vidades en materia de hidrocarburos;

11. Actos emitidos por la Secretaría de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación;

12. Resoluciones en materia de otorgamiento de permisos de pesca, de pesca de fomento a pesca comercial y la pesquería de productos del mar;

13. Actos emitidos por el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria;

14. Negativa ficta y negativa expresa a consultas en materia de alimentos y pro-ductos para consumo animal;

15. Negativa ficta y negativa expresa para la autorización, comunidad y de veri-ficación en materia de sanidad vegetal;

16. Actos emitidos por la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca; y

17. Actos emitidos por el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático.

Estas son algunas de las materias y casos más importantes, solamente termi-naría comentando que tenemos algunos criterios ya publicados en materia de salud principalmente, así como que en la Sala hemos visto una gran evolución del aspecto ambiental, que inicialmente ascendía a una cifra de 600 asuntos, y en la actualidad, podemos decir que un 60% de estos corresponden a dicho ámbito.

¡Agradezco su atención!

Sergio Martínez Rosaslanda

Juicio Sumario

615Juicio Sumario

Juicio Sumario

Sergio MARTÍNEZ ROSASLANDA1

Buenas tardes. Es un placer estar con ustedes, agradezco cumplidamente la invi-tación que me ha formulado el Tribunal, al cual me honro en pertenecer. El tema

que vamos a desarrollar es precisamente el Juicio Sumario.Al respecto debo decirles que actualmente el juicio que se tramita ante este

Tribunal se ha vuelto complejo en virtud de que se puede llevar a cabo a través de diversos ordenamientos, desde el Código Fiscal de la Federación, en su Título Sexto, que resulta todavía aplicable para los asuntos que se presentaron a más tardar el 31 de diciembre de 2005, la mayoría de los cuales desde luego están terminados, sin embargo, con relativa frecuencia se interpone la figura que es la instancia de queja, que debe resolverse en los términos de ese ordenamiento.

Ya bajo la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo encon-tramos también varias modalidades. La primera, principal y más importante, es la que ahora se conoce como Juicio Ordinario, Juicio Escrito o Juicio Tradicional; también tenemos como una modalidad más, la posibilidad de promover el juicio a través de medios electrónicos, y en ese caso, se intitula el Juicio en Línea; dentro de poco vamos a tener, a partir del mes de junio, otra más referida a los asuntos en los cuales principalmente se va a decidir sobre el fondo del asunto, que por cierto mi 1 Magistrado Presidente de la Segunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Jus-

ticia Administrativa. Doctor en Derecho, con mención honorífica, por la Universidad Paname-ricana. Desde el 1° de enero de 1979, es Magistrado de ese Órgano Jurisdiccional.

616 Sergio Martínez Rosaslanda

compañero, el Doctor Magistrado Gustavo Arturo Esquivel va a desarrollar dentro de unos minutos; y la cuarta modalidad es precisamente la del Juicio Sumario.

Todos estos juicios, en principio, tienen la misma estructura, de tal suerte que el denominado Juicio Ordinario o Tradicional es la piedra angular; sin embar-go, hay algunas modalidades dignas de destacarse en las demás, particularmente en esta del Juicio Sumario.

Este juicio ha venido a responder a una necesidad que han tenido los juicios que se tramitan ante este Tribunal, consistentes en resolverse con una mayor ce-leridad, porque dado el cúmulo de asuntos que se tramitan, esto propicia que, en ocasiones, se demoren un poco más de lo debido.

Entonces, para remediar esta situación se ideó el mecanismo de instaurar en la Ley un juicio denominado Sumario. Como saben, la sumariedad básicamente referida a los juicios, consiste en acortar los términos, en hacerlos breves, menos solemnes, e incluso en algunas ocasiones, eliminando algunas instancias.

Ahora bien, el Juicio Sumario que se tramita ante el Tribunal, por lo que toca a su estructura y a sus principios, pues naturalmente sigue los lineamientos del Juicio Ordinario, la primera característica que vamos a encontrar, en principio, son los supuestos de procedencia del mismo, los cuales básicamente se refieren a asuntos estrictamente fiscales, que son los referentes a la determinación de cré-ditos y la ejecución de los mismos, cuando han sido fincados por las autorida-des fiscales federales o los organismos fiscales autónomos, que son desde luego el Instituto Mexicano del Seguro Social o el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda. También este juicio es procedente en relación con actos en ejecución de estos créditos, así como cuando se trata de resoluciones recaídas a recursos admi-nistrativos, en los cuales el acto recurrido fue precisamente el mismo que se señala como supuesto de procedencia. Y adicionalmente, también se menciona la posibili-dad de tramitar el juicio en la vía Sumaria cuando el acto impugnado estriba en un requerimiento de pago que formule una compañía afianzadora a favor de un ente público, del Estado o de un organismo descentralizado con la finalidad de exigir un crédito fiscal que se garantizó a través de la póliza respectiva.

617Juicio Sumario

Otra característica es, precisamente, la brevedad de los términos, que se han acortado por lo que toca a la presentación de la demanda; en este momento el tér-mino se ha unificado.

Hasta antes de una reforma relativamente reciente, el juicio se tramitaba promoviéndolo dentro del término de 15 días, contra los 45 que se tenían para el Juicio Ordinario, luego, había una diferencia considerable que denotaba precisa-mente una sumariedad. Sin embargo, esta diversidad de términos provocó una serie de controversias que tuvieron que resolverse, incluso, a través de criterios jurisprudenciales y el legislador mexicano, particularmente el que se ocupa de la materia fiscal, con mucha frecuencia, –a veces para bien, otras no tanto– transfor-ma jurisprudencias en textos legales; Entonces, como había criterio en el sentido de que, aplicando la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente, cuando no se notificaba a estos el medio de defensa y el término en que se debía interponer, los plazos para los últimos se duplicaban, y en fin, había mucha disparidad en su ma-nejo y eso creaba una confusión, lo cual ha desaparecido ahora como consecuencia de la reforma, la cual ha consistido en unificar los términos, el de treinta días para promover el juicio contencioso administrativo en cualquiera de sus modalidades.

Por otra parte, en la tramitación de este juicio, si bien encontramos que se disminuyeron los términos; sin embargo, no se cumplió con otro de los cometi-dos de los procedimientos sumarios, que es la eliminación de etapas, pues siguen siendo las mismas y no solo eso; sino que se introdujo una figura que, en mi opi-nión, viene un poco a desnaturalizarlo consistente en la obligación que tiene el Magistrado Instructor al momento de admitir la demanda, en cuanto a señalar una fecha en la que se va declarar el cierre de la instrucción –esto es verdaderamente absurdo– porque llegado el día, si el expediente no está integrado, se tiene que se-ñalar una nueva fecha y así sucesivamente, lo cual provoca un trabajo innecesario, más ya cuando la fijación de fechas para audiencias es un anacronismo. En efecto, la tramitación del juicio bajo el Código Fiscal de la Federación, particularmente el de 1966, establecía la obligación de establecer una fecha para la celebración de la


audiencia de pruebas y alegatos, eso no conducía a nada práctico porque, llegado el momento, únicamente se levantaba un acta y se guardaba el expediente como vistos, para resolverlo en su momento.

Con base en esa experiencia se eliminó la figura de trato y ahora se resta-blece, no con el nombre de audiencia, pero si en cuanto a su objeto, lo que resulta desde luego desnaturalizante del juicio y además provoca que lo que se había ga-nado con la disminución de los términos se pierda, y además, impone un trabajo adicional a los Magistrados Instructores.

En un análisis crítico, nosotros podríamos decir que el Juicio Sumario pre-senta, en mi criterio, algunas ventajas pero también otras desventajas.

Desde mi punto de vista, una de las ventajas es su tramitación unitaria. En este caso se considera que la litis de estos asuntos es relativamente sencilla, por lo tanto no requiere la complejidad de la resolución colegiada pues se estima que uno solo de los Magistrados tiene la capacidad y experiencia suficientes para re-solver estos asuntos que no son tan complejos y que además tienen un monto, un interés fiscal, que no es considerable; en este momento la cifra que se requiere va poco más allá de los 400 mil pesos.

Además, cuando un acto administrativo que va a ser objeto de este juicio y tiene diferentes créditos, los mismos no se deben acumular, tampoco se tomarán en cuenta los accesorios, como son el factor de actualización y los recargos. Esto podría ser probablemente criticable, sería mejor acumular los créditos para dejar dentro de la vía Sumaria aquellos que estrictamente tienen poca monta, porque si no, adicionando los créditos resulta que ya no es tan poco el monto y de todas for-mas tiene que resolverse el asunto de una manera sumaria, de forma rápida. Bien, recapitulando, esto es una primera ventaja, la solución unitaria.

Una segunda ventaja, a mi parecer desde luego la más importante, es la pre-sencia de la figura de la cosa juzgada relativa. Esto significa que las sentencias que dicten los magistrados actuando unitariamente, al sentenciar los juicios en esta vía, constituyen cosa juzgada cuando la resolución es favorable a los particulares, es

619Juicio Sumario

decir, cuando se declara la nulidad, porque ya las autoridades no pueden promo-ver el recurso de revisión.

Sobre este punto, aclaro que esta posibilidad actual tiene como sustento un criterio jurisprudencial; por tanto, adelantando un poco, sugiero que éste se trans-forme en un texto legal, dado el dinamismo que tiene la jurisprudencia y que a veces va cambiando, como es lógico, en función de los integrantes del órgano fa-cultado para integrarla.

Entonces, para una mayor seguridad de los justiciables, convendría que se plasmara en un ordenamiento legislativo y no quede nada más en la jurispruden-cia. Así, en conclusión, son a, mi parecer, las mayores ventajas.

Ahora bien, respecto a las desventajas, en mi opinión una primera es hacer obligatorio al Juicio Sumario. Me parece que la sumariedad debería ser elegible como sucede en otras materias, quien tenga prisa que promueva un procedimiento de esta naturaleza; quien escoja la mesura y que además su asunto se resuelva de manera colegiada, entonces que lo tramite en la vía ordinaria.

Otra desventaja, la encuentro, como ya lo había mencionado, en la presencia de la figura del fijamiento de la fecha precisa del cierre de la instrucción; esa debe desaparecer y dejarse que la tramitación del juicio conduzca, como sucede en el Ordinario, al momento del cierre de instrucción sin preestablecer una fecha deter-minada. Ahora, si de eliminar se trata, recomiendo que se suprima el derecho que tienen las partes para formular alegatos, porque la mayoría de ellos no influyen en la sentencias, en atención a los criterios jurisprudenciales existentes; por ejem-plo, uno de ellos dice que los alegatos no forman parte de la litis; otro, que no es necesario tomarlos en cuenta o que simplemente la expresión “tomarlos en cuenta” no equivale a la posibilidad de introducir argumentos novedosos que el juzgador tenga que estudiar.

Entonces, en los Juicios Sumarios, si lo que se persigue es precisamente una celeridad en su tramitación, por ende debe eliminarse la posibilidad de la presen-cia de los alegatos. Yo agregaría, como una postura personal, en beneficio de la figura de la sumariedad, introducir una institución jurídica que existe en el con-


tencioso administrativo francés –y no es de extrañarse porque el contencioso admi-nistrativo mexicano tiene sus orígenes, influencia y muchas veces su desarrollo en aquel–; pues bien, en el Código de Justicia Administrativa, que es un ordenamiento que tiene ese país y se encarga de la regulación del contencioso en primera instan-cia ante los Tribunales Administrativos Regionales, en segunda instancia ante las Cortes Administrativas de Apelación y finalmente ante el Consejo de Estado, a tra-vés de la Sección de lo Contencioso, cuando esta actúa como una Suprema Corte de Justicia en la materia, existe una figura que se denomina “dispensa de instrucción”*, la cual consiste en que cuando el juzgador advierta que el punto litigioso ya ha sido resuelto de una manera definida, ya sea porque exista un criterio jurispruden-cial o la experiencia ha demostrado que debe resolverse en tal o cual sentido, en cualquiera de estas tres instancias tiene la posibilidad de otorgarla, esto significa que recibida la demanda se anticipa cuál va ser el resultado, porque la litis se fija entre la resolución impugnada y la demanda, consecuentemente el asunto se pue-de resolver. Yo sostengo que esta figura, aparentemente novedosa y extraña, ya la tenemos actualmente en nuestra Ley y la hemos tenido siempre, cuando se trata del sobreseimiento.

Efectivamente, siempre que se vaya a sobreseer el juicio por una causa rela-tiva, no es necesario agotar la instrucción. En mi opinión, cabe introducir la figura de la dispensa de la instrucción, en principio, en los Juicios Sumarios y por qué no, llevarla también a los demás. Esa es mi conclusión.

El tiempo ha transcurrido rápidamente, agradezco su atención, ¡muchas gracias!

* Cfr. Code de Justice AdministrativeArt. R-611-8

Manuel Lucero Espinosa

Reforma al juicio contencioso administrativo en la vía Ordinaria

623Reforma al juicio contencioso administrativo en la vía Ordinaria

Reforma al juicio contencioso administrativo en la vía Ordinaria

Manuel LUCERO ESPINOSA1

Bienvenidos todos y gracias por su asistencia. Quiero agradecer al Dr. Guillermo Tenorio Cueto por su amable invitación, igualmente al Magistrado Dr. Carlos

Mena Adame, quienes son los organizadores de este evento.A mí me toca comentar con ustedes las reformas relativas al Juicio Ordinario.

Vamos a platicar de la reforma de 13 de junio de 2016, donde se plantearon los si-guientes 14 puntos de modificación normativa:

I. Notificación electrónica en el juicio tradicional II. Medidas Cautelares

III. Vía SumariaIV. Facultad de atracciónV. Reducción de los plazos en la vía ordinaria

VI. Prueba pericialVII. Cierre de instrucción

VIII. Efectos de las sentencias IX. Cumplimiento de sentencias

1 Magistrado de la Décima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Admi-nistrativa. Es Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Ha prestado sus servicios en varias dependencias y entidades de la Administración Pública Fede-ral, y desde 1998, se desempeña como Magistrado en ese Órgano Jurisdiccional.

624 Manuel Lucero Espinosa

X. QuejaXI. Jurisprudencia

XII. MultasXIII. Juicio en línea XIV. Revisión

De acuerdo con la exposición de motivos, de dicha reforma, intervinieron un sinnúmero de académicos, asociaciones profesionales, universidades, diputados y senadores del Congreso de la Unión y, por lo tanto, pareciera que siendo hecha por expertos no debería tener ningún error; sin embargo, ya en la sesión anterior, el Magistrado César Irigoyen hizo notar una serie de inconsistencias que tiene, la reforma en cuestión, y como buen profesor nos dejó un grupo de tareas para seguir platicando, pero también nos dio la solución, al mencionarnos que los problemas se refieren a antinomias.

Entrando en materia, quiero hablarles del Juicio Ordinario, que como decía el Magistrado Sergio Martínez, es la piedra angular de las diversas modalidades del “juicio contencioso administrativo”, sin embargo, curiosamente la Ley no lo define.

Efectivamente, en el texto de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, encontramos la definición del Juicio en Línea, del Juicio Sumario y del Juicio Tradicional, pero no del Juicio Ordinario. Antes de la reforma, escasa-mente había una referencia a esta modalidad en el Artículo 14 y actualmente tan solo hay una, en el numeral 52, cuando alude a los plazos en que tienen que cum-plirse las sentencias.

Independientemente de las definiciones que la ley en comento hace de las diversas modalidades del juicio contencioso administrativo, podemos, brevemen-te, señala que el Juicio en Línea es el juicio electrónico; del Juicio Tradicional es el juicio que consta en papel; del Juicio Sumario que es un procedimiento abreviado y simplificado y en contraposición a este estaría el Ordinario; entonces, si el Juicio Sumario es el abreviado y simplificado, ¿el Juicio Ordinario sería el largo y tortuoso?


A fin de cuentas es la base de la cual derivan los demás; incluso este último puede ser tramitado a través de la vía tradicional o en línea, y como explicaba el Magistrado Rosaslanda, todas sus características son aplicables al resto de las de-más modalidades.

El siguiente punto que trataré son las “medidas cautelares”. De acuerdo a la reforma, se precisó el contenido de éstas en relación con varios aspectos. Primero, determina que las medidas cautelares positivas son instrumentos establecidos en la Ley, a favor del demandante, con la finalidad de asegurar el resultado del juicio, están encaminadas a evitar que el litigio pueda causar mayor perjuicio al deman-dante, mientras que la suspensión en la ejecución del acto impugnado tiene como propósito mantener la situación de hecho; pero también aclara, que las medidas cautelares tienen como finalidad evitar que la sentencia pierda su eficacia y este objetivo, como establece la doctrina, es para que por el transcurso del tiempo o lo prolongado que son los procesos, la sentencia no se torne ilusoria; esto tiene su fundamento constitucional en el tercer párrafo del Artículo 17, que establece que las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la plena ejecución de las resoluciones judiciales.

Existen distintos tipos de medidas cautelares, entre las que se encuentran las siguientes:

1. Aseguramiento de bienes 2. Aseguramiento de pruebas3. Mantenimiento de situaciones de hecho 4. Seguridad de personas5. Satisfacción de necesidades urgentes

Así, existen tres puntos dilucidados en la Ley en este tema: se precisa cuál es la finalidad de tales medidas, segundo a qué se refiere o qué es lo que se pre-tende con la aplicación de la medida cautelar positiva, y tercero, el objetivo de la suspensión.


También tenemos el hecho de que se homologan los plazos con la Ley de Amparo: 24 y 48 horas para rendir los informes. Por otro lado, se dispone que las positivas se tramitan de acuerdo con los Artículos 25, 26 y 27, y la suspensión de acuerdo con en el Artículo 28. Se elimina una disparidad que existía antes de la reforma, en cuanto a que la suspensión la otorgaba el Magistrado Instructor, en tanto que las medidas cautelares positivas eran dictadas por la Sala, ahora se ho-mologan las disposiciones, pues tanto positivas como la suspensión son tramitadas y se otorgan por el Magistrado Instructor; también se uniforma otra disparidad, que la suspensión se podía solicitar hasta antes que la sentencia quedara firme, en cambio, las medidas cautelares hasta antes de la emisión de la sentencia definitiva, pero ahora ambas pueden pedirse hasta antes de que la sentencia quede firme.

Se adicionó el Artículo 28 Bis que establece las contragarantías que pueden otorgarse para dejar sin efectos una suspensión o una medida cautelar positiva.

No obstante lo anterior, todo este esclarecimiento que se hizo, a mi modo de ver, es un retroceso. Esto, porque el Artículo 24 anterior a la reforma establecía que podía otorgarse cualquier medida cautelar, sin embargo a partir de la modificación legislativa solamente se establecen dos medidas cautelares: las positivas y la sus-pensión; por ende, se eliminó la disposición en el sentido de que podía otorgarse cualquier tipo de medida cautelar, siendo que con antelación no existía un número determinado de las mismas que podíamos otorgar, por lo que en la actualidad so-lamente tenemos esas dos.

Ahora bien, las medidas cautelares, desde el punto de vista doctrinal, pue-den clasificarse de conformidad con los siguientes renglones y subdivisiones:

a) Por la forma:

• Nominadas

• Innominadas o genéricas


b) Por sus efectos:

• Conservativas o negativas

• Innovadoras o positivas

c) Por lo que protegen:

• Para asegurar bienes

• Para asegurar personas

• Para asegurar pruebas

Pueden ser conservativas o negativas, como es la suspensión; también se pueden catalogar como innovadoras o positivas, es decir, que puedan cambiar la si-tuación imperante, esa es la labor precisamente de las medidas cautelares positivas, lo que resulta importante en nuestro contencioso administrativo, porque nosotros sabemos que no solamente hay actos de ejecución o actos llamados de gravamen, sino también los hay negativos de las autoridades administrativas, como ejem-plo, actos que niegan una pensión, una licencia o una devolución de pago de lo indebido, y contra ellos es inoperante pedir una suspensión, ¿qué es lo que va a suspender? Por eso, la suspensión como medida cautelar conservativa o negativa lo único que hace es mantener la situación que guarda, en cambio con la aplica-ción de una medida cautelar positiva se viene a innovar, porque con su aplicación el actor puede obtener, de manera provisional, en la vía jurisdiccional, lo que la au-toridad le negó; así podría conseguir parte del pago de lo indebido, de una pensión o una licencia temporal, claro, debe constituirse su garantía para el caso de que el actor pierda el juicio.

Esta es la idea de las medidas cautelares positivas, en el entendido de que normalmente van relacionadas de acuerdo a la pretensión del actor; efectivamente, cuando lo que se busca sea la mera anulación del acto la medida cautelar sería la sus-pensión. En cambio, si lo que se solicita, además de la anulación del acto impugnado, se pide el ejercicio o el goce de un derecho y, por ello, la condena a la autoridad de la restitución de ese derecho, obvio que lo pretendido es una medida cautelar positiva.


Otra reforma, relacionada con la “facultad de atracción”, consistió en que anteriormente el monto de la cuantía para que la Sala Superior atrajera el conoci-miento de un asunto se fijaba en la Ley, y esto ocasionaba algunos inconvenien-tes, entonces la determinación ahora se traslada al Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior para que ella, mediante un Acuerdo, pueda establecer los montos confor-me a los cuales podrá atraer los juicios.

La modificación en la reforma, respecto a la reducción de los plazos en la vía ordinaria, consistió en la disminución de 45 a 30 días para promover la demanda y, como ya lo había explicado el Magistrado Rosaslanda, estos 30 días es un término general, inclusive para el Juicio Sumario, pero también debemos tomar en cuenta que hay excepciones a esta regla; entre ellas destacan las siguientes: impugnación de requerimientos de fianzas penales, que serán de 30 días con la diferencia que son naturales; la negativa ficta, en cualquier momento; lo mismo para los casos de pensión, por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; tratán-dose del juicio de lesividad, siguen siendo cinco años.

Otro de los temas a destacar es el relativo a la prueba pericial, donde se esta-blece la obligación del perito en señalar el método con el que llevó a cabo su dicta-men y la facultad de que el Magistrado Instructor pueda convocar a una junta de peritos. Esta actuación es algo tradicional que normalmente se da en la jurisdicción civil y que en nuestro caso no la habíamos desarrollado, pero partir de la reforma habrá que hacerlo.

En lo concerniente al cierre de instrucción, volvemos al sistema anterior en el sentido de que no va a ser necesario dictar un acuerdo expreso de cierre de ins-trucción, automáticamente se cierra una vez que ha vencido el plazo para alegatos. Aquí también hay una modificación importante, ya que al momento de integrar la modificación legislativa se opinó que los alegatos tendrían que calificarse de buen probar, como lo hace la doctrina. Quiero comentarles que sobre esta idea algu-nos procesalistas no están muy de acuerdo que sea la denominación adecuada porque, ¿qué pasaría en los casos en los que la cuestión es meramente jurídica y


no de pruebas?, ¿no hay alegatos por qué no se trata del buen probar? Creo que la idea que se tuvo en el contexto de la reforma no fue tan afortunada.

Otro aspecto importante son las facultades que ahora tendremos los Magistrados del Tribunal para sancionar las conductas indebidas de peritos, li-tigantes y personal que no guarden la debida compostura en la Sala, es algo que creo sí es necesario, pues todos de alguna o de otra manera hemos sufrido o visto, el maltrato o mal comportamiento de los litigantes con relación a nuestros colabo-radores y a nuestra persona; luego, para mí sí es un cambio afortunado al respecto.

Por último, en lo que toca al recurso de revisión ante los Tribunales Colegiados, nada más se señaló que únicamente procede por actos o sentencias en los que se hubieran estudiado la protección de derechos humanos, dado a que como bien lo saben, los supuestos de revisión son en cuanto a la cuantía, la importancia y tras-cendencia, y a la materia.

Por su atención, ¡muchas gracias!

Gustavo Arturo Esquivel Vázquez




Gustavo Arturo ESQUIVEL VÁZQUEZ1

En el año 2016 y en atención a las facultades y obligaciones que le confiere la Constitución al titular del Ejecutivo Federal, se presentó el paquete hacenda-

rio, incluido el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.Por tal motivo, el 8 de septiembre de 2016, junto a estas iniciativas, se encon-

traba la modificación presentada a la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, en donde se señalan como principales puntos, la propuesta de Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo cuyos puntos más relevantes son:

• En este juicio, únicamente se harán valer cuestiones relativas al fondo del asunto.

• Se van a excluir otros argumentos, de carácter formal o de procedimiento.• Las pruebas van estar limitadas y se van a ofrecer en un único momento,

al momento de presentar la demanda o al contestarla, respectivamente.• Como algo interesante para los particulares, no se va a exigir al contri-

buyente que garantice el crédito fiscal durante la tramitación del juicio y hasta que se emita la resolución correspondiente.

1 Magistrado de la Sala Especializada en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo y Sala Auxiliar Metropolitana, del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; Maestro en Derecho con “Mención Honorífica”, obtenida en el correlativo examen de grado; Doctor en Derecho con “Mención Hono-rífica”. Recipiendario del reconocimiento al mérito universitario en posgrado, Medalla “Alfonso Caso”, en la unam.


• Lo más relevante parecería es que en todo momento, se va a privilegiar la oralidad del procedimiento y la cercanía del órgano jurisdiccional con la tramitación del juicio, es decir, el principio de inmediatez.

Posteriormente, la Cámara de Diputados el 17 de noviembre de 2016, publi-ca su dictamen acerca de esta iniciativa de ley y resalta que se pretende:

• Una menor formalidad;• Mayor rapidez;• Que se propicie la sencillez;• Aumentar la publicidad del proceso; • Que se concentren las actuaciones; • Se pretenderá reducir notificaciones, citaciones y otras diligencias; • Que exista una relación cercana entre el Tribunal y las partes, para pro-

fundizar en cualquier aspecto que suscite duda; y• Que el juez se convierta en un verdadero protagonista dentro del proceso.

Una vez aprobada, se envía a la Cámara de Senadores y el día 15 de diciem-bre de 2016 se publica el dictamen en que las Comisiones Unidas de Justicia y Estudios Legislativos se encuentran de acuerdo en la modalidad del nuevo Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo que se plantea y que será añadido a los que ya se encuentran vigentes.

Se publica en el Diario Oficial de la Federación, el 27 de enero de 2017, una vez que fue sancionado por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Se define al Juicio Tradicional como aquel que se va a presentar en físico (en papel), y esto lo retoma precisamente la fracción XII del Artículo 1°-A, en la cual se añadió la última frase “o el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo”.

Parecería que el Tradicional va a tener entonces un Juicio Ordinario, la vía Sumaria y el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo (en papel); obviamente, si se va a privilegiar la oralidad, no será posible llevarlo en Línea.


Se añade una fracción XVII, que especifica como definición del Juicio de Resoluciones Exclusivas de Fondo, el que se refiere en el Capítulo XII, Título II de esta Ley.

Respecto de la facultad de atracción, se encuentra limitada; mientras que en los otros juicios las Salas pueden proponerlo, aquí será exclusivamente a petición formulada por las partes o por los Magistrados de la Sección de la Sala Superior competente.

Este juicio se va a tramitar a petición del actor y se considerará que, si no se encuentra algo previsto, se aplicarán supletoriamente las demás disposiciones reguladas en esta Ley; se resalta que tienen que ser observados los principios de oralidad y celeridad, o sea, hablado y que sea rápido.

1. Limitaciones a) Únicamente podrán ser sujetas a este juicio, las resoluciones definitivas

que deriven de las facultades de comprobación establecidas en el Código Fiscal de la Federación, que obviamente son: la revisión de gabinete, visita domiciliaria y revisión electrónica.

b) La cuantía tiene que ser superior a 200 veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA), elevada del año, vigente al momento de emisión de la reso-lución combatida.

El 27 de enero de 2016, se publicó la reforma constitucional que desindexa el salario mínimo y se establece esta Unidad de Medida y Actualización; su ley regla-mentaria se publica el 30 de diciembre de 2016 en el Diario Oficial y, finalmente, el 10 de enero de 2017 se publica el nuevo valor, que va a estar en vigor a partir del 1° de febrero; como ahí se señala específicamente, todas las referencias que se hagan a salarios mínimos serán entendidas a la UMA.

c) Este juicio no va a proceder si se interpuso en contra de las resoluciones señaladas en el párrafo anterior un recurso.

d) Van a poder formularse conceptos de impugnación que pretendan resol-ver únicamente el fondo del asunto, de la controversia que se plantea, sin que


obste para ello que la resolución que se controvierta se encuentre motivada en el incumplimiento total o parcial de requisitos exclusivamente formales o de procedi-miento, establecidos en las disposiciones jurídicas aplicables, y hay una condición, siempre que el demandante acredite que no se produjo omisión en el pago de con-tribuciones.

Luego, especifica que tendrá que referirse al pago de contribuciones, porque señala que se entenderán por conceptos de impugnación, cuando se pretenda re-solver exclusivamente sobre el fondo de la controversia, entre otros, aquellos su-puestos referidos al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de las obligaciones revisadas.

Si advertimos las cuatro fracciones que siguen, es una manera bastante am-plificada de lo que sería la fracción IV del Artículo 51 de la Ley, la indebida fun-damentación o motivación de la resolución controvertida, entonces estos son los supuestos:

I. Hechos u omisiones calificados en la resolución impugnada como cons-titutivos de incumplimiento de las obligaciones revisadas.

II. La aplicación e interpretación de las normas involucradas.

III. Los efectos que haya atribuido la autoridad emisora al incumplimiento, total o parcial, de los requisitos formales o de procedimiento que impac-ten y trascienden al fondo de la controversia.

IV. Y finalmente, las violaciones en cuanto al juzgamiento, la valoración o falta de apreciación de las pruebas relacionadas con los supuestos men-cionados en las fracciones anteriores.

Es de destacar una prohibición: en ningún caso, el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo podrá tramitarse a través del Juicio en Línea, porque lo que se pretende es la oralidad, una vez ejercida la opción, no se puede variar la elección.

Adicionalmente, los requisitos que se exigen para la demanda en el Artículo 14 de la Ley Contenciosa son los siguientes:


I. Que sea manifestación expresa el ejercicio de la opción.

II. La expresión breve y concreta de la controversia de fondo y cuál es la propuesta de litis del actor.

III. Se deberá mencionar cuál es el origen de la controversia, especificando si deriva de la forma en la que se apreciaron los hechos u omisiones revisados.

IV. La interpretación o aplicación de las normas involucradas.

V. Los efectos que se atribuyeron al incumplimiento total, parcial o extem-poráneo de los requisitos formales o de procedimiento, que impactan o trasciendan al fondo de la controversia.

VI. Los conceptos de impugnación que se hagan valer en cuanto al fondo del asunto.

2. Tramitación de la prueba pericialSe va alejar de lo que establece tradicionalmente la Ley Contenciosa, ya que el dic-tamen pericial se añade desde un inicio, claramente lo menciona así, y si se omite alguno de los requisitos, se podrá hacer la prevención correspondiente para que se subsane esa dolencia.

3. Determinación de la procedencia del Juicio de Resolución Exclusiva de FondoSe analizará si se cumplen todos los requisitos que exige el capítulo correspondien-te; si ya se subsanaron las deficiencias del escrito inicial y se advierte que los con-ceptos de impugnación planteados en la demanda incluyen argumentos de forma, se van a desestimar y solo se van atender los argumentos que versen sobre el fondo de la controversia.

Si se advierte que únicamente se hicieron valer cuestiones de forma o proce-dimiento, y no de fondo, entonces se va a reenviar a la Oficialía de Partes para que se tramite como juicio en la vía ordinaria, tomando en cuenta la fecha de presenta-ción de la demanda.


Como se pretende celeridad, no se va a dar entrada a juicios en donde se haga valer la nulidad de notificaciones o que se desconozca la resolución, que es precisamente a lo que se refiere el Artículo 16 de la Ley Contenciosa.

Aquí está el punto de que podrá determinarse, o deberá determinarse, de oficio, la suspensión de la ejecución; claramente nos señala que si el Magistrado Instructor lo ordena, deberá suspenderse de plano la ejecución del acto impugna-do, sin necesidad de que el demandante garantice el interés fiscal y, obviamente, la suspensión va a operar hasta que se ponga fin al Juicio Exclusivo de Resolución de Fondo. Si hay impugnación vía amparo o revisión, entonces deberá estarse a lo que diga la ley de la materia en cuanto a la suspensión.

De no reunirse los requisitos que exige el Artículo 58-18, y se decidió des-echar la demanda, procederá el recurso de reclamación, en términos del Artículo 59 de la Ley; el plazo de interposición son 10 días, se ordena correr traslado a la contraparte por 5 días, y de manera colegiada tendrá que resolver la Sala en un plazo igual a este último.

Se podrá ampliar la demanda, únicamente cuando se actualice el supuesto previsto en la fracción IV del Artículo 17 de la ley, que se refiere sobre cuestiones novedosas que eran desconocidas para el actor y que al presentarse la contestación, son exhibidas por la autoridad. Tendrá un plazo idéntico de 10 días para que pre-sente su ampliación y deberá de nueva cuenta precisarse la propuesta de litis de la controversia en la ampliación.

4. Contestación de demandaAl contestar la demanda, y en su caso a la ampliación, deberá señalar si coincide o no con la propuesta de litis, expresando en este último caso cuál es su propuesta. Hasta aquí el proceso es similar a los juicios ordinarios.

Una vez que se tiene por contestada la demanda, el Instructor citará a las partes para la audiencia de fijación de litis, la que se desahogará sin excepción de manera oral dentro de los 20 días siguientes a la recepción de la contestación respectiva. No indica a partir de que se dictó el acuerdo, claramente señala dentro de los 20 días siguientes a la recepción de la contestación respectiva. El Instructor


expondrá de forma breve en qué consiste la controversia planteada por las partes, quienes manifestarán lo que a su derecho convenga, ajustándose a lo expresado en la demanda, su ampliación o en la contestación.

Esta audiencia de fijación de litis deberá ser desahogada, sin excepción también, ante el Magistrado Instructor, quien podrá auxiliarse del Secretario de Acuerdos.

El secretario de acuerdos levantará el acta circunstanciada de la diligencia, las partes podrán acudir personalmente o por conducto de sus autorizados legales, los demás integrantes de la Sala podrán acudir a la audiencia, pero pareciera que esto es optativo.

Cuando estando debidamente notificadas las partes y en términos de los Artículos 67 y 68 de la Ley, alguna no acuda a la audiencia de fijación de litis, se llevará a cabo con quien sí se haya presentado.

La exposición de motivos de la iniciativa presidencial en cuanto a la oralidad expresa que:

A fin de orientar el procedimiento hacia la oralidad, se establece una audien-cia de fijación de litis que deberá realizarse por el Magistrado Instructor, con la presencia de las partes, lo que permitirá el acercamiento del juzgador a los motivos estrictamente substanciales de la argumentación de las partes, así como al conocimiento directo de quien tiene esa alta responsabilidad de resol-ver conflictos en sede jurisdiccional frente a la verdad que cada parte expone; lo que mejorará la orientación para resolver el fondo de la controversia.

El Artículo 58-22 otorga al Magistrado Instructor el prudente arbitrio para regular el tiempo que tengan las partes para exponer los motivos por los que esti-man que les asiste la razón, considerando estrictamente el principio de celeridad que rige esta vía.

Pues bien, la audiencia estaba desde la Ley de Justicia Fiscal de 1936, se rei-teró en el Código Fiscal de 1938 y en el Código Fiscal de 1967, y prácticamente los tres ordenamientos decían lo mismo; contemplaban una audiencia y establecían


que los alegatos de palabra no podrían exceder de media hora para cada una de las partes y no se tomaría versión taquigráfica de los mismos.

El Código Fiscal de la Federación de 1983 y la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo de 2006 no contemplaron la audiencia.

De manera tangencial puede señalarse que en otro país se establecen condi-ciones para rendir argumentaciones orales ante un tribunal, como lo serían algunas reglas de la Corte Suprema de los Estados Unidos.

Por ejemplo, la Regla 28 de las adoptadas el 19 de abril de 2013, en la parte de la argumentación oral número 1, indica que esta deberá enfatizar y clarificar los argumentos escritos en el resumen sobre las pretensiones2. El litigante deberá su-poner que todos los jueces han leído los resúmenes antes de la argumentación oral. La argumentación oral leída de un texto preparado no es favorecida.

A menos que el Tribunal indique otra cosa, a cada parte le es permitida me-dia hora para argumentar, no se requiere que el litigante utilice todo el tiempo asignado, sin embargo un tiempo adicional difícil o raramente se van a conceder. Únicamente un abogado será escuchado por cada parte.

También cuenta con una Guía para Litigantes en los casos que deberán ser presentados ante la Suprema Corte de los Estados Unidos que en el Apartado B sostiene3:

• Que se requiere de un atuendo apropiado para el litigante como lo es ves-timenta de negocios conservadora en colores tradicionales oscuros, por ejemplo, azul marino o gris oscuro.

• Que las computadoras personales, teléfonos, celulares, cámaras, localiza-dores u otros dispositivos electrónicos no son permitidos en la Corte y no pueden ser usados en la sala de espera de los abogados.

Muy bien, si alguna de las partes no acude a la audiencia de fijación de litis se entenderá que consiente los términos en los que la misma quedó fijada, preclu-2 Cfr. https://www.supremecourt.gov/ctrules/2013RulesoftheCourt.pdf.3 Cfr. https://www.supremecourt.gov/casehand/guideforcounsel.pdf.


yendo su derecho para formular cualquier alegato posterior en el juicio, ya sea en forma verbal o escrita.

Si resulta que se acordó la atracción del juicio por la Sala Superior, entonces el Magistrado Instructor reservará la celebración de las actuaciones previstas en el Artículo 58-26, primer párrafo, de esta Ley, que es el cierre de instrucción, para que estas se lleven a cabo ante el Magistrado Ponente que corresponda.

Una vez celebrada la audiencia de fijación de litis, el Magistrado Instructor notificará a las partes el acuerdo a que se refiere el Artículo 47 de la Ley Federal de Procedimiento contencioso Administrativo, referente al plazo para formular alegatos.

En caso de que se pretenda una audiencia privada con el Instructor o con alguno de los Magistrados de la Sala Especializada, deberá celebrarse invariable-mente con la presencia de sus contrapartes, cuando estando debidamente notifica-das tengan que acudir; si no lo hacen, entonces con quien esté presente.

La prueba pericial, como ya se había mencionado, va a tener una regulación diferente, pues se llevará a cabo a través del dictamen pericial que, previamente, se adjuntará a la demanda, a la ampliación y a sus contestaciones.

El Instructor tendrá la más amplia facultad para valorar no solo la idoneidad y el alcance de los dictámenes exhibidos sino también la idoneidad del perito que lo emite.

El Magistrado Instructor, bajo su consideración, decidirá si es necesario citar a los peritos o hacer una junta con los peritos que rindieron los dictámenes. Ello es con el fin de que en una audiencia especial desahoguen, de forma oral, las dudas o cuestionamientos que aquel les formule; previamente tiene que notificárseles, mínimo con 5 días, y el Secretario tendrá que levantar acta de la audiencia.

Las partes pueden asistir a la audiencia para, en su caso, ampliar el cuestio-nario respectivo con el que se rindió el dictamen pericial y formular repreguntas. Una vez desahogada la audiencia, el Magistrado Instructor podrá designar a un perito tercero –esta es otra modificación porque para el juicio ordinario la Sala es


quien lo designa– entonces, aquí ya será una designación unitaria, lo anterior en el supuesto de que existiesen algunas inquietudes acerca de los dictámenes periciales rendidos o si son contradictorios.

Otra limitación es que el dictamen del perito tercero versará exclusivamente sobre los puntos de discrepancia entre los dictámenes de las partes.

Una cuestión también bastante novedosa es la relativa a que los dictámenes periciales serán valorados por el Magistrado Instructor atendiendo a la litis fijada en la audiencia correspondiente.

La valoración de los dictámenes atenderá exclusivamente a las razones técnicas referentes al área de especialidad de los peritos; luego, algo que ha caracte-rizado a este Tribunal, quedará a la prudente apreciación del Magistrado Instructor, es decir, el sistema de la sana crítica para estas pruebas periciales.

Una vez celebrada la audiencia de fijación de litis y desahogadas las pruebas que procedan y se formulen los alegatos, quedará cerrada la instrucción sin necesi-dad de declaratoria expresa y comenzarán los plazos previstos en el Artículo 41 de la Ley para dictar sentencia; obviamente no va a aplicar esto último si se trata de los supuestos relativos a la resolución por la Sala Superior.

Según el Artículo 58-27 de la Ley en comento, atenderá a la indebida fun-damentación y motivación, entonces se declarará la nulidad de la resolución im-pugnada cuando los hechos u omisiones que dieron origen a la controversia no se produjeron o fueron apreciados por la autoridad de forma indebida, si las normas involucradas fueron incorrectamente interpretadas o mal aplicadas en el acto im-pugnado, y finalmente, si los efectos atribuidos por la autoridad al incumplimiento total, parcial o extemporáneo de requisitos formales o de procedimiento a cargo del contribuyente resultaron excesivos o desproporcionados, por no haberse pro-ducido las hipótesis de causación de las contribuciones determinadas.

En los casos en los que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución administrativa impugnada, se deberá precisar el monto, el alcance y los términos de la misma para su cumplimiento.


La facultad en relación a reducir las sanciones ya se encuentra en otro dispo-sitivo de la Ley Contenciosa; aquí se reitera, si el Tribunal aprecia que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravan-tes, podrá reducir el importe de la sanción, obviamente apreciando las circunstan-cias que dieron lugar a la misma.

Adicionalmente podrá reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa, otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados, también se podrá declarar la nulidad de reso-luciones administrativas de carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afecten al demando, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese sido impugnado.

La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.

Finalmente, se puede reconocer la existencia de un derecho subjetivo y con-denar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjui-cios causados por sus servidores públicos.

Se otorga facilidad para que las Salas Especializadas se aparten de los prece-dentes de la Sala Superior, en Pleno o Secciones, siempre y cuando se expresen las razones de ello y se envíe al Presidente del Tribunal copia de la sentencia, que es una obligación que ya existe en la Ley Contenciosa.

La autoridad va a tener la oportunidad de interponer el recurso de revisión previsto en el Artículo 63 de esta Ley, se precisa de manera específica esta situación.

5. Disposiciones Transitorias relevantesLa primera es que la Junta de Gobierno y Administración de este Tribunal tiene hasta el 30 de junio de 2017 para adscribir tres Salas Regionales Especializadas. Cabe mencionar que no se crean, incluso en la iniciativa de ley venía anexo un do-cumento donde señalaba específicamente que no se estaban erigiendo estructura ni nuevas plazas.


Luego, las Salas serán integradas por los Magistrados que adscriba para tal efecto la Junta de Gobierno y Administración, de entre aquellos que cuenten con mayor experiencia en materia fiscal.

La mencionada Junta estará facultada para llevar a cabo las reformas nece-sarias a la normatividad aplicable, de conformidad con lo previsto en el Decreto y estos juicios podrán ser promovidos a partir del día hábil siguiente a aquel en que inicien sus funciones las Salas Regionales Especializadas. Si se encuentran juicios en trámite, que podrían calificar para esta situación, se va a contemplar un proce-dimiento especial, mientras tanto, los otros se tendrán que solucionar con base en las disposiciones legales vigentes al momento de la presentación de la demanda.

Para los juicios que pueden calificar, la parte actora tendrá la opción de solici-tar ante el Instructor que se remitan a las nuevas salas o a las especializadas, que no van a ser nuevas, simple y sencillamente serán las que se estén adscribiendo para que se tramite este juicio, siempre y cuando no se hubiese cerrado la instrucción y realizado la solicitud en el plazo de 10 días hábiles, contados a partir del inicio de las funciones de dichas Salas, supuesto en el cual solo se estudiarán los argumentos de fondo planteados en la demanda y ampliación a la misma.

6. ConclusionesA manera de corolario los puntos más relevantes de este nuevo juicio serían:

• Se analizarán y resolverán solamente argumentos de fondo, respecto de resoluciones definitivas que deriven de revisiones de gabinete, visitas do-miciliarias o revisiones electrónicas. El análisis de fondo será procedente aún y cuando la autoridad fiscal haya fundado y motivado su determi-nación en el incumplimiento total o parcial de requisitos exclusivamente formales o de procedimiento establecidos en las disposiciones jurídicas aplicables.

• El monto de la resolución deberá ser superior a 200 veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA) elevada al año.


• Se tramitará y resolverá ante las nuevas Salas Especializadas que creará el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Los juicios podrán ser pro-movidos a partir del día hábil siguiente a aquél en que inicien funciones las Salas Regionales Especializadas, lo cual debe suceder a más tardar el próximo 30 de junio de 2017.

• No es procedente contra resoluciones de recurso revocación que lo hayan tenido por no presentado, lo hayan desechado o sobreseído, y tampoco es procedente para impugnar actos que no hubieran sido notificados o notificados ilegalmente.

• Se deberá manifestar de manera expresa que se opta por el juicio de fon-do, y una vez elegida dicha opción ya no podrá cambiarse a la vía ordina-ria, sumaria o juicio en línea.

• No es necesario garantizar el interés fiscal durante la tramitación del jui-cio de fondo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa para la suspensión del acto impugnado (no aplica en otras instancias).

• Se admitirán en el juicio únicamente aquellas pruebas que fueron ofreci-das en la etapa de auditoría, del acuerdo conclusivo, o en el recurso de revocación.

• La prueba pericial deberá adjuntarse y desahogarse con el dictamen res-pectivo junto con la demanda o la ampliación de demanda.

Efectos y cumplimiento de las sentencias

Miguel Toledo Jimeno

649Efectos y cumplimiento de las sentencias

Efectos y cumplimiento de las sentencias

Miguel TOLEDO JIMENO1

Buenas tardes tengan todos ustedes. Agradezco la invitación para participar en estas pláticas, al Magistrado Dr. Carlos Mena Adame; a nuestro Magistrado

Presidente y al Director General del Centro de Estudios Superiores en materia de Derecho Fiscal y Administrativo.

El Seminario que nos ocupa se refiere a las reformas que ha sufrido nuestra Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en las últimas fechas. El tema que comentaré con ustedes es: Efectos y cumplimiento de las sentencias.

Para ello, en primer término, abordaré las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2016. Estas fundamentalmente están refe-renciadas en los Artículos 52, 53 y 57 de la Ley citada.

En la pantalla podemos observar lo establecido en el Artículo 52, fracciones III y IV. La fracción tercera se derogó a partir del 13 de junio de 2016, lo cual obedeció fundamentalmente a que en el nuevo artículo, a partir de la reforma, las previsiones eran muy similares en cuanto a una declaratoria de nulidad para el efecto de que se repusiera el procedimiento o se emitiera una nueva resolución. Esto, desde luego

1 Magistrado de la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Admi-nistrativa. Ingresó al Tribunal Fiscal de la Federación en agosto de 1983, desempeñando varios cargos: Secretario Auxiliar adscrito a la Presidencia; Secretario de Estudio y Cuenta de Sala Superior; Secretario Particular del C. Presidente del Tribunal Fiscal de la Federación; a partir del año de 1998 se desempeña como Magistrado de Sala Regional. Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México.

650 Miguel Toledo Jimeno

venía referenciado en el Artículo 239 del Código Fiscal de la Federación anterior y tanto la fracción tercera como la cuarta quedaron con un contenido muy similar, por ello el Congreso de la Unión estimó pertinente derogar la primera de las frac-ciones mencionadas.

El Artículo 52 anterior a la reforma, señalaba a la sentencia que obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento; conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la misma quede firme. La actual redacción se am-plía en el sentido de que el cumplimiento de una sentencia puede ser el de cuatro meses, tratándose del Juicio Ordinario, y de un mes tratándose del Juicio Sumario, de conformidad con lo previsto en el Artículo 58-14 de la presente Ley, contados ambos plazos a partir de que aquella quede firme.

Es importante tener en consideración que mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 2010, el Artículo 58-14 es-tablece, en la parte del Juicio Sumario, que si la sentencia ordena la reposición del procedimiento administrativo o realizar un determinado acto, la autoridad deberá cumplirla en un plazo que no exceda de un mes, contado a partir de que haya que-dado firme, de conformidad con el Artículo 53. En principio, pues, si tal previsión estaba en el Título correspondiente al Juicio Sumario, no había porque tener duda al-guna de que para el Juicio Ordinario eran los cuatro meses y para el Sumario un mes; no obstante ello, la práctica demostró que algunas partes adujeron en su beneficio que el plazo de cuatro meses no distinguía entre ambos juicios, de ahí que si vemos la lámina anterior, con el señalamiento ahora en el propio Artículo 52, quedó muy bien delimitado, para evitar discusiones innecesarias, con todo tino a mi parecer, que tratándose del Juicio Ordinario son cuatro meses y en el Juicio Sumario será de un mes.

Bien, este o estos plazos se ven reflejados en el Artículo 53; este precepto, antes de la reforma, sostenía que cuando quedara firme una sentencia debería cum-plirse en el plazo establecido por el Artículo 52 al que acabamos de hacer referencia,


para lo cual el secretario de acuerdos que correspondiera, haría la certificación de tal circunstancia y la fecha de causación, y el Magistrado Instructor, el Presidente de la Sección o del Tribunal, en su caso, ordenarían se notificara a las partes la mencionada certificación. Si partimos de esta regla, quizá pueda haber un des-fasamiento en la emisión del acuerdo por parte del secretario, en el que realice la certificación de la causación y firmeza de la sentencia, asimismo se pudiera posponer el plazo para la notificación por la razón que ustedes gusten y manden.

En ese entendido, la autoridad, en los casos de una sentencia de condena, siempre tendría unos días adicionales, entonces la firmeza de esta quedaba condi-cionada a que se notificara la certificación por parte de nuestro Tribunal.

En la reforma a dicho precepto, el ordenamiento establece cuándo la sen-tencia definitiva quedará firme y causará ejecutoria, momento a partir del cual correrán los plazos para su cumplimiento conforme a los Artículos 52 y 58-14 de la Ley, a los que ya hemos hecho mención.

Considero que esta reforma viene a determinar, de manera muy clara, que estos plazos para la firmeza serán una vez que haya trascurrido el término que tie-nen las partes para poderse inconformar en contra de una sentencia, o bien, cuando exista un consentimiento de manera expresa por las partes, o en su defecto, el recur-so de revisión o el juicio de amparo promovidos han sido desechados, sobreseídos o declarados infundados.

A continuación, vamos analizar muy brevemente también, para propósitos de una identificación inmediata, el Artículo 57 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en la parte que nos interesa.

Primero, la fracción segunda preveía que en los casos de condena, la senten-cia precisará la forma y los plazos en que la autoridad cumplirá con la obligación respectiva, y enseguida, señalaba que en ningún caso, el plazo era inferior a un mes; en la actual disposición del mismo precepto 57, esto quedó eliminado para dar congruencia con los plazos que dispone el Artículo 52.

Por otro lado, el penúltimo y último párrafo del mismo ordenamiento daban una regla que a mi juicio era muy compleja e innecesaria, al señalar que los plazos


para el cumplimiento de la sentencia que establece ese artículo, empezarían a co-rrer a partir del día hábil siguiente a aquel en que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa informara a la autoridad que no se interpuso el juicio de amparo en contra de la sentencia, o bien que el particular informara a la autoridad, bajo protesta de decir verdad, que no interpuso en contra de la sentencia dicho juicio. Por tanto, la autoridad dentro del plazo de veinte días posteriores a la fecha en que venció el término de quince días para interponer el juicio de amparo, debía solicitar al Tribunal el informe mencionado y en el último párrafo se indicaba, en el caso de que la autoridad no solicitara el informe mencionado dentro del plazo establecido, el periodo para el cumplimiento de la resolución empezaría a correr a partir de que transcurrieran los quince días para interponer el juicio de amparo.

Yo creo que la reforma a este precepto, al señalar de manera precisa y muy sin-tética que, en los casos de condena, la sentencia deberá precisar la forma y los plazos en que la autoridad cumplirá con la obligación respectiva conforme a las reglas esta-blecidas en el Artículo 52 que ya vimos, en los plazos de un mes y de cuatro meses, para el Juicio Sumario y para el Juicio Ordinario, respectivamente, evidentemente evita que la autoridad tenga que acudir para preguntarnos o solicitar el informe acer-ca de cuándo ha vencido el plazo o término de quince días que tiene el actor para interponer una demanda de amparo, dentro de los veinte días siguientes a aquel en que hayan transcurrido los primeros quince días para la interposición de dicho juicio. Creo que era una regla innecesaria que nada más creaba confusión y, además de ello, quedaba supeditado a las arduas labores que tenemos en este Tribunal, los secreta-rios principalmente, y también los Señores Magistrados, pero yo defiendo mucho la carga excesiva que tienen los secretarios de estudio y cuenta, quienes cotidianamente enfrentaban la siguiente situación: “Tenemos un cumplimiento de ejecutoria, cumplir con mi cuenta, estamos a fin de mes y todavía tengo que hacer una serie de certificaciones”; pues resulta que piensa, ¿cuál atiendo primero?, ¿cuál veo después? Luego, la respuesta era, pues, las que tengan término y nos puedan incidir en la imposición de una multa, ya que entonces el señor Magistrado me come vivo porque, ¿cómo es posible que


haya dejado vencer algún término? Por eso, y dada la confusión que estas reglas complejas previstas en este artículo generaban, estimo que es más ágil y prudente, acorde a lo dispuesto en el Código de Procedimientos Civiles, que los plazos em-piecen a computarse una vez que haya causado estado nuestra sentencia o que se hubiera interpuesto un medio legal de defensa, y este se hubiese sobreseído, des-echado, o de plano, declarado infundado.

Con referencia al Artículo 53, nada más para no dejar desarticuladas las ideas anteriores, es de todos nosotros el conocimiento que la firmeza de una resolución se adquiere cuando no admita recurso o juicio alguno en su contra.

En términos de nuestra Ley, cuando se habla de las sentencias que emita el Magistrado Instructor, no cabe el recurso de revisión; no obstante ello, sobre todo al principio de la reforma, la autoridad venía e interponía su recurso de revisión y aquí era prácticamente una ventanilla de trámite, donde recibíamos la revisión inter-puesta por la autoridad y la mandábamos al Tribunal Colegiado de nuestro Primer Circuito que en turno correspondiera, quien decidía si era de admitirse o no ese me-dio de defensa. Este era uno de los casos clásicos que no admitían tal recurso en su contra; por lo que, al comienzo, se tenían algunos criterios encontrados del Poder Judicial, ahora, la mayoría de los Tribunales Colegiados de Circuito han optado por desechar ese recurso.

Faltaría comentar la fracción III, que se refiere a cuando sea consentida ex-presamente la sentencia por las partes o sus representantes legítimos; al respecto, cabe hacer una manifestación de quien esté legitimado para ello, a fin de no incurrir en ninguna de las causas de incapacidad para expresar la voluntad de conformidad con la sentencia.

Esta es una fracción o una hipótesis poco vista en nuestro Tribunal, a pe-sar de que por ahí, en algunas ocasiones, se puede dar un tratamiento específico a una condonación de multas, cuando la autoridad condiciona al contribuyente a que se desista de un juicio que todavía está en curso, o bien, si es una sentencia que reconozca expresamente la validez, externe estar de acuerdo con ella y que no va


a interponer algún medio ulterior de defensa, lo que a mí se me hace difícil que se pueda presentar.

Por último, el Capítulo XII de la Ley, reformada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2017, se refiere al Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo del cual, el Señor Magistrado y Doctor Gustavo Arturo Esquivel Vázquez, hizo una excelente exposición; yo nada más quisiera acotar que a lo mejor nos preguntaríamos, por qué en este Capítulo se tuvo que señalar los sentidos en que se puede emitir una sentencia, sea reconocer la validez o declarar la nulidad, o en caso de que implique una modificación a la cuantía de la resolución impugnada, la Sala Regional Especializada determinará el monto y el alcance de la misma; en caso de que pudiera haber una reducción, sin embargo, es prudente puntualizar que la famosa reposición por violaciones de procedimiento, prevista en el Artículo 52, no podría replicarse en el diverso 58-28, por la naturaleza propia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo.

Prácticamente están delineadas las reformas, tanto de junio de 2016, como de enero de 2017, en cuanto al tema de efectos y cumplimiento de la sentencia.

La señora Magistrada Bárbara Templos ya abordará el tema de la queja, por-que dirán ustedes que se quedó inconclusa mi exposición, pues qué sucede si la au-toridad no cumple con la sentencia; eso ya es una cuestión aparte y no me gustaría invadir los terrenos de nuestra compañera.

Por mi parte es todo, les agradezco mucho su atención a las personas aquí presentes, así como a quienes nos hacen favor de ver la transmisión que se realiza de esta plática aquí en el Tribunal.

¡Muchas gracias!

La queja en el juicio contencioso administrativo

María Bárbara Templos Vázquez

657La queja en el juicio contencioso administrativo

La queja en el juicio contencioso administrativo

María Bárbara TEMPLOS VÁZQUEZ1

Muy buenas tardes. Para mí es un placer estar hoy con ustedes, platicando so-bre los temas que, de una u otra manera, me parece nos conciernen a todos.

Quisiera dar un sentido agradecimiento al Dr. Guillermo Tenorio, titular de nuestro Centro de Estudios por la invitación que recibí para participar el día de hoy en este foro tan importante para el intercambio de experiencias con todos uste-des y también con compañeros Magistrados de este Órgano Jurisdiccional; de la misma manera, también no puedo dejar de agradecer al Dr. Carlos Mena Adame, quien entiendo forma parte importante en la organización de estos eventos que están siendo auspiciados ahora por el Tribunal.

Antes de entrar en la materia de mi tema, me gustaría mucho manifestarles mi sentir, porque yo creo que este tipo de ejercicios, que ahora están iniciando con esta nueva organización que tiene nuestro Centro de Estudios, me parecen de la mayor importancia porque generan espacios de reflexión, como bien lo decía el Magistrado Mena Adame, en el sentido de que podemos tener canje de opinio-nes, reflexiones y puntos de vista que a todos nosotros, tanto a los compañeros

1 Magistrada Presidenta de la Novena Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justi-cia Administrativa. Ha participado permanentemente en asuntos de distintos rubros de la rama administrativa y fiscal. A partir del 27 de julio de 2011 es designada por el Presidente de la Repú-blica, con aprobación de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, como Magistrada de Sala Regional de ese Órgano Jurisdiccional. Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y Maestra en Ciencias Jurídicas por la Universidad Panamericana.

658 María Bárbara Templos Vázquez

Magistrados como al personal jurisdiccional, nos permitan de una u otra manera entrar en una interacción fructífera, que nos puede llevar a aterrizar cuestiones concretas que vemos en la cotidianidad de nuestra función jurisdiccional.

Bien, como todos ustedes conocen, me tocó hablarles del tema procesal que tiene que ver con la queja en el juicio contencioso administrativo.

Esta figura procesal se encuentra regulada por el Artículo 58, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA). Es el mecanismo por virtud del cual los actores pueden acudir con las autoridades ju-risdiccionales y presentarnos sus inconformidades, porque el cumplimiento de la sentencia que fue dictada no se acató, en sus términos, o simplemente esta no ha sido cumplimentada.

No quisiera entrar a explicarla en detalle, con todas y cada una de sus varia-bles, en obvio de repeticiones y que todos nosotros ya tenemos creados y forma-dos, precisamente por la labor diaria que realizamos todos los días, pues me parece un poco ocioso, sin embargo, para efectos de contextualizar mi participación, lo único que haré es un señalamiento en cuanto a los casos procedencia que existen en relación con ella.

Primero me gustaría comentar lo que ya ha sostenido nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto a que existen dos géneros de la queja, dependien-do del momento procesal en el que se presente ante el órgano jurisdiccional; es decir, si la queja se insta durante la tramitación del juicio derivado de una determinación de medidas cautelares o una suspensión, bueno pues será una de cierta naturaleza, y cuando se promueve derivada de la emisión de una sentencia definitiva, entonces es otro género.

De la misma manera, también quisiera acotar que tenemos cinco casos de procedencia, que seguramente todos ustedes conocen y saben las peculiaridades de cada uno, las cuales tienen que ver con los diferentes tipos de resoluciones que se pueden presentar ante la falta de cumplimiento del fallo emitido por el órgano jurisdiccional por las personas interesadas. Estos tipos de queja se clasifican en:


1. La queja por omisión en el cumplimiento de la sentencia; 2. La queja por exceso; 3. La queja por defecto; 4. La queja por repetición del acto materia del juicio; 5. La queja por cumplimiento extemporáneo de la resolución que dio origen

a la presentación de la inconformidad de los justiciables.Es importante comentar que en este tema de la queja existe una regla en nues-

tra Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo consistente en que se puede promover por una sola ocasión (excepto en el caso de queja por omisión, en el cual puede presentarse cuantas veces se considere necesario). A mí me gustaría nada más acotar este punto en este momento, más adelante me gustaría retomarlo para manifestar una opinión sobre este tópico.

Ahora les voy a comentar en qué consistieron los cambios que sufrió esta institución procesal en la penúltima reforma que tuvo nuestra Ley, el 13 de junio de 2016; básicamente fueron tres los aspectos fundamentales que tocó dicha modifica-ción, los voy a mencionar de manera muy superficial con ustedes porque son muy sencillos, pero tienen que ver con lo que a nosotros nos pidieron expusiéramos hoy.

En efecto, el 13 de junio se reformó –entre otros– el último párrafo del Artículo 58 de la LFPCA, para establecer ciertas peculiaridades que tenían que ver con la improcedencia de la queja, siendo los aspectos fundamentales los siguientes:

1. El plazo para la presentación de una demanda como juicio nuevoPermítanme recordarles que esta disposición prevé los casos de improcedencia de la queja cuando se introducen cuestiones novedosas, que no fueron materia de la sentencia definitiva, luego si no fueron materia de esta última, se consideran pun-tos diferentes que no fueron abordados por el órgano resolutor, y por ese motivo, se debe presentar un juicio nuevo. Antes de la reforma, el plazo que se establecía era de 45 días, naturalmente con las reformas al Juicio Sumario y al Juicio Ordinario, por el acortamiento de sus plazos de promoción, esta previsión se tuvo que ver


reflejada también y establecer que, para efectos de presentar un nuevo juicio, se tendrían que considerar también los términos para las vías Ordinaria y Sumaria, respectivamente.

2. Señalamiento expreso del Magistrado InstructorEsta indicación se hace para efectos de considerar aquellos casos en los que los juicios son tramitados en la vía Sumaria. Así, es que se ordenaba, antes de la reforma, que el Pleno de la Sala Superior, las Secciones de la misma o las Salas Regionales, que conocieran del juicio, eran quienes estaban legitimados para co-nocer o pronunciarse sobre la improcedencia de la queja.

Ahora, a partir de la reforma, lo que sucede es que se concibe al Magistrado Instructor como uno de los sujetos facultados para conocer de esta figura procesal y con ello me parece muy afortunado el cambio, porque permite dar un poco más de luz a la tramitación de los juicios en la vía Sumaria. ¿En qué sentido lo digo? Antes de que existiera esta disposición, me parece que era posible interpretar, dado que no estaba contemplado expresamente, que el Magistrado Instructor, en la tra-mitación de los juicios en la vía Sumaria, pudiera pronunciarse sobre una instancia de queja, su improcedencia, o bien, el cumplimiento oficioso –que más adelante vamos a tratar–. Al darse esta reforma, esta disposición aclara que, para efectos del Juicio Sumario, el Magistrado Instructor está plenamente capacitado para delimi-tar si son procedentes o no este tipo de actuaciones, según el caso.

No obstante que se modifica el Artículo 58, que contiene todas las reglas pro-cedimentales para cada uno de los supuestos anotados, me parece que la reforma se quedó un poco corta, y si ustedes me permiten, en dos minutos más les externo una reflexión del por qué considero que se quedó un tanto atrasada y debieron tocarse otros dos aspectos adicionales.

3. Elementos novedosos en la instancia de quejaY un tercer aspecto, me parece que en esta figura fueron consideradas muchas ins-tituciones procesales, cuestiones de nuestro procedimiento contencioso adminis-trativo, pero en el caso que nos atañe, aterrizando a lo que es la instancia de queja,


uno de los temas fundamentales de la reforma fue establecer el caso de improce-dencia de la queja –esto que les comentaba yo– precisamente cuando se introdujeran elementos novedosos en su presentación, no abordados en la sentencia definitiva en el momento que la había emitido el órgano resolutor correspondiente, el Magistrado Instructor, las Salas, el Pleno o las Secciones de la Sala Superior.

Esto es muy importante porque ahora se prevé como un supuesto de im-procedencia para tramitar una queja, y si se establece la obligatoriedad para que se presente como un juicio nuevo, ¿qué significan esas cuestiones novedosas? Nos preguntaremos, ¿qué debemos entender por este tema? Dicen algunos de los pro-nunciamientos de nuestra Sala Superior, que existieron antes de la reforma, las cuestiones novedosas tienen que ver con aquellas situaciones extrañas, diferentes o no estudiadas en el momento que se resolvió la sentencia de fondo.

A mí me parece muy importante que se haya aclarado de esta manera, o sin aclararlo, sí se hayan retomado los criterios que de alguna manera había emitido la Sala Superior en este tema, pues de repente no conocemos o a veces se nos escapan tales pronunciamientos de esa Sala o del Poder Judicial de la Federación; en fin, des-de luego tratamos de estar todos actualizados y estudiosos de lo último que se está resolviendo, pero a veces nos pueden pasar inadvertidas algunas cosas por lo que, al establecerse en la legislación expresamente qué deben entenderse por aquellas, yo creo que ayuda y contribuye a una mejor función por nuestra parte.

Y por último, esta misma reforma lo que hace es acotar expresamente que no existirá improcedencia de la queja cuando se traten cuestiones de carácter procesal, es decir, no puedo declarar la improcedencia de una queja cuando, por decir, es extem-poránea, o no sé, no la promueve quien se encuentra legitimado para ello; entonces, estos asuntos también se contemplan en la reforma e insisto, es una adecuación, una adopción de los criterios que la Sala Superior ya había pronunciado en vía jurispru-dencial acerca de ellos.

Bueno, como ustedes pueden ver, es una reforma muy breve, pequeña, es una figura que a mí me parece está para análisis, aún por su objeto –digamos filosófico–.


Cuando me invitaron a participar esta tarde aquí con ustedes, me dijeron: “nos gustaría que nos platicaras de las últimas reformas, acotadas a esta figura procesal”. Pero yo les diría una cosa, quisiera hacer un poco de trampa y señalar, bueno a mí no me dijeron de qué reforma se trataba; puede ser la reforma que falta, ¿no?

Es así que, analizando esta figura tan importante que tenemos en nuestro juicio contencioso administrativo, pues a mí me parece que podemos hacer una serie de reflexiones que podrán ayudar o contribuir para lograr un cumplimiento de nuestras sentencias más eficiente, que fuera verdaderamente contundente, sin posibilidad de que nuestros justiciables tuvieran que ocurrir en queja.

Entonces, si ustedes me permiten unas reflexiones mínimas, quisiera yo co-mentarles la primera de ellas, la cual tiene que ver con lo que yo les decía, en el sentido de que la reforma había quedado un poco corta, cuando se refiere al tema de la referencia expresa del Magistrado Instructor para conocer de la instancia de queja porque así se estableció en la última parte normativa del Artículo 58 de la Ley, por tanto, me parece que hay otras porciones donde debió hacerse el mismo ajuste y desgraciadamente no se llevó a cabo. Por ejemplo, en el primer párrafo de este precepto, donde se habla del cumplimiento oficioso que se puede llevar a cabo para hacer posible la observancia de nuestras sentencias, en todo momento se men-cionan únicamente al Pleno, las Secciones de la Sala Superior y las Salas Regionales como sujetos facultados para efectuar esos actos de cumplimiento oficioso; lo que se reitera en la fracción II, primer párrafo, del mismo artículo, a diferencia de como lo hace el último párrafo que estamos comentando. Creo francamente que la refor-ma de trato aclaró cosas, pero cuando las normas están sujetas a interpretación, hay quien hace uso de todas la posibles opciones que pueden caber, entonces entre más clara sea una norma pues me parece que abunda en beneficio para todos los que estamos operándola y a quienes son sus destinatarios.

En segundo término, me gustaría comentarles esto que seguramente va a percibirse muy fuerte, que me gustaría compartir con ustedes, porque habrá varios compañeros, compañeras, colegas u oficiales jurisdiccionales que estarán de acuer-do, en cuanto a pensar en la posibilidad de suprimir la queja por omisión.


¿Por qué asevero esto? Cualquier tribunal u órgano jurisdiccional que se jacte de ser eficaz en la emisión de sus resoluciones, esto consiste también en llevarlas hasta buen término, es decir, a su total cumplimiento por parte de las autoridades. Me parece que es lo mínimo que debemos esperar de cualquier instancia que im-parte justicia; si nosotros partimos del supuesto que la autoridad condenada por una sentencia puede omitir su cumplimiento, en consecuencia tenemos concebida filosóficamente una figura que tiene que ver con el incumplimiento de la autori-dad, sin embargo, tratándose de la causal por omisión, me parece que estamos en un terreno pantanoso.

Efectivamente, si bien la sentencia que se dicte en nuestro seno puede ser incumplida por quienes están obligados, ello puede obedecer al defecto desde lue-go, se pueden equivocar, hacer mal un cálculo, lo que ustedes quieran; incurrir en exceso, un incumplimiento por repetición del acto o actualizarse los casos de procedencia que yo les mencionaba al principio de mi intervención. Todos esos supuestos necesariamente presuponen un actuar previo de la autoridad que tenía como objeto darle cumplimiento a una sentencia que nosotros emitimos, pero si estamos hablando de una queja por omisión de la autoridad, pues me parece que –insisto– no es una situación seria para un órgano jurisdiccional. Yo se los compar-to como una preocupación. Como una propuesta, podríamos estar pensando en alguna figura que hiciera más efectivas nuestras determinaciones y no pensar en el tema de la queja por omisión.

A lo mejor valdría la pena considerar la obligatoriedad para emitir un acuer-do por el autor de la sentencia, en el que determine que la misma ha sido cumplida o no. Porque si nosotros lo estableciéramos así, nuestra función no se acaba con dictar la sentencia y dar de baja el expediente del inventario; materializamos la po-testad, de acuerdo a nuestro Artículo 58 de la Ley, para estar en aptitud de iniciar un procedimiento oficioso cuando la sentencia no se ha dado por cumplida, pero antes de ese procedimiento oficioso, ¿por qué no? Tomar en cuenta la posibilidad de emitir un acuerdo o una resolución –reitero– por la autoridad que emita la reso-


lución, para el efecto de decir sí da por cumplida la sentencia o no, es una idea que por ahí nos surge, un poco también con este afán de ayudar a la eficacia y contun-dencia de nuestras sentencias, que me parece todos estamos obligados a hacerlo.

Cabe preguntarnos, dónde está el Estado de Derecho –yo diría el sistema jurídico moderno– si un órgano jurisdiccional no cuenta con los elementos para hacer valer el imperio de sus decisiones.

Un siguiente tema que yo les anuncié hace unos minutos, es el tópico de la interposición de una queja por una sola ocasión, lo cual ya fue estudiado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien resolvió que esta disposición es plenamente constitucional, no hay ninguna afectación, dice la resolu-ción de la Corte, al principio de impartición de justicia completa, no existe, es válido en cada una de las vertientes de queja que yo les comenté –excepto, por supuesto, en la queja por omisión–.

La queja puede ser presentada por una sola ocasión y no afecta las garantías de los justiciables ni el derecho humano a la justicia efectiva plena, sin embargo, en esta resolución de la Segunda Sala de la Suprema Corte, existió un voto particular del Ministro Fernando Franco, que me gustó porque en términos jurídicos me pa-rece que compartimos su filosofía, que entre otras cosas señala: si se realiza una interpretación conforme de nuestra Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo con la Constitución, podríamos lograr obtener el resultado de que esa sola vez, esa única vez que señala la legislación, tiene que ver con cada una de las ocasiones en que la autoridad emite una nueva resolución para dar cumplimien-to a la sentencia definitiva que originó su impugnación –dice el Ministro Franco–. Este tipo de interpretación lo que permite es evitar que el justiciable tenga que estar reiniciando juicios nuevos para lograr el cumplimiento de una sentencia jurisdic-cional de la cual ya obtuvo una resolución favorable.

Me parece de llamar la atención que podamos compartir, leer y analizar este pronunciamiento, y tal vez en un momento dado, en un foro de discusiones más adelante, si existe alguna comisión para reformar nuestra Ley, considerar estos


temas porque además, déjenme decirles, algunas desventajas que nos ocasiona a nosotros estar iniciando juicios por incumplimiento de las autoridades, nos im-plica un movimiento interno de todo el aparato jurisdiccional para conocer de un nuevo proceso, también en nuestros inventarios, un desgaste de recursos materia-les, financieros, humanos, etc.; en fin, una serie de desventajas frente a la única y gran ventaja de que si nosotros estableciéramos un mecanismo procesal para hacer efectivo el cumplimiento de nuestras sentencias, se evitaría todo ese desgaste de ele-mentos, porque las autoridades ya no estarían acostumbradas a que el actor se queje porque no cumplen, no obstante que obtuvo una resolución favorable.

Entonces, les comparto esta reflexión que no es mía en lo absoluto, pero me gustó, me parece que podría ser muy entendible y a lo mejor presentarla en algún momento al interior de un grupo de trabajo.

Un tema más que me gustaría señalar, y me parece que también pudiera ser materia de esta reforma que no existió, tiene que ver con eliminar la rigidez del concepto de queja notoriamente improcedente.

Cuántos de los aquí presentes no sabemos que las autoridades, a la hora de dar cumplimiento a una sentencia de nosotros, no necesariamente emiten una resolución administrativa para tal efecto, que si bien en apariencia son actos de ejecución en cumplimiento de la sentencia, no en todos los casos existe una resolu-ción administrativa que genere un auténtico cumplimiento. Es así que habríamos de revisar esta rigidez que tiene el Artículo 58, fracción IV, respecto a la queja no-toriamente improcedente, como aquella que se interpone no solo contra actos que no fueron materia del juicio, dejando fuera los que no constituyeron una verdadera resolución administrativa de cumplimiento. Es aquí donde tenemos una hipótesis de incumplimiento importante.

Y bien, por último también deseo dejar como una meditación, el tema de nuestros deberes cotidianos buscando la manera de que las sentencias definitivas sean efectivamente cumplidas.

Me preguntaba junto con mi equipo de colaboradores, ¿qué pasa, por qué el Poder Judicial sí puede hacer efectivas sus resoluciones? Advertimos que en


el juicio de amparo existe un incidente que se llama de inejecución de sentencias, cuando se lleva acabo se cita a las partes, se instruye, hay un resultado y de este pueden devenir sanciones muy importantes, que en algunos casos son considera-das delitos.

Luego, si a la mejor es un extremo llevar la situación descrita hasta una conducta delictiva, tal vez generar un mecanismo al interior de nuestro Tribunal, una instancia que pudiera ser ese incidente de inejecución de sentencias, que conozca nuestra propia Sala Superior –no estoy pensando indefectiblemente que el diseño sea así–, pero a lo mejor vincularlo con el Poder Judicial vía amparo directo u otro medio que innove la ingeniería judicial, me parece que esto contribuiría a que nuestras decisiones fueran absolutamente acatadas.

No me resta más decirles que, por fortuna, me tocó hablarles de este tema, corto en nuestra regulación, empero muy amplio en sus deficiencias.

Para que puedan prosperar de una mejor manera nuestros procedimientos contenciosos administrativos, sí quiero decirles que nuestro trabajo jurisdiccional no acaba con la emisión de la sentencia, estar muy conscientes que debemos per-seguir ese cumplimiento porque, por eso somos un órgano jurisdiccional, para ha-cer cumplir nuestras propias determinaciones, no obstante no integremos un órgano terminal, pero al momento en que estamos emitiendo una sentencia, a ser cumplida por las autoridades a las que está dirigida, créanme que estamos haciendo efectivo y eficaz el derecho humano a la impartición de justicia, previsto por el Artículo 17 constitucional, que es la norma que debe regir todas nuestras actuaciones.

Con esto les doy las gracias, hasta aquí llega mi intervención y agradezco su atención.

Marcos del Rosario Rodríguez

Reformas constitucionales y Tribunal Federal de Justicia Administrativa

669Reformas constitucionales y Tribunal Federal

de Justicia Administrativa

Reformas constitucionales y Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Marcos DEL ROSARIO RODRÍGUEZ1

Muy buenas tardes, siempre es un gusto regresar al Tribunal Federal de Justi-cia Administrativa. Muchas gracias, Señores Magistrados, por la invitación

y permitirme compartir esta tarde algunas ideas y reflexiones.Dr. Guillermo Tenorio, le refrendo mi agradecimiento y celebro que estos

esfuerzos y actividades académicas que el Tribunal está organizando, así como el presente Seminario, el cual entiendo se ha llevado a cabo durante esta semana, tenga sus mejores efectos.

Comento a esta distinguida concurrencia, sobre la necesidad y el entusias-mo que hay por formar, capacitar y reflexionar en torno a muchas problemáticas y paradigmas que están surgiendo en nuestro sistema jurídico, que no solamente tienen una resonancia en lo teórico o dogmático, sino también en la práctica.

Una de las cuestiones, muy posiblemente advertida por ustedes hoy en día, es el cambio producido en los últimos años en cuanto a la aplicación del Derecho por los órganos jurisdiccionales; si bien la doctrina académica marca el ritmo y orientación de los parámetros jurisdiccionales, lo cierto es que la interpretación constitucional está tan viva y en todas las materias, por tanto es muy difícil seguir-la; de ahí que, hablar de un texto único, exclusivamente en una materia, es difícil, casi imposible, pues paradójicamente se ha especializado el estudio y análisis del

1 Investigador nivel 1 del Sistema Nacional de Investigadores, conacyt.

670 Marcos del Rosario Rodríguez

Derecho, y se ha concentrado en buena medida en el dicho del juez constitucional, de lo cual hablaremos más delante, y lo que esto implica en el sistema jurídico mexicano, donde prácticamente cualquier juzgador tiene la posibilidad de defen-der y resguardar la Constitución, que no es una prerrogativa sino una obligación establecida en el Artículo 1° constitucional.

Sin embargo, pocas veces reflexionamos sobre los cambios y la nueva con-formación en la parte orgánica de la Constitución, pues en ese ámbito el cambio ha sido un más lento y menos sensible. Hablar de esta parte, en sí mismo no resulta tan interesante como hablar de los derechos humanos, no obstante es determinante para la estabilidad y el funcionamiento de un orden constitucional del cual va de la mano, e incluso, esta transformación empezó antes, en el año 1990, cuando se incrustaron en la Carta Magna los primeros órganos autónomos, que ustedes trajeron una nueva realidad y estructura.

Sobre el particular, el finado Ministro Gudiño Pelayo escribió un libro, pu-blicado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh) intitulado “El Estado contra sí mismo”, el cual es una crítica a la existencia de dichos órga-nos. En aquel entonces Instituto Federal Electoral (ife) y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos irrumpieron en una organización tripartita que teníamos –de hecho, hasta la fecha, pensamos existen tres poderes, siendo muy difícil extraer-nos de esa trinidad orgánica, por decirlo de alguna manera– por eso estamos tan poco acostumbrados a reconocer o diferenciar funciones distintas a la judicial, a la administrativa y legislativa, pues había una concepción de que estos órganos iban en contra del Estado, que rompían el principio de división de poderes, y no es así. No irrumpieron, se establecieron, adquiriendo legitimidad con el correr de los años, evidenciado la existencia de potestades estatales distintas a las tradicionalmente conocidas o entendidas. En ese sentido, hemos visto la aparición de órganos cons-titucionales, dotados de autonomía, especializados en funciones determinadas.

Cabe mencionar que Karl Loewenstein, a principios de los años setenta, se-ñalaba la importancia de ampliar los órganos de poder, porque el Estado no solo



se limita a tres funciones que desde la época de Locke y Montesquieu se decía que existían. Con relación a esto, hay un mito por aclarar, pues estos pensadores real-mente nunca dieron mérito ni importancia a la función judicial; esta realmente apa-rece con los padres fundadores en los Estados Unidos, como una de las grandes y tantas aportaciones de la Constitución de 1787, al crear un Poder Judicial que antes no existía, dándole un peso específico a la atribución judicial.

Hoy en día, en nuestra realidad constitucional, sabemos que aun cuando el Artículo 49 se encuentra desfasado en su redacción, al señalar solamente tres órga-nos de poder y tres funciones, sabemos que esto no es así; en efecto, si equiparamos a los órganos de poder con los órganos constitucionales que tienen autonomía pre-supuestal, así como autonomía técnica para determinar y decidir, política y consti-tucionalmente en su ámbito de competencia, lo que se tiene que reconocer entonces es que hay más de tres poderes públicos constitucionales.

De hecho, por eso afirmaba que nos hemos encargado los últimos cinco años en hablar solo de la parte dogmática de la Constitución, pero no así en la parte or-gánica, cuya evolución es permanente, con la aparición cada vez mayor de nuevos órganos constitucionales autónomos.

Otro tema que todavía, incluso doctrinal y jurisprudencialmente hablando, es muy difícil definir, es lo relativo a qué es un órgano constitucional autónomo; una definición fácil y muy limitada sería: “lo que diga la Constitución, y si lo dice la Constitución, es un órgano constitucional autónomo”, pero no es así; hay órganos cons-titucionales no previstos en la Ley Suprema, pero que en su actuar, atribuciones y funcionamiento operan como tales.

Les digo esto porque dogmáticamente no hay todavía un acuerdo entre constitucionalistas y administrativistas en precisar qué implica una definición de órgano constitucional autónomo. Ellos han precisado los elementos, características y creo que la práctica jurisprudencial también, si atendemos lo dicho por la Supre-ma Corte de Justicia de la Nación, respecto de lo que son los órganos constitucio-nales autónomos, sin embargo, aún es impreciso conceptualizar qué implican; lo


que sí sabemos es que hay muchos órganos constitucionales autónomos, lo cual preguntaría, ¿es bueno o malo? Yo creo que hay funciones y ámbitos que en verdad requieren un órgano encargado de ejercer un control constitucional en esa materia, es necesario e indispensable, y voy a manifestar el porqué de mi dicho.

Desde una perspectiva académica, me parece que el Tribunal Federal de Jus-ticia Administrativa, con esta reforma es un órgano autónomo, pero también es constitucional autónomo; efectivamente, ya desde antes daba muestra que ejercía un control constitucional; por ende, un órgano así, con independencia de que su naturaleza esté cimentada en un control de legalidad, es un órgano constitucional al menos materialmente; sin embargo, ahora ya tiene la vestimenta formal, pero en un momento vamos a hablar de la naturaleza que, entiendo hoy en día, a partir de la reforma, tiene este Tribunal.

En México, los órganos constitucionales autónomos surgieron de problemá-ticas sociales, políticas y, derivado de las mismas, se pensó que la solución era crear una entidad.

A manera de ejemplos, después de 1988, hubo un problema muy fuerte en las elecciones presidenciales, del cual al menos socialmente se advirtió una cierta ilegitimidad en la llegada del entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari, tan es así que se emprendieron reformas estructurales tremendas en materia política elec-toral, como sucedió después de 1977. La segunda gran reforma en esa materia fue en los años noventa, con la creación del entonces Instituto Federal Electoral (ife), que extrajo las funciones que anteriormente tenía el Ejecutivo, quien organizaba las elecciones.

Es así que el entonces ife desincorporó las atribuciones que antes tenía el Ejecu-tivo, para organizar las elecciones a través del Secretario de Gobernación, y quien las calificaba y validaba era el Poder Legislativo, luego la Cámara de Diputados avalaba sus propias elecciones, y a nivel estatal, lo efectuaban las legislaturas locales. Se puede decir que hubo una necesidad de crear un órgano encargado y especializado en esa materia.



¿Qué pasó con el Banco de México? Si bien ya existía, se le dotó de facultades autónomas en materia de política monetaria y control financiero, ¿por qué? Des-pués de fuertes crisis en los años ochenta y noventa, se advirtió que el Ejecutivo ya no era el órgano idóneo para tener esa responsabilidad, por lo que se sustrajo esa facultad y se le confirió a dicho Banco.

Otro caso es la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh), una institución totalmente exógena y ajena a nuestra tradición jurídica –de origen es-candinavo–. Hoy ya se asimiló y la entendemos como nuestra, pero en su momen-to, ¿por qué se incorporó a nuestro sistema jurídico? Por las violaciones permanen-tes y constantes por parte de autoridades, con lo que se creyó necesario reforzar el mecanismo de tutela que siempre hemos tenido –el amparo–, pero que ya parecía insuficiente para garantizar la vigencia de los derechos humanos.

En esa línea podemos seguir. ¿Por qué se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (ifai), ahora Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública (inai)? Por la importancia que existiera un ente autónomo que garantizara el acceso y la transparencia. ¿Por qué al Instituto Nacional de Estadística y Geo-grafía (inegi) se le dotó de autonomía? Porque no era conveniente que el Ejecutivo manejara la información pública, etc.

Pareciera, antes de entrar al tema que nos convoca, que en México –y eso es lo que temo y espero no pase– pensamos que a partir de cualquier problema debe-mos crear un órgano constitucional autónomo, todo sugiere que esa es la tendencia. Es decir, hay un ámbito problemático y ahí hay que crear dicho órgano autónomo; considero que ello no debe ser una ratio que nos mueva a operar de esa manera, al menos no necesariamente, tenemos que pensar en la funcionalidad y especializa-ción. Entonces, ¿qué queremos garantizar actualmente y en los próximos años? Pues la eficacia y vigencia del orden constitucional, así como del principio de supremacía constitucional que se ha visto desvalorizado. Por tanto, pensemos que los órganos autónomos colaboran y coadyuvan a reforzar esos aspectos tan devaluados en los últimos años.


En ese sentido, creo que la reforma constitucional que dota de autonomía al Tribunal Federal de Justicia Administrativa es muy oportuna y pertinente, porque los órganos jurisdiccionales son indispensables –y no solamente los ubicados dentro del Poder Judicial de la Federación– sino los que como aquel contribuyen directa-mente a custodiar y defender la vigencia de la Constitución, no solamente garanti-zando la regularidad administrativa de determinados servidores públicos, también ejerciendo un control directo para tutelar derechos humanos, como ya han habido algunos casos, es decir, los órdenes jurisdiccionales son guardianes del orden cons-titucional y ahora que tienen esta atribución reforzada –me parece que ya la tenían, era inherente, pero ya es expresa y explicita– viene muy bien a este ámbito orgánico de nuestra Constitución, porque hay otro garante más de la misma. Yo aseguro que el Tribunal pasa a ser formal y expresamente un garante constitucional.

No, es una obligación que debe asumir, y no porque lo diga la Ley Suprema, sino hay una inherencia histórica de este Tribunal para contribuir a la tutela del orden jurídico.

En ese sentido, los órganos constitucionales autónomos, según la materia, tendrán diversas funciones; algunos, por su actividad, tienen una naturaleza ju-risdiccional, pero ¿en qué radica que sean autónomos? En que puedan dictar sus fallos sin requerirse la convalidación o participación de otra entidad: “se otorga au-tonomía para que resuelva un conflicto determinado y, aparte, que sus resoluciones sean vinculantes, es decir, que puedan modificar o crear una situación de Derecho”. Por tanto, cuando un órgano jurisdiccional solamente emite declaraciones, no tiene ese reforzamiento coercitivo, no podemos hablar que existe una autonomía, porque no cambia o modifica una situación jurídica determinada. Entonces es elemental y todos los sabemos, si puede dictar sus fallos, establecer su organización, es decir, se puede autodeterminar conforme a sus funciones y necesidades, lo que está previsto en el Artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución, y toda vez que la Ley Orgáni-ca del Tribunal recoge estos requisitos y parámetros, queda reflejado exactamente el elemento en comento.



Otro aspecto que me parece determinante, incluso no sé si más importante o no, al hecho de que un Tribunal u órgano jurisdiccional sea autónomo para emitir sus fallos, pues eso es connatural por lo que no quiero detenerme en ese tema, en lo que sí haré énfasis, es la autonomía presupuestal; limitada o no, amplia o no, vigorosa o no, pero el hecho de que un órgano pueda definir, modificar o manejar su presupuesto con base en sus necesidades, garantiza su independencia, lo digo tal cual. Un órgano jurisdiccional, y en general cualquier órgano que no tiene auto-nomía presupuestal, nunca será independiente, y si no lo son, por ende no puede ser un garante constitucional porque estará controlado en su actuar.

Consecuentemente, ya tenemos dos elementos que son importantes en las cuestiones aquí tratadas:

• La autonomía jurisdiccional • La autonomía presupuestal Ahora bien, en relación con la autonomía jurisdiccional, una figura y concep-

to del que hablan la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal, es la plena juris-dicción, un rasgo y concepto administrativo, pero también constitucional; implica que un órgano pueda determinar los alcances de sus atribuciones, por ejemplo, invalidar o anular un acto o una norma jurídica, esto es, que tiene total jurisdicción para determinar constitucionalmente una realidad en un aspecto concreto.

Otra cualidad del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que me pa-rece muy importante y quiero aterrizar, es la reforma en materia anticorrupción o nuevo régimen de responsabilidades administrativas. Por una parte, me parece que eso le viene a dar el sello constitucional al Tribunal, y por otra, la posibilidad de fincar responsabilidades y, por tanto, determinar el pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias, cuando conforme el Artículo 1º, se ha violado un derecho humano.

Es una nueva realidad constitucional que está en ciernes y para que funcione debe haber un compromiso jurisdiccional, es decir, que haya resoluciones no sola-mente que resuelvan conflictos o finquen responsabilidades, sino pedagógicas, que


generen una doctrina jurisprudencial, porque este va a ser el órgano que en buena medida va a establecer nuevos parámetros y criterios, no lo va a realizar otro órga-no; cuando hablo de autoridad me refiero a los secretarios, Magistrados, a todos los operadores jurisdiccionales del Tribunal.

En efecto, uno de los principales problemas de este país –aunque suena como perogrullada– junto al tema de la violencia y las transgresiones de derechos huma-nos, es el tema de la corrupción, los cuales están relacionados.

El hecho de que este Tribunal pueda determinar responsabilidades y fin-car pagos de indemnizaciones y sanciones pecuniarias, por daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o el patrimonio eminentemente público por actos de corrupción, no cabe considerarlo como un Tribunal Constitucional.

Es así porque va a enjuiciar la responsabilidad de funcionarios y servidores públicos que han vulnerado el orden constitucional, porque un acto de corrupción no es un acto de ilegalidad, es un acto inconstitucional, está infringiendo el orden constitucional directamente y, si va aparejado a un tema de violación de derechos humanos, con mayor razón. Entonces, si el Tribunal va sentenciar y determinar responsabilidades de servidores públicos que han burlado el orden constitucional, ergo es un Tribunal Constitucional. Es más, con una definición sencilla, yo les diría, si está en la Constitución y es un órgano encargado de resolver asuntos constitu-cionales, ya desde ahí puede calificársele de esta manera, sin apego a formalismos de mi parte.

A mayor abundamiento, el tema de la responsabilidad de servidores públi-cos en Alemania, desde los años sesenta, pero también en otros sistemas jurídicos, es un tema de constitucionalidad.

Por otra parte, uno de los temas pendientes, antes de concluir con una breve reflexión, es la responsabilidad política, pero no solo en México tenemos ese pro-blema, sino en varios países democráticos.

Cuando hablo de responsabilidad política, incluyo al juicio político, y de la responsabilidad política que tienen los altos funcionarios, habida cuenta que a



nivel internacional, en la mayoría de los países de occidente, el monopolio de la misma lo tiene el poder legislativo, incluido México; salvo en Alemania, donde el Tribunal Constitucional tiene esa facultad también.

A mí me preocupa esto, ya que no lo previó la reforma constitucional y ni es problema del Tribunal, pero como es una responsabilidad que conoce un órgano po-lítico –el poder legislativo siempre va a ser un poder político no jurisdiccional– aun cuando le demos atribuciones de esta última naturaleza, piensa como un órgano político, lo que torna discrecionales sus controles. Hace dos semanas, se declara-ron improcedentes más de trescientas demandas de juicio político acumuladas desde hace unos quince años, ¿por qué? Porque sí y punto. A diferencia de un ór-gano jurisdiccional, que debe decir por qué es improcedente o por qué sobresee, unórgano político no tiene esa obligación y contra eso no procede el amparo. Esto es más un punto de diseño constitucional orgánico, no estoy diciendo que se extraiga esa facultad y se conduzca hacia acá o se dirija a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien ya la tuvo en 1857; es más, tal vez sería conveniente pensar en otro órgano especial; lo que sí es cierto es que tratándose de la responsabilidad política hay un déficit todavía histórico, en lo demás, estimo que se reforzó muy bien, hay un nuevo diseño constitucional orgánico en esta materia y celebro que de alguna manera sea este Órgano Jurisdiccional el encargado de determinar y resolver estas cuestiones

Por último, no es necesario que les diga a ustedes, sobre todo a los que traba-jan aquí, el Tribunal históricamente había ejercido un control de constitucionalidad en sus resoluciones, por eso no era necesario que la reforma en materia anticorrup-ción lo expresara, porque el Artículo 1° de la Constitución dispone que cualquier autoridad está obligada a promover, proteger y garantizar la vigencia de los de-rechos humanos; me parece que el papel hecho en el tema de investigar, prevenir, sancionar y reparar las violaciones de derechos humanos, el Tribunal ha puesto la muestra, ante la violación de derechos humanos por parte de una autoridad, ya que debe haber una reparación, una indemnización de carácter económico, porque lo dice


el referido Artículo 1°, y además, la única forma que existe actualmente para com-pensar una afectación o daño por una violación, determinado así tanto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal europeo y nuestro propio ampa-ro, es a través de una indemnización económica. En adición y como un paréntesis, cabe reforzar un aspecto moral interesante, que es el reconocimiento público de la autoridad cuando comete una transgresión de derechos humanos, o como la precita-da Corte Interamericana ha establecido, el tema del perdón público, que se traduce en una justicia de alguna manera complementada. No solamente se administra justi-cia determinando, fincando o indemnizando, sino también con el reconocimiento de una irregularidad cometida a través de un fallo.

Ustedes conocen el caso al que hago referencia, sienta un precedente porque aun cuando no hay una ley, como lo exige el Artículo 1º, tanto el Tribunal como la Suprema Corte efectivamente han trabajado en el tema de la reparación del daño cuando se vulneran derechos por parte de una autoridad mediante un resarcimien-to económico.

Y ahí hay una pregunta, ¿es necesario que exista esa ley? Sí, porque hay un mandato constitucional que lo exige. Pero, ¿es condicionante, para reparar el daño, que exista esta ley? No; lo ha evidenciado en realidad el Tribunal y la propia Su-prema Corte. Ejemplo es el caso Mayan Palace, si bien es cierto no hay una ley que establezca indemnizaciones por violaciones a derechos humanos o violaciones al proyecto de vida, así se ha establecido.

¿Sería indispensable que haya una ley? Sí. Entiendo la dificultad de elaborar un ordenamiento de este tipo, porque es muy complejo para el Estado hacer una ley de indemnización y reparación. Colombia acaba de tener un problema muy fuerte con la indemnización de las víctimas de la guerrilla, nosotros hemos de crear todo un marco, ya que crear una ley que va a reparar cualquier violación de dere-chos humanos, perpetrada por una autoridad, desde definir parámetros, así como quién los va a determinar, es un tema sumamente complejo, sin embargo, no es una limitante para que no se lleve a cabo.



El Dr. González Oropeza, menciona a menudo en sus artículos, un caso en el cual, el entonces Ministro Gabino Fraga, uno de los mejores juristas de la gloriosa Quinta Época de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los autores más im-portantes y vigentes todavía de Derecho Administrativo, hizo un voto particular en el expediente número 472/41, defendiendo que el entonces Tribunal Fiscal de la Federación era competente para ejercer el control de convencionalidad, pero en ese momento desestimaron su afirmación. En un debate muy interesante que tuvo con Don Felipe Tena Ramírez, quien decía que el monopolio del control constitucional lo tenía el Poder Judicial de la Federación; Don Gabino Fraga, sostenía lo contrario, que cualquier autoridad tiene la obligación de resguardar el principio de supre-macía constitucional, por tanto, cuando un acto o una norma pongan en riesgo ese postulado se deben inaplicar o invalidar.

Ahora este órgano jurisdiccional ya tiene las facultades; lo que decía el Dr. Fraga en aquella época, en el caso Telefónica Sabinas –muy interesante del año 1941–: “la naturaleza del Tribunal Fiscal, como de cualquier autoridad, es ejercer el control constitucional, es un órgano que tiene la responsabilidad de resguardar, en su ámbito administrativo, esa vigencia, esa primacía”. Y eso mismo, que decía Don Gabino Fraga, lo asevera años después, en el 2013, la Corte Intera-mericana en el caso Gelman vs. Uruguay, donde medularmente se indica que cualquier autoridad está obligada a ejercer control de constitucionalidad y con-vencionalidad.

Personalmente creo que eso ya era inherente al Tribunal, pero ahora expre-samente se le dota de esa autonomía y de ese ejercicio de control –a mí me parece que ya lo tenía–, pero ahora con un armazón grueso, con una vestidura mucho más solvente, lo puede llevar a cabo y, sobretodo, que es un órgano cuya naturaleza jurisdiccional le permite, de mejor forma, determinar situaciones jurídicas y res-guardar el orden constitucional.

En pocas palabras y con esto cierro, debemos quitarnos la idea de que sola-mente, cuando hablamos de un órgano jurisdiccional que ejerce control de consti-


tucionalidad, estamos señalando al Poder Judicial de la Federación. No, quitemos ese concepto, ya no hay un control concentrado, sino mixto desde 2011, en el cual se comparte la custodia del orden de mérito, cada quien en su ámbito de atribucio-nes, pero con esta reforma –que celebro– hay una autonomía presupuestal y juris-diccional, pero también un reforzamiento en el control constitucional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa que lo vuelve autónomo y constitucional.

Agradezco la invitación de nueva cuenta, y a todos los presentes por escu-charme; Magistrados, gracias.

Competencia de la Sala Superior

Rafael Anzures Uribe

683Competencia de la Sala Superior

Competencia de la Sala Superior

Rafael ANZURES URIBE1

Mucho gusto estar con ustedes aquí y, antes de empezar, quisiera hacer un reconocimiento al Magistrado Carlos Mena Adame por su interés y sus ideas

creativas de llevar a cabo este tipo de talleres, que aparte de actualizarnos en las re-formas y en la normatividad jurídica que nos compete como Tribunal, también nos da la oportunidad de convivir, reunirnos, relacionarnos entre nosotros, lo que coad-yuva a nuestro fortalecimiento personal y de este Órgano Jurisdiccional.

Para iniciar, quisiera en primer lugar precisar que esta plática versa sobre reformas legislativas que impactan a la Sala Superior de este Tribunal en los últi-mos dos años. Obviamente no se trata de una conferencia sino de una reunión, de un acercamiento para subrayar las modificaciones que en específico redundan a la Sala Superior, algunas de ellas en relación directa con las funciones de las Salas Regionales; simplemente tendrá ese alcance, espero no aburrirlos y que nos sea de actualidad, solo es una revisión o repaso, para refrescar conceptos. No se trata de otra cosa.

Como todos ustedes conocen, este Tribunal ha experimentado una impor-tante evolución desde su creación; su desarrollo competencial ha tenido el úni-co propósito de satisfacer necesidades jurisdiccionales para todos los justiciables,

1 Magistrado Presidente de la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justi-cia Administrativa. Abogado egresado de la Escuela Libre de Derecho. Cursó el Programa de Alta Dirección de Entidades Públicas, en el Instituto Nacional de Administración Pública, y la Especialidad en Derecho del Consumo, en la Universidad Complutense en Madrid, España.

684 Rafael Anzures Uribe

prueba de ello son las reformas que ha tenido fundamentalmente desde principios de este siglo hasta enero de este año, hace dos meses para ser exactos.

Empezaré primero con las reformas constitucionales de 2015, luego hablaré de la nueva Ley Orgánica del Tribunal y de las reformas de 2016 y 2017 a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

La reforma constitucional publicada el 27 de mayo de 2015, de la cual el Dr. Marcos del Rosario Rodríguez nos habló a profundidad, con una gran claridad y visión de la misma, así como de sus alcances; yo simplemente me concretaré a lo siguiente: el Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución, concretamente el Artículo 73, tanto en la exposición de moti-vos como en los dictámenes, se establece que tiene como base la construcción de un Sistema Nacional Anticorrupción, que consideró el Constituyente Permanente como una transformación fundamental en el ámbito de la función jurisdiccional del ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que estará cargo de imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidades administrativas graves.

Antes de seguir con esto, no puedo dejar de referirme a un tema que me in-quieta, en relación a lo que decía el Dr. Marcos del Rosario Rodríguez, en cuanto a la autonomía del Tribunal, a la mejor imprudentemente, porque no es mi tema exacto, pero haré una reflexión si me lo permiten.

Coincido con el Dr. Marcos del Rosario Rodríguez exactamente en que ahora somos un Tribunal Constitucional, de eso no hay duda, creo que un punto de gran importancia de la reforma comentada es que ahora, este Órgano Jurisdiccional ya no es solamente un genérico Tribunal Administrativo, en términos del Artículo 73 de la Constitución –ya tiene nombre y apellido–, somos el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y reitera la autonomía en materia jurisdiccional que ya es-tablecía la fracción XXIX-H en los mismos términos antes de la modificación de mérito, o sea, autonomía plena en la resolución de sus fallos; esa parte quedó exac-tamente igual, pero obviamente ya tiene una identidad concreta, que es un avance sumamente importante y trascendente.


Por otro lado, uno de los Artículos Transitorios le confiere autonomía presu-puestal. Así, pareciera que es un Tribunal Constitucional con autonomía presupuestal, pero en lo personal, no me atrevería a señalar que es un órgano constitucionalmente autónomo porque –posiblemente esté equivocado– para mí la diferencia está en lo que establece la propia Constitución en materia de autonomías presupuestales en tratándose de este tipo de órganos o de otros; a manera de ejemplo, concretamente el Banco de México, hablamos de dos alcances de autonomía presupuestal.

La autonomía presupuestal que establece la reforma de mérito, en el res-pectivo Artículo Transitorio, viene a refrendar la autonomía presupuestal que se incorporó en la diversa reforma de 2010, en el Artículo 1° de la Ley Orgánica del Tribunal, en sus términos exactos; es decir, este aprobará su presupuesto, lo enviará directamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), quien lo incorpo-rará al Presupuesto de Egresos de la Federación para que la Cámara de Diputados anualmente lo apruebe.

Este presupuesto aprobado tiene una primera limitante, consistente en que no podrá superar el techo presupuestal que establezca el Ejecutivo Federal, por lo que esta autonomía, lo indica el Transitorio y el Artículo 1° de la Ley Orgánica del Tribunal, es en términos de la fracción II, Artículo 5°, de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual establece tres tipos de autonomía; a nosotros nos confirieron una muy importante, para que el gasto se ejerza directamente sin atender las disposiciones de carácter general que emitan la Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, lo que hemos venido haciendo desde el 2010. Es decir, podemos hacer traspasos de partidas de un capítulo a otro, con ex-cepción del capítulo mil, que es personal por disposición expresa de la propia Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Si atendemos la autonomía presu-puestal que otorga la Constitución al Banco de México, es una autonomía que no tiene esas limitantes, entonces para mí esta es la diferencia que distingue un órgano constitucional con autonomía presupuestaria de uno constitucionalmente autóno-mo; considero que es la pequeña distinción, a lo mejor conceptual, pero mientras


tengamos una autonomía presupuestal en los términos primeramente anotados y supeditada a los techos que establezca el Ejecutivo Federal, eso hace la diferencia previamente indicada; es una simple reflexión –no me entrometo más donde no debía– ahora sigo adelante.

El Artículo 73, fracción XXIX-H de la Constitución, refrenda la autonomía para resolver los casos en los que este Órgano Jurisdiccional ejerce competencia y también agrega la de imponer sanciones a los servidores públicos por las respon-sabilidades administrativas que la ley de la materia determine como graves, a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de indemnizaciones y sanciones pecunia-rias. En función de esto, el Congreso de la Unión emitió la nueva Ley Orgánica del Tribunal, publicada el 18 de julio del año pasado, cuya exposición de motivos consigna que se amplía su competencia derivado de la necesidad de que el Estado mexicano disponga de una instancia que conozca, tramite y resuelva sobre dichas responsabilidades y sanciones administrativas. Obviamente la evolución de la competencia ya es otra a la de 1936, año en que nació.

Concretamente me aboco a los artículos de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa donde existe una modificación que impacta a su Sala Superior.

El Artículo 3° de la Ley hoy vigente, inicia señalando que el Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos adminis-trativos y procedimientos que se indican en las diferentes fracciones que lo integran.

Ahora bien, en la fracción VIII, tradicionalmente relativa a la interpretación y cumplimiento de contratos de obra pública, adquisiciones, arrendamientos y ser-vicios de la Administración Pública Federal, hay una modificación, ampliando su facultad hacia los fallos en licitaciones públicas; agregando a las administraciones centralizada y paraestatal, las empresas productivas del Estado, así como las que estén bajo responsabilidad de los entes públicos federales, cuando las leyes señalen expresamente la competencia del Tribunal. La adición referida a empresas produc-tivas del Estado provino de las reformas a la Ley Energética.


La fracción IX, que previene las que nieguen la indemnización por responsa-bilidad patrimonial del Estado y declaren improcedente su reclamación, o cuando habiéndola otorgado no satisfagan al reclamante, adicionó las que por repetición impongan obligación a los servidores públicos de resarcir al Estado el pago corres-pondiente a la misma, en los términos de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Creo que esta es una nueva competencia importante que no se tenía y ahora sí; hasta donde tengo conocimiento, todavía no tenemos una demanda de este tipo, pero ya está prevista la atribución.

La fracción X, correspondiente a las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, las entidades federativas o los municipios, así como de sus entidades paraestatales, incluye ahora a las empresas productivas del Estado.

La fracción XVI, relacionada con las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos, la anterior Ley Orgánica hacía referencia a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como las que decidan los recursos administrativos previstos en dicho ordenamiento, ahora señala solamente la legislación aplicable en la actualidad y comprende también a los órganos constitucionales autónomos.

Por último, del mismo artículo en comento, la fracción XVII trata de las reso-luciones de la Contraloría General del Instituto Nacional Electoral, que impongan sanciones administrativas no graves, en términos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

El Artículo 4° adicionó las responsabilidades administrativas de los servi-dores públicos y actos de particulares vinculados con faltas graves, promovidas por la Secretaría de la Función Pública, los órganos internos de control de los entes públicos federales o la Auditoría Superior de la Federación, para la imposición de sanciones en términos de lo dispuesto por la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como fincar a los responsables el pago de indemnizaciones. Como se percibe, reproduce lo que ordena la Constitución en materia anticorrup-ción, habida cuenta que bajo ninguna circunstancia se entenderá que la atribución


del Tribunal para imponer sanciones a particulares por actos u omisiones vincula-dos con faltas administrativas graves, se contrapone o menoscaba la facultad que cualquier ente público posea para imponer sanciones en términos de la legislación aplicable; lo que acota la reforma constitucional.

Después, el Artículo 16 de la Ley habla de las facultades del Pleno General del Tribunal; como saben, anteriormente la Sala Superior se componía de un Pleno Jurisdiccional, Secciones y la Junta de Gobierno y Administración, mientras que ahora se constituye del Pleno General, Pleno Jurisdiccional, tres Secciones y obvia-mente la Junta de Gobierno y Administración.

Hago acotación de las facultades que antes correspondían al Pleno Jurisdiccional, contempladas en las fracciones de I a XVI del Artículo 18 de la Ley Orgánica anterior, las cuales pasaron hoy al Artículo 16 como facultades del Pleno General, más alguna que otra modificación que enseguida expresaré.

La fracción III menciona la atribución de aprobar y expedir el Reglamento Interior del Tribunal, incluyendo las reformas que proponga la Junta de Gobierno y Administración.

La fracción V, en relación con la facultad de elegir a los Magistrados de la Sala Superior, de las Salas Regionales y los que se integrarán a la Junta de Gobierno y Administración, conforme a lo previsto en la presente Ley, agrega la potestad para sustituirlos por razones debidamente fundadas; entonces ya está el supuesto expreso de que en un momento dado se puede revocar ese nombramiento.

La fracción VI, que previene el aprobar y someter a consideración del Presidente de la República, la propuesta para Magistrados del Tribunal, agrega o precisa que esto sea para otros periodos; así no habrá interpretación de que no se puede lo ante-rior, a condición de la previa evaluación de la Junta de Gobierno y Administración, o en su caso también, para nuevos nombramientos, lo que explica la congruencia del plural “otros periodos”.

La fracción IX dispone la resolución de todas aquellas situaciones que sean de interés para el Tribunal, no encomendada a algún otro de sus órganos, con in-clusión de que pueda acordar a cuál de estos le corresponda atenderlas”.


La redacción de la fracción X de la Ley actual es modificada y dice textual-mente que corresponde al Pleno General determinar las Salas Regionales que reci-birán apoyo de las Auxiliares.

La fracción XI consagra una nueva facultad, consistente en presentar cada 5 años, el diagnóstico cualitativo y cuantitativo sobre el trabajo de las Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas, tanto Regionales como de la Tercera Sección de Sala Superior, el cual deberá ser remitido al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción para su consideración, por con-ducto de su Secretariado Ejecutivo, a efecto de que el citado Comité emita reco-mendaciones sobra la creación o supresión de Salas Especializadas en esa materia. Considero que esta facultad es la única atribución directa que le corresponde al Pleno General en materia de responsabilidades graves, que se traduce en aprobar el informe anual para efecto de que sea a su vez sometido a consideración dentro del Sistema Nacional Anticorrupción.

Por último, el contenido de la fracción XII, que habla de las demás señaladas como competencia del Pleno General, es prácticamente el mismo a la anterior nor-matividad.

Después, el Artículo 17 de la Ley enumera ahora las atribuciones del Pleno Jurisdiccional; como nota comento se conservan las facultades que se contempla-ban en las fracciones IX, XI, XII, XIII, XIV a XVI del Artículo 18 de la Ley Orgánica anterior, por lo que solamente serán referidas las novedades correspondientes a la legislación en vigor y de acuerdo con los siguientes términos.

En la fracción I se dispone la facultad de establecer, modificar y suspender la jurisprudencia del Tribunal, conforme a las disposiciones legales conducentes, y aprobar las tesis y precedentes, enfatizando que en este caso se trata del Pleno Jurisdiccional, en congruencia con las disposiciones anteriores previamente co-mentadas.

La fracción II revela una nueva facultad, la de resolver las contradicciones de criterios o tesis jurisprudenciales, sustentadas por las Salas Regionales y Secciones


de Sala Superior, según sea el caso, determinando cuál de ellos debe prevalecer, lo cual constituirá jurisprudencia. Enfáticamente aquí se habla de resolver contradic-ciones de criterios o jurisprudencias.

La fracción III alude a resolver los juicios con características especiales en tér-minos de las disposiciones aplicables, incluidos aquellos que son de competencia especial de la Primera y Segunda Secciones –lo que antes no se prevenía– distin-guiendo a la Tercera Sección, que queda excluida de esta disposición.

La fracción IV establece la potestad para dictar sentencia interlocutoria en los incidentes que procedan respecto a los asuntos de su competencia –y agrega–, que su procedencia no esté sujeta al cierre de instrucción. Esta parte es una adición nueva; se me ocurre por el momento como ejemplo, el incidente de pago de indemnización por daños y perjuicios.

La fracción V, relativa a la atribución de resolver la instancia de aclaración de sentencia y la queja relacionada con el cumplimiento de las resoluciones, actual-mente detalla que ello será respecto a las que emita, así como determinar las medi-das que sean procedentes para la efectiva ejecución de las sentencias, que también pormenoriza novedosamente.

La fracción VI se constriñe a la posibilidad que tiene este Pleno Jurisdiccional para reabrir la instrucción y la consecuente devolución de los autos que integran el expediente a la Sala de origen, en que se advierta una violación sustancial del pro-cedimiento o cuando considere que es de realizarse algún trámite en la instrucción.

La fracción VII, circunscrita a la facultad para resolver las excusas, excitati-vas de justicia y recusaciones de los Magistrados del Tribunal, añadió que lo hará en sesiones privadas. También aquí se incluyó la habilitación de los primeros Secretarios de Acuerdos de los Magistrados de las Salas Regionales para que los sustituyan y, en su caso, señalar la Sala más próxima que conocerá de un asunto.

Por su parte, la fracción VIII se modificó para hacer hoy alusión al conoci-miento de asuntos de responsabilidades en los que se encuentren involucrados Magistrados de Salas Regionales.


En relación con la fracción IX, que se refiere a la ejecución de la sanción a Magistrados de Salas Regionales, comento que la verdad no acabo de entender-la, sobre todo si la comparamos con el texto de la Ley anterior, cuya fracción XV decía que la Sala Superior dictaba sentencia definitiva en los juicios promovidos por dichos Magistrados, en los que impugnaran las resoluciones de la Junta de Gobierno y Administración en materia de sus responsabilidades y, una vez que es-tos se resolvieran, se daría conocimiento al Presidente de la República para efectos del Artículo 7° de la Ley Orgánica abrogada.

Pero hoy, si la Ley Orgánica vigente establece que la Junta de Gobierno y Administración determinará las sanciones de mérito, cuando la normatividad anterior señalaba que instruiría y resolvería al respecto, cabe preguntar entonces quién tiene facultad para instruir un procedimiento de responsabilidades adminis-trativas contra Magistrados de Sala Regional del Tribunal; no lo sé, lo dejo como una inquietud.

Además, si la facultad de trato del Pleno Jurisdiccional simplemente seña-la “resolver los asuntos”, cuando también en la anterior Ley se especificaba “dictar sentencia definitiva”, ¿cuál es el alcance de la primera de las expresiones en cita? También lo dejo como otra interrogante.

Personalmente considero que son situaciones que en su momento deberán reflexionarse, y en mi opinión, ser motivo de una nueva reforma en lo concerniente a estos puntos en concreto, por seguridad jurídica de todos, pero en este momento así quedó, entonces la Sala Superior simplemente conocerá de los asuntos y ejecu-tará la sentencia en el contexto indicado; en todo caso existe otro cambio importan-te, pues el Artículo 7° de la Ley Orgánica actual ya no mandata que el Presidente de la República ejecutará la sanción sino la propia Sala Superior –lo dejo todo en esos términos–.

En la fracción X, respecto a resolver la instancia de aclaración de sentencia, la queja relacionada con el cumplimiento de las resoluciones y determinar las me-didas que sean procedentes, fueron agregadas las referencias a que son en relación


a las resoluciones que este Órgano emita, tendentes a la efectiva ejecución de las sentencias. Cabe señalar que esta fracción redunda a la diversa fracción V, como la fracción XI que también replica a la fracción VI, haciéndose notar lo anterior.

La fracción XII, que preceptúa el ejercicio oficioso de la facultad de atracción para la resolución de los recursos de reclamación y revisión, en casos de trascen-dencia o para fijar jurisprudencia, es una porción normativa nueva. Por ejemplo, se me ocurre el recurso de reclamación en contra de desechamiento por actos de la Comisión Federal de Electricidad.

La fracción XIII, referente a las facultades “señaladas en las demás leyes”, por-menoriza que se trata del Pleno Jurisdiccional. Aquí me gustaría hacer una precisión, que a lo mejor todos tienen claro; la Tercera Sección, la Sala Superior a través de las Secciones, el Pleno jurisdiccional y las Secciones en lo individual van a seguir cono-ciendo de responsabilidades administrativas no graves, de responsabilidad patri-monial, de responsabilidad resarcitoria e interpretación de contratos, en términos de la Ley de Adquisiciones o la Ley de Obra Pública, y la Tercera Sección únicamente sobre responsabilidades graves. Sin embargo, las Salas Regionales Especializadas, en términos de la Ley, van a conocer de las cinco competencias dichas, es decir, cuatro vía juicio contencioso administrativo, y una vía el procedimiento en términos de la Ley de Responsabilidades; nada más como precisión, entonces la Tercera Sección únicamente de las graves en términos de la reforma constitucional, mientras que el Pleno Jurisdiccional seguirá conociendo de las otras cuatro responsabilidades, que a su vez van a conocer las Salas Especializadas en materia de Responsabilidades Administrativas.

Así, en mi opinión, estas Salas no tendrían facultades en las otras materias, porque derivan de la Tercera Sección y, en ese sentido, de la respectiva reforma cons-titucional por lo que considero que únicamente podrán conocer, como la Sección citada, de responsabilidades graves, no obstante, les dieron las otras facultades.

En lo tocante a la Primera y Segunda Sección de la Sala Superior, práctica-mente no hay cambios sobresalientes. Luego, en el Artículo 18 se pormenoriza la


elección, entre sus Magistrados, del Presidente de la Sección; en la fracción III, lo conducente a resolver los juicios con características especiales en términos de las disposiciones aplicables con excepción, lógicamente, de los que sean de la com-petencia exclusiva de la Tercera Sección; la fracción IV, previsora de la atribución para dictar sentencia interlocutoria en los incidentes, agregó que procede respecto de los asuntos de su competencia y cuya procedencia no esté sujeta al cierre de ins-trucción; la fracción VI, que ordena reabrir la instrucción, anexa lo correspondiente a la consecuente devolución del expediente, igual a como ya lo vimos en relación con el Pleno Jurisdiccional; la fracción X, la cual inicia con el verbo “resolver los juicios”, cuando antes nada más indicaba a los juicios, ahora nos dice lo primero, y sobre este tema, con esto me quedo.

Las facultades de Tercera Sección, previstas en el numeral 20, son todas nue-vas, derivan de la reforma constitucional y, por consiguiente, traen ya más acota-miento; en términos genéricos conocerán, vía recurso de apelación, de las sentencias que emitan las Salas Regionales Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas, o conocerá de lo anterior por atracción tanto por trascendencia, como interés o cuantía.

En relación con la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo de 13 de junio de 2016, cabe destacar primeramente el Artículo 43, último párrafo, en cuanto a la totalmente nueva regulación de la prueba pericial, de tal suerte que en el caso de la Sala Superior del Tribunal, el Magistrado Ponente podrá ordenar directamente la reapertura de la instrucción del juicio a efecto de que la Junta de Peritos se realice en la Secretaría General o Adjunta de Acuerdos o en las Salas Regionales. Si es en la Sala Regional, se llevará a cabo como sucede hoy en día. Pero si la Junta va a ser en la Secretaría General o Adjunta, el Magistrado podrá ordenar directamente la reapertura y esto es con el propósito de plantear acla-raciones en relación a dictámenes rendidos por los peritos de las partes o el perito tercero, o bien, si el peritaje del perito tercero no satisface al Magistrado Ponente, porque sea idéntico al de alguno de los peritos de las partes; esta es una nueva facul-tad que otorga la ley procesal y está relacionada con las Salas Regionales también.


El Artículo 48, fracción I, inciso a), segundo párrafo, respecto a la facultad de atracción sobre juicios con características especiales, tratándose de la cuantía, el valor del negocio será determinado por el Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior mediante la emisión del Acuerdo General correspondiente; lo cual ya hizo, a tra-vés del correlativo número G/SS/46/2016 en vigor, que deberá exceder de los 100 millones de pesos.

El Artículo 58-13, incluido en el capítulo del Juicio Sumario, el cual previene que una vez cerrada la instrucción, el Magistrado pronunciará sentencia dentro de los 10 días siguientes, con la adición actual de que se exceptúan de lo anterior los casos en que se haya ejercido la facultad de atracción o se actualice la competencia especial de la Sala Superior; supuestos en los cuales deberá estarse a lo ordenado por el Artículo 48, fracción II, inciso d), de esta ley procedimental, a efecto de que sea resuelto por el Pleno o la Sección respectiva, en los plazos y con las reglas co-rrespondientes.

El Artículo 65, alusivo a que las notificaciones dirigidas a los particulares y a las autoridades en el juicio deberán realizarse por medio de Boletín Jurisdiccional, indica la excepción hecha de las personales o por correo certificado, cuando se corre traslado de la demanda, en el caso del tercero, así como el emplazamiento al particular en el juicio de lesividad.

El Artículo 77 establece el caso de contradicción de sentencias interlocutorias o definitivas, donde los Magistrados del Tribunal o las partes en los juicios en las que tales tesis se sustentaron, podrán denunciar la situación ante el Presidente del Tribunal, para que hacerla del conocimiento del Pleno, sin embargo la innovación a comentar es que serán resueltas con el quorum de 7 Magistrados y no de 10, como antes.

Y por último, la reforma de 27 de enero de 2017 a la Ley en cita, relacionada con la instauración del nuevo Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, el Artículo 58-17 prevé que el Tribunal determinará las Salas Regionales Especializadas en esas cuestiones, y que dicho procedimiento versará únicamente sobre la impug-


nación de resoluciones definitivas que deriven del ejercicio de las facultades de comprobación a que se refiere el Artículo 42 del Código Fiscal de la Federación; aquí también se habla de la cuantía y el monto para la atracción que corresponde, en términos del Acuerdo mencionado, por más de 100 millones para ejercer la fa-cultad de atracción.

Por su parte, el Artículo 58-22 indica que, recibida la contestación de la de-manda, y en su caso, la contestación a la ampliación de la misma, el Magistrado Instructor citará a las partes para la audiencia de fijación de la litis, la que desaho-gará sin excepción de manera oral dentro de los 20 días siguientes a la recepción de la contestación respectiva; indefectiblemente el Magistrado Instructor expondrá, brevemente, en qué consiste la controversia planteada por las partes, quienes ma-nifestarán lo que a su derecho corresponda.

En el caso que se haya acordado procedente la atracción del juicio por la Sala Superior, el Magistrado Instructor reservará la celebración de las actuaciones previstas en el Artículo 58-26, primer párrafo, para que se lleven a cabo ante el Magistrado Ponente que corresponda; es decir, si hay atracción por la Sala Superior, este llevará prácticamente la instrucción, es decir, la audiencia de fijación de litis, el desahogo de pruebas, la formulación de alegatos y cierre de instrucción.

Considero que estas son las reformas principales que atañen directamente a la Sala Superior en los ámbitos de la Constitución, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

No me queda más que agradecerles su atención, ¡muchas gracias!

Carlos Mena Adame

Análisis tripartita de la jurisprudencia en materia contenciosa administrativa

699Análisis tripartita de la jurisprudencia en materia contenciosa administrativa

Análisis tripartita de la jurisprudenciaen materia contenciosa administrativa

Carlos MENA ADAME1

En términos generales, el tema a tratar en estas líneas es la jurisprudencia, del cual ya se ha escrito bastante, sin embargo, esto se hará en aspectos específi-

cos desde tres perspectivas que, en opinión del suscrito, resultan importantes, a saber: a) la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación; b) la jurisprudencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (tfja), destacando las distorsiones que existen en el diseño previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; y c) las jurisprudencias y sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (corte idh), las cuales, en nuestro régimen de Derecho inter-no, no son tan obligatorias como parecen, ya que llegan a estar supeditadas a los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), esto es, a su propia jurisprudencia.

a) La jurisprudencia del Poder Judicial de la FederaciónUna parábola que para propósitos de nuestra exposición puede aplicarse a la juris-prudencia, es aquella que la considera como un ascensor, que va de arriba a abajo y de abajo hacia arriba; en el extremo superior está la scjn, en el punto intermedio los Tribunales Colegiados de Circuito, y en la parte inferior, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

1 Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Doctor en Derecho por la División de Estudios de Posgrado, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México.

700 Carlos Mena Adame

Los criterios que esas instancias generen, pueden ser adoptados o modifi-cados, tanto por la propia Corte Suprema, ya sea en Pleno o a través de sus Salas, como los Tribunales Colegiados Circuito, y ahora, además, a través de los Plenos de Circuito.

Con apoyo en lo expuesto por Carlos de Silva Nava, destacado Ministro que lo fue en la propia Corte y en el Centro de Especialización Judicial –autor de un libro muy interesante sobre la jurisprudencia, elaborado con la autoridad de quien conoce a fondo lo que es la elaboración de las sentencias, por los años que laboró como Juez, Magistrado y Ministro de nuestro Máximo Órgano Jurisdiccional–, es de aseverar que la jurisprudencia obedece a razones históricas y de Derecho positivo, porque nace en la propia scjn, que en un momento dado fue el único órgano facultado para emitir jurisprudencias, en el siglo XIX, y con posterioridad, en 1968, se otorgó esa atribución a los Tribunales Colegiados de Circuito.

Se procede a definir la jurisprudencia, recurriendo a lo que sobre el par-ticular ha emitido el propio Poder Judicial de la Federación –y que hace suyo el Ministro Carlos de Silva Nava en su obra ya citada–, proveniente de la tesis del Pleno de rubro “JURISPRUDENCIA. SU APLICACIÓN NO VIOLA LA GARANTÍA DE RETROACTIVIDAD DE LA LEY.”. Lo importante aquí es el concepto, que medu-larmente sigue vigente, no obstante ser criticado hoy en día, de acuerdo con lo que sigue a continuación2:

La Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito, al sentar jurisprudencia, no solo interpretan la ley y estudian los as-pectos que el legislador no precisó, sino que integran a la norma los alcances que, sin estar contemplados claramente en ella, se producen en una determi-nada situación.Sin embargo, esta conformación o integración judicial no constituye una nor-ma jurídica de carácter general, aunque en ocasiones llena las lagunas de esta, fundándose para ello no en el arbitrio del juez, sino en el espíritu de otras dis-

2 Tesis P./J. 145/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XII, diciembre de 2000, p. 16.


posiciones legales que estructuran como unidad situaciones jurídicas crean-do, en casos excepcionales, normas jurídicas individualizadas –atención con esto de normas jurídicas individualizadas– de acuerdo a los principio gene-rales del Derecho, de conformidad con lo previsto en el último párrafo del artículo 14 constitucional, tal y como se reconoce en el artículo 94, párrafo VI, de la Constitución Federal, así como los numerales 192 y 197 de la Ley de Amparo, en los que se contempla la interpretación de las normas como mate-ria de la jurisprudencia.Ahora bien, tomando en consideración que la jurisprudencia es la interpretación que los referidos Tribunales hacen de la ley y que aquella no constituye una nor-ma jurídica nueva, equiparable a la ley, ya que no cumple con las características de generalidad, obligatoriedad y abstracción, es inconcuso que al aplicarse no viola el principio de retroactividad, de conformidad con el artículo 14 constitu-cional.

Ahora bien, entre las cuestiones de crítica que se han derivado desde la con-formación de este criterio, está su supuesta incongruencia, porque ha llegado a señalarse en la actualidad que la jurisprudencia sí tiene características de una norma general, pues todos los órganos del Poder Judicial, y los diversos órganos jurisdic-cionales a este, están obligados a acatarla. No obstante a lo anterior cabe preguntar, si la jurisprudencia es considerada obligatoria, ¿por qué nunca la cumplen las au-toridades? Los justiciables siempre están pugnando con ellas y concurren a juicio; luego, ¿por qué tienen que venir a juicio los particulares? Por la sencilla razón de que muchas autoridades no observan las jurisprudencias de la scjn, ni las del tfja, o las de ningún otro órgano. También es de cuestionar, de estimarse a la jurispru-dencia como una norma jurídica general, ¿cuál es la diferencia con la ley en general o con una ley reglamentaria?

Otro punto interesante en este apartado que se desea comentar es el relativo a denunciar la contradicción de criterios –cuestión que anteriormente era resuelta por el Pleno, las Salas de la Corte, o bien, los Tribunales Colegiados–, lo que tratán-dose de este Tribunal Administrativo dimana por el hecho de que es autoridad de-mandada en los juicios de amparo, pero con las reformas de 2011, ahora se suman


los Plenos de Circuito, quienes dirimen las contradicciones de tesis o de jurispru-dencia en su ámbito espacial de competencia.

Es así que, cuando se denuncia una contradicción de los criterios del Tribunal, estando involucradas sus Salas Metropolitanas, ha pasado que los resuelve el Pleno correspondiente al Primer Circuito; de ahí que yo he propuesto, y en ese sentido re-comendado institucionalmente, que se busquen sentencias de diferentes Circuitos, se realice la denuncia y diriman directamente, ya sea por la Segunda Sala de la scjn, o en su caso, el Pleno de la misma.

Otro tema que me parece importante, respecto a la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, es lo que se conoce como jurisprudencia temática. Con apoyo a lo señalado por la Magistrada de Circuito, Adriana Leticia Campuzano Gallegos: “es aquella que a partir del análisis de cierto precepto, que prevé un supuesto normativo específico, establece un criterio que por su generalidad puede aplicarse a otros preceptos, con un supuesto normativo idéntico a aquel en el aspecto examinado”.

Cabe señalar que la aplicación de jurisprudencia temática es un ejercicio efectuado recurrentemente en el tfja, por ejemplo, al ejercer control difuso de constitucionalidad en asuntos sobre materia aduanera. Así, conforme a la juris-prudencia de la Corte respecto a las multas fijas, estas resultan inconstituciona-les en cualquier contexto; entonces, observando los criterios de la jurisprudencia temática, ha sido inaplicado ya en un sinnúmero de asuntos el Artículo 5° de la Ley Aduanera. También, otro caso es el correspondiente a la aprobación de una ju-risprudencia de control difuso, respecto del párrafo segundo del Artículo 33 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, relacionado con los incidentes de nulidad de notificaciones, en el sentido de que no es de imponerse la multa fija que se establece ahí para los actuarios. Una de las razones porque se re-solvió de esa manera era debido a que los actuarios acudían constantemente al juicio de amparo y se les concedía la protección de la Justicia de la Unión.

Otro aspecto interesante, que he platicado con algunos compañeros desde que era Magistrado de Sala Regional, es definir cuándo resulta aplicable u obliga-toria la jurisprudencia que emite el Poder Judicial de la Federación.


En una ocasión tuve una discusión álgida con un colega, quien manifestaba que ello era desde el momento en que se publicaba; a lo cual respondo que no es cierto, toda vez que la jurisprudencia que se emite, inmediatamente ya es conoci-da por los Tribunales Colegiados de Circuito, a través de los medios electrónicos; luego, si se tiene noticia de esa jurisprudencia, aunque no esté publicada, ¿cómo evoluciona el asunto si no la aplicamos? El Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda lo regresará cuestionando el conocimiento de la jurisprudencia, pese a que no estaba publicada, pues esto será irrelevante de conformidad con lo seña-lado. Por lo tanto, lo práctico y conveniente es aplicar la jurisprudencia desde el momento en que se tiene conocimiento de ella.

Otro tema relevante en el tema de la jurisprudencia, explicado por la Magistrada Campuzano, es su aplicación retroactiva. Refiere que la Ley de Amparo vigente dispone: “la jurisprudencia no se aplicará retroactivamente en perjuicio de perso-na alguna y el Máximo Tribunal ha interpretado que, el ámbito temporal de una jurispru-dencia inicia, por regla general, salvo que expresamente se disponga lo contrario, a partir de su publicación, es decir, que deviene aplicable a actos posteriores a esta”.

Habida cuenta que la jurisprudencia resuelve una contradicción de criterios que se dieron en el pasado, son históricos, sin embargo, tiene aplicación a futuro aunque se trate de disposiciones derogadas, porque hay juicios que se tramitaron bajo la vigencia de leyes anteriores y que todavía subsisten; luego, la jurispruden-cia puede servir para aquellos que aún están pendientes y no se han resuelto. Así, aunque ya no esté vigente la normatividad en el momento de sentenciar, la respec-tiva jurisprudencia puede servir para normar situaciones que se iniciaron durante la vigencia de esa legislación.

b) La jurisprudencia del Tribunal Federal de Justicia AdministrativaEn este apartado se hará mención de cuestiones sumamente discutidas, a veces porque no existe precisión en los artículos correspondientes a la jurisprudencia contenidos en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo ac-tualmente en vigor, no enmendadas incluso con motivo de su última reforma.


En efecto, la única modificación sobre el particular fue al Artículo 77, que redujo el quorum de diez a siete magistrados para resolver las contradicciones de sentencias, interlocutorias o definitivas.

Respecto a este precepto, en mi opinión fue acertado el cambio, porque fre-cuentemente es difícil tener un foro de diez integrantes; efectivamente, a veces puede faltar alguno por causa de enfermedad o salir un momento de la sesión para atender algún asunto, por lo que de inmediato se quebrantaba el quorum y había que esperar a que regresara o, de no ser posible, posponer el asunto para otra sesión.

Otra inconsistencia se encuentra en el Artículo 75, el cual dispone que las tesis sustentadas en las sentencias pronunciadas por el Pleno de la Sala Superior, aproba-das al menos por siete Magistrados, constituirán precedente, una vez publicados en la Revista del Tribunal. En ese sentido, considero que basta con seis Magistrados, que son la mayoría, para sentar el precedente, ya que si seis son suficientes para sentar jurisprudencia, también lo serán para un criterio aislado; entonces el precepto me parece que también se debió haber reformado en ese aspecto.

En ese orden de ideas, en otra parte la Ley señala que también constitui-rán precedente las tesis sustentadas en las sentencias de las Secciones de la Sala Superior, siempre que sean aprobadas cuando menos por cuatro de sus Magistrados integrantes y sean publicados en la Revista del Tribunal. En igual sentido que el comentario anterior, si tres son la mayoría, no es necesario requerir cuatro inte-grantes, más si con tres ya se puede sentar jurisprudencia.

Un punto para reflexionar es el relativo a que las Salas y los Magistrados Instructores de un juicio en la vía Sumaria podrán apartarse de los precedentes esta-blecidos por el Pleno o las Secciones, siempre que en la sentencia expresen las razo-nes para lo anterior, debiendo enviar al Presidente del Tribunal copia de la sentencia.

Por error, acontece que una Sala concurre a denunciar una supuesta contra-dicción de sus criterios, cuando solamente existe un cambio de postura en alguno de sus integrantes, por desacuerdo, o incluso manifestando error en el dictado de la resolución. Situaciones que son de solucionarse al interior de la Sala de que se trate,


sin precisar que la Sala Superior, o una de sus Secciones, intervengan en un tema que es de mera integración del cuerpo colegiado interesado.

Por otra parte, el Artículo 76 de la Ley indica que, para fijar jurisprudencia, el Pleno de la Sala Superior deberá aprobar tres precedentes en el mismo sentido, no interrumpidos por otro en contrario. Y también, que se fijará jurisprudencia por alguna Sección de la Sala Superior, siempre que se aprueben cinco precedentes no interrumpidos por otro en contrario. Es de subrayar lo asombroso que en un caso son tres y en otro cinco, siendo que tanto el Pleno como las Secciones tienen igual jerarquía, pues todos son Magistrados de Sala Superior. En consecuencia, considero que bastan tres precedentes para sentar jurisprudencia en cualquier caso, pese a que el precepto en discusión está redactado en los términos antes señalados.

En otro orden de ideas, el Artículo 78 refiere que el Pleno podrá suspender una jurisprudencia, cuando en una sentencia o en una resolución de contradic-ción de sentencias, resuelva en sentido contrario a la tesis de la jurisprudencia, lo que se publicará en la Revista del Tribunal. Aquí, se limita la autonomía de la Sección para apartarse de la jurisprudencia, ya que tiene que enviar al Presidente del Tribunal el motivo por el que se aparta y lo tiene que resolver el propio Pleno, cuando realmente es un órgano autónomo para sentenciar, cambiar o modificar su jurisprudencia.

En otra tesitura, resulta curioso por un lado hablar de suspender y en otro apartarse de la jurisprudencia. En efecto, no obstante medie una declaratoria de sus-pensión, es suficiente una sola sentencia en contrario para proceder a su interrup-ción, lo que genera apartarse de la misma y, en su caso, emitir nuevos criterios para emitir nueva jurisprudencia.

Añade el dispositivo de trato que los Magistrados de la Sala Superior podrán proponer al Pleno que suspenda su jurisprudencia, cuando haya razones fundadas que lo justifiquen. Las Salas Regionales también podrán proponer la suspensión, expresando al Presidente del Tribunal los razonamientos que sustenten la propues-ta, a fin de que la someta a la consideración del Pleno. Esto, nada más se ha visto en


papel hasta ahora, sin conocimiento de un caso en la práctica, donde alguna Sala Regional solicitara suspender esa jurisprudencia.

En otra porción, el texto legal aquí citado agrega que la suspensión de una jurisprudencia termina cuando se reitera el criterio en tres precedentes de Pleno, o cinco de Sección, salvo que el origen de la suspensión sea senda jurisprudencia en contrario del Poder Judicial Federal. En este supuesto, el Presidente del Tribunal lo informará al Pleno para que este ordene su publicación. No obstante, se reitera que la jurisprudencia no se suspende, se aparta de ella, siendo suficiente un solo criterio para ello.

El siguiente precepto a examinar, el Artículo 79, ha sido generador de mu-cho conflicto en las Salas Regionales, estimado como violatorio de las garantías individuales de los miembros de una Sala, al preceptuar que están obligadas a aplicar la jurisprudencia del Tribunal, salvo que contravenga jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, en el entendido de que esa previsión no incluye a las leyes, nada más la jurisprudencia indicada.

Ahí mismo señala, cuando se conozca que una Sala del Tribunal dictó una sentencia contraviniendo la jurisprudencia, el Presidente del Tribunal solicitará a los Magistrados que hayan votado a favor un informe, para que este lo haga del conoci-miento del Pleno y, una vez confirmado el incumplimiento, este los apercibirá. En caso de reincidencia les aplicará la sanción administrativa que corresponda en los términos de la ley de la materia. Han existido múltiples problemas con esto, porque luego nada más se verifican denuncias que tratan francamente de perjudicar a las Salas, siendo que son autónomas, tienen un criterio, y además, en caso de reincidencia se aplicará la sanción administrativa que corresponda; en relación con esto último tiene que existir un tipo descriptivo de sanción administrativa, recordando que en materia administra-tiva –sancionatoria– tiene que ser como en el Derecho Penal, esto es, estar estrictamen-te precisada la sanción correspondiente, y en la especie, no se tiene una sanción que disponga: “la Sala y los Magistrados que se aparten de la jurisprudencia serán sancionados en los términos que esta ley señala“.


c) Jurisprudencia y sentencias de la Corte Interamericana de Derechos HumanosUn tema novedoso donde también se han detectado problemas en la Sala Superior, es el de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y sus sentencias, en relación con su subordinación al Poder Judicial de la Federación.

Al respecto, existe una contradicción de tesis, la número 293/2011, la cual indica que la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos es vinculante para los jueces mexicanos, siempre que sea más favora-ble para la persona3 –con arreglo en determinados requisitos que serán vistos más adelante–, por tanto son de enfatizarse algunas cuestiones respecto a la correlativa interpretación hecha por la scjn.

En forma previa, cabe destacar que la corte idh es un órgano jurisdiccional autónomo del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos cuyo objetivo es aplicar e interpretar la Convención Americana de Derechos Humanos y, por ende, competente para conocer de cualquier caso que le sea sometido a su po-testad, siempre que los Estados parte hayan reconocido o reconozcan dicha com-petencia.

Este organismo ejerce dos clases de funciones, la contenciosa y la consultiva; en el ejercicio de la primera, se rige por los Artículos 61, 62 y 63 de la precitada Convención, entendiéndose como aquella a través de la cual se resuelve sobre una controversia en la que se alegan presuntas violaciones a los derechos humanos reconocidos en ella, en contra de un Estado que tiene jurisdicción sobre el territorio donde se cometieron.

Así, dentro de la función contenciosa de la corte idh se encuentra la resolu-ción de casos en los que determine si un Estado ha incurrido, en responsabilidad, por la violación de alguno de los derechos consagrados en la Convención o en otros tratados de derechos humanos, aplicables al Sistema Interamericano, lo que queda 3 Cfr. Tesis P./J. 21/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,

Libro 5, t. I, abril de 2014, p. 204, de rubro: “JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA”.


establecido en la sentencia correspondiente que al efecto dicte. Dichas sentencias son un documento internacional donde se sustenta la historia procesal de un reclamo por violaciones de derechos humanos en perjuicio de una persona –donde las partes son el Estado, una persona y la corte idh, como juez– lo que es diferente a la jurisprudencia, que culmina con una sentencia incuestionable. En efecto, tiene sentido definitivo, inapelable, conforme al Artículo 67 de la Convención, puesto que los Estados parte se comprometen a cumplir.

Resulta conveniente distinguir que la jurisprudencia está más bien dirigida a los Estados parte, y la sentencia a ciertos órganos del Estado y a la persona; no es lo mismo Estados parte, que partes en un juicio, en un procedimiento; por lo tanto, dado que el Estado mexicano reconoció la competencia contenciosa de la corte idh, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación el 24 de febrero de 1999, entonces el mismo se encuentra obligado a cumplir cabalmente con los fallos emitidos por ella, siempre que haya sido parte en una controversia o litigio ante esta jurisdicción, pero no en la jurisprudencia.

En cuanto a la jurisprudencia de la corte idh, en la contradicción de tesis men-cionada, la Suprema Corte de Justicia de México expresó que aquella se integra de un sistema de precedentes según el cual todos los criterios interpretativos contenidos en una resolución dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con motivo de un asunto de naturaleza contenciosa, gozan de fuerza vinculante sin nece-sidad de que se siga un proceso formal distinto; cada pronunciamiento del Tribunal Interamericano se integra a la doctrina jurisprudencial de la región, cuya obligatorie-dad debe entenderse en clave de progresividad, es decir, como un estándar mínimo que debe ser recibido por los Estados que hayan reconocido la competencia conten-ciosa de la Corte Interamericana para ser aplicados directamente, en forma armóni-ca, con la jurisprudencia nacional, o para ser desarrollados o ampliados mediante la jurisprudencia que resulte más favorecedora a las personas; ese carácter vinculante de los criterios interamericanos no se entiende como un lineamiento que constriña a los jueces internos a resolver, aplicando indefectiblemente, el estándar sentado


por la Corte Interamericana, pasando por alto incluso a los precedentes del Poder Judicial de la Federación sino más bien como una vinculación en cuanto observar un estándar mínimo.

Cuando se trate de un criterio emitido por la corte idh, en un caso en el que el Estado mexicano no ha sido parte, los juzgadores se encuentran obligados a analizar si el precedente resulta aplicable al ordenamiento jurídico mexicano, por lo que los criterios emanados de aquella resultan vinculantes, con independencia de que el Estado mexicano haya sido parte del litigio, toda vez que dotan de contenido a los derechos humanos establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En mérito de lo expuesto, en desarrollo de una adecuada metodología para la aplicación de la jurisprudencia o sentencias de la corte idh, se exigen entonces los siguientes pasos:

1. Cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado mexica-no no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento.

2. En todos los casos en que sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional, si es que la scjn ya se pronunció al respecto.

3. De ser imposible la armonización, debe prevalecer el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos de las perso-nas, por lo que en esta tesitura, de acuerdo a lo ya definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los criterios jurisprudenciales emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos serán vinculantes por el Estado mexicano, con independencia si este fue o no parte en el litigio ante este Tribunal internacional.

Mag. Carlos Chaurand ArzatePresidente

Sala Superior

Mag. Rafael Anzures UribePresidente de la Primera Sección

Mag. Guillermo Valls EspondaPrimera Sección

Mag. Carlos Mena AdameSegunda Sección

SalaS regionaleS

Mag. Ricardo Arteaga MagallónPresidente de la Sala Regional del Pacífico – Centro y Sexta Sala Auxiliar

Mag. Graciela Buenrostro PeñaSala Regional del Pacífico

Mag. Adriana Cabezut UribePresidenta de la Primera Sala Regional del Noreste

Mag. Ramón Ignacio Cabrera LeónSala Especializada en Materia de Propiedad Intelectual

Mag. Héctor Carrillo MaynezPresidente de la Segunda Sala Regional Norte – Centro II

Mag. Gustavo Arturo Esquivel VázquezSala Especializada en Materia del Juicio de

Resolución Exclusiva de Fondo y Sala Auxiliar Metropolitana

Tribunal Federal de JuSTicia adminiSTraTiva

Magistrados que participaron en la presente obra

Mag. Raúl Guillermo García ApodacaSala Regional del Golfo

Mag. Luis Moisés García HernándezSala Regional del Norte – Centro IV y Séptima Sala Auxiliar

Mag. Omar García HuanteSala Regional Peninsular

Mag. María Isabel Gómez MuñozSéptima Sala Regional Metropolitana

Mag. María Guadalupe Herrera CalderónPrimera Sala Regional de Oriente

Mag. César Octavio Irigoyen UrdapilletaPresidente de la Décimo Cuarta Sala Regional Metropolitana

Mag. Manuel Lucero EspinosaDécima Sala Regional Metropolitana

Mag. Sergio Martínez RosaslandaPresidente de la Segunda Sala Regional Metropolitana

Mag. Fabiola Montes VegaSegunda Sala Regional de Occidente

Mag. Mariana Mureddu GilabertPresidenta de la Quinta Sala Regional Metropolitana

Mag. Mónica Guadalupe Osornio SalazarPresidenta de la Sala Regional de Tlaxcala

Mag. Lucila Padilla LópezOctava Sala Regional Metropolitana

Mag. Alonso Pérez BecerrilPrimera Sala Regional Noroeste I

Mag. Erika Elizabeth Ramm GonzálezSegunda Sala Regional de Oriente

Mag. José Raymundo Rentería HernándezPrimera Sala Regional de Oriente

Mag. Juan Carlos Roa JacoboSala Especializada en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo

y Sala Auxiliar Metropolitana

Mag. Juan Antonio Rodriguez Corona Sala Especializada en Materia de Propiedad Intelectual

Mag. Gonzalo Romero AlemánPresidente de la Sala Especializada en Juicios en Línea

Mag. Rosalva Bertha Romero NúñezSala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación

Mag. Ninfa Edith Santa Anna RolónSala Regional del Centro III

Mag. María Bárbara Templos VázquezPresidenta de la Novena Sala Regional Metropolitana

Mag. Miguel Toledo JimenoSéptima Sala Regional Metropolitana

Mag. Avelino C. Toscano ToscanoDécima Tercera Sala Regional Metropolitana

Mag. Gabriel Coanacoac Vázquez PérezDécimo Primera Sala Regional Metropolitana

tfja - tribunal federal de justicia administrativacesmdfa.tfja.gob.mx/lfpca/pdf/01.pdf · expedir...

Documents