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INTRODUCCION
Esta investigación pretende analizar del desarrollo de los Planes Reguladores en la
Zona Marítimo Terrestre correspondiente a la Municipalidad de Osa en el sector sur
de Dominical.
La municipalidad es la encargada de implementar el plan regulador en las zonas
costeras con la intervención de ICT.
El análisis procura establecer los puntos fuertes y las deficiencias en los controles
que se ejercen por parte de las instituciones competentes en materia de planes
reguladores costeros.
Entre los puntos débiles se encuentran la falta de recursos y capacitación con que
cuentan dichas instituciones.
El estudio pretende dar a conocer a los ciudadanos como se desarrolla e implementa
un plan regulador en zona costera para que así tengan una mejor conciencia la
importancia de una adecuada planificación y manejo de los recursos.
Por lo anteriormente mencionado se presenta el desarrollo del siguiente trabajo,
estructurado en cinco capítulos, los cuales se detallan a continuación
Capitulo I
En este se describen aspectos situacionales, antecedentes, justificación del
problema, objetivos generales y específicos, así como también la definición de
variables.
Capítulo II
Este capitulo corresponde la marco teórico, el cual contempla los aspectos
relacionados con el tema de planes reguladores. También se consultan fuentes con
respecto a términos de variables e indicadores.
Capitulo III
En este se establece la metodología empleada, es decir los tipos de investigación,
los sujetos y fuentes de información, así como la descripción de los instrumentos a
utilizar y el procedimiento para le análisis de la información.
Capítulo IV
En él se presenta el análisis e interpretación de los resultados de la investigación, por
medio de hojas de análisis de contenido, tabulación de entrevistas.
Capitulo V
Este apartado está dedicado a ofrecer las conclusiones y recomendaciones que se
generaron a través del estudio por cada variable.
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CAPITULO I
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INTRODUCTORIO
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A. PROBLEMA Y SU IMPORTANCIA
1. Aspectos situacionales
La problemática expuesta se da en el tanto de la importancia de la correcta
organización de las zonas costeras y el impacto que estas decisiones tienen en el
desarrollo sostenible y la relación de estos con el turismo, así como la eterna
controversia entre los intereses privados y los de los ciudadanos.
El impacto de estas decisiones no solo afecta a mediano plazo si no que las
generaciones futuras van ha heredar un cúmulo de deficiencias producto de la falta
de conciencia tanto por manos privadas como por el gobierno.
El otro aspecto en contra es la falta de participación ciudadano, es necesario que los
ciudadanos creen conciencia de que este es un tema que no solo concierne a los
sectores turísticos o los empresarios si no que afecta a toda la población, ¿será
posible cambiar esa situación?
Los entes designados por las leyes para vigilar y proteger esta zona están atados de
manos ante el desinterés del gobierno de invertir más recursos para el control de las
zonas costeras ¿se podrá lograr que el gobierno invierta más recursos en la
capacitación de funcionario?, lo analizare en el siguiente trabajo.
2. Antecedentes del Problema
Los sectores costeros ha sido objeto de interés por parte de diferentes sectores
desde que los pueblos empezaron a descubrir la riqueza de estos y la posibilidad de
explotación de la misma.
Muchos de los terrenos que se encuentran próximos a las costas de Costa Rica, son
propicios para el desarrollo de proyectos que involucren los recursos marinos. La
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cercanía al mar, trae consigo la necesidad de abrir e instalar puertos con la finalidad
de provocar que exista atracción de actividades como la industria, la agricultura el
sector energía; la fuerza de trabajo requerida por algunas de estas actividades, atrae
una parte importante de la población a estas áreas y originando que surja un
asentamiento. La biodiversidad que se encuentra en las zonas costeras y otras
aledañas, es motivo para que se diera la declaratoria de numerosas áreas protegidas
que forman parte de los diferentes distritos del país.
La Zona Marítimo Terrestre o franja de costa contigua al mar, al igual que éste, es
considerada de una significativa importancia en muchos países, vista la gran
cantidad de intereses que su presencia suele originar en un pueblo o ciudad. Por su
belleza escénica, se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística
que busca la relajación, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso
directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico
de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio
como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos próximos son codiciados
por grupos pesqueros de grande y pequeña escala.
Por tanto, es posible determinar algunas de ellas se encuentran consignadas en la
información que ha venido a suministrar la página encontrada en Internet
www.asamblea.go.cr/Biblio/cedil/estudios/Humedales20y20manglares.doc, donde
afirma que pueden observarse en el cantón de Osa los siguientes distritos con Zona
Marítimo Terrestre y dentro de los que se menciona a... “SierpeTérraba Cortes-
Sierpe Rincón Sierpe-Jiménez". (2004)
3. Justificación del problema
Es importante analizar el tema de los planes reguladores a largo plazo y como este
va afectar en el futuro, en este momento los planes reguladores son solo un
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mecanismo para que los entes privados logren conseguir una concesión, es
realmente preocupante el saber que existe una situación incierta cuando se sabe que
existen tantas deficiencias en las municipalidades.
La población crece, el comercio crece, el sector turístico también pero las
municipalidades se han quedado estancadas.
Un estudio realizado por la Contraloría General de la República de Costa Rica, entre
los años 2000 y 2006, señala que el cantón de Osa
"presenta un importante desarrollo turístico de sus sectores costeros cuyo control
sobre su aprovechamiento y uso, es limitado y deficiente, lo cual se evidencia desde
el mismo proceso de planificación de la ocupación de estas áreas".
Dicho estudio permitió conocer lo que posterior a esto fue publicado en el periódico
La Nación del día 14 de julio de 2007 que expresa que
"Casas y comercios que invaden la zona pública de las playas, edificios construidos
sin permiso municipal y un deficiente cobro de los impuestos: ese es el panorama
para quienes tienen propiedades en la Zona Marítimo- Terrestre de Osa, en el
Pacífico Sur".
Además, éste estudio revela que la Municipalidad no tiene un registro de
concesiones en zona marítimo terrestre'. Todo lo anterior viene a reforzar la
necesidad de realizar un análisis que permita conocer los alcances de la carencia de
un plan regulador en las zonas costeras del país y determinar acciones en pro de la
implementación de un plan regulador en ese sentido.
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Como resultado de las políticas que durante los últimos años han venido a resaltar y
promover el turismo y la inversión hacia el desarrollo del país, así como por las
condiciones que presenta, donde los ciudadanos se sienten plenamente identificados
con la libertad y paz que ostentan y que los distingue de otros países
centroamericanos, ha tomado un auge importante la realización de grandes
proyectos turísticos en las zonas costeras de ambos litorales nacionales. Lo anterior,
gracias a la ubicación geográfica y a las condiciones naturales en las playas en
ambos litorales.
Si se analizan cada una de las perspectivas turísticas que ofrecen los sectores
costeros del país para los próximos años, y el hecho de que el turismo se ha
convertido en uno de los sectores fundamentales de la estructura económica de
Costa Rica, resulta interesante el pensar, entonces, que lo trascendental, en este
momento sería el poder diseñar y garantizar la permanencia de una actividad
turística y la conservación del medio ambiente a través de una acción planificada
que requiere de la participación activa de todos los sectores involucrados y que
permita la aplicación de un plan regulador en la Zona Marítimo Terrestre en Costa
Rica.
4. Delimitación del problema
La realización y aplicación de los denominados Planes Reguladores en los distintos
sectores de la Zona Marítimo Terrestre del país, es requisito para un desarrollo
turístico sostenible que atienda, en primer término, la conservación del entorno
geográfico, especialmente en lo que se refiere a la zona costera. Para eso; la acción
reguladora en esta materia debe estar sustentada en políticas y planes claros y
concisos acordes con las expectativas que el país espera y debe recibir para los
próximos años tanto en materia de desarrollo turístico como en materia de
protección ambiental.
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En el cantón de Osa, en la provincia de Puntarenas, durante los últimos años se ha
venido dando un crecimiento acelerado en el campo turístico y de bienes raíces que
ha llegado a causar incluso un abuso de la Zona Marítimo terrestre; caso específico
de la situación es la que se da en la parte sur de Playa Dominical, por lo que la
investigación se dirige a éste sector especialmente y busca el análisis del
cumplimiento de la normativa aplicable y por ende, el adecuado procedimiento por
parte de las entidades competentes para implementación de un plan regulador de
zona marítimo terrestre.
En estos territorios coexisten situaciones legítimas, anómalas en lo que se refiere a
la tenencia de la tierra y al uso y abuso de la misma. La ingobernabilidad de la Zona
Marítimo Terrestre es producto de !a inadecuada aplicación del marco legal y la
ausencia de conocimiento sistematizado y la convierte en tierra de nadie. La
información sobre esta temática está muy dispersa, es escasa y además, es poco
accesible a la población en general. Las organizaciones responsables no disponen
de datos sistematizados y los gobiernos destinan pocos recursos al estudio e
investigación del desarrollo y aplicación de planes reguladores en zonas costeras.
5. Formulación del problema
¿Cuál es el cumplimiento de la normativa aplicable para el adecuado
procedimiento por parte de las entidades competentes para la elaboración e
implementación de un plan regulador de zona marítimo terrestre?
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B. PROPOSITO DEL ESTUDIO
1. Objetivos
a. Objetivo general
Analizar del desarrollo de los Planes Reguladores en la Zona Marítimo Terrestre
correspondiente a la Municipalidad de Osa en el sector sur de Dominical, 2000.
b. Objetivos Específicos
Analizar del plan regulador su elaboración e implementación para determinar
si se ha dado acorde a la ley.
Analizar si en la municipalidad de Osa se da el cumplimiento de las funciones
y atribuciones de acuerdo con los reglamentos que los dirigen.
Valorar si en las concesiones se ha dado un adecuado cumplimiento de las
requisitos y otorgamiento en relación a la jurisprudencia y las normas
aplicables.
Analizar del I.C.T. el procedimiento y la aprobación de los planes reguladores
con el fin de comprobar su intervención en la elaboración de dichos planes.
2. Definición de variables
En este punto del informe se debe realizar una definición de los referentes y las
variables, en las cuales se sustenta esta investigación. La definición se hará en dos
planos: el conceptual u el operacional.
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Primero resulta pertinente brindar una definición sobre el concepto de cada referente
y variable y su importancia en términos de la investigación
Referente 1: Plan Regulador
Definición Conceptual
Según dictamen C-123-96 de la Procuraduría General de la Republica el Plan
regulador costero se define como “el instrumento legal y técnico para el desarrollo
económico, social, y ambiental equilibrado en la comisión de la zona marítimo
terrestre, y áreas adyacentes cuando así lo implique.”
Variable 1: Elaboración
a. Definición Conceptual
Según diccionarios Microsoft Encarta “Elaborar una teoría, un proyecto, un plan”
(2008).
b. Definición Operacional
En el tema de planes reguladores es de suma importancia el proceso de elaboración
el cual es el conjunto de todos los elementos necesarios para establecer las pautas
de cómo se debe organizar las diferentes zonas que conforman la zona marítimo
terrestre.
Se hace entonces necesario un análisis de los diferentes mecanismos y
procedimientos que se utilizan como guía para la elaboración de los planes.
Cada municipalidad debería en teoría tener su propio manual para la elaboración de
los planes reguladores pero lamentablemente en la práctica solo unas pocas cuentan
con ellos.
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Esta variable se desarrolló en los indicadores doctrina y antecedentes mediante la
aplicación las hojas de análisis de contenido 1 y 2 para determinar si realmente se
han ajustado a la normativa antes mencionada.
Variable 2: Implementación
a. Definición Conceptual
El diccionario en línea de La Real Academia Española © Todos los derechos
reservados; “poner en funcionamiento, aplicar métodos, medidas, etc., para llevar
algo a cabo”(2001).
b. Definición Operacional
La implementación de los planes reguladores costeros se puede definir como la
puesta en práctica de tales planes una vez cumplidos una serie de procedimientos
que se desarrollaran en el transcurso de esta tesis.
Esta variable se desarrolló en los indicadores proyectos de ley y leyes mediante las
hojas de análisis de contenido número 3 y 4.
Referente 2: Municipalidad de Osa
Definición Conceptual
El diccionario en línea de La Real Academia Española © Todos los derechos
reservados como “el ayuntamiento de un termino municipal” (2001).
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Variable 3: cumplimiento de funciones
a. Definición Conceptual
El concepto de cumplimiento acorde con el diccionario jurídico elemental es
“satisfacción de una obligación o deber”(1998), y con respecto a función, la
enciclopedia libre Wikipedia define así “la palabra función hace referencia a una
actividad o al conjunto de actividades genéricas, que desempeña uno o varios
elementos, de forma complementaria para conseguir un objetivo concreto y
definido”(2010).
b. Definición Operacional
Las municipalidades son los entes de cumplir con todos los requisitos necesarios
para la adecuada organización de la zona marítimo terrestre es entonces
imprescindible determinar si existe, propiamente en la municipalidad de Osa un
adecuado cumplimiento de las funciones relacionadas con los planes reguladores.
Esta variable se desarrollo con base en los indicadores reglamento interno y
pronunciamientos municipales mediante la entrevista número 1 que consta de 12
preguntas.
Variable 4: Atribuciones
a.Definición Conceptual
Internet define atribuciones como “señalar o asignar algo a alguien como de su
competencia” (2010).
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b. Definición Operacional
Son precisamente las facultades que la ley y la misma Constitución Política le
otorgan a las municipalidades para ejercer la jurisdicción el la Zona Marítimo
Terrestre y todo lo referente a los planes reguladores costeros
Esta variable se desarrolló con base en los indicadores normas aplicables y decretos
mediante la aplicación de hojas de análisis de contenido 5 y 6.
Referente 3: Concesiones
Definición Conceptual
Según el diccionario jurídico elemental, en Derecho Publico, esta palabra se aplica “a
los actos de una actividad soberana por los cuales se otorga a un particular (llamado
concesionario) o a una empresa (entonces concesionaria), determinado derecho o
privilegio para la explotación de un territorio o de una fuente de riqueza, la prestación
de un servicio o la ejecución de las obras convenidas”. (1998, pág.61)
Variable 5: Requisitos
a. Definición Conceptual
De acuerdo con el diccionario jurídico Valeta ediciones, “es el conjunto de
condiciones considerada como indispensables para la valida celebración de un acto
jurídico, para la configuración de un hecho, etc”. (2001, pág. 580)
b. Definición Operacional
Los requisitos necesarios para que se apruebe un plan regulador costero son el
conjunto de condiciones contenidas en la ley y el manual de elaboración de planes
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costeros y es indispensable que se cumpla cada uno de ellos para que el plan
realmente cumpla su función y no solo son para cumplir con una parte del proceso.
Esta variable se desarrollo con base en los indicadores mecanismos y
pronunciamientos de la Sala Constitucional mediante hojas de análisis de contenido
7 y 8.
Variable 6: Otorgamiento
a. Definición Conceptual
Según el diccionario jurídico Valeta ediciones otorgamiento es “una licencia, permiso,
consentimiento. Acto jurídico que requiera una conformidad de las partes interesadas
o una autorización de ellas”. (2001,pág. 498)
b. Definición Operacional
Las municipalidades son las encargadas de otorgar las concesiones una vez
cumplidos los requisitos de ley, solo se pueden otorgar concesiones en las zonas
que cuenten con el plan regulador debidamente aprobado, es por tanto que es
importante tema de análisis en la presente.
La variable se desarrollo con base en los indicadores, jurisprudencia y plazos
utilizando las hojas de análisis de contenido 9 y 10.
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Referente 4: ICT
Definición Conceptual
De acuerdo con información suministrada por las oficinas del ICT este consiste en:
Ser una institución líder y rectora de la actividad turística en Costa Rica, por medio de acciones promociónales, de coordinación gubernamental e intergubernamental, de protección y puesta en valor del patrimonio turístico, de planificación de la actividad y el apoyo a la empresa privada incluyendo a la microempresa, con el fin de incrementar el ingreso, el desarrollo de zonas de menor bienestar y la grata permanencia en el país de los turistas nacionales y extranjeros. Además, fortalecer la participación estratégica de la actividad en el desarrollo nacional y consolidar el turismo como la principal actividad económica sostenible del país. (2008)
Variable 7: Procedimiento
a. Definición Conceptual
El diccionario jurídico elemental conceptualiza la palabra procedimiento como “el
modo de proceder en justicia, actuación de trámites judiciales o administrativos; es
decir, el conjunto de actos, diligencias y resoluciones que comprenden la iniciación,
instrucción, desenvolvimiento, fallo y ejecución n una causa” (1998, pág. 259).
b. Definición Operacional
El ICT cumple un papel muy importante en el proceso de aprobación de los planes
reguladores costeros, esta institución es la encargada de hacer las inspecciones de
campo y otras diligencias en orden que se cumplan los requisitos necesarios para la
aprobación de dichos planes.
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Esta variable se desarrollo con base en los indicadores expedientes y normativa,
mediante la aplicación de la entrevista 2 y la hoja de análisis de contenido 11 a fin de
comprobar la el grado de control que realmente ejercen estas instituciones y cuáles
son los entes que deberían realizar este control para analizar si lo hacen de una
manera clara y eficiente.
Variable 8: Aprobación
a. Definición Conceptual
Según Internet World referece. com; es una “aceptación, visto bueno, confirmación.
Consentimiento prestado por una autoridad superior a un acto jurídico celebrado por
otra inferior y al cual se haya subordinada al validez se dicho acto” (2005).
b. Definición Operacional
Uno de los pasos finales es la aprobación del plan regulador por parte del ICT la cual
solo se dará una vez cumplidos todos los requisitos que establece la ley, siendo el
ICT una institución tan importante en el desarrollo turístico del país es sumamente
importante que se cuente con la participación de esta institución en un tema tan
relacionado con el desarrollo turístico y obviamente imprescindible tema a desarrollar
en la presente tesis.
Esta variable se desarrolló con base a los indicadores auditorios y control utilizando
la entrevista numero 4 y la hoja de análisis de contenido número 12.
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Mapeo
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CAPITULO II
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MARCO TEORICO
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A. CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Fue un 7 de noviembre de 1949 cuando la Asamblea Constituyente emitió la
Constitución que rige la vida institucional de nuestro país hasta el momento, tras
dejar sin efecto la Constitución Política de 1871 producto de los hechos políticos de
1948 y la ascensión al poder de la Junta de Gobierno
La junta de gobierno presidida por Don José Figueres Ferrer que asumió el poder en
Costa Rica el 8 de mayo de 1948 tomó el nombre de Junta Fundadora de la Segunda
República y el mismo día restableció provisionalmente la vigencia de los capítulos de
garantías nacionales, individuales y sociales de la Constitución de 1871. El 13 de
septiembre de 1948, la Junta convocó a elecciones para una Asamblea
Constituyente, que se inauguró el 15 de enero de 1949. Esta Asamblea reconoció la
elección presidencial verificada en favor de Don Otilio Ulate y dispuso que éste
ejerciera la primera magistratura de 1949 a 1953.
La Junta Fundadora de la Segunda República había nombrado una comisión de
juristas para preparar un proyecto de Constitución. El proyecto formulado era extenso
y contenía grandes innovaciones e ideas de avanzada; sin embargo, la Asamblea
Constituyente lo desechó y tomó como base de discusión la Constitución de 1871,
aunque en el curso de las sesiones admitió algunos elementos de aquél. El 7 de
noviembre de 1949, la Asamblea aprobó la nueva Constitución Política, que es la que
actualmente rige.
A.1. Como Está Dividida La Constitución Política
En su redacción original contaba con 199 artículos distribuidos en dieciocho títulos y
19 artículos transitorios.
1. El título 1 declara que la República es libre e independiente, proclama que la
soberanía reside en la Nación, fija los límites del territorio costarricense y consagra
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su soberanía sobre el espacio aéreo de su territorio, aguas territoriales y plataforma
constitucional. Dispone que el Gobierno es popular, representativo, alternativo y
responsable y lo ejercen los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Se dispone que
las disposiciones contrarias a la Constitución son nulas y que corresponde a la Corte
Suprema de Justicia, por dos terceras partes de votos, declarar la
inconstitucionalidad de las disposiciones legislativas y de los decretos del Ejecutivo.
Se proscribe el ejército como institución permanente.
2. El título II regula la condición de costarricense por nacimiento y por naturalización.
3. El título III regula la situación de los extranjeros, que tienen los mismos derechos y
deberes que los costarricenses, con las excepciones que fijen la Constitución y las
leyes.
4. El título IV contiene la enunciación de los derechos y garantías individuales. Entre
las innovaciones que incluye figuran la prohibición del extrañamiento de
costarricenses, la creación del recurso de Amparo al lado del de Hábeas Corpus y el
establecimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.
5. El título V se refiere a los derechos sociales, y además de los enunciados en el
capítulo de garantías sociales introducido en 1943 a la Constitución de 1871,
contiene otras disposiciones sobre la familia, entre ellas la prohibición de calificar la
naturaleza de la filiación.
6. El título VI, relativo a la Religión, reproduce sin variaciones el texto de la reforma
constitucional de 1882 sobre esa materia, al señalar que la Religión católica es la del
Estado y que éste contribuye a su mantenimiento, sin impedir el ejercicio de ningún
otro culto que no se oponga a la moral universal ni a las buenas costumbres.
7. El título VII está dedicado a la educación y la cultura. Además de consagrar la
obligatoriedad de la enseñanza primaria, se declara que ésta, la preescolar y la
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secundaria son gratuitas. Se garantiza la libertad de la enseñanza privada y se
introducen diversas disposiciones con respecto a la Universidad de Costa Rica, la
libertad de cátedra en la enseñanza superior y diversos fines culturales de la
República.
8. El título VIII versa sobre los derechos y deberes políticos. Se establece el sufragio
universal directo como derecho de los costarricenses de uno u otro sexo y se
establece un Tribunal Supremo de Elecciones para organizar y dirigir los comicios,
declarar el resultado de las elecciones y ejercer otras funciones relacionadas con el
sufragio. Bajo su dependencia está el Registro Civil. Los miembros del Tribunal son
elegidos para períodos de seis años por la Corte Suprema de Justicia, en votación no
menor de los dos tercios de votos del total de los magistrados y deben reunir los
requisitos exigidos a éstos.
9. El título IX regula el Poder Legislativo, que ejerce una sola cámara denominada
Asamblea Legislativa e integrada por 45 Diputados propietarios y al menos 15
suplentes. Los Diputados son elegidos por períodos de cuatro años y no pueden ser
reelectos en forma sucesiva. El Poder Legislativo perdió algunas de sus atribuciones
tradicionales, tales como las relativas a las elecciones, pero adquirió otras, entre
ellas las de interpelar y dar votos de censura a los Ministros y nombrar comisiones
investigadoras. Sus períodos de sesiones ordinarias fueron ampliados
considerablemente. El Poder Ejecutivo puede vetar un proyecto de ley por
considerarlo inconveniente o inconstitucional y en este último caso la Corte Suprema
decide el asunto. La Asamblea está obligado a consultar a la Corte Suprema de
Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones y otras instituciones en los proyectos de
ley que se refieran a ellas y en algunos casos requiere de una mayoría calificada
para apartarse de su criterio.
10. El título X versa sobre el Poder Ejecutivo, que ejercen el Presidente de la
República y los Ministros de Gobierno, éstos en calidad de obligados colaboradores y
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que son nombrados y removidos libremente por aquél. El período del Presidente es
de cuatro años y un ex Presidente no puede ser volver a ser electo hasta
transcurridos ocho años desde la conclusión de su anterior periodo. Hay dos
Vicepresidentes de la República, que se eligen popularmente al mismo tiempo que el
Presidente y lo sustituyen en sus faltas temporales o absolutas. El Consejo de
Gobierno los forman el Presidente y los Ministros y tiene funciones específicas, como
las de ejercer el derecho de gracia y nombrar y destituir a los representantes
diplomáticos.
11. El título XI regula el Poder Judicial. U Corte Suprema de Justicia la forman
diecisiete magistrados, elegidos por la Asamblea Legislativa para períodos de ocho
años y reelegidos automáticamente para períodos iguales salvo decisión en contrario
de dos terceras partes del total de los Diputados. Para el desempeño de la
magistratura se exige el título de abogado y haber desempeñado la profesión durante
diez años por lo menos.
12. El título XII se refiere al régimen municipal. Se mantiene la división en provincias,
cantones y distritos. En cada cantón hay una Municipalidad, elegida popularmente
cada cuatro años. Las corporaciones municipales son autónomas.
13. El título XIII versa sobre la Hacienda Pública y regula la emisión y ejecución de
los presupuestos y las funciones de la Contraloría General de la República y la
Tesorería Nacional.
14. El título XIV regula las instituciones autónomas, que gozan de independencia en
materia de gobierno y administración. Entre ellas figuran los bancos del Estado, las
instituciones aseguradoras estatales y los nuevos organismos creados por la
Asamblea Legislativa por votación no menor de dos tercios del total de sus
miembros.
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15. El título XV regula el servicio civil y el XVI e] juramento que deben prestar los
funcionarios públicos de observar y defender la Constitución y las leyes.
16. El título XVI se refiere a la revisión constitucional. Un proyecto de reforma parcial
a la Constitución debe ser presentados en sesiones ordinarias por al menos diez
diputados. El proyecto requiere ser aprobado por dos tercios de votos de la
Asamblea y después pasa al Poder Ejecutivo. El Presidente lo devuelve con sus
observaciones al respecto junto con su mensaje anual al Poder legislativo en su
próxima reunión ordinaria. La Asamblea debe aprobar nuevamente la reforma por
dos terceras partes de votos del total de sus miembros. La reforma general de la
Constitución sólo puede efectuarse por una Asamblea Constituyente convocada al
efecto, previo cumplimiento de los trámites de la reforma parcial.
17. El título XVIII se refiere a la vigencia de la Constitución e incluye los artículos
transitorios.
A. 2. Relación de la Constitución Política y la Zona Marítimo Terrestre
La ley de la Zona Marítimo Terrestre de febrero de 1977, establece que la zona
marítimoterrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es
inalienable e imprescriptible. Le corresponde al Estado, sus instituciones y todos los
habitantes del país la protección de la zona marítimo terrestre (ZMT) y la de sus
recursos naturales. Es el Instituto Costarricense de Turismo en nombre del Estado el
encargado de la superior y general vigilancia de todo lo referente a la ZMT. Las
municipalidades de cada cantón son las encargadas de velar directamente por la
conservación y cuidado de los recursos naturales de la ZMT y por el desarrollo y
aprovechamiento de la costa, especialmente en el aspecto turístico.
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En cuanto al tema de la de la Zona Marítimo Terrestre nuestra Constitución Política
ha preceptuado en lo referente a los bienes propios de la nación, cuya explotación es
exclusiva del Estado tal y como lo consigna el articulo 6 desde cuerpo normativo
El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y el zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional. Ejerce además una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes en su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad a aquellos principios (2004, Pág). 1
Es así como la Constitución Política regula hasta donde se extiende la jurisdicción
del Estado, ejerciendo su soberanía dentro de su territorio y además, podrá proteger,
conservar y explotar aquellos recursos y riquezas que se encuentran adyacentes a
su territorio.
Además no se puede dejar de lado que es la misma Carta Magna quien regula en su
artículo 50, párrafo segundo el derecho que tenemos todos a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, garantizando que el Estado denunciará los actos que
infrinjan ese derecho y reclamará la reparación del mismo.
La Zona Marítimo Terrestre es parte de nuestro medio ambiente por lo que este
artículo es de gran valor, en cuanto faculta al Estado para que cuide y preserve
nuestro patrimonio ecológico.
La Constitución Política también faculta a la Asamblea Legislativa, mediante el
artículo 121, inciso 14), a enajenar o aplicar a usos públicos los bienes de la nación.
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En el caso de la zona marítima terrestre, como se explicó, es un bien público, por lo
que se encuentra dentro de los bienes que tiene facultad de introducir al régimen de
bienes públicos la Asamblea Legislativa.
Por otro lado haciendo una relación entre la Constitución Política y la potestad de las
municipalidades en el tema de la planificación urbana tal y como lo ha expresado la
Sala Constitucional el artículo 169 de nuestra Carta Magna otorga a las
Municipalidades "la administración de los intereses y servicios locales" como
competencia exclusiva y excluyente.
“La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo
de Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores
municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designara la ley”
(2004, p.67)
B. ZONA MARÍTIMO TERRESTRE
La Zona Marítimo terrestre ha sufrido muchos cambios a través del tiempo como
consecuencia de la promulgación de diferentes leyes respecto a esta materia. La
protección de esta zona ha tenido gran relevancia jurídica desde hace más de un
siglo, por ser un bien de dominio público.
Haciendo un análisis de la evolución legislativa sobre la Zona Marítimo Terrestre se
deben tomar en cuenta ciertos aspectos referidos tanto a la determinación de su
naturaleza jurídica como a su extensión longitudinal.
En relación a esto son muchas las regulaciones que se han establecido con relación
a esta zona anteriormente conocida como “milla marítima”.
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La primera disposición jurídica emanada data de la época republicana (Ley 162 de
28 de junio de 1828) donde se estableció la reserva de una milla marítima en ambos
mares, que según señala la Ley Nº 128 de 19 de agosto de 1853, tenia esa
característica desde la época colonial por disposición de la Real Cedula de 15 de
octubre de 1754. Así a lo largo del siglo XIX las diversas leyes emanadas sobre
estos asuntos reafirman su conceptualizaciόn y dispone la reserva de milla marítima
terrestre a lo largo de ambos litorales como bien de dominio público por su carácter
de inalienabilidad. Respecto a esto contempla la Ley Nº 128 del 28 de junio de 1828
al señalar las primeras regulaciones sobre esta materia y dice lo siguiente:
“Se reserva en los terrenos baldíos de latitud sobre las costas del mar exclusive a
favor de la marina, pesquería y salinas…” (p.s.)
Desde hace ya muchos años las franjas del territorio nacional, adyacentes a las
costas, han sido declaradas propiedad del Estado y de esa forma se les ha dado el
carácter de inalienables evitando, que pasen a dominio de particulares.
Sin embargo resulta de gran trascendencia mencionar que en el año 1942, se
promulgo la ley Nº 19 que reducía la milla marítima del litoral Caribe a doscientos
metros de ancho, por lo que el resto de la antigua extensión paso a manos de
particulares y fiscal. Posteriormente por mandato de la Ley Nº 201 de 1943 se aplico
la misma reducción al litoral Pacifico.
Consecuentemente se creo la ley Nº 4558 la cual sido uno de los cuerpos jurídicos
que más daño le ha causado al concepto de Zona Marítimo Terrestre, ya que
permitió la inscripción de terrenos a nombre de particulares que demostraran el
haber poseído lotes o fincas de manera pacifica y quieta.
Esta ley genero mucha inseguridad por que prácticamente elimino del dominio
público una parte importante de los sectores costeros.
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Cabe mencionar que la fuga de una gran cantidad de secciones de las áreas
marítimo terrestre, de dominio publico al privado se dio como consecuencia del
citado transitorio tanto así que los gobiernos locales tenían una participación nula en
la venta de parcelas.
La promulgación de la ley Nº 5602 del 4 de noviembre de 1974 derogo la ley Nº 4558
prohibiendo vender y alquilar las playas o islas que regulaba la antigua ley y autorizo
a las municipalidades con jurisdicción en la Zona Marítimo Terrestre a abstenerse de
otorgar permisos de construcción en terrenos poseídos como coronario de la citada
Ley Nº 4558.
Volviendo a la historia de esta importante zona nuestra legislación ha venido
construyendo un concepto de zona marítimo terrestre el cual se desarrolla en la
antigua Ley de Aguas y que expresaba que la zona marítimo terrestre es de dominio
publico y que son las costas que baña el mar en su flujo y reflujo y que también se
extiende por los márgenes de los ríos.
Tiempo después con la nueva Ley de Aguas Nº 276 del 27 de agosto de 1942 se
definió el territorio que comprendía la Zona Marítimo Terrestre y que se extiende de
las costas de la Republica que baña el mar en su flujo y reflujo hasta unos mil
seiscientos setenta y dos metros desde la línea que marque la marea alta.
Subsiguientemente, la Ley de Tierras y Colonizaciones Nº 2825 del 14 de octubre de
1961 reformo en su totalidad el concepto de milla marítima, al establecer que
alcanzaba los 200 metros de ancho a lo largo de ambas costas, desde la pleamar
ordinaria, y los 50 metros de ancho a lo largo de los ríos navegables.
Es importante tener claro que este concepto fue acogido por la actual Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 en su numeral 9
29
Zona marítimo terrestre es la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacifico de la Republica, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Para todos los efectos legales, la zona marítima terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda la tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la Republica. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o en leyes especiales (2007, pág.11).
Así también se destaca de la citada ley entre otras cosas, las características de la
Zona Marítimo terrestre, las competencias de las autoridades administrativas sobre
ella, excepciones al régimen jurídico aplicable a la misma, y el procedimiento que
deben seguir los particulares para obtener concesiones.
El carácter demanial de la Zona Marítimo Terrestre se reconoce desde tiempo
inmemorial, bajo denominaciones como “ribera marina” o “milla marítima”, y desde el
Derecho Romano se le ha otorgado un status especial, como “res commune” y “extra
comercium”. En nuestro país desde el siglo XIX se le ha otorgado normativamente, a
esta zona, el carácter de pública.
Dada su condición demanial, la zona Maritimoterrestre adquiere las características
de inalienable e imprescriptible. La inalienabilidad hace alusión a su no pertenencia
al comercio de las personas, o sea, no pueden ser enajenados por ningún medio de
derecho público o privado, no son reducibles a dominio particular bajo ninguna forma.
La imprescriptibidad se refiere a que dichos bienes no son susceptibles de
apropiación privada, o sea, ninguna persona puede alegar válidamente prescripción
positiva sobre ellos a su favor, no importa cuánto tiempo ocupara el bien.
30
Las políticas públicas relacionadas con la zona marítimoterrestre han sido escasas,
ineficientes o hasta inexistentes, y día a día se nota como este bien viene
deteriorándose, debido a su fragilidad y vulnerabilidad, en perjuicio de todos los y las
habitantes del territorio nacional, pero en beneficio de empresas privadas o hasta de
particulares, que buscan ganancias o la posesión exclusiva en beneficio propio de
esta zona.
Son muchos los problemas que afectan la protección de la zona marítimo terrestre,
ya que en su administración, planificación y control intervienen al menos once
entidades públicas: la Asamblea Legislativa, el Instituto Costarricense de Turismo, el
Instituto de Vivienda y Urbanismo, la Procuraduría General de la República, los
Ministerios de Planificación Nacional y Política Económica, el de Obras Públicas y
Transportes, el de Agricultura y Ganadería, el de Ambiente y Energía, el Instituto
Geográfico Nacional, la Dirección de Tributación Directa y el Instituto de Desarrollo
Agrario; además de diecinueve municipalidades y cuatro concejos de distrito. Es por
eso que la Contraloría General de República considera que la mayor parte de los
problemas que afectan a la zona marítimo terrestre se relacionan con la ausencia de
planificación para una gestión integral y sostenible que promueva el correcto uso,
tanto en la zona regulada como la franja pública y la preservación de áreas de
conservación natural.
La zona marítimoterrestre constituye un derecho de los y las habitantes del país, se
trata de un bien de dominio público que debe conservarse en beneficio de todos y
todas y de las futuras generaciones. De ahí que el órgano contralor considera que:
La correcta interpretación y aplicación de la Ley Nº 6043, supone que el
alcance de la gestión integral de la ZMT, supera los límites
administrativos de los doscientos metros, dado que las afectaciones que
introducen tienen un impacto importante en las localidades vecinas y el
ámbito regional, considerando que en la actualidad, las decisiones
31
adoptadas en el contexto de una iniciativa particular culminan en la
elaboración de un plan regulador turístico de una playa o de un sector
determinado o el otorgamiento de concesiones que pueden tener
repercusiones diversas sobre otras jurisdicciones administrativas de
orden municipal y pueden traer como dinámicas de presión demográficas,
económicas y de ocupación del territorio; asimismo, las presiones sobre
los recursos naturales (aire, agua, suelo, recursos marinos y costeros,
biodiversidad, bosques) e impactos sobre los ecosistemas y el medio
ambiente natural, sobre la calidad de vida y salud humana, y sobre la
economía.
De acuerdo con los estudios realizados por la Contraloría General de la República de
80 km2 de zona marítimo terrestre, tan sólo el 10% cuenta con planes reguladores, o
sea, que el 72% del litoral costero no cuentan con lineamientos que regulen su
desarrollo y ordenamiento territorial, lo que ha permitido que esos bienes sean
ocupados o que se realicen en ellos construcciones irregulares, muchas al margen
de la ley.
Incluso, se han aprobado planes reguladores para desarrollo turístico en zonas
boscosas, que deben ser respetadas y preservadas como patrimonio natural del
Estado, o bien que limitan el acceso a la zona pública, contrario a lo dispuesto por la
legislación nacional.
En relación con la zona marítimo terrestre ha existido una falta de aplicación del
principio de precautorio, en las actuaciones de las municipalidades costeras e
instituciones públicas competentes, directa e indirectamente, tanto en lo que respecta
a la gestión de la zona y de sus recursos y su área de influencia, como en el resto de
políticas sectoriales que afectan el dominio público en el territorio respectivo.
32
Las corporaciones municipales han permitido un desarrollo constructivo desordenado
que no sólo atenta contra los más elementales principios de desarrollo urbano de la
zona, sino también contra la conservación del ambiente, ya que se están realizando
construcciones con grandes limitaciones técnicas para manejar adecuadamente la
evacuación de aguas negras y manejar los desechos sólidos, entre otras.
Incluso se están desarrollando construcciones en terrenos sobre los cuales la
concesión no fue aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo o por la
municipalidad correspondiente; edificaciones sin permiso municipal, ejecución de
obras permanentes en la zona pública o en áreas protegidas, y algunas incluso con
permiso municipal.
Los y las costarricenses hemos visto como se ha ido perdiendo la zona marítimo
terrestre, en la práctica, no legalmente, debido al mal manejo y vigilancia ejercida por
las instituciones encargadas.
Hemos sido testigos de cómo se ha otorgado más de una concesión a personas
jurídicas, a empresas, a pesar de que el artículo 57 de la Ley Nº 6043 establece que
en las zonas declaradas turísticas por el ICT, ninguna persona ni su cónyuge e
hijos(as) menores podrán tener más de una concesión. Esto debido a que las
municipalidades costeras no aplican esta disposición cuando se trata de personas
jurídicas. Lo cual ha llevado al acaparamiento de terrenos en la zona marítimo
terrestre por personas jurídicas, generalmente constituidas por extranjeros, así lo han
sostenido tanto la Contraloría como la Procuraduría Generales de la República, en
perjuicio de la colectividad.
Se debe poner un alto al frecuente abuso a que está siendo sometida la zona
marítimo terrestre generado por las invasiones y construcciones de obras en la zona
pública y en áreas protegidas, de ahí que su inclusión en la Constitución Política
como aquella zona sobre la que el Estado costarricense ejercerá soberanía plena,
constituye un paso fundamental en la protección de este bien demanial.
33
B.1. Aspectos Relevantes de la actual Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre
Se hace necesario realizar un análisis de la Ley Nº 6043 la cual establece la
protección, uso y aprovechamiento de la Zona Marítimo.
Es importante mencionar que la Ley supra citada ha establecido una composición de
la Zona Marítimo Terrestre en dos áreas: la publica y la restringida tal y como lo
indica el articulo 10 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre donde se expone:
La zona marítimo terrestre se compone de dos secciones: la Zona Publica, que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y la Zona Restringida, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos, en caso de islas. Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública (2007, pág.11).
Es de suma importancia la delimitación de las zonas para llevar a cabo en forma
eficiente y correcta el otorgamiento de concesiones y así evitar el que se incurra en
errores que atenten contra la naturaleza jurídica de esta zona.
Ahora bien el establecimiento del área que comprende la zona pública se realiza
mediante una demarcación por parte del Instituto Geográfico Nacional.
Se reasume entonces que la zona pública es la que comprende los primeros
cincuenta metros en sectores costeros y todas las rocas y terrenos que sobresalgan
en el mar territorial. En ella hay libre acceso para todas las personas, no se admite
construcción ni ocupación alguna.
La zona publica esta formada básicamente por tres elementos; manglares, esteros, y
los 50 metros de ancho contados a partir de la pleamar ordinaria.
34
La pleamar ordinaria es el punto donde se traslapan la zona pública y la zona
restringida el Instituto Geográfico Nacional que es el encargado de demarcar la zona
pública y la restringida tomando como base para definir este punto el nivel medio del
mar y promediando la marea mas alta y mas baja del año.
El reglamento sobre la Zona Marítimo Terrestre articulo 2 inciso ch) define la pleamar
ordinaria de la siguiente manera
La línea de pleamar ordinaria es, para el litoral Pacifico, el contorno o curva
de nivel que marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel medio del mar
y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de 20
centímetros sobre el nivel medio del mar(2007,pág.38)
Por otra parte está la Zona Restringida la cual se trata de los restantes ciento
cincuenta metros de la franja existente en los sectores costeros. En ellas se admite el
otorgamiento de concesiones a los particulares, y pueden darse construcciones
debidamente autorizadas por las autoridades competentes, y conformes a un Plan
Regulador que debe ser aprobado en la Zona.
Aunque la zona restringida tenga por finalidad de ser explotadas por los particulares,
las municipalidades no pueden autorizar construcciones en ella hasta tanto no exista
la declaratoria de aptitud turística o no turística por parte del I.C.T., el Plan Regulador
debidamente aprobado y publicado, y la concesión otorgada e inscrita en el Registro
Nacional de Concesiones.
Tal y como lo indica el reglamento a la Ley 6043 numeral 15:
“Las municipalidades no podrán aprobar obras de construcción, reconstrucción o
remodelación en la zona marítimo terrestre hasta tanto no se produzca la declaratoria
de zona turística o no turística por parte del ICT (2007, pág.43).
35
La zona restringida se encuentra dentro de la definición de “uso común especial” si
bien es cierto que estos bienes son de dominio publico dedicados al uso general, se
sustrae una porción dedicada a la explotación de ese sector, previo acto expreso de
la Administración, el cual viene a materializarse en el otorgamiento de una concesión
de uso.
Por otra parte las áreas dentro de la Zona Marítimo terrestre tienen la facultad de ser
declaradas aptas para ser explotadas con fines turísticos o no turísticos.
Estas declaraciones son consentidas por el ICT una entidad con competencia para
ello acorde con el artículo 6 del Reglamento Nº 6043 que nos indica:
Corresponde al ICT la facultad de declarar zonas turísticas, para lo cual deberá
tomar en cuenta, entre otros factores, el acceso a la zona, sus atributos naturales, las
características sociales y culturales de los pobladores y cualesquiera otras que dicha
institución estime conveniente (2007,pág.40).
Existen varias diferencias entre los sectores; turístico y no turístico como por ejemplo
en el sector de declaración de aptitud no turística, previamente al otorgamiento de
concesiones se necesita la autorización expresa del Instituto de Desarrollo Agrario
(IDA) mientras que para el sector declarado de aptitud turística se requiere la
autorización del ICT, pero si la concesión es de una isla o islote deberá de contar con
la aprobación de la Asamblea Legislativa.
36
C. LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA
C.1. Evolución de la Planificación Urbana en Costa Rica
La historia del urbanismo es muy compleja y ha sido objeto de interés para los
estudiosos desde hace mucho tiempo siendo que reúne una serie de conocimientos
fundamentales vinculados con la construcción y conservación de las ciudades así
como el estudio de las relaciones socio-económico-ambientales que tienen lugar
dentro del fenómeno urbano.
Hipodamo de Mileto realizo el plan urbanístico de El Pireo, el puerto de Atenas,
utilizando una cuadricula que se conoce como hipodámica, y que se ha copiado
infinidad de veces. Neron también tuvo características de urbanista cuando, después
del incendio de Roma, hizo reconstruir la ciudad utilizando un plan distinto del
original.
Continuando con la historia Felipe II recoge varias ideas urbanísticas en las leyes de
indias, cuando trata de la construcción de nuevas ciudades en el mundo.
Desde el siglo XV en toda Europa también se fundan ciudades aunque
probablemente, en la mayoría, la idea era demostrar el poder del monarca que hacer
ciudades útiles, lo que no quita para que haya unas cuantas de gran belleza.
Ya en 1949 la Organización de las Naciones Unidas declaro el 8 de noviembre Día
Mundial del Urbanismo como fecha para recordar acciones necesarias para el bien
común como el aumento de parques y zonas recreativas, la remodelación de algunas
áreas, la terminación de obras de desarrollo urbano y aquellas medidas que
disminuyan la contaminación del aire y del agua.
37
Esta fecha es el comienzo de diversas iniciativas para el desarrollo urbano
sostenible.
En un repaso por la historia de la Planificación Urbana se denota que en la década
de los 1940, en Costa Rica empezó a interesarse por el planeamiento urbano con la
visita de planificadores de otros países tales como Garces, Kayanan, Kalnisns y
Solow, entre otros, quienes introdujeron la inquietud entre las autoridades y técnicos
locales acerca de la necesidad de realizar estudios urbanos.
La visita de estos especialistas impulso a crear la entidad que se iba a encargar de
los estudios de planificación urbana y fue de esta manera como se creo el
INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO (INVU).
Fue así como se dio la idea de crear un área metropolitana por la situación de San
José que presentaba para funcionar como un núcleo central de sistemas de ciudades
satélite.
Este concepto tuvo muy buena aceptación ya que varias instituciones del gobierno y
privadas adoptaron esta denominación y determinaron la delimitación que convenía a
sus propósitos. Durante varios años, el área metropolitana careció de una
delimitación oficial, hasta 1968 cuando que se promulgo la Ley de Planificación
Urbana, en la cual se establecía que las municipalidades deberían aportar fondos
para el sostenimiento de la Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana (OPAM),
oficina creada por esta misma ley.
Se puede establecer un concepto generalizado de Planificación Urbana como el
proceso continuo e integral y formulación de planes, programas y reglamentos, que
pretenden la seguridad y el bienestar de la comunidad mediante el ordenamiento de
su territorio.
38
Esta planificación se realiza con diferentes estrategias de ordenamiento territorial,
entre las que se destaca el Plan Regulador, el cual juega un papel importante para el
desarrollo cantonal
De esta manera fue como se dio por iniciativa municipal, la elaboración de planes
reguladores cantonales dentro del área metropolitana, bajo la modalidad de
consultorías privadas, lo cual es posible dado que las municipalidades están
facultadas para realizar propuestas de ordenamiento de su territorio acorde con la
Ley de Planificación Urbana en su artículo 15 que expresa lo siguiente:
Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconózcase la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando régimen contralor(1985,pág.49)
Tal y como se menciona del texto extraído, es la Constitución Política la que otorga a
las municipalidades la facultad de planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de
los limites de su jurisdicción.
Además la Ley de Construcciones les permite velar para que las ciudades reúnan las
condiciones de seguridad, salubridad, comodidad y belleza.
Son estos mismos entes los encargados de ante una infracción al ordenamiento
jurídico urbano, imponer las sanciones de ley que consisten en multas, clausuras,
desocupación, y demolición de obras.
39
C.2. Funciones de La Planificación Urbana
Por otra parte la Ley de Planificación Urbana en su numeral 2 establece las
funciones que requieren la planificación urbana ya sea nacional o bien regional y que
dice:
Las funciones que requiere la Planificación Urbana, nacional o regional, serán cumplidas por la Oficina de Planificación y el Instituto, a fin de promover: a) La expansión ordenada de los centros urbanos; b) El equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el rural, por medio de una adecuada distribución de la población y de las actividades económicas; c) El desarrollo eficiente de las áreas urbanas, con el objeto de contribuir al mejor uso de los recursos naturales y humanos; y d) La orientada inversión en mejoras públicas(1985,pág.1)
De esta manera se establece que la planificación urbana en Costa Rica se inicio con
la promulgación de la Ley 4240, cuyo propósito era asistir a las municipalidades del
área metropolitana en todo la relacionado con esta materia, también que la Ley Nº
4240 fue creada el 15 de noviembre de 1968, reformada por la Ley Nº 4574 de mayo
de 1974, la 4971 del 29 de abril de 1972, la del 27 de abril de 1981, la 6595 de
agosto de 1981, la 7015 del 22 de julio de 1985 y la de 7495 del 3 de mayo de 1995.
Esta ley fue creada ante la necesidad de tener una mejor Planificación del territorio
nacional.
40
C.3. La Planificación Urbana en las Áreas Costeras
Por otra parte el fuerte proceso de urbanización en áreas costeras del litoral Pacífico
de Costa Rica, que tiene como origen en el auge de la industria de hotelería y
turismo, corre el riesgo de reproducir los patrones desordenados de configuración de
las ciudades en la Región Metropolitana del país que se caracterizó durante los
últimos 20 años por ser expansivo en el uso del territorio, acontecer en un marco de
ausencia de planificación territorial (a pesar de que desde 1968 la Ley de
Planificación Urbana crea instrumentos específicos para su ordenamiento), y poco
preocupado por la identificación, control y mitigación de los impactos ambientales
que genera, existe la preocupación de que la zona marino-costera es particularmente
vulnerable, debido a que es afectada tanto por las acciones realizadas en su
territorio, como por las actividades a nivel de cuencas hidrográficas en casi todas las
regiones del país, que terminan repercutiendo en la costa.
En su capitulo preliminar hace referencia a algunas definiciones tal y como la de plan
regulador ya mencionada anteriormente.
El capitulo 3 se refiere a los planes reguladores
Artículo 15.-Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución
Política, reconózcase la competencia y autoridad de los gobiernos
municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los
límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de
ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los
reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir,
sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores,
en que priven razones calificadas para establecer un determinando
régimen contralor(1985,pág. 8).
41
En este punto de acuerdo al principio de legalidad la municipalidad ha tratado de
cumplir no obstante a los pocos recursos con los que cuentan estos entes.
El trabajo de planificación es el mas minucioso y exacto en sus contenidos pero debe
ser acompañado de una buena gestión por parte de los gobiernos locales o si no los
resultados podrían ser insuficientes.
Podemos observar que existe una regulación bien definida acerca de los planes
reguladores pero pese a esto no han cumplido a cabalidad con los contenidos que
obligatoriamente le impone la Ley de Planificación Urbana en sus artículos 16 y 20;
hay ausencia de elementos tendientes a lograr entre otros la reserva de suficiente
espacio para futuros usos públicos y la rehabilitación de áreas deterioradas en la
ciudad, y se carece de estudios sobre circulación y vialidad.
Influye también negativamente en la vigencia y actualidad de un plan regulador la
diversidad de entidades encargadas de la administración de los servicios públicos y
la infraestructura; y es notoria la falta de coordinación entre éstas y las mezquinas
actitudes de estricta separación de sus campos de acción.
La propuesta contenida en la Ley de Planificación Urbana (artículo 59) para
conformar la oficina, comisión o junta de planificación para aplicar y administrar el
plan regulador, sólo ha sido cumplida en pocos casos, pero estas juntas
lamentablemente están supeditadas o tienen menos poder de decisión que las
famosas comisiones municipales de obras.
Es evidente la deficiencia de los planes reguladores en cuanto a sanciones para los
infractores de las normas contenidas en éstos, pero la misma no es atribuible a los
planes mismos sino que tiene su origen en la Ley de Planificación Urbana. Ante esta
carencia, y para poder sancionar, hay que recurrir a otros cuerpos jurídicos.
42
Pese a todos los problemas, lo cierto es que la Ley de Planificación Urbana han
servido como mecanismo para controlar la desmedida y voraz usurpación del
espacio natural y la inadecuada proliferación de desarrollos urbanísticos en zonas
alejadas de los servicios más elementales o fácilmente calificadas como prematuras.
A pesar de todo lo señalado el panorama no es desalentador, ya que el actual cuerpo
legal y reglamentario puede encausar y respaldar una planificación urbana en los
niveles nacional y local. Lo que hace falta es que, para lograr los objetivos tendientes
a beneficiar a toda la sociedad, se dote de recursos económicos a todos los
mecanismos encargados.
Una noticia alentadora es la propuesta presentada por el Sr. Presidente de la
República, Don Oscar Arias a la Asamblea Legislativa el pasado 30 de agosto de
2008 durante un acto realizado en la ciudad de Limón, sobre el proyecto de ley de
fortalecimiento de los Gobiernos Locales para la transferencia de recursos y
competencias del Gobierno Central a las Municipalidades la cual fue elaborada en
conjunto entre FEMETROM, IFAM y UNGL todo esto con el objetivo de implementar
el articulo 170 de la Constitución Política.
D. LEY FORESTAL
La Ley Forestal Nº 7575 dispone que la función esencial y prioritaria del Estado, es
velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales del
Estado, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos
naturales renovables.
El Estado tiene la potestad de realizar o autorizar labores de investigación,
capacitación, ecoturismo, una vez hayan sido aprobadas por el Ministerio del
Ambiente y Energía quién es que define cuando corresponde la realización de
43
evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de la Ley el
ecoturismo es una modalidad del turismo sostenible, que a su vez se inserta dentro
del marco general de desarrollo sostenible. Este último ha sido definido como un
patrón de transformaciones estructural de índole socioeconómica que optimiza los
beneficios similares en el futuro.
Los bosques de la zona marítimo terrestre constituyen por ley parte del patrimonio
natural del Estado, y la ley prohíbe su aprovechamiento y la tala de árboles.
Sin embargo para la zona maritimoterrestre el articulo 73 de la ley 6043 excluye de
su esfera las Áreas Silvestres Protegidas y las sujetas a su propia legislación.
El concepto de ecoturismo se refiere a un segmento dentro del sector turístico, en
tanto que los principios de sostenibilidad deben aplicarse a toda forma de actividad.
Dicha reglamentación afecta las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre
demarcadas previamente por el MINAE, cuyos parámetros deberán incorporarse en
los reglamentos de los Planes Reguladores respectivos de la zona marítimo terrestre.
Los proyectos de ecoturismo, para efectos de tal reglamentación, se deben entender
como aquellos proyectos de inversión que se desarrollan en las áreas de bosques de
la zona marítimo terrestre demarcadas por el Ministerio del Ambiente e incorporadas
en el respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley Nº 6043, y en los
cuales se promueven simultáneamente la educación ambiental, la conservación de
los recursos naturales, el desarrollo socioeconómico de los habitantes, que reflejen
una conciencia e identificación de sostenibilidad.
En el Plan Regulador y su respectivo reglamento se incorporará para las zonas de
bosque previamente establecidas, el uso denominado” Zona de Desarrollo Eco
turístico (ZDE)", dentro del cual se permitirán únicamente el desarrollo de proyectos
eco turísticos que como mínimo cumplan con los siguientes elementos:
44
a. En ningún caso, los proyectos o actividades a ejecutar dentro de bosques podrán
sobrepasar una cobertura superior al 15% del área de concesión para los bosques
primarios y 25% del área de concesión para los bosques secundarios.
Los anteriores porcentajes se entenderán sobre el área efectiva, es decir, el área
restante una vez excluidas las zonas de protección que correspondan.
b. No se permite la construcción de infraestructura en las zonas que presenten
pendientes superiores a las establecidas en el decreto Nº 27998 y 30763 del MINAE.
c. Todo proyecto que se pretenda ejecutar en el bosque, deberá presentar una
propuesta para el tratamiento y manejo de aguas servidas, previamente aprobada
por le Ministerio de Salud.
d. Todo proyecto deberá presentar el lenguaje arquitectónico acorde con el contexto,
utilizado para ello, materiales, texturas y colores que permitan integrarlo a la
naturaleza, sin impactarla sustancialmente.
e. Las construcciones que se pretendan realizar en estas zonas, no podrán ser
mayores a tres niveles ni superar los 14 metros de altura excluyendo pilotes cuando
corresponda.
f. Cuando por las características propias del ecosistema, el dosel del bosque sea
inferior a estas medidas, las obras a construir no podrán sobrepasarlo.
Los acabados externos de las edificaciones deberán guardar concordancia con el
entorno existente en la zona, de manera que se evite la introducción de
contaminación visual.
45
Cuando el proyecto eco turístico implique la corta y aprovechamiento del recurso
forestal en las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre, será necesario para
autorizar estas actividades cumplir con la presente normativa y con los siguientes
requisitos:
a) Concesión otorgada por la Municipalidad competente debidamente inscrita.
b) Plan de manejo del bosque conforme el Decreto Ejecutivo Nº 30763 del MINAE,
principios criterios, indicadores para el Manejo de Bosques Naturales y su
certificación en Costa Rica y el Decreto Ejecutivo Nº 25721, Reglamento a la Ley
Forestal.
c) Viabilidad ambiental otorgada por la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, la
cual deberá incorporar en sus valoraciones una consulta previa y vinculante la Área
de Conservación respectiva, competente por la Ley de materia Forestal.
Existe una importante relación entre cuerpo de leyes y la zona marítimo terrestre ya
que esta zona posee un importante parte de los recursos naturales del país y la ley
establece que las áreas protegidas son patrimonio nacional del estado y de dominio
publico al igual que la zona marítimo terrestre a la cual le corresponde la tutela de los
demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones
publicas (articulo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.
Es una obligación del Estado velar por al conservaron de todos los recursos
naturales lo cual se debe ver reflejado en la correcta atención de la zona marítimo
terrestre es aso como la Ley sobre la Zona Marítimoterrestre, establece en su articulo
12 “En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal,
explotar la flora y fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra
forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o
46
cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación”. De conformidad con lo que
establece el Decreto Ejecutivo No 23214-MAG-MIRENEM.
Por último es importante rescatar que en el proceso de aprobación de los planes
reguladores costeros estos deben contener la ubicación y delimitación de las áreas
del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre, ya que el
Plan Regulador Costero es el instrumento de ordenamiento territorial, que define y
ubica todas las zonas a concesionar dentro de la Zona Marítimo Terrestre y para la
clasificación de esta a nivel de los planos de catastro.
E. PLAN REGULADOR
Costa Rica es un país territorialmente pequeño rodeado de playas y bosques. Esa
pequeñez obliga a hacer un mejor uso del territorio, pues el impacto que se puede
causar con nuestros actos es mucho más negativo que si este fuera un gran
territorio.
No es ningún secreto que en lo referente a ordenamiento del territorio no se ha sido
muy diligente. También es de general conocimiento que debe darse un cambio
drástico de actitud en este campo so pena de sufrir en el mediano plazo las
consecuencias de la imprevisión.
Esos cambios de actitud siempre van acompañados de un mejor conocimiento de la
realidad sobre la que se quiere influir. En efecto, para cambiar situaciones del medio
se requiere no solo la voluntad sino también el conocimiento.
Una mejor planificación del territorio no surge espontáneamente; es algo que se crea
y se logra por medio de un largo proceso de aprendizaje y divulgación, no solo
dirigido a las autoridades y funcionarios municipales. Sin un ciudadano
47
comprometido y vigilante no puede existir adecuada planificación del territorio. Sin
una apropiada coordinación entre las instituciones públicas tal propósito se dificulta.
Son muchas las fallas y obstáculos que se deben de superar, el país se encuentra
ante la urgencia de enfrentar los desafíos del crecimiento futuro junto a la necesidad
de atender los rezagos del pasado.
Parte del fracaso, o de los problemas, de los planes reguladores se debe a la
idiosincrasia del costarricense, sobre todo en aspectos de participación comunal. La
escasa presencia de los ciudadanos en audiencias públicas a las que se ha
convocado insistentemente es notable, a algunas ni siquiera han llegado los
regidores y síndicos municipales. La falta de participación ciudadana ha hecho que
algunos planes reguladores lleven únicamente los aportes del grupo de profesionales
que los propusieron y que no expresan las verdaderas aspiraciones de la población,
la cual se ve obligada a aceptar lo que se podría calificar como imposiciones
contenidas en el plan. Otro problema afrontado por los planes reguladores es que
sus enunciados son principalmente preventivos y no curativos, y es bien conocido
que el ciudadano no le asigna un gran valor a la prevención.
Además es sabido que el fin primordial para el cual se han creado los planes
reguladores y el otorgamiento de concesiones en la Zona Marítimo terrestre es el
adecuado aprovechamiento de los recursos naturales en una manera que no afecte
el bienestar de los mismos sin embargo al ser las instituciones privadas las que
primordialmente se han encargado de la realización de los Planes Reguladores
Costeros se han dejado de lado el interés publico, y aunque se cuenta con
mecanismos para supervisar a estos entes privados existen grandes carencias en la
falta de personal con conocimiento del tema.
48
Aunado a esto los Planes Reguladores se realizan en espacios pequeños esto
consecuencia de que son empresas privadas las encargadas de estos a las que solo
les interesa el área en la que va ha ser solicitada la concesión por lo que se deja de
lado el verdadero fin de estos planes el cual es una reestructuración de la zona para
optimizar los recursos existentes y para que en el futuro se aprueben concesiones en
las cuales se de un adecuado aprovechamiento y explotación de los recursos
naturales.
Específicamente el cantón de Osa, ubicado en una de las zonas más ricas en
biodiversidad del país y del planeta, se ha convertido, como casi todo el país, en una
apetecida región, que es administrada por municipalidades con pocos recursos y
personal poco capacitado, en muchos casos, ante lo cual el ente podría ser fácil
blanco de los grandes capitales.
Un estudio realizado por la Contraloría General de la Republica entre el año 2000 y
el 2006 en la municipalidad de Osa referente a la planificación, administración,
vigilancia y protección de su Zona Marítimo Terrestre, cuya superficie es de 32,4
km2, evidencia que ese gobierno local no ha realizado una labor eficiente y eficaz en
procura de su adecuado uso y aprovechamiento.
Esto pone en prueba lo expuesto en referencia al estado de vulnerabilidad en que se
encuentra esta zona y por ende los recursos naturales que se encuentran en ella y
que pertenecen a todos los ciudadanos sin embargo hay una gran despreocupación
por parte de los mismos hacia este problema parte porque muchas personas piensan
que es un problema que solo atañe a los sectores turísticos y comerciales pero la
realidad es que cuando se produzca un daño irreparable resultado de la mala
planificación serán todos los habitantes y las generaciones futuras las que van a
sufrir las consecuencias de tan catastrófico descuido.
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1. Concepto de Plan Regulador
Para entender mejor el concepto de Plan Regulador vale la pena referirse de acuerdo
a la definición encontrada en la Ley de Planificación Urbana Nº 4240 (1997) Artículo
1;
Plan Regulador es el instrumento de planificación local que define en un
conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento,
gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para
distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación,
servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y
rehabilitación de áreas urbanas(1985,pág.7)
Visto de una manera más concreta, desde la teoría que lo origina corresponde a un
plan metódicamente organizado para obtener un objetivo, en este caso el desarrollo
armónico de un territorio. Conceptualmente, este desarrollo armónico se logra a
partir de la identificación de los usos óptimos del suelo, lo cual conjuntamente con
otras variables, dará como resultado una zonificación del territorio objeto de estudio,
de forma que toda la gama de actividades que requiere una población, puedan
llevarse a cabo sin caer en relaciones conflictivas entre diferentes usos. Es de esta
forma es posible integrar en un espacio, usos aparentemente distintos como el
desarrollo industrial, las zonas residenciales o la protección de la biodiversidad.
Dentro de este contexto, la planificación urbana ha evolucionado incorporando
progresivamente más ámbitos de conocimiento (la geología, geomorfología, dinámica
hídrica, origen y desarrollo histórico de los centros de población, vialidad e
infraestructura pública), como elementos de juicio para la toma de decisiones que
van a determinar una dinámica en términos de señalar el uso del suelo y con ello la
disponibilidad de recursos, la renovación de asentamientos humanos y la proyección
de nuevos asentamientos, la protección de fuentes de agua, las áreas de desarrollo
comercial e industrial, entre otros.
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El resultado del Plan Regulador, es por lo tanto una propuesta de ordenamiento
territorial donde se identifican zonas con usos permitidos específicos, donde no
necesariamente se excluyen actividades, sino que se determina su mejor ubicación,
según el potencial y las restricciones ambientales del territorio, así como las
expectativas y necesidades de las comunidades afectadas. Esta propuesta es
asimismo, compatible con el ordenamiento o los lineamientos de desarrollo urbano
de carácter regional y nacional.
Los Planes Reguladores Costeros están en el último nivel de planeamiento a escala
nacional ya que se derivan del Plan General de Usos de Suelo para la Zona Marítimo
terrestre y este a su vez es una derivación del Plan de Desarrollo Regional.
De esta forma los Planes Reguladores Costeros se deben elaborar para aquellas
áreas definidas como prioritarias en los Planes que le proceden.
2. Funciones del Plan Regulador
Los Planes Reguladores deben cumplir con las siguientes funciones:
a) Aplicar las estrategias del Plan de Ordenamiento Regional, para cada una de las
áreas que se detallaron en el Plan de Uso de Suelo, Reglamento de Zonificación y
demás medidas de implementación.
b) Establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación tanto
de acceso a la Zona Marítimo Terrestre como se circulación interna.
c) Establecer criterios que permitan lograr la conservación de la naturaleza en su
carácter y composición y aprovechar en forma eficiente los recursos recreativos en
los sitios costeros.
51
d) Promover e impulsar el desarrollo turístico de las playas turísticas.
e) Definir programas de acción que permitan incorporar a las instituciones del Estado
como mecanismo para aprovechar en forma optima sus recursos económicos y
humanos.
Es de importancia indicar que en la zona de estudio propiamente la del sector sur de
Dominical se dio una situación irregular ya que según fuentes de la Municipalidad de
Osa cuando se elaboro el Plan Regulador se adapto al área conforme con lo que ya
existía en lugar de adecuar el Plan a la zona lo cual atenta con la finalidad de los
planes reguladores cual es el ordenamiento estratégico de la zona costera en este
caso.
Los planes reguladores costeros han venido ha dar una proteccion a las zonas mas
apetecidas de nuestro país, se han hecho esfuerzos para la correcta organización de
las zonas
1. Elaboración
No hay duda del alto costo que representa hacer un plan regulador y los escasos
recursos con que cuentan los gobiernos locales, ha significado que la creación y
elaboración de los planes reguladores hayan quedado en manos privadas, iniciativa
que suple las carencias de las municipalidades.
Según cifras del Departamento de Concesiones del ICT y Departamento de
Planificación Urbana del INVU, permite concluir que un número importante de planes
reguladores inician su fase de elaboración quedándose sin su efectiva aprobación y
ejecución, en donde los gobiernos locales tienen una gran cuota de responsabilidad.
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Se sabe que existen una gran ineficiencia administrativa y financiera demostrada por
las municipalidades en la elaboración de planes reguladores esto ha dado pie para
que particulares asuman competencias que la ley no les otorga, lo cual es a todas
luces inconveniente y debe evitarse. Lo anterior por cuanto los intereses particulares
de desarrollar alguna parte de la zona marítimo terrestre pueden entrar en conflicto
con los intereses cantonales que deben ser protegidos y tutelados por los entes
municipales
Con base en lo anterior, conviene recordar lo que la Procuraduría General de la
República estableció en relación con los planes reguladores y el cumplimiento de las
disposiciones de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre:
Para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables, análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes, análisis de la estructura urbana, estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc.), análisis sociopolítico (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.), análisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc.), análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico arquitectónico y arqueológico, etc.). (Procuraduría General de la República, Dictamen C-100-95 del 10 de mayo de 1995).
A la hora de elaborar un Plan Regulador Costero se debe contar con el visto bueno
de la Municipalidad en este caso en concreto la Municipalidad de Osa, luego la
propuesta debe ser analizada por el ICT y el INVU que son las instituciones
encargadas junto con las municipalidades de dictar las directrices necesarias que
orientan dicho plan.
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Para los Planes Reguladores Costeros deberán respetarse todas las indicaciones y
la normativa contemplada en la Ley 6043, según el articulo 15 de la Ley de
Planificación Urbana, es potestad de los gobiernos locales, definir la implantación de
un plan regulador costero y los reglamentos de desarrollo que corresponda.
Cualquier propuesta de Plan Regulador Costero puede ser elaborada ya sea por el
ICT o el INVU a solicitud de la Municipalidad tal y como lo indica el articulo 15 de la
supra citada ley. De igual manera puede ser realizado por la empresa privada, para
lo cual deberá contar con el visto bueno de la Municipalidad, del ICT y o IDA según
corresponda y del INVU, en el caso del Plan Regulador Costero en estudio
perteneciente al sector sur de Dominical se puede observar que cuenta con el visto
bueno de la Municipalidad de Osa, del ICT y del INVU.
En general cuando se trate de una propuesta de Plan Regulador Costero, debe
cumplir con anuencia municipal, declaratoria de aptitud turística y amojonamiento por
parte del Instituto Geográfico Nacional.
1. a. Proceso del Plan Regulador
Ahora bien en términos generales las fases del proceso para la elaboración de un
Plan Regulador son:
1) Marco teórico; en esta fase se establecen todos los antecedentes del Proyecto del
Plan Regulador, en sus diversos aspectos técnicos y legales.
El proceso comienza con la solicitud de ejecución del Plan, bien sea por iniciativa del
ICT, el INVU, la Municipalidad respectiva o los interesados a obtener concesión en la
Zona Marítimo Terrestre. El Plan Regulador debe hacerlo una empresa consultora a
solicitud de los interesados y deberá contar con el visto bueno del ICT para iniciar los
estudios y deben cumplir con los requisitos de la Zona Marítimo Terrestre.
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Antes de entrar en la fase siguiente se deben de cumplir con dos requisitos, primero
la revisión de las declaraciones originales sobre la aptitud turística de las playas el
este encargado de realizarlo es el Departamento de Planificación del ICT con base
en el modelo de Declaratorias Turísticas y posteriormente ratificado por el ICT.
En segundo lugar se debe comprobar que existe amojonamiento de los 50 metros
que definen la zona pública. Este amojonamiento debe ser realizado por el Instituto
Geográfico Nacional.
Investigación; esta corresponde a todas las actividades de recopilación de
información necesarias para la definición de Plan.
Para esto es necesario establecer la localización del Proyecto, en términos de la
estructura y establecer la relación que tiene el proyecto en términos de
administración, con los Consejos Regionales y Subsectores productivos de cada
región.
Posteriormente se investigan aspectos importantes como el Entorno Ecológico y el
Entorno Geográfico.
Para el entorno Geográfico debe definirse la delimitación del área de estudio en
términos físicos o funcionales (accesibilidad, áreas de influencia de los polos de
abastecimiento de servicios, división territorial administrativa, etc.
Los aspectos mínimos a investigar son:
a) Transporte y Comunicaciones.
b) Población y Servicios.
c) Recreación y Turismo.
d) Reseña Ecológica
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En cuanto al Entorno Geográfico, los estudios que se realicen en esta área
constituyen el núcleo de la investigación de todo Proyecto del Plan Regulador
Costero.
Si bien es cierto que la Ley 6040 afecta básicamente los 200 metros de la Zona
Marítimo Terrestre es necesario considerar los terrenos atrás de esta zona para
establecer en ellos controles de tipo general, el control sobre estos terrenos se puede
hacer con base en la Ley de Planificación Urbana.
Además las investigaciones se referirán a los siguientes componentes especiales del
entorno ecológico.
Mar; específicamente la zona definida para la recreación, baño, pesca, buceo, etc.
Playa; comprende específicamente la zona publica de 50 metros inalienables.
Supraterritorial; comprende los 150 metros establecidos como Zona Marítimo
Terrestre.
Entorno Inmediato; abarca el resto de los terrenos sometidos a control.
2) Análisis; es una de las fases de mas importancia ya que aquí se establecen los
parámetros y las variables de diseño del Plan Regulador Costero.
Primeramente se debe establecer las potencialidades y obstrucciones que presenta
el área de estudio para un eventual desarrollo; esto es, con que recurso se cuenta y
cuales son los posibles obstáculos que se encontraran en el desarrollo.
3) Síntesis; esta fase constituye la elaboración de la documentación grafica y escrita
que describe la propuesta concreta.
56
Se puede determinar que existen dos bases para la elaboración de un Plan
Regulador Costero, el “Modelo para la elaboración de Planes Reguladores en la
Zona Marítimo Terrestre” del ICT que data del año 1982 y “El Manual de
Procedimientos para la redacción y elaboración de propuestas de Planes
Reguladores Costeros y Urbanos” del INVU del año 2000 desafortunadamente
ninguno ha sido oficializado.
1. b. Requisitos para la elaboración del Plan Regulador
Los requisitos para el trámite del Plan Regulador
a) El interesado puede comprobar si existe plan regulador costero vigente, ya sea en
el ICT, INVU, en la municipalidad respectiva.
b) Si no existe plan regulador (previo a la realización de cualquier trámite ante el
INVU), el interesado debe obtener el aval de la municipalidad para la realización del
plan regulador costero, para lo cual debe indicarle si pretende llevar a cabo un plan
de todo el litoral o un plan de solo una parte de él. Con el aval municipal se realiza el
proyecto de desarrollo del plan regulador.
c) Se presenta el plan regulador costero al análisis del INVU e ICT, junto con la
autorización municipal.
d) Conjuntamente a la presentación del proyecto de plan regulador al INVU e ICT, la
municipalidad procede a publicar un edicto mediante el cual llama a los pobladores
audiencia pública sobre la adopción del plan regulador. Fija hora, lugar y fecha para
la exposición del plan, la audiencia a los interesados y la recepción de observaciones
escritas. Durante la audiencia se pueden presentar observaciones al plan regulador.
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e) Pasada la audiencia, se analiza lo expuesto en el cabildo y se decide sobre la
necesidad de incorporar reformas a la propuesta de plan regulador. Si se adoptan
reformas, el proyecto de plan regulador se debe presentar nuevamente a los 3 entes
involucrados y obtener su aprobación. Si se rechazan las observaciones, el criterio
del INVU o del ICT debe ser requerido para apoyar el mantenimiento de la propuesta
original. Los recursos de apelación son los definidos en la Ley de Planificación
Urbana, Artículo 13.
f) Con el aval del ICT y del INVU, la municipalidad debe adoptar formalmente el plan
regulador, mediante acuerdo del Concejo Municipal y ordenar su publicación íntegra
en el periódico Oficial La Gaceta.
g) Publicado el plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta, se considera que éste
entra en vigencia.
No existe plazo legal preestablecido, sin embargo el plazo promedio de duración real
es de 3 años.
a. Doctrina
La expresión Derecho representa una realidad que consiste en una gran multiplicidad
de normas jurídicas que difieren entre sí desde muy diversos puntos de vista, no sólo
por la diferente época histórica en que fueron creadas, sino también por su ámbito de
aplicación, por su jerarquía, por la materia que regulan, etc.
No es fácil determinar cuáles son las formas de la normatividad jurídica que han de
ser consideradas como "fuentes formales" del Derecho más representativa. Lo único
que puede afirmarse es que las "costumbres", las "leyes", los "estatutos", los
"pactos", los "precedentes judiciales", la "doctrina jurídica", los "principios de
Derecho", las "sentencias", las "resoluciones"... han sido hasta ahora las formas
expresivas utilizadas con más frecuencia.
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La doctrina jurídica es lo que piensan los distintos juristas respecto de los distintos
temas del derecho, respecto a las distintas normas. Carece de toda fuerza
obligatoria, aunque es importante fuente mediata del derecho y su valor depende del
prestigio del jurista que la ha emitido o formulado.
Una doctrina es un conjunto de ideas o creencias que se dan por ciertos y que se
inculcan mediante la enseñanza.
Entrando al tema de los planes reguladores la doctrina existente ha afirmado que los
planes urbanísticos entran de lleno en el número de las iniciativas públicas que
tienden a promover el mejoramiento de las condiciones de vida del cuerpo social.
Para mayor precisión: la Administración pública interviene, a medio de ellos, con
actividad disciplinante y de ejemplaridad, en la esfera de los intereses públicos y
privados que se relacionan entre si.
a.1. Doctrina relacionada con el carácter normativo de los planes reguladores
En cuanto al pensamiento de los juristas acerca de este tema, han sido claros en que
para la elaboración de la organización urbanística en todo sistema legal el
planeamiento urbanístico no sólo es instrumento técnico para el diseño del modelo
territorial ideado y la programación de la actividad precisa a su realización efectiva,
sino también instrumento jurídico para la fijación de aquel modelo, la obligatoriedad
de la programación para su actuación y la regulación del estatuto jurídico del derecho
de propiedad del suelo afectado, así lo expresa García de Esterria en su libro
Lecciones de Derecho urbanístico.
Otro jurista que ha aportado a este tema es Agustín Gordillo en su libro Introducción
al Derecho de la Planificaron y en resumen expresa que la juricidad de las normas
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relacionadas con el carácter normativo de los planes reguladores al estar plasmado
su carácter de obligatorio, y que el plan tiene alcances con fundamentos legales. En
segundo lugar y por lo que respecta a los particulares, plan tiene el alcance de ser el
fundamento legal de la acción que dichos individuos van a emprender y de los
beneficios que van a recibir, por lo que dará lugar a relaciones jurídicas de derechos
y obligaciones, además de estar en relación instrumental respecto a las previsiones u
objetivos del plan, y en relación de coordinación con las demás medidas de otra
naturaleza que éste establezca.
En cuanto al rango de esta norma, la doctrina sostiene su valor reglamentario:
A modo de resumen, puede decirse que, conforme a jurisprudencia
reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes urbanísticos, no
obstante su complejidad de contenido, merecen -como institución
jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir, de
normas jurídicas y, más precisamente, de normas con rango formal
reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto
un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y
desarrollo de la Ley de Suelo. (PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA,
Eduardo, op. cit., p.182).
El plan debe acatarse y es evidente que es inmediatamente imperativo como norma
frente a propiedades y propietarios, públicos o privados, desde el momento en que
se promulga, pues su contenido legal, expresa bien la voluntad de la ley de regular
directamente el uso y aprovechamiento del suelo afectado, tanto público como
privado; el plan regulará, según esta norma, "el uso de la tierra que muestre la
situación y distribución de los terrenos", tanto para el interés privado como para
cualesquiera otros fines públicos (servicios públicos, instalaciones comunales,
sistema viario, programas de expansión y de renovación urbana, etc.) La cuestión
radica en saber si los elementos no reglamentarios del Plan son igualmente
60
normativos, o si, a la inversa, son simples explicaciones, expresiones de intenciones
o proyectos sin ningún valor jurídico para el propietario. La respuesta es de teoría
general del derecho: siempre y cuando los elementos del plan no llamados
reglamentos permitan saber claramente cual es la voluntad expresada y esta, por su
parte, reuna las notas de lo normativo, no vemos obstáculo serio para reconocer su
carácter reglamentario (y normativo). Esto es muy importante porque, como se verá
de inmediato, el Plan Regulador y los Reglamentos de Desarrollo Urbano son
independientes entre sí y pueden regir el uno sin los otros y a la inversa. Si se llegare
a la conclusión de que el Plan no tiene efecto jurídico regulador sobre la propiedad
privada sin esos Reglamentos, se lo privaría de su valor vinculante y director del
urbanismo en la mayoría de los casos, pues, dada la complejidad de los tales
Reglamentos, la tendencia es o puede llegar a ser su eliminación, para descansar en
la fuerza reguladora de los planos, mapas y gráficos, por sí mismos. No vemos
obstáculo para reputar como normativo el valor de las indicaciones y datos
contendios en un plano o mapa. Estos contendrán señas, indicaciones, dibujos y
explicaciones carentes de todo valor imperativo, si es evidente que no tienen
intención reguladora, pero lo contrario es posible: cómo negar valor de zonificación a
un plano donde estén clara y precisamente indicados no sólo los usos globales o
genéricos (terreno agrícola o urbano, urbano o urbanizable), sino también los
específicos de cada parte del suelo planificado, pormenorizadamente localizados y
deslindados. Es evidente que no podrá extraerse de un gráfico o mapa, en tales
condiciones, más de lo que éste dice o puede decir, pero sí puede y debe dársele
valor normativo a sus indicaciones cuando éstas sean no sólo claras y precisas, sino
claramente dirigidas a imponer limitaciones o delimitaciones al uso del suelo
correspondiente. Pareciera posible llegar a la conclusión de que el Plan es un acto
normativo y regulador en todas aquellas de sus partes que expresen claramente una
voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se
refieren, indicando qué es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no
hacer sobre éste último. Las otras partes con valor puramente indicativo o
61
aclaratorio, carecerán de valor normativo en virtud de su contenido mismo. Todo lo
cual queda confirmado si nos damos cuenta de que frecuentemente en esta materia
las normas promulgadas no son otra cosa que desarrollo a posteriori de los planos,
mapas y gráficos ya elaborados por los técnicos, a modo de traducción jurídica de
exigencias técnicas gráficamente expresadas. Hay y debe haber congruencia entre
unas y otras.
b. Antecedentes
Los antecedentes de un Plan Regulador son un elemento importante para la
elaboración de los mismos. Desde le momento en que existe la iniciativa de
realizarlos para una zona específica se involucran las Municipalidades y el Instituto
Costarricense de Turismo tal y como lo expresa el articulo 28 del la Ley Nº 6043
El instituto podrá formular proyectos de desarrollo turístico integral que comprendan parte o el total de una zona turística, los que deberán ajustarse a las regulaciones de esta ley. Se podrán financiar y administrar, ya sea únicamente por el Instituto o conjuntamente con la municipalidad interesada, en los términos que ambas entidades convinieren (2007, pág. 16)
Entre los elementos que anteceden a un Plan regulador se pueden mencionar, la
descripción de la zona y su importancia ya sea turística o económica, su
infraestructura, servicios ya sea públicos o privados así como sus usos.
De igual manera y según los manuales de elaboración de Planes Reguladores
costeros previo se deben de corroborar si no existe ya un Plan en esa zona y se
debe realizar un análisis de los terrenos aptos para el desarrollo urbano.
Es necesario también contar con la relimitación del área, esto se hace con base a las
coordenadas o numero de mojones que se indique por parte del ente que propone el
plan regulador los cuales han sido establecidos por el Instituto Geográfico Nacional.
62
De igual manera la municipalidad correspondiente debe de verificar que el sector de
zona marítimo terrestre que se desea planificar cumpla con los requisitos legales
establecidos en la Ley 6043 sobre la Zona Marítimo-Terrestre y que ya se han
mencionado anteriormente.
El Instituto Costarricense de Turismo es el que debe dar la declaratoria de la de
aptitud turística que debe existir como requisito indispensable que antecede a la
elaboración y aprobación de un Plan Regulador.
En caso de que esta no exista el ente encargado debe solicitarla al ICT siempre y
cuando se tenga el cuerdo municipal donde se ha dado el visto bueno de para
realizar el proceso del Plan Regulador.
Posteriormente se debe hacer la solicitud ante la dirección de Macro procesos de
Planificación y Desarrollo Turístico de ICT tal y como esta estipulado en el artículo 27
de la ley 6043
La facultad de declara zonas turísticas o no turísticas, el la zona marítimo terrestre corresponde al Instituto Costarricense de turismo, ya sea por propia iniciativa o a solicitud de las municipalidades. Estas declaratorias deberán publicarse en el Diario Oficial. A partir de la publicación, la zona respectiva quedara afectada a las disposiciones de esta ley (2007, pág.16).
Como se menciono anteriormente debe de existir amojonamiento realizado por parte
de Instituto Geográfico Nacional y en caso de que este no existiera debe reponerse
previa solicitud del ente interesado adjuntando el acuerdo municipal y además debe
de seguir una serie de lineamentos tales como el envío de la petición al Director del
IGN donde le solicita el presupuesto para la realización de dicho amojonamiento
exponiendo a ubicación de la zona a demarcar.
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Una vez realizada la demarcatoria se debe dar seguimiento en el ING para que estos
emitan el informe respectivo que servirá de base para la publicación en el Diario
Oficial La Gaceta del aviso respectivo del amojonamiento.
Antecedente a la elaboración de un plan regulador es fundamental que el sector a
planificar cuente con la delimitación del Patrimonio Natural de Estado (PNE). De no
ser así, Municipalidad deberá coordinar con el Área de Conservación respectiva (en
el caso de Osa) para que estos lleven a cabo dicha demarcatoria.
Otro factor previo al Plan Regulador es la elaboración de los Índices de Fragilidad
Ambiental según lo manifieste el Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, publicado en
La Gaceta No 85 del 4 de mayo del 2006 y que forma parte del análisis ambiental
esto consiste en un análisis y valoración de cada una de las variables ambientales,
estos índices deben ser incorporados a la propuesta y enviados a la Setena para su
visto bueno la cual podrá realizar inspecciones al terreno en cuestión si así lo estima
conveniente.
Una cumplidos todos estos requisitos el municipio estará en facultad de aceptar la
propuesta del plan regulador a fin de poder proceder con el trámite de aprobación
ante el ICT y el INVU
2. Implementación
La última fase de la elaboración de un Plan Regulador Costero viene a ser la
definición de un Plan de Acción de Implementación en este se va ha estructurar de la
mejor manera para poder llevar a cabo su ejecución. El documento debe de dar una
descripción detallada de los siguientes aspectos:
a) Estrategia: es la definición en el tiempo y el espacio del proceso de orientación
general.
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La estrategia deberá formularse en términos a largo plazo para aquellos aspectos
que requieren de una gran continuidad temporal y de mediano plazo.
b) Instrumentos: es el medio de acción físico o intelectual necesario y adecuado para
dar cumplimiento a un programa con el fin de lograr un objetivo determinado.
Los instrumentos pueden clasificarse en jurídicos, financieros, administrativos y de
participación.
Los instrumentos jurídicos y administrativos sirven para la regulación y el control de
los fenómenos urbanos están descritos por la legislación vigente.
Los instrumentos financieros por su carácter son de tipo inductivos.
Los instrumentos de participación son los que inciden a los grupos organizados a
participar en la elaboración de un plan.
c) Propuestas: son ideas generales que se exponen con el fin de alcanzar los
objetivos planteados.
d) Metas: son soluciones propuestas a corto, mediano y largo plazo, necesario para
el logro de los objetivos.
Las metas se establecen para aquellos aspectos susceptibles de establecerse en
forma numérica tal y como los cuartos de un hotel o la afluencia turística.
e) Programas y Proyectos: esto viene a ser la descripción de los programas y
proyectos más importantes de acuerdo a las metas formuladas.
Esta lista de programas y proyectos sirven para orientar la inversión pública y privada
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Podríamos decir sin temor a equivocarnos que la información cuando se va a
implementar un plan regulador es muy limitada, la falta de recursos y de capacitación
de los entes municipales de la trascendencia de la normativa que se va a aprobar y
algunas veces simplemente aprueban planes que con el tiempo van evidenciante los
grandes errores que se han cometido en algunos planes de la Zona Marítimo
Terrestre tales como realizar un plan en el cual el plan se acomode a las
instalaciones que ya se encontraban allí y no organizar las construcciones al plan tal
y como se dio en el sector sur de Dominical no es mas que una evidencia de la falta
de capacitación de los personeros encargados de la aprobación de estos planes si
como se define en nuestra legislación en le Articulo 1 de Ley de Planificación
Urbana.
Como se puede apreciar el plan regulador es un instrumento para reorganizar un
área determinada y no para adecuar lo ya existente cuando no había ningún tipo de
control o planificación.
Por otra parte una vez elaborado los planes reguladores no se invierte en estos ni
siquiera lo mínimo, esto por la misma falta de recursos y de personal con que
cuentan los entes municipales.
Además debido a la materia que tratan, los estudios para implantar un plan regulador
muchas veces pierden el sentido de oportunidad al sobrepasar el tiempo de los
períodos administrativos de los concejos municipales que se interesaron en su
adopción. Cuando éstos son sustituidos se pierde parcial o totalmente el interés en el
trabajo realizado y en reiteradas oportunidades se deja de lado su puesta en
vigencia.
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a. Proyectos de Ley
Un proyecto de ley, en términos generales, es la propuesta de ley presentada ante el
órgano legislativo competente que viene a ser el Congreso y que aún no ha sido
aprobada o ratificada por el mismo.
La forma, tramitación, aprobación o legitimación para realizar proyectos de ley
dependerá del ordenamiento jurídico de cada estado y, en particular, de lo dispuesto
en su Constitución. En ocasiones, como en España, se puede incluso llegar a
diferenciar entre proyecto de ley y otras figuras afines como la proposición de ley, en
función del organismo del que emana.
La ley para considerarse como tal, debe pasar por un conjunto de pasos, o mas bien
cumplir con unos requisitos los cuales son: presentación del proyecto de ley es decir;
lo q va hacer ley, luego pasará los respectivos debates, se le hace el control
constitucional, haber si este proyecto vulnera la Constitución Política, si pasa esta
prueba se le dará la sanción presidencial, es decir, la firma del presidente que la
convierte en ley, en conclusión el proyecto de ley es la presentación de una nueva
ley, ante la rama legislativa para que esta sea aprobada como tal, con la respectiva
firma presidencial.
En cuanto al tema de los planes reguladores existe un proyecto de ley para la
elaboración, aprobación y modificación de los planes reguladores costeros en la zona
marítimo terrestre, del cual se puedes observar algunos aspectos importantes, como
el fortalecimiento de la participación de ICT en la elaboración de los planes
reguladores de oficio lo que traería mayor imparcialidad pero no se aclara de donde
provendrían los fondos necesarios ya que un plan regulador es muy complejo y
requiere la participación de muchos profesionales y la necesidad de contar con los
recursos para que el plan no quede en solo una idea.
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También propone que la aprobación de los planes que de centrada en una sola
institución y no en dos como ocurre ahora, esta tendencia busca una mayor rapidez y
eficiencia en el proceso de verificación de requisitos en los distintos campos en que
se protege. Esta competencia es sugerida para el Instituto Costarricense de Turismo,
ya que este es el encargado de todo lo concerniente al tema del turismo y zonas
declaradas turísticas el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo juega un papel
importante ya que este es quien conoce todo lo concerniente con la planificación
urbana del país incluyendo las áreas costeras.
Asimismo, es importante analizar la eventual inconstitucionalidad del proyecto en lo
que toca a la administración de los intereses locales, que el artículo 169 de nuestra
Carta Magna asigna a las municipalidades. El ordinal 15 de la Ley de Planificación
Urbana, retomando el principio anterior, enuncia el reconocimiento a "la competencia
y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo
urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional". Más adelante (artículo 17,
inciso 3) estatuye la adopción formal del plan regulador por la municipalidad del
cantón respectivo, contando con la aprobación previa de la Dirección de Urbanismo.
Uno de los problemas de este proyecto de ley es que parece de lado dejar la
competencia de las municipalidades ya que seria el ICT la última instancia en la
aprobación del plan regulador, con la potestad de rechazar las modificaciones que la
corporación local hubiese formulado
Otra institución que parece no es tomada en cuenta por el Proyecto, al momento de
constituir el Consejo Interinstitucional, es el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, dependencia pública que la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre le
asigna funciones específicas de corte aprobatorio.
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b. Leyes
Referente las leyes relacionadas con esta materia es necesario tener en cuanto la
jerarquía de las leyes desde el punto de vista de la naturaleza jurídica de los planes
reguladores.
La constitución Política es la norma máxima habla de los planes reguladores en el
artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde la
administración de los intereses y servicios locales. En relación con ese numeral, el
artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, determina que corresponde a éstas
planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus respectivos
ámbitos territoriales, lo cual deben llevar a cabo a través del dictado de Planes
Reguladores.
Los Planes Reguladores sin lugar a duda tienen fuerza normativa tal y como lo ha
expresado en los pronunciamientos C-181-94, O.J.011-96 y C-032-98 (Dictamen C-
178-99 del 3 de septiembre de 1999), la Procuraduría General de la Republica,
misma posición sostiene la Sala Constitucional en la sentencia número 2006-13330
del 06 de septiembre de 2006
Otro aspecto es que la competencia para la aprobación de los Planes Reguladores
se emana del articulo 169 de la Constitución Política y el 15 de de la Ley de
Planificación Urbana fue aprobada cumpliendo los requisitos constitucionales cuales
son, dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa.
Con respecto a la normativa de los Planes Reguladores la Sala Constitucional en su
sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de
agosto de mil novecientos noventa y seis indica lo siguiente
69
En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple (1996).
F. MUNICIPALIDAD DE OSA
1. a.Aspectos Físicos
Geología
EL cantón de Osa está constituido geológicamente por materiales de los períodos
Cretácico, Terciario y Cuaternario, siendo las rocas sedimentarias del Cuaternario las
que predominan en la región.
Geomorfología
El cantón Osa presenta cinco unidades geomórficas, denominadas forma de origen
tectónico y erosivo, de sedimentación aluvial, de denudación, de origen estructural, y
litoral de origen marino, que para efectos de este trabajo, es de vital importancia su
análisis y conocimiento.
La unidad litoral de origen marino, está representada por el Tómbolo de Uvita, la cual
se encuentra en las proximidades de playa Hermosa y finca Bahía. Su forma es de
un triángulo con un vértice hacia el mar. Su superficie es plana horizontal con una
70
máxima elevación de 10 metros al pie de la fila Brunqueña. El área está cruzada por
muy pocos drenajes, lo que indica su permeabilidad. El último relleno que une tierra
firme con el afloramiento rocoso mide 700 metros de largo por unos 50 metros de
ancho en marea baja. Al unirse esta prolongación con tierra firme, se forma una zona
pantanosa. Esta unidad se compone principalmente de arena con intercalaciones de
limo y arcilla. Por encontrarse cerca de la citada fila se han cubierto de un ligero
relleno de piedemonte, en el cual se encontraron fragmentos de rocas sedimentarias
hasta el tamaño de bloques. El afloramiento rocoso en el mar, que ha dado origen al
tómbolo, está formado de rocas sedimentarias como areniscas y lutitas muy duras.
Su origen se debe a la presencia del afloramiento rocoso, cercano a la costa. Este se
constituyó en un sitio de deflación del sistema de olas, ocasionando la precipitación
de partículas, que poco a poco formaron un cordón hacia tierra firme.
Las elevaciones, en metros sobre el nivel medio del mar, del centro urbano de los
distritos del cantón son las siguientes:
Ciudad Cortés 6, Villa Palmar Norte 26 y Villa Sierpe 8.
El sistema fluvial del cantón Osa corresponde a la vertiente del Pacífico, el cual
pertenece a las cuencas de los ríos Península de Osa, Barú, Esquinas y Térraba.
2. b. Reseña histórica
Las coordenadas geográficas medias del cantón de Osa están dadas po08°53'38”
latitud norte y 83°30'51” longitud oeste.
La anchura máxima es de noventa y cinco kilómetros, en dirección noroeste y
sureste, desde la margen sur del río Barú, en su confluencia con el río Guabo, hasta
la unión de los ríos Esquina y Bonito.
71
La Península de Osa es un mosaico de usos de la tierra y bosques naturales
producto de decisiones tomadas por diferentes individuos o grupos. Según la
apreciación de Chapman,:
El impacto de las actividades humanas es aparente en aspectos tan tangibles del ambiente humano como los caminos y los campos de cultivo, que forman parte del contexto espacial dentro del cual se toman las decisiones. No solo ellas reflejan las decisiones pasadas: ellas también son una influencia importante en las decisiones futuras (1979, pág.334).
El territorio que actualmente corresponde al cantón de Osa, se encontró habitado por
indígenas del llamado grupo de los bruncas, que en los inicios de la Conquista eran
dominios del cacique Osa, que según el relato elaborado por don Andrés de
Cereceda, del viaje efectuado por don Gil González Dávila, se hallaba a ocho leguas
(unos 45 kilómetros) de punta Burica.
El descubridor de la región fue don Gil González Dávila, en el año de 1522, cuando
realizó el primer recorrido por tierra de nuestro territorio nacional, desde el sector
sureste hasta el poblado indígena Avancari (hoy Abangaritos, cantón de Puntarenas).
En 1563 pasó por la zona don Juan Vázquez de Coronado.
En 1895 se construyó en el litoral del golfo Dulce la primera ermita. Durante el
arzobispado de Monseñor don Rafael Otón Castro Jiménez, primer Arzobispo de
Costa Rica, el 20 de agosto de 1938, se fundó la Parroquia dedicada a Nuestra
Señora de Los Ángeles, la cual actualmente es sufragánea de la Diócesis de San
Isidro de El General de la Provincia Eclesiástica de Costa Rica.
A principios del siglo pasado algunos chiricanos y nicaragüenses, a los cuales se le
sumaron posteriormente, entre 1912 y 1915, unos pocos costarricenses, formaron el
caserío de El Pozo, hoy ciudad Cortés, donde se dedicaban al cultivo de arroz y a la
ganadería.
72
En la división territorial para efectos administrativos, ley No. 20 del 18 de octubre de
1915, el puerto fluvial de El Pozo, aparece como barrio del distrito cuarto del cantón
de Osa, puerto que fue la principal y casi única vía de comunicación, en esa época
Para llegar a la región desde el puerto de Puntarenas, se hacía a través de
embarcaciones que entraban desde el mar por la desembocadura del río Térraba.
En marzo de 1915, en la administración de don Alfredo González Flores, se
construyeron dos escuelas, una en el caserío El Pozo, la cual actualmente se
denomina Escuela Nieborowsky; y otra en el Palmar de los Indios (hoy Palmar
Norte), con el nombre de Escuela Castañeda, que en la década de los años
cincuenta, se bautizó con el nombre de Eduardo Garnier. El Colegio Técnico
Profesional Agropecuario de Osa, inició sus actividades docentes en 1962, en el
gobierno de don Mario Echandi Jiménez.
En la década de los años treinta del siglo pasado, la Municipalidad de Osa, en
atención a la solicitud formulada por la Liga Progresista de cambiar el nombre del
distrito y del poblado de El Pozo, remitió petición al Poder Ejecutivo; quien mediante
acuerdo No. 121 del 14 de septiembre de 1934, aprobó que en el futuro se
denominara al distrito Cortés y el poblado Puerto Cortés.
A partir de 1938 la Compañía Bananera de Costa Rica, tras el abandono que había
realizado de las plantaciones en el Caribe costarricense, inició su programa de
cultivo de bananos en el Pacifico Sureste, instalando oficinas administrativas en la
margen sur del río Térraba, lugar que fue llamado La Administración. Posteriormente,
estableció su centro de operaciones en el lugar que se denominó Palmar Sur,
construyendo un campo de aterrizaje, dispensario y viviendas para sus trabajadores,
aledaño a los terrenos de las fincas que dedicó a la producción de banano. En el sitio
conocido como Palmar de los Indios, luego Palmar de Castañeda y por último Palmar
73
Norte, se fue asentando población civil; que en la administración de don León Cortés
Castro construyó su cuadrante.
Por ley No. 185 del 29 de julio de 1940, el Cantón de Osa, tercero de la provincia de
Puntarenas, se dividió en dos unidades administrativas; un cantón con cabecera en
la población de Buenos Aires, con cinco distritos, y un segundo cantón, quinto de la
provincia, con cabecera en Puerto Cortés y seis distritos; luego en ley No. 227 del 13
de agosto del mismo año, se dispuso que el cantón quinto llevara el nombre de
Cantón de Osa. En el decreto ejecutivo No. 26 sobre división territorial administrativa,
del 28 de junio de 1957 a Puerto Cortés se le concedió la categoría de villa; luego el
13 de septiembre del mismo año, en la primera administración de don José Figueres
Ferrer, se decretó la ley No. 2155, que le confirió a la villa el título de Ciudad.
El nombre del cantón es en recuerdo del cacique Osa, que en los inicios de la
Conquista habitaba en la zona próxima al litoral, la cual en documentos de 1563 se
cita como Golfo Dosa, hoy golfo Dulce.
3.c. Aspectos Jurídicos
Las municipalidades son los órganos mas relevantes del actuar local, de acuerdo al
mandato constitucional tienen como finalidad satisfacer necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y
cultural de la comunidad.
De acuerdo a los artículos 2, 3 y 4 del Código Municipal, la “municipalidad es una
persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica
plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus
fines.”
74
Su jurisdicción territorial es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del
gobierno municipal. El gobierno y la administración de los intereses y servicios
cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.
El primer Concejo Municipal de Osa, que sesionó en 1915, en villa Buenos Aires,
estuvo integrado por los regidores propietarios, señores Emilio Ortiz, Natividad Vidal
y Felipe Méndez. El Secretario Municipal fue don Francisco Lago y el Jefe Político
don Pío Acuña Chávez.
Mediante ley No. 31 del 26 de junio de 1914, se creó el cantón de Osa, teniendo
como cabecera la aldea de Buenos Aires, que se le confirió la categoría de Villa, el
cual cubría un área de 7.623 kilómetros cuadrados, un 15% del territorio nacional.
Misión
La misión de la Municipalidad como gobierno local, hace uso de su autonomía al
administrar los recursos de forma eficiente y eficaz, por lo que es responsable de
brindar servicios públicos de calidad, generar la participación ciudadana y contribuir a
un desarrollo integral social, económico y ambiental para satisfacer las necesidades
actuales y futuras de la ciudadanía del cantón.
Visión
Una Municipalidad que garantice la transparencia, eficiencia, responsabilidad,
eficacia, calidad en su gestión y con compromiso a los intereses y necesidades de la
ciudadanía del cantón, brindándoles servicios que se encaminen a un desarrollo
sostenible humano y ambiental.
Las municipalidades resultan ser las entidades que tienen mas relación con la Zona
Marítimo Terrestre esto por las facultades que la misma ley les otorga en cuanto a la
administración de esta zona, las municipalidades tienen competencia para velar por
los bienes de dominio publico así los expresa el articulo 3 de la Ley 6043,
75
Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las municipalidades velar por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al domino, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales. El usufructo y la administración de la zona marítima terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva (2007, pág.1)
No cabe duda de que son las municipalidades las encargadas de otorgar las
concesiones nuevas dentro de la zona marítimo terrestre de acuerdo con el
procedimiento establecido en la Ley y en su reglamento, así mismo tienen la
potestad para conceder prorrogas, cuando estas sean solicitadas por parte de los
interesados o denegarlas según su criterio.
3. Cumplimiento de Funciones
La municipalidad es un ente con autonomía propia tal y como la expresa la
Constitución Política en su artículo 170
“Las corporaciones municipales son autónomas” (2004, pág.67).
Por otra parte se puede señalar que entre las funciones de las municipalidades con
respecto a la Zona Marítimo Terrestre encontramos:
a) Vigilar directamente el cumplimiento de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre,
respecto al dominio, desarrollo, aprovechamiento, y uso de esta tierra con atención
especial de las áreas turísticas, tal y como lo establece el artículo 3 de la citada ley.
b) En caso de cualquier infracción que se cometa en la zona marítima terrestre, tiene
la facultad de desalojar a los infractores y a la destrucción de las construcciones
realizadas, todo esto acorde con el numeral 13 desde el mismo cuerpo de leyes.
c) Deberán aprobar la planificación y explotación de los terrenos ubicados en
colindancia con esta zona, articulo 15.
76
d) La construcción de aquellos establecimientos que deben estar en cercanía con el
mar requerirá de su aprobación, artículos 18 y 22 de la Ley 6043 y el 8 de su
reglamento.
e) Autorizar el desarrollo de aquellos terrenos que, por motivos geográficos por
condiciones especiales, no pueden aprovecharse para uso público, esto acorde con
el artículo 21 de la Ley 6043.
f) Permitir el desarrollo de obras de construcción y establecimientos en la zona
publica, atendiendo criterios de conveniencia para el país, articulo 22.
g) Acordar el uso particular de fincas debidamente inscritas, en el Registro Publico
que estén dentro de la zona publica, acorde al artículo 25
h) Coordinar las funciones otorgadas por la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre en
forma conjunta con el ICT tal y como lo expresa el artículo 36 de mismo cuerpo legal.
i) Otorgar concesiones en las zonas turísticas, previa autorización de ICT o del IDA
según corresponda, artículo 38.
j) Autorizar el traspaso total o parcial de una concesión, artículo 45 de la Ley y 59 del
reglamento.
k) Aprobar o denegar las prorrogas de las concesiones cuando la solicite el
interesado, artículos 50 y 51 de la Ley 6043.
l) Tiene la facultad de cancelar las concesiones, articulo 53 de la ley 6043.
El ordenamiento de la Zona Marítimo Terrestre es una función delicada, complicada y
de arduo trabajo que no debe recaer en una sola institución, sino que los esfuerzos
deben de ir en forma global por parte de los actores estratégicos y funcionales que
77
puedan ejercer influencia sobre esta zona, como lo son el ICT, el MINAE, las
Municipalidades que cuenten bajo su administración con Zona Marítimo Terrestre, el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la Procuraduría General de la República,
las instituciones de investigación superior como universidades y centros de desarrollo
con un componente de desarrollo equilibrado en armonía con los recursos naturales
envestidos como Patrimonio Natural del Estado; y la Contraloría General de la
República, todos ellos en procura de su correcta y equilibrada explotación, que le
permita a la actividad del turismo, un adecuado desarrollo, ya que está es una de la
que más ingresos genera al país", añade.
a. Reglamento Interno
Según Internet un Reglamento Interno es el instrumento por medio del cual el
empleador regula las obligaciones y prohibiciones a que deben sujetarse los
trabajadores, en relación con sus labores, permanencia y vida en la empresa.
Así, debe contener a lo menos: las horas en que empieza y termina la jornada de
trabajo y las de cada turno, los descansos, los diversos tipos de remuneración; el
lugar, día y hora de pago; las personas a quienes los trabajadores deben dirigir sus
reclamos, consultas y sugerencias; la forma de comprobación del cumplimiento de
las normas provisionales y laborales; las normas e instrucciones de prevención,
higiene y seguridad, las sanciones que se puedan aplicar a los trabajadores con
indicación de las infracciones y el procedimiento a seguir en estos casos.
En relación con el tema de la zona marítimo terrestre los funcionarios tiene la
obligación de conocer todas las obligaciones que conlleva el cumplimiento de su
trabajo, este caso la municipalidad de osa cuenta con el departamento de zona
marítimo terrestre en el que se lleva a cabo todo lo relacionado con la aprobación de
los planes reguladores y al aprobación de concesiones así como la vigilancia del
cumplimiento de lo que estos planes han propuesto es por tanto que una de las
78
labores más importantes de este departamento es la vigilancia y el control de la zona
marítimoterretre que tienen en su jurisdicción.
b. Limitaciones
Las municipalidades tienen como función principal la adecuada organización del
cantón y velar porque los ciudadanos cuenten con los servicios necesarios, es así
como entre sus funciones se encuentran el mantenimiento de vías publicas,
recolección de basura, crear espacios recreativos, cobro de impuestos municipales,
etc.
Por otro lado las municipalidades que tienen dentro de su jurisdicción la zona
marítimoterrestre tienen dentro de sus funciones la vigilancia y protección de esta
zona, lo cual no es un trabajo sencillo debido a las limitaciones que se expondrán a
continuación.
A la Municipalidad del cantón de Osa objeto de estudio le corresponde administrar y
vigilar aproximadamente 32.4 Km22 de zona costera y debe velar por su correcta
utilización y desarrollo, para ello debe atender la normativa que señala la Ley sobre
la zona marítimoterrestre La Municipalidad de Osa presenta importantes limitaciones
en su estructura orgánica y de gestión que no le permiten ejercer una eficaz y
correcta administración de su Zona Marítimo Terrestre, por lo que esas zonas
recreativas están siendo utilizadas por particulares al margen del marco jurídico
vigente sobre la materia, por encima del interés público o colectivo, su reglamento y
la jurisprudencia emitida sobre el particular; además de las ordenanzas que
establece el Código Municipal como gobierno local responsable de los intereses y
servicios públicos de su comunidad, la Ley General de Control Interno, el Manual
sobre normas generales de control interno para la Contraloría General de la
República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, entre otra normativa
legal y técnica que se debe cumplir.
79
Una de las mayores limitaciones es que solo el 16% de esta zona costera cuenta con
planes reguladores, existen sectores en los cuales la zona pública está invadida,
otros sectores están siendo aprovechados por particulares sin que para ello cuenten
con los respectivos planes reguladores y existen lugares, que si bien cuentan con los
citados planes, no se han ejecutado las obras previstas en tales documentos de
control, o bien, se han desarrollado otras totalmente distintas a las plasmadas en los
mismos. Esta situación evidentemente no garantiza que el desarrollo turístico que se
realiza en esas zonas, se esté haciendo de forma ordenada, procurando la
protección, conservación y preservación de los recursos naturales.
Es importante destacar, que a pesar de contarse con estos planes, la gran mayoría
fueron propuestos y financiados por particulares con intereses en esas zonas y
aprobados por la Municipalidad de Osa, sin que se encontrara evidencia de que ese
Gobierno Local validara su conveniencia y ajuste a las regulaciones vigentes,
aspecto que se comentará ampliamente más adelante, tal y como ocurrio con el plan
regulador del sector sur de dominical el cual fue financiado en su totalidad por el
sector privado y realizado por una empresa privada.
Aunado a lo anterior, la falta de control sobre el desarrollo de la zona costera se hace
más evidente, cuando se tiene que la mayor porción de la ZMT (más de 27 Km2) no
cuenta con ninguna regulación (planes reguladores) y aun así, varias áreas muestran
ocupación y desarrollo de construcciones de carácter permanente como casas y
edificios.
Bajo las actuales condiciones prevalecientes en ese cantón, no se está garantizando
que la explotación de la ZMT sea controlada resguardando los recursos naturales
ante la eventual ocupación de zonas que pueden calificar como boscosas o
forestales.
80
El hecho de que algunas zonas costeras del cantón de Osa cuenten con planes
reguladores, no constituye una garantía de un eficaz control sobre el uso de su
espacio físico, pues se comprobado en informes de la Procuraduría General de la
Republica que muchas de las obras turísticas propuestas en estos documentos
aprobados, no se realizaron, o bien, las obras ejecutadas son distintas de las
propuestas en esos documentos, con excepción del sector norte de Playa Dominical,
cuyo plan regulador pese a que fue aprobado por la Municipalidad en 1994, en esa
fecha la zona ya contaba con un desarrollo turístico y habitacional, por lo que el plan
regulador se ajustó a la infraestructura existente.
En el sector sur de playa Dominical el cual fue aprobado en1999 se denota que no se
ha desarrollado terrenos ocupados y están siendo aprovechados por personas físicas
y jurídicas en diferentes actividades ajenas a lo autorizado en el Plan Regulador.
Otra limitación a observar es el descuido en la protección del patrimonio natural que
va en desacuerdo con lo expuesto por el gobierno en vigencia de proteger y
preservar los recursos naturales sin embargo no se dota a los gobiernos locales del
presupuesto y personal necesarios para el adecuado cumplimiento de esta función.
4. Atribuciones
Acorde con el diccionario de La Real Academia de la Lengua Española es cada una
de las facultades o poderes que corresponden a cada parte de una organización
pública o privada según las normas que las ordenen.
La municipalidad posee facultades que le han sido otorgadas por la ley con el fin de
proteger una zona que ha venido creciendo desproporcionadamente, sin olvidar los
pocos recursos con que cuentan estas entidades para el cumplimiento de estos fines
de protección y control. Aun así es importante que la municipalidad cuente con la
normativa que le otorgue el poder para tomar las medidas pertinentes en los casos
en los que se intenta violentar la ley abusando del uso de esta.
81
Lo que tienen los gobiernos locales respecto de esta zona, en los términos de los
artículos 3 y 4 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, es: un deber de vigilancia
del cumplimiento de las normas de la Ley, la administración del sector costero
comprendido dentro de su jurisdicción, y su usufructo.
Las Municipalidades no son dueñas de la Zona Marítimo Terrestre, sino
administradoras, lo cual permite que cuando la Ley así lo dispone, estos terrenos
pueden ser administrados directamente por otras instituciones públicas, como es el
caso del Ministerio de Ambiente y Energía en los sectores costeros constituidos
como parques nacionales o el Instituto Costarricense de Turismo en el Golfo de
Papagayo.
La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre establece una serie de competencias
cruzadas entre la Municipalidad del lugar donde se encuentre la playa, el Instituto
Costarricense de Turismo (artículos 2, 26 a 33) y el Instituto de Desarrollo Agrario
(según corresponda al terreno ser de vocación turística o agraria, artículo 42), a
efecto de autorizar concesiones para la explotación de desarrollos en los sectores
costeros, ya que los anteproyectos relativos a este punto, deberán ser resueltos por
estas autoridades en conjunto, pese a que la aprobación final le corresponda a la
municipalidad (artículos 54 a 56). También intervienen, pero en menor medida, el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (aprobación de planos de proyectos y
planes reguladores, artículos 17 a 20 del Reglamento), la Dirección General de
Tributación Directa del Ministerio de Hacienda (respecto de los avalúos que deben
hacerse en las parcelas para efectos de la determinación del canon que debe pagar
el concesionario, artículo 50 del Reglamento) la Procuraduría General de la
República (control jurídico del cumplimiento de la Ley, artículo 4), el Instituto
Geográfico Nacional (para la demarcación de la zona pública y la zona restringida,
artículos 62 y 63 del Reglamento). Por su parte, en materia de concesión de islas e
82
islotes, ello corresponde a la Asamblea Legislativa directamente (artículo 5 de la Ley
y 43 del Reglamento).
En materia municipal, las competencias de dichas administraciones descentralizadas
territoriales pueden entenderse en términos generales como sigue (los artículos que
a continuación se indiquen, salvo mención expresa de otra normativa pertenecen
todos a la Ley sobre la Zona Marítimoterrestre:
a) Velar por el cumplimiento de las normas legales relativas a la Zona
Marítimoterrestre (artículo 3).
b) Realizar los procesos de expropiación necesarios para recuperar terrenos en la
Zona Marítimoterrestre que se encuentren en manos privadas (artículo 8).
c) Realizar los procedimientos administrativos necesarios para hacer cesar cualquier
ocupación ilegitima de la Zona Marítimoterrestre, lo que incluye la facultad de
demoler lo ilegalmente construido y la expulsión de los ocupantes ilegítimos (artículo
13)
d) Otorgar concesiones en la Zona Restringida, siguiendo el procedimiento
establecido por el Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimoterrestre, en
coordinación con la demás instituciones públicas que indique la ley (artículo 40).
e) Otorgar arrendamientos en los sectores costeros ubicados en la zona urbana de
las ciudades situadas en los litorales.
f) Otorgar permisos de uso sobre predios ubicados en sectores costeros que no
cuenten con el Plan Regulador (artículo 34 y Dictamen C-100-95 de la Procuraduría
General de la República).
83
g) Procurar la conservación del equilibrio ecológico y las condiciones originarias de
los sectores costeros (artículos 34 y 35).
h) Promover la confección de los Planes Reguladores en los sectores costeros,
declaratorias de interés turístico y agropecuario de dichas zonas, su amojonamiento
y avaluó (artículo 34 a 38)
i) Autorizar la cesión o gravamen de los derechos derivados de las concesiones y
arrendamientos (artículo 45), en conjunto con el Instituto Costarricense de Turismo.
j) Otorgar o denegar la prórroga de las concesiones o arrendamientos (artículos 48 a
52).
K) Cancelar las concesiones, arrendamientos y permisos de uso, otorgados sobre
predios de la Zona Marítimoterrestre (artículo 55).
l) Iniciar el trámite y otorgar en definitiva (cuando lo autorice la Comisión
Interinstitucional de Marinas) el desarrollo de proyectos de Marinas en los sectores
costeros (Ley número 7744)
Lamentablemente, a nivel municipal estas competencias no son ejecutadas de la
forma más diligente e incluso subsiste cierto grado de corrupción, sin desestimar los
esfuerzos que al respecto realizan los gobiernos locales.
a. Normas Aplicables
Básicamente las normas de derecho aplicables en lo que concierne a las
atribuciones de las municipalidades vienen a ser primeramente la norma máxima tal
84
cual es nuestra Constitución Política, el Código Municipal y específicamente en la
Zona Marítimo Terrestre la Ley de Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento.
En la Constitución Política le otorga a las municipalidades, primero que todo
autonomía y la administración de los intereses y servicios locales además cuentan
con su propio presupuesto tomado del Presupuesto Ordinario de la Republica, entre
otras cosas las municipalidades pueden contar con consejos municipales de distrito
los cuales tienen autonomía funcional propia y son sujetos encargados de vigilar la
actividad municipal y colaborar en los distritos de las municipalidades
correspondientes.
Ya en Código Municipal se especifica una serie de atribuciones tanto de las
municipalidades en si como de los funcionarios que ejercen la labor municipal.
Según el Código Municipal en general las atribuciones de las municipalidades se
encuentran estipuladas en su artículo 4
Sin embargo existen otra serie de funciones que las municipalidades que tienen
jurisdicción sobre la Zona Marítimo Terrestre deben cumplir tales como
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el otorgamiento jurídico. b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos. c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales. d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales. e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales. f) Concertar con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos para el cumplimiento de sus funciones. g) Convocar al municipio necesario las consultas populares, para fines establecidos en esta ley y su reglamento (2006, pág.10).
85
a) Realizar desalojos de los infractores y destruir o demoler las construcciones,
remodelaciones o instalaciones ilegales realizadas en la Zona Marítimo Terrestre,
previa información levantada al efecto.
b) Aprobar expresamente el uso de áreas de la Zona Marítimo Terrestre,
principalmente en zona publica en casos de aquellos establecimientos para cuyo
funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar, por ejemplo
la construcción de plantas industriales, instalación de pesca deportiva o instalaciones
artesanales, etc.
c) Autorizar dentro de su competencia en la Zona Marítimo Terrestre, en el caso de
desarrollos en zona publica.
d) Autorizar en aquellos sectores en que no puedan ser aprovechados para su uso
público en virtud de su condición geográfica o topográfica o sus condiciones
especiales. De igual forma, en caso de obtenerse la citada aprobación, no deberá
enajenarse el uso y disfrute publico de las playas, riscos o esteros, estableciéndose y
habrá de establecerse, además, una zona de libre tránsito y garantizarse la
seguridad de las personas.
f) Coordinar funciones que la ley encomienda en conjunto con el Instituto
Costarricense de Turismo.
g) Construir vías para garantizar el acceso a la zona pública.
h) Remitir al Departamento de Concesiones del Instituto Costarricense de Turismo o
a la Sección de Arrendamientos del Instituto de Desarrollo Agrario, según
corresponda, la documentación que respalda las solicitudes de concesión, para su
correspondiente autorización por parte de dichos institutos.
86
i) Aprobar los planos de desarrollo urbano y turístico que afecten a la Zona Marítimo
Terrestre.
Por otra parte en la Ley 6043 se le otorgan a las municipalidades ciertas atribuciones
especificas de la municipalidades que tienen a cargo la Zona Marítimo Terrestre
estas se encuentran disgregas en la ley por ejemplo en el articulo 17 la municipalidad
puede dictar y hacer valer las medidas que estimen convenientes para conservar las
condiciones originarias de la zona marítimo terrestre.
La municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las
autoridades y dependencias correspondientes, deberán dictar y hacer
cumplir las medidas que estimaren necesarias, para conservar o evitar
que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo
terrestre y sus recursos naturales (2007, pág.13).
Como se puede observar no solo es una atribución de las municipalidades el control
de esta zona sino un deber de esta y demás autoridades competentes.
Es así como compete a las municipalidades la protección y hacer valer el
cumplimiento de las normas referentes al dominio y desarrollo de la zona.
Otra de las atribuciones es hacer valer las sanciones que se establecen en dicha ley
como en el caso de cuando se comprueba una infracción y se debe implementar el
desalojo o demolición de construcciones que se han realizado sin la debida
autorización.
En fin ha sido la intención del legislador mediante la creación de las diferentes
normas darle protección a esta zona.
87
b. Decretos
Son normas dictadas por el Gobierno, con fuerza de ley, que pueden derogar a otras
leyes aunque sean formales. Pueden ser Decretos-Legislativos y Decretos –Leyes.
Decretos Legislativos: Son decretos aprobados por el Gobierno, con valor de ley
ordinaria, en virtud de una delegación legislativa expresa y para cada caso concreto
por el Congreso.
Estos Decretos Legislativos se fundamentan en razones técnicas, para aliviar al
Congreso en materias muy técnicas, aprovechando el mayor conocimiento que el
Poder Ejecutivo posee en este campo.
Los Decretos Legislativos pueden ser o bien de textos articulados que precisan de
una delegación legislativa otorgada mediante una ley de bases o de textos
refundidos, precisan de una delegación otorgada mediante una ley ordinaria.
Decretos Leyes: Son disposiciones legislativas provisionales dictadas por el
Gobierno en casos excepcionales, de extraordinaria y urgente necesidad.
Deben ser inmediatamente sometidos a debate y votación de la totalidad en de los
Diputados.
En si un decreto es un tipo de acto administrativo emanado habitualmente del poder
ejecutivo y que, generalmente, posee un contenido normativo reglamentario, por lo
que su rango es jerárquicamente inferior a las leyes.
Esta regla general tiene sus excepciones en casi todas las legislaciones,
normalmente para situaciones de urgente necesidad, y algunas otras
específicamente tasadas.
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G. Concesiones
La situación actual de los litorales de Costa Rica se convierte en una inquietud
latente por la protección del ambiente costero costarricense, que en las últimas
décadas ha sido el escenario de cambios en el estilo de desarrollo de estas regiones
a causa de la actividad turística. Ante los embates de la contaminación y la
degradación ambiental provocados por esta actividad, el gobierno, tanto a nivel
central como local, por medio de la legislación vigente y la política estatal, pone en
evidencia su incapacidad para ofrecer una correcta protección ambiental, pues la
defensa de los recursos naturales compite con la rentabilidad económica.
En el caso de Costa Rica, los litorales y los recursos costeros son explotados como
zona estratégica para la inversión turística. Las empresas hoteleras y las
constructoras, presentes en los litorales, han transformado la dinámica de estas
regiones al imprimir una nueva dinámica económica y social a partir de la apropiación
y especulación de la tierraUna concesión es un contrato entre la municipalidad y una
persona física o jurídica.
La concesión le permite a la persona contar con un permiso de uso o
aprovechamiento. En la zona pública no se pueden dar concesiones, salvo las
excepciones de ley.
1. a. Naturaleza Jurídica de la concesión
Los esfuerzos de la doctrina por esclarecer la naturaleza jurídica de la concesión
administrativa se han concentrado hasta ahora en la concesión de servicio público, y
ha llegado a alcanzarse una cierta unanimidad en cuanto a su carácter contractual.
Según doctrina española, existen tres posiciones diferentes en cuanto al tema de la
naturaleza jurídica de la concesión:
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La concesión demanial como contrato:
Esta tesis parte de la aplicación del concepto privado de "negocio jurídico" al
Derecho Público, pero mayoritariamente está admitida por la doctrina. De esta forma,
se defiende la existencia en toda relación concesional de un negocio jurídico bilateral
y se le atribuye a la concesión resultante un carácter contractual.
Sobre la bilateralidad, supone que dos o más personas manifiestan conjuntamente
su voluntad. En la concesión demanial será el acuerdo de voluntades entre el
administrado (bien sea a través de la solicitud del otorgamiento o bien en la
aceptación de las condiciones ofertadas por la administración) y la administración (la
expresión de su voluntad de conceder y la aprobación de las peticiones formuladas),
que se concretara en un contrato sinalagmático que genera para ambas partes un
conjunto de derechos y obligaciones desde el momento de su perfeccionamiento.
La concesión demanial como acto administrativo unilateral:
Debe partirse de que no todo acuerdo de voluntades constituye necesariamente un
contrato y de que no es identificable la "administración por vía contractual"; muchos
de los pretendidos contratos son reconducibles al esquema del acto administrativo.
Este es el caso de la concesión demanial, que se concibe como un acto
administrativo unilateral e imperativo.
Esto porque aunque la Administración es parte en el contrato no da la titularidad del
bien al concesionario sino solamente un derecho real administrativo, conservando
esta la titularidad sobre el bien.
Hay que diferenciar entre la "relación concesional” y el "acto" que la produce.
Se trata de distinguir dos grados de desarrollo en la concesión demanial:
90
a) El acto administrativo de mero contenido unilateral, y
b) La colaboración del particular que a través de su aceptación establece el " vínculo
concesional”. Se está ante un acto administrativo unilateral "en su emisión", y
bilateral”en su vinculación".
Se trata de un acto necesitado de colaboración del particular o de la sumisión
voluntaria del interesado; la solicitud, notificación, aceptación, el asentimiento y la
adhesión del particular no le priva de su condición de acto, pero no existe
unanimidad entre los defensores de esta teoría acerca de cuál es el papel que dicha
participación del particular juega en el acto concesional.
La postura intermedia:
En ella se da el intento de hallar un genero equitativo entre el contrato y el acto para
explicar la naturaleza de las concesiones demaniales, al igual que se hizo en su
momento para las de servicio publico.
Algunas veces se afirma que la concesión demanial se define por razón de su
contenido y que puede otorgarse a través de formas contractuales o unilaterales por
ser ambas idóneas. Pero tratándose de modo enérgico, firme y solidó de utilización
del dominio marítimo, generalmente, aunque no necesariamente, se figura como
contrato.
El ordenamiento jurídico costarricense sigue esta postura, acepta como un acto
contractual el contrato de concesión, con la salvedad de que en esta legislación el
contrato no es el punto culminante para que se tenga por otorgada la concesión,
porque después de la firma de este se requiere de la resolución de la gerencia del
Instituto Costarricense de Turismo, donde se de por aprobado el contrato y por ultimo
91
que se protocolicen piezas ante un notario y se inscriba en el Registro Publico,
propiamente en el Registro General de Concesiones. Si no se sigue este proceso no
se daría por perfeccionado el contrato.
2. b. Pasos para el Trámite de una Concesión
La tramitación de una concesión es muy compleja por que involucra para los entes
implicados, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Geográfico Nacional y
Municipalidades un despliegue de esfuerzos para lograr el adecuado uso y disfrute a
los futuros concesionarios sobre esas propiedades, y por otro lado la titularidad del
Estado sobre ella, para protegerlas según el empleo que se le haya determinado
para el desarrollo económico y social de la zona, la municipalidad junto con el ICT
son los entes encargados de realizar el control de las áreas ha entregar en
concesión.
Entre los primeros controles que se dan, esta verificar que en la zona que se solicita
la concesión exista el debido amojonamiento (realizado por Instituto Geográfico
Nacional) además debe contarse con el Plan Regulador estos requisitos los verifica
la Municipalidad y el I.N.V.U.
También se investiga que el solicitante no tenga otras concesiones.
Así mismo debe presentarse un croquis o mapa del terreno que se solicita, que
especifique lugar, naturaleza, linderos y uso que se le va a dar al predio.
La municipalidad envía a un inspector, después de realizada a la inspección, el cual
le remitirá el informe al Consejo Municipal, indicando localización del terreno y uso
que se le dará, descripción topográfica, linderos, servidumbres aparentes.
3. c.Controles en el Trámite de las Concesiones
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Retomando el tema de los controles que se ejercen sobre las concesiones se puede
decir que la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre en su articulo primero estipula que su
protección, así como la de los recursos naturales, es obligación del Estado, de sus
instituciones y de todos los habitantes del país, y que su uso y aprovechamiento
están sujetos a disposiciones de dicha ley.
Este articulado determina la obligación de los entes intervinientes para que velen por
esta zona y todo lo referente a ella.
Pero la realidad es otra, las municipalidades únicamente se encargan de controlar el
pago oportuno del canon, para que sea puntual, pero no supervisan el uso final del
terreno concesionado, ni siquiera el desarrollo o no del proyecto.
Entonces se puede afirmar la falta de control sobre el desarrollo de la zona costera
se hace más evidente, cuando se tiene en cuenta que la mayor porción de la Zona
Marítimo Terrestre en el cantón de Osa no cuenta con ninguna regulación y aun así,
varias áreas muestran ocupación y desarrollo de construcciones de carácter
permanente como casas y edificios.
4. d. Naturaleza Jurídica de la Concesión
Por otra parte, sujeta al derecho público, ésta presenta una serie de características
que le son impuestas precisamente por la normativa de orden público,
distinguiéndose de otro tipo de relaciones de las cuales la Administración forma
parte, pero que son de naturaleza privada. Esta naturaleza pública de la concesión
encuentra su explicación en la circunstancia de que a través de esta figura, la
Administración otorga al particular la posibilidad de utilizar un bien público.
Refiriéndose a la figura de la concesión, la Sala Constitucional ha expresado lo
siguiente:
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Para el particular constituye una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que queda regulada por el derecho público. El dominio público entendido como una suma de bienes, sujeto a un régimen jurídico especial en razón de la afectación de esos bienes a un fin de utilidad pública, impone reglas distintas a las que regulan la propiedad privada, puesto que queda sujeto al Derecho Administrativo, según se afirma en la más calificada doctrina al respecto, y como sobre estos bienes se pueden realizar válidamente negocios jurídicos, entonces se trata de los llamados "Derechos Reales Administrativos". En virtud de esa figura jurídica, el particular se vincula con la Administración titular del derecho por la vía del simple permiso o la concesión, según corresponda." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 3918-93 de las 14:36 horas del 12 de agosto de 1993).
En el artículo 21 de la Ley 6043 se expone una excepción que vale la pena
mencionar y son las zonas que por su geografía, topografía, o sus condiciones
especiales no pueden aprovecharse para uso publico, se autoriza su desarrollo por
parte de la municipalidad o el ICT, siempre que no se enajenen y se establezca una
zona de libre transito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos, y
esteros y se garantice la seguridad de los peatones.
La persona a la que se le da una concesión se comporta como dueño del terreno, sin
embargo la propiedad sigue siendo un bien de dominio público.
Al ser la concesión una relación de naturaleza pública, la voluntad de las partes, se
ve limitada por la ley.
El Reglamento de la Ley sobre Zona Marítimo terrestre en su artículo 2 inciso j) da una definición de concesión;
Otorgamiento por parte de autoridad competente para el disfrute o
aprovechamiento de la zona marítimo terrestre de dominio público” (2006, pág.38).
Como derecho real que es, la concesión tiene dos momentos importantes; el
momento en que surgen y el momento en que extinguen.
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Surgen desde el momento en que se han cumplido todos los requisitos establecidos
por la ley para el otorgamiento de una concesión y esta es otorgada y debidamente
inscrita en el Registro en la sección de concesiones.
5. e. Causas de extinción de las concesiones
La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre contiene su numeral 52 una serie de causas
que extinguen las concesiones.
a) Por vencimiento del plazo
Anteriormente se hizo la mención del plazo legal que debe de darse para el uso de
una concesión dentro de la Zona Marítimo Terrestre.
Por consiguiente, una vez vencido el plazo que va de 5 a 20 años máximo, sin que
soliciten prorroga por parte del interesado, se extingue la respectiva concesión.
En caso que se extinga la concesión por razones ajenas al concesionario, la
municipalidad, respectiva tendrá la oportunidad de conocer todas las mejoras hasta
el momento en que se dio la extinción.
Cuando la concesión se extingue por causas imputables al concesionario, este
sufrirá, las consecuencias. A raíz de esta situación, las edificaciones que existan en
las en las parcelas corresponderán a la municipalidad respectiva, sin tener que
reconocer ningún valor de ellas.
b) Por Renuncia
La persona que tiene derecho de concesión, tiene la facultad de renunciar a éste, en
cualquier momento.
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La renuncia consiste en el abandono del uso especial, o diferenciado, que se tenga
sobre la parcela, ya sea por razones topográficas o económicas esta causa de
extinción puede darse en forma expresa o tácita.
Será expresa cuando el, concesionario, en forma directa, acuda a la municipalidad
respectiva a informar sobre la renuncia. Será tacita cuando este haga abandono de
la parcela dada en concesión sin notificar a la municipalidad, lo cual acarrea un grave
problema, al seguir la municipalidad cobrando el canon al concesionario.
c) Fallecimiento del Concesionario
En caso que la concesión se extinga con el fallecimiento o por ausencia legal del
concesionario, sus derechos serán adjudicados a los presuntos herederos, es decir
se traslada automáticamente a ellos.
d) Cancelación
La cancelación de la concesión es otra de las causas que originan la extinción de
esta.
Este tipo de extinción se da por causas muy especiales, donde se faculta tanto a la
municipalidad como el I.C.T. o al I.D.A.; según corresponda, hacer la cancelación de
este derecho.
El numeral 53 de la Ley No 6043 dispone las causas por las cuales se llevan a cabo
la cancelación de la concesión:
Las concesiones podrán ser canceladas por la municipalidad respectiva, o el Instituto Costarricense de Turismo o el de Tierras y Colonización según corresponda, en cualquiera de los siguientes eventos: a) Por falta de pago de los cánones respectivos;
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b) Por incumplimiento de las obligaciones del concesionario conforme a la concesión otorgada o su contrato; c) Por violación de las disposiciones de esta ley o de la ley conforme a la cual se otorgó el arrendamiento o concesión; d) Si el concesionario impidiere o estorbare el uso general de la zona pública; y e) Por las demás causas que establece esta ley. De toda cancelación, una vez firme, se deberá informar al Instituto Costarricense de Turismo, si este no la hubiere decretado. Las cancelaciones deberán anotarse en la inscripción de la concesión en el Registro que indica el artículo 30 (2000, pág.22).
Como se puede apreciar el numeral citado nos indica las situaciones por las cuales
una concesión es cancelada y, con ella el derecho inherente a la misma.
De lo cual debe de realizarse el debido proceso, del incumplimiento imputabilidad al
concesionario, para poder cancelarse este derecho, por existir un contrato.
También en su responsabilidad entablar, ante los gobiernos locales, las respectivas
demandas judiciales en caso de daños causados por los inmuebles por parte del
concesionario.
5. Requisitos
Los requisitos para la obtención de una concesión están dispersos en la Ley 6043 y
su Reglamento pero los básicos son:
a) Declaratoria de aptitud turística o no turística de la zona por parte del Instituto
Costarricense de Turismo, a publicar en la Gaceta (artículo 27 de la Ley);
b) Demarcación de la Zona Pública por el Instituto Geográfico Nacional, publicada en
el Diario Oficial (artículos 62 y 63 del Reglamento);
c) Plan Regulador debidamente aprobado por el ICT, INVU y la Municipalidad, y
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publicado en la Gaceta, al que ha de supeditarse el uso del inmueble (artículos. 31 y
38 de la Ley; 17 y 19, del Reglamento);
d) Avalúo de la Tributación Directa, base del canon a fijar (artículos 28 y 48 de la Ley
y 48 a 50 del Reglamento).
La solicitud debe seguir el trámite previsto y la concesión está sujeta al plazo y
demás condiciones legales establecidas (artículos 31, 41, 43, 45, 57, 58 y 65 de la
Ley; 26 ss., 56, 58 ss., 66 ss del Reglamento, entre otros).
Las entidades extranjeras pueden intervenir en desarrollos turísticos, siempre que se
trate de empresas turísticas, cuyo capital pertenezca en más de un cincuenta por
ciento a costarricenses. Además, quienes se propusieren realizar explotaciones
turísticas en la zona marítimoterrestre deben rendir ante la municipalidad garantía,
previamente aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo, de la debida
ejecución de sus proyectos
Es obligatorio también ofrecer hasta una cuarta parte en concesiones, para fines de
esparcimiento, descanso y vacaciones, a las organizaciones sociales mencionados
en el artículo 58, inciso c, de la Ley 6043; requisito del que debe revisarse su
acatamiento.
Además de otros requisitos como; la inspección de campo para constatar las
características del inmueble y ajuste del uso al Plan Regulador; publicación del edicto
en la Gaceta, otorgando a los interesados el plazo de treinta días hábiles para
formular oposiciones; citación de comparecencia en caso de suscitarse éstas, en la
que se evacuarán las pruebas que se aporten; confección del proyecto de resolución
sobre el otorgamiento o denegatoria de la concesión, por el Alcalde, hayan o no
98
oposiciones, el que se elevará al Concejo Municipal.
Va sobreentendido que la Municipalidad no puede conocer del mérito de la solicitud
sin resolver, en forma razonada, la suerte de la oposición. Al otorgamiento de la
concesión, suceden la comunicación al interesado, firma del contrato, aprobación,
depósito de la primera anualidad del canon y la inscripción registral.
Para su aprobación, el original del contrato de concesión y copia del expediente, con
todos los documentos que sirvieron de base, deben enviarse al Instituto
Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda, o
la Asamblea Legislativa, en las solicitudes de concesión de islas o islotes marítimos
artículos 43 y 46 del Reglamento a la Ley 6043.
Por ultimo es importante mencionar que las concesiones otorgadas no podrán variar
el destino del terreno, salvo que se cumpla el procedimiento previsto al efecto.
a. Mecanismos
Mecanismo es el instrumento que se utiliza para obtener de una concesión en la
Zona Marítimoterrestre.
Por parte de la municipalidad en primer lugar se da con la solicitud o escrito con las
copias que sean indicadas y la municipalidad debe hacer constar el recibido
señalando hora y fecha y el nombre del empleado que lo recibió.
Esta solicitud debe cumplir los requisitos que están previstos en el Reglamento de la
Ley 6043 artículo 30
En toda solicitud debe consignarse, como mínimo, la siguiente información: a) Nombre del interesado, calidades de ley, domicilio, numero de cedula o documento de identidad, nacionalidad lugar exacto para notificaciones.
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Cuando se trate de personas jurídicas, deberá indicarse el nombre del representante o apoderado con sus calidades de ley, así como adjuntarse certificado de inscripción del registro respectivo (Registro publico, Ministerio de Gobernación, INFOCOOP, Ministerio de trabajo, DINADECO, etc.) y certificación del mismo o declaración jurada del secretario de la entidad interesada en que se indique, según proceda, el porcentaje de socios extranjeros o de capital perteneciente a extranjeros, b) Croquis o identificación del terreno; c) Naturaleza y linderos del mismo; y ch) Uso que se va a dar al predio(2006,pág.47).
Si faltara algún requisito la solicitud no se acepta y la municipalidad le notifica la
interesado para que corrija el error en plazo de treinta días, si no lo hace también
tiene derecho de volver a presentar la solicitud.
A todo esto se abre un expediente de solicitud y si este permanece sin movimiento
durante seis meses se tiene por desistida la solicitud y se archiva el expediente todo
esto cuando las causas sean imputadas al interesado.
Por otro lado si se revisa la solicitud y se corrobora que no tiene ningún defecto el
interesado debe pagar la suma correspondiente la costo del edicto así como los
gastos de la inspección que se hará después de recibido este pago y se debe
señalar hora y fecha la cual se notifica la interesado con ocho días de anticipación.
La resolución que emita el inspector en caso de que sea denegar la solicitud debe
presentarse debidamente razonada se debe notificar la interesado.
También para oír oposiciones se publica un edicto en le diario oficial que debe indicar
el nombre y las calidades de los solicitantes.
Una copia de este debe exhibirse en las oficinas del la municipalidad y otra expedirse
al ICT y por ultimo al ITCO cuando sean zonas que no hayan sido declaradas como
turísticas.
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Si hay oposiciones están deben realizarse dentro de los treinta días hábiles a la
publicación del edicto, una vez recibida se comunica al interesado y se citan para
una comparecencia en la que deben aportar todas las pruebas que consideren
necesarias.
Una vez realizada y si no hay mas oposiciones el Alcalde cuenta con treinta días
hábiles para preparar el proyecto de resolución, así como lo indica el articulo 42 del
Reglamento de la Ley 6043
Cuando haya sido aprobada la concesión por el consejo municipal se fija un término
de 30 días hábiles para firmar el contrato y depositar la suma que corresponde a la
primera anualidad del canon.
El contrato debe incluir todos los datos que se aportaron en la solicitud y la
constancia del acuerdo municipal que autoriza la concesión.
El contrato debe ser remitido por la municipalidad al ICT o IDA según corresponda
para su aprobación y se da un plazo de treinta días naturales para aprobarlo, una ves
aprobado el interesado debe realizar los tramites para inscribirla en el Registro
General de Concesiones de la Zona Maritimoterrestre del Registro Nacional para que
comiencen a surtir efectos jurídicos deben contener los datos que se establecen en
el articulo 46 del Reglamento de la citada ley
a) Datos de identificación del concesionario o su representante legal,
citando los datos del registro en que consta su representación.
b) Datos de identificación del representante municipal e indicación del
acuerdo municipal mediante el cual se le autoriza a firmar en este
contrato.
c) Breve reseña de las incidencias ocurridas en el procedimiento de
concesión: fecha de presentación de la concesión, existencia o no de
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oposiciones en el procedimiento, fecha en que se otorgó la declaratoria
de zona de aptitud turística o no turística por parte del ICT, fecha en que
se adoptó y publicó el plan regulador, fecha del avalúo.
d) Datos de identificación de la parcela solicitada en concesión y
descripción de esta.
e) Indicación del uso para el cual fue aprobada la concesión.
f) Plazo de la concesión y obligaciones del concesionario.
g) Canon fijado para la concesión.
h) Trascripción literal del acuerdo municipal, mediante el cual se aprueba
otorgar la concesión y se autoriza al Alcalde a firmar el contrato.
i) Identificación del avaluó realizado sobre la propiedad y canon del
inmueble (2006, pág.51).
Además debe de darse la inscripción en el Registro de Concesiones del Registro
Nacional.
Por ultimo los recursos contra las resoluciones que dictan las autoridades en el tema
de las concesiones se tramitan de acuerdo a las normas establecidas en el Código
Municipal.
b. Pronunciamientos de la Sala Constitucional
La Sala Constitucional el mecanismo jurídico por el cual se asegura el cumplimiento
de las normas establecidas en la Constitución Política.
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b.1. Breve reseña histórica
Cuando se crea la Constitución Política de 1949 se otorga, expresamente, el control
de constitucionalidad de las normas a la Corte Suprema de Justicia, bajo las reglas
establecidas en el Código Procesal Civil.
La Ley número 7128 del 18 de agosto de 1989, reformó los artículos 10, 48, 105 y
128 de Constitución Política, y con ello estableció la integración de una Sala
especializada de la Corte Suprema de Justicia para conocer y declarar, por mayoría
absoluta de sus miembros; “la inconstitucionalidad de las normas de cualquier
naturaleza y de los actos sujetos al derecho público” (2004,pág.2)
Y también puede conocer de los recursos de hábeas corpus y amparo, para
garantizar la integridad y libertad de las personas y el goce de los otros derechos
consagrados en la Constitución y en los instrumentos internaciones sobre derecho
humanos (artículo 48 constitucional).
Es así como la Sala Constitucional tiene la potestad de pronunciarse sobre la
inconstitucionalidad de las leyes, decretos, acuerdos o resoluciones gubernativas.
En materia de requisitos de concesiones la Sala Constitucional se ha pronunciado en
múltiples ocasiones.
Como un ejemplo se puede observar como la sala se ha pronunciado acerca de uno
de los primeros requisitos cual ese la solicitud de concesión ante la municipalidad
correspondiente y como esta no genera ningún derecho administrativo siendo así
que los terrenos que se ocupan sin la existencia de una concesión y con solo el mero
hecho de la existencia de una solicitud no otorga ningún derecho de ocupación y
procede la demolición y desalojo de los terrenos ocupados propiedad del Estado
(Voto 2658-93 de la Sala Constitucional).
103
Este pronunciamiento es de suma importancia ya que deja en claro que mientras una
concesión este sometida al proceso de tramite es solicitante debe esperar hasta el
momento que esta sea inscrita en el Registro General de Concesiones de la Zona
Marítimoterrestre del Registro Nacional y más aun que será ordenado su desalojo si
las autoridades competentes determinan que estos ocupantes no se encuentran en
regla.
se desprende del análisis de la Sala constitucional que es necesario cumplir con
todos los requisitos y pasar por todo el proceso que se establece en la Ley 6043 y su
reglamento para que sea valido el disfrute del uso de la zona marítimoterrestre bajo
la figura de la concesión.
Otros votos que se mencionaran con el sentido de hacer referencia sobre este tema
son voto numero 6893 de 1993, 5527 de 1194 y 5745 de 1999.
6. Otorgamiento
El objeto del otorgamiento de una concesión el desarrollo es de la zona teniendo en
cuenta que estos cuenten con los estudios necesarios para que no se afecte en
ningún aspecto.
Para que se otorgue una concesión, la zona debe contar con un plan de uso de
tierras que realiza el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, este plan tiene
como principios el conocimiento científico, la evaluación y la ordenación de los
procesos naturales, sociales y económicos que se producen en la zona.
Todo este estudio se hace con el fin de que se de un desarrollo debido al objeto
principal de las concesiones en la Zona Marítimo Terrestre.
El otorgamiento del uso especial se da mediante la concesión y para ello los
solicitantes que lleven a cabo la iniciativa de los trámites, cumplan con una serie de
104
condiciones y requisitos necesarios para que la gestión sea legal. Por tratarse de un
área con características muy especiales, la zona marítima terrestre no puede ser
concedida a cualquier persona que lo solicite.
Para esto nuestra legislación establece una serie de condiciones para el
otorgamiento de una concesión.
Las municipalidades son las encargadas de otorgar las concesiones siempre y
cuando se cumplan con los requisitos que se mencionaran mas adelante.
Para conceder una concesión es indispensable que de previo existan una serie de
condiciones personales en la figura del solicitante, como por ejemplo que la
municipalidad no puede otorgar concesiones a los regidores propietarios o suplentes
o a sus parientes.
Así mismo aparte de estos funcionarios la ley establece que algunas personas ya
sean físicas o jurídicas a las que no se les puede otorgar una concesión hasta tanto
no cumplan con determinadas condiciones:
a) Los extranjeros que no hayan residido en el país por lo menos 5 años
b) Aquellas sociedades o entidades establecidas en el exterior
c) Sociedades Anónimas con acciones al portador
d) Corporaciones constituidas en el país por extranjeros
e) La sociedad cuyas acciones corresponden en más de un 50% a extranjeros.
105
a. La jurisprudencia
La palabra jurisprudencia es de origen latino y esta compuesta de los vocablos “juris”
que se traduce “del derecho” y “prudencia” que significa “templanza, moderación”.
Dicha palabra posee dos acepciones, la primera como ciencia del derecho o teoría
del orden jurídico y la segunda como conjunto de principios y doctrinas jurídicas que
contienen las decisiones de los tribunales. La segunda de esas acepciones es la que
corresponde a la fuente formal del derecho su formula es la siguiente “cuando las
decisiones judiciales resuelven diversas controversias análogas y aplican a todas
ellas idénticas normas jurídicas para establecer siempre iguales principios.” Entonces
estos se adquieren o pueden adquirir fuerza de precedente que señala a los jueces o
autoridades el sentido en que deben resolver nuevas controversias constituidas por
elementos iguales a las ya falladas.
O sea que la jurisprudencia esta constituida por los principios jurídicos sustentados
por las sentencias o decisiones dadas por al autoridad al resolver los asuntos o
conflictos sometidos a ella y aplicar el derecho.
En Costa Rica la Sala Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones
sobre el tema de los requisitos para la obtención de concesiones en la Zona
Maritimoterrestre.
Se entiende por jurisprudencia a las reiteradas interpretaciones que hacen los
tribunales de justicia en sus resoluciones de las normas jurídicas, y puede constituir
una de las Fuentes del Derecho, según el país. También puede decirse que es el
conjunto de fallos firmes y uniformes dictados por los órganos jurisdiccionales del
Estado. Esto significa que para conocer el contenido cabal de las normas vigentes
hay que considerar cómo se vienen aplicando en cada momento.
106
El estudio de las variaciones de la jurisprudencia a lo largo del tiempo es la mejor
manera de conocer las evoluciones en la aplicación de las leyes, quizá con mayor
exactitud que el mero repaso de las distintas reformas del Derecho positivo que en
algunos casos no llegan a aplicarse realmente a pesar de su promulgación oficial.
En el Derecho anglosajón es una fuente de primera magnitud, debido a que los
jueces deben fundamentar sus decisiones o sentencias judiciales mediante un
estudio minucioso de los precedentes.
En el Derecho continental, la jurisprudencia es también una fuente formal, aunque
varía sustancialmente su valor y fuerza vinculante de acuerdo a las legislaciones
locales de cada país. Es así que en ciertos casos, los fallos de cierto tipo de
tribunales superiores son de aplicación obligatoria para supuestos equivalentes en
tribunales inferiores; en otros, las decisiones de instancias jurisdiccionales similares
no son por lo regular viculantes para jueces inferiores, excepto que se den ciertas
circunstancias específicas a la hora de unificar criterios interpretativos uniformes
sobre cuestiones determinadas en materia de derecho (como en el caso de las
sentencias plenarias en el derecho argentino). Finalmente, y como alternativa mas
extendida en los Estados que ostentan estos sistemas jurídicos, puede que los fallos
de nivel superior, en ningún supuesto resulten obligatorios para el resto de los
tribunales, aunque sí suelen ostentar importante fuerza dogmática a la hora de
predecir futuras decisiones y establecer los fundamentos de una petición
determinada frente a los tribunales inferiores.
En todo caso, tampoco el estudio de las sentencias nos da la medida exacta de la
realidad del Derecho porque ocurre que en ocasiones y por diversas razones las
sentencias dejan de cumplirse o aplicarse.
107
Esto es así especialmente cuando el poder judicial entra en colisión con otros
poderes del Estado moderno como el ejecutivo y el legislativo, y aunque compromete
el principio de separación de poderes es un fenómeno que no puede desconocerse
completamente al elaborar una teoría del Derecho, a riesgo de que aparezca como
totalmente separada de la realidad jurídica y social.
En materia de la zona marítimo terrestre la sala constitucional se ha pronunciado en
los votos de la Sala Constitucional 2658-93 y 5559-96 en cuanto a ratificar que se
deben cumplir todos los requisitos que la ley 6043 establece y que a falta de uno de
estos no se podrá dar trámite a la concesión hasta que no se haya corregido el error
o aportado los documentos que falten dentro del plazo que establece la ley y que se
a mencionado anteriormente.
En cuanto a la jurisprudencia sobre los trámites a cumplir para el otorgamiento de
concesiones, en pronunciamiento OJ-061-2001 de 29 de mayo de 2001, se anotó:
Es de interés pasar revista, aunque sea en forma sucinta, a los requisitos para
obtener una concesión en la zona marítimo terrestre, tema que se ha abordado
en varios pronunciamientos de la Procuraduría, como son los dictámenes C-
144-93, C-100-95, C-123-96, C-097-97, C-006-98, C-011-99 y O. J.- 096-2000, entre
otros.
Esos requisitos están dispersos en la Ley 6043 y su Reglamento, exhibiendo
una reprochable falta de sistematización. Los básicos, son: declaratoria de
aptitud turística o no turística de la zona por parte del Instituto Costarricense
de Turismo, a publicar en la Gaceta (artículo 27 de la Ley); demarcación de la
Zona Pública por el Instituto Geográfico Nacional, publicada en el Diario Oficial
(artículos 62 y 63 del Reglamento); Plan Regulador debidamente aprobado por
el ICT, INVU y la Municipalidad, y publicado en la Gaceta, al que ha de
supeditarse el uso del inmueble (arts. 31 y 38 de la Ley; 17 y 19, del
108
Reglamento); avalúo de la Tributación Directa, base del canon a fijar (artículos
28 y 48 de la Ley y 48 a 50 del Reglamento).
Anteriormente era necesaria la aprobación del anteproyecto por el ICT, INVU y la
Municipalidad, acompañando los documentos exigidos por el artículo 54 del
Reglamento, entre ellos los estudios de factibilidad, requisitos que eliminaron
mediante los Decretos números 29059-MP-MEIC-TUR del 3 de noviembre del 2000
(art. 2°) y 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR del 26 de enero del 2001 (art. 13). Este
rige el trámite de visados de planos para la construcción de edificaciones en la zona
marítimoterrestre.
La Ley prohíbe otorgar concesiones en la zona marítimo terrestre a los funcionarios
que intervienen en su otorgamiento, o ejercen el gobierno municipal y a sus parientes
próximos, hasta segundo grado, por consanguinidad o afinidad (art. 46), y a las
personas físicas o jurídicas extranjeras La solicitud debe seguir el trámite previsto y
la concesión está sujeta al plazo y demás condiciones legales establecidas (artículos
31, 41, 43, 45, 57, 58 y 65 de la Ley; 26 ss., 56, 58 ss., 66 ss del Reglamento, entre
otros).
Las entidades extranjeras pueden intervenir en desarrollos turísticos, siempre que se
trate de empresas turísticas, cuyo capital pertenezca en más de un cincuenta por
ciento a costarricenses. Además, quienes se propusieren realizar explotaciones
turísticas en la zona marítimo terrestre deben rendir ante la Municipalidad garantía,
previamente aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo, de la debida
ejecución de sus proyectos (arts. 31 y 33 ibid).
Es obligatorio también ofrecer hasta una cuarta parte en concesiones, para fines de
esparcimiento, descanso y vacaciones, a las organizaciones sociales mencionados
en el artículo 58, inciso c, de la Ley 6043; requisito del que debe revisarse su
acatamiento. El terreno se calcula sobre el área neta a otorgar en concesión, lo que
109
significa excluir los espacios destinados a usos públicos, y con una calidad promedio
al resto de la zona (art. 66 de su Reglamento).
Por remisión del artículo 48 de la Ley 6043, el trámite de la solicitud de concesión se
pauta en el Reglamento (arts. 26 y sigts.). Las etapas principales, a partir de su
debida presentación en fórmula oficial, con aporte de plano catastrado del inmueble
(artículo 44 del Reglamento a la Ley del Catastro) y cumpliendo los demás requisitos;
la inspección de campo para constatar las características del inmueble y ajuste del
uso al Plan Regulador; publicación del edicto en la Gaceta, otorgando a los
interesados el plazo de treinta días hábiles para formular oposiciones; citación de
comparecencia en caso de suscitarse éstas, en la que se evacuarán las pruebas que
se aporten; confección del proyecto de resolución sobre el otorgamiento o
denegatoria de la concesión, por el Alcalde, hayan o no oposiciones, el que se
elevará al Concejo Municipal.
Va sobreentendido que la Municipalidad no puede conocer del mérito de la solicitud
sin resolver, en forma razonada, la suerte de la oposición. Al otorgamiento de la
concesión, suceden la comunicación al interesado, firma del contrato, aprobación,
depósito de la primera anualidad del canon y la inscripción registral.
Para su aprobación, el original del contrato de concesión y copia del expediente, con
todos los documentos que sirvieron de base, deben enviarse al Instituto
Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda, o
la Asamblea Legislativa, en las solicitudes de concesión de islas o islotes marítimos
(arts. 43 y 46 del Reglamento a la Ley 6043, reformados).
En los artículos 46 y 65 del Reglamento a la Ley 6043, textos actuales, se enumeran
los requisitos que debe contener el contrato de concesión y las dimensiones de los
lotes en zonas declaradas turísticas.
110
b. Plazos
Según el diccionario en línea De La Real Academia plazo se define como Espacio de
tiempo concedido para realizar un determinado acto. Es legal si lo concede la ley,
judicial en señalado por el tribunal y convencional el establecido por las partes
El plazo siempre es cierto, en el sentido de que es un tiempo que llegará en algún
momento dado y sin posibilidad de que no llegue a ocurrir. Este evento puede estar
determinado de antemano como, por ejemplo, una fecha determinada o puede no
estar determinado como, por ejemplo, el momento de la muerte de alguien.
El plazo generalmente se incorpora a los contratos como cláusula accidental: un
contrato puede tener un plazo o ser indefinido. Sin embargo, en algunos casos el
plazo es esencial para el contrato, ya que sin éste el mismo desaparece.
El término, en Derecho, es un concepto jurídico referente al tiempo de duración de
las obligaciones y su exigibilidad.
La doctrina jurídica distingue entre plazo y término, si bien la legislación en ocasiones
confunde los conceptos. Según la doctrina, el concepto término hace referencia a
una fecha cierta que se establece para que ocurra o no cierto acto jurídico. Dicha
fecha no es aplazable y el hecho de que haya o no ocurrido finalmente el acto genera
consecuencias jurídicas.
El término puede presentarse de dos maneras diferentes:
Ex Die o Sub Die: Éstas son exigibles durante determinado tiempo.
Ad Diem: En ellas existe una época a partir de la cual deben dejar de existir
111
El término Ex die, se llama término suspensivo o dies a quo, mientras que las
segundas se llama término extintivo o resolutorio, el dies ad quem.
Con respecto al otorgamiento de concesiones los plazos están mas que establecidos
el la Ley sobre la Marítimo Terrestre y su Reglamento específicamente en el artículo
48
“Las concesiones se otorgaran por un plazo no menor de cinco de años ni mayor de
veinte años y deberán indicar el canon a pagar y su forma de paga” 2007, pág. 21)
Por parte es importante resaltar que el concesionario puede solicitar prorrogas
siempre y cuando se cumplan con los requisitos que se establece la ley, esta debe
presentase dentro de los tres meses después del aviso del vencimiento del plazo es
indispensable que el interesado este al día con el pago del canon y con todas las
disposiciones que establece la ley si hubiera alguna irregularidad se debe subsanar y
se tomara como fecha de solicitud a partir del momento en que el interesado se
ponga a derecho, si no lo hace se tomara como si estuviera presentando una nueva
solicitud.
H. INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO
En nuestro país el turismo representa una de las mayores fuentes de divisas. Es por
esta razón que las playas deben de ser explotadas, de manera tal, que cada día se
hagan más atractivas para los turistas. Debido a ello, debe de existir un órgano
competente exclusivamente del desarrollo turístico en la Zona Marítimo terrestre.
A raíz de esta situación, se creó el Instituto Costarricense de Turismo mediante Ley
No 1917 del 30 de julio de 1955, el cual establece en el artículo 2de la Ley 6043 lo
siguiente:
112
"Corresponde al I.C.T. en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo
lo referente a la zona marítimo terrestre (2007, pág.1)
De acuerdo a lo anterior es posible afirmar, al crearse esta institución, se pensó en la
protección y desarrollo que debían tener los sectores costeros en nuestro país para
tener un fin eminentemente turístico, existiendo un órgano encargado exclusivamente
de enfrentar esa responsabilidad.
Se podría pensar que el numeral anterior es un tanto contradictorio con el numeral 3
en lo que respecta a la competencia otorgada tanto al I.C.T. como a la s
municipalidades, lo anterior debido a que se estaría ante una doble competencia al
concederle a los entes municipales y al I.C.T. la misma jurisdicción sobre este
territorio.
Al respecto, se considera que realmente son las municipalidades las que tiene
competencia directa sobre esta materia por tener la virtud de ubicarse en mayor
cercanía y, por consiguiente, tener un mejor acceso a la zona costera. En este
sentido, las municipalidades tienen una competencia territorial limitada.
Dentro de las funciones que se le otorgan al I.C.T. podemos citar las siguientes:
Informar los hechos ilegales que se presenten en la Zona Marítimo Terrestre tanto a
la Procuraduría General de la República como a la Municipalidad respectiva (Arts.
2,3 y 4 de la ley 6043).
Participa en la elaboración del Plan General del uso de la Tierra (Art. 26 de la
Ley6043).
Declara las zonas turísticas y las no turísticas dentro de la zona marítimo terrestre
(Art. 27 de la Ley 6043 Y 6 del Reglamento de dicha ley).
113
Dicta las disposiciones indispensables para el mejor aprovechamiento de las zonas
turísticas (Art. 29 de la Ley 6043).
Formula proyectos de desarrollo turístico en la Zona Marítimo Terrestre (Art. 28 de la
Ley 6043).
Dictar disposiciones necesarias para la conservación de la naturaleza dentro de la
Z.M.T. (Art. 17 de la Ley 6043).
Aprobar la construcción de establecimientos que están en cercanía con el mar (Art.
21 de la Ley 6043).
Autoriza la ayuda a personas de escasos recursos para trasladar a la zona
restringida instalaciones que causas naturales varíen la topografía del terreno.
Acordar el uso particular de fincas debidamente inscritas en el Registro Público que
estén comprendidas en la Z.M.T. (Art. 25 de la Ley 6043).
Aprobar los planes de desarrollo urbano y turístico que afectan la Z.M.T. (Art. 31,37
y 57 inciso b de la Ley 6043).
Aprobar las garantías rendidas ante la municipalidad para la ejecución de proyectos
de explotación en la Z.M.T. (Art. 33 de la Ley 6043).
Autorizar la enajenación sobre el derecho de concesión (Art. 45 de la Ley 6043 y 59
del Reglamento de dicha ley).
Tiene la facultad de cancelar las concesiones otorgadas por la Municipalidad
cuando corresponda (Art. 53 de la Ley 6043).
114
Aprobar el desarrollo de obras para instalaciones turísticas pertenecientes al Estado
(Art. 11 del Reglamento de la zona marítimo terrestre).
Conocer y aprobar los anteproyectos de urbanización o edificaciones (Art. 17 del
Reglamento de la zona marítimo terrestre).
Reciben y tramitan denuncias sobre hechos irregulares acaecidos en la zona
marítimoterrestre.
Brinda capacitación a las municipalidades a través de congresos, seminarios, etc.
La actividad del I.C.T. en el desarrollo de las zonas turísticas de nuestro país es de
gran importancia, precisamente por que la función de este ente público consiste en la
explotación de estas áreas, autorizando construcciones turísticas para que día con
día adquiera mayor atractivo para el turista nacional e internacional.
7. Procedimiento
Si bien es cierto que le INVU es parte importante en la aprobación de los planes
reguladores como ya se ha mencionado anteriormente en este trabajo de análisis se
le ha tomado el ICT y se ha desarrollado de una manera mas amplia esto por
razones de que esta institución está ligada al turismo que es parte tan importante en
el tema que se ha venido desarrollando.
El proceso que conlleva la revisión y aprobación de un plan regulador se puede
describir de la siguiente manera; el primer paso es coordinar la presentación del Plan
Regulador ante la Dirección de Macro procesos de Planificación y Desarrollo
Turístico del ICT y este designa un funcionario para que haga la revisión del mismo y
compruebe si cumple con los requisitos establecidos por parte de ellos, si el ICT
solicita correcciones al plan, el ente que elabora el plan regulador debe realizar los
ajustes necesarios y junto con la municipalidad enviarlos al ICT.
115
Conjuntamente la empresa que elabora el plan debe dar seguimiento para que el ICT
realice una visita de campo y si es necesario se puede coordinar con el
Departamento de Zona Marítimo Terrestre para que acompañe a los funcionarios del
ICT en dicha visita.
Posteriormente el ICT debe brindar el informe final con respecto a la visita que se
realizo y si ordena que se realicen nuevos ajustes la empresa junto con el
Departamento de Zona Marítimo Terrestre deben coordinar la expedición de tales
correcciones.
Es deber de la empresa o ente que elabora el plan dar seguimiento hasta que la
Dirección de Macroproceso eleve a Junta Directiva la aprobación final de la
planificación.
Una vez la Junta Directiva da la aprobación se da el traslado a la oficina de
Macroproceso, se obtiene la notificación final del ICT de aprobación del plan
regulador, y solicitará una copia del plan con los sellos de aprobación
correspondientes a fin de continuar con el trámite de aprobación ante el INVU.
También se debe notificar a la Oficina de Zona Marítimo Terrestre de la aprobación
del plan regulador por parte del ICT.
Posteriormente, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre notifica a la Alcaldía y
al Consejo Municipal, señalando que esta pendiente la aprobación del INVU, para
que finalmente se adopte por parte de la municipalidad.
116
a. Expedientes
Según el diccionario Jurídico en línea expediente es:
Un asunto o negocio que se sigue sin juicio contradictorio en los tribunales a solicitud del interesado o de oficio. Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente de la serie ordenada de actuaciones administrativas y también de las judiciales en les actos de jurisdicción voluntaria.
En el Instituto Costarricense de Turismo existe el departamento de planeamiento en
la cual se tienen expedientes de planes reguladores el ICT como se ha mencionado
anteriormente al ICT le corresponde realizar una especie control y en los planes
reguladores ejerce un papel importantísimo para que no solo sea las municipalidaes
y en su caso el INVU los que se involucren en el tema de los planes reguladres así
que es imprescindible que este tenga un sistema de expedientes ya que aunque las
municipalidades también tienen los planes reguladores es necesario atendiendo a su
obligación de control el tener los planes reguladores.
En esta oficina también se está creando una sub oficina de planeamiento para formar
parte en una elaboración integral de los planes reguladores costeros que pondrá final
a la gran cantidad de planes reguladores y por ende al picadillo que se venido
realizando en la zona marítimo terrestre con la esperanza también de que este
sistema de archivo de expedientes sea más completo y eficiente y se realiza una
mejor labor en cuanto al control de los procesos necesarios en la elaboración de los
planes reguladores costeros en la zona marítimoterrestre de todo el país .
117
b. Normativa
Nuevamente la normativa que le da competencia al Instituto Costarricense de
Turismo en materia de Planes Reguladores se encuentra en la Ley sobre Zona
Marítimo Terrestre y su Reglamento iniciando por la declaratoria de aptitud turística
emitida por parte de este órgano acorde con el numeral 27 de la citada ley
La facultad de declarar zonas turísticas o no turísticas, en la zona marítima terrestre corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, ya sea por propia iniciativa o a solicitud de las municipalidades. Estas declaratorias deberán publicarse en el Diario Oficial. A partir de la publicación, la zona respectiva quedara afectada a las disposiciones de esta ley (2006, pág.16).
Es así como el ICT tiene a cargo un trabajo conjunto con las municipalidades para la
protección de las reas costeras y potestad otorgada por la misma ley para emitir
dichas declaratorias así como para dictar proyectos de que impulsen el desarrollo
turístico los que deben apegarse a la disposiciones de ley.
Además la facultad para realizar y probar los planes reguladores que también le ha
sido otorgada por la ley 6943 y reciente mente el manual para la elaboración de
planes reguladores costeros en la zona marítimoterrestre publicado en la gaceta
número 52 del martes 16 de marzo del 2010.
Ha sido el espíritu del legislador darle competencia a Instituto para que realice planes
reguladores, para que de su aprobación pero también para que ejerza el control
sobre la Zona Marítimo Terrestre.
8. Aprobación
Por ser este Instituto el encargado de las políticas referentes al turismo, se le asigno
establecer políticas de planificación y de supervisión para el desarrollo turístico en el
118
sector costero, con la intención de mantener las condiciones originarias de estas
zonas.
También debe establecer los mecanismos indispensables a efecto de lograr la
necesaria coordinación interinstitucional en la toma de acciones eficaces para la
protección del medio ambiente en la Zona Marítimo Terrestre y aso fomentar el
desarrollo de la misma.
Como ya se ha expresado anteriormente la función de aprobar un plan regulador le
compete al Instituto Costarricense de turismo y al INVU esto como parte de sus
funciones principales.
La misma ley 6043 le confiere al ICT la, superior y general vigilancia de todo lo
relacionado con la zona marítimo terrestre articulo numero 2
Corresponde la Instituto Costarricense de Turismo, en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre, la superior y general vigilancia de todo lo relacionado con la zona marítimo terrestre (2006, pág.1).
Es una competencia de las municipalidades tal y como está regulada en la LPU y es
reconocida a nivel constitucional lo cierto es que se trata de una función pública que
requiere la necesaria coordinación con otros entes y órganos administrativos. En
efecto, y como parte del enfoque integral que caracteriza la ordenación del territorio
costero a nivel cantonal , hay que decir que el ICT ostenta un importante papel, pues
además de brindar apoyo técnico y solventar las carencias de las municipalidades
como una forma de apoyo institucional (asumiendo la elaboración del plan Por otra
parte si bien la planificación del territorio (incluyendo el ordenamiento de la zona
costera regulador en las zonas declaradas de interés turístico), le corresponde la
aprobación de los planes reguladores costeros, noción que equivale a dar el visto
bueno al proceso de elaboración del mismo. Lo que le permite además, controlar y
119
fiscalizar que el plan, es conforme con los lineamientos de la planificación territorial
(sea regional o nacional) éste lleva a cabo.
a. Requisitos
Este punto pretende hacer un análisis de un requisito en específico y muy importante
para todas las personas y las generaciones futuras como los es el tema forestal y el
impacto ambiental.
La Sala Constitucional ha determinado que debe ser requisito fundamental el que
todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y
desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el
artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos
regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si
se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a
obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin
duda a las municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma
constitucional y de su legislación de desarrollo.
Asimismo, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA), estipula en el artículo 67 la integración de la variable
ambiental en los planes reguladores e indica que los planes reguladores establecidos
por la Ley sobre la ZMT, o aquellos otros planes o programas oficiales de
ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades
humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de
integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de
viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las
autoridades respectivas.
120
En el manual para la elaboración de planes reguladores costeros en la zona
marítimoterrestre la parte que corresponde al procedimiento para la elaboración de
Planes Reguladores inciso 4.4 establece como requisito la delimitación del
Patrimonio Natural de Estado y aclara que las áreas que pertenecen a este estarán
excluidas de la propuesta del plan regulador porque no forman parte de la Zona
Marítimoterrestre dejando claro que este es un requisito importante en la elaboración
de los planes reguladores y por ende en su aprobación.
Así queda también aclarado en el punto 3 correspondientes a Ambitos y Condiciones
para la Aplicación ítem 3.2, 3.3 que señala
3.2 Los planes reguladores se podrán elaborar para todos aquellos sectores de los litorales que estén afectados por la ley 6043, de la Zona Marítimoterrestre. 3.3 Se excluyen de lo anterior todas las excepciones señaladas explícitamente en la ley 6043, y las áreas de bosque que identifique y establezca el Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones (MINAET), según Ley Forestal N°7575 art. 13 y siguientes.
Y en el punto 3.4 especifica que aunque estos sectores cuenten con una declaratoria
de aptitud turística o no turística solo se dará la elaboración y aprobación cuando se
establezca que estas zonas no por ningunas de las excepciones que se mencionaron
en el punto 3.3.
Este aspecto proviene de los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal en la que se
protege al Patrimonio Natural del Estado dándole carácter de inalienable e
inembargable y su posesión por parte de particulares en el caso de que suceda no
crea ningún derecho, además de que es el Ministerio de Ambiente y Energía el
encargado de administrar estas zonas.
Algunas otras leyes refuerzan este requisito como la Ley Orgánica del Ambiente en
la que se garantiza el derecho a un ambiente sano y sostenible y la obligación del
121
Estado de garantizar que estos derechos se cumplan cuanto más en una zona como
la costera que se encuentra rodeada de naturaleza y bosques.
La Ley sobre uso, manejo, y conservación de suelos tiene como fin proteger
conservar y mantener el medio ambiente y la adecuada planificación de los recursos
naturales, así que este requisito como se puede apreciar es amplio y está amparado
por diversas leyes que han sido creadas con la finalidad de proteger el medio
ambiente y el patrimonio natural del estado.
b. Pronunciamientos de la Procuraduría General de la República
La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-
jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las
materias propias de su competencia. Tiene Independencia funcional y de criterio en
el desempeño de sus atribuciones.
En ley orgánica de la Procuraduría General de la República así establece su
naturaleza jurídica, el artículo dos dice que sus pronunciamientos y dictámenes son
de acatamiento obligatorio.
El artículo 4 de la ley 6043 habla de la competencia de la Procuraduría para tener
control jurídico sobre y vigilar el debido cumplimiento de las leyes y reglamentos de
dicha ley todo esto puede darse a instancia privada, del Estado o por sí misma y sus
atribuciones son bien amplias y claras por ejemplo para anular concesiones o
procesos que están siendo llevados de manera irregular y además debe tomar
acciones para con respecto a situaciones que tiendan a infringir la ley o disposiciones
en esta materia.
122
Son muchos los elementos a tomar en cuenta en la aprobación de un plan regulador
en este caso vale la pena analizar lo referente a materia ambiental desde el punto de
vista de la procuraduría General de la República han sido reiterados los
pronunciamientos en cuando la necesidad de la declaratoria de patrimonio natural del
estado como parte de los requisitos para la aprobación de los planes reguladores
para proteger los bosques y manglares que forman parte de la zona publica sin
importar su extensión como lo manifiesta el numeral 11 de la ley sobre Zona
Marítimoterrestre y el 4 de su reglamento.
Al respecto la Procuraduría a manifestado lo siguiente
No está bajo la administración municipal , por su condición de área silvestre protegida, inicialmente bajo la categoría de reserva forestal (Decreto No. 7210-A del 19 de julio de 1977) y hoy de humedal, teniendo en cuenta que esta categoría no podría variarse por obras humanas tales como eliminación del mangle, rellenos o desecamientos, hechos para alterar sus condiciones originales (según Decretos números 16852-MAG del 23 de enero de 1986 y 23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994). F orma parte del Patrimonio Natural del Estado, se rige por su legislación específica y está en administración del Ministerio del Ambiente y Energía a través del sistema de áreas de conservación regionales (artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, numerales 13 de la Ley Forestal y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, O.J.-(pronunciamiento C-093-2007, 27 de marzo de 2007).
El ICT no puede aprobar Planes Reguladores sin contemplar la existencia de
humedales y manglares, porque de lo contrario podrían los funcionarios incurrir en
infracciones y tener que responder ya sea penal o civil así lo ha afirmado la
Procuraduría en el mismo pronunciamiento mencionado anteriormente.
Finalmente, respecto de la responsabilidad eventualmente generada por la
aprobación por el Departamento de Planificación Territorial del INVU (el 10 de
enero del 2002) y la Junta Directiva del ICT (en sesión No. 5191, artículo 5,
inciso XV del 30 de julio del 2002) de la modificación de uso del suelo del Plan
Regulador de Playa Blanca y Arbolito, publicada en La Gaceta No. 82 del 30 de
abril del 2002, sin contemplar la existencia de áreas de humedal y manglar,
123
téngase en cuenta las consideraciones del Manual de Procedimiento
Administrativo elaborado por funcionarios de esta institución.
Este manual se refiere a la responsabilidad de los funcionarios de la administración
pública ante irregularidades en sus actos.
Es muy importante que el país cuente con entes como la Procuraduría que emiten
pronunciamientos de carácter obligatorio para proteger tan importante zona y velar
por que no se cometan irregularidades que al fin y al cabo desembocan en la
destrucción de zonas que tomaran mucho tiempo en recuperarse.
124
CAPÍTULO III
125
DISEÑO METODOLÓGICO
126
A. TIPOS DE INVESTIGACION:
La investigación básica o pura es la que tiene como objetivo acrecentar los
conocimientos teóricos para el progreso de una determinada ciencia, sin enfatizar en
sus posibles aplicaciones o consecuencias prácticas; cuenta con un alto nivel de
formalismo y busca propósitos teóricos con el fin de aumentar el acervo de
conocimientos de una determinada teoría.
La presente investigación tiene como objetivo, recopilar la información necesaria,
para que mediante el análisis de la misma, en el estudio del desarrollo de los planes
reguladores en la Zona Marítimo Terrestre Correspondiente a la Municipalidad de
Osa en el sector sur de Dominical.
Según Quince Duncan (1986) el concepto de investigación se debe definir de la
siguiente manera:
Un proceso de trabajo en el cual una persona, partiendo de una idea, de un proyecto, de un problema, se vale de diferentes instrumentos para lograr un fin determinado; satisfacer una necesidad personal, de un grupo o de toda la colectividad. Salta a la vista que la investigación no es una actividad errática que cada quien puede hacer según sus propias ideas. Si así fuera, el avance sería lento, porque solo la casualidad o el genio garantizan el acierto. La investigación, como todo trabajo ordenado, es sistemático y riguroso(pag 256).
Toda investigación debe ser crítica, porque es necesario establecer juicios de
manera objetiva, procurando que la opinión personal no interfiera a la hora de
establecer un juicio crítico, el cual es necesario para la investigación.
La investigación debe ser también controlada, de ahí la necesidad de establecer un
orden lógico que brinde confiabilidad crítica en los resultados obtenidos en la
investigación que se lleva a cabo; además la investigación debe ser empírica, porque
127
se basa en fenómenos observables en la realidad, por lo que todo resultado
obtenido, es producto del comportamiento de dichos fenómenos.
La realización del presente estudio, se enmarca dentro de varios tipos de
investigación a mencionar: a) exploratoria, b) descriptiva, c) correlacional y d)
aplicada. Todas con el fin de obtener la para el análisis del desarrollo del Plan
Regulador del sector sur de Dominical.
Además, este trabajo se desarrolla en un enfoque mixto. El enfoque cualitativo,
donde se toman en cuenta aspectos que nos describen todas las variables
desarrollar y el enfoque cuantitativo que despliega una serie de aspectos sobre
cantidades o números, los cuales nos hablan con más certeza de una situación en
particular.
1. Investigación Exploratoria
La investigación exploratoria es apropiada en las etapas en las que se inicia el
proceso de familiarización del investigador con el fenómeno que se analiza, puesto
que sirve para aclarar conceptos. Ser flexible a la sensibilidad de lo inesperado y
descubrir otros puntos de vista no identificados previamente, es el diseño que
caracteriza este tipo de investigación.
Dankhe (1986) establece:
Los estudios exploratorios sirven para familiarizarnos con fenómenos relativamente desconocidos, obtener información sobre la posibilidad de llevar a cabo una investigación más completa sobre un contexto particular de la vida real, investigar problemas de comportamiento humano que se consideran cruciales profesionales de determinada área, identificar conceptos o variables promisorias, establecer prioridades
128
para investigaciones posteriores o sugerir afirmaciones verificables (pág.59 y 60).
Esta tesis, en sus etapas iniciales, se llevó a cabo utilizando este tipo de
investigación. Por cuanto se hizo necesaria la búsqueda de información valiosa para
el análisis del cumplimento de la normativa en cuanto al Plan Regulador del sector
sur de Dominical. Esta recopilación de información permitió familiarizarse con la
situación del dicho análisis, permitiendo reconocer los objetivos y variables más
importantes.
Con base en la investigación exploratoria se formuló un problema, del cual se
definieron el objetivo general y los objetivos específicos, para poder establecer y
determinar las variables y los indicadores que se desarrollarán posteriormente, de los
cuales se parte como guía para este estudio.
2. Investigación descriptiva
Como su nombre bien lo indica, la investigación descriptiva plantea como objetivo
central la descripción de los fenómenos. Se sitúa en el primer peldaño del
conocimiento científico por su amplitud en la investigación, usando la observación,
estudios correlacionados y de desarrollo.
La investigación descriptiva trata de interpretar o incluso descubrir las principales
modalidades de cambio, inicio y desarrollo de un fenómeno y las relaciones con
otros; basándose en la recolección de datos y precisando la naturaleza del mismo.
Por lo anterior se deduce que no solo se trata de medir el fenómeno como tal, si no
también de comparar resultados y además interpretarlos para un mejor manejo,
dominio y conocimiento de la investigación.
129
Según John W. Best la investigación descriptiva:
Se refiere minuciosamente e interpreta lo que es. Está relacionada a condiciones o conexiones existentes, prácticas que prevalecen, opiniones, puntos de vista o actitudes que se mantienen: procesos en marcha, efectos que se sienten o tendencias que se desarrollan. A veces la investigación descriptiva concierne a cómo es o lo que se relaciona con algún hecho precedente, que haya influido o afectado una condición o hecho presentes. El proceso de la investigación descriptiva rebasa la exacta recolección y tabulación de los datos. Supone en elemento interpretativo del significado o importancia de lo que se describe. Así, la descripción se haya combinada muchas veces con la comparación o el contraste, implicando mensuración, clasificación, análisis e interpretación (1982, pág.91).
Mediante la investigación descriptiva, se logró identificar los puntos más relevantes a
tomar en cuenta de las variables aplicadas en esta tesis, teniendo como objetivo la
búsqueda y recolección de información inicial, que facilite su clasificación acorde con
las necesidades y objetivos que se plantearon en la investigación.
3. Investigación correlacional
Al aplicar la investigación correlacional, se hace más fácil el poder determinar la
relación existente entre las diferentes variables establecidas a través de los objetivos
planteados, permite además identificar si existe conexión entre el comportamiento de
las variables.
Dicho por palabras de Hernández, Fernández y Baptista, la definición de
investigación correlacional es:
“aquella que tiene como propósito evaluar la relación que existe entre dos o más
conceptos, categorías o variables” (2003, pág. 121).
Según Tevni Grajales “La correlación puede ser positiva o negativa. Si es positiva,
significa que sujetos con altos valores de variable tenderán a mostrar altos valores
130
en la otra variable. Si no hay correlación indica que las variables varían sin seguir un
patrón sistemático entre si.”(2000).
Aplicando la investigación correlacional en el presente estudio, se logró determinar
la relación existente entre las diferentes variables y sus indicadores, para poder así
determinar la incidencia de cada uno de ellos con respecto al cumplimiento de la
normativa existente en cuanto a Planes Reguladores.
4. Investigación Aplicada
La investigación aplicada se realizada con fines prácticos, con el objetivo de tener la
capacidad de llegar a la conclusión de un problema, tomar alguna decisión, evaluar
programas, procedimientos o incluso futuros proyectos, y mejorar un determinado
producto o servicio mediante la aplicación de nuevas técnicas orientadas hacia la
solución o el mejoramiento del inconveniente.
De acuerdo con J. W. Best (1982), la Investigación aplicada se puede definir como
aquella que:
“Posee la mayoría de las características de la investigación fundamental, incluyendo el uso de técnicas de muestreo y las deducciones consiguientes acerca de la población estudiada. Sin embargo su propósito o proceso, probar concepciones teóricas en situaciones o problemas reales” (pág. 29)
Dicho de otra manera, la investigación aplicada tiene como característica la
búsqueda de la aplicación o utilización de los conocimientos adquiridos; con el
propósito de crear, mantener o modificar el tema que se planteó como objeto de
estudio.
La investigación aplicada fue utilizada en el presente estudio mediante el análisis de
una propuesta, que facilite el reconocimiento de la necesidad de ciertas
131
modificaciones e incluso el uso de nuevos planteamientos para mejorar la
elaboración e implementación de los Planes Reguladores.
Para el presente análisis, se podrá afirmar con certeza que es de carácter descriptivo
y exploratorio como también de carácter correlacional y aplicado, puesto que siempre
bajo los tipos de investigación utilizadas; podremos decir que una vez familiarizados
con el fenómeno, tomando en cuenta las comparaciones y relaciones del mismo y
sus respectivas variables, finalmente se aplicaron las posibles recomendaciones con
el fin de aportar una propuesta de mejoramiento.
B. Origen de los Datos
Para la realización de este estudio, se consideró contar con el aporte de diferentes
sujetos de información. En todo proceso de investigación es necesario recurrir a
diversas fuentes de información que nos facilite los datos, para poder establecer las
bases de la hipótesis y teorías; dichas fuentes pueden ser existentes o los mismos
investigadores pueden apoyarse en instrumentos que ayuden a crear la información
que se requiere.
1. Sujetos
Los sujetos de información son todas aquellas personas que intervinieron directa o
indirectamente para efectos de recopilar la información.
Según Arellano “Los sujetos nos proporcionan información acerca de donde se
obtuvieron los datos que más tarde serán utilizados” (1990. P.115).
Se puede decir que sujetos son las personas físicas que proporcionan la información
que el investigador analiza con el fin de hacer conclusiones positivas para ellos
132
mismos; brindan datos importantes para la ejecución de la investigación y logro de
los objetivos.
Al tomar en cuenta estos como fuente primaria se puede decir que son las personas
que darán el sustento a los datos que requiere la investigación.
El sujeto de investigación fue:
El encargado del departamento de Zona Marítimoterrestre de la Municipalidad de
Osa.
2. Fuentes de Información
En todo proceso de investigación es necesario recurrir a diversas fuentes de
información que nos facilite obtener los datos o información, para poder basar
las hipótesis o teorías. En algunos casos las fuentes pueden ser ya existentes o
el propio investigador puede sustentar la investigación en instrumentos para
tener la información que se requiere.
Rodrigo Barrantes Echeverría explica que: “si las fuentes de información no son
humanas, sino materiales, se estaría hablando de “fuentes de información”. En este
caso nos referimos a anuarios, expedientes, archivos, publicaciones periódicas, etc.”
(1999 p. 92)
Por lo que se puede deducir que las fuentes de información son los datos que se
recolectaran posteriormente, con fundamento en los instrumentos redactados para
tales propósitos.
133
Rodrigo Barrantes Echevarría se refiere
“Si las fuentes de información no son humanas, sino materiales, se estaría hablando
de “fuentes de información”. En este caso nos referimos a anuarios, expedientes,
archivos, publicaciones periódicas, etc” (1999, pág. 92).
Para nuestros efectos las fuentes de información se definen como todos aquellos
datos tomados de entrevistas, de las respuestas a cuestionarios, de información de
libros, manuales, es decir, todo aquello que nos permita obtener las respuestas a las
interrogantes que se están planteando.
Las fuentes de información se pueden clasificar de tres maneras, según el origen de
los datos:
Fuentes primarias
Fuentes secundarias
Fuentes terciarias
3. Fuentes Primarias
Son los datos extraídos de las entrevistas personales, de las respuestas a los
cuestionarios aplicados al efecto y de las observaciones directas.
Para Roberto Hernández Sampieri, Carlos Fernández Collado y Pilar Baptista Lucio
las fuentes primarias o directas:
“Constituyen el objetivo de la investigación bibliográfica o revisión de la literatura y
proporcionan datos de primera mano” (1995, pág. 23).
134
Se han confeccionado una hoja de análisis de contenido para información
documental obtenida y entrevistas a los funcionarios municipales.
4. Fuentes Secundarias
Proporcionan datos recolectados por otras fuentes que son de interés para el
investigador durante las diferentes fases del trabajo como por ejemplo: leyes,
normas, así como manuales de texto y libros especializados, documentación de
respaldo entre otros.
Sobre las fuentes secundarias los mismos autores Roberto Hernández Sampieri,
Carlos Fernández Collado y Pilar Baptista Lucio citan:
“Consisten en compilaciones, resúmenes y listados de referencias publicadas en un
área de conocimiento en particular (son listados de fuentes primarias). Es decir,
reprocesan información de primera mano” (1995, pág.124).
Para la realización de este estudio se considero tener como fuente secundaria la
información obtenida el Instituto Costarricense de Turismo.
5. Recopilación de Datos
Una vez que se seleccionó el diseñó de investigación apropiado y el conjunto
investigado, con nuestro objetivo de investigación, la siguiente etapa es la
recolección de los datos que se requieren para poder desarrollar eficientemente las
variables involucradas en el estudio.
Hernández, Fernández y Baptista (2003) indican que la recolección de datos implica
tres actividades:
135
Seleccionar un instrumento o método para recolección de los datos entre los disponibles en el área de estudio en la cual se inserta la investigación realizada. Aplicar ese instrumento o método para recolectar datos. Es decir obtener observaciones, registros o mediciones de variables, sucesos, contextos, categorías, u objetos que son de interés para nuestro el presente estudio. Preparar observaciones, registros y mediciones obtenidas para que se analicen correctamente. (2003, pág. 257).
c.Descripción de los Instrumentos
Los instrumentos de una investigación son importantes y necesarios para darle a la
misma la veracidad, validez y exactitud que ella necesita, de forma tal que se pueda
confiar en los datos y los resultados obtenidos, a la vez que sean de utilidad para la
Institución y la sociedad en general.
Según lo manifiesta Arellano (1990):
El instrumento no quiere decir necesario aparato mecánico, ya que son igualmente instrumentos de test, un cuestionario, un inventario, un formulario. En investigación el instrumento es la herramienta del método y responde a la pregunta con que se hace, sin embargo, un método puede no recurrir a ningún instrumento, según las circunstancias (pág. 121).
1. Entrevista
En la entrevista se halla la ventaja de que el investigador puede cambiar impresiones
con el sujeto entrevistado que le está brindando la información, se puede decir que
con el cuestionario se obtiene mayor recolección de datos.
Según Kotler la entrevista
136
“consiste en hablar con la gente en sus hogares y oficinas, en la calle o centro
comerciales en forma directa” (1998, pág.122).
La entrevista uno se aplicó al funcionario encargado del Departamento Zona
Marítimoterrestre de la Municipalidad de Osa, para el variable cumplimiento de
funciones, con el fin de desarrollar los indicadores reglamento interno y limitaciones.
2. Hoja de Análisis de Contenido
Las hojas de análisis de contenido representan toda aquella información que fue
obtenido mediante fuentes y no mediante sujetos.
Según Berelson, el cual es citado por Hernández, Fernández y Baptista (1995)
¨El análisis de contenido es una técnica para estudiar y analizar la comunicación de
una manera objetiva, sistemática y cuantitativas” (pág. 301).
También Kipperdorff, citado por los mismos autores, manifiesta que:
“Extiende la definición de análisis de contenido a una técnica de investigación para
hacer inferencias validas y confiables de datos con respecto a su contexto”. (1995,
pág. 301).
Para la variable Elaboración, se usó dos indicadores: doctrina y antecedentes y se
aplicara el análisis de jurisprudencia utilizando el Sistema Costarricense de
Información Jurídica.
137
Para la variable Implementación, se usó dos indicadores: proyectos de ley y leyes y
se analizara información obtenida del la Ley sobre Zona Maritimoterrestre el Código
Municipal Y el Sistema Costarricense de Información Jurídica.
Para la variable atribuciones, se usó los indicadores: normas aplicables y decretos y
se aplicara el análisis de la Ley sobre Zona Maritimoterrestre y el Sistema
Costarricense de Información Jurídica respectivamente.
Para la variable requisitos, se usó los indicadores: mecanismos y pronunciamientos
de la Sala Constitucional analizando información adquirida en el Sistema
Costarricense de Información Jurídica.
Para la variable otorgamiento, se uso los indicadores: jurisprudencia y plazos y se
analizara la información encontrada en el Sistema Costarricense de Información
Jurídica y la Ley sobre Zona Maritimoterrestre.
Para la variable procedimiento, se usó el indicador normativa y se estudiara la
información obtenida en el Sistema Costarricense de Información Jurídica.
Para la variable aprobación, se usara el indicador: control aplicando la información
recopilada del Sistema Costarricense de Información Jurídica.
3. Validez de los Instrumentos
Según Hernández, Fernández y Baptista, definen validez de contenido como:
“se refiere al grado en que un instrumento refleja un dominio específico de contenido
de lo que se mide. Es el grado en que la medición representa al concepto medido”
(2003, pág. 347).
138
Con la aplicación de los diferentes instrumentos de investigación se pretende lograr
respuestas aplicables a las variables para el cumplimiento de los objetivos de esta
investigación.
Los instrumentos utilizados, así como toda la investigación fue realizada y validad
por profesionales involucrados en el desarrollo de la misma, tales como el asesor
académico y el asesor de investigación.
4. Confiabilidad
Los instrumentos utilizados deben ser confiables de tal forma que la información
recolectada sea útil, y de importancia relativa en el desarrollo de la
investigación.
Los instrumentos que se aplican para la recolección de la información serán los
que den confiabilidad, en la medida de que estos instrumentos estén bien
estructurados de acorde a su uso y con el objetivo que se pretende lograr.
Según Internet la confiabilidad se puede definir como “la probabilidad en que un
producto realizará su función prevista sin incidentes por un período determinado
de tiempo y bajo condiciones indicadas”.
La confiabilidad de los instrumentos está determinada por su grado de validez,
cuanto más valiosos sean los instrumentos más confiables serán; y por ende
asumen el grado de seriedad y consistencia relativa a su validez.
5. Análisis de Datos
Al recopilar los datos por medio de los cuestionarios, entrevistas, hojas de
análisis de contenido y observación, se procede a analizar los resultados
obtenidos.
139
Kerlinger (1988) define el análisis de datos, como:
Categorizar, ordenar, manipular y resumir los datos de una investigación para contestar las preguntas en ella. El propósito del análisis es reducir los datos a una forma entendible e interpretable, de tal manera que relaciones de los problemas de la investigación puedan estudiarse y evaluarse”(pág. 141).
6. Análisis de Contenido
El análisis de contenido es una técnica de investigación para la descripción objetiva,
sistemática y cualitativa del contenido manifiesto de la comunicación (Berelson
1952), esta es la definición mas importante pero también existen otras como puede
ser la de Krippendorff (1980) según la cual el análisis de contenido es una técnica de
investigación para hacer inferencias reproductibles y válidas de los datos.
7. Alcances y Limitaciones
a. Alcances
Esta investigación se elabora en la Municipalidad de Osa en un periodo que abarco
desde el año 2000.
Se recurrió a jefes del Departamento de la Zona Marítimo Terrestre en cuanto a la
entrevista.
b. limitaciones
No existen limitaciones a la creatividad y a la investigación.
140
Descriptor de los Instrumentos
141
CAPITULO IV
142
ANALISIS DE INFORMACION
143
REFERENTE E: PLAN REGULADOR
VARIABLE 1: Elaboración
INDICADOR: Doctrina
TABLA 1
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO DE LA DOCTRINA RELACIONADA CON LA ELABORACION DE LOS PLANES REGULADORES
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Analizar la naturaleza jurídica de de la elaboración de los Planes Reguladores según la doctrina
C-456-2007
20 de diciembre de 2007
Señora
Grace Montero Salas
Auditora Interna
Municipalidad de Goicoechea
Estimada señora:
Con aprobación de la Procuradora General
de la República, doy respuesta a su nota del
20 de marzo del presente año, en la que nos
144
consulta “…si el Plan Regulador una vez
publicado se convierte en Ley Local, y
cuáles son sus alcances así como también
en que nivel se ubicaría según lo que indica
el artículo 6º de la Ley General de
Administración Pública, si el mismo está por
encima de los Decretos Ejecutivos que
emite el Gobierno Central”.
I. Sobre lo
consultado
a) Naturaleza jurídica de los planes
reguladores
Según lo dispuesto en los artículos 169 de
la constitución política y 15 de la ley de
planificación urbana (número 4240 del 15 de
noviembre de 1968) le corresponde a los
gobiernos municipales la competencia para
planificar el desarrollo urbano dentro de los
límites de su cantón, atribución que se
concretiza a través de la adopción de los
planes reguladores y los reglamentos de
desarrollo urbano conexos. Al respecto, ha
dicho la sala constitucional:
145
“...este Tribunal debe referirse a la potestad
de las Municipalidades de elaborar y
aprobar los Planes Reguladores de su
cantón para el mejor ordenamiento no solo
de los recursos sino de las necesidades y
desarrollo sostenible. Es así como el artículo
169 de la Constitución Política, a las
Municipalidades les asiste no sólo la
facultad sino el deber de garantizar,
defender y preservar el orden social y el
derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado. En ese sentido,
el cometido constitucional encomendado a
los gobiernos locales, en lo que respecta la
administración de los intereses y servicios
locales, nace la obligación de velar por un
orden social y urbanístico de su jurisdicción
territorial. En virtud de esa competencia
genérica, a los gobiernos locales les
corresponde disponer lo necesario para que
el disfrute de los recursos públicos –como
calles, parques etc.- se hagan de manera
ordenada, manteniendo siempre una
relación armónica. De lo dicho, queda claro
que a las municipalidades les corresponde
ejercer las funciones no sólo de vigilancia,
sino también de creadora de planes con los
cuales establezca de manera concreta las
normas que deben respetarse en su
146
determinada circunscripción territorial, por
ello es necesario la formación de los
llamados planes reguladores, que
desarrollan lo relacionado con el uso de
suelo por actividades concretas –residencia,
comercial, industrial, protección, etc.- y, el
entorno urbanístico –condición de las
edificaciones-, en síntesis todo aquello
tutelado por el numeral 50 constitucional.”
(Sentencia 2007–11900 del 21 de agosto de
2007. El resaltado no es del original).
Pues bien, en cuanto a su naturaleza
jurídica, la jurisprudencia administrativa de
este órgano asesor en forma amplia y
abundante, ha reiterado que tanto el plan
regulador como los reglamentos de
desarrollo urbano tienen una naturaleza
normativa de índole reglamentaria. En tal
sentido, hemos señalado:
“B) NATURALEZA DE LOS PLANES
REGULADORES: [...]
Ahora bien, cabe preguntarnos ¿Qué
naturaleza tienen los planes reguladores
que adopten las Municipalidades,
respetando el procedimiento antes indicado
147
y cumpliendo con los requisitos que
establece la Ley de Planificación Urbana?
Al respecto debemos señalar que el punto
ya ha sido objeto de análisis y definición por
parte de la doctrina nacional y extranjera,
así como por la jurisprudencia de la Sala
Constitucional y este Despacho, llegándose
a la conclusión de que los planes
reguladores y los reglamentos respectivos
que emitan las Municipalidades tienen
naturaleza normativa [...]
Como bien señalan los autores citados, los
planes reguladores que emitan las
Municipalidades en ejercicio de su
competencia prevalente en materia de
planificación urbana, en su conjunto, tienen
carácter normativo y, en consecuencia,
obligan a los propietarios de los fundos que
se ubiquen dentro de la jurisdicción
respectiva, y a la misma Autoridad que los
dicta. Sobre este tema pueden consultarse,
entre otros, nuestros pronunciamientos C-
181-94, O.J.011-96 y C-032-98.” (Dictamen
C-178-99 del 3 de setiembre de 1999. El
resaltado no es del original. Véanse además
los dictámenes C-032-98 del 25 de febrero
de 1998).
148
Posición que coincide con la jurisprudencia
constitucional, que también reconoce el
carácter normativo y reglamentario de
dichos instrumentos. En efecto, en la
sentencia número 2006-13330 del 06 de
setiembre de 2006, el tribunal sostuvo:
“IX.-DE LA LEGITIMIDAD DE LAS
LIMITACIONES URBANÍSTICAS
IMPUESTAS EN LOS PLANES
REGULADORES. [...]
En segundo lugar, se ha estimado que el
contenido que se impone en los diversos
planes urbanísticos es acorde con la
exigencia constitucional –de su aprobación
mediante ley calificada–, por derivar su
competencia para su aprobación de la
competencia derivada del artículo 169 de la
Constitución Política y del artículo 15 de la
Ley de Planificación Urbana, la cual sí fue
aprobada en cumplimiento del condicionante
constitucional –dos tercios del total de los
miembros de la Asamblea Legislativa-, en
virtud de lo cual, esa legitimación se
transfiere a los mismos . Sin embargo,
también es importante atender al contenido
de estas regulaciones urbanísticas , las
cuales, en atención a la importantísima
función que tienen, como ordenadoras del
149
ordenamiento territorial –más que como
restricciones a la propiedad–, se deben de
tratar como instrumentos que intentan
controlar la correcta utilización del suelo y
del resto de los recursos naturales, a fin de
garantizar un desarrollo racional y armónico
de los centros urbanos, en los que hay
diversidad de usos (residenciales,
comerciales, industriales, áreas protegidas,
etc.). Es así como, a través de las
regulaciones urbanísticas, se determina el
contenido del derecho de esa propiedad, a
la cual, ha hecho referencia nuestra
jurisprudencia constitucional en los
siguientes términos:
XI. En virtud del proceso urbanístico y la
planificación urbana, la ordenación urbana
ha de traducirse en un régimen regulador
del derecho de propiedad , en cuanto el
contenido propio del derecho de propiedad
es definido a través de las diversas
disposiciones que componen el derecho
urbanístico, esto es, los planes reguladores
y los reglamentos dictados por los gobiernos
municipales, y en su defecto -como se verá
luego-, por las normas dictadas por el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
De esta manera, las limitaciones y deberes
150
que se imponen a la propiedad privada son
las que definen el contenido normal de la
propiedad; y la ordenación urbana establece
los límites de las facultades del derecho de
propiedad, pero no constriñe o reduce o
condiciona el ejercicio del derecho, sino que
más bien define el contenido normal de la
propiedad en la función que cumple
(sentencia número 4205-96, de las catorce
horas treinta y tres minutos del veinte de
agosto de mil novecientos noventa y seis).
Con lo cual, en razón de su contenido y de
su eficacia u obligatoriedad general, debe
estimarse que se trata de verdaderas
normas jurídicas o leyes en sentido material,
toda vez que reconoce derechos y establece
obligaciones para los titulares y poseedores
de los inmuebles ubicados en la
circunscripción territorial del respectivo
cantón. Pero también debemos atender al
procedimiento de formación de estas
regulaciones , en tanto se constituye en
manifestación de la democracia directa, toda
vez que, son elaborados y aprobados por
las respectivas municipalidades, las que
encuentran su razón de ser, precisamente
en su conformación, esto es, por los
munícipes o vecinos, en una circunscripción
151
territorial determinada –cantón-, para la "
administración de los intereses y servicios
locales " (artículos 169 de la Constitución
Política y 1° del Código Municipal. (En tal
sentido, también remitirse a la sentencia
número 5445-99, de las catorce horas
treinta minutos del catorce de julio de mil
novecientos noventa y nueve.) Es así como
para la aprobación de los planes
reguladores, se requiere –como requisito
esencial e ineludible, esto es sine qua non –
, la celebración de una audiencia oral y
pública de los munícipes y población en
general que tenga intereses en esa
regulación , en los términos previstos en el
artículo 19 de la Ley de Planificación
Urbana, elemento que legitima la normativa
adoptada. Asimismo, el plan se adopta
mediante acuerdo del Concejo municipal,
órgano deliberativo de los municipios. Con
lo cual, es claro que no es contrario al
artículo 45 de la Constitución Política el que
los planes reguladores y regulaciones
reglamentarias con que se acompañan y lo
conforman establezcan regulaciones en
torno al uso del suelo.”
Aclarada la naturaleza que caracteriza a los
planes reguladores dictados por las
152
municipalidades, resta ahora entrar a ver el
tema central de su consulta.
b) Rango normativo de los planes
reguladores
En lo que concierne a la determinación del
rango normativo de los planes reguladores,
hay que decir que esta Procuraduría
también ha tenido ocasión de pronunciarse.
Interesa, empezar por transcribir parte del
dictamen C-062-94 del 25 de abril de 1994,
en el que afirmamos lo siguiente:
“...Los reglamentos de planificación urbana
tienen como objeto posibilitar la ejecución
del plan regulador urbano de la localidad
Constituyen en ese sentido, un
ordenamiento especial (la regulación de lo
urbanístico) y territorial (rigen para la
Municipalidad que los emite).
Si se tratase de ubicar dichos reglamentos
en una clasificación usual de los
reglamentos, habría gran dificultad para
hacerlo.
1-. En cuanto a la naturaleza de reglamento
153
ejecutivo Si bien la Ley prevé la existencia
de los reglamentos de urbanismo, su
objetivo no es completar la ley, concretizar
sus alcances, precisar o interpretar su
contenido, sino que como parte del Plan
regulador de la localidad, los reglamentos
establezcan la ordenación urbanística
aplicable a un determinado territorio. Lo que
unido a criterios formales veda la posibilidad
de considerarlos reglamentos ejecutivos.
En efecto, como se verá de seguido, la
potestad reglamentaria ejecutiva
corresponde exclusivamente al Poder
Ejecutivo. Asimismo, debe observarse que
la Ley de Planificación Urbana, al prever la
emisión de reglamentos por parte de las
Municipalidades y, subsidiariamente, del
INVU no consagra una potestad
reglamentaria ejecutiva. Y como lo que está
en discusión es el Reglamento emitido por
el INVU, cabe recordar que si bien el
Transitorio II de esta Ley le reconoce una
potestad reglamentaria, ésta no se refiere a
la potestad de reglamentar la ley, sino a
aquélla de emitir, en forma subsidiaria, los
reglamentos que se prevén en el artículo 21.
Sea los reglamentos de zonificación para
uso de la tierra, el de fraccionamiento y
154
urbanización, el Mapa Oficial, el de
renovación urbana y el de construcciones,
entre otros. Esos reglamentos a que hace
referencia la Ley de Planificación Urbana
integran el Plan Regulador en materia
urbanística y carecen todos de la naturaleza
de reglamento ejecutivo. Su objetivo no es,
reiteramos, precisar, complementar e
integrar una disposición legal, sino normar,
dentro del proceso de planificación urbana,
la utilización del suelo en el cantón de que
se trate, estableciendo limitaciones sobre
ese uso y la construcción en áreas urbanas.
2-. En cuanto a los reglamentos autónomos
Estos reglamentos tampoco pueden ser
considerados reglamentos autónomos de
organización o de servicio: no se trata,
efectivamente, de normar los aspectos
organizativos o funcionales de la
Corporación ni tampoco la prestación de un
servicio público suministrado por la
Municipalidad. Y ello aún cuando dichos
reglamentos se funden en un criterio de
autonormación: son emitidos por un ente
que goza de autonomía para determinar la
utilización del suelo y en razón del principio
de competencia, la materia solo puede ser
normada por este tipo de reglamentos.
155
Por el contrario, estos reglamentos son
disposiciones generales que afectan la
actividad urbanística no sólo de los
habitantes del Cantón de que se trate, sino
también de cualquier propietario del cantón
o interesado en construir allí. Son expresión
de los intereses locales, sin perjuicio de la
necesaria conciliación con los intereses
generales. Más concretamente, los
reglamentos urbanísticos son expresión de
la planificación urbana .
Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad
reglamentaria, la Municipalidad debe
respetar los principios que puedan derivarse
de la Ley de Planificación Urbana así como
lo que en la materia establezca la Ley de
Construcciones . En ese sentido, el
Reglamento de Construcciones no puede
disponer en contra de la Ley de
Construcciones. Simplemente el principio de
jerarquía normativa lo impide. Tampoco
puede constituirse en una norma de
ejecución de la citada Ley de
Construcciones, puesto que no es un
reglamento ejecutivo de ella.”
Desde este punto de vista , dentro de la
jerarquía de fuentes del ordenamiento
administrativo que establece el artículo 6 de
156
la ley general de la administración pública
(LGAP), los planes reguladores se pueden
ubicar en el subinciso e) de la enumeración
contenida en el párrafo 1 ibíd:
“Artículo 6º.-
1. La jerarquía de las fuentes del
ordenamiento jurídico administrativo se
sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución Política;
b) Los tratados internacionales y las normas
de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos con valor de
ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que
reglamentan las leyes, los de los otros
Supremos Poderes en la materia de su
competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder
Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de
los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los
reglamentos, centrales y descentralizadas. ”
En consecuencia, considerando el objeto de
157
su consulta, habría que decir que la relación
entre planes reguladores (y sus reglamentos
conexos), respecto de los reglamentos
ejecutivos, queda sujeta a dos criterios: el
de jerarquía normativa y el de especialidad.
Respecto al primer criterio, la doctrina y la
jurisprudencia administrativa han reconocido
que los reglamentos están relacionados
jerárquicamente entre sí, de modo que los
reglamentos ejecutivos prevalecen sobre los
demás reglamentos. En otras palabras, la
jerarquía normativa se constituye como uno
de los límites fundamentales de la potestad
reglamentaria, por cuanto se parte de que el
ordenamiento jurídico administrativo es una
unidad estructural dinámica en la que
coexisten y se articulan las distintas fuentes
de derecho, las cuales se ordenan alrededor
de una jerarquía rigurosa y prevalente de
aplicación, conforme lo dispuesto en el
precitado artículo 6 de la LGAP. De esta
manera, y en caso de conflicto, se
desaplicará la de inferior rango, que se
encuentra en una relación de subordinación
respecto de las superiores, a las cuales no
pueden modificar ni sustituir. (Dictámenes
C-073-99 del 14 de abril de 1999, C-122-
2006 del 22 de marzo de 2006 y Opinión
Jurídica OJ- 116-2005 del 8 de agosto del
158
2005).
Por consiguiente, los planes reguladores y
los reglamentos de desarrollo urbano, en
razón de encontrarse en una posición
inferior a los reglamentos ejecutivos según
el orden jerárquico de las fuentes
normativas del derecho administrativo, se
hallan subordinados a aquellos, no pudiendo
modificarlos, sustituirlos o desplazarlos en
su aplicación respecto de un supuesto
fáctico que encuentre efectos jurídicos
contradictorios en dos o más normas de
ambos tipos de reglamentos.
Sin embargo, la situación descrita ha de ser
atemperada por el criterio de especialidad,
bajo la inteligencia de que existen
competencias que por la materia (artículo
60.1 LGAP) le corresponden en forma
exclusiva a ciertos órganos del poder
ejecutivo, en razón de una especialidad
técnico–jurídica dada por ley. Noción a la
que están sujetas las normas urbanísticas,
de modo que las disposiciones especiales
deben ser comprendidas dentro de los
contenidos de los planes reguladores y los
reglamentos de desarrollo urbano.
Ahora bien, lo dicho no significa que el
159
poder ejecutivo pueda desconocer la
potestad normativa que en esta materia
poseen las municipalidades. Antes bien,
debe evitar cualquier intromisión ilegítima
que afecte el ejercicio de esta competencia.
Es decir, que tanto el poder ejecutivo como
los entes descentralizados (en el caso que
nos ocupa, las municipalidades) deben
respetar la materia que por mandato legal le
compete a cada uno normar. En tal sentido,
los reglamentos que dicta el poder ejecutivo
para regular las materias que por razones
de especialidad le han sido otorgadas legal
o constitucionalmente, tiene rango superior
a los reglamentos municipales (planes
reguladores).
Un ejemplo que explica lo anterior, lo
constituye el rango superior que ostenta el
reglamento para la regulación del sistema
de almacenamiento y comercialización de
hidrocarburos (decreto ejecutivo número
30131 del 20 de diciembre de 2001) que
prohíbe la construcción de establecimientos
de expendio de combustibles en zonas
residenciales, frente a un plan regulador
local que permita este tipo de instalaciones
en dicha zona. En este caso, es claro que
prevalece la prohibición para la construcción
160
de una estación de servicio en zona
residencial (artículo 15.1 ibíd) y no la
disposición del plan regulador, que si
permite su instalación. En todo caso, sin el
permiso de la dirección general de
transporte y comercialización de
combustibles, no es posible iniciar las obras.
II. Conclusiones
1) Los planes reguladores y los
reglamentos de desarrollo urbano
debidamente emitidos por las
municipalidades, constituyen normas
jurídicas y por lo tanto, y son de acatamiento
obligatorio tanto por los particulares como
por la propia administración pública que los
dicta.
2) Al momento de su elaboración y durante
su vigencia, los planes reguladores están
sujetos a las demás normas
jerárquicamente superiores de acuerdo al
orden que establece el artículo 6 de la ley
general de administración pública, entre
ellas los reglamentos que emita el poder
ejecutivo en el ejercicio legal y constitucional
de sus funciones.
3) En caso de incompatibilidad normativa
161
entre un plan regulador y un reglamento
dictado por el poder ejecutivo, se deben
aplicar los criterios de jerarquía y de
especialidad, en los términos apuntados.
162
ANALISIS DE INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 1,
SOBRE LA VARIABLE ELABORACION REFIRIENDOSE A LA NATURALEZA
JURIDICA DE LOS PLANES REGULADORES
Por tratarse de una área de transición en la que convergen simultáneamente
litosfera, hidrosfera y atmósfera, se presenta como una zona en grado sumo
sensible, donde los ecosistemas, de gran belleza y utilidad, pueden verse fácilmente
alterados por la acción del hombre.
Sus características naturales propias hacen de la zona costera una sección del
territorio atractiva para diferentes sectores.
Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión
turística que busca el esparcimiento, el descanso y la admiración por la naturaleza.
El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista
estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto
del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos son
codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos
adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura.
La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera el advenimiento
de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía.
La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas empresas atrae una parte
significativa de la población a estas áreas asentándose en ellas. La biodiversidad
existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de
numerosas áreas protegidas.
Todos estos motivos, unos más que otros, han inducido a nuestros legisladores a dar
una protección especial a la franja adyacente de nuestros litorales.
163
Bermúdez Méndez, Alfredo. "Modelo para la elaboración de los planes reguladores
de la zona marítimo terrestre". Departamento de Recursos Turísticos, Instituto
Costarricense de Turismo, 1982. p. 24).
Es claro que creado normativa especial para los sectores costeros del país que ha
venido a controlar el desarrollo desmedido de dichos secciones, como ya es sabido
son las municipalidades las encargadas de velar por que estas disposiciones sean
cumplidas a cabalidad sin dejar de lado al ICT o IDA.
Los planes reguladores son una necesidad en el ordenamiento de los litorales que
forman parte de los diferentes cantones y están amparados por la ley
El fin primordial de estos es lograr el cumplimiento de las normas que se encuentran
plasmadas en las leyes relacionadas con los mismos tal y como la Ley sobre Zona
Marítimo Terrestre y Ley de Planificación Urbana.
Es por tanto que ha sido es fin del legislador darle protección a una zona
especialmente vulnerable en tanto que se trata de proteger dichos recursos para las
generaciones futuras.
Siendo así entonces se puede analizar la importancia de la creación de las antes
mencionada normas y mas aun del carácter normativo que ellas implican y que ya ha
sido reiterado por la jurisprudencia analizada.
164
Referente E: Plan Regulador
Variable 1: Elaboración
Indicador: Antecedentes
TABLA 2
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO DE LOS ANTECEDENTES
DE UN PLAN REGULADOR
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Analizar de la elaboración
de los planes reguladores y
su importancia la distribución
de las zonas.
II.- LOS PLANES REGULADORES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE
En general podemos definir el plan regulador costero
como "el instrumento legal y técnico para el
desarrollo económico, social y ambiental equilibrado
en la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes
cuando así lo implique" (Proyecto de Reglamento
para la elaboración de planes reguladores en los
litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo, 1993.p.10)
Todo plan regulador debe estar conformado por dos
cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero, está
compuesto por una serie de documentos, gráficos,
planos y diagramas que definen los usos del suelo en
el área en donde se va aplicar y los sistemas de
165
comunicación, y el segundo por un conjunto de
normas y reglamentos que establecen los términos
bajo los cuáles se deben desarrollar dichos usos,
estableciendo los criterios sobre urbanización,
edificaciones, facilidades comunales, servicios
públicos y estrategias para la implementación del
plan vial, programas, proyectos y actividades, tanto
por la iniciativa privada como para inversión pública
en aras del desarrollo sostenido de la zona costera"
(íbid, p. 10).
Son muy variadas las funciones que cumple un plan
regulador (por mencionar algunas: definir un
programa de necesidades de instalaciones de
acuerdo con las expectativas de los usuarios,
garantizar mediante políticas y propuestas la atención
de las necesidades más sentidas de los habitantes
locales, establecer lineamientos y especificaciones
de los sistemas de comunicación, identificar pautas
de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de
implementación para la ejecución, control y
evaluación de proyectos, etc.), pero de todas la más
importante es la de determinar los diferentes tipos de
uso y su localización en un circunscrito sector
costero, con miras a lograr su desarrollo equilibrado y
sostenible.
Para poder elaborar adecuadamente un plan
regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas
variables: análisis científico-social (estudio de
166
composición y distribución de poblaciones cercanas,
estructuras de empleo, etc.), análisis económico
(subdividido en los diferentes sectores (agropecuario,
industrial, etc.) con definición de los potenciales
existentes), análisis de la estructura urbana (estudio
de infraestructura, cuantificación y calificación de
servicios presentes, etc.), análisis socio-político
(relaciones de poder, identificación de grupos
organizados, etc.), análisis físico-natural
(caracterización geológica, geomorfológica, de
suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de
flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área
marina, etc.), análisis cultural (formas y contenidos de
las manifestaciones culturales, investigación sobre el
patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico,
etc.).
Estos índices son fundamentales a fin de determinar
la incidencia de los diferentes proyectos de uso
sugeridos, por lo que habrán de considerarse cómo
las fases de construcción de obras y operación los
afectan. En este sentido, no deberán faltar la
enumeración de todas aquellas acciones tendientes a
mitigar los impactos de proyectos sobre el ambiente
local y recuperación de áreas afectadas, y programas
de monitoreo a fin de vigilar la exacta observancia de
las disposiciones del plan regulador.
Una vez hechas las valoraciones anteriores, un
modelo de plan regulador bien podría englobar el
167
siguiente contenido: zonificación en unidades
naturales, capacidad soportante de usuarios, criterios
de desarrollo, plan de uso del suelo, plan paisajístico,
plan de vialidad, red de servicios públicos,
reglamento de zonificación, programas y proyectos,
control y evaluación (íbidem, p. 29).
De todo lo expuesto, se arriva a la conclusión de que
un plan regulador contentivo de todos los puntos
anteriores y en que se hayan valorado todas las
variables existentes es un instrumento propicio para
llevar a cabo un proceso ordenado de crecimiento
para una zona costera específica. Se lograría un
equilibrio del auge económico, sobre todo
proveniente del sector turismo, y el conjunto de
recursos naturales.
Asimismo, se conciliarían en una misma propuesta
viable la inversión extranjera y nacional con las
expectativas e intereses socioeconómicos de los
pobladores locales.
Lo anterior se refuerza al ratificar el carácter
normativo de los planes reguladores, es decir, su
aplicación obligatoria una vez puesto en vigencia:
"1) A nuestro modo de ver, la juridicidad de tales
normas es clara, puesto que en primer lugar y por lo
que respecta a la administración, su carácter aunque
relativamente discrecional es de todos modos
168
obligatorio; de otra manera, habría que negar
carácter jurídico a toda ley que otorgara facultades
más o menos amplias a la administración, lo que
parece carecer de sentido.
2) En segundo lugar y por lo que respecta a los
particulares, el enunciado indicativo del plan tiene el
alcance de ser el fundamento legal de la acción que
dichos individuos van a emprender y de los
beneficios que van a recibir, por lo que dará lugar a
relaciones jurídicas de derechos y obligaciones,
además de estar en relación instrumental respecto a
las previsiones u objetivos del plan, y en relación de
coordinación con las demás medidas de otra
naturaleza que éste establezca." (Gordillo, Agustín.
"Introducción al Derecho de la Planificación. Carcas,
Editorial Jurídica Venezolana, 1981. ps. 104-105).
"Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan
Regulador, Mapa Oficial, etc.) que asigna el uso
público a determinado espacio territorial, integra el
bloque de legalidad, al que han de ajustarse las
actuaciones de los órganos administrativos."
(Procuraduría General de la República, dictamen No.
C-070-93 de 20 de mayo de 1993).
169
ANALISIS DE INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 2.
Analizar de la elaboración de los planes reguladores y su importancia la distribución
de las zonas.
La planificación urbana es un proceso continuo e integral de análisis y formulación de
planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar seguridad, salud,
comodidad y bienestar de la comunidad. La Ley de Planificación Urbana, según
hemos visto en el apartado anterior, le otorga a los gobiernos locales una
competencia prevalente en esta materia, la cual se concretiza mediante la
aprobación y ejecución del respectivo Plan Regulador, el cual es concebido como:
"(...) el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos,
mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de
desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de
circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y
rehabilitación de áreas urbanas" (Artículo 1º).
Por su parte, los artículos 16 y 17 de la citada Ley de Planificación Urbana,
establecen los elementos que debe contemplar el plan regulador así como el
procedimiento que deben seguir las Municipalidades para su aprobación:
Conforme se podrá apreciar, las Municipalidades son competentes para planificar y
controlar el desarrollo urbano mediante planes reguladores en los que podrán
determinar, entre otros aspectos, la zonificación del uso de la tierra para vivienda,
comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino
pertinente, todo dentro del marco de la razonabilidad, disponiendo así la correcta
utilización de los suelos a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico que
garantice el correcto devenir de la convivencia social.
170
REFERENTE E: PLAN REGULADOR
VARIABLE 2: Implementación
INDICADOR: Proyectos de Ley
TABLA 3
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO DE LOS PROYECTOS DE LEY DE LA
IMPLEMENTACION DE LOS PLANES REGULADORES
OBJETIVOS ANALISIS DE CONTENIDO
1. Encontrar si existen proyectos que mejoren ejecución de la planificación por parte de las municipalidades.
PROYECTO DE LEY
FORTALECIMIENTO DE LA
COMPETENCIA MUNICIPAL
EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN
URBANA
Expediente Nº 14.716
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
La democracia participativa es anhelo de
todos los ciudadanos, pues posibilita una
integración de todos en la tarea de organizar
171
y hacer crecer su comunidad, es compartido
de todos los costarricenses. Para lograr este
ideal, son necesarias la descentralización y la
transferencia del poder a las comunidades.
La autonomía municipal pasa así a ser
baluarte de la democracia.
Las municipalidades son entes
descentralizados del Estado, por razón
territorial, que operan como gobiernos
representativos con competencia sobre un
determinado territorio (cantón), con
personalidad jurídica propia y potestades
públicas, que gozan de autonomía
constitucionalmente garantizada y reforzada.
Esta autonomía ha sido definida por
jurisprudencia constitucional (SCV 5445-00)
como la capacidad que tienen las
municipalidades de decir libremente y bajo su
propia responsabilidad, todo lo referente a la
organización de determinada localidad, lo
cual implica, entre otras cosas, la libre gestión
en las materias de su competencia. De esta
forma, se garantiza una organización más
cercana a los ciudadanos en todos los
sentidos y se promueve una democracia
auténtica y participativa.
172
Uno de los ámbitos de acción más
importantes para las municipalidades es el de
la planificación urbana de su propia
comunidad, que se materializa en la
posibilidad de elaborar planes reguladores.
Siendo tema de tanto interés para los
ciudadanos del cantón en este ámbito es
todavía más necesario que los municipios
gocen de plena autonomía, como ocurre con
otras funciones que son de igual importancia.
Sin embargo, como resabio de la
centralización del poder y de desconfianza
hacia la gestión municipal, la Ley de
Planificación Urbana, inciso 2) del artículo 17,
otorga a la Dirección de Urbanismo del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo el
poder de aprobar los planes reguladores y
sus respectivos reglamentos, que deben serle
presentados por los municipios a fin de que
esta oficina implante, modifique, suspenda o
derogue los mismos, desdibujando así el
concepto de autonomía municipal. De este
modo, un departamento tiene más peso en la
organización urbanística de la comunidad que
sus mismos representantes, lo que dista
mucho de los ideales de sociedad libre y
organizada a que aspiramos.
Por ello, se somete a consideración el
173
siguiente proyecto que pretende fortalecer la
competencia municipal en materia de
planificación urbana, eliminando la
aprobación obligatoria por parte de la
Dirección de Urbanismo de los planes
reguladores y sus reglamentos; asimismo,
para facilitar la implementación de planes
reguladores, se reforma su aprobación para
que sea posible con mayoría calificada.
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
FORTALECIMIENTO DE LA
COMPETENCIA MUNICIPAL EN
MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA
ARTÍCULO 1.-Derógase el inciso 2) del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240, y sus reformas.
ARTÍCULO 2.-Modifícase el inciso 3) del
artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana,
Nº 4240, y sus reformas, para que se lea de
la siguiente manera:
174
“Artículo 17
3) Acordar su adopción formal, por
mayoría calificada de votos; y. “
Rige a partir de su publicación.
Ronaldo Alfaro García
Peter Guevara Guth
Carlos Herrera Calvo
Federico Malavassi Calvo
José Francisco Salas Ramos
Carlos Salazar Ramírez
DIPUTADOS
NOTA: Este proyecto pasó a estudio e
informe de la Comisión Permanente de
Gobierno y Administración.
175
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 3.
Investigar si existen proyectos que mejoren ejecución de la planificación por parte de
las municipalidades.
FORO “INSTITUCIONALIDAD DE LA PLANIFICACION
URBANA EN EL ESCRITO POR FEMETROM
martes, 03 de junio de 2008
Con el apoyo de UICN y FUDEU, el pasado 5 de septiembre en las instalaciones del
hotel Radisson se realizó un foro en relación al tema “INSTITUCIONALIDAD DE LA
PLANIFICACION URBANA EN EL ÁREA METROPOLITANA DE SAN JOSE.” El
mismo tuvo como objetivo plantear el marco institucional para la promoción de la
futura oficina de planificación urbana del área metropolitana de San José, órgano de
alcance regional que permitirá apoyar a las municipalidades en estos temas. Entre
los expositores hicieron su valioso aporte el Sr. Roberto Chinchilla de la Oficina de
Planificación Metropolitana de El Salvador (OPAMSS) quien habló de la experiencia
en ese país; los Sres. Roberto Silva y Huberth Méndez expusieron acerca de los
antecedentes de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana en Costa Rica y el
Director Ejecutivo de FEMETROM don Juan Antonio Vargas expuso acerca del
Marco Jurídico Institucional de la Planificación Urbana del Área Metropolitana.
También se dio a conocer el Acuerdo del Consejo de Alcaldes de Femetrom en
realación a reactivar la Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana de San José,
OPAM. El evento contó con la participación de Alcaldes Municipales, Presidentes de
Concejo. Regidores y técnicos encargados de Planificación Urbana de las
Municipalidades. Son muchas las cosas que hay que mejorar en el país en materia
de planificación aunque las leyes son bastante completas se necesita un mayor
fortalecimiento de los gobiernos locales para que puedan hacer cumplir la normativa
existente.
176
Afortunadamente con el objetivo de implementar el artículo 170 de la Constitución
Política, se elaboró en conjunto una propuesta única entre FEMETROM, IFAM y la
UNGL sobre el anteproyecto de ley de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales para
la trasferencia de recursos y competencias del Gobierno Central a las
Municipalidades. Esta propuesta fue presentada por el Sr. Presidente de la
República, Don Oscar Arias a la Asamblea Legislativa el pasado 30 de agosto
durante un acto realizado en la ciudad de Limón.
177
REFERENTE E: PLAN REGULADOR
VARIABLE 2: Implementación
INDICADOR: Leyes
TABLA 4
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO SOBRE LAS LEYES QUE SE
RELACIONAN CON LA IMPLEMENTACION DE LOS PLANES REGULADORES
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Revisar la normativa con
respecto a la ejecución de los
planes reguladores.
CAPITULO V
FUNCIONES MUNICIPALES
Artículo 38.- Las municipalidades no podrán
otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin
que el Instituto Costarricense de Turismo y el
Instituto de Vivienda y urbanismo haya
aprobado o elaborado los planos de desarrollo
de esas zonas.
Las municipalidades podrán solicitar a esos
institutos la elaboración de tales planos.
178
REGLAMENTO A LA LEY SOBRE ZONA
MARÍTIMO TERRESTRE
CAPITULO I
Artículo 17.- Corresponderá al TCT la
formulación del Plan Nacional de Desarrollo
Turístico, para lo cual contara con colaboración
de la Oficina de Planificación Nacional, del INVU
y de otros organismos oficiales competentes.
Dicho plan deberá armonizar con el Plan
Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano.
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo
Turístico, se elaborará un Plan General de Uso
de la Tierra para la zona marítimo terrestre, con
el concurso de las entidades mencionadas, para
cuya elaboración se tendrán en cuenta las
prioridades del desarrollo nacional y el interés
de conservar esa zona como Patrimonio
Nacional.
Los Planes Reguladores que comprendan la
zona marítimo terrestre deberán observar los
lineamientos y recomendaciones del Plan
General de Uso de la Tierra, lo que el INVU
deberá tomar en cuenta al elaborar o aprobar
dichos planes, con sujeción a los dispuesto en la
179
Ley de Planificación Urbana. Estos planes
reguladores deberán además contar con la
aprobación del ICT.
Se excluye de esta categoría, de manejo el área
correspondiente a la zona marítimo terrestre
regulado por la Ley 6043, Ley sobre Zona
Marítimo terrestre. Sin embargo, la aprobación,
revisión o actualización de los Planes
Reguladores de las zonas marítimo terrestres,
aledañas a las Áreas Marinas de Uso Múltiple
deberá ser consultado, antes de celebrarse el
Cabildo Abierto, al Servicio de Parques
Nacionales, el que deberá pronunciarse en un
plazo de un mes y cuyo criterio se procurara
involucrar en los respectivos Planes
Reguladores.
Trascurrido en plazo indicado, sin que se
emitiera el acto administrativo, se seguirá el
trámite normal, sin que posteriormente pueda
pretenderse la vinculacia de la opinión que se
dé.
Artículo 18.- Los Planes Reguladores a que se
refiere el artículo precedente, abarcaran la zona
marítimo terrestre y los terrenos próximos a ella
que puedan estimarse como parte de su área de
influencia.
180
Los dueños de inmuebles situados en zonas
aledañas no incluidas en el plan podrán solicitar
que sus predios sean incluidos en los referidos
planes y serán de su cargo en pago de la parte
proporcional del costo respectivo.
Artículo 19.- Las municipalidades no podrán
otorgar concesiones en las zonas turísticas sin
que el ICT y el INVU hayan aprobado o
elaborado los planes reguladores de desarrollo
de esas zonas.
Estos planes de desarrollo podrán comprender
total o parcialmente la zona turística respectiva.
Artículo 20.- Cuando los terrenos situados
dentro de las zonas planificadas se urbanicen,
su diseño a las normas y recomendaciones del
Plan Regulador vigente, así como en la
legislación que rige la materia.
Las disposiciones urbanísticas se regirán por los
criterios de planificación y edificación
especificas establecidas por las leyes
especiales.
181
Sección 2. Planificación local
Capitulo 1.
Planes reguladores
Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo
169 de la Constitución Política, reconózcase la
competencia y autoridad de los gobiernos
municipales para planificar y controlar el
desarrollo urbano, dentro de los límites de su
territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada
uno de ellos dispondrá lo que proceda para
implantar un plan regulador, y los reglamentos
de desarrollo urbano conexos, en las áreas
donde deba regir, sin perjuicio de extender
todos o algunos de sus efectos a otros sectores,
en que priven razones calificadas para
establecer un determinando régimen contralor.
Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que
definan los propios y diversos organismos de
gobierno y administración del Estado, el plan
182
regulador local contendrá los siguientes
elementos, sin tener que limitarse a ellos:
a) La política de desarrollo, con enunciación de
los principios y normas en que se fundamenta, y
los objetivos que plantean las necesidades y el
crecimiento del área a planificar,
b) El estudio de la población, que incluirá
proyecciones hacia el futuro crecimiento
demográfico, su distribución y normas
recomendables sobre densidad;
c) El uso de la tierra que muestre la situación y
distribución de terrenos respecto a vivienda,
comercio, industria, educación, recreación, fines
públicos y cualquier otro destino pertinente;
d) El estudio de la circulación, por medio del
cual se señale, en forma general, la localización
de las vías públicas principales y de las rutas y
terminales del transporte;
e) Los servicios comunales, para indicar
183
ubicación y tamaño de las áreas requeridas para
escuelas, colegios, parques, campos de juego,
unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas,
museos, mercados públicos y cualquier otro
similar,
f) Los servicios públicos, con análisis y
ubicación en forma general, de los sistemas e
instalaciones principales de cañerías,
alcantarillados sanitarios y pluviales,
recolección, disposición de basuras, y cualquier
otro de análoga importancia; y
g) La vivienda y renovación urbana con
exposición de las necesidades y objetivos en
vivienda, y referencia a las áreas que deben ser
sometidas a conservación, rehabilitación y
remodelamiento.
Artículo 17.- Previamente a implantar un plan
regulador o alguna de sus partes, deberá la
municipalidad que lo intenta:
184
1) Convocar a una audiencia pública por medio
del Diario Oficial y la divulgación adicional
necesaria con la indicación de local, fecha y
hora para conocer el proyecto y de las
observaciones verbales o escritas que tengan a
bien formular los vecinos o interesados. El
señalamiento deberá hacerse con antelación no
menor de quince días hábiles
2) Obtener la aprobación de la Dirección de
Urbanismo, si el proyecto no se hubiere
originado en dicha oficina o difiera del que
aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los
recursos establecidos en el artículo13;
3) Acordar su adopción formal, por mayoría
absoluta de votos; y
4) Publicar en " La Gaceta " el aviso de la
adopción acordada, con indicación de la fecha a
partir de la cual se harán exigibles las
correspondientes regulaciones. Igualmente
serán observados los requisitos anteriores
185
cuando se trate de modificar, suspender o
derogar, total o parcialmente, el referido plan o
cualquiera de sus reglamentos.
Artículo 18.- La Dirección de Urbanismo podrá
negar la aprobación de partes del plan o sus
reglamentos, respaldada en principios legales o
técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés
nacional o regional.
De no acogerse los reparos hechos por la
Municipalidad quedará en suspenso sólo la
parte objetada, sin perjuicio de que la
corporación inconforme haga uso de los
recursos establecidos en el artículo 13 o se
avenga a someter la controversia a la decisión
de la comisión conciliadora que las partes
convengan constituir para el caso.
186
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 4.
1. Revisar la normativa con respecto a la ejecución de los planes reguladores.
Debido a la materia que tratan, los estudios para implantar un plan regulador muchas
veces pierden el sentido de oportunidad al sobrepasar el tiempo de los períodos
administrativos de los concejos municipales que se interesaron en su adopción.
Cuando éstos son sustituidos se pierde parcial o totalmente el interés en el trabajo
realizado y en reiteradas oportunidades se deja de lado su puesta en vigencia. En la
planificación, por ser un proceso socio-económico de profundo contenido político, es
notorio el distanciamiento entre las formulaciones propuestas y los resultados
alcanzados; así, por la desidia de los encargados por los municipios, y por la falta de
recursos para complementar los planes reguladores, se deja sin efecto interesantes y
vitales proyectos contenidos en éstos. Ejemplos hay muchos, pero baste citar dos
que ni siquiera llegaron a la etapa de diseño: (1) un proyecto para construir una calle-
dique (propuesta por el Plan de San Isidro de El General) con sentido norte-sur que,
partiendo de la Carretera Interamericana a la altura del puente sobre el río San
Isidro, llegara hasta la carretera a Dominical -esta propuesta, además de comunicar
de forma directa ambas carreteras, pretendía proveer un acceso más expedito al
hospital local y, a la vez, servir de dique de contención de las periódicas crecidas del
río dicho-; y (2) un proyecto que pretendía eliminar los desbordamientos desviando
las aguas de ese mismo río hacia una cuenca vecina.
Los planes reguladores no muestran una verdadera integración a causa de la
eliminación de los mecanismos de integración contenidos originalmente en la Ley de
Planificación Urbana (artículo 65). Y es que al eliminarse, mediante el anterior
Código Municipal, los aportes municipales para el mantenimiento de la Oficina de
Planeamiento del Área Metropolitana, se debilitó totalmente la existencia de ese
órgano especial intermunicipal, pasando a concebirse -por lo menos en la parte
central del país de forma aislada las regulaciones urbanas y tomándose únicamente
en cuenta intereses muy parciales y localistas.
187
Parte del fracaso, o de los problemas, de los planes reguladores se debe a la
idiosincrasia del costarricense, sobre todo en aspectos de participación comunal. La
escasa presencia de los ciudadanos en audiencias públicas a las que se ha
convocado insistentemente es notable a algunas ni siquiera han llegado los regidores
y síndicos municipales.
Los planes tampoco han cumplido a cabalidad con los contenidos que
obligatoriamente le impone la Ley de Planificación Urbana en sus artículos 16 y 20;
hay ausencia de elementos tendientes a lograr entre otros la reserva de suficiente
espacio para futuros usos públicos y la rehabilitación de áreas deterioradas en la
ciudad, y se carece de estudios sobre circulación y vialidad.
188
REFERENTE: Municipalidad de Osa
VARIABLE: Cumplimiento de Funciones
INDICADORES: Reglamento Interno y Limitaciones.
TABLA 5
Entrevista Numero 1
Pregunta Respuesta
1. Realiza la municipalidad capacitación para que los funcionarios tengan conocimiento de las actualizaciones en cuanto a los planes reguladores.
2. Dentro del reglamento interno de la municipalidad de especifican las labores de los funcionarios del Departamento de Zona Marítimoterrestre.
3. Cuenta la municipalidad con el financiamiento suficiente para cumplir con las funciones en lo que se refiere a los planes reguladores.
4. Cree usted que la municipalidad ha hecho esfuerzos para lograr un adecuado desarrollo de la Zona Marítimoterrestre.
1. Si
2. Se encuentra en proceso de elaboración, pero si se indican.
3. Para cumplir funciones sí. Para la elaboración de los Planes Reguladores depende del presupuesto municipal.
4. Sí
189
5. Tiene usted conocimiento de anomalías que si hayan dado durante el proceso de elaboración de planes regulares.
6. Tiene la municipalidad colaboración de otras instituciones involucradas con el proceso de los planes reguladores.
7. Conoce usted si se han realizado esfuerzos para mejorar el proceso por el cual se realiza un plan regulador.
8. Cuenta la municipalidad con el personal y el presupuesto para realizar trabajo de campo tal y como inspecciones.
9. ¿Conoce usted dentro del reglamento interno si existe normativa que les
genere obligaciones en el proceso de los planes reguladores?
5. No hasta ahora que nos hemos dado cuenta que falta de Áreas declaradas como Patrimonio Nacional del Estado en dichos planes reguladores.
6. Sí
7. Sí
8. Sí.
9. Está en proceso de elaboración pero si deben existir.
190
ANÀLISIS DE LA INFORMACION DE LA ENTREVISTA NÚMERO 1
La entrevista que se aplico a la señora encargada del departamento de la Zona
Marítimoterrestre de la municipalidad de Osa refleja que si se han hecho esfuerzos
para mejorar a nivel interno el proceso por el cual se elabora e implementan los
planes reguladores tal y como lo estipula la ley en sus artículos 34 al siguientes y
concordantes esta función es muy importante debido a la relevancia que tiene esta
zona en el impacto ambiental del país es obligación de las municipalidades atender
al llamado de proteger tan importante zona.
Se puede observar que aunque existe buena voluntad por parte de los funcionarios
estos no cuentan con algunos elementos que harían mas eficiente su función, desde
hace más o menos dos años se está tratando de elaborar un manual a nivel interno
para que esta municipalidad tenga una guía para realizar planes reguladores pero a
la fecha no se ha aprobado ni puesto en función.
Por otra parte se expresa por parte de la entrevistada que solo en caso de que haya
suficiente presupuesto municipal se podría dar la elaboración de planes reguladores
por parte de ellos y es bien conocido que las municipalidades sufren por que el
presupuesto es muy limitado siendo que aunque la municipalidad no es el único ente
que puede realizar los planes reguladores es realmente el que más contacto tiene
con la zona y conoce de sus necesidades y carencias, aunque si cuenta con
presupuesto para realizar otras funciones tales como las diarias o labores de campo.
La municipalidad de Osa tiene una función principal muy importante que es la de
realizar todo lo necesario para proteger el desarrollo de esta zona de una manera
sostenible y acorde con la naturaleza así se lo encomienda el numeral 34 de la Ley
sobre Zona Marítimoterrestre, no se puede negar los esfuerzos que esta hace para
cumplir con esta función pero hay aun muchas cosas por mejorar por el bien de esta
zona y de todo el país y la ciudadanía.
191
REFERENTE F: MUNICIPALIDAD DE OSA
VARIABLE 3: Atribuciones
INDICADOR: Normas Aplicables
TABLA 5
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Analizar los artículos 3,8,13, 34-38, 40,45,48-51,53, de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre
Artículo 3.- Sin perjuicio de las atribuciones
de ese Instituto, compete a las
municipalidades velar directamente por el
cumplimiento de las normas de esta ley
referentes al dominio, desarrollo,
aprovechamiento y uso de la zona marítimo
terrestre y en especial de las áreas turísticas
de los litorales.
El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva
Articulo 8.- Se declara de utilidad pública la
zona marítimo terrestre a efecto de que lotes,
parcelas o mejoras ubicados en ella, que
hubieren sido vendidos, adquiridos o
poseídos en propiedad, por particulares,
puedan rescatarse para el patrimonio
nacional por medio de expropiación.
192
Artículo 13.- Las autoridades de la
jurisdicción correspondiente y las
municipalidades respectivas, tan pronto
tengan noticia de las infracciones a que se
refieren los dos artículos anteriores,
procederán, previa información levantada al
efecto, si se estimare necesaria, al desalojo
de los infractores y a la destrucción o
demolición de las construcciones,
remodelaciones o instalaciones realizadas
por aquellos, sin responsabilidad alguna para
la autoridad o la municipalidad. El costo de
demolición o destrucción se cobrara al dueño
de la construcción o instalación. Todo lo
anterior sin perjuicio de las sanciones
penales que procedan.
Artículo 34.- Las municipalidades deberán
atender directamente al cuidado y
conservación de la zona marítimo terrestre y
de sus recursos naturales, en sus respectivas
jurisdicciones.
Para esos efectos, así como para el
cumplimiento de esta ley, nombraran
inspectores necesarios, quienes, en el
desempeño de sus funciones, estarán
investidos de plena autoridad para lo que
tendrán libre acceso a todos los terrenos e
instalaciones excepto a los domicilios
193
particulares, todo conforme a la ley.
Artículo 35.- Las municipalidades
correspondientes mantendrán bajo su
custodia y administración las áreas de la
zona marítimo terrestre no reducidas a
dominio privado mediante titulo legítimo.
Deberán conservar la situación existente en
la zona hasta tanto no se produzca la
declaratoria de aptitud turística por el Instituto
Costarricense de Turismo.
Artículo 36.- Las municipalidades deberán
coordinar las funciones que esta ley les
encomienda con el Instituto Costarricense de
Turismo.
Artículo 37.- Ninguna municipalidad podrá
autorizar proyectos de desarrollo turístico que
ocupen áreas de la zona declarada turística,
sin previa aprobación del Instituto
Costarricense de Turismo mediante acuerdo
de su Junta Directiva o sin autorización
legislativa cuando se trate de islas o islotes.
El Instituto deberá resolver dentro de los tres
meses siguientes al recibo de la gestión
respectiva; si no lo hiciere en ese plazo se
tendrá como otorgada tácitamente al
194
aprobación.
Igual autorización se requerirá de Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo
aplicándose al efecto los mismos
procedimientos anteriores.
Artículo 38.- Las municipalidades no podrán
otorgar concesiones en las zonas turísticas,
sin que el Instituto Costarricense de Turismo
y el Instituto de Vivienda y Urbanismo hayan
aprobado o elaborado los planos de
desarrollo de esas zonas.
Las municipalidades podrán solicitar a esos
institutos la elaboración de tales planos.
Artículo 40.- Únicamente las
municipalidades podrán otorgar concesiones
en las zonas restringidas correspondientes a
la zona marítimo terrestre de su respectiva
jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto
en esta ley, salvo excepciones que ella
establece.
Artículo 45.- Es prohibido ceder o
comprometer, o en cualquier otra forma
traspasar o gravar total o parcialmente, las
concesiones o derechos derivados de ellas,
195
sin la autorización expresa de la
municipalidad respectiva y del Instituto
Costarricense de Turismo o del Instituto de
Tierras y Colonización, según sea el caso.
Carecerán de toda validez los actos o
contratos que infringieren esta disposición.
Artículo 48.- Las concesiones se otorgarán
por un plazo no menor de cinco ni mayor de
veinte años y deberán indicar el canon a
pagar y su forma de pago. Ese canon
sustituye el impuesto territorial.
El reglamento de esta ley establecerá la
forma de tramitar la solicitud, las modalidades
de la concesión, el canon a pagar en cada
zona de acuerdo con sus circunstancias y, en
forma especial, con la diferente situación de
los pobladores o habitantes de la zona y
quienes no lo sean, así como cualesquiera
otras disposiciones que se estimaren
necesarias para regular las relaciones entre
las municipalidades y los concesionarios.
Artículo 49.- En caso de fallecimiento, o
ausencia declarada del concesionario, sus
derechos podrán adjudicarse a sus herederos
o presuntos herederos parientes. Si no los
hubiere, la concesión se tendrá como
196
cancelada y volverá a la municipalidad
respectiva incluyendo las construcciones y
mejoras existentes.
Artículo 50.- Las concesiones podrán
prorrogarse sucesivamente, al término de su
vencimiento o de la prórroga anterior, por
plazo no mayor que el estipulado en el
artículo 48, siempre que lo solicite el
interesado, lo acuerde la municipalidad
respectiva y lo apruebe el Instituto
correspondiente.
La solicitud deberá presentarse dentro de los
tres meses siguientes al aviso que dé la
municipalidad al interesado sobre su
vencimiento del plazo de su concesión. Tales
aviso podrá darlos la municipalidad,
directamente o por medio de publicación en
el Diario Oficial. Para tramitar la solicitud es
indispensable que el interesado se encuentre
al día en el pago del canon respectivo y que
esté a derecho en el cumplimiento de las
obligaciones que establece esta ley; si no lo
estuviere o se encontrare atrasado en el
pago se tendrá como presentada su solicitud
en la fecha en que haga el pago o cumpla
sus obligaciones. La solicitud de prórroga
presentada extemporáneamente se tendrá
197
como nueva solicitud de concesión.
En caso de prórroga, el canon a pagar será el
vigente, conforme al reglamento
correspondiente, a la fecha que se acuerde la
prórroga por la municipalidad respectiva.
Artículo 51.- La municipalidad o el instituto
correspondiente podrán denegar la prórroga
de concesiones por motivos de utilidad
pública o conveniencia general/porque
la parcela haya quedado ubicada en la zona
pública o se requiera para planes o
desarrollos urbanísticos o turísticos
debidamente aprobados por el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo y el
Instituto Costarricense de Turismo, o por
incumplimiento de las obligaciones del
concesionario establecidas en la ley, sus
reglamentos o en el contrato. En todo caso
los motivos deberán ser debidamente
comprobados.
Artículo 53.- Las concesiones podrán ser
canceladas por la municipalidad respectiva, o
el Instituto Costarricense de Turismo o el de
Tierras y Colonización según corresponda,en
cualquiera de los siguientes eventos:
198
a) Por falta de pago de los cánones
respectivos;
b) Por incumplimiento de las obligaciones del
concesionario conforme a la concesión
otorgada o su contrato;
c) Por violación de las disposiciones de esta
ley o de la ley conforme a la cual se otorgó el
arrendamiento o concesión;
d) Si el concesionario impidiere o estorbare el
uso general de la zona pública; y
e) Por las demás causas que establece esta
ley.
De toda cancelación, una vez firme, se
deberá informar al Instituto Costarricense de
Turismo, se este no la hubiere decretado. Las
cancelaciones deberán anotarse en la
inscripción de la concesión en el Registro que
indica el artículo 30.
199
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 5.
Analizar los artículos 3, 8,13, 34-38, 40, 45,48-51,53, de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre.
Del análisis de los artículos anteriores podemos, extraer que son los gobiernos
locales los encargados del control y vigilancia de la Zona Marítimo terrestre, así
como su desarrollo y aprovechamiento ó sea son los gobiernos locales los
encargados de la administración esta zona.
Acorde al artículo 8 se pueden expropiar terrenos con el fin de rescatarlos como
parte del patrimonio nacional.
Son los gobiernos locales los encargados de actuar en el momento que tengan en
conocimiento alguna infracción que violente los artículos 11 y 12 de la citada ley y
de imponer las sanciones respectivas del caso tal y como son la demolición de las
construcciones ilegales.
Una de las funciones de las municipalidades unificar acciones con el Instituto
Costarricense de Turismo y esta no puede autorizar ningún proyecto donde se
involucre la zona declarada turística sin la aprobación de este o del Instituto de
Vivienda y Urbanismo.
Se ninguna manera se pueden otorgar concesiones si no se ha aprobado el plan
regulador por las entidades correspondientes.
Las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre son las únicas con
potestad para otorgar concesiones dentro de dicha jurisdicción.
Cuando el concesionario quiera ceder o acreditar en cualquier forma su derecho
debe contar con la autorización de la municipalidad o este acto será totalmente nulo.
200
El plazo en el cual al municipalidad otorga una concesión es de mínimo cinco años y
máximo veinte estos plazos pueden prorrogarse previa solicitud ante la respectiva
municipalidad y siguiendo el procedimiento del articulo 50 además las
municipalidades o el ICT pueden negar la prorroga por motivos de utilidad publica.
Por último la municipalidad y los demás instituciones involucradas tienen la potestad
de cancelar las por cualquiera de las situaciones expresadas en el articulo 53 de la
supra citada ley.
201
REFERENTE G: municipalidad de osa
VARIABLE 1: Atribuciones
INDICADOR: Decretos
TABLA 6
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO SOBRE LAS ATRIBUCIONES DE LAS
MUNICIPALIDADES CON RESPECTO A LOS PLANES REGULADORES
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Analizar las atribuciones que le
corresponden a la Municipalidad
de Osa en cuanto a los Planes
Reguladores.
OJ-096-2005
San José, 14 de julio de 2005
Señor
Rodrigo Alberto Carazo
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor diputado:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número 582-RAC-2004 de 1 de noviembre de 2004, en el cual pregunta usted acerca del criterio de la Procuraduría General de la República sobre la aprobación por parte de las municipalidades y el Instituto Costarricense de Turismo, de planes reguladores cuya elaboración ha sido financiada por los particulares interesados.
Previo a emitir nuestro criterio, conviene
202
aclarar que, de conformidad con la ley número 6815, la labor consultiva de la Procuraduría se circunscribe a la administración pública. No obstante, atendiendo a su atenta solicitud, y con el afán de colaborar con los señores diputados en su labor, nos permitimos emitir una opinión jurídica no vinculante en relación con la inquietud planteada.
I. Lo consultado.
Consulta usted lo siguiente: “¿Qué criterio formal tiene la Procuraduría General en cuanto a la legitimidad y pertinencia para que grupos interesados sufraguen la elaboración de “Planes Reguladores” específicamente en segmentos de playas sobre las cuales privan sus propios intereses económicos y comerciales? ¿Es posible que las Municipalidades acojan y aprueben “Planes Reguladores” financiados con recursos externos no ingresados presupuestariamente? ¿Y en el caso del Instituto Costarricense de Turismo?”
II. Objeto de la consulta.
Esta consulta tiene por objeto determinar si las municipalidades y el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), pueden aprobar planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido financiada por sujetos de derecho privado.
III. Acerca de lo consultado.
203
a) Sobre la ordenación y planificación del territorio como función pública.
La planificación del territorio es un instrumento al servicio de la ordenación territorial la que tiene como objeto los distintos usos del suelo que coexisten en un determinado territorio. Ordenar el territorio significa asignar usos específicos y diferenciados al suelo a partir de la desagregación existente de un determinado territorio (provincias, cantones, distritos) en donde los usos los imponen las distintas actividades llevadas a cabo por el ser humano: industriales, agrarias, de servicios, etc. Esta determinación del uso del suelo necesariamente implica la regulación de las actividades humanas y la de los sujetos que realizan dichas actividades.
Como práctica política, pero sobre todo como técnica administrativa, la ordenación del territorio es, por las implicaciones de su objeto (la determinación del uso del suelo) una función pública atribuida a las distintas administraciones (central y descentralizada) que implica el ejercicio de potestades típicamente administrativas, aunque incluye aquellas de naturaleza normativa ejercidas por la administración pública, como es la potestad reglamentaria en el marco de la potestad de planificación. Lo anterior significa que si la ordenación del territorio es una función pública, la planificación territorial, además de ser uno de sus principales instrumentos o medios para llevarla acabo, o precisamente por ello es, en sí misma, el ejercicio de una potestad pública: la de planificar, pero en relación con el uso del suelo.
204
Además de lo dicho, es importante tener presente que en esta relación entre ordenación del territorio y planificación territorial pueden haber dos acepciones básicas acerca de la planificación territorial: una según la cual la planificación relevante para el ordenamiento territorial es únicamente la planificación física; y otra, más amplia, de conformidad con la cual interesa toda planificación (la económica, por ejemplo) con incidencia territorial (ver, en tal sentido, PUJADAS, Romá y FONT, Jaume, Ordenación y planificación territorial, 1998, p.21).
En todo caso, cualquiera que sea la acepción asumida por un determinado derecho positivo, estos, por lo general, relacionan la planificación territorial con la planificación en otros ámbitos, principalmente el económico. Esto suele ser así porque la ordenación territorial como práctica política (o política pública) tiene como objetivo o fin propiciar el desarrollo regional sostenible y equilibrado.
El ordenamiento jurídico costarricense no tiene una ley general sobre ordenamiento territorial. Tiene leyes sectoriales en las que se establecen disposiciones sobre uso del suelo o se regula algún tipo específico de planificación territorial, así como algunas disposiciones generales sobre ordenamiento territorial, pero en leyes cuyo objeto no es este.
Este último es el caso de la ley orgánica del ambiente (LOA) número 7554 de 4 de octubre de 1995, la cual dedica su capítulo VI a tema del ordenamiento territorial con normas de carácter general. Merece la pena señalar que esta ley establece en su artículo 28 que el ordenamiento territorial es una
205
función pública. Dispone este numeral:
"ARTICULO 28.-
Políticas del ordenamiento territorial.
Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente."
Además, la LOA establece cuales son los fines que se persiguen con el ordenamiento territorial (artículo 29) y los criterios que lo guían (artículo 30).
La ley de planificación urbana (LPU) número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, regula un tipo específico de planificación territorial: la planificación urbana.
Un ejemplo de una ley sectorial que regula lo relacionado con el uso del suelo y que, en ese tanto, es una ley sobre ordenamiento territorial en el ámbito específico de los espacios rurales, lo constituye la ley de uso, manejo y conservación de suelos número 7779 de 30 de abril de 1998. Esta ley, además, establece un tipo específico de planificación territorial: los planes de manejo, conservación y recuperación de suelos.
Finalmente, otro ejemplo, de obvia importancia para esta consulta, es la ley
206
sobre la zona marítimo-terrestre (LZMT) número 6043 de 2 de marzo de 1977, que por su objeto puede tenerse como una ley de ordenamiento territorial referida a un espacio geográfico específico: el litoral costero y áreas adyacentes. El instrumento aquí sería el llamado plan regulador costero.
b) La elaboración de planes reguladores costeros como potestad pública.
Aunque la LZMT no los regula como un tipo específico de plan territorial distinguible, por ejemplo, de un plan urbano, bien puede tomarse a los planes reguladores costeros como una modalidad de plan de ordenamiento territorial de ámbito local.
El numeral 26 de la LZMT establece la potestad para planificar el territorio en la zona marítimo-terrestre como función administrativa. Este artículo señala que, como parte del plan nacional de desarrollo turístico, el ICT y la oficina de planificación, hoy ministerio de planificación y política económica (MIDEPLAN), deben elaborar un plan general de uso de la tierra en la zona marítimo-terrestre. Sin embargo, la ley no establece explícitamente a favor de un órgano o ente público, la potestad para planificar el territorio de la zona marítimo-terrestre en forma parcial. Esto es, la potestad para elaborar planes reguladores costeros de ámbito local.
A pesar de lo anterior, la ley supone la existencia de dicha potestad. Por ello es que el artículo 38 de la LZMT supedita el otorgamiento de concesiones a la elaboración y aprobación del respectivo plan de desarrollo (plan regulador) en aquellas costas donde la zona marítimo-terrestre ha
207
sido declarada de interés turístico, de conformidad con lo que establece el numeral 27 ibídem. Esto último deber ser entendido así aunque el artículo 38 citado no haga referencia a planes sino a planos, lo cual puede deberse a un error conceptual del legislador. Debemos suponer que el legislador se refería a los planes de desarrollo y no a los planos (como está redactado), que son a los que se refieren los artículos 31 y 33 ibídem en relación con la construcción de proyectos habitacionales o turísticos, y que corresponde elaborarlos a los interesadas para que la administración los apruebe.
El reglamento a la LZMT, decreto ejecutivo número 7841-P, si hace referencia expresa a los planes reguladores costeros como instrumentos de planificación territorial de ámbito local. El artículo 17 señala que los planes reguladores que comprendan la zona marítimo-terrestre deben ajustarse a los lineamientos y recomendaciones contempladas en el plan general de uso de la tierra, a que se refiere ese mismo numeral y el ya citado artículo 26 de la LZMT.
En razón de lo dicho hasta el momento, es claro que la planificación del territorio a nivel local en la zona marítimo-terrestre es una potestad pública establecida por ley, independientemente del ente u órgano al que la ley atribuya la competencia para elaborar y aprobar los respectivos planes reguladores.
c) Competencia para la elaboración y aprobación de los planes reguladores costeros.
En principio, habría que decir que la
208
potestad para planificar localmente el territorio en la zona marítimo-terrestre se deriva de la potestad para administrarla en tanto bien de dominio público. Es decir, la administración de dicha zona como bien demanial supone la potestad para determinar el uso del suelo por medio de planes de ordenamiento territorial. Así mismo, que la competencia para elaborar planes reguladores costeros en la zona marítimo-terrestre es una manifestación o concreción de la potestad para ordenar el territorio, referida a un espacio geográfico determinado a nivel local.
Aunque los numerales 3 y 35 de la LZMT atribuyen la administración de la zona marítimo-terrestre a las municipalidades, el artículo 26 le otorga al ICT la potestad para ordenar el territorio en esa zona y señala que aquel es competente para elaborar y aprobar planes generales de uso de la tierra; y el 29 ibídem establece que ICT puede dictar “….las disposiciones necesarias para el mejor aprovechamiento de las zonas declaradas de interés turístico….”, con lo cual dicho instituto puede, entre otras cosas, dar lineamientos para la elaboración de los planes reguladores costeros como, por ejemplo, los contenidos en un manual. Pero, el ICT no es competente para adoptar planes reguladores costeros, pues ello corresponde a las municipalidades, como se verá de seguido.
Como se dijo anteriormente, los artículos 3 y 35 atribuyen la administración de la zona marítimo-terrestre a las municipalidades, lo cual es importante de cara a lo consignado en el artículo 15 de la LPU, pues este numeral establece a favor de las municipalidades la potestad para elaborar planes de ordenamiento territorial de ámbito
209
local en espacios urbanos, pero también en los que no los son, como ocurre con la zona marítimo-terrestre que, por ser un bien demanial a su cargo, requiere de un régimen contralor. Establece el artículo 15 de la LPU:
"Artículo 15.-
Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor."
Como potestad administrativa, la planificación del territorio en la zona marítimo-terrestre forma parte de la potestad de planificación territorial de las municipalidades, tal y como está regulada en la LPU. De allí que la municipalidad sea la competente para aprobar planes reguladores costeros siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 17 de la LPU.
Ahora bien, se trata de una competencia que esta ejerce en coordinación con otros entes y órganos administrativos que pueden dar apoyo técnico a la municipalidad en la fase de elaboración del plan, pero que, además, controlan y fiscalizan el ejercicio de dicha competencia. En particular, lo debe
210
hacer en coordinación con el ICT en relación con las zonas declaradas de interés turístico, según lo establece el artículo 36 de la LZMT.
En principio, las municipalidades son competentes para elaborar los planes reguladores y aprobarlos entendiendo por tal aprobación su adopción como norma con efectos jurídicos. En estos casos, la aprobación por parte del ICT y el INVU equivale a un visto bueno en el proceso de elaboración del plan mediante el cual estos institutos controlan y fiscalizan que el plan sea conforme con la planificación más general que llevan a cabo aquellos.
Pero, además de lo anterior, las municipalidades pueden solicitar al ICT o al INVU su elaboración como una forma de apoyo institucional. Es lo que establece el artículo 38, párrafo segundo, de la LZMT, así como el numeral 17 de su reglamento. Esta elaboración del plan por el ICT, a instancias de una municipalidad, en las zonas declaradas de interés turístico, a la vez que solventa una carencia de las municipalidades, permite al ICT ejercer el control y la fiscalización de la zona marítimo-terrestre para lograr la coordinación necesaria a fin de que la planificación local responda a los lineamientos de la planificación territorial, sea regional o nacional. Lo cual se agrega a lo que establecen los ya citados artículos 38 de la LZMT y 17 de su reglamento, en el sentido de que los planes de desarrollo urbano o turístico (planes reguladores costeros), deben contar con la aprobación del ICT y del INVU.
En la elaboración de los planes reguladores hay un nivel técnico y un nivel político o de definición de las políticas de ordenamiento
211
territorial en atención a la satisfacción de los fines e intereses públicos a que está obligada la administración, ya sea en el ámbito puramente local o a nivel nacional. El nivel político es el esencial en cuanto al ejercicio de la potestad para ordenar el territorio como función pública. La administración pública con potestad para ello debe ejercer dicha función definiendo las políticas de ordenamiento territorial que ha de contener un determinado plan en el ámbito territorial en que ejerce sus competencias. Pero, tal cosa no es óbice para que una determinada administración pública pueda requerir el apoyo institucional de otro ente u órgano administrativo para la elaboración de un plan de ordenamiento territorial, como lo es un plan regulador costero, en sus aspectos técnicos, al margen de si, a la vez, con ello el ente que lo elabora ejerce funciones de control y supervisión. No lo es porque no esta dejando de ejercer sus potestades en cuanto al ordenamiento del territorio. De allí que la normativa aplicable establezca tal posibilidad, tal y como ha sido señalado.
Pero, en atención a lo consultado, hay que señalar que la elaboración de un plan costero pagado y contratado a profesionales por parte de sujetos de derecho privado, para que luego sea aprobado por la administración pública competente, plantea una hipótesis distinta. En tal caso, la administración estaría renunciando al ejercicio de la potestad que el ordenamiento jurídico le atribuye como medio para la satisfacción de fines e intereses públicos, esto es, la potestad de ordenar el territorio en la zona marítimo-terrestre, ya sea a nivel local, regional o nacional.
La planificación en cuanto tal, es decir, la concreción en un plan territorial específico
212
de las políticas sobre ordenamiento territorial que la administración está llamada a hacer, sería resultado de un acto privado, realizado en atención a intereses y fines privados, con seguridad de quienes tienen expectativas de lograr una concesión y que de alguna forma ya ocupan la zona marítimo-terrestre de que se trate, y no del ejercicio de una potestad pública como parte de una función también pública. Para estos efectos, no sería suficiente que el plan costero cuya elaboración fuese contratada por sujetos de derecho privado estuviera luego sometido al control y fiscalización de la administración pública al momento de su aprobación final. El hecho es que el acto mismo de elaborar el plan, no en sus aspectos puramente técnicos, sino en tanto este contiene, concreta y define para un ámbito local específico políticas de ordenamiento territorial, supone el ejercicio de una potestad pública, la de planificar el territorio, y la de una función pública, la de ordenar el territorio a cuyo servicio esta la planificación, que no puede ser asumida por sujetos de derecho privado.
IV. Conclusión.
En consecuencia, y con base en lo dicho, es opinión de esta Procuraduría que tanto el ICT como el INVU y las municipalidades no deben aprobar o adoptar, según el caso, planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido gestionada, contratada y financiada por sujetos de derecho privado. Asimismo, que las municipalidades deben elaborar los planes reguladores costeros para lo cual pueden solicitar la colaboración y apoyo técnico del ICT y/o el INVU.
213
De Usted, con toda consideración,
Julio Jurado Fernández
PROCURADOR
214
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 6.
En análisis anteriores se ha tocado el tema de las competencias de las
municipalidades sin embargo es necesario ampliar sobre un punto importante cual es
la elaboración de los planes reguladores esto ha sido objeto de diversas discusiones
e inclusive denuncias ya que la elaboración de estos planes ha estado en manos de
empresas privadas contratas por particulares los cuales tienes intereses propios
dejando de lado el verdadero propósito de los planes reguladores el cual es el
ordenamiento de las zonas costeras para el adecuado desarrollo de estas. Cuando el
plan regulador es realizado por empresas privadas se hace con el fin de beneficiar a
su cliente porque de acuerdo con los requisitos para la obtención de concesiones
debe de existir un plan regulador costero así que esta es la primordial razón por la
cual entes privados contratan a dichas empresas para la elaboración de planes
reguladores.
Eso es una violación a una de las funciones más importantes de la administración
pública el interés público por encima del privado.
Por otra parte analizando la LZMT y otras regulaciones así como el pronunciamiento
de la Procuraduría la elaboración de planes reguladores es un acto de la función
pública que afecta un bien demanial y que genera efectos jurídicos entonces como
sería posible que entes privados estén realizando actos públicos, esto a todas luces
es una irregularidad que las municipalidades han dejado pasar a lo largo de los años,
derivado de este se han dado irregularidades como el irrespeto a la zona pública y
estudios de impacto ambiental que deja mucho que desear.
Una de las principales empresas privadas que se dedica a la elaboración de planes
reguladores es Deppat, la cual ha sido cuestionada en varias ocasiones por sus
estudios de impacto ambiental cabe mencionar que esta fue la misma que realizo el
plan regulador del sector sur de dominical adaptando el plan a los sectores tal y
como ya se encontraban y no realizando una verdadera reestructuración de las zona
215
como debería de ser todo esto con el fin de beneficiar a persona que probablemente
ya se encontraban ocupando esta zona.
Por último la municipalidad entre sus facultades la elaboración la elaboración de los
planes reguladores con la colaboración del ICT o INVU, no obstante es bien sabido la
falta de recurso con las que estos entes públicos trabajan aun así es necesario que
estas sean las que se ocupen de dicha labor para evitar las irregularidades que se
han venido dando en el pasado y se afecte el bienestar de los ciudadanos y del
desarrollo sostenible de tan importante sector de nuestro país.
216
REFERENTE G: CONCESIONES
VARIABLE 5: Requisitos
INDICADOR: Mecanismos
TABLA 7
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO SOBRE LOS MECANISMOS PARA
OBTENER UNA CONCESION
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Analizar algunas de las
problemáticas existentes en el
cumplimiento de los requisitos
para obtener una concesión en
zona marítimo terrestre.
DECIMOTERCER INFORME ESTADO DE LA NACIÓN
EN DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE
Informe Final
Tenencia y ocupación de la tierra en la
zona marítimo terrestre de Costa Rica
Investigadora:
Miriam Miranda
(extracto del informe)
4.2 Los ocupantes concesionarios
agrupan a aquellos poseedores de la única
217
forma legítima de ocupación de la ZM. Para
una concesión se requiere mínimo de
declaratoria de aptitud turística o no turística
por parte del ICT, demarcación de zona
pública por el IGN, plan regulador aprobado
por ICT, INVU y Municipalidad, todos
debidamente publicados en el Diario Oficial,
avalúo de Tributación Directa para
establecer el canon (Dictamen C-080-2007)
y el visto bueno de ICT o de IDA, según
corresponda. En las zonas donde existe
plan regulador costero y esté demarcado
oficialmente, la municipalidad está
legitimada para otorgar concesiones a
personas físicas o jurídicas, el registro de
concesiones debe de llevarse a nivel
municipal y a nivel de Registro Nacional.
Aunque de acuerdo a (Registro Nacional,
2007) De acuerdo con esta última
organización, a mayo 2007, se ha otorgado
un total de 1599 concesiones distribuidas en
2.228 km. de línea de costa.
La concesión es una figura legítima que se
transa en el mercado pero debe de tener el
visto bueno de la municipalidad, por tanto
los concesionarios deben respetar los
términos del contrato de concesión. Los
concesionarios deben pagar un canon a la
218
municipalidad sobre la valoración hecha por
Tributación Directa, valoraciones que no
corresponden al precio de mercado y que
además solo valoran la tierra y no la
construcción. Ello unido a los diversos
mecanismos que utilizan los pobladores y
desarrolladores para evitar el pago de los
impuestos, son una limitante para que las
municipalidades cobren tributos que
respondan al precio de mercado y al tipo de
construcción porque solo se valora el precio
de la tierra.
Además, A pesar de que los roles de cada
una de las organizaciones responsables de
la administración y gestión de la ZMT, están
definidas en la Ley 6043 y su Reglamento,
la coordinación, interinstitucional, para una
adecuada y eficiente gestión no ha sido
posible.
Aunque la demarcación es requisito para la
adjudicación de la concesión, a la fecha,
solo se han amojonado, sumando ambos
litorales, aproximadamente 818 Km. (IGN,
2007). Si a lo anterior se suma la condición
de contar con un plan regulador aprobado,
los territorios que cumplen con los requisitos
mínimos son muy pocos.
219
Las lagunas legales, aunadas a la debilidad
de controles municipales, propician que a
través de diferentes mecanismos,
nacionales y extranjeros, sean
concesionarios sin cumplir la totalidad de los
requisitos, e inclusive en ocasiones
despojando a familias que han ocupado el
sitio por generaciones, pero que no hicieron
el trámite ante la municipalidad (Expediente
No. 03-000236-642-CI, Tribunales de
Justicia de Puntarenas; Torres, 2006).
Aunque la ley lo prohíbe, algunas personas
poseen o están solicitando más de una
concesión (Arrieta, 2007; La Nación, 19-02-
07, P, Pág. 4-5A), o bien se comercializan y
traspasan los derechos (La Nación, 04 de
junio 2007, Pág. 14A). Igualmente, se
identifican personas pagadas, por
compañías foráneas, dedicadas a ubicar
concesionarios para posteriormente ofrecer
comprar estos derechos, ello ocurre en la
ZMT de Cóbano y Paquera (Arrieta, 07, com
pers). También, se identifican empresas
especializadas en dar acompañamiento a
las personas interesadas en obtener una
concesión; asimismo firmas que se dedican
a la compra y venta de bienes raíces en las
zonas costeras por medio de la Internet.
220
Tal y como se apuntó anteriormente, se
confunde la solicitud de concesión con el
derecho de concesión, confusión que a
pesar que no se da a nivel de profesionales
asesores, se aparenta, con el ánimo
exclusivo de realizar transacciones
comerciales con los terrenos en ZMT.
También se confunde, a drede, el derecho
de concesión con derecho privado, ello lleva
a largos, tediosos y onerosos procesos
judiciales (Exp. 06-000820-0007-CO Res.
Nº 2006-009999 Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia15).
Contribuye a la problemática, la carencia de
procedimientos claros y la lentitud con que
las municipalidades trabajan. En la
municipalidad de Puntarenas existen
expedientes con solicitudes de 5 años atrás
y a la fecha no se ha otorgado onegado la
concesión (Arrieta, 2007). Ello motiva a los
interesados a utilizar figuras, como las
descritas anteriormente, para “legitimar”
transacciones. Las concesiones se transan
en el mercado sin el visto bueno de la
municipalidad, lo cual es causa para
cancelarlas, sin embargo por la ausencia de
controles y registros, las municipalidades no
toman acciones para ordenar la situación.
221
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 7.
Una vez más se reafirma lo dicho por la misma ley y la Sala Constitucional a cerca
de que el mero hecho de solicitud de concesión no otorga ningún derecho de
ocupación, además se hacen análisis de los requisitos para obtener la concesión que
como se menciona es la única forma legítima de ocupar la zona marítimoterrestre,
aunque el informe es del 2007 lamentablemente la situación no ha cambiado en
cuanto a las irregularidades en el incumplimiento de los requisitos para la obtención
de las concesiones.
Es obligación de los concesionarios respectar y cumplir con los requisitos mínimos
que están establecidos en la ley y su reglamento, sin embargo la falta de personal y
la gran cantidad de personas privadas que buscan quebrantar la ley para sus
propósitos inclusive afectando a pobladores que ya han ocupado esa zona pero que
no tienen el conocimiento o los recursos para tramitar una concesión.
Es importante también recordar que uno de los requisitos más importantes es la
existencia de plan regulador y es sabido que no todos los sectores costeros cuentan
con este requisito, otra condición importante es el de amojonamiento por parte del
Instituto Geográfico Nacional pero como lo señala este informe solo 818 km. de los
litorales cuentan con el debido amojonamiento.
Entonces se deriva de este informe que es un hecho que hay personas físicas y
jurídicas que se encuentran disfrutando de concesiones que no han cumplido con los
requisitos mínimos, esto por la escasa vigilancia o por la falta de personal o por las
deficiencias en los textos legales.
Otro punto importante es la lentitud con la que las municipalices de tramitan las
concesiones, en este informe se menciona uno en concreto pero es queja común que
iniciar un proceso de solicitud de concesión es largo y tedioso y esto propicia a los
222
Interesados a crear otros medios o a valerse de las deficiencias ya se de tipo legales
o institucionales para seguir ocupando la esta zona de manera ilegal.
223
REFERENTE G: CONCESIONES
VARIABLE 5: Requisitos
INDICADOR: Pronunciamientos de la Sala Constitucional
TABLA 8
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO SOBRE PRONUNCIAMIENTOS DE LA
SALA CONSTITUCIONAL DE LOS REQUISITOS PARA OBTENER
CONCESIONES
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Realizar un análisis de algunos
a los requisitos para obtener
concesiones en la zona
marítimoterrestre.
Exp: 08-014980-0007-CO
Res. Nº 2009003323
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cincuenta y cinco minutos del veintisiete de febrero del dos mil nueve.
Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia
para la decisión de este asunto, se estiman
como debidamente demostrados los
siguientes hechos: a) que los recurrentes
han violado las regulaciones establecidas
en el Plan Regulador respecto
224
del área de la zona marítimo terrestre que
habitan y por ello se les notificó que debían
desalojar el derecho de vía que están
ocupando ilegalmente hasta en cuatro
metros (ver manifestaciones rendidas bajo
juramento de folios 44 y 45)…
d) que a la fecha el Ministerio de Ambiente,
Energía y Telecomunicaciones no ha
emitido la certificación de Patrimonio Natural
del Estado que constituye un requisito sine
qua non para otorgar concesiones en la
zona marítimo terrestre (ver
manifestaciones rendidas bajo juramento de
folio 46); e) que la Municipalidad de Golfito
no puede continuar con los trámites de
concesión de los recurrentes hasta tanto el
Área de Conservación de Osa del Ministerio
de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones proceda con la
certificación correspondiente de los planes
reguladores (ver manifestaciones rendidas
bajo juramento de folio 47)…
VI.- También aducen los recurrentes que la
Municipalidad de Golfito no les otorga la
concesión sobre las zonas donde habitan
por lo que estiman vulnerados sus
derechos. Sobre este tema en concreto,
bajo juramento se ha informado a la Sala
225
que el trámite para el otorgamiento de
concesiones en la zona de Pavón se ha
tenido que paralizar a la espera de que el
Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones otorgue la Certificación
de Patrimonio Natural del Estado, lo cual es
un requisito previo para poder determinar
cuáles terrenos pueden ser objeto de
concesión ya que la clasificación de los
terrenos es resorte exclusivo de ese
Ministerio, de manera tal que las
concesiones se pueden otorgar hasta saber
cuál es la vocación natural de los terrenos
pues los que son clasificados como
forestales, son absolutamente indisponibles.
En el caso concreto, según se informó a la
Sala, las zonas respecto de las cuales los
recurrentes pretenden concesión, se tratan
de terrenos costeros donde existen
bosques, manglares, humedales y recursos
naturales protegidos, por lo que no pueden
ser otorgados en concesión hasta que no se
determine cuáles de ellos son aptos para
ello y cuáles no. Por tales razones, no
considera la Sala que la decisión de la
Municipalidad de Golfito de no otorgar
concesiones, por el momento, sea lesiva de
los derechos de los recurrentes sino más
bien lo que pretende es proteger los
226
intereses de la colectividad en aras de
brindar protección a zonas que así lo que
así lo requieren y por tanto el amparo es
improcedente también en cuanto a este
extremo, sin que tampoco la Sala tenga
competencia para determinar quiénes
pueden ser acreedores de concesiones en
esas zonas pues ello es materia propia de
legalidad.
Exp: 09-000764-0007-CO
Res. Nº 2009005771
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y siete minutos del tres de abril del dos mil nueve.
Recurso de amparo interpuesto por ELIÉCER OTAROLA GAMBOA, cédula de identidad número 1-234-811, contra la ALCALDESA DE PUNTARENAS Y EL INTENDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE PAQUERA-.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 20 de enero de 2009, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Alcaldesa de Puntarenas y el intendente municipal de Paquera y manifiesta que, desde el año 2000, posee de manera pública, pacífica e ininterrumpida, a título de dueño, una propiedad que se ubica en la Zona Marítimo Terrestre de Playa Punta Cuchillo, localizada en Punta Cuchillo de Paquera; desde antes de esa fecha había presentado
227
en la Municipalidad de Puntarenas una solicitud de concesión sobre la propiedad, en ese momento, como apoderado generalísimo de una sociedad, pero debido a que ésta perdió interés, la planteó posteriormente a su nombre; hasta la fecha, por solicitud de la misma Municipalidad, ha presentado dos solicitudes de concesión, una el 4 de noviembre de 2005 y otra el 6 de enero de 2006, según consta en el expediente número 2908-06; a pesar de que tanto la Municipalidad de Puntarenas, como el Consejo de Distrito de Paquera, le han exigido mantener al día el pago del canon correspondiente, a la fecha no han resuelto su solicitud. Le ha solicitado al Departamento de la Zona Marítimo Terrestre que le facilite el expediente de su solicitud de concesión o la solicitud de uso de suelo que ha presentado para conocer su avance, pero no se lo han facilitado, lo cual lo deja en indefensión pues no tiene acceso a ese documento y conoce que existen otros interesados en esa concesión; el 19 de enero anterior, se presentó a su casa el Inspector de la Zona Marítimo Terrestre junto con la Fuerza Pública y le dejaron una resolución del Concejo Municipal de Distrito de Paquera y de un Acta de Inspección ilegible, en la que le ordenan desalojar dicho inmueble, pues de lo contrario lo haría la policía; considera que tal actuación violenta sus derechos fundamentales relacionados con el debido proceso, pues sin ninguna resolución previa, ni notificación alguna, le están ordenando salir de su casa de habitación sin posibilidad alguna de defensa. Pide que se ordene a la Municipalidad suspender el desalojo hasta que se resuelva el trámite de las solicitudes de concesión y se ordene al Departamento de Zona Marítimo Terrestre facilitarle copia del expediente de su solicitud de concesión y de las otras presentadas con relación a la
228
misma propiedad.-
2.- La Alcaldesa Municipal de Puntarenas, Agnes Gómez Franceschi, manifiesta que la Ley #8.506 modificó parcialmente la #6043, por cuanto trasladó competencias inherentes a la Zona Marítimo Terrestre a los respectivos concejos municipales de distrito que cuenten con dicha zona dentro de su jurisdicción, por lo que desde el 15 de noviembre de 2006, que entró en vigencia esa modificación, la Municipalidad de Puntarenas hizo traslado formal de los expedientes regulados en el Departamento de la Zona Marítimo Terrestre a los Concejos Municipales de Distrito de Paquera, Cubano y Lepanto. Informa que su representada no puede aceptar que el recurrente alegue su permanencia en una franja de la zona marítimo terrestre a título de dueño, siendo que se trata de un terreno que no es susceptible de informaciones posesorias u otro acto que legitime su permanencia en el sitio. Desconoce los hechos alegados por el recurrente sobre contar con el terreno desde el año 2000; desconoce también si el recurrente cuenta con un acto autorizatorio por parte de la administración municipal, pues la mera presentación de solicitud no le otorga ningún derecho real administrativo ni faculta para ocupar, mucho menos para edificar en la zona marítimo terrestre. Corresponde al Concejo Municipal del Distrito de Paquera contestar afirmativa o negativamente las peticiones del recurrente, de conformidad con la Ley #6043 y los planes reguladores. Desde antes que fueran trasladadas las competencias a los distritos, la Municipalidad no realiza cobros en los casos de poseedores que no contaran con una concesión. Desconoce lo actuado al respecto por el Concejo Municipal de Distrito de Paquera (fs. 57 a
229
60).-
3.- El Intendente Municipal de Paquera, Alcides González Ordóñez, informa que la zona marítimo terrestre es patrimonio inalienable y exclusivo del estado y no puede ser objeto de posesión, ocupación ni usufructuada o explotada por sujetos privados, por lo que no es cierto que el recurrente haya ocupado el bien de manera quieta, pacífica o ininterrumpida y la empresa Observatorio Lima S.A. tiene un litigio contra el recurrente sobre el mismo terreno; si el recurrente ha realizado de manera unilateral pagos en el banco no puede considerarse el pago por concepto de canon que pagan los concesionarios. Falta a la verdad el recurrente en cuanto al alegato sobre acceso al expediente, pues él mismo ha venido de manera personal a fotocopiar el expediente administrativo sobre su solicitud y siempre le han respetado el debido proceso y derecho de defensa. El acta de notificación que se le hizo llegar al recurrente es con el texto total y claramente legible; se le otorgó un plazo de tres días al ocupante para que desalojara las instalaciones construidas ilegalmente. En cuanto al trámite de concesión y su estado actual, indica que el lugar en que se encuentran las construcciones ilegales y que ocupa el recurrente no cuenta con plan regulador costero, por lo que no se pueden otorgar concesiones hasta que esa etapa esté concluida; el atraso que alega el recurrente obedece a que intervienen muchas instituciones que deben revisar y aprobar los planes (Municipalidad, ICT, SETENA, MINAET y otros) a lo que se suma la falta de presupuesto al efecto y el alto costo de los estudios técnicos que demandan. El Municipio, en acatamiento de la Ley #6043, ha notificado al recurrente, conforme corresponde, para que en un
230
plazo razonable proceda a desalojar el bien inmueble ocupado ilegalmente, por lo que no admite que ante tal cumplimiento de la ley estén quebrantando ningún orden normativo. Considera que el recurso debe rechazarse de plano (fs. 67 a 69).-
4.- En los procedimientos se han observado las prescripciones legales.-
Redacta el Magistrado Armijo Sancho y,
Considerando:
I.- OBJETO DEL RECURSO: El recurrente impugna el desalojo dispuesto por el Concejo Municipal de Distrito de Paquera sobre un terreno que dice ocupar en forma pacífica a título de dueño, como poseedor, en la zona marítimo terrestre, en Punta Cuchillo de Paquera; reclama que la Municipalidad no ha resuelto sus solicitudes de concesión planteadas una en noviembre de 2005 y la segunda en enero de 2006; reclama también que no se le ha facilitado el expediente, lo cual lo deja en indefensión.-
II.- SOBRE LOS HECHOS: Según los informes rendidos bajo la fe del juramento por la Alcaldesa Municipal de Puntarenas y el Intendente Municipal de Paquera, se tiene por acreditado que:
1. el recurrente ocupa en forma ilegal una porción de la zona marítimo terrestre (f. 67);
2. por resolución del Concejo Municipal de Distrito de Paquera, se le otorgó un plazo de tres días para desalojar las construcciones ilegales en la porción de la zona marítimo terrestre (f. 69);
3. la solicitud de concesión a que se refiere el recurrente no puede resolverse mientras no se cuente con el plan regulador costero (f. 68);
231
4. no es cierto que se le denegara el acceso al expediente; el recurrente ha fotocopiado personalmente el expediente administrativo (f. 68).-
III.- SOBRE EL FONDO: En reiteradas resoluciones, la Sala ha reconocido las potestades de las municipalidades para efectuar desalojos de ocupantes ilegales en la zona marítimo terrestre y ha considerado que el derecho de defensa se ejerce a partir de la prevención respectiva de desalojo. Así, por ejemplo, en la sentencia número 017020-2007 de las 18:24 horas del 21 de noviembre del 2007, esta Sala resolvió -en lo que interesa- que:
“(…) ha dicho este Tribunal Constitucional que la zona marítimo terrestre constituye parte del dominio público y, como tal, es inalienable e imprescriptible, por lo que no puede ser objeto de apropiación particular. A modo de ejemplo, en la sentencia número 2000-005295 de las 10:460 horas del 30 de junio de 2002 mil se dijo lo siguiente:
“… la Sala en reiterada jurisprudencia ha confirmado que la zona marítimo terrestre es un bien demanial o bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil y como tal, es inalienable, por ello ningún particular se puede adueñar de parte de ella. Debe hacerse notar, que la Ley sobre la Zona Marítimo (sic) Terrestre, ley número 6043 del 2 de marzo de 1977, en su artículo 1 establece dicho carácter, disponiendo que esa zona
232
constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Asimismo, en sus artículos 9 y 10 determina como de dominio público una franja de doscientos metros de los que cincuenta son de zona pública, diríase "estrictamente pública" mientras que los restantes ciento cincuenta metros pueden denominarse como "zona restringida", en la que se permite cierta y condicionada posesión por los particulares (ver al respecto sentencias número 447-91 de las 15:30 horas del veintiuno de febrero de 1991 y 1975-91 de las 8:48 horas del 4 de octubre de 1991).(...) según lo ha impuesto el artículo 20 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título y en ningún caso, no pudiéndose tampoco alegar derecho alguno sobre ella, excepto las salvedades hechas por la misma ley, cuya discusión no es procedente en esta vía. No obstante, de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia, así como por el artículo 39 de la ley citada, se permite el otorgamiento de concesiones, únicamente en el sector denominado como zona restringida.”
(…) En este sentido, retomando el tema de la franja marítima terrestre, cabe indicar que en nuestro medio desde el siglo
233
pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que éste ejerce su soberanía. Sería una tarea que excede el propósito de esta resolución señalar los antecedentes normativos que recogen el carácter de 'cosa pública' (para usar los términos del Código Civil) de la zona marítimo terrestre, que no hacen más que plasmar con carácter mandatorio algo que la misma doctrina ha aceptado como un 'destino natural', dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un 'destino de afectación'. Pero, por todo esto, queda claro que quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues -como ya se dijo- es aceptado desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. De este modo, el permiso de uso que sobre tales bienes, y en determinadas condiciones, pudiera llegar a dictar la Administración, es un mero acto jurídico unilateral que aquella emana en el uso de sus funciones; y lo que se pone en manos del particular es el dominio útil del bien, pues el Estado se reserva siempre, por obvias razones, el dominio
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directo sobre la cosa. De ahí que todo derecho o permiso tenga un carácter de precariedad de uso que es consustancial a la figura, y que alude a la posibilidad de que la administración en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad Estatal de ocupar plenamente el bien por la construcción de una obra pública, al igual que por razones de seguridad, higiéne (sic), estética, en forma tal que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. Dicho de otro modo, el régimen patrio de los bienes de dominio público los coloca fuera del comercio de los hombres, y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan. (...)"
A la luz de la sentencia transcrita anteriormente, cabe destacar el hecho de que por tratarse de bienes demaniales confiados al uso público, las Municipales están facultadas –en observancia del mandato constitucional dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política– a recuperar el pleno dominio de los terrenos que hayan sido ilegalmente ocupados en la zona marítimo
235
terrestre…”
De allí, que no puede estimarse que se hayan infringido los derechos fundamentales de los recurrentes por el hecho que la Municipalidad de Santa Cruz les haya prevenido que deben desalojar y demoler las mencionadas edificaciones, al tenerse por acreditado que éstas se levantaron de forma indebida sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre. Supuesto en que la actuación de la autoridad recurrida se encuentra plenamente justificada en aras de recuperar para el debido uso público tales bienes demaniales. En cuyo caso, es con la prevención efectuada a los recurrentes que surge la posibilidad de estos de ejercer plenamente la defensa de sus derechos e intereses, pues, como así lo ha sostenido este Tribunal en su jurisprudencia, tal prevención se constituye en el acto inicial del procedimiento administrativo (ver en este sentido, entre otras, las sentencias número 2007-018095 de las 14:46 horas del 18 de diciembre del 2007 y 2008-006263 de las 11:45 horas del 18 de abril del 2008); por ende, si los recurrentes están disconformes con lo resuelto y estiman que ello obedece a una errónea apreciación de la situación existente, así se podrá alegar en la propia sede administrativa. Finalmente, y
236
como se indicó en el precedente previamente citado, si los recurrentes estiman que en su caso particular se configura alguna de las salvedades establecidas en la propia Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, por lo que debe respetarse su ocupación en algún terreno específico de la zona marítimo terrestre o, eventualmente, reconocerse a su favor determinada indemnización, ello supone un extremo que no procede dilucidar en esta jurisdicción de constitucionalidad. En cuanto a este mismo punto, en la sentencia número 2005-015053 de las 15:49 horas del 1 de noviembre del 2005, esta Sala resolvió:
“(…) En primer lugar, debe aclararse que no compete a este Tribunal determinar si en el caso particular del amparado se cumplen los requisitos y condiciones exigidas por el artículo 70 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, a fin de estimarlo como poblador de la zona marítima terrestre, en los términos y con los efectos previstos en tal numeral. Esto es así, pues establecer tal punto, previa evacuación y apreciación del material probatorio existente, y en atención a la correcta interpretación y aplicación de la normativa legal que rige la materia, hace referencia a una discusión de legalidad ordinaria
237
cuya resolución es ajena al ámbito de competencia de esta Sala. Por ello, si el recurrente estima que en su caso particular se configura el supuesto de hecho previsto en la citada norma legal, así habrá de alegarse y dilucidarse en la propia sede administrativa, o bien, en su defecto, en la sede jurisdiccional ordinaria, por ser las sedes competentes para conocer de tales extremos.”
Las anteriores consideraciones son plenamente aplicables al caso en estudio y por no existir motivo alguno que justifique variar estos criterios procede desestimar el recurso en cuanto al desalojo impugnado. Igualmente, con relación a los demás extremos del reclamo, por cuanto según lo informado bajo juramento por el Intendente Municipal de Paquera, al recurrente no se le ha denegado el acceso al expediente e incluso él, personalmente, lo ha fotocopiado íntegramente. Por otra parte, la discusión sobre la procedencia o improcedencia de la solicitud de concesión, los derechos de los actuales solicitantes y el plazo del procedimiento, que no ha sido resuelto por no existir aún plan regulador costero, son cuestiones de mera legalidad administrativa cuyo conocimiento corresponde a la Administración y, en su caso, a la jurisdicción contencioso administrativa.-
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso.-
238
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 8
Una vez más la sala constitucional se ha pronunciado sobre los requisitos y la
importancia de que las municipalidades realicen el procedimiento con apego a las
leyes existentes en esta materia.
Es mucho lo que se ha recalcado en este análisis sobre cuáles son los requisitos
para obtener una concesión esto porque el uno de los principales propósitos de la
elaboración de un plan regulador es el llegar a obtener una concesión para explotar
esta codiciada zona sin embargo se puede apreciar como los ciudadanos interponen
recursos con la intención de obtener derechos que aunque ellos crean les
pertenecen a la hora de analizar cada caso en concreto no llevan razón, parte de
esto es el desconocimiento que tienen los ciudadanos que ocupan esta zona de los
requisitos necesarios y también en algunas ocasiones el intentar alegar hechos que
no son plenamente acordes a la realidad como el caso de la segunda jurisprudencia
en donde la ofendida alega no tener acceso al expediente pero se comprueba que ha
hecho copias del expediente.
La sala también ha manifestado es imposible ocupar esta zona si no se ha cumplido
con los requisitos de ley generalmente se denota del análisis de algunos
pronunciamientos que los más importantes son la existencia del Plan Regulador, el
estudio de impacto ambiental y la declaratoria de zona pública y zona restringida.
Esta sala también se ha pronunciado en el sentido de que no le corresponde a ellos
no les corresponde estar analizando en qué casos la persona debe recibir una
concesión o no y refuerza la potestad de las municipalidades de resolver en el ámbito
administrativo el proceso de la concesión y el cumplimiento de los requisitos en cada
caso en particular.
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REFERENTE G: CONCESIONES
VARIABLE 1: Otorgamiento
INDICADOR: Jurisprudencia
TABLA 9
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO A CERCA DE LA JURISPRUDENCIA
RELACIONADA CON EL OTORGAMIENTO DE CONCESIONES
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Revisar jurisprudencia
relacionada con el otorgamiento
de concesiones.
Exp: 08-009478-0007-CO
Res. Nº 2008011792
III.- SOBRE LA MUNICIPALIDAD DE SANTA CRUZ. De la anterior relación de hechos probados se desprende que a los recurrentes se les notificó prevención emitida por la Municipalidad de Santa Cruz, en que se les informó que debían desalojar y demoler una serie de construcciones edificadas en la zona pública de la zona marítimo terrestre. Ante ello, los recurrentes alegan que no se observó previo procedimiento administrativo, y se desconoce además su condición de ocupantes pobladores de la zona, conforme a lo previsto en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. En cuyo caso, cabe reiterar lo que esta Sala ha manifestado acerca del régimen jurídico que afecta a la zona marítimo terrestre, y sobre las facultades otorgadas a las municipalidades para recuperar el pleno dominio de los terrenos que hayan sidoilegalmente ocupados en tal zona. Así, por ejemplo, en la sentencia número 017020-2007 de las
240
18:24 horas del 21 de noviembre del 2007, esta Sala resolvió -en lo que interesa- que:
“(…) ha dicho este Tribunal
Constitucional que la zona marítimo terrestre constituye parte del dominio público y, como tal, es inalienable e imprescriptible, por lo que no puede ser objeto de apropiación particular. A modo de ejemplo, en la sentencia número 2000-005295 de las 10:460 horas del 30 de junio de 2002 mil se dijo lo siguiente:
“… la Sala en reiterada jurisprudencia ha confirmado que la zona marítimo terrestre es un bien demanial o bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil y como tal, es inalienable, por ello ningún particular se puede adueñar de parte de ella. Debe hacerse notar, que la Ley sobre la Zona Marítimo (sic) Terrestre, ley número 6043 del 2 de marzo de 1977, en su artículo 1 establece dicho carácter, disponiendo que esa zona constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Asimismo, en sus artículos 9 y 10 determina como de dominio público una franja de doscientos metros de los que cincuenta son de zona pública, diríase "estrictamente pública" mientras que los restantes ciento cincuenta metros pueden denominarse como "zona restringida", en la que se permite cierta y condicionada posesión
241
por los particulares (ver al respecto sentencias número 447-91 de las 15:30 horas del veintiuno de febrero de 1991 y 1975-91 de las 8:48 horas del 4 de octubre de 1991).(...) según lo ha impuesto el artículo 20 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título y en ningún caso, no pudiéndose tampoco alegar derecho alguno sobre ella, excepto las salvedades hechas por la misma ley, cuya discusión no es procedente en esta vía. No obstante, de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia, así como por el artículo 39 de la ley citada, se permite el otorgamiento de concesiones, únicamente en el sector denominado como zona restringida.”
(…) En este sentido, retomando el tema de la franja marítima terrestre, cabe indicar que en nuestro medio desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que éste ejerce su soberanía. Sería una tarea que excede el propósito de esta resolución señalar los antecedentes normativos que recogen el carácter de 'cosa pública' (para usar los términos del Código Civil) de la zona marítimo terrestre, que no hacen más que plasmar con carácter mandatorio algo que la misma
242
doctrina ha aceptado como un 'destino natural', dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un 'destino de afectación'. Pero, por todo esto, queda claro que quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues -como ya se dijo- es aceptado desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. De este modo, el permiso de uso que sobre tales bienes, y en determinadas condiciones, pudiera llegar a dictar la Administración, es un mero acto jurídico unilateral que aquella emana en el uso de sus funciones; y lo que se pone en manos del particular es el dominio útil del bien, pues el Estado se reserva siempre, por obvias razones, el dominio directo sobre la cosa. De ahí que todo derecho o permiso tenga un carácter de precariedad de uso que es consustancial a la figura, y que alude a la posibilidad de que la administración en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad Estatal de ocupar plenamente el bien por la construcción de una obra pública, al igual que por razones de seguridad, higiéne (sic), estética, en forma tal que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. Dicho
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de otro modo, el régimen patrio de los bienes de dominio público los coloca fuera del comercio de los hombres, y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan. (...)"
A la luz de la sentencia transcrita anteriormente, cabe destacar el hecho de que por tratarse de bienes demaniales confiados al uso público, las Municipales están facultadas –en observancia del mandato constitucional dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política– a recuperar el pleno dominio de los terrenos que hayan sido ilegalmente ocupados en la zona marítimo terrestre…” De allí, que no puede estimarse que se
hayan infringido los derechos fundamentales de los recurrentes por el hecho que la Municipalidad de Santa Cruz les haya prevenido que deben desalojar y demoler las mencionadas edificaciones, al tenerse por acreditado que éstas se levantaron de forma indebida sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre. Supuesto en que la actuación de la autoridad recurrida se encuentra plenamente justificada en aras de recuperar para el debido uso público tales bienes demaniales. En cuyo caso, es con la prevención efectuada a los recurrentes que surge la posibilidad de estos de ejercer plenamente la defensa de sus derechos e intereses, pues, como así lo ha sostenido este Tribunal en su jurisprudencia, tal prevención se constituye en el acto inicial
244
del procedimiento administrativo (ver en este sentido, entre otras, las sentencias número 2007-018095 de las 14:46 horas del 18 de diciembre del 2007 y 2008-006263 de las 11:45 horas del 18 de abril del 2008); por ende, si los recurrentes están disconformes con lo resuelto y estiman que ello obedece a una errónea apreciación de la situación existente, así se podrá alegar en la propia sede administrativa.
C-196-96
3 de diciembre de 1996
"Artículo 39.-
Solamente en la zona restringida podrán otorgar concesiones referentes a la zona marítimo terrestre, salvo disposiciones especiales de esta Ley." Posteriormente sigue advirtiendo el referido dictamen Nº C- 107-79 de 20 de junio de 1979 lo que seguidamente se transcribe: "El Instituto Geográfico Nacional es el encargado de llevar a cabo la demarcación de la zona pública, con el fin de que las municipalidades de la respectiva jurisdicción puedan otorgar concesiones en la zona restringida. Sobre este punto es importante señalar que sí cuando se llevó a cabo la demarcación de dicha zona, ha quedado un espacio libre entre la línea indicada por los mojones y las propiedades que están situadas en la zona restringida, es obligación de parte de la Municipalidad, de los propietarios y concesionarios si los hubiere, respetar ese espacio el cual estará dedicado al uso público y libre tránsito. Es decir, los propietarios que se encuentran en la zona restringida, no pueden en forma alguna correr la línea que han mantenido
245
siempre; tampoco puede la Municipalidad conceder arrendamientos sobre el citado espacio, el cual sigue siendo zona pública, de hacerlo incurren en las sanciones establecidas en los artículos 61 y siguientes de la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977.
Por lo expuesto, en el caso concreto de la denuncia presentada a esta Dependencia, en la que se indica que en playa Sámara han quedado 35 metros libres desde la línea de los mojones puestos por el Instituto Geográfico Nacional y las propiedades que se encuentran en la zona restringida, esta Procuraduría considera que debe conservarse ese espacio como zona pública, en la cual no se pueden otorgar concesiones de ninguna especie".
Sobre lo expuesto anteriormente y siendo consecuentes con la serie de argumentaciones antes desarrolladas, es dable puntualizar y aclarar que ante los casos como el presentado en el dictamen C- 107-79 (que resulta comprensivo del cuadro fáctico que da motivo a esta última gestión), la zona a la que se le produce el "acrecentamiento", no es propiamente a la "zona pública" (que en definitiva tiene clara y expresamente determinada su área de cincuenta metros contiguos a la línea de pleamar ordinaria), sino a la denominada "zona restringida", la cual incluso puede ser objeto de ocupación, válidamente, en el tanto y en el cuanto medie autorización o concesión legalmente dada en ese sentido.
Sobre el instrumento jurídico autorización o concesión, admitido por nuestro ordenamiento jurídico para el disfrute privado del dominio público, resulta también relevante recordar lo expresado en el ya
246
precitado pronunciamiento Nº C-100-95:
"La concesión se constituye, pues, en la figura idónea para el disfrute particular del dominio público, y por ende de la zona marítimo terrestre.
Este uso privativo de parte del demanio es aceptado por la doctrina, siempre que el destino que se le dé al bien no sea incompatible con su integridad y naturaleza, y por motivaciones incluso de conveniencia general:
"En suma, la Administración pública puede dar permisos para usar en forma privativa ciertas partes del dominio público, bajo la condición de que ese uso excepcional no modifique el uso habitual de la colectividad. Y esto se justifica, pues una prohibición absoluta de todo uso especial que no afectase el uso general, sería, sin duda, arbitraria y hasta contraria al interés general." (Bielsa, Rafael. "Derecho Administrativo". Quinta Edición. Tomo III. Buenos Aires, Roque Depalma Editor, 1956, p. 428)
Sí debe quedar claro que, en estos casos, la voluntad expresa de la Administración para dar un uso privativo a los bienes de dominio público es inevitable:
"La adquisición del derecho de uso "especial" o privativo" de los bienes del dominio público requieren indispensablemente un acto expreso del Estado, en cuyo mérito ese derecho resulte otorgado o reconocido." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público".
247
Buenos Aires, Tipográfico Editora Argentina, 1960, p. 322).
Las razones son obvias. Estando sujetos normalmente los bienes demaniales a un uso público genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la ley.
Cuando el demanio es usado por todos (caso de la zona pública), no se requiere una autorización estatal determinada, en tanto ese fue el fin por el que se le afectó. Se hallan intereses involucrados tales como la satisfacción de necesidades esenciales para la vida misma. En contraposición, el aprovechamiento particular generará aumento en la esfera de acción y poderío económico de la persona, por lo que su individualización es determinante y el ajuste de su conducta a reglas prefijadas resulta imprescindible. El acto autorizatorio previo viene a aglutinar estas funciones, dando tutela al bien público, y por qué no, al mismo administrado que se somete al mismo.
Es en atención a los objetivos mencionados que la Ley No.
6043 y su Reglamento, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, norman de manera puntual el trámite para el otorgamiento de concesiones en la zona marítimo terrestre. Delegan tal competencia en la Municipalidad respectiva (artículo 40 de la Ley), la que deberá velar por el
248
cumplimiento de elementos tanto objetivos como subjetivos, entre ellos: a) haberse dado la declaratoria de aptitud turística o no turística; b) amojonamiento por el Instituto Geográfico Nacional; c) existencia de plan regulador; d) avalúo de la Dirección General de Tributación Directa; e) presentación de solicitud conforme a los requerimientos de los artículo 27 y siguientes del Reglamento a la Ley No. 6043; f)
inspección del terreno; g) publicación de edicto; h)
anteproyecto consultado al ICT y al INVU para realización de edificaciones y urbanizaciones, salvo construcción de vivienda individuales; i) pronunciamiento previo del Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda" (lo subrayado es nuestro).
Ahora bien, para el caso sometido a estudio, igualmente deviene relevante tener en consideración lo que sobre dicha zona en particular haya dispuesto el respectivo Plan Regulador, que es definitiva el marco jurídico-normativo específico al cual debe estar sometida toda gestión que se pretenda realizar en la zona: "En general podemos definir el plan regulador costero como "el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes cuando así lo implique" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993.p.10)
249
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 9
El otorgamiento de las concesiones es un tema muy relacionado con los requisitos ya
que es por medio del cumplimiento de ellos que es posible obtener una concesión en
esta zona sin embargo la jurisprudencia analizada hace referencia a un punto muy
importante que no se puede dejar de lado cual es que solo se pueden otorgar
concesiones en la zona restringida y que cualquier ocupación de la zona publica
constituye una violación a la ley 6043.
La jurisprudencia y la doctrina han afirmado que corresponde a un bien demanial y
fuera del comercio de los hombres, entonces solo se pueden otorgar concesiones en
la zona restringida.
Sin embargo aunque se hayan otorgado concesiones la municipalidad las puede
revocar en caso de que necesite atender a una necesidad pública o por razones de
higiene o estética reforzando entonces que la concesión es solamente un permiso de
uso de esta zona y de ninguna forma implica que el concesionario es dueño de esta.
La jurisprudencia también ratifica una concesión no se puede otorgar sin el
cumplimiento de los lineamientos que están establecidos en la ley y que ya se han
analizado pero hay que tomar en cuenta también las prohibiciones, como que no se
pueden otorgar concesiones a funcionarios de la municipalidad o a extranjeros que
no hayan residido en el país por lo menos cinco años a sociedades anónimas con
acciones al portador o con domicilio fuera del país igual si corresponden a acciones o
cuotas con más del cincuenta por ciento a extranjeros, entonces es importante
analizar que las municipalidades deben de tomar todos estos puntos en cuenta a la
hora de otorgar o denegar una concesión.
250
REFERENTE G: CONCESIONES
VARIABLE 6: Otorgamiento
INDICADOR: Plazos
TABLA 10
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO DE LOS ARTICULOS QUE HABLAN DE
LOS PLAZOS QUE TIENE LA ADMINISTRACION PARA OTORGAR
CONCESIONES
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Analizar los artículos 48, 50 y
51 de la Ley 6043 referentes a los
plazos que se otorga una
concesión.
Artículo 48.- Las concesiones se otorgaran
por un plazo no menor de cinco ni mayor de
veinte años y deberá indicar el canon a
pagar y su forma de pago. Ese canon
sustituye el impuesto territorial.
Articulo 50.- La concesiones podrán
prorrogarse sucesivamente, la termino se su
vencimiento o de la prorroga anterior, por un
plazo no mayor que el estipulado en el
artículo 48, siempre que lo solicite el
interesado, lo acuerde la municipalidad
respectiva y lo apruebe el Instituto
correspondiente.
La solicitud deberá presentarse dentro de
los tres meses siguientes al aviso que de la
municipalidad al interesado sobre su
251
vencimiento del plazo de su concesión.
Tales avisos podrá darlos la municipalidad,
directamente o por medio de publicación en
el Diario Oficial. Para tramitar la solicitud es
indispensable que el interesado se
encuentre al día con el pago del canon
respectivo y que este a derecho con el
cumplimento de las obligaciones que
establece la ley; si no lo estuviere o se
encontrase atrasado en el pago se tendrá
como presentado su solicitud en la fecha en
que haga el pago o cumpla con sus
obligaciones. La solicitud de prórroga
presentada extemporáneamente se tendrá
como nueva solicitud de concesión.
En caso de prórroga, el canon a pagar será
el vigente, conforme al reglamento
correspondiente, a la fecha que se acuerde
la prorroga por la municipalidad respectiva.
Articulo 51.- La municipalidad o el instituto
correspondiente podrán denegar al
prorroga de concesiones por motivos de
utilidad pública o conveniencia general,
porque la parcela haya quedado en la zona
pública o se requiera para planes o
desarrollos urbanísticos o turísticos
debidamente aprobados por el Instituto de
Vivienda y Urbanismo y el Instituto
252
Costarricense de Turismo, o por el
incumplimiento de las obligaciones del
concesionario establecidas en la ley, sus
reglamentos o el contrato. En todo caso los
motivos deberán ser debidamente
comprobados.
253
ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN DE LA HOJA DE ANÁLISIS DE CONTENIDO 10
En los artículos anteriores se establece el plazo por el cual es otorgada una
concesión, que va de cinco hasta veinte como máximo, y que pertenece en su
totalidad al Estado es necesario recordar que la zona marítimoterrestre es
inalienable e imprescriptible y que no le pertenece a los concesionarios sino mas
bien es que este lo obtiene es el derecho del disfrute de esta zona por el plazo y
condiciones que la ley establece.
Es importante que los concesionarios tengan el conocimiento de que al finalizar el
plazo por el cual fue otorgada una concesión este debe solicitar la prorroga ante la
municipalidad correspondiente si es que quiere continuar haciendo uso del derecho
que le ha sido otorgado no estableciendo la ley cuantas veces se puede solicitar
dicha prorroga si no que se puede hacer infinitamente, en el caso de persona física
cuando esta fallezca sin embargo estos derechos podrán pasar a sus herederos
cuando todo se encuentre a derecho y la concesión este debidamente inscrita en el
Registro de Concesiones del Registro Nacional y en caso de persona jurídica en el
momento que se venza el plazo social.
Existen algunos elementos en el artículo 50 que vale la pena analizar como el que la
municipalidad debe de notificar del vencimiento de la concesión que generalmente se
hace año antes y la obligación del concesionario de presentarse por lo menos tres
meses después del aviso de la municipalidad y también otro elemento importante es
que la solicitud que se presente fuera de tiempo será considerada como una solicitud
nueva teniendo que cumplir con todos los requisitos que la ley 6040 y su reglamento
establecen.
Por otra parte el concesionario debe saber que la municipalidad y el Instituto puede
negar la prorroga por razones de utilidad pública o conveniencia y por otras razones
que el artículo 51 anteriormente mencionado.
254
REFERENTE H: Instituto Costarricense de Turismo
VARIABLE 7: Procedimiento
INDICADOR: Expedientes
TABLA 11
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO PROCEDIMIENTO EN LOS
EXPEDIENTES DE PLANES REGULADORES
OBJETIVO ANALISIS DEL CONTENIDO
1. Revisar los puntos más importantes
en los expedientes de algunos planes
reguladores que están en el ICT.
MUNICIPALIDAD DE OSA
Reglamento del Uso del suelo del sector
sur costero turístico de Playa Dominical.
Articulo 1°Establecimiento del
Reglamento y objetivos: Municipalidad
de Osa atendiendo a las disposiciones
de la Ley 6043 sobre Zona Marítimo
Terrestre y reconociendo la necesidad de
ordenar el desarrollo de los litorales que
forman parte del cantón, dicta el
presente “Reglamento de Zonificación”
que será aplicable a la zona marítimo
terrestre del sector sur de playa
Dominical, del mojón 13a al mojón
localizados en la Hoja Dominical
(1:50.000) del Instituto Geográfico
255
Nacional; aproximadamente entre las
coordinadas Lamberth: 355.373 4 N
479.243E y 355.254 N- 479.355 E.
Forman parte de este Reglamento los
mapas Nos.20 y 21, en los cuales se
presentan las zonas contempladas y la
vialidad y zonificación tiene como
objetico central, orientar el desarrollo
espacial del área en mención a fin de:
a) Definir el modelo del desarrollo
turístico acorde con las condiciones
físico naturales del área, mediante
adecuadas pautas de diseño y manejo,
considerando usos de protección,
alojamiento, alimentación y otros
complementarios.
b) Proteger los recursos naturales,
mediante un desarrollo sostenible que
fomente el uso racional de los mismos.
c) Favorecer la salud, la economía y el
bienestar de la población nacional y
extranjera; tanto local como visitante.
d) Establecer una política de desarrollo
físico que, partiendo de las condiciones
256
del terreno, le dé el uso más adecuado y
que tome en consideración paisajísticas
del area.
e) Lograr el cumplimiento de las normas
y requerimientos de la Ley N°6043 y su
Reglamento, en lo relacionado al uso del
suelo en el sector costero.
Articulo 3°-Regulaciones Generales
a) Zonas de Plan de Uso de Suelos:
Para efectos de este Reglamento, la
zona Marítimo Terrestre de playa
Dominical, comprende las siguientes
zonas:
1.Zona Publica (ZPU)
2. Zona residencial turística (ZRT)
3. Zona de protección (ZP)
4. Zona de vialidad (ZV)
b) Certificación de zona: A solicitud de
cualquier interesado, la Municipalidad
emitirá un certificado de zona, en el que
se hacer constar el uso que le
corresponde a determinado terreno.
c) Permiso de construcción, patente y
257
visado: La Municipalidad de Osa no
otorgara permisos de construcción,
ampliación o remodelación de edificios o
cualquiera que convenga las
disposiciones del presente reglamento,
de igual manera no se concederán
patentes o permisos de uso de cualquier
inmueble, en el que el uso solicitado no
concuerde con la zonificación o en el
reglamento. Todo permiso debe tener el
visado del ICT.
Articulo 4°- Zona Publica (ZPU):
a) Propósito: Lograr el cumplimiento
del capítulo III de la Ley N°6043 y su
Reglamento, en cuanto al derecho de
uso público de los 50 metros medidos a
partir de la pleamar ordinaria, en el
sector sur de playa Dominical.
b) Localización: El límite de la zona
pública lo marca la línea de mojones
colocados por el Instituto Geográfico
Nacional, para este cado desde el mojón
113a hasta el 111.
c) Usos permitidos, condicionales, y
conflictivos; Todos los que señala la
258
Ley N° 6043 y su reglamento.
d) Concesiones: No se darán
concesiones en esta zona.
Articulo5°- Zona Residencial Turística
(ZRT):
a) Propósitos: Zona destinada a la
construcción de viviendas para el disfrute
de la recreación, esparcimiento y
descanso de los visitantes.
b) Localización: en el mapa numero 20
anexo 4 , corresponde a las zonas con
las siglas ZTR ubicadas al oeste de la
carretera costanera, entre los mojones
113a+ 19m 113- 13m, y una pequeña
zona al este de la carretera costanera.
c) Uso permitido: Vivienda unifamiliar,
ranchos, siembra de árboles, plantas
ornamentales y deportes al aire libre,
piscina, parqueo.
d) Usos condicionales: comercio
turístico.
e) Usos conflictivos: bodegas, bar,
actividades agropecuarias, pesca
industrial, salón de baile, discoteca,
259
depósito de materiales, ferretería e
industria.
f) Requisitos: El interesado deberá de
presentar un anteproyecto de desarrollo
de área mostrando diseños de todas las
instalaciones, cumpliendo los requisitos:
Numero de cuartos por hectárea:
40
Cobertura máxima:
49%
Retiros Laterales y frontales
3m
Retiros a línea de mojones
5m
Frente mínimo del lote
15m
Tamaño máximo del lote (uso
residencial ) 2000m
Tamaño máximo del lote( uso comercial)
300m
Altura máxima número de plantas 2
pisos
260
Altura máxima del techo: 10
m techos de paja o similares para
restaurantes
No se permiten mezzanines
Area de parqueo (uso comercial )
20%
Se deberá proteger, en lo posible, la
arborización existente, además deberá
presentar plano del terreno con curvas a
cada metro.
g) En terrenos con pendiente mayor al
30% no se permite construcción alguna,
cuyas áreas deberán contemplar como
de protección de áreas verdes.
Articulo 6°- Zona de Protección: (ZP)
a) Propósitos: Area destinada a la
protección y conservación de los
remanentes de vegetación y zonas a las
orillas de las quebradas.
b) Localización: corresponde a las
zonas identificadas por las siglas ZP,
ubicada la primera entre los mojones 111
261
y 113- 13m, y las segunda en todo el
sector posterior de la zona marítimo
terrestre, al este de la carretera
costanera, exceptuando la pequeña
porción dedicada a la zona residencial
turística.
c) Usos permitidos: Protección y
conservación, sendero peatonal de 2
metros de ancho y reforestación.
d) Usos condicionales: Señalización,
ranchos del almuerzo campestre.
e) Usos Conflictivos: Cualquiera que no
sea de protección, conservación,
recreación y que no constituyan obras de
infraestructura permanente.
f) Administración: Estos terrenos serán
dados en administración por la
municipalidad de Osa a los ocupantes
actuales, para su conservación y
mantenimiento.
Articulo 7°- Zona de Vialidad (ZV):
a) Propósitos: Zona destinada a mejorar
las condiciones de accesibilidad tanto del
habitante local como del visitante a la
playa y el ordenamiento del tránsito de
262
vehículos automotores.
b) Localización: corresponde a las
zonas identificadas con la simbología ZV,
expresadas fundamentalmente por las
vías existentes, es decir, las carreteras
que atraviesa el terreno y los caminos
que dan hacia la zona publica al oeste y
la zona de protección al este.
c) Usos Permitidos: circulación interna
de vehículos bicicletas, volantas y
vehículos automotores de circulación
restringida.
d) Usos condicionales y conflictivos:
Cualquier actividad que no esté
directamente relacionada con el
transporte de los visitantes.
e) Requisitos: Derecho de vías
carretera costanera
50m
Derecho de vías secundarias
10m
Aceras (solo en vías secundarias)
1.0m
263
Area Verde entre acera y calzada
(solo en vías secundarias)
0,5m
264
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 11.
El plan regulador sector sur es el que encontramos en los expedientes como
Ampliación playa Dominical, este fue elaborado por deppat y publicado en la gaceta
del 5 de junio del 2000 contratado por cabinas Caballito de Mar de Dominical SA que
a su vez es uno de los solicitantes de concesión.
El Plan se ubica entre los planes reguladores Rocas de Amancio y el de Playa
Dominical y mide 160 mts.
El Plan de realiza siguiendo las etapas establecidas en el documento Modelo para la
Elaboración de Planes Reguladores de la Zona Marítimo Terrestre y que son Marco
Teórico, Investigación , Análisis Integral ,Síntesis, Implementación.
Como antecedentes previos se puede observar algunos Planes Reguladores
relacionados con el que es objeto de análisis y son:
Plan Regulador de Punta Dominical, contratado por la Municipalidad de Osa y
financiado por el IFAM, en 1993 y elaborado por el Deppat.
Plan Regulador Parcial Playa Dominical, contratado por el ICT, elaborado por el
Deppat en 1996.
Plan Regulador Rocas de Amancio elaborado por la empresa CC arquitectos en
1992.
Como parte del análisis con respecto al procedimiento so observa los siguientes
puntos en los cuales los planes analizados han cumplido con la normativa existente
tales como la declaratoria de aptitud turística, demarcación de zona pública además
de la Zona Residencial Turística, Zona de Protección, Zona de Vialidad.
265
Se observa en este plan una estrategia de Implementación que señala los
lineamientos a seguir para poner en práctica el Plan Regulador y que implica tanto
entes públicos como privados.
No se observa en ninguno de los planes la delimitación de Patrimonio Natural del
Estado pero hay que aclarar que este es un requisito nuevo sin embargo en el 17 del
Reglamento a la Ley Sobre Zona Maritimo Terrestre si expresa la necesidad de tener
en cuenta el interés de conserva esa área como Patrimonio Nacional con lo que el
legislador procuro darle protección a los bosques que se encuentran dentro de la
zona marítimo terrestre.
Por otra parte el Plan Regulador de Rocas de Amancio es un documento bastante
extenso.
Cuenta con varios usos de suelo tales como:
Zona Pública
Zona de Protección y Conservación Zona de Facilidades Recreativas Turísticas.
Zona Residencial Turística Controlada.
Zona de Comunicación.
Zona de Desarrollo Turístico Controlado.
Zona de Cooperativas.
Si bien es cierto que en la zona de protección y conservación se pretende ejercer un
control sobre las áreas boscosas en este plan se detalla que la totalidad del bosque
se encuentra en terrenos privados, habla de restaurar algunas áreas boscosas pero
266
lo deja en un plano muy superficial y no presenta soluciones o políticas para la
protección de las mismas.
El Plan Regulador Rocas de Amancio, sector sur-este, es un tipo de modificación que
se hizo al de Rocas de Amancio y que solicito el ICT acerca de algunos puntos tales
como los mapas, aspectos topográficos, entre otros.
En fin los expedientes de los planes reguladores que se analizaron cumplen con la
mayor parte del procedimiento que por ley deben contener los planes reguladores.
267
REFERENTE H: Instituto Costarricense de Turismo
VARIABLE 7: Procedimiento
INDICADOR: Normativa
TABLA 12
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO
PROCEDIMIENTO POR PARTE DEL ICT PARA APROBAR PLANES
REGULADORES
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Revisar la normativa que
relaciona el ICT con el
procedimiento de los planes
reguladores.
FUNCIONES DEL INSTITUTO
COSTARRICENSE DE TURISMO
LEY 6043
Artίculo 26.- Dentro del Plan de Nacional
de Desarrollo Turístico, que se declare de
interés público, el Instituto Costarricense de
Turismo, con la colaboración de la Oficina
de Planificación y de otros organismos
oficiales competentes, elaboran el plan
general de uso de la tierra en la zona
marítimo terrestre, de acuerdo con las
prioridades de desarrollo nacional y
teniendo en cuenta el interés de conservar
esa zona como patrimonio nacional.
268
Artículo 27.- La facultad de declarar zonas
turísticas o no turísticas, en la zona
marítimo terrestre corresponde al Instituto
Costarricense de Turismo, ya sea por propia
iniciativa o a solicitud de las
municipalidades.
Esas declaratorias deberán publicarse en el
Diario Oficial. A partir de la publicación, la
zona respectiva quedara afectada a las
disposiciones de ley.
Artίculo 31.- Todos los planos de desarrollo
urbanos o urbanísticos que afecten la zona
marítimo terrestre deberán ser aprobados
por el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo y el Instituto y el Instituto
Costarricense de Turismo, así como por los
demás organismos oficiales que tuvieren
competencia para intervenir al efecto, de
acuerdo con la ley.
Solamente podrán intervenir en desarrollos
turísticos en la zona marítimo terrestre o con
acceso a ella, personas físicas o jurídicas
costarricenses que pueden tener
concesiones. Igualmente podrán intervenir
entidades extranjeras siempre que se trate
de empresas turísticas, cuyo capital para el
desarrollo pertenezca en más de un
269
cincuenta por ciento a costarricenses.
Articulo 33.- Quienes se propusieren
realizar explotaciones turísticas en la zona
marítimo terrestre, además de requerir la
aprobación de sus planos conforme indica el
artίculo 31, deben garantizar ante la
municipalidad correspondiente la debida
ejecución de sus proyectos mediante
garantía previamente aprobada por el
Instituto Costarricense de Turismo.
Reglamento a la Ley sobre la Zona
Marítimo Terrestre
Articulo 17.-Correspondera al ICT la
formulación del Plan Nacional de Desarrollo
Turístico, para la cual contara con la
colaboración del la Oficina de Planificación
Nacional, del INVU y de otros organismos
oficiales competentes. Dicho plan deberá
armonizar con el Plan Nacional de
Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo
Urbano.
Dentro del Plan de Desarrollo Turístico, se
elaborara un Plan General de Uso de la
Tierra para la zona marítimo terrestre, con el
concurso de las entidades mencionadas,
para cuya elaboración se tendrán en cuenta
270
las prioridades del desarrollo nacional y el
interés de conservar esa zona como
Patrimonio Nacional.
Los Planes Reguladores que comprendan la
zona marítimo terrestre deberán observar
los lineamientos y recomendaciones del
Plan General de Uso de la Tierra, lo que el
INVU deberá tomar en cuenta al elaborar o
aprobar dichos planes, con sujeción a lo
dispuesto en la Ley de Planificación Urbana.
Estos planes reguladores deberán además
contar con la aprobación del ICT.
Se excluye de esta categoría de manejo, el
área correspondiente a la zona marítimo
terrestre regulada por la Ley N 6043, Ley de
Zona Maritimo Terrestre. Sin embargo, la
probación, revisiones actualización de los
Planes Reguladores de las zonas marítimas
terrestres, aledañas a las Aéreas Marinas
de Uso Múltiple deberá ser consultado,
antes de celebrarse Cabildo Abierto, al
servicio de Parques Nacionales, el que
deberá pronunciarse en un plazo de un
mes, y cuyo criterio se procurara involucrar
en los respectivos Planes Reguladores.
Transcurrido el plazo indicado, sin que se
emitiera el acto administrativo, se seguirá el
trámite normal, sin que posteriormente
271
pueda pretenderse la vinculancia de opinión
que se dé.
Artículo 18.- Los planes reguladores a que
se refiere el artículo precedente, abarcaran
la zona marítimoterrestre y los terrenos
próximos a ella que puedan estimarse como
parte de su área de influencia.
Artículo 19.- Las municipalidades no
podrán otorgar concesiones en las zonas
turísticas sin que el ICT y el INVU hayan
aprobado o elaborado los planes de
desarrollo de esas zonas.
Estos planes de desarrollo podrán
comprender total o parcialmente la zona
turística respectiva.
Articulo 20.- Cuando los terrenos situados
dentro de las zonas planificadas se
urbanicen, su diseño deberá ajustarse a
todo a las normas y recomendaciones
contempladas en el Plan Regulador vigente,
así como la legislación que rige en la
materia.
272
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 12.
Estos artículos de la Ley Sobre Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento son los
que regulan la participación del ICT en todo lo concerniente al proceso que conlleva
elaborar un plan regulador costero.
Comenzando con el Plan Nacional de Turismo en los que se debe detallar el objetivo
para el desarrollo turístico del mismo, este amparado por los artículos 26 de la ley
6043 y 17 de su reglamento.
Seguido de este debe existir el Plan General de Uso de la Tierra en la zona marítimo
terrestre, regulado también por el artículo 17 del reglamento y el 26 de la ley 6043,
en este se debe implantar estrategias regionales para la administración de la ZMT y
por último el Plan Regulador que comprende la zona marítimo terrestre el cual debe
cumplir la función de realizar el ordenamiento y regulación para el uso de suelo en el
plano local. Establece el sistema de concesiones y administración en general de la
ZMT y los artículos que se relacionan son el 31 y 33 de la ley y 17,18 y 19 del
reglamento, siendo estos los diferentes niveles de estrategia y planificación que
involucran la zona marítimo terrestre.
Dentro de estos niveles de planificación la elaboración de los planes reguladores es
muy importante ya que establece las directrices, normas y reglamentos para el
desarrollo de las aéreas costeras.
Estos artículos además de organizar de forma esquemática los planes de la ZMT le
otorga la ICT le el deber de ser parte importante en el desarrollo costero de este país
como institución encargada proteger las zonas turísticas del territorio nacional.
Tal y como se desprende de los artículos citados el ICT debe aprobar los planes
reguladores cuando estos cuentan con todos los requisitos de ley pero además
puede elaborarlos y para esto debe tomar en cuenta un punto de suma importancia
para la protección de los recursos naturales como es el interés de conservar esta
273
zona como Patrimonio Nacional, de hecho en el manual para la elaboración de
Planes Reguladores de la Zona Marítimo Terrestre está estipulado que debe existir
la delimitación de Patrimonio Natural del Estado.
Existe entonces toda una normativa que deja en claro cuáles son las funciones y
atribuciones del ICT a fin de proteger los recursos naturales de tan importante zona.
274
REFERENTE H: Instituto Costarricense de Turismo
VARIABLE 7: Procedimiento
INDICADOR: Requisito declaratoria de Patrimonio Natural del Estado
TABLA 13
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO DE LOS REQUISITOS DE LA
DECLARATORIA PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1.Analizar jurisprudencia
relacionada con la
declaratoria de patrimonio
natural del estado.
* 040056070007CO *
Exp: 04-005607-0007-CO
Res. Nº 2008016975
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho.
Acciones de inconstitucionalidad acumuladas No. 04-
005607-0007-CO, promovida por la Asociación
Sindical de Trabajadores del Ministerio del Ambiente y
Energía (Sitraminae), representada por su Secretario
General con facultades de apoderado generalísimo sin
límite de suma, Roberto Molina Ugalde, mayor,
casado, funcionario del Ministerio de Ambiente y
Energía, cédula 5-195-151; No. 04-006157-0007-CO,
275
promovida por Quírico Jiménez Madrigal, mayor,
casado, ingeniero forestal, cédula 1-556-870 y No. 04-
006409-0007-CO, promovida por Álvaro Sagot
Rodríguez, mayor, empresario, cédula 2-365-227 y
Andrea Corte, mayor, cédula de residencia No. 790-
154858-000461, contra el Decreto Ejecutivo No.
31750-MINAE-TUR. Intervienen también en el proceso
Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Farid Beirute
Brenes y Rodrigo Castro Fonseca, en representación,
respectivamente del Ministerio de Ambiente y Energía,
la Procuraduría General de la República, y el Instituto
Costarricense de Turismo.-
Resultando:
1.- Mediante escrito recibido a las 13:01 horas de
10 de junio del 2004, la Asociación Sindical de
Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía
interpuso la acción No. 04- 005607-0007-CO, con el fin
de que la Sala anule el Decreto Ejecutivo No. 31750-
Minae-Tur, que reglamenta la aplicación del término
ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal,
por considerarlo en su totalidad contrario al artículo 6
de la Ley General de la Administración Pública y los
artículos 7, 50 y 129 de la Constitución Política. La
accionante sostiene que hay tres motivos por los que
estima inconstitucional ese decreto. En primer término
dice que, en su artículo 1°, la norma impugnada
establece lo siguiente:
276
«Reglamentar la aplicación del término
ecoturismo, previsto en el artículo 18 de la
Ley Forestal. Dicha reglamentación afecta
las áreas de bosques de la zona marítimo
terrestre demarcadas previamente por el
MINAE, cuyos parámetros deberán
incorporarse en los reglamentos de los
Planes Reguladores respectivos de la zona
marítimo terrestre».
Dicha disposición -argumenta- pretende, vía
decreto, reglamentar un término para contravenir la
Ley Forestal en sus artículos 2, 13, 14, 15, 18 y 19, la
Constitución Política en su artículo 50 y tratados
internacionales suscritos por Costa Rica,
específicamente, los artículos 4, 5, 6 y 7 de la
Convención para la Protección del Patrimonio Cultural
Natural (Ley No. 5980) y los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de
la Convención de Ramsar (Ley No. 7224), ya que
permitirá mediante un artificio jurídico, actividades que
a nivel ambiental causarán graves daños a las Zonas
Silvestres Protegidas de nuestro territorio nacional.
Doctrinariamente, el término ecoturismo ha sido
definido por los especialistas, ajustándose
principalmente al concepto adoptado por la Unión
Mundial para la Conservación de la Naturaleza, como
aquella modalidad turística ambientalmente
responsable consistente en viajar o visitar áreas
naturales con el fin de disfrutar y apreciar la
naturaleza, que promueve la conservación, tiene bajo
277
impacto de visitación y propicia un involucramiento
activo y socioeconómicamente benéfico de las
poblaciones locales. De igual manera, se establecen
como requisitos para el desarrollo de esta actividad los
siguientes: A. Tener un bajo impacto sobre los
recursos de las áreas naturales protegidas. B.
Involucrar a los actores en las fases de planificación,
desarrollo, implementación y monitoreo. C. Respetar
las culturas y tradiciones locales. D. Generar ingresos
sostenibles y equitativos para las comunidades locales
y para tantos actores participantes como sea posible,
incluidos los operadores turísticos privados. E. Generar
ingresos para la conservación de las áreas protegidas.
F. Educar a todos los actores involucrados acerca de
su papel en la conservación. Partiendo de estas
definiciones, es claro que el decreto impugnado
pretende reglamentar el uso del término ecoturismo
variando su significado y alcances, de manera que
entra en contradicción con lo que la ley costarricense y
los tratados internacionales suscritos por Costa Rica
disponen. El Decreto pretende excluir la actividad
ecoturismo, limitándola a la Zona Marítimo Terrestre en
la que existe bosque, lo cual es un error, debido a que
ésta es aplicable en todas las Áreas Silvestres
Protegidas cuya clasificación lo permita y de la forma
en que técnicamente se expuso con anterioridad; sin
embargo, el cuerpo normativo, con la mala
interpretación del término propicia un deterioro
sustancial del Patrimonio Natural de Estado al permitir
278
su cambio de uso. Como segundo motivo de
inconstitucionalidad, la accionante alega que los
artículos 13 y 14 de la Ley Forestal definen el concepto
de Patrimonio Natural del Estado, el cual declaran
inembargable e inalienable, de manera que incluye los
bosques y terrenos forestales ubicados en la Zona
Marítimo Terrestre. Sin embargo, los artículos 2, 3 y 4
del decreto impugnado permiten que dentro del
Patrimonio Natural de Estado se desarrollen
actividades tendientes a la ganancia económica para
algunos pocos. El artículo 2 permite construir
edificaciones y el 4 talar el bosque, dentro del
Patrimonio Natural del Estado. El decreto impugnado
es contrario, por este motivo, no solo a la Ley Forestal,
sino también a la jurisprudencia de esta Sala (voto No.
3789- 92). Como tercer motivo de inconstitucionalidad,
la accionante alega que el artículo 4 inciso 1 del
decreto contraviene la Ley de la Zona Marítimo
Terrestre y la Ley Forestal, pues vía decreto está
delegando la función de otorgar la concesión sobre la
zona marítimo terrestre con bosque en la
Municipalidad, cuando la mismas leyes citadas han
concordado siempre en cuál es la competencia en esta
franja de terreno tanto del Minae como de las
Municipalidades. La única potestad de las
Municipalidades es la Administración de la Zona
Marítimo Terrestre que no contenga bosque; la que sí
lo tiene es competencia única del Estado por medio del
Ministerio de Ambiente y Energía (folios 1-13).
279
2.- En cuanto a la legitimación se refiere, la
accionante alega que actúa en la defensa de intereses
difusos (folio 1).-
3.- El 17 de junio del 2004, a las 9:50 horas, la
Presidencia de la Sala da curso a la acción No. 04-
005607-0007-CO y confiere audiencia a la
Procuraduría General de la República, al Ministerio de
Ambiente y Energía y al Ministerio de Turismo (folios
19-21).-
4.- El 25 de junio del 2004, a las 9:25 horas,
Quírico Jiménez Madrigal, mayor, casado,
ingeniero forestal, cédula 1-556-870, diputado a
la Asamblea Legislativa, interpone la acción de
inconstitucionalidad No. 04-006157-0007-CO. El
accionante estima que el Decreto Ejecutivo
número 31750-MINAE-TUR del veintidós de abril
del dos mil cuatro, publicado en el Diario Oficial
La Gaceta número 94 del catorce de mayo del
dos mil cuatro infringe el derecho constitucional a
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado,
contemplado en el artículo 50 de la Constitución
Política, así como los principios de legalidad,
razonabilidad y proporcionalidad. Ello, por cuanto,
se afectan las áreas de bosque de la zona
marítimo terrestre, modificando el criterio de
ecoturismo y autorizando la corta y el
aprovechamiento del recurso forestal en esas
áreas. Además sostiene que se violenta el
280
derecho constitucional a un desarrollo sostenible
y a la explotación racional de los recursos
naturales de los bosques de la zona marítimo
terrestre, previsto en el artículo 69 de la
Constitución Política. Se violentan los principios
constitucionales de conservación y precautorio,
de conformidad con los artículos 7, 48 y 50 de la
Constitución y los instrumentos internacionales
sobre la materia. Asimismo señala que se
violenta el derecho constitucional a la vida, a las
bellezas naturales y al paisaje, que a su vez,
comprende el derecho a la salud física y mental
previsto en los artículos 21 y 89 constitucional.
Además se infringe el principio de reserva de ley,
legalidad y jerarquía de las normas (folios 228-
278).-
5.- El 2 de julio del 2004, a las 14:46 horas,
Álvaro Sagot Rodríguez, mayor, casado, abogado,
vecino de Palmares, portador de la cédula de identidad
número 2-365-227, y Andrea Corte, mayor, soltero,
empresario, vecino de Sámara, con la cédula
residencia número 790- 154858-000461, ambos en su
condición personal y como ambientalistas, interponen
la acción de inconstitucionalidad No. 04-006409-0007-
CO. Solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad del
Decreto Ejecutivo número 31.750-MINAE-TUR,
publicado en Diario Oficial La Gaceta número 94, de
catorce de mayo del dos mil cuatro, por estimarlo
contrario a la obligación constitucional que se
281
establece para el Estado de preservar, garantizar y
conservar el medio ambiente, la biodiversidad y las
bellezas naturales, lo que obviamente comprende los
bosques en los artículos 50 y 89 y en tratados
internacionales tales como la Convención para la
protección del patrimonio cultural y natural, número
5980, de veintiséis de octubre de 1976; la Convención
para la protección de la flora, la fauna y de las bellezas
escénicas naturales de los países de América,
ratificada por Ley número 3763, de diecinueve de
octubre de mil novecientos noventa y seis; y la
Convención relativa a los humedales de importancia
internacional, especialmente como hábitat de aves
acuáticas, por las siguientes razones: a) permite el
otorgamiento de autorizaciones para la tala de los
bosques primarios (en un quince por ciento) y
secundarios (en un veinticinco por ciento) ubicado
dentro de la zona marítima terrestre, para la
construcción de hoteles y facilitar el desarrollo la
actividad eco-turística, sin ningún criterio técnico ni
objetivo, con lo cual se atenta contra el ecosistema y la
biodiversidad de la zona costera del país, compuesta
en su mayoría por humedales, en tanto no distingue
entre las diversas especies, ni en los tipos de bosques
que existen en estas zonas, así como tampoco toma
en consideración si las zonas forman parte de
corredores biológicos, endogamia, interrupción de
ciclos vitales, suelos, paisaje y la biodiversidad
relacionada con cada ecosistema, ni que se afectan
282
zonas declaradas de interés público nacional e
internacional; b.) por violación del principio de la
jerarquía normativa, en tanto se trata de una norma
reglamentaria que se antepone a normas
constitucionales y tratados internacionales de los que
se deriva la obligación para el Estado de la
preservación, protección y rehabilitación del medio
ambiente, lo cual obviamente comprende a los
bosques y humedales; c.) el concepto de la actividad
"ecoturismo" que se pretende implementar en el
decreto ejecutivo impugnado -al permitir la tala de
bosque primario y construcción de hoteles en la zona-,
es incompatible con el mandato de preservación,
garantía y protección del medio ambiente para las
generaciones presente y futuras, que deriva de normas
constitucionales y de tratados internacionales, y con la
lógica ambiental, en tanto por su propia definición, esta
actividad no puede sustentarse en la tala de bosque y
construcción de edificaciones en el bosque, por su
directa e inmediata afectación al equilibrio del
ecosistema de la zona (agua, suelo, aire, y
biodiversidad) y el paisaje -"bellezas escénicas"-.
Asimismo, estiman que la definición que se hace de la
actividad "ecoturismo" es limitada, en tanto la restringe
a la zona marítima terrestre, únicamente (folios 313-
325).
283
6.- El 5, 6 y 7 de julio del 2004, se publicaron en
La Gaceta los avisos del artículo 81 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional (folio 33).
7.- El 5 de julio del 2004, a las 16:25 horas,
Carlos Manuel Rodríguez Echandi, mayor, casado,
abogado, cédula 1-529-682, a la sazón, Ministro de
Ambiente y Energía, contesta la audiencia conferida y
solicita que se rechace la acción interpuesta.
Argumenta que el decreto impugnado no es
inconstitucional porque permita la corta y
aprovechamiento dentro del patrimonio natural del
Estado perteneciente a las Municipalidades dentro de
la Zona Marítimo Terrestre, ya que el artículo párrafo
2° de la Ley Forestal establece una excepción a una
norma general. En efecto, ese artículo permite el
aprovechamiento y la corta del recurso forestal en
áreas comprendidas dentro del patrimonio natural de
Estado cuando se quiera realizar capacitación,
investigación y ecoturismo. Ahora bien, el decreto solo
se aplica en relación con los bosques en áreas cuya
administración la realizan las municipalidades, dentro
de la Zona Marítimo Terrestre, porque este tipo de
ecosistema boscoso, dada su ubicación, necesita
requisitos diferentes al ecosistema boscoso ubicado en
las partes húmedas o secas del país. Por otra parte, en
ningún momento el decreto interfiere con las
competencias de las Municipalidades; como prueba de
ello está el inciso 1 del artículo 4 que establece que
previamente a solicitar el permiso de corta o de
284
aprovechamiento de árboles se deberá contar con la
concesión municipal. En cuanto al concepto de
ecoturismo, el Ministro afirma que no está definido en
la Ley Forestal, ni en su Reglamento, tampoco está
definido en la Ley Orgánica del Ambiente ni a la de
Biodiversidad ni en ninguna otra ley ni decreto dentro
del marco de competencia del Minae. La definición del
decreto impugnado se ajusta a la Declaración de
Quebec sobre Ecoturismo en el marco de la Cumbre
realizada allí sobre el tema. La Unión Mundial para la
Naturaleza (a que se refiere la accionante) es una
organización privada y, por el principio e legalidad, la
Administración no se puede regir por criterios técnicos.
El ecoturismo bien manejado y controlado puede
aportar numerosos beneficios socioeconómicos al país
o a una localidad, en términos de generación de
divisas, creación de empleos locales, estímulo a la
economía, así como propiciar la paz y el entendimiento
entre naciones e incrementar la conciencia y la
educación ambiental (folio 28-32).
8.- El 7 de julio de 2004, la Presidencia de la Sala
ordena acumular la acción No. 04- 006157-0007-CO a
la que se tramita en el expediente No. 04-005607-
0007-CO (folios 306- 307).-
9.- El 9 de julio del 2004, a las 15:19 horas, Farid
Beirute Brenes, Procurador General Adjunto,
Procuraduría General de la República rindió su
informe. En cuanto a la legitimación, la Procuraduría
285
no encuentra ningún reparo; acepta que la accionante
efectivamente defiende intereses difusos. En cuanto al
fondo, la Procuraduría considera que lleva razón los
accionantes. Para efectos de la exposición, agrupa en
dos los argumentos de los accionantes: el indebido
traslado de competencias a las municipalidades y la
violación al derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado y, en ese orden, se refiere
así a lo alegado: El Patrimonio Natural del Estado es
de dominio público; su conservación y administración
están confiadas por ley al Ministerio del Ambiente y
Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y
14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo
integran dos importantes componentes: a) Las Áreas
Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de
manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo:
reservas forestales, zonas protectoras, parques
nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de
vida silvestre, humedales y monumentos naturales
(Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley
Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de
Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del
Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3°
incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE
N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la
Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los
demás bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13
286
de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal
inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma
Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas
Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia
legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de
aptitud forestal de los litorales, están también bajo la
administración del Ministerio del Ambiente y se rigen
por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y
concordantes). El Decreto impugnado, en varias de
sus normas, presupone la administración municipal de
las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre,
con la consiguiente competencia para otorgar
concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043. Así,
el artículo 2° incorpora las "áreas de bosque de la zona
marítimo terrestre" al "respectivo Plan Regulador
Costero en el marco de la Ley 6043". El Plan
Regulador Costero, se sabe, es la figura propia de
planificación de la zona marítimo terrestre administrada
por las Municipalidades, y requisito esencial para que
éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos.
(Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y 18 de su
Reglamento, Decreto 7841-P). En esa incorporación
de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan
Regulador insiste el Decreto en los artículos 1°, 2°, 3°,
5° y 7°. Y es categórico acerca de la competencia que
asigna a los gobiernos locales en dichas áreas, al
exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen
corta y aprovechamiento del recurso forestal, la
"concesión otorgada por la Municipalidad competente"
287
(art. 4° inc. 1°). En este extremo, el Decreto excede,
en efecto, los límites que encauzan el ejercicio de la
potestad reglamentaria, al atribuir a las
Municipalidades una competencia que por ley no
tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el
Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas
Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos
forestales públicos), amén de la mutación de destino
que opera; en adelante será la explotación turística
particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley
Forestal y 73 de la Ley 6043, los que deja
insubsistentes. Por último, la concesión es el medio
normal de aprovechamiento de las áreas de la zona
marítimo terrestre administradas por las
Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable
con los objetivos de ciertas Áreas Silvestres
Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo,
como parques nacionales y reservas biológicas. Por
ahí, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques
Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohíbe otorgar
concesiones para la explotación de productos de los
parques nacionales o para establecer otras
instalaciones que las del Área de Conservación del
MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales. Por su
parte, la Ley de Biodiversidad, N° 7788, artículo 39,
contiene otra prohibición de otorgar concesiones
dentro de las áreas silvestres protegidas estatales que
autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad
a favor de terceros o la construcción de edificaciones
288
privadas. Sólo las permite en favor de organizaciones,
sobre todo regionales, sin fines de lucro, que apoyen la
conservación de los recursos naturales, para servicios
y actividades no esenciales, que son:
estacionamientos, servicios sanitarios, administración
de instalaciones físicas, servicios de alimentación,
tiendas, construcción y administración de senderos, de
la visita y otros que defina el Consejo Regional del
Área de Conservación. Es criterio reiterado de esa
Sala que "la sumisión del reglamento a la ley es
absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los
preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la
ley produciendo un determinado efecto no querido por
el legislador o regular un cierto contenido no
contemplado en la norma que se reglamenta (SALA
CONSTITUCIONAL, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95,
2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-
07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-
09236). Pese a que la infracción de un Decreto a
textos de Ley se ubica, en principio, en el plano de
legalidad, siguiendo la jurisprudencia constitucional
cuando la misma afecta a la vez derechos
fundamentales, como sería el derecho a un medio
ambiente adecuado, el vicio trasciende a la esfera
constitucional y adquiere esa connotación (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias números 459-91,
3550-91 y 4702-93, 2001- 02074, entre otros). Con
interés al caso, el último de esos votos expresa: "II.-
…en tanto el incumplimiento en la asignación de
289
recursos para el sector forestal lesiona la posibilidad
de hacer efectivo el derecho de toda persona a gozar
de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que
protege el artículo 50 constitucional, el asunto discutido
se logra enmarcar dentro del ámbito de competencia
de este Tribunal de garantías fundamentales. Como
dispone la resolución N° 5691-98 "la inquietud de la
Sala por la estabilidad y la armonía ecológica ha sido
férrea, pues proteger la naturaleza, que es patrimonio
mundial, es también salvaguardar no solo la vida del
hombre y su salud, sino también la de la humanidad
sobre la tierra, desarrollando de esta forma el
contenido, no solo de los convenios internacionales en
esa materia, sino también el artículo 21 de nuestra
Constitución Política (…). De lo expuesto se concluye
que la negación de los recursos económicos que por
ley corresponden a los programas de protección y
restauración forestal conlleva una infracción a los
postulados del artículo 50 de la Constitución Política, y
por ello se trata de un asunto que rebasa
sensiblemente lo que pudiera estimarse como un
mero incumplimiento legal, para adquirir relevancia
constitucional, toda vez que implica la inobservancia
por parte del Estado de la obligación que
expresamente le impone esa norma en el sentido de
garantizar, defender, y preservar el derecho de toda
persona a gozar de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado". (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 2001-02074). El Decreto
290
31750-MINAE-TUR, en el artículo 4°, admite la
ejecución de proyectos ecoturísticos con corta de
árboles y aprovechamiento del recurso forestal. A tono
con la Ley Forestal, artículo 1°, en virtud del interés
público y salvo lo estipulado en su artículo 18, que
autoriza el ecoturismo, "se prohíbe la corta o el
aprovechamiento de los bosques en parques
nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas
protectoras, refugios de vida silvestre y reservas
forestales propiedad del Estado". La legislación es
conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en
forma expresa, la tala dentro de las Áreas Silvestres
Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el
seno de la Asamblea Legislativa durante el trámite del
Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido
contrario: "Estos primeros artículos definen la esencia
del proyecto, el cual es para la protección de los
bosques, el manejo adecuado y la siembra de la
madera. Establece la prohibición total a la corta en
terrenos del Estado y en las áreas de conservación,
además, algo que es completamente novedoso, que es
el no cambio de uso…" (Acta N° 28 de la Comisión de
Asuntos Agropecuarios, pg. 14; f. 2840 del expte.
legislativo. Se agrega el subrayado). Una
interpretación conforme a la Constitución (artículo 50)
se orientaría hacia la posibilidad de realizar los
proyectos ecoturísticos en la periferia de las Áreas
Silvestres Protegidas, donde sea procedente, sin
afectación sensible de los recursos, ni devastar la
291
cobertura boscosa. El texto del artículo 1° de cita,
impreciso por cierto, sobre la prohibición de
actividades que comportan la tala del bosque y el
aprovechamiento del recurso forestal en el Patrimonio
Natural del Estado, debe interpretarse en relación
sistemática con otras normas de la Ley Forestal; a
saber: a) El artículo 3° inciso a), que permite sólo "en
terrenos privados" el aprovechamiento maderable, en
el que comprende "la acción de corta", y "eliminación
de árboles maderables en pie o la utilización de
árboles caídos"; no en las Áreas Silvestres Protegidas.
Congruente con ello, el artículo 20 ibid., exige el plan
de manejo del bosque, contentivo del impacto
ambiental, para el aprovechamiento del bosque en
terrenos de propiedad privada. b) El artículo 58, inciso
b), prohíbe, al tipificar como delito, el aprovechamiento
-con el alcance fijado en el art. 3° inc. a)- de los
recursos forestales en terrenos del patrimonio natural
del Estado, para fines ajenos a la Ley Forestal. El
TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL incluye también la
corta de árboles en el ilícito de aprovechamiento de
productos forestales en propiedad privada, sin
autorización o sin ajustarse a lo autorizado, que
sanciona el articulo 61 inciso a) (sentencias números
226-F-97, 524-F-97, 704-F97 y 2001-929). c) El
mismo artículo 58, inciso a), califica como acto delictivo
la invasión de las áreas de conservación o áreas
silvestres protegidas, que en criterio del TRIBUNAL DE
CASACIÓN PENAL abarca la acción de deforestar: "La
292
acción de deforestar en un área protegida se ejecuta"
(…) con la acción de irrumpir, penetrar, ocupar,
acometer, etc., de tal forma que la acción de invadir a
que alude el recurrente, no se refiere a la de invadir
con fines de ejercer posesión". Y encasilla el acto de
"deforestar un bosque protegido o intervenido,
causando un perjuicio a la flora y fauna del lugar"
(sentencia N° 2003-0713). ch) El artículo 6°, inciso a),
asigna a la Administración Forestal del Estado la
competencia de conservar los recursos forestales del
país en terrenos del Patrimonio Natural del Estado. Y
el 48 de la Ley Orgánica del Ambiente impone al
Estado la obligación de conservar, proteger y
administrar el recurso forestal. d) Al no hacer ninguna
reserva referente a las áreas de conservación
absoluta, el Decreto contraviene lo dispuesto en la Ley
N° 6084, del Servicio de Parques Nacionales, que
encarga al hoy MINAE velar por la conservación de los
parques nacionales (art 3° inc. d), prohíbe en estos la
tala de árboles, extraer productos forestales, realizar
cualquier tipo de actividades comerciales e industriales
(art 8, incisos 1 y 15), y otorgar concesiones para la
explotación de productos de los parques naciones, o
permisos para establecer instalaciones que no sean de
la respectiva Área de Conservación del MINAE
(artículo 12). e) Otros escollos pueden encontrarse en
la limitante para concesiones dentro de las Áreas
Silvestres Protegidas estatales que contempla la Ley
de Biodiversidad, artículo 39, ya comentado, y para
293
manglares o, en general, los humedales en la Ley
Orgánica del Ambiente, que declara de interés público
su conservación (art. 41), encomienda al MINAE
prevenir y combatir la degradación de estos
ecosistemas (art. 42), y prohíbe la construcción de
obras o infraestructura que los dañen (art. 43). (Sobre
manglares, vid. Ley 6043, arts. 11 y 61, y nuestra
Opinión Jurídica O. J.-122-2000, pg. 6 sgts.). e) El
Decreto 31750-MINAE-TUR se contrapone al
Reglamento a la Ley Forestal en las siguientes
normas: e-1) Artículo 2°, que define los permisos de
uso, a otorgar en las categorías de manejo del
Patrimonio Natural del Estado donde sean permitidos,
como las "autorizaciones para el uso de partes de
terrenos de propiedad Estatal, para fines que NO
conlleven el aprovechamiento forestal". (Se añade
el subrayado). e-2) El artículo 11, párrafo 1°: "La
Administración Forestal del Estado concederá
permisos de uso del patrimonio natural y forestal del
Estado únicamente a aquellos proyectos que NO
requieran aprovechamiento forestal y que no
afecten los ecosistemas…, etc" (Se destaca el
subrayado). f) El Decreto 31750-MINAE-TUR también
contradice el artículo 3° del Decreto 22550-MIRENEN:
"El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas
-hoy MINAE- no otorgará permisos o concesiones en
áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar
cuando la actividad a desarrollar implica un cambio de
uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de
294
salinas, en las cuales se autorizará la eliminación de
manglar de acuerdo a criterios técnicos que afecten el
área mínima necesaria para construir canales
artificiales". La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del
suelo en terrenos cubiertos de bosque y castiga como
delito su transgresión (arts. 19 y 62 inciso c). Si bien la
norma está inmersa en el capítulo de la propiedad
forestal privada, no parece lógico someter ésta a un
régimen conservacionista más estricto que la
propiedad forestal pública, para la que se dijo, no hay
norma expresa que autorice la corta o
aprovechamiento forestal. Es innegable que la tala del
bosque en las Áreas Silvestres Protegidas para
construir obras con miras a la explotación turística,
cambia el destino natural del suelo en el sector
deforestado, contra los postulados de la Ley del Uso,
Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños
ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las
acciones para tutelar la integridad de los bienes
asidero en el artículo 50 constitucional. El TRIBUNAL
DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio
ilícito del uso del suelo del bosque, para dedicarlo a
otros fines, es una actividad nociva al ambiente. Al
efecto, ha derivado de las disposiciones existentes el
principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la
restitución del área de bosque afectada al estado
anterior a los hechos, para garantizar el derecho
constitucional de un ambiente sano y equilibrado
(sentencias números 2003-0366, 2003-396 y 2003-
295
0450). El Decreto tildado de inconstitucional regula
únicamente la actividad o proyectos de ecoturismo en
los bosques de la zona marítimo terrestre, demarcados
por el MINAE, y omite hacerlo para las demás áreas
silvestres protegidas y bosques del Patrimonio Natural
del Estado. Con todo, no justifica esta diversidad de
trato, que riñe con los principios constitucionales de
razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental,
reconocidos por esa Sala. Con esta regulación parcial
o fragmentaria, que adversa la unidad de gestión, la
actividad y proyectos de ecoturismo en los bosques del
Patrimonio Natural del Estado quedan sujetos a
regulaciones dispares, según se hallen o no en la zona
marítimo terrestre. Incluso atentaría contra el principio
de igualdad, habida cuenta de la disímil normativa
aplicable a los interesados en llevarlos a cabo, en
razón de la ubicación de los inmuebles. El Decreto,
artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°, en concordancia con el 4°
inciso 2, subordina las áreas de bosque de la zona
marítimo terrestre en que se realizarán proyectos
ecoturísticos implicativos de corta de árboles y
aprovechamiento forestal, a una simultánea y
divergente planificación, con distintos objetivos,
normas y técnicas regulatorias: los Planes
Reguladores y Planes de Manejo. Lo que es contrario
a la utilización racional y sostenible de ese recurso
(artículo 50 constitucional). Para la accionante, el
Decreto que combate varía el significado y alcances
del término ecoturismo, definido en Tratados suscritos
296
por el país, la comunidad internacional y las leyes
vigentes. No se conoce una definición de ecoturismo
con validez universal o aceptada de consuno a nivel
internacional. Ni la actora concreta los artículos de los
instrumentos internacionales y leyes que la contienen.
Tampoco consta en los textos en que apoya la acción.
Falta entonces el parámetro normativo superior de
confrontación para analizar el quebranto y el alegato
no es de recibo. El Reglamento a la Ley Forestal,
artículo 2°, recogía sobre ecoturismo el escueto
concepto de la Sociedad Mundial de Ecoturismo:
"viajar en forma responsable hacia áreas naturales,
conservando el medio ambiente y mejorando el
bienestar de las poblaciones locales". El Decreto
31750-MINAE-TUR, artículo 8°, redefine el ecoturismo
como "aquella actividad que contribuye activamente a
la conservación del patrimonio natural y cultural,
incluye a las comunidades locales e indígenas en su
planificación, desarrollo y explotación y contribuye a su
bienestar. Interpreta el patrimonio natural y cultural del
destino para los visitantes y se presta mejor a los
viajeros independientes, así como a los circuitos
organizados para grupos de tamaño reducido". Y
entiende por proyectos ecoturísticos los que
promueven "la educación ambiental, la conservación
de los recursos naturales, el desarrollo
socioeconómico de los habitantes, que reflejen una
conciencia e identificación de sostenibilidad" (artículo
2°). Podría cuestionarse la falta de mecanismos para
297
hacer efectivos esos enunciados, con el objeto de que
no queden en el plano meramente retórico. Mas en el
caso, las normas que redefinen la actividad
ecoturística sólo presentarían vicios de
inconstitucionalidad si resultan desprotectoras del
medio ambiente o desmejoran su tutela respecto del
concepto anterior, con la consecuente alteración de los
rasgos esenciales del concepto de ecoturismo. Aun
cuando esto no se infiere de su literalidad, el Decreto
introduce dos importantes cambios a considerar por los
señores Magistrados, por las implicaciones de ese
orden que puedan tener: a) Uno es la derogatoria del
artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (art 9° del
Decreto 31750), que con filosofía conservacionista
establecía: "Las labores de investigación y ecoturismo
contempladas en el artículo 18 de la Ley, cuando se
trate de facilidades para hospedaje dentro de las áreas
del Patrimonio Natural del Estado, se limitarán a
estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno natural,
orientadas principalmente al hospedaje de
investigadores y secundariamente turistas, con tal de
no interferir o competir con el bienestar de las
poblaciones locales en el área de amortiguamiento".
Se destaca la eliminación del condicionamiento a
estructuras rústicas de las construcciones permitidas
en el Patrimonio Natural del Estado, más acordes con
el ecoturismo, y el destino comercial ahora impreso a
los proyectos que ejecutarán los particulares. Otras
normas del Decreto autorizantes de esos proyectos
298
complementan esta nueva orientación económica, que
al menos para las áreas de conservación estricta o
parques nacionales, contraría la Ley N° 6084 del
Servicio Nacional de Parques Nacionales, artículos 5°
inciso 15 y 12, con el consiguiente quebranto del
derecho fundamental consagrado en el artículo 50 de
la Constitución. b) Aunado a la supresión de la
exigencia de estructuras rústicas, el Decreto (artículo
3°) permite construcciones de hasta tres niveles y
utilizar considerables espacios, sin precisar el sitio en
que se ubicarán, en la ejecución de los proyectos y
actividades (15% del área en concesión para bosques
primarios y 25% para bosques secundarios), con las
transformaciones o alteraciones ambientales que se
seguirían en el suelo edificado. Los proyectos
ecoturísticos son de muy bajo impacto ambiental
negativo y preferente utilización de tecnologías limpias
y materiales autóctonos. El ecoturismo es un turismo
blando, ecológicamente sostenible, que protege los
recursos naturales contra el deterioro, a fin de que
estén disponibles para satisfacer las necesidades y
aspiraciones de las generaciones presentes y futuras.
Fomenta el aprecio, uso racional, conservación,
estudio y mejora de los espacios naturales,
paisajísticos y elementos culturales asociados que le
sirven de atractivo, de los cuales depende. Contrasta
con el turismo de concentración masiva de turistas en
un espacio, que busca la mayor rentabilidad, al margen
de las repercusiones ambientales y culturales. Como
299
las áreas silvestres públicas, de las que es guardián el
Estado, conforman ecosistemas frágiles de gran
biodiversidad, cuyos daños pueden producir
consecuencias irreversibles e impedir la preservación
de los recursos a largo plazo, se impone una
cuidadosa valoración de los costos ambientales y
beneficios sociales anejos a los proyectos y
actividades a ejecutar dentro de ellas. Más aún siendo
un turismo sostenido a expensas de los programas de
conservación de la naturaleza con fondos estatales.
Expertos califican a nuestro país como el principal
destino ecoturístico del mundo, con énfasis en esos
espacios naturales. La distribución equitativa de
beneficios está implícita en la solidaridad
intergeneracional en que se incardina la protección del
ambiente. En torno a la necesaria conciliación que
debe haber entre desarrollo económico y la protección
del ambiente, se ha pronunciado esa Sala repetidas
veces. La actora no explica en detalle las violaciones
en punto a los dos instrumentos internacionales que
invoca, y no se aprecian de su lectura, excepto el
artículo 4° de la Convención de Ramsar, en lo que
atañe a la obligación de los Estados de fomentar la
conservación de los humedales (entre estos, los
manglares), estén o no inscritos en la "Lista" de
importancia internacional, y atender de manera
adecuada a su manejo y cuidado. Esto en tanto los
comprenda el Decreto 31750-MINAE-TUR, con
posibilidad de corta para proyectos ecoturísticos. Lo
300
mismo es aplicable respecto a la Convención sobre la
Protección del Patrimonio Mundial, en tanto el Decreto
pudiera abarcar el Patrimonio Natural ahí normado, de
valor universal excepcional (art. 2°), lo que no consta,
en cuanto a la obligación estatal de adoptar las
medidas jurídicas para su adecuada protección y
conservación (arts. 4 a 6). La sentencia de la Sala
Constitucional N° 4587-97 reafirma la condición de
dominio público que tiene por ley el Patrimonio Natural
del Estado, y los pronunciamientos de la Procuraduría
que se mencionan en la acción (dictamen C-321-2003
y Opinión Jurídica O. J.-014-2004) lo que hacen es
interpretar el artículo 13 y siguientes de la Ley Forestal
y 73 de la Ley 6043, en los que se subsumirían las
violaciones constitucionales, según queda expuesto
(folios 34-68).
10.- El 12 de julio del 2004, a las 15:59 horas,
Rodrigo Castro Fonseca, en calidad de Presidente
Ejecutivo con rango de Ministro del Instituto
Costarricense de Turismo contesta la audiencia
conferida. El Presidente Ejecutivo afirma que el
Decreto impugnado responde a la necesidad de
regular los bosques en la zona marítimo terrestre, ya
que se detectó que no existía legislación ni
reglamentación al respecto. Aunque la Ley Forestal en
su artículo 18 establece cuáles son las actividades que
se podían desarrollar en los bosques de esa zona, no
señala en qué porcentaje del suelo se podía utilizar. Lo
que se pretende con el decreto es poner límites a los
301
desarrollos ecoturísticos en esa zona, relacionados
con densidad, cobertura, altura, manejo de las
pendientes. En cuanto a los argumentos de la
accionante, el Presidente Ejecutivo del ICT dice que no
son aceptables. En primer lugar, no hay ninguna
modificación del término ecoturismo. En acatamiento
de su ley orgánica le corresponde al ICT dictar las
políticas sobre turismo en Costa Rica y eso es lo que
está haciendo. La accionante parte, para combatir el
Decreto impugnado, de una definición de ecoturismo
de la Unión Mundial para la Conservación de la
Naturaleza (que es una organización privada), pero
esa definición es en realidad compatible con la del
Decreto. En todo caso, el Decreto reglamenta la
actividad de ecoturismo prevista en la misma Ley
Forestal exclusivamente en el espacio de la Zona
Marítimo Terrestre, excluyendo las áreas protegidas
así declaradas por el MINAE. Con el decreto se
pretende más bien satisfacer una necesidad de
conservación y preservación de los recursos. Hay que
estar concientes de que el Estado costarricense no
tiene la capacidad real ni de proteger las áreas de
conservación y las áreas protegidas y los parques
nacionales, por lo que tampoco iba a tener la
capacidad para mantener toda la cobertura boscosa
sin ningún tipo de desarrollo que traería dos
consecuencias: no poder generar bienestar ni riqueza,
lo que se busca con el modelo de desarrollo turístico,
no poder proteger lo que sí se protegería con las
302
regulaciones del decreto. Sobre la alegada
autorización para talar el bosque, el Presidente
Ejecutivo del ICT dice que no es cierto. El Decreto
regula una situación muy particular dentro de los 150
metros de zona restringida de las zonas costeras. Lo
que hace es agregar un tipo de uso de suelo llamado
Zona de Uso Ecoturístico (ZUE) al proceso de diseño y
elaboración de los planes reguladores costeros que es
necesario para preparar las zonas costeras de acuerdo
con la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. No es cierto
que el decreto tenga como objetivo autorizar la tala del
15% al 25% de bosques del país. El artículo 3 apunta a
que ningún proyecto a ejecutar en el bosque podrá
sobrepasar una cobertura superior al 25% para
bosques secundarios y 15% para bosques primarios.
La cobertura implica todo tipo de impacto sobre el
bosque natural, como por ejemplo los senderos, las
calles de acceso, pasillos, aceras y no solamente la
infraestructura hotelera como tal. Con esta restricción
se promueve el desarrollo de pequeños albergues
ecoturísticos de 10 a 30 habitaciones, que son el tipo
de desarrollos que promueve el Plan Nacional de
Desarrollo Turístico. Dada la imposibilidad humana de
los funcionarios del Minae para cuidar todas las zonas
boscosas, el decreto lejos de ser una irresponsabilidad
es una estrategia ambiental y económicamente
sostenible que permitirá de manera efectiva garantizar
la vigilancia y protección del bosque. En relación con la
supuesta violación de la Ley de la Zona Marítimo
303
Terrestre y de la Ley Forestal en cuanto a la
competencia de administración de dicha zona, el
Presidente Ejecutivo del ICT considera falso lo que
afirma la accionante. En efecto, el decreto no busca
regular las áreas protegidas que se encuentren en la
Zona Marítimo Terrestre porque la Ley de la Zona
Marítimo Terrestre no se aplica dentro de las áreas
protegidas. Toda área que el MINAE tenga demarcada
como protegida, queda fuera del decreto. Usualmente
se otorga una concesión y cuando el concesionario
quiere desarrollar su proyecto, se encuentra con que
no puede hacerlo porque en su concesión se
encuentra un bosque dentro del cual el MINAE no
otorga ningún permiso de tala. Lo que el decreto
pretende es que antes de otorgar la concesión el
MINAE demarque previamente los bosques, de tal
manera que el concesionario sepa a qué atenerse. Por
lo expuesto solicita que se rechace la acción (folios
217-224).
11.- Por resolución de 15:00 hrs. de 14 de julio de
2004, la Presidencia de la Sala acumula la acción No.
04-006409-0007-CO a la No. 04-005607-0007-CO
(folio 328-330).-
12.- Por resolución de 8:35 hrs. de 3 de
noviembre de 2005, se turna la acción al Magistrado
Armijo Sancho y se pasa a su despacho.-
Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,
304
Considerando:
I.- Objeto de la acción: En las presentes
acciones de inconstitucionalidad acumuladas se
impugna, en su totalidad, el Decreto Ejecutivo número
31-750-MINAE-TUR de 14 de mayo de 2004, el cual
reglamenta la aplicación del término ecoturismo
previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal, por
vulnerar el derecho fundamental al ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, al desarrollo sostenible, a
los principios de legalidad, razonabilidad y
proporcionalidad, así como por exceder la potestad
reglamentaria atribuida al Poder Ejecutivo, en
menoscabo de la potestad legislativa establecida en el
artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política. El
texto literal del Decreto, dice así:
Nº 31750- MINAE-TUR
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA,
EL MINISTRO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA
Y EL MINISTRO DE TURISMO
Con fundamento en las facultades que les
confiere los artículos 140, incisos 3) y 18) y 146)
Constitución Política, y el artículo 18 de la Ley Forestal
Nº 7575 del 13 de febrero de 1996 y su reglamento,
Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554 del 4 de octubre
de 1995, Decreto Ejecutivo Nº 25721-MINAE del 17 de
octubre de 1996, y sus reformas. Decreto Nº 27998-
MINAE Principios Criterios Indicadores para el Manejo
305
Sostenible de Bosque Secundario y Certificación
Forestal Decreto Ejecutivo Nº 30763-MINAE Principios
Criterios Indicadores para el manejo Sostenible de
Bosques Naturales y su Certificación en Costa Rica,
Ley Nº 6043 Ley de la Zona Marítimo Terrestre del 2
de marzo de 1977, artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica
del Instituto Costarricense de Turismo y el Decreto
Ejecutivo Nº 31045-MOPT del 6 de marzo del 2003.
Considerando:
1º-Que la Ley Forestal Nº 7575 dispone que la
función esencial y prioritaria del Estado, es velar por la
conservación, protección y administración de los
bosques naturales del Estado, de acuerdo con el
principio de uso adecuado y sostenible de los recursos
naturales renovables. 2º- Que en el patrimonio natural,
el Estado podrá realizar o autorizar labores de
investigación, capacitación y ecoturismo, una vez
aprobadas por el Ministerio del Ambiente y Energía
quién definirá cuando corresponda la realización de
evaluaciones del impacto ambiental, según lo
establezca el reglamento de la Ley.
3º-Que el ecoturismo es una modalidad del
turismo sostenible, que a su vez se inserta dentro del
marco general de desarrollo sostenible. Este último ha
sido definido como un patrón de transformaciones
estructural de índole socioeconómica que optimiza los
beneficios similares en el futuro.
306
4º-Que el concepto de ecoturismo se refiere a un
segmento dentro del sector turístico, en tanto que los
principios de sostenibilidad deben aplicarse a toda
forma de actividad.
Por tanto:
DECRETAN:
Artículo 1º-Reglamentar la aplicación del término
ecoturismo, previsto en el artículo 18 de la Ley
Forestal. Dicha reglamentación afecta las áreas de
bosques de la zona marítimo terrestre demarcadas
previamente por el MINAE, cuyos parámetros deberán
incorporarse en los reglamentos de los Planes
Reguladores respectivos de la zona marítimo terrestre.
Artículo 2º-Los proyectos de ecoturismo, para
efectos de esta reglamentación, se entenderán como
aquellos proyectos de inversión que se desarrollan en
las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre
demarcadas por el Ministerio del Ambiente e
incorporadas en el respectivo Plan Regulador Costero
en el marco de la Ley Nº 6043, y en los cuales se
promueven simultáneamente la educación ambiental,
la conservación de los recursos naturales, el desarrollo
socioeconómico de los habitantes, que reflejen una
conciencia e identificación de sostenibilidad.
Artículo 3º-En el Plan Regulador y su respectivo
reglamento se incorporará para las zonas de bosque
previamente establecidas, el uso denominado “Zona
de Desarrollo Ecoturístico (ZDE)”, dentro del cual se
307
permitirán únicamente el desarrollo de proyectos
ecoturísticos que como mínimo cumplan con los
siguientes elementos:
a. En ningún caso, los proyectos o actividades a
ejecutar dentro de bosques, podrán sobrepasar una
cobertura superior al 15 % del área de concesión para
bosques primarios y 25 % del área de concesión para
bosques secundarios. Los anteriores porcentajes se
entenderán sobre el área efectiva, es decir, el área
restante una vez excluidas las zonas de protección que
correspondan.
b. No se permite la construcción de
infraestructura en zonas que presenten pendientes
superiores a las establecidas en el decreto Nº 27998 y
30763-MINAE.
c. Todo proyecto que se pretenda ejecutar en el
bosque, deberá presentar una propuesta para el
tratamiento y manejo de aguas servidas, previamente
aprobada por el Ministerio de Salud
d. Todo proyecto deberá presentar un lenguaje
arquitectónico acorde con el contexto, utilizando para
ello materiales, texturas y colores que permitan
integrarlo a la naturaleza, sin impactarla
sustancialmente.
e. Las construcciones que se pretendan realizar
en estas zonas, no podrán ser mayores a tres niveles
ni superar los 14 metros de altura excluyendo pilotes
308
cuando corresponda.
f. Cuando por las características propias del
ecosistema, el dosel del bosque sea inferior a estas
medidas, las obras a construir no podrán sobrepasarlo.
Los acabados externos de las edificaciones deberán
guardar concordancia con el entorno natural existente
en la zona, de manera que se evite la introducción de
contaminación visual.
Artículo 4º-Cuando el proyecto ecoturístico
implique la corta y el aprovechamiento del recurso
forestal en las áreas de bosque de la zona marítimo
terrestre, será necesario para autorizar estas
actividades cumplir con la presente normativa y con los
siguientes requisitos:
1. Concesión otorgada por la Municipalidad
competente debidamente inscrita.
2. Plan de manejo del bosque conforme el
Decreto Ejecutivo Nº 30763-MINAE, Principios
Criterios Indicadores para el Manejo de Bosques
Naturales y su Certificación en Costa Rica y el Decreto
Ejecutivo Nº 25721, Reglamento a la Ley Forestal y el
presente decreto.
3. Viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental, la cual deberá incorporar
en sus valoraciones una consulta previa y vinculante al
Área de Conservación respectiva, competentes por
Ley en materia Forestal.
309
Artículo 5º-En los requisitos mínimos
contemplados en el artículo tercero de este reglamento
no se podrá considerar el área demarcada como zona
de protección que haya sido establecida en el
respectivo Plan Regulador, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 33 de la Ley Forestal, Ley de
Aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942, así como el
Decreto Ejecutivo Nº 31045-MOPT.
Artículo 6º-Cuando las labores de ecoturismo no
impliquen corta de árboles, han de regirse en cuanto a
sus requisitos por lo establecido en el artículo 11 del
Decreto Nº 25721-MINAE, reglamento a la Ley
Forestal que regula los permisos de uso en la zona
marítimo terrestre.
Artículo 7º-El Ministerio del Ambiente demarcará
las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre del
país en una escala de 1:1500 o 1: 2000, conforme se
vayan presentando las solicitudes para la elaboración
de Planes Reguladores, en un plazo no mayor de dos
años. No obstante lo anterior, el Ministerio del
Ambiente, a iniciativa propia y en coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo podrá proceder a esta
demarcatoria en las zonas de prioridad turística cuya
zona pública se encuentre debidamente demarcada
por el Instituto Geográfico Nacional.
Artículo 8º-Modifíquese el artículo 2 del Decreto
Ejecutivo Nº 25721 en su concepto de ecoturismo el
cual de ahora en adelante será definido como:
310
Ecoturismo: es aquella actividad que contribuye
activamente a la conservación del patrimonio natural y
cultural, incluye a las comunidades locales e indígenas
en su planificación, desarrollo y explotación y
contribuye a su bienestar. Interpreta el patrimonio
natural y cultural del destino para los visitantes y se
presta mejor a los viajeros independientes, así como a
los circuitos organizados para grupos de tamaño
reducido.
Artículo 9º-Derogatorias: Se deroga el párrafo
segundo del artículo 11 del Decreto Nº 25721-MINAE.
Artículo 10.-Rige a partir de su publicación.
Dado en la Presidencia de la República.-San
José, a los veintidós días del mes de abril del año dos
mil cuatro”.
II.- Sobre la admisibilidad de la acción. Las
acciones cumplen los requisitos formales exigidos por
la Ley de la Jurisdicción Constitucional y son
admisibles por tratarse de la defensa del derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo
cual el artículo 50 de la Constitución otorga la más
amplia legitimación, la cual no requiere, en estos
casos, calificación alguna del interés de los
accionantes; también, su legitimación se deriva de lo
dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, que permite la
interposición de la acción sin requerir la existencia de
un asunto previo, pendiente de resolver, ante los
311
tribunales de justicia o en procedimientos para agotar
la vía administrativa, cuando se trata de la defensa de
intereses difusos, como ocurre en este caso, en que se
trata de la defensa del ambiente.-
III.- Los motivos de inconstitucionalidad
alegados por los recurrentes. Los motivos de
inconstitucionalidad del Decreto impugnado, alegados
por los recurrentes, pueden resumirse así:
a) La definición del término ecoturismo que
establece el Decreto permite el cambio de uso del
suelo y actividades que pueden deteriorar el
Patrimonio Natural del Estado o causarían graves
daños a las áreas silvestres protegidas, en contra de lo
dispuesto en el artículo 50 constitucional, la
Convención para la Protección del Patrimonio Natural y
Cultural (Ley 5980), arts. 4 a 7, la Convención de
Ramsar (Ley 7224), arts. 1 a 5, Ley Forestal, arts. 3,
13, 14, 15, 18 y 19; variando el significado y alcances
del término, definido por la comunidad internacional,
tratados internacionales suscritos por el país y las
leyes vigentes, limitando el ecoturismo a la zona
marítimo terrestre donde hay bosque, cuando lo cierto
es que esa actividad es aplicable a todas las áreas
silvestres protegidas.
b) El Decreto permite la construcción de
edificaciones, así como el aprovechamiento y corta del
bosque que dentro del Patrimonio Natural del Estado
(arts. 2°, 3°, y 4°), y que se realicen actividades que
312
tienden al lucro de pocos empresarios en lugar de
promover la conservación, violando así la Ley Forestal,
artículos 3, 13, 14 y 19, así como la jurisprudencia
constitucional (se invoca la sentencia número N° 4587-
97) y de la Procuraduría General de la República
(dictamen C-321-2003 y opinión jurídica O. J.-014-
2004).
c) El Decreto delega a las Municipalidades el
otorgamiento de concesiones en áreas boscosas de la
zona marítimo terrestre (art. 4°, inc. 1°), lo que es
competencia única del Estado, por medio del MINAE,
según las Leyes 6043 y Forestal, a las cuales se
opone.
d) El Decreto entraña una lógica utilitarista,
contraria a la lógica ambiental, contemplando los
árboles aisladamente del resto de la biodiversidad y se
desconoce si un 15 por ciento para bosque primario o
25 para bosque secundario será suficiente,
cambiándose todo el ecosistema y dejando de ser u
natural, para convertirlo en uno intervenido.-
IV.- La Sala considera que el decreto impugnado
es inconstitucional en su totalidad, por vulnerar el
artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce el
derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente
equilibrado. En efecto, como lo ha puesto de relieve el
informe de la Procuraduría General de la República, el
Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio
público cuya su conservación y administración están
313
encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y
Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y
14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo
integran dos importantes componentes: a) Las Áreas
Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de
manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo:
reservas forestales, zonas protectoras, parques
nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de
vida silvestre, humedales y monumentos naturales
(Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley
Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de
Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del
Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3°
incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE
N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la
Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los
demás bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13
de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal
inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma
Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas
Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia
legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de
aptitud forestal de los litorales, están también bajo la
administración del Ministerio del Ambiente y se rigen
por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y
concordantes).
314
V.- Como lo indica la Procuraduría General de la
República, el Decreto impugnado presupone la
administración municipal de las áreas de bosques de la
zona marítimo terrestre, con la consiguiente
competencia para otorgar concesiones y aplicar dentro
de ellas la Ley 6043. Así, el artículo 2° incorpora las
"áreas de bosque de la zona marítimo terrestre" al
"respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la
Ley 6043". Ese Plan Regulador Costero es la figura
propia de planificación de la zona marítimo terrestre
administrada por las Municipalidades, y requisito
esencial para que éstas puedan otorgar concesiones
con fines turísticos. (Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y
18 de su Reglamento, Decreto 7841-P). Los artículos
1°, 2°, 3°, 5° y 7° desarrollan esa incorporación de los
bosques de la zona marítimo terrestre al Plan
Regulador; además, es categórico acerca de la
competencia que asigna a los gobiernos locales en
dichas áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos
que impliquen corta y aprovechamiento del recurso
forestal, la "concesión otorgada por la Municipalidad
competente" (art. 4° inc. 1°). En este extremo, el
Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad
reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una
competencia que por ley no tienen para administrar y
otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del
Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y
demás bosques o terrenos forestales públicos), aparte
315
de que producen una mutación de destino del demanio
público, convirtiéndolo en explotación turística
particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley
Forestal y 73 de la Ley 6043, los cuales deja
insubsistentes. Por último, la concesión es el medio
normal de aprovechamiento de las áreas de la zona
marítimo terrestre administradas por las
Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable
con los objetivos de ciertas Áreas Silvestres
Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo,
parques nacionales y reservas biológicas. Por esa
razón, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques
Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohíbe otorgar
concesiones para la explotación de productos de los
parques nacionales o para establecer otras
instalaciones que las del Área de Conservación del
MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales. Por su
parte, la Ley de Biodiversidad, N° 7788, artículo 39,
contiene otra prohibición de otorgar concesiones
dentro de las áreas silvestres protegidas estatales que
autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad
a favor de terceros o la construcción de edificaciones
privadas. Sólo las permite en favor de organizaciones,
sobre todo regionales, sin fines de lucro, que apoyen la
conservación de los recursos naturales, para servicios
y actividades no esenciales, que son:
estacionamientos, servicios sanitarios, administración
de instalaciones físicas, servicios de alimentación,
tiendas, construcción y administración de senderos, de
316
la visita y otros que defina el Consejo Regional del
Área de Conservación. Es criterio reiterado de esta
Sala que "la sumisión del reglamento a la ley es
absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los
preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la
ley produciendo un determinado efecto no querido por
el legislador o regular un cierto contenido no
contemplado en la norma que se reglamenta (SALA
CONSTITUCIONAL, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95,
2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-
07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-
09236). Aunque la infracción de un Decreto a textos de
Ley se ubica, en principio, en el plano de legalidad,
cuando la misma afecta a la vez derechos
fundamentales, como sería el derecho a un medio
ambiente adecuado, el vicio trasciende a la esfera
constitucional y adquiere esa connotación (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias números 459-91,
3550-91 y 4702-93, 2001-02074, entre otros).
Concretamente, en la sentencia número 2001-02074,
la Sala consideró que: "II.- …en tanto el incumplimiento
en la asignación de recursos para el sector forestal
lesiona la posibilidad de hacer efectivo el derecho de
toda persona a gozar de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado que protege el artículo 50
constitucional, el asunto discutido se logra enmarcar
dentro del ámbito de competencia de este Tribunal de
garantías fundamentales. Como dispone la resolución
N° 5691- 98 "la inquietud de la Sala por la estabilidad y
317
la armonía ecológica ha sido férrea, pues proteger la
naturaleza, que es patrimonio mundial, es también
salvaguardar no solo la vida del hombre y su salud,
sino también la de la humanidad sobre la tierra,
desarrollando de esta forma el contenido, no solo de
los convenios internacionales en esa materia, sino
también el artículo 21 de nuestra Constitución Política
(…). De lo expuesto se concluye que la negación de
los recursos económicos que por ley corresponden a
los programas de protección y restauración forestal
conlleva una infracción a los postulados del artículo 50
de la Constitución Política, y por ello se trata de un
asunto que rebasa sensiblemente lo que pudiera
estimarse como un mero incumplimiento legal,
para adquirir relevancia constitucional, toda vez
que implica la inobservancia por parte del Estado de la
obligación que expresamente le impone esa norma en
el sentido de garantizar, defender, y preservar el
derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado".
VI.- El Decreto impugnado, en su artículo 4°,
admite la ejecución de proyectos ecoturísticos con
corta de árboles y aprovechamiento del recurso
forestal. A tono con la Ley Forestal, artículo 1°, en
virtud del interés público y salvo lo estipulado en su
artículo 18, que autoriza el ecoturismo, "se prohíbe la
corta o el aprovechamiento de los bosques en parques
nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas
protectoras, refugios de vida silvestre y reservas
318
forestales propiedad del Estado". La legislación es
conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en
forma expresa, la tala dentro de las Áreas Silvestres
Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el
seno de la Asamblea Legislativa durante el trámite del
Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido
contrario: "Estos primeros artículos definen la esencia
del proyecto, el cual es para la protección de los
bosques, el manejo adecuado y la siembra de la
madera. Establece la prohibición total a la corta en
terrenos del Estado y en las áreas de conservación,
además, algo que es completamente novedoso, que es
el no cambio de uso…" (Acta N° 28 de la Comisión de
Asuntos Agropecuarios, pg. 14; f. 2840 del expte.
legislativo. Se agrega el subrayado).
VII.- Es importante señalar que la misma
jurisprudencia del Tribunal de Casación Penal ha
incluido también la corta de árboles en el ilícito de
aprovechamiento de productos forestales en propiedad
privada, sin autorización o sin ajustarse a lo
autorizado, que sanciona el articulo 61 inciso a)
(sentencias números 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 y
2001-929). El artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal,
califica como acto delictivo la invasión de las áreas de
conservación o áreas silvestres protegidas, que en
criterio del Tribunal de Casación Penal abarca la
acción de deforestar: "La acción de deforestar en un
área protegida se ejecuta" (…) con la acción de
irrumpir, penetrar, ocupar, acometer, etc., de tal forma
319
que la acción de invadir a que alude el recurrente, no
se refiere a la de invadir con fines de ejercer posesión".
Y encasilla el acto de "deforestar un bosque protegido
o intervenido, causando un perjuicio a la flora y fauna
del lugar" (sentencia N° 2003-0713). El artículo 6°,
inciso a), asigna a la Administración Forestal del
Estado la competencia de conservar los recursos
forestales del país en terrenos del Patrimonio Natural
del Estado. Y el 48 de la Ley Orgánica del Ambiente
impone al Estado la obligación de conservar, proteger
y administrar el recurso forestal. Al no hacer ninguna
reserva referente a las áreas de conservación
absoluta, el Decreto contraviene lo dispuesto en la Ley
N° 6084, del Servicio de Parques Nacionales, que
encarga al hoy MINAE velar por la conservación de los
parques nacionales (art 3° inc. d), prohíbe en estos la
tala de árboles, extraer productos forestales, realizar
cualquier tipo de actividades comerciales e industriales
(art 8, incisos 1 y 15), y otorgar concesiones para la
explotación de productos de los parques naciones, o
permisos para establecer instalaciones que no sean de
la respectiva Área de Conservación del MINAE
(artículo 12). Además, existen las limitantes para
concesiones dentro de las Áreas Silvestres Protegidas
estatales que contempla la Ley de Biodiversidad,
artículo 39, y para manglares o, en general, los
humedales en la Ley Orgánica del Ambiente, que
declara de interés público su conservación (art. 41),
encomienda al MINAE prevenir y combatir la
320
degradación de estos ecosistemas (art. 42), y prohíbe
la construcción de obras o infraestructura que los
dañen (art. 43). El Decreto 31750- MINAE-TUR se
contrapone al Reglamento a la Ley Forestal en su
artículo 2º, que define los permisos de uso, a otorgar
en las categorías de manejo del Patrimonio Natural del
Estado donde sean permitidos, como las
"autorizaciones para el uso de partes de terrenos de
propiedad Estatal, para fines que NO conlleven el
aprovechamiento forestal". (Se añade el subrayado).
También, el Decreto se contrapone al artículo 11,
párrafo 1° de ese Reglamento que señala que: "La
Administración Forestal del Estado concederá
permisos de uso del patrimonio natural y forestal del
Estado únicamente a aquellos proyectos que NO
requieran aprovechamiento forestal y que no
afecten los ecosistemas…, etc" (Se destaca el
subrayado). Finalmente, el Decreto 31750- MINAE-
TUR también contradice el artículo 3° del Decreto
22550-MIRENEN, según el cual: "El Ministerio de
Recursos Naturales, Energía y Minas -hoy MINAE- no
otorgará permisos o concesiones en áreas de
humedales estuarinos ocupados por manglar cuando
la actividad a desarrollar implica un cambio de uso de
la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas,
en las cuales se autorizará la eliminación de manglar
de acuerdo a criterios técnicos que afecten el área
mínima necesaria para construir canales artificiales".
La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del suelo en
321
terrenos cubiertos de bosque y castiga como delito su
transgresión (arts. 19 y 62 inciso c). Si bien la norma
está inmersa en el capítulo de la propiedad forestal
privada, no parece lógico someter ésta a un régimen
conservacionista más estricto que la propiedad forestal
pública, para la que no hay norma expresa que
autorice la corta o aprovechamiento forestal. La tala
del bosque en las Áreas Silvestres Protegidas para
construir obras con miras a la explotación turística
cambia el destino natural del suelo en el sector
deforestado, contra los postulados de la Ley del Uso,
Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños
ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las
acciones para tutelar la integridad de los bienes
asidero en el artículo 50 constitucional.
VIII.- Como lo señalara la Procuraduría General
de la República, el Tribunal de Casación Penal ha
insistido también en que el cambio ilícito del uso del
suelo del bosque, para dedicarlo a otros fines, es una
actividad nociva al ambiente; al efecto, ha derivado de
las disposiciones existentes el principio de
irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del
área de bosque afectada al estado anterior a los
hechos, para garantizar el derecho constitucional de un
ambiente sano y equilibrado. El Decreto impugnado
regula únicamente la actividad o proyectos de
ecoturismo en los bosques de la zona marítimo
terrestre, demarcados por el MINAE, y omite hacerlo
para las demás áreas silvestres protegidas y bosques
322
del Patrimonio Natural del Estado. Con todo, no
justifica esta diversidad de trato, que riñe con los
principios constitucionales de razonabilidad y
proporcionalidad en materia ambiental. Esta regulación
parcial o fragmentaria, que adversa la unidad de
gestión, la actividad y proyectos de ecoturismo en los
bosques del Patrimonio Natural del Estado quedan
sujetos a regulaciones dispares, según se hallen o no
en la zona marítimo terrestre. Esto atentaría contra el
principio de igualdad, por la disímil normativa aplicable
a los interesados en llevarlos a cabo, en razón de la
ubicación de los inmuebles. El Decreto, artículos 1°, 2°,
3°, 5° y 7°, en concordancia con el 4° inciso 2,
subordina las áreas de bosque de la zona marítimo
terrestre en que se realizarán proyectos ecoturísticos
implicativos de corta de árboles y aprovechamiento
forestal, a una simultánea y divergente planificación,
con distintos objetivos, normas y técnicas regulatorias:
los Planes Reguladores y Planes de Manejo. Lo que es
contrario a la utilización racional y sostenible de ese
recurso (artículo 50 constitucional).
IX.- Por último, el Decreto impugnado deroga el
artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (art 9° del
Decreto 31750), el cual disponía que: "Las labores de
investigación y ecoturismo contempladas en el artículo
18 de la Ley, cuando se trate de facilidades para
hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural
del Estado, se limitarán a estructuras rústicas, de
acuerdo con el entorno natural, orientadas
323
principalmente al hospedaje de investigadores y
secundariamente turistas, con tal de no interferir o
competir con el bienestar de las poblaciones locales en
el área de amortiguamiento". Condicionaba las
construcciones a estructuras rústicas permitidas en el
Patrimonio Natural del Estado, más acordes con el
ecoturismo y el Decreto viene a autorizar una nueva
orientación económica, que brinda menor protección
que el régimen anterior, para las áreas de
conservación estricta o parques nacionales. Aparte de
suprimirse la exigencia de las estructuras rústicas, el
Decreto (artículo 3°) permite construcciones de hasta
tres niveles y utilizar considerables espacios, sin
precisar el sitio en que se ubicarán, en la ejecución de
los proyectos y actividades (15% del área en
concesión para bosques primarios y 25% para
bosques secundarios), con las transformaciones o
alteraciones ambientales que se seguirían en el suelo
edificado. Las áreas silvestres públicas, de las que es
guardián el Estado, conforman ecosistemas frágiles de
gran biodiversidad, cuyos daños pueden producir
consecuencias irreversibles e impedir la preservación
de los recursos a largo plazo. Lo anterior, impone una
cuidadosa valoración de los costos ambientales y
beneficios sociales anejos a los proyectos y
actividades a ejecutar dentro de ellas.-
324
X.- Como consecuencia de lo anterior, procede
declarar con lugar la presente acción de
inconstitucionalidad y anular el Decreto impugnado.-
Por tanto:
Se declaran con lugar las presentes acciones de
inconstitucionalidad acumuladas y, en consecuencia,
se anula el Decreto Ejecutivo No. 31750-MINAE-TUR
de 30 de marzo de 2004. Esta sentencia tiene efectos
declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la
norma impugnada, sin perjuicio de los derechos
adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas
consolidadas. Publíquese íntegramente en el Boletín
Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.
Notifíquese al Poder Ejecutivo para lo de su cargo.-
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta s.i.
325
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 13
Esta jurisprudencia es muy importante para los para efectos de entender la
importancia de la declaratoria de Patrimonio Natural del Estado que es uno de los
requisitos que se debe seguir para que se de un proceso de elaboración del plan
regulador de manera adecuada.
Tal y como se explica en la jurisprudencia los bosques que se encuentran en la zona
marítimo terrestre no son parte de la jurisdicción de la municipalidad sino que se
encuentran bajo otra categoría esto con el fin de proteger el medio ambiente al que
todos tenemos derecho ,de ahí que en el manual para la elaboración de los planes
reguladores se encuentra explicito la demarcación de Patrimonio Natural de Estado
aclarando que no se encontraran dentro del plan regulador costero ni mucho menos
podrían ser objeto de concesión ya que este es requisito para la obtencion de las
concesiones en esta zona.
Por otra parte se encuentra contradictorio la posición del ICT avocando que bajo la
figura del ecoturismo se pueden hacer uso de esta zona y realizar corta de arboles
cuando en su manual supra citado protege esa area al aislarla de los planes
reguladores y aunque la resolución es anterior a la promulgación de el manual en la
gaceta este mismo ya tenía mucho tiempo de venirse trabajando según la
información que se obtuvo en el ICT.
Por otra parte esta jurisprudencia expone la intención de poner en vigencia un
decreto que pretende permitir la construcción de edificaciones, así como el
aprovechamiento y corta del bosque que dentro del Patrimonio Natural del Estado y
que se realicen actividades que tienden al lucro de pocos empresarios en lugar de
promover la conservación, violando así la Ley Forestal, artículos 3, 13, 14 y 19, así
como la jurisprudencia constitucional (se invoca la sentencia número N° 4587-97) y
de la Procuraduría General de la República (dictamen C-321-2003 y opinión jurídica
O. J.-014-2004).
326
También este decreto delega a las Municipalidades el otorgamiento de concesiones
en áreas boscosas de la zona marítimo terrestre, lo que es competencia única del
Estado, por medio del MINAE, según las Leyes 6043 y Forestal, a las cuales se
opone.
La Sala considero que el decreto impugnado es inconstitucional en su totalidad, por
vulnerar el artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce el derecho a un
medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En efecto, como lo ha puesto de
relieve el informe de la Procuraduría General de la República, el Patrimonio Natural
del Estado es un bien de dominio público cuya su conservación y administración
están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°,
y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°).
El Decreto impugnado presupone la administración municipal de las áreas de
bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar
concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043. Así, el artículo 2° incorpora las
"áreas de bosque de la zona marítimo terrestre" al "respectivo Plan Regulador
Costero en el marco de la Ley 6043". Ese Plan Regulador Costero es la figura propia
de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y
requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos.
Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las
Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar
concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres
Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), aparte de que producen
una mutación de destino del demanio público, convirtiéndolo en explotación turística
particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043,
los cuales deja insubsistentes.
327
De esta manera la Sala confirma la necesidad de proteger nuestros bosques y de
respetar las leyes correspondientes a esta materia.
328
REFERENTE H: Instituto Costarricense de Turismo
VARIABLE 8: Aprobación
INDICADOR: Pronunciamientos de la Procuraduría General de la República
TABLA 14
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO
PRONUNCIMIENTOS DE LA PGR REFERENTES A LA APROBACION DE
PLANES REGULADORES POR ICT
OBJETIVO ANALISIS DE CONTENIDO
1. Analizar pronunciamientos de
la PGR que tengan que ver con la
aprobación que realiza el ICT de
los planes reguladores.
C-461-2007
21 de diciembre de 2007
Licenciado
Allan René Flores Moya
Gerente
Instituto Costarricense de Turismo
Estimado señor:
Con la aprobación de la Procuradora
General de la República, doy respuesta al
oficio número G-1215-2005 de fecha 23 de
junio de 2005, suscrito por el entonces
gerente de este Instituto, en el que se nos
329
plantea la siguiente inquietud: “…hasta donde puede y debe llegar el accionar del ICT en su condición de superior y general vigilante de la zona marítimo terrestre, sin que ello signifique una usurpación de las potestades y funciones que tienen asignadas los gobiernos locales en su carácter de administradores directos de esa franja demanial.” Ofrecemos disculpas por la tardanza en la emisión de este dictamen, motivada en el alto volumen de trabajo.
En atención al tema planteado, hay que empezar por señalar que la ley sobre la zona marítimo-terrestre (número 6043 del 2 de marzo de 1977 y sus reformas) confiere al instituto costarricense de turismo (ICT) la competencia para ejercer en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo relacionado con la zona marítimo-terrestre (artículo 2), en tanto que el numeral 3, le otorga a las municipalidades el usufructo y administración de la zona litoral de su jurisdicción, y les atribuye la competencia de velar directamente por el cumplimiento de las normas referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la franja costera, en especial de las áreas turísticas de los litorales. Ahora bien, estas funciones genéricas suponen, a su vez, competencias específicas que permiten caracterizar el papel que ostentan el ICT y las municipalidades.
Algunas de las atribuciones concretas que la ley y su respectivo reglamento, le encomiendan al ICT son: dictar y hacer cumplir las medidas que estimen necesarias para la conservación o para evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona costera (art. 17); dar su autorización para la construcción de instalaciones industriales, mineras o de artesanía (art. 18 LZMT y 8 RZMT); autorizar los planos y
330
proyectos de las obras de infraestructura y construcción que excepcionalmente se permita instalar en la zona pública (arts. 22 LZMT y 11 RZMT); otorgar su acuerdo para el uso particular de la zona pública, tratándose de propiedades debidamente inscritas (art. 25 LZMT); elaborar el plan general de uso de la tierra ubicada en la zona marítimo-terrestre (art 26 LZMT); hacer la declaratoria de zonas turísticas o no turísticas , ya sea por propia iniciativa o a solicitud de las municipalidades (arts. 27 LZMT y 6 RZMT); formular proyectos de desarrollo turístico integral que comprendan parte o el total de una zona turística (art. 28 LZMT); dictar las disposiciones necesarias para el mejor aprovechamiento de las zonas declaradas de aptitud turística (art. 29); llevar el registro general de concesiones [1] (art. 30 LZMT); aprobar los planes de desarrollos urbanos o turísticos [2] que afecten la zona marítimo terrestre (art. 31 LZMT); aprobar las solicitudes de concesiones (art 42 LZMT); aprobar o en su caso, denegar las solicitudes de prórroga de las concesiones (arts. 50 y 53 LZMT); entre otras.
Ahora bien, conviene hacer notar que además de las funciones genéricas y específicas, el legislador optó por disponer de competencias compartidas entre el Instituto y las municipalidades, lo que supone sin duda, la necesaria coordinación entre ambas entidades. Un ejemplo claro, es el de la planificación de la zona marítimo-terrestre y áreas adyacentes.
Y es que si bien la planificación del territorio (incluyendo el ordenamiento de la zona costera) es una competencia de las municipalidades -tal y como está regulada en la LPU y es reconocida a nivel constitucional- lo cierto es que se trata de
331
una función pública que requiere la necesaria coordinación con otros entes y órganos administrativos. En efecto, y como parte del enfoque integral que caracteriza la ordenación del territorio costero a nivel cantonal , hay que decir que el ICT ostenta un importante papel, pues además de brindar apoyo técnico y solventar las carencias de las municipalidades como una forma de apoyo institucional (asumiendo la elaboración del plan regulador en las zonas declaradas de interés turístico), le corresponde la aprobación de los planes reguladores costeros, noción que equivale a dar el visto bueno al proceso de elaboración del mismo. Lo que le permite además, controlar y fiscalizar que el plan, es conforme con los lineamientos de la planificación territorial (sea regional o nacional) éste lleva a cabo [3].
Así pues, y en atención a las consideraciones generales antes expuestas, se entiende que la superior vigilancia de la zona marítimo-terrestre (en tanto competencia genérica de la que derivan funciones específicas) supone el ejercicio de competencias compartidas entre el ICT y las municipalidades, más no implica la sustitución de las competencias autónomas que ostentan los gobiernos locales. Antes bien, la normativa aplicable a la materia establece la posibilidad –y necesidad de coordinación y colaboración institucional de los entes y órganos administrativos con competencias en la zona costera.
Atentamente,
Gloria Solano Martínez
Procuradora
332
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO 14
De las instituciones que intervienen en el proceso de los planes reguladores, las
municipalidades, INVU, ICT, entre otras se ha escogido el ict para analizar ya que es
una institución de suma importancia en el desarrollo turístico del país y el proceso
que se lleva a cabo por ejemplo en el INVU es similar asi que para efectos de
delimitar la investigación solo se menciona en los aspectos necesarios.
Las municipalidades son las competentes para elaborar los planes reguladores
costeros pero el ICT en una manera de colaborar y uno de usurpar las funciones de
las municipalidades puede elaborarlos.
El ICT es el encargado de elaborar los planes de uso de suelo para la zona marítimo
terrestre otorgándole esto un importante papel en el planeamiento de la zona
marítimoterrestre.
El ICT es el encargado de ejercer la vigilancia de la zona marítimo terrestre asi que
se puede decir que es el ente contralor al final de los procesos de los planes
reguladores ya que cada uno de ellos tiene que pasar por esta institución para su
debida aprobación.
Este requisito es indispensable en el proceso de elaboración sin el el plan regualador
no puede entrar en vigencia y cuando es el ICT el que elabora el plan igualmente
debe hacerlo con la colaboración de las municipalidades que tienen la jurisdicción
respectiva.
El pronunciamiento analizado deja en claro las competencias del ICT y la importancia
de su colaboración para el desarrollo turístico de la zona marítima terrestre.
333
CAPITULO V
334
CONCLUCIONES Y RECOMENDACIONES
335
A.RESULTADOS
Conclusiones y recomendaciones
Objetivo especifico # 1
Analizar del plan regulador su elaboración e implementación para determinar si se ha
dado acorde a la ley.
Variable N° 1 Elaboración
Conclusión
Conclusión General Recomendaciones
-Los planes reguladores no pueden ser elaborados por empresas privadas.
-se encuentran algunas deficiencias en el cumplimientos de la normativa a la hora de definir quién y cómo se elabora un plan regulador costero, porque hasta hace poco los planes se venían realizando por empresas privadas que no consideran el fin del bienestar público, que se persigue en la administración pública.
Las municipalidades son las que deben elaborar los planes reguladores o también el ICT o INVU
Que el gobierno destine más fondos para que la municipalidad pueda elaborar los planes reguladores.
Que se dé más vigilancia por parte del gobierno y el ICT para que la municipalidad se apegue a la ley en cuanto al proceso de la elaboración del los planes reguladores.
336
Objetivo especifico # 1
Analizar del plan regulador su elaboración e implementación para determinar si se ha
dado acorde a la ley.
Variable N° 2 Implementación
Conclusión
Conclusión General
Recomendaciones
-El plan regulador analizado correspondiente al sector sur de Dominical se encuentra actualmente implementado.
-se detecto una deficiencia en la implementación del plan regulador analizado en el sentido de que se implanto ajustándolo a organización que ya existía.
-No se dio un apego total a las normas establecidas en cuanto a la organización a la que debe sujetarse la implementación de este sino perdería su objetivo de reorganización del sector para lograr optimizar cada área y al mismo tiempo su protección.
Este plan regulador fue implementado con el fin de cumplir con uno de los requisitos para que las empresas interesadas pudieran hacer su solicitud de concesión.
-Que la municipalidad en el futuro haga una mayor revisión de los planes antes de ponerlos en funcionamiento.
337
Objetivo especifico #2
Analizar si en la municipalidad de Osa se da el cumplimiento de las funciones y
atribuciones de acuerdo con los reglamentos que los dirigen.
Variable N° 3 Cumplimiento de Funciones
Conclusión
Conclusión General
Recomendaciones
-La municipalidad hace los
esfuerzos necesarios para
que sus funcionarios se
capaciten.
-La municipalidad cumple
con sus funciones de
realizar esfuerzos para
mejorar el proceso de los
planes reguladores.
-A la fecha la
municipalidad no cuenta
con un manual para
elaborar los planes.
-La municipalidad ha
realizado todos los
esfuerzos necesarios para
lograr una gestión
eficiente a pesar de
algunos obstáculos como
la falta de presupuesto.
-Que el gobierno invierta
en fortalecer a los
gobiernos locales para
que tengan mas
herramientas con que
elaborar los planes.
-que la municipalidad siga
capacitando los
funcionarios para que
estén al tanto de las
actualizaciones en esta
materia.
338
Objetivo especifico # 2
Analizar si en la municipalidad de Osa se da el cumplimiento de las funciones y
atribuciones de acuerdo con los reglamentos que los dirigen.
Variable N°4 Atribuciones
Conclusión
Conclusión General
Recomendación
-La municipalidad cumple con las atribuciones en lo respecta a la administración de la zona marítimoterrestre que la ley encomienda
-La ley le atribuye a las municipalidades la administración de la zona marítimo terrestre
-Ninguna, la municipalidad tiene claro cuáles son sus atribuciones y hacen los mejores esfuerzos por cumplir con ellos
339
Objetivo Especifico # 3
Valorar si en las concesiones se ha dado un adecuado cumplimiento de los requisitos y otorgamiento en relación a la jurisprudencia y las normas aplicables.
Variable N°5 Requisitos
Conclusión
Conclusión General
Recomendación
-La ley expresa en forma clara cuales son los requisitos para obtener una concesión permitiendo así que se tenga claro cuál es el proceso para que la municipalidad las apruebe.
-La municipalidad vela por que se cumplan todos los requisitos en cada caso.
-La municipalidad cuenta con los medios para realizar demoliciones en caso de que no se cumplan con estos requisitos.
-Cumplir con todos los requisitos esenciales para obtener una concesión es de suma importancia para lograr una adecuada administración de la zona marítimoterrestre por parte de las municipalidades.
Que la municipalidad continué con el trabajo de vigilar que se cumplan todos los requisitos en cada caso de solicitud de concesión.
340
Objetivo Especifico # 3
Valorar si en las concesiones se ha dado un adecuado cumplimiento de los requisitos y otorgamiento en relación a la jurisprudencia y las normas aplicables.
Variable N°6 Otorgamiento
Conclusión
Conclusión General
Recomendación
-Las empresas que solicitaron las concesiones en este sector cumplieron con los requisitos para obtener la debida concesión.
-Que la jurisprudencia ha reiterado que los requisitos para el otorgamiento de las concesiones se encuentran en la Ley sobre Zona Marítimoterrestre.
- Cualquiera persona que desee una concesión en esta zona debe cumplir con todos estos requisitos de no ser así la municipalidad tiene la potestad de no otorgar la concesión.
-Las municipales poseen autonomía en el ejercicio de sus funciones de administrador de la zona marítimoterrestre y la potestad para otorgar concesiones a las personas físicas o jurídicas que cumplan con los requisitos previstos por la Ley sobre Zona Marítimoterrestre.
-Que el gobierno apoye más a las municipalidades para que ellos puedan cumplir con las funciones que la ley le otorga en materia de concesiones.
341
Objetivo especifico # 4
Analizar los procedimientos del I.C.T. en relación a la supervisión y aprobación de los
planes reguladores con el fin de comprobar su intervención en la elaboración de
dichos planes.
Variable N°7 Procedimiento
Conclusión
Conclusión General
Recomendación
-Los planes Reguladores costeros deben ser aprobados por el ICT como parte del procedimiento de elaboración e implementación de los mismos.
-El ICT cuenta con un manual para la elaboración de los planes reguladores costeros el cual es de suma importancia.
- El ICT es la institución encargada de la vigilancia y control para el desarrollo turístico de nuestras costas.
-El ICT es la institución encargada de colaborar con las municipalidades, tanto elaborando planes reguladores costeros como asistiendo en la vigilancia de que todos los requisitos para la aprobación del Plan Regulador se den conforme a la ley a la hora de dar su aprobación.
-Que el ICT continúe con su labor en el marco de la relación entre los gobiernos locales y estos, para que se dé una adecuada vigilancia de la Zona Marítimoterrestre.
342
Objetivo especifico # 4
Analizar los procedimientos del I.C.T. en relación a la supervisión y aprobación de los
planes reguladores con el fin de comprobar su intervención en la elaboración de
dichos planes.
Variable N°8 Aprobación
Conclusión
Conclusión General
Recomendación
-Es obligación del ICT aprobar los planes reguladores que cumplen con los requisitos que la Ley 6043 establece.
-Se comprueba que el ICT si tiene una importante intervención en los procesos de elaboración de los planes reguladores.
- Se observa en el nuevo manual para la elaboración de planes reguladores costeros para el ICT que se debe de cumplir con un requisito de suma importancia cual es la delimitación de Patrimonio Natural del Estado.
-El ICT realiza con esfuerzos su función en los procesos de los planes reguladores.
-Las Municipalidades en conjunto con el ICT Se deben actualizar los planes reguladores para incluir la delimitación de Patrimonio Natural del Estado y darle más protección a los bosques que forman parte de esta zona
-Felicitar al ICT por la elaboración del manual de elaboración de planes reguladores el cual es muy completo y pretende proteger la zona marítimo terrestre.
343
Discusión Final
La riqueza natural de nuestras costas es clara y apreciable si se atiende al hecho de
que nuestro país posee 212 km de costa en el Océano Atlántico y 1254 km en el
Pacifico, además de que esta riqueza se ha mantenido en cierta medida ya que esta
zona es de dominio publico y no ha quedado en manos privadas.
Por otra parte nuestro país se perfila como un importante destino turístico algo que
hacer que se incrementen las divisas generadas por el desarrollo de esta actividad
dando como resultado un crecimiento considerable de la industria turística.
Todo este desarrollo ha dado pie a la necesidad de que existan normas concretas
para regular la planificación urbana y el proceso de elaboración e implementación de
planes reguladores.
Sin embargo se aprecia que el cumplimiento de esta normativa se ha venido dando
de una manera parcial ya que se observo que no ha existido mucha participación
municipal en la elaboración de los planes, que falta la delimitación de patrimonio
natural del estado y que el Plan Regulador que se analizo fue elaborado por una
empresa privada financiada por los interesados en obtener una concesión, lo que ha
convertido el proceso de planificación en nada mas que un requisito formal para
poder obtener una concesión en la Zona Maritimoterrestre.
Puedo concluir entonces que se ha dado un cumplimiento de a medias de la
normativa que se debe aplicar para que un Plan Regulador tenga su verdadera
función de planificación.
344
BIBLIOGRAFIA
345
Bibliografia Citada
Constitución Política. (1949) publicada, (2004). Editorial UNED. San Jose C.R.
Código Municipal
Diccionarios Microsoft Encarta. 2008.
Diccionario jurídico elemental.1998.
Diccionario jurídico Valeta ediciones 2001.
Diccionario jurídico elemental.1998.
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Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 y su Reglamento.1977 (enero del
2007) Edit. San José. C.R. IJSA.
Ley Forestal N°7575, del febrero de 1996.
Ley Nº 128 del 28 de junio de 1828
Ley de Planificación Urbana, N°4240, del 11 de noviembre del 1968.
346
Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros del ICT. Publicado en
la Gaceta N°52- 16 de marzo del 2010
www.asamblea.go.c.r.
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350
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION ........................................................................................................ 1
CAPITULO I ................................................................................................................ 2
INTRODUCTORIO ...................................................................................................... 3
A. PROBLEMA Y SU IMPORTANCIA ........................................................................ 4
1. Aspectos situacionales ............................................................................................ 4
3. Justificación del problema ....................................................................................... 5
4. Delimitación del problema ....................................................................................... 7
5. Formulación del problema ....................................................................................... 8
B. PROPOSITO DEL ESTUDIO ................................................................................. 9
1. Objetivos ................................................................................................................. 9
a. Objetivo general ...................................................................................................... 9
b. Objetivos Específicos .............................................................................................. 9
2. Definición de variables ............................................................................................ 9
Referente 1: Plan Regulador ..................................................................................... 10
Variable 1: Elaboración ............................................................................................. 10
Variable 2: Implementación ....................................................................................... 11
Referente 2: Municipalidad de Osa ........................................................................... 11
Variable 3: cumplimiento de funciones ...................................................................... 12
Variable 4: Atribuciones ............................................................................................ 12
Referente 3: Concesiones ......................................................................................... 13
Variable 5: Requisitos ............................................................................................... 13
Variable 6: Otorgamiento .......................................................................................... 14
Referente 4: ICT ........................................................................................................ 15
Variable 7: Procedimiento ......................................................................................... 15
Variable 8: Aprobación .............................................................................................. 16
Mapeo ....................................................................................................................... 17
351
CAPITULO II ............................................................................................................. 18
MARCO TEORICO ................................................................................................... 19
A. CONSTITUCIÓN POLÍTICA ................................................................................. 20
A.1. Como Está Dividida La Constitución Política ..................................................... 20
A. 2. Relación de la Constitución Política y la Zona Marítimo Terrestre .................... 24
B. ZONA MARÍTIMO TERRESTRE .......................................................................... 26
B.1. Aspectos Relevantes de la actual Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre ......... 33
C. LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA ................................................................... 36
C.1. Evolución de la Planificación Urbana en Costa Rica ......................................... 36
C.2. Funciones de La Planificación Urbana............................................................... 39
C.3. La Planificación Urbana en las Áreas Costeras ................................................. 40
D. LEY FORESTAL .................................................................................................. 42
E. PLAN REGULADOR ............................................................................................ 46
1. Concepto de Plan Regulador ................................................................................ 49
2. Funciones del Plan Regulador .............................................................................. 50
1. Elaboración ........................................................................................................... 51
1. a. Proceso del Plan Regulador .............................................................................. 53
1. b. Requisitos para la elaboración del Plan Regulador ........................................... 56
a. Doctrina ................................................................................................................. 57
a.1. Doctrina relacionada con el carácter normativo de los planes reguladores ....... 58
b. Antecedentes ........................................................................................................ 61
2. Implementación ..................................................................................................... 63
a. Proyectos de Ley ................................................................................................... 66
b. Leyes ..................................................................................................................... 68
F. MUNICIPALIDAD DE OSA ................................................................................... 69
1. a.Aspectos Físicos ................................................................................................ 69
352
2. b. Reseña histórica ................................................................................................ 70
3.c. Aspectos Jurídicos ............................................................................................. 73
3. Cumplimiento de Funciones .................................................................................. 75
a. Reglamento Interno ............................................................................................... 77
b. Limitaciones .......................................................................................................... 78
4. Atribuciones ........................................................................................................... 80
a. Normas Aplicables ................................................................................................ 83
b. Decretos ................................................................................................................ 87
G. CONCESIONES ................................................................................................... 88
1. a. Naturaleza Jurídica de la concesión .................................................................. 88
2. b. Pasos para el Trámite de una Concesión.......................................................... 91
3. c.Controles en el Trámite de las Concesiones ...................................................... 91
4. d. Naturaleza Jurídica de la Concesión ................................................................. 92
5. e. Causas de extinción de las concesiones ........................................................... 94
5. Requisitos .............................................................................................................. 96
a. Mecanismos .......................................................................................................... 98
b. Pronunciamientos de la Sala Constitucional ....................................................... 101
b.1. Breve reseña histórica ...................................................................................... 102
6. Otorgamiento ....................................................................................................... 103
a. La jurisprudencia ................................................................................................. 105
b. Plazos.................................................................................................................. 110
H. INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO .................................................. 111
7. Procedimiento ..................................................................................................... 114
a. Expedientes ......................................................................................................... 116
b. Normativa ............................................................................................................ 117
8. Aprobación .......................................................................................................... 117
a. Requisitos ............................................................................................................ 119
b. Pronunciamientos de la Procuraduría General de la República .......................... 121
353
CAPÍTULO III .......................................................................................................... 124
DISEÑO METODOLÓGICO .................................................................................... 125
A. TIPOS DE INVESTIGACION .............................................................................. 126
1. Investigación Exploratoria ................................................................................... 127
2. Investigación descriptiva ..................................................................................... 128
3. Investigación correlacional .................................................................................. 129
4. Investigación Aplicada ......................................................................................... 130
B. ORIGEN DE LOS DATOS .................................................................................. 131
1. Sujetos ................................................................................................................ 131
2. Fuentes de Información ....................................................................................... 132
3. Fuentes Primarias ............................................................................................... 133
4. Fuentes Secundarias .......................................................................................... 134
5. Recopilación de Datos....................................................................................... 134
C.DESCRIPCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS ........................................................ 135
1. Entrevista ............................................................................................................ 135
2. Hoja de Análisis de Contenido ............................................................................ 136
3. Validez de los Instrumentos ................................................................................ 137
4. Confiabilidad ........................................................................................................ 138
5. Análisis de Datos ................................................................................................. 138
6. Análisis de Contenido .......................................................................................... 139
7. Alcances y Limitaciones ...................................................................................... 139
a. Alcances .............................................................................................................. 139
b. limitaciones .......................................................................................................... 139
Descriptor de los Instrumentos ................................................................................ 140
CAPITULO IV .......................................................................................................... 141
ANALISIS DE INFORMACION ............................................................................... 142
REFERENTE E: PLAN REGULADOR .................................................................... 143
VARIABLE 1: Elaboración ....................................................................................... 143
INDICADOR: Doctrina ............................................................................................. 143
TABLA 1 .................................................................................................................. 143
ANALISIS DE INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 1, ......................... 162
354
Referente E: Plan Regulador................................................................................... 164
Variable 1: Elaboración ........................................................................................... 164
Indicador: Antecedentes .......................................................................................... 164
TABLA 2 .................................................................................................................. 164
ANALISIS DE INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 2. ......................... 169
REFERENTE E: PLAN REGULADOR .................................................................... 170
VARIABLE 2: Implementación ................................................................................. 170
INDICADOR: Proyectos de Ley ............................................................................... 170
TABLA 3 .................................................................................................................. 170
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 3. .................... 175
REFERENTE E: PLAN REGULADOR .................................................................... 177
VARIABLE 2: Implementación ................................................................................. 177
INDICADOR: Leyes ................................................................................................. 177
TABLA 4 .................................................................................................................. 177
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 4. .................... 186
REFERENTE: Municipalidad de Osa ...................................................................... 188
VARIABLE: Cumplimiento de Funciones ................................................................ 188
INDICADORES: Reglamento Interno y Limitaciones. ............................................. 188
TABLA 5 .................................................................................................................. 188
Entrevista Numero 1 ................................................................................................ 188
ANÀLISIS DE LA INFORMACION DE LA ENTREVISTA NÚMERO 1 .................... 190
REFERENTE F: MUNICIPALIDAD DE OSA ........................................................... 191
VARIABLE 3: Atribuciones ...................................................................................... 191
INDICADOR: Normas Aplicables ............................................................................ 191
TABLA 5 .................................................................................................................. 191
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 5. .................... 199
REFERENTE G: municipalidad de osa ................................................................... 201
VARIABLE 1: Atribuciones ...................................................................................... 201
355
INDICADOR: Decretos ............................................................................................ 201
TABLA 6 .................................................................................................................. 201
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 6. .................... 214
REFERENTE G: CONCESIONES .......................................................................... 216
VARIABLE 5: Requisitos ......................................................................................... 216
INDICADOR: Mecanismos ...................................................................................... 216
TABLA 7 .................................................................................................................. 216
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 7. .................... 221
REFERENTE G: CONCESIONES .......................................................................... 223
VARIABLE 5: Requisitos ......................................................................................... 223
INDICADOR: Pronunciamientos de la Sala Constitucional ..................................... 223
TABLA 8 .................................................................................................................. 223
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 8 .................... 238
REFERENTE G: CONCESIONES .......................................................................... 239
VARIABLE 1: Otorgamiento .................................................................................... 239
INDICADOR: Jurisprudencia ................................................................................... 239
TABLA 9 .................................................................................................................. 239
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 9 .................... 249
REFERENTE G: CONCESIONES .......................................................................... 250
VARIABLE 6: Otorgamiento .................................................................................... 250
INDICADOR: Plazos ............................................................................................... 250
TABLA 10 ................................................................................................................ 250
ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN DE LA HOJA DE CONTENIDO 10 ................... 253
REFERENTE H: Instituto Costarricense de Turismo ............................................... 254
VARIABLE 7: Procedimiento ................................................................................... 254
INDICADOR: Expedientes....................................................................................... 254
TABLA 11 ................................................................................................................ 254
356
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 11. .................. 264
REFERENTE H: Instituto Costarricense de Turismo ............................................... 267
VARIABLE 7: Procedimiento ................................................................................... 267
INDICADOR: Normativa .......................................................................................... 267
TABLA 12 ................................................................................................................ 267
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 12. .................. 272
REFERENTE H: Instituto Costarricense de Turismo ............................................... 274
VARIABLE 7: Procedimiento ................................................................................... 274
INDICADOR: Requisito declaratoria de Patrimonio Natural del Estado .................. 274
TABLA 13 ................................................................................................................ 274
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 13 ................... 325
REFERENTE H: Instituto Costarricense de Turismo ............................................... 328
VARIABLE 8: Aprobación ........................................................................................ 328
INDICADOR: Pronunciamientos de la Procuraduría General de la República ........ 328
TABLA 14 ................................................................................................................ 328
HOJA DE ANALISIS DE CONTENIDO ................................................................... 328
ANALISIS DE LA INFORMACION DE LA HOJA DE CONTENIDO 14 ................... 332
CAPITULO V ........................................................................................................... 333
CONCLUCIONES Y RECOMENDACIONES .......................................................... 334
A.RESULTADOS .................................................................................................... 335
Objetivo especifico # 1 ............................................................................................ 335
Variable N° 1 Elaboración ...................................................................................... 335
Objetivo especifico # 1 ............................................................................................ 336
Variable N° 2 Implementación ................................................................................. 336
Objetivo especifico #2 ............................................................................................. 337
Variable N° 3 Cumplimiento de Funciones .............................................................. 337
357
Objetivo especifico # 2 ............................................................................................ 338
Variable N°4 Atribuciones ....................................................................................... 338
Objetivo Especifico # 3 ............................................................................................ 339
Variable N°5 Requisitos .......................................................................................... 339
Objetivo Especifico # 3 ............................................................................................ 340
Variable N°6 Otorgamiento ..................................................................................... 340
Objetivo especifico # 4 ............................................................................................ 341
Variable N°7 Procedimiento .................................................................................... 341
Objetivo especifico # 4 ............................................................................................ 341 Variable N°8 Aprobación ......................................................................................... 342
Discusión Final ........................................................................................................ 343
BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................... 344
Bibliografia Citada ................................................................................................... 345
Bibliografía Consultada ........................................................................................... 347