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Maestra en Direccin y Gestin Pblica LocalConvocatoria 2000

ARTICULACIN DE ACTORES PBLICOS Y PRIVADOS PARA LA EFICIENTIZACIN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MUNICIPIO DE HURLINGHAMPor Grisela Alejandra Garca Ortiz

SEDE CIUDAD 2000 ARGENTINAMaestra en Direccin y Gestin Pblica Local Unin Iberoamericana de Municipalistas Centro de estudios Municipales y de Cooperacin Internacional Universidad Carlos III de Madrid Fundacin Sol Ciudad 2000

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NDICE SNTESIS EJECUTIVA..................................................................................... 1 1. Nombre del Proyecto................................................................................... 1 2. Tipo de proyecto.......................................................................................... 1 3. Justificacin y fundamentacin del estudio del tema elegido................ 2 4. Aspectos ms relevantes............................................................................ 4 5. Conclusiones............................................................................................... 6 INTRODUCCIN CAPTULO I: MARCO TERICO DEL TRABAJO........................................... 6 I.1. El nuevo rol del estado local..................................................................... 6 I.2. El concepto tradicional y el concepto amplio de seguridad................ 16 I.3. La polica comunitaria. Descentralizacin, participacin y planificacin............................................................................................. 18 I.4. La polica comunitaria en el Mundo....................................................... 22 I.5. Poltica criminal, seguridad y desarrollo............................................... 25 I.6. Las encuestas de victimizacin............................................................. 32 CAPTULO II: DESCRIPCIN DEL MUNICIPIO OBJETO DE ESTUDIO..... 35 II.1. Ubicacin y particularidades geogrficas............................................ 35 II.2. Aspectos demogrficos......................................................................... 37 II.3. Caractersticas socioeconmicas......................................................... 38 II.4. Hurlingham, un municipio nuevo.......................................................... 39 II.5. Modificacin de la Ley Orgnica Municipal y normas complementarias para los nuevos partidos......................................... 40 II.6. Estructura funcional del gobierno municipal de Hurlingham ............ 41 II.7. Rgimen de construccin de obras civiles........................................... 42 II.8. Rgimen de compras y contrataciones vigente................................... 42 II.9. Anlisis de la Legislacin sobre seguridad pblica vigente en la Provincia de Buenos Aires.................................................................... 43 II.9.1. Los Foros Vecinales de Seguridad..................................................... 45 II.9.2. Los Foros Municipales de Seguridad................................................. 46 II.9.3. Los Foros Departamentales de Seguridad......................................... 47 II.9.4. El Defensor Municipal de la Seguridad............................................... 48 II.10. La implementacin prctica del sistema a nivel provincial............... 50 II.11. Crisis del Sistema de Seguridad Tradicional...................................... 51 II.12. La instrumentacin de la Legislacin sobre Foros de Seguridad.... 52 II.13. El llamado Plan Municipal de Seguridad............................................. 55 II.14. El Sistema de informacin geogrfico................................................. 61 II.15. El Sistema Informtico de Seguridad en Hurlingham........................ 62 II.16. Problemas detectados con relacin al G.I.S. afectado al Plan Municipal de Seguridad........................................................................ 64 II.17. La Seguridad Privada............................................................................ 66 II.18. Incidencia presupuestaria y financiacin del plan de seguridad..... 68 II.19. Matriz FODA........................................................................................... 69

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II.19.1. Las Fortalezas.....................................................................................73 II.19.2. Las Debilidades...................................................................................76 II.19.3. Las Oportunidades..............................................................................83 II.19.4. Las Amenazas......................................................................................85 CAPTULO III: DIAGNSTICO DE LOS PROBLEMAS Y DISEO DE LA ESTRATEGIA..................................................................... 86 III.1. Sntesis de los problemas detectados................................................. 86 III.2. Explicacin de los problemas............................................................... 86 III.3. Inventario de ideas-proyecto y matriz de resultados.......................... 93 III.4. Priorizacin de los problemas............................................................... 96 CAPTULO IV: FORMULACIN DEL PROYECTO PRIORITARIO.................98 IV.1. Justificacin y descripcin del proyecto............................................. 98 IV.2. Definicin de la situacin del problema, sus causas y consecuencias ................................................................................. 101 IV.3. Poblacin objetivo................................................................................ 103 IV.4. Opciones de accin consideradas y justificacin de la lnea elegida................................................................................. 106 IV.5. Unidad Ejecutora.................................................................................. 109 IV.6. Objetivos del proyecto......................................................................... 109 IV.7.Componentes ........................................................................................ 109 IV.8. Actividades .......................................................................................... 119 IV.9. Marco Lgico........................................................................................ 122 IV.10. Diagrama de Gantt.............................................................................. 126 IV.11. Presupuesto........................................................................................ 127 IV.12. Aspectos tcnicos.............................................................................. 127 IV.13. Aspectos financieros......................................................................... 129 IV.14. Aspectos institucionales y administrativos.................................... 130 IV.15. Seguimiento y evaluacin................................................................. 130 BIBLIOGRAFA.............................................................................................. 137 ANEXOS......................................................................................................... 139 I. SOPORTE EMPRICO................................................................................. 140 I.1. Distintos modelos de polica comunitaria en el mundo...................... 140 I.2. Participacin comunitaria en materia de participacin ciudadana....................................................................... 145 I.3. Conclusiones......................................................................................... 153 II. INFORMACIN MUNICIPAL................................................................... 155 II.1. Mapa del conurbano bonaerense con ubicacin del municipio de Hurlingham............................................................................................ 155 II.2. Mapa de red vial de conectividad...................................................... 156 II.3. Mapa de red vial y trnsito................................................................... 157 III. NORMAS................................................................................................... 158 III.1. Organigrama de la Municipalidad de Hurlingham............................. 158 III.2. Ley Provincial Nro. 12.154................................................................... 161 III.3. Ordenanza Municipal Nro. 0526.......................................................... 170

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III.4. Decreto Nro. 187/98 ............................................................................. 172 III.5. Decreto Nro. 230/98.............................................................................. 174 III.6. Decreto Nro. 452/98.............................................................................. 176 IV. SISTEMA DE INFORMACIN GEOGRFICA DE HURLINGHAM......... 178 IV.1. Mapa de jurisdicciones policiales....................................................... 178 IV.2. Hechos de robo detectados por la comisara primera de Hurlingham en junio 1999............................................................... 179 IV.3. Total de delitos detectados por la comisara segunda de Hurlingham en agosto de 1999....................................................... 180

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SNTESIS EJECUTIVA 1. Nombre del Proyecto

Articulacin de actores pblicos y privados para la eficientizacin de la seguridad ciudadana en el Municipio de Hurlingham

2.

Tipo de proyecto

Es un proyecto gubernamental, generado desde el Municipio de Hurlingham como una iniciativa de articulacin de actores Para mejorar la

seguridad ciudadana local, que surge a partir de la experiencia de liderazgo y capacidad de emprender del Intendente Municipal, que logr plasmar en la poblacin, durante su primer perodo de gobierno, la idea de cambio e innovacin en la gestin pblica local. La orientacin estratgica que subyace a esta experiencia es el restablecimiento de los lazos de confianza entre la comunidad y la polica, la actuacin conjunta y comunicacin para la prevencin de conductas delictivas, tomando como eje central una estrategia de fomento: la articulacin del tejido social local y la administracin local y provincial. Este proyecto es un proceso efectivo de interaccin dinmica y creativa entre agentes pblicos y privados, con objetivos y polticas enmarcadas en una estrategia de desarrollo regional, porque la seguridad es una parte trascendental e ineludible para el desarrollo de una comuna y supone importantes compromisos de gestin entre los actores involucrados. Por otra parte, una mejora en la seguridad en el Municipio, dentro de la crisis que abarca la conurbanacin que lo incluye, hace mejorar

considerablemente su competitividad en lo que respecta al desarrollo econmico y productivo del mismo. Los otros componentes son: El fortalecimiento institucional del actor que lidera este proceso e

institucionaliza una iniciativa de cooperacin mixta (pblico-privada), La coordinacin interinstitucional e intersectorial y

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El desarrollo de las capacidades de los recursos humanos involucrados, en

especial el personal policial.

Luego del primer perodo de gobierno municipal ya se visualizaba el importante dficit en materia de seguridad y las falencias de las polticas aplicadas en la materia, por la falta de articulacin del tejido social local, la administracin pblica municipal, provincial y las fuerzas policiales y la ausencia de una poltica territorial de seguridad, situacin que inhibe las potencialidades de desarrollo local en sentido amplio. Este ltimo punto, constituye la preocupacin central del proyecto. La ausencia de una estrategia de fomento de las oportunidades que en materia de seguridad ya se han sembrado en el Municipio y la falta de diseo de una poltica preventiva consecuente, se transforman en el principal desafo del nuevo gobierno y que consideramos es el puntapi inicial de una poltica de desarrollo local amplia y participativa. Lo significativo de esta apuesta de articulacin es incorporar al sector privado en el diagnstico de la realidad local, asegurando de esta manera su participacin directa en la generacin de propuestas y la renovacin de lazos de comunicacin que la historia inmediata de las fuerzas policiales ha roto con la comunidad.

3. elegido.

Justificacin y fundamentacin del estudio del tema

Como tema central de estudio para la realizacin del trabajo final hemos elegido la problemtica de la seguridad ciudadana, su relacin con la gestin pblica y el desarrollo local. Sin perjuicio de las limitaciones legales, de competencia y

jurisdiccionales, que en el tema de la seguridad condicionan el actuar de los gobiernos locales, es incuestionable el nuevo rol que los municipios asumen en la materia ante el reclamo incesante de la comunidad y la magnitud de la problemtica, que junto con la desocupacin ocupa uno de los primeros lugares en el inventario de las demandas sociales hacia el Estado, situacin que se encuentra potenciada en las regiones de mayor concentracin urbana.

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El crecimiento de la demanda ciudadana de seguridad se hace sentir en los Municipios por ser la persona jurdica de carcter pblico ms inmediata a los individuos y grupos sociales de carcter local. En la era de la llamada globalizacin, de la creciente descentralizacin de responsabilidades sin recursos y del achicamiento de los estados nacionales, el Municipio se convierte en el mayor receptor y catalizador de las necesidades sociales y asume, dentro y en algunos casos fuera de sus posibilidades jurdicas y fcticas, la necesidad de dar respuesta a las mismas. He aqu la creciente existencia de planes municipales de seguridad ciudadana que incorporan una nocin del trmino mucho ms amplia que la supuestamente cubierta por el accionar nacional y provincial, una nocin que entiende a la seguridad como elemento ineludible para el desarrollo comunitario, que no solo tiene que ver con la realidad preventiva o defensiva ante el delito, sino con un sentimiento que hace a la plenitud del individuo en su vida de relacin comunitaria y a las posibilidades ciertas de desarrollo personal y comunal. Una sociedad es insegura si no tiene garantizadas las

oportunidades para desarrollarse. El desafo en el marco de los condicionamientos que impone el proceso de globalizacin mundial es lograr para las comunidades formas de crecimiento y desarrollo con justicia social, adaptando objetivos y polticas a los cambios vertiginosos de la era del conocimiento. Para eso es imprescindible que el estado asuma la responsabilidad de otorgarle seguridad a los ciudadanos en una tarea que va ms all de evitar delitos y erradicar la violencia. La sensacin de inminente probable victimizacin que sufre la poblacin de los Municipios que integran el conurbano bonaerense influye de manera notable en la calidad de vida, el trabajo y las relaciones sociales en general. Es aqu donde asume importancia el nuevo concepto de seguridad, entendida como un marco para que individuo refuerce sus lazos de comunicacin social, su inters en participar de las decisiones pblicas, su conciencia cvica; una seguridad que le garantice la igualdad de oportunidades para el desarrollo, que sea gestionada teniendo en cuenta sus inquietudes y posibilitando su participacin. Estos nuevos planes locales involucran en su campo de estudio y accin a una multiplicidad de factores, entre los que podemos nombrar a ttulo

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enunciativo: la franja poblacional con necesidades bsicas insatisfechas, la educacin, la contencin, la prevencin, la calidad de la relacin humana entre las fuerzas de seguridad y la comunidad, el sentimiento de inseguridad, la importancia de actuar en equipo y con coordinacin, la necesidad de compartir informacin y de su utilizacin como base para la toma de decisiones, la comunicacin entre los distintos actores sociales pblicos, privados y principalmente la participacin de los ciudadanos en forma dinmica y comprometida en la tarea de prevencin. Esta nueva concepcin de seguridad en sentido amplio se relaciona estrechamente con la nocin de desarrollo que plantea Mario Rosales en su libro Los Secretos del Buen Alcalde1: "El desarrollo humano tiene dos aspectos. La formacin de capacidades humanas -tales como un mejor estado de salud, conocimientos y destrezas- y el uso que la gente hace de las capacidades adquiridas para la produccin, el descanso o las actividades culturales, sociales y polticas. Si el desarrollo humano no consigue equilibrar estos dos aspectos, puede generarse una considerable frustracin humana... El desarrollo debe abarcar ms que la expansin de la riqueza y de los ingresos. Su objetivo central debe ser el ser humano". Dentro de este marco de referencia se propone para el presente trabajo el tratamiento de la problemtica de la seguridad ciudadana desde la ptica situacional del Municipio de Hurlingham, ubicado en la conurbanacin formada por un sector de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad autnoma del mismo nombre. Una problemtica que ha sido asumida por el gobierno local como de gran importancia, partiendo de la mencionada concepcin de seguridad mucho ms extensa que la tradicional, con el respaldo de la creciente demanda social y que implica la bsqueda de soluciones alternativas dentro de la restringida competencia municipal en la materia, con el condimento especial del involucramiento y la participacin comunitaria.

1

De Mario Rosales, Los Secretos del Buen Alcalde. El autor es especialista en desarrollo local y municipal y trabaja para el Centro Latinoamericano de Capacitacin y Desarrollo de los Gobiernos Locales de IULA. Diferencia el concepto de desarrollo humano de los conceptos de desarrollo basado en los dinamismos del mercado y de desarrollo basado en la accin reguladora del Estado. Propone el concepto de desarrollo humano:"...es un proceso en el cual se amplan las oportunidades del ser humano... A todos los niveles del desarrollo, las tres ms esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades esenciales, muchas otras alternativas continuarn siendo inaccesibles".

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Detrs de las afirmaciones preliminares que hemos adelantado se encuentra una simple idea que compartimos con Mario Rosales2: el desarrollo es obra de grupos de personas organizadas que colocan voluntad, inteligencia, motivacin, tenacidad y creatividad en las actividades que emprenden. En esta concepcin el desarrollo se obtiene, bsicamente, por la dinmica actuacin del recurso humano, el nico capaz de generar nuevos recursos o multiplicar los existentes. Su traduccin en la administracin pblica o privada da lugar a una forma de actuacin que hemos denominado gestin participativa, por contraposicin a los antiguos estilos de administracin centralizada, autoritaria o burocrtica. Las tres ideas caractersticas de la gestin participativa son: liderazgo positivo, trabajo en equipos y participacin de la comunidad. Desde este punto de partida emprendemos el presente trabajo.

4.

Aspectos ms relevantes

El diseo metodolgico de este proyecto, se funda en la hiptesis de que la lgica sectorial de la sola intervencin estatal en materia de seguridad

ciudadana, est agotada y representa un obstculo a los procesos de desarrollo local y regional, porque busca principalmente fortalecer y mantener una administracin central fuerte, a travs de una burocracia desconectada de las realidades locales, lo que plantea la urgente necesidad de generar polticas horizontales y concertadas con los actores locales. El proyecto no tiene como objetivo central la generacin de nuevas polticas, ni la concertacin estratgica de los actores, como un acuerdo o consenso, sino la articulacin de todas las dependencias administrativas locales involucradas en las distintas polticas de seguridad dispersas, la administracin provincial, la polica y la comunidad. La articulacin contribuye a dar mayor eficacia a las respuestas, evitar superposicin de funciones y competencias, agilizando, compartiendo e integrando la informacin y a su vez constituyendo en el sistema de informacin geogrfica existente una central abierta y flexible.

2

Idem 1.

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5.

Conclusiones

La Municipalidad es la institucin pblica bsica de la descentralizacin. Su legitimidad histrica, su cercana a la comunidad y el conocimiento de sus problemas la hacen un agente clave para facilitar en desarrollo local. Los resultados esperados con la implementacin de este proyecto, son contribuir al aumento de la seguridad ciudadana en el Municipio de Hurlingham. El objetivo de articular el tejido social y productivo, no es solo un imperativo para disear polticas de seguridad eficaces en el marco de los importantes pasos realizados ya en la materia por el primer gobierno municipal, sino que adems contribuye a potenciar la calidad de vida de la poblacin y la productividad del mercado local, significando el paso previo y motivante hacia un plan de desarrollo local ms amplio y participativo. El diseo de polticas territoriales de seguridad es una respuesta mundial ante la crisis e ineficiencia de las polticas tradicionales centralizadas, rgidas y jerarquizadas, permitiendo el diseo de propuestas ms abiertas y flexibles en cada territorio segn sus particularidades, los requerimientos y necesidades de las distintas comunidades, incluyendo la multiculturalidad que las conforma.

INTRODUCCIN CAPTULO I: MARCO TERICO DEL TRABAJOI.1. El nuevo rol del estado local.

"Democracia, autonoma, desarrollo y participacin no son conceptos inconexos y distintos; muy por el contrario su conjugacin es necesaria en aras de un nuevo municipalismo que d respuesta a las distintas demandas sociales. Este es el autntico mensaje de una cooperacin internacional democrtica y descentralizada. Por ello se insta a los organismos competentes a que estructuren en torno al municipio el desarrollo econmico-social de las colectividades locales, y fomenten experiencias de desarrollo local, de puesta en comn de las mismas y de intercambio cultural, cientfico y tecnolgico en

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aras

del

desarrollo

de

nuestros

pueblos."

(Declaracin

final.

Unin

Iberoamericana de Municipalistas, UIM, Granada, Espaa, diecisis de Abril de 1.991). El Estado Nacional ha cambiado y se encuentra en una crisis sistmica. En primer lugar, sus competencias no son suficientes para tener un control sobre los flujos globales y su organizacin suele ser demasiado rgida y burocrtica para adaptarse a los cambios constantes del sistema mundial. Por otro lado, la pluralidad de identidades territoriales y culturales que aspiran a ser representadas por los estados nacionales generan procesos crecientemente conflictivos que tienden, en ltimo trmino, a deslegitimar la idea de representacin nacional. Finalmente, la informacionalizacin de los procesos de produccin, distribucin y gestin, modifican profundamente la estructura espacial y social de las ciudades del planeta. Si pensamos en la organizacin tradicional de los estados, vemos que cuanto ms centralizada es su organizacin, ms difcil le es establecer un puente entre el sistema global y las distintas culturas y territorios que forman parte de la nacin lo que se agrava si tenemos en cuenta que son stas ltimas las que se encuentran ms desprotegidas y marginadas en el marco de la llamada globalizacin. En estas condiciones los gobiernos locales y regionales estn emergiendo, en todo el mundo, como entidades ms flexibles, unidas al terreno de sus identidades y potencialmente capaces de negociar una adaptacin continua a la geometra variable de los flujos de poder. Al respecto sealan Jordi Borja y Manuel Castells3: La dificultad para los gobiernos locales es sin embargo, por un lado, su dependencia administrativa y su escasa capacidad de recursos econmicos; por otro lado, el riesgo de derivar hacia el localismo poltico y el tribalismo cultural si la defensa de la identidad se convierte en fundamentalismo. La reconstruccin de un estado flexible y dinmico, articulado entre sus diferentes niveles, parece la nica posibilidad histrica de superar las tendencias disolventes de la sociedad de la informacin inscritas en la dicotoma entre los flujos de poder y el particularismo de la experiencia, al introducir una nueva perspectiva en la gestin de las ciudades.3

De Borja Jordi y Castells Manuel, Global y local, La gestin de las Ciudades en la era de la informacin, Editorial Taurus, Madrid, 1999, pgina 31.

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La nueva economa global se articula territorialmente en torno a redes de ciudades. Las ciudades por su parte, dependen cada vez ms, en sus niveles y modos de vida, de las formas de su articulacin a la economa global. De ah que la nueva frontera de la gestin urbana consista en situar a cada ciudad en condiciones de afrontar la competicin global de la que depende el bienestar de sus ciudadanos. De esta necesidad de subsistencia surge la nueva funcin trascendental que asumen los Municipios. La promocin econmica local surge como una respuesta a la transformacin productiva y tecnolgica de comienzos de los aos 80 y particularmente como salida frente a la intensidad del ajuste que incrementa notablemente el desempleo. Ante la imposibilidad de influir en las polticas nacionales, condicionadas por los flujos mundiales de poder, los estados locales, luego de aproximadamente una dcada de inaccin y actitudes solo reactivas, comienzan, en la dcada de los 90, a implementar estrategias de cambio dirigidas por un lado a implementar nuevos modelos de desarrollo econmico local y por otro lado a asociarse y conectarse para aumentar as su informacin y su potencial protagonismo en la economa de flujos y redes4. El fomento del desarrollo econmico local trasciende ampliamente los roles tradicionales de las administraciones pblicas locales y es una nueva funcin, asumida por los gobiernos, ante las exigencias del entorno global. Este nuevo rol no se encuentra claramente definido ni mucho menos y plantea fuertes exigencias y desafos polticos e institucionales. Fernando Barreiro Cavestany seala, entre otras razones, las siguientes: La base territorial para el desarrollo econmico local no coincide

necesariamente con la delimitacin municipal y exige, por lo tanto, la configuracin de nuevos espacios territoriales adecuados para el impulso de iniciativas econmicas competitivas. Las polticas de promocin econmica territorial exigen una accin

conjunta de la diversidad de agentes implicados en la actividad econmica local y no solamente del estado.

Ver al respecto de Fernando Barreiro Cavestany: Las polticas locales de promocin econmica: reflexiones e innovacin. Fundacin CIREM. Barcelona

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Se exige una perspectiva a mediano y largo plazo de polticas

persistentes y a la vez flexibles5, circunstancia no siempre factible a la luz de la lgica institucional de la administracin local. Exige dotarse de instrumentos, medios y capacidades especficas,

las que no siempre se encuentran disponibles en las estructuras y en la organizacin del gobierno local.

Un aspecto crucial para las polticas locales de desarrollo es su potencialidad para adaptarse a la realidad de la nueva economa postmoderna que vivimos. Sin embargo, es importante advertir que la economa global tiene funciones econmicas que continan siendo regionales y globales. La vitalidad econmica de una ciudad depende de ambas escalas: la global y la local. Es necesaria la comprensin del entorno y de las variadas condiciones que afectan a las economas locales. En una economa competitiva la competencia entre regiones y/o ciudades es un factor central para la promocin econmica, de all la gran importancia de la accin adecuada en el momento adecuado. Bien dice Barreiro Cavestany que si hay una similitud entre dos localidades, en cuanto a sus ventajas competitivas, determinadas acciones bien concebidas pueden modificar este equilibrio con la competencia y generar ventajas decisivas o, en sentido inverso, una asociacin estratgica puede implicar un reposicionamiento a escala mundial y un notable aumento de la fuerza en la negociacin mercantil. La promocin econmica local es un esfuerzo de adaptacin y de cambio y las localidades que no adopten este comportamiento quedarn fuera del dinamismo econmico. El esquema planteado requiere de los directivos locales la asuncin de nuevos roles6: - Ser estrategas, lo que implica realizar un anlisis de la situacin local y tener una visin sobre el futuro que permita el diseo de polticas acordes a los objetivos estratgicos planteados. Esta actividad es la que tiende a abrirse, en un abanico innumerable de posibilidades, a travs de la descentralizacin y la participacin ciudadana.5

La expresin flexibles es un agregado del autor, que se suma a la clasificacin de Barrerio Cavestany, y que pretende hacer notar la necesidad de implementacin de polticas abiertas a los cambios del vertiginoso mundo en que vivimos y alejadas de la planificacin rgida y tradicional. 6 Idem 4, pg. 17.

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Tambin se requiere el liderazgo y el consenso necesario para

impulsar la estrategia de cambio. Por ltimo, se requiere que los gobernantes sean embajadores de

la localidad que representan, ello incluye las acciones de buena relacin con otros municipios, con el gobierno regional, con el estado nacional y con organismos internacionales y tambin la capacidad para impulsar acciones de marketing local. Fernando Barreiro Cavestany 7 realiz un cuadro muy simple que grafica los viejos y nuevos enfoques para el desarrollo econmico local:Grfico Nro. 1

MBITOSEmpleo

VIEJO ENFOQUEMs empresas = ms empleo

NUEVO ENFOQUE

Actividad econmica territorial Factores de localizacin Recursos de conocimientos

Empresas que promueven empleos de calidad para la poblacin local Promocin de los sectores Impulso a nuevas organizaciones econmicos y relaciones entre ellas Ventajas comparativas basadas en Ventajas competitivas basadas en factores fsicos la calidad del medio Fuerza de trabajo disponible Conocimientos como motor econmico

La administracin orientada a la competitividad local basada en la reduccin de costos y en el ajuste presupuestario no es la que conduce al crecimiento. La competitividad bien entendida, en la nueva economa informacional global, pasa fundamentalmente por un productividad. Borja y Castells8 sealan los elementos de los que depende esa productividad local, a saber: conectividad, innovacin y flexibilidad institucional. As y concordando con los autores mencionados definimos y graficamos los elementos antedichos de la siguiente manera: incremento de la

7 8

Idem 4, pg. 18. Idem 3. Los autores citan a Brotchie et alia, 1995.

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Grfico Nro. 2

ConectividadEs el vnculo de las ciudades con los circuitos de comunicacin, telecomunicacin y sistemas de informacin en los mbitos regional, nacional y global.

InnovacinEs la capacidad instalada en una determinada ciudad para generar nuevo conocimiento, aplicado a actividades econmicas, basado en la capacidad de obtencin y procesamiento de informacin estratgica.

Flexibilidad institucionalEs la capacidad interna y la autonoma externa de las instituciones locales para negociar la articulacin de la ciudad con las empresas e instituciones de mbito supralocal.

La innovacin, as descripta, implica disponer de recursos humanos adecuados, proporcionados por un sistema educativo de calidad en los distintos niveles del sistema de educacin. Pero tambin implica, por un lado, ofrecer una calidad de vida que atraiga o retenga a los grupos profesionales ms educados y, por otro lado, construir instituciones de investigacin aplicada, ligadas a la vida econmica, con flexibilidad y espritu empresarial para incorporar en el sistema productivo de la ciudad las innovaciones tecnolgicas globales. Con respecto a la necesaria conectividad entre los actores podemos decir que la integracin de lo pblico y lo privado en el mbito local requiere de mecanismos polticos democratizados, basados en: a) La descentralizacin de funciones administrativas y

desburocratizacin de la estructura local. Frente a la protocolizacin y estructuracin burocrtica de los gobiernos municipales, es necesaria una gestin dinmica, activa y gil, con personal idneo y permanente que no flucte con los cambios de gobierno, que posea mentalidad empresarial y capacidad de innovacin. Descentralizar el gobierno municipal significa tambin concebirlo como un poder pblico facilitador, responsable y eficaz. As lo entendi la UIM que en su Declaracin de Crdoba, Argentina, expres en el artculo sexto: La gobernabilidad del municipio exige legitimacin de su gobierno y sta depender en gran medida de una percepcin generalizada de que se est avanzando hacia objetivos de justicia en la construccin del espacio local. Por ello corresponde a los poderes locales posibilitar, motivar y ser capaces de identificar, crear y desarrollar oportunidades de coordinacin para que se produzca sta a travs de

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redes de acuerdos, con un alto grado de legitimidad por su apoyo y compromiso social y abandonando la pretensin de interpretar unilateralmente cul es el inters general al que estn abocados a servir nuestros municipios. El gobierno local ha de convertirse en un actor pblico responsable y facilitador que sea capaz de articular los intereses privados y los objetivos pblicos y facilitar los mercados en trminos de justicia y equidad y no solo de eficiencia y eficacia.

b) La participacin ciudadana en la gestin municipal.Font y Gom9 sealan que desde los aos setenta hasta hoy se refleja en la prctica algn tipo de crisis de confianza ciudadana en el funcionamiento tradicional de las instituciones de la democracia representativa. Por una parte se expresan tendencias hacia la apata poltica y el individualismo privatista conectadas con algunas tendencias sociales de fondo: debilitamiento de identidades, desprecio por lo pblico, decepciones por actos de corrupcin, desconcierto ante la cada de referentes polticos, despreocupacin una vez conseguidas unas condiciones de vida dignas, etc. Por otra parte empiezan a expresarse nuevas demandas participativas enraizadas en una ciudadana mucho ms formada, con elevadas capacidades crticas y altamente reflexiva. Demandas que no entran en contradiccin con la democracia representativa pero tampoco encuentran fcil acomodo en ella. Asi la mayora de los autores coinciden en la formacin de nuevos instrumentos de accin colectiva que se distinguen notoriamente de la estructura tradicional de los partidos polticos, donde el ejemplo ms claro son las ONGs (Organizaciones no

gubernamentales), con el condimento de ser organizaciones que tienen mayor facilidad de adaptacin al intangible y fluctuante mundo de los flujos de poder y la informatizacin. Tambin, sealan Font y Gom, el engarce de estas articulaciones y valores de nuevo tipo con el proceso poltico no se realiza por la va electoral sino por medio de la generacin de espacios participativos en los procesos de definicin de problemas, de conformacin de agendas, de diseo de polticas, de toma de decisiones y de gestin de servicios. Espacios que, por una cuestin bsica de escala y proximidad, han tenido sus primeras configuraciones en la esfera poltica local.

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La Declaracin de la UIM de 1996, en Cuernavaca, Mxico, reconoce expresamente en su artculo dcimo la necesidad de acercar el gobierno de la ciudad a los ciudadanos: Fortalecer el Gobierno local significa, tambin,

encarar la gestin municipal desde un punto de vista participativo e integrador. A este respecto, se propone la creacin y consolidacin de "gobiernos de las comunidades" u otras instancias no burocrticas desconcentradas, como organizacin interna de los municipios, como esquema de gobierno de sta, que parta de lo real y que escuche a la comunidad, simplificando la gestin de lo concreto, fortaleciendo la capacidad de decisin de los distintos ncleos urbanos y rurales acercando, en definitiva, la democracia a la comunidad. Tambin se hace ineludible crear un nuevo consenso multipartidista que ayude a resolver los problemas y cree una cultura que permita construir entre todos soluciones para la vida en la ciudad. Ello exige, simultneamente, una permanente estructuracin y reestructuracin de los espacios de dilogo y participacin efectiva de los actores sociales representativos que intervienen en la vida cotidiana de la ciudad, facilitando su presencia en todas las etapas de formulacin, implementacin y evaluacin de las distintas polticas pblicas, de tal forma que esta nueva actitud permita la intervencin conjunta y la complementariedad de lo pblico y lo privado, del Estado y de la sociedad civil organizada, creando consenso y acuerdo.

c) global.

Una poltica econmica local independiente de la competencia

Sin un anclaje slido los gobiernos locales no tendrn la fuerza necesaria para navegar los circuitos globales. En este sentido, lo local y lo global son complementarios, no antagnicos10. Borja y Castells describen, como un ejemplo de poltica econmica local, la necesidad de mantener un sector de empleo en torno a servicios pblicos y parapblicos, independientes de la competencia global. La fiscalidad local, dicen, debe adecuarse a este objetivo, gravando la actividad econmica dentro del territorio municipal sin exceso, pero con la cuanta suficiente como para asegurar9

De Joan Font y Ricard Gom: La participacin ciudadana: Diagnstico, experiencias y perspectivas. Universitat Autnoma de Barcelona. 1999 10 Idem 3, pg. 33.

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la integracin social de la poblacin local y las condiciones de productividad genrica del sistema urbano de las que se benefician las empresas. Alburquerque11 resalta lo imperioso de no olvidar lo endgeno frente a la necesidad de no quedar fuera de los flujos econmicos actuales. En tal sentido manifiesta: Si los retos principales del ajuste residen en asegurar la innovacin tecnolgica y de gestin del tejido productivo y empresarial existentes, el cual est compuesto mayoritariamente de micro empresas y pequeas y medianas empresas, la insercin de slo algunos segmentos de actividades productivas al ncleo globalizado de la economa mundial, no resulta suficiente para difundir aquellas innovaciones tecnolgicas y sociales. De ah que sea preciso acompaar los esfuerzos del ajuste macro econmico y la identificacin de "nichos internacionales" de mercado, con polticas de corte territorial orientadas a estos objetivos de transformacin productiva de los sistemas locales de empresas. Por eso es que en la denominada "era de la globalizacin" sea tan importante trabajar desde "lo local". El "territorio" no puede, pues, confundirse ni simplificarse con la visin en trminos de "espacio" homogneo que incorpora la macroeconoma convencional. El territorio es un actor decisivo de desarrollo, sin el cual no es posible dar respuestas completas ni eficientes al cambio estructural, en esta fase histrica de transicin tecnolgica, social e institucional. La conectividad asume una importancia trascendental en la relacin entre lo local y su entorno. Frente a polticas locales de competencia electoralista y demagogia poltica, es necesario que los gobiernos municipales asuman su poder y sean capaces de afirmar su comunidad de intereses por encima de sus diferencias partidarias e ideolgicas, proyectando polticas conjuntamente con el entorno de la conurbanacin que integran. Para adquirir poder real en la economa global informacional, los municipios deben actuar mancomunadamente a escala nacional e internacional y de esa manera convertirse en un actor con voz y voto. Pero, para ello es necesario un cambio en las condiciones tecnolgicas, institucionales y polticas. Frente al retaceo de informacin, como fuente de poder interno y externo en la11

De francisco Alburquerque, Cambio estructural, globalizacin y desarrollo econmico local. CEPAL/ ILPES, Naciones Unidas. Santiago de Chile, octubre 1997 De francisco Alburquerque: Cambio estructural, globalizacin y desarrollo econmico local. CEPAL/ ILPES, Naciones Unidas. Santiago de Chile, octubre 1997.

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organizacin, es necesario un cambio tecnolgico que conduzca a la creacin de sistemas de informacin geogrfica y bancos de datos intermunicipales con acceso on line permanente y capacidad intelectiva en tiempo real. Dentro de este marco, las redes de ciudades, podran ir constituyndose en actores colectivos, poderosos y dinmicos en la escena econmica global, capaces de negociar constructivamente con las corporaciones multinacionales y las instituciones supranacionales. Para ello los funcionarios responsables de conducir los gobiernos locales deben tener presente que la capacidad de accin colectiva mencionada depender de su actuacin conjunta con otros funcionarios de otros municipios que quizs tengan una raz ideolgica diferente u opuesta y que es necesario encontrar compromisos entre los intereses de los distintos miembros de la red. El contrapeso poltico a la multinacionalizacin econmica en el nuevo sistema global es la red electrnicamente articulada y polticamente gestionada de ciudades al servicio de sus ciudadanos12 Dentro del impulso de estrategias de posicionamiento territorial que han asumido los municipios a nivel mundial, en Latinoamrica adquiere un papel trascendental e ineludible la seguridad ciudadana, una base no siempre cierta como presupuesto para centrar el anlisis del desarrollo econmico de las comunidades y que muchas hace que nos preguntemos si es factible el desarrollo local sin seguridad. El encontrar seguridad en un determinado territorio implica, en Latinoamrica, una ventaja competitiva considerable frente a otros municipios o regiones y un punto de partida primordial para hablar de un plan de desarrollo econmico local. Dice al respecto Richards Ben: El papel de los gobiernos locales en la reduccin de la violencia y de la inseguridad ciudadana motivada por el temor a la violencia puede ser importante. Una municipalidad que est participando activamente con la sociedad civil en la adopcin de medidas contra la pobreza y la violencia, puede convertirse en un foco simblico que ayude a vencer los sentimientos de miedo y desamparo. Esto puede llevarse a cabo a travs de medidas concretas tales como la promocin de la educacin primaria y el alfabetismo...o medidas tales como las actividades culturales que ayudan a promover un sentido de identidad local. Sera insensato argumentar12

Tal es el tema estratgico que elaboran Borja y Castells en su libro Global y local. Ver nota al pie Nro.

3.

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que esto resolver los temas de la pobreza y la violencia urbana, pero puede tener un efecto significativo en las vidas de muchas personas. Cuanto ms interacta la municipalidad en una forma dinmica con las comunidades locales, mayor probabilidad habr de que por lo menos disminuya el miedo a la violencia13 De la seguridad ciudadana especficamente y de sta como parte integrante e ineludible del desarrollo local hablaremos en los puntos siguientes.

I.2. El concepto tradicional y el concepto amplio de seguridad.La problemtica de la seguridad es multicausal y plurisocial, adems de ser universal. No existe una solucin nica, sino diversas soluciones para cada uno de los aspectos del problema y muchas de ella exceden la competencia y el margen de gobernabilidad de los gobiernos locales, quienes sin embargo, por diversos motivos, estn tomando un protagonismo cada vez mayor en el diseo de polticas de seguridad y al hacerlo advierten que solo se puede construir una poltica que aumente el nivel de efectividad si se cuenta con la participacin e involucramiento real de todos los actores sociales. Los Municipios sienten el crecimiento de la demanda ciudadana de seguridad e inmersos en una formal, informal y creciente descentralizacin de responsabilidades sin recursos y teniendo como marco la globalizacin y el achicamiento de los estados nacionales, asumen, dentro y en algunos casos fuera de sus posibilidades jurdicas y fcticas, la necesidad de dar respuesta a la misma. La consecuencia de lo expresado en los prrafos anteriores es la creciente existencia de planes municipales de seguridad ciudadana que incorporan una nocin del trmino mucho ms amplia que la supuestamente cubierta por el accionar nacional y provincial, una nocin que entiende a la seguridad como elemento ineludible para el desarrollo comunitario, que no solo tiene que ver con la realidad preventiva o defensiva ante el delito, sino con un

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De Richards Ben: Reconstruccin del tejido social. La ciudad latinoamericana y del Caribe. Nuevas orientaciones en poltica y gestin urbana. Fundaci Carles Pi i Sunyer d'Estudis Autonmics i Locals. Nm. 4, pg. 71-76.1997 De Richards Ben: Reconstruccin del tejido social. La ciudad latinoamericana y del Caribe. Nuevas orientaciones en poltica y gestin urbana. Fundaci Carles Pi i Sunyer d'Estudis Autonmics i Locals. Nm. 4, pg. 71-76.1997

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sentimiento que hace a la plenitud del individuo en su vida de relacin comunitaria y a las posibilidades ciertas de desarrollo personal y comunal. De este modo estamos siendo testigos de un cambio progresivo y novedoso en la nocin de seguridad que parte de un concepto tradicional restringido hacia un concepto amplio y abierto. Podemos sintetizar cuatro formas de aproximacin a la problemtica en estudio. La primera aproximacin reduce el problema de seguridad al de reforma y control del acto policial; existe otra aproximacin ms amplia que nos habla del complejo concepto de seguridad formado por el sistema judicial, el sistema policial y el sistema penitenciario; otra visin ms novedosa an, la llamada visin multiagencia, incorpora al sistema anterior los planes sociales como sistema complementario de prevencin y contencin y por ltimo, la concepcin a la que adherimos entiende que a los cuatro elementos se les debe agregar uno ms: la participacin social. No se trata de escamotear, sustituir o delegar las responsabilidades del Estado que en materia de seguridad, como bien jurdico pblico de carcter superior sera imposible desde la lgica del estado moderno. Por el contrario, el actuar del estado a travs de la justicia, el sistema penitenciario, la polica y las polticas sociales debe ser profesionalizado y mejorado en su calidad. Pero el moderno concepto de seguridad, como elemento bsico para mejorar la calidad de vida de una sociedad requiere la consideracin, resolucin y atemperacin de una serie de problemticas complejas que slo puede conseguirse en el delicado entramado que constituyen los nuevos espacios de participacin pblico-privados. Para que haya efectivo desarrollo, la gente debe tener cierta situacin bsica de bienestar (alimentacin, salud), adecuados conocimientos y destrezas (cultura, educacin), oportunidades de accin (democracia, libertad, seguridad) y adems, utilizar creativamente sus recursos (produccin, comercio). En consecuencia, el desarrollo no solo tiene como objeto al ser humano sino que el ser humano es el principal agente del desarrollo. Partiendo de esta premisa un enfoque participativo resulta vital en cualquier estrategia de desarrollo humano, lo que implica descentralizacin de la gestin e incremento de la participacin de la ciudadana.

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I.3. La Polica Comunitaria. Descentralizacin, participacin y planificacin.Las primeras experiencias de polica comunitaria, segn Header Ward14, se realizaron en Estados Unidos hace ms de una dcada y se diferencian por su estructura, autoridad y objetivos de la polica tradicional. No existe una definicin simple que abarque las diferentes

manifestaciones que ha tomado en el mundo el fenmeno de la polica comunitaria. Uno de los problemas centrales que enfrenta el concepto, es que muchos Departamentos de Polica en busca de mejorar su imagen adoptaron el programa solo nominalmente, sin los consecuentes cambios operacionales. La palabra comunidad por s sola puede significar algo distinto en diferentes contextos, pero su connotacin es invariablemente positiva: implica cohesin social y el inters comn de los vecinos. En el contexto en estudio: polica comunitaria, definimos comunitaria como una coalicin de personas que viven o trabajan en una determinada rea geogrfica y que tienen un inters comn en la reduccin de la delincuencia, el desorden y la inseguridad. Los policas tambin son miembros de la comunidad y se encuentran involucrados con los objetivos anteriormente mencionados y no solo con su trabajo como medio-fin. Para Anthony Butler15 la polica comunitaria es un tipo de polica que toma como punto de partida las necesidades e intereses de las comunidades locales y que entrega una respuesta que fomenta la colaboracin para con ellos y asegura a la comunidad que hay un compromiso para mejorar su calidad de vida. A nivel estratgico y poltico hay una necesidad de extender la definicin significando: Un reconocimiento en la filosofa, misin y estructura organizacional que admite las necesidades e intereses de la comunidad y que busca servir dentro de la capacidad y los recursos de las fuerzas policiales que se encuentran con esas necesidades. Se requiere un compromiso a la consulta, que es el fundamento sobre el cual se

De Heather Ward: Polica Comunitaria: Las experiencias del Vera Institute Of Justice. Revista Milenio ao2, Nmero 3. 1999. Publicacin del Centro de Estudios Sociedad y Seguridad de la Universidad Nacional de General San Martn. La autora es investigadora del Vera Institute of Justice de Nueva York.

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basa el avanzado proceso de planificacin y sobre el que se miden las subsiguientes revisiones de desempeo y responsabilidad. David Bayley16, en 1988, sugiri que un programa de polica comunitaria legtimo deba incluir cuatro criterios: a. b. La prevencin de la delincuencia en una comunidad especfica. Una actuacin proactiva, en vez de solamente reactiva frente a

situaciones de emergencia. c. La participacin de la sociedad en el planeamiento y supervisin

de las operaciones policiales. d. Entrega de mayor poder de decisin al polica bsico.

En contraposicin podemos sintetizar al modelo policial de mando y estructura de control tradicional mediante los siguientes principios: a. b. Las decisiones se toman al nivel ms alto. La informacin viene de la realidad hacia arriba y las rdenes

fluyen hacia abajo. c. Entre los comandantes y los policas que patrullan existen varios

niveles de manejo y control. d. Son numerosos los reglamentos que regulan los procedimientos y

el comportamiento de los oficiales, cuyo objetivo es el de restringir el mbito de discrecionalidad individual. e. Las labores de los policas son simplificadas y rutinizadas. Esto

implica la seleccin de candidatos y su entrenamiento posterior y tambin reduce la discrecionalidad individual.

Anthony Butler enumera 6 elementos estratgicos de la polica comunitaria como filosofa, a saber: a. Franqueza. Aunque la naturaleza del trabajo policial limite

algunas categoras de informacin que no pueden hacerse pblicas, esto no socava la filosofa general de que las fuerzas policiales deberan estar abiertas15

De Anthony Butler: Un cambio profundo en la historia policial inglesa. Documento difundido en un curso impartido a oficiales de la Polica Federal Argentina por el autor quien es Jefe de Polica de Glucestershire, Inglaterra. 16 dem 15, Pgina 7.

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al escrutinio pblico y deberan ver la franqueza como deber. La franqueza genera la confianza que es un punto imprescindible para un trabajo conjunto entre la polica y la sociedad civil. b. Trato equitativo. Las comunidades tienen diversas culturas,

religiones, razas e ideologas que deben ser consideradas en el desarrollo de estrategias y polticas de seguridad. La multiculturalidad que integra una sociedad debe ser respetada e integrada en el diagnstico y en la planificacin. c. Operaciones efectivas. La experiencia de la polica comunitaria

ha demostrado que tiene la capacidad de mejorar radicalmente la eficacia de las operaciones policiales. Compartiendo informacin e interaccin con la comunidad aumenta considerablemente la eficacia para la prevencin y reduccin del delito. d. Calidad del servicio. La base de la polica comunitaria es

responder al pblico y por lo tanto una parte fundamental de su tarea es asegurar que los servicios que prestan sean de la calidad ms alta posible. Para apoyar este concepto, las estrategias de la polica comunitaria requieren informacin, desde el estudio de mercado, la medicin de la satisfaccin pblica y una evaluacin peridica del desempeo individual del personal. e. Asociacin. Es el valor agregado que incorpora al programa la

colaboracin y las asociaciones con otras agencias y organizaciones de carcter pblico y privado. f. Responsabilidad pblica. El pblico no puede tener confianza

en la polica si no sabe como operan, que logran y en que utilizan los fondos pblicos. Coincidimos en este punto en que es un factor muy importante para la implementacin exitosa de un programa de polica comunitaria el acceso a la informacin para el diagnstico y la evaluacin de los problemas, la consecuente planificacin y la medicin constante del desempeo. Con respecto a la calidad, en Inglaterra, en 1990, el servicio policial desarroll un proyecto de calidad de servicio que fue adoptado por 43 fuerzas policiales. Unos 18 meses despus, el gobierno introdujo, para el sector pblico, un premio que era conocido como Citizen Charter Marks (Estatuto de las marcas). Su propsito era conocer la excelencia en el servicio pblico mediante una auditora externa y un proceso de revisin. Cualquier

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organizacin del sector pblico que trata directamente con el pblico puede postularse ante la Unidad del Estatuto de Ciudadano para que su trabajo sea evaluado, presentando evidencia del mismo. No solamente haba beneficios por cumplir con las normas sino que tambin implicaba proveer a las organizaciones de una estructura para que autoevalen en que medida alcanzaron ciertos parmetros de desempeo. Los criterios sobre los cuales los jueces basan sus decisiones son los siguientes: Normas de desempeo; solucin de problemas; financiacin eficiente; satisfaccin del usuario; mejoras en la calidad del servicio; innovaciones y mejoras planificadas. Un sistema como el descripto provee al pblico de normas nacionales de calidad y les asegura que una agencia externa juzga a la fuerza policial basndose en evidencia recolectada por diversas fuentes de medicin e informacin. Consecuentemente refuerza la perspectiva de que las fuerzas policiales estn esforzndose por alcanzar un mayor nivel de efectividad y que las normas estn abiertas al debate pblico. Es importante sealar que no todas las fuerzas policiales de Inglaterra y Gales se han postulado para el premio mencionado, sin embargo todas ellas estn sujetas a una inspeccin anual realizada por un cuerpo de inspectores independiente del gobierno (cuerpo de inspectores de polica de Su Majestad), la que luego se publicita mediante un complejo informe. Por ltimo, un tercer elemento de responsabilidad nacional se logra mediante la publicacin anual de una gama de indicadores del desempeo policial. Se solicita por ley a las fuerzas policiales que den informacin a la Comisin de Revisin quien tiene la responsabilidad de publicar el desempeo de cada fuerza policial en Inglaterra y Gales sobre una base anual. Es importante resaltar que la polica comunitaria no es un fin en s misma sino simplemente un medio dentro de un sistema democrtico que aumenta notablemente nivel de confianza de la ciudadana en su servicio policial. Esta confianza pblica se basa en dos factores: el primero es la sensacin de los habitantes locales de que la polica los proteger de los delitos y que siempre estar para ayudar en los momentos de crisis; el segundo es una aceptacin por parte de la comunidad de que la polica opera abiertamente y con honradez y que es parte integrante de la comunidad.

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Pero el restablecimiento de la sensacin de seguridad no puede ser encarado sino con un trabajo conjunto de las reas de gobierno vinculadas directa o indirectamente a ella y de la comunidad, sin que se la siga interpretando como un problema exclusivamente policial.

I.4. La polica comunitaria en el Mundo.

La idea de polica comunitaria -community policing- empez a fines de 1970 aunque sus races vienen de mucho ms atrs, pero la popularizacin del trmino en los Estados Unidos lleg a mediado de los 80 con los trabajos de Albert Reiss, Herman Goldstein, Wilson y Kelling, entre otros17, materializados en el ejemplo de San Diego. La polica de proximidad en Europa latina se nutri de esa fuente pero opt por un trmino ms modesto y que no necesariamente asume contenidos de cambios ms profundos, comunes del otro lado del Atlntico18. Gran Bretaa practica intensamente, dentro de sus parmetros culturales, la polica comunitaria pero se resisti tenazmente durante mucho tiempo a emplear el trmino. Tanto en el caso americano, como en los europeos, queda clara la toma de conciencia de la obsolescencia, ineficacia o al menos insuficiencia de las tcnicas y tcticas policiales tradicionales frente al crecimiento de la criminalidad especialmente urbana y la crisis de las respuestas institucionales para enfrentarla. Con respecto a Canad, es til sintetizar su visin integral con respecto a la nocin de polica comunitaria transcribiendo un cuadro, muy ilustrativo, utilizado por el Licenciado Passalacqua en su artculo El ser o no ser de la polica comunitaria19.Grfico Nro. 3De Herman Glodstein: La Nueva Orientacin Policial. Confrontando la Complejidad. 1993. De E.H. Passalacqua: El Ser o no Ser de la Polica Comunitaria. Revista Milenio ao 2, Nmero 3, 1999, pgina 62/90. Publicacin del Centro de Estudios Sociedad y Seguridad de la Universidad Nacional de General San Martn. El autor es Coordinador del Programa de Seguridad Ciudadana del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. 19 Para una visin ms detallada de algunas de las polticas implementadas en el Mundo y en Argentina especficamente, remitimos al captulo: Soporte emprico que forma parte del anexo del presente trabajo.18 17

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Polica tradicionalEnfoque estrecho en programas para el control de la delincuencia. nfasis en delitos graves. Enfoques reactivos. Respuesta rpida a las llamadas que solicitan servicios. Enfrentar incidentes en forma fragmentada. Estar alejado de la comunidad. Despersonalizacin. Movidos por la tecnologa. Eficiente: hacer las cosas bien. Estructura centralizada. Especializacin de funciones. Estandarizacin, uniformidad. Estilo autocrtico: mando y control.

Polica comunitariaEnfoque amplio en servicios a la comunidad. nfasis en resolver los problemas de la comunidad. Enfoques reactivos y proactivos. Respuesta variable conforme a la necesidad. Enfrentar temas ms amplios de la comunidad. Estar conectado con la comunidad. Interactividad. Impulsado por la necesidad y ayudado por la tecnologa. Efectivo: hacer las cosas correctas. Estructura descentralizada.

Funciones generales y especializadas. Flexibilidad, innovacin, diversidad. Estilo participativo: responsabilidad y discrecin individuales. Administracin operativa del status quo. Liderazgo estratgico del cambio. Enfoque de los procedimientos a corto plazo. Enfoque en el impacto de las estrategias a largo plazo. Enfoque en el papel de agente de patrulla; Importancia del papel del agente de patrulla; Obligaciones estrechas. obligaciones generales. nfasis del enfrentamiento en condicin fsica y Importancia equilibrada en la defensa y las defensa. relaciones con la comunidad. Desempeo basado en la cantidad de aprehensiones, Desempeo basado en la calidad de los logros respecto a las metas de la comunidad. multas, etc.

En la Ciudad Autnoma de Buenos Aires existe el Programa de Seguridad Ciudadana, en el mbito de la Secretara de Gobierno y se cre (Ley 212) el Consejo de Seguridad previsto en el artculo 35 de la Carta Magna local. Se ha formulado adems un Programa de Respuesta Mltiple para la Prevencin de la Violencia Social cuyo rasgo fundamental es la articulacin entre la oferta programtica del Ministerio de Justicia y Seguridad y el resto del Ejecutivo. Lo que se procura lograr es la reduccin de peligro fsico o contra los bienes personales, la ausencia de ansiedad concreta sobre el delito, un sentimiento generalizado de bienestar y la inexistencia de miedo a la coercin o violacin de derechos individuales por parte de la autoridad policial. Dentro de las reas del Programa, adems de la formulacin e implementacin de polticas existen con autonoma los Consejos de Prevencin del Delito y la Violencia, que a la fecha funcionan en distintos grados de avance en 16 barrios de la ciudad y cuya misin es proponer y desarrollar acciones que contribuyan a promover la seguridad ciudadana en el mbito zonal de competencia. A ese

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fin impulsarn la participacin democrtica de los ciudadanos y de las organizaciones no gubernamentales y afianzarn la colaboracin de las fuerzas de seguridad, para la cual tienen las siguientes funciones: Aumentar el nivel de concientizacin social acerca del valor de la

prevencin del delito y la violencia. Confeccionar a partir de diferentes fuentes, el mapa del delito del rea de su

competencia zonal. Promover el mejoramiento y aumento de las medidas de seguridad

existentes desde una perspectiva multidisciplinaria. Estimular en la poblacin actividades tendientes a detectar, denunciar y

contrarrestar correctamente la comisin de delitos. Fomentar el desarrollo de actividades preventivas, individuales y grupales. Colaborar con la difusin de las medidas, sugerencias y pautas de conducta

preventiva que elabora el Gobierno de la Ciudad y las que vayan surgiendo del trabajo de cada Consejo. Recibir y elevar al Gobierno de la Ciudad las inquietudes, requerimientos y

propuestas de los vecinos. Contribuir al diseo de las bases para la optimizacin del servicio de

seguridad que brinden las comisaras de la zona. Desarrollar acciones tendientes al mejoramiento de los vnculos entre los

ciudadanos y la polica. Colaborar con el seguimiento de las medidas que se pongan en prctica e

informar a la direccin de programa sobre la ejecucin de las mismas. Contribuir a la creacin de espacios comunes o al mejoramiento de los

existentes especialmente para los grupos de riesgo. Contribuir a la reduccin del nivel de conflictividad entre los vecinos.

El detalle de funciones que acabamos de transcribir, con relacin a los Consejos de Prevencin del Delito y La Violencia, en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, es un ejemplo que muestra, con claridad pedaggica, la importancia que revisten las polticas participativas en materia de seguridad para el aumento del nivel de la calidad de vida de los ciudadanos, para su integracin social y desarrollo integral.

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I.5. Poltica criminal, seguridad y desarrollo.Hoy en da cuando est en crisis la idea del Estado moderno y su legitimacin basada en el ficto consenso social, tambin est en crisis la idea de un derecho penal homogneo, igualitario, correctivo de conductas y defensor de valores sociales. Sucede entonces, que este Estado -cuestionado, en Amrica latina, se achica hasta prcticamente desaparecer, abriendo paso a un mercado desregulado y a la globalizacin como el destino indiscutido del mundo; sin embargo, el derecho penal cuestionado crece, se utiliza para tapar dramas sociales y se presenta en el discurso oficial y electoral como un bastin para resolver conflictos generados por las nuevas polticas liberales. Cabe preguntarse dnde qued el liberalismo en el sistema penal?20

Si reflexionamos sobre la realidad del sistema penal en Argentina vemos que los puntos en crisis no son pocos. Desde la opinin pblica que reclama mayores penas y los medios de comunicacin que maximizan el pedido; el raiting que tiene en la violencia un condimento seguro; los discursos ambiguos de los polticos del oficialismo y de la oposicin; el descreimiento generalizado que padece el Poder Judicial; la burocracia del sistema; los crecientes proyectos de Ley con nuevos tipos penales; la desconfianza en la polica; la corrupcin; el debate diario sobre la pena de muerte; la construccin de nuevas crceles y finalmente la atroz realidad de las prisiones, de las que todos hablan pero muy pocos conocen. Todos los puntos mencionados deben ser tenidos en cuenta por un Estado que pretende delinear una determinada poltica. Hoy se puede decir que no existe en Argentina un plan nacional de poltica criminal y estamos muy lejos de ello. Las medidas que se aplican, ante situaciones coyunturales, son rpidas e improvisadas, cuando no falsas y carecen de un estudio serio, cualitativo y pormenorizado de todas las cuestiones anteriormente citadas. El resultado es altamente negativo y merece un anlisis.

a) Qu es poltica criminal?

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La criminologa terica es

el discurso que pretende explicar

etiolgicamente la criminalizacin y con ello supone que puede aportar los elementos tericos necesarios para la prevencin en los casos particulares (clnica criminolgica o criminologa clnica), como tambin proveer los elementos para una planificacin general preventiva a la que suele denominarse poltica criminal. La expresin poltica criminal se utiliza desde los albores del siglo pasado con diferentes acepciones, pero no cabe duda que siempre ha estado subordinada a la idea de delito preponderante en la poca. Comnmente se entiende a la poltica criminal como la poltica estatal de lucha contra el crimen; la seleccin de los medios para luchar contra el delito. Cuando abandonamos un punto de vista causalista del delito y comprendemos, conjuntamente con los tericos actuales, que el hilo conductor de la criminologa es el poder y por ende la poltica, no tendra sentido distinguir entre criminologa y poltica criminal, ya que sta no podra ser definida como la poltica estatal de lucha contra el crimen, sino que pasara a ser la ideologa poltica que orienta al control social punitivo21.

La nocin de poltica criminal como lucha contra la delincuencia se encuentra en los discursos oficiales y electorales y es presentada en ellos, como una de las soluciones a problemas sociales caractersticos de la poca actual en los pases subdesarrollados. Cabe analizar la funcin social y econmica de la misma y su recepcin por parte de los candidatos polticos en bsqueda de las lneas de escisin del electorado22.

b)

Seguridad,

opinin

pblica

y

medios

masivos

de

comunicacin.

De Grisela A. Garca Ortiz: Poltica criminal en Argentina. Un barco a la deriva. Instituto Nacional de La Administracin Pblica. Escuela nacional de Gobierno. Buenos Aires. 1997. 21 Segn el informe anual 1994/5 realizado por el Procurador Penitenciario, ms del 80% de la poblacin carcelaria no supera el nivel mnimo de instruccin. Ver al respecto de Manin Bernard: Metamorfosis de la representacin. En Dos Santos, Manuel: Qu queda de la representacin. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.22

20

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Los medios masivos de comunicacin hablan continuamente de opinin pblica, la suma de las opiniones de individuos aislados que conforman a la moderna sociedad del consenso. Es claro que la fuerza de la llamada opinin pblica reside en el nmero, en la suma de individualidades. Pero, para hablar de opinin pblica es necesario contar con alguna forma de medicin de la misma. Los socilogos entienden que la manera ms adecuada de hacerlo es a travs de los sondeos, encuestas cualitativas especialmente diseadas y su posterior interpretacin. Muchas personas tienen acceso a las cuestiones que versan en las encuestas, no por experiencia directa, sino porque las perciben a travs de los medios de comunicacin. Son los medios los que acercan a la poblacin la opinin conveniente para que las personas elaboren su propia opinin. Vemos que la informacin que la pantalla de televisin o el diario transporta, ya ha sido vctima del acotamiento que el negocio de la atraccin y el mercado exigen, consecuentemente, en la respuesta a las preguntas formuladas por la consultora o encuestadora, encontramos una visin de las cosas sucedidas que ya a pasado, por lo menos, por dos etapas de reconstruccin, la del medio transmisor y la del particular. Los medios de comunicacin influyen en la creacin del imaginario general, por lo tanto intervienen en la percepcin social de las conductas caratuladas como delictivas. Hay una interaccin entre la opinin pblica y la opinin publicada, situacin que se maximiza en las ciudades actuales donde todo es un torrente de comunicacin contnua y la televisin, especialmente, cumple un rol fundamental en la creacin de estereotipos criminales, la imagen de delincuente que se construye en el imaginario. Otra forma de manipulacin de los pareceres, o de mal llamada opinin pblica, la constituyen las encuestas de opinin utilizadas por los distintos organismos. Muchas veces se publican encuestas cuantitativas cuyo resultado es previsible de acuerdo a la zona abarcada en el trabajo, pero sin embargo no se expresa dicho dato como debera hacerse para un mejor anlisis. En materia de poltica criminal, es notable ver la contradiccin que existe entre encuestas realizadas por distintas instituciones. Si hechamos un vistazo al

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trabajo realizado por la Direccin Nacional de Poltica Criminal23, veremos que la situacin econmica y el desempleo no influyen en nada en el ndice de delincuencia; sin embargo esto no se condice con la investigacin realizada por otros organismos e investigadores particulares como el Dr. Gualberto Baistrocchi24 para quien el 69 % de los detenidos en el partido de San Isidro, Provincia de Buenos Aires, en la segunda quincena del mes de mayo de 1997, son desocupados. Tambin hay que tener en cuenta que si bien en el trabajo realizado por la Direccin, a cargo del Dr. Ciafardini, el nmero de desempleados entre la poblacin de las crceles Federales es bajo, el mayor nmero de empleados se desempea como jornalero u obrero y cuenta con un nivel de instruccin bajo. Bien se sabe que un jornalero con estas caractersticas, no solo carece de trabajo estable, sino que en la mayora de los casos vive por debajo del nivel de pobreza. Lo antedicho es solo un ejemplo que nos hace meditar sobre la incidencia de las estadsticas en la formacin de la opinin y en la reconstruccin que cada individuo realiza de los hechos que muchas veces no percibe de manera directa; tambin sobre la variable de que los resultados son fcilmente manipulables y con diversos fines: electorales, para acreditar el cumplimiento de una funcin, para dar cierta imagen deseada, etc. En Amrica Latina la sensacin de inseguridad que atenta contra el desarrollo tiene a estos elementos entre sus multicausas. En los pases subdesarrollados, el mayor nmero de la poblacin se encuentra comprendido en lo que se suele llamar clase baja y clase media baja. Para estas personas la globalizacin muchas veces se ha tornado infausta, el mercado global se ha convertido en un tornado que ha arrasado sus negocios y los ha reemplazado por mquinas que todo lo hacen; la seguridad, aquel objetivo tan preciado que fuera uno de los orgenes del Estado moderno, escasea como cualquier bien. Las personas con mayores recursos han acudido al fenmeno de la seguridad privada para compensar la falencia en la provisinPublicacin realizada por la Direccin Nacional de Poltica Criminal, Ministerio de Justicia de la Nacin: Hacia un Plan Nacional de Poltica Criminal. Buenos Aires, 17 de mayo de 1996. Mil ejemplares) Baistrocchi Gualberto, Defensor Oficial, Departamento Judicial de San Isidro. Publicaciones en Carta Abierta. El semanario de la zona Norte, mayo de 1997: Delitos 30% ms. La Problemtica delictiva en el Partido de San Isidro; Dos Primeras, diciembre de 1996: La problemtica delictiva; Dos Primeras, noviembre de 1997: Alto ndice delictivo.24 23

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de dicho servicio por el Estado y las personas que se encuentran ms desprotegidas son las vctimas ms frecuentes de los delitos contra la propiedad. Dentro del mismo sistema, las prisiones se encuentran pobladas, como dijimos, de personas de bajos recursos en su mayora encerradas por la comisin de delitos contra la propiedad privada. Estas mismas personas se ven perjudicadas por las polticas neoliberales que las tornan ms vulnerables a caer en las redes del sistema penal, pero como perciben que no tienen seguridad, esa seguridad que pagan los que pueden, piden ms penas y controles policiales en los medios, ignorando seguramente que la artillera se encuentra dirigida hacia ellos y no para ellos.

c) Las polticas de seguridad como parte integrante de los planes de desarrollo local.Los problemas sociales de fondo que llevan una persona a cometer un delito, a la sociedad a percibir una conducta como delictiva (situacin que se da claramente en el robo con armas y no por ejemplo en la estafa), y a las agencias de control social a punir, es claro que no se solucionan aplicando ms pena, ni poniendo ms policas en las calles. La solucin aplicable es mucho ms sencilla y simple de lo que imaginamos, tiene que ver ms con la solidaridad y el respeto por la diversidad que con la represin; tiene que ver ms con el dilogo y la conciliacin que con la privacin; tiene que ver ms con la solucin humana de los conflictos que con el ius punendi del Leviatan. El incorporar al presente estudio los temas esbozados, en forma enunciativa y ms que sinttica, tiene como pretensin introducir al lector en la realidad latinoamericana, donde la inseguridad y la sensacin de inseguridad que se vive en las grandes ciudades es moneda corriente y llevarlo por estos senderos a reflexionar sobre la dimensin de la problemtica y sobre su estrecha relacin con la marginalidad y la pobreza. El plan estratgico de desarrollo que est en ejecucin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que forma parte de la misma conurbanacin que el Municipio en estudio, recepta las ideas que venimos manifestando. As, ha establecido dentro de los objetivos prioritarios del plan, que son los tendern a

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alcanzar en los prximos aos una sustancial mejora en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad, a la seguridad ciudadana como un tem independiente. Los objetivos prioritarios planteados en el plan son los siguientes: Aumentar el nivel de ocupacin de la poblacin logrando que no

existan hogares sin empleo. Mejorar la calidad y la retencin del sistema educativo permitiendo

acceder al conocimiento a todos los habitantes. Asegurar mejores niveles de seguridad urbana, instalando la

misma como un valor agregado que permita elegir a la ciudad para vivir, trabajar o visitar. Ampliar la participacin, la solidaridad, la cooperacin y la civilidad

que garantice la normal convivencia social. Mejorar la calidad de vida urbana y recuperar el espacio pblico.

Es importante sealar que el plan estratgico de la Ciudad de Buenos Aires pretende impulsar tres valores: La gobernabilidad, la competitividad y la sustentabilidad. El desarrollo sustentable es un punto ineludible en las polticas urbanas de desarrollo a nivel mundial, Para que se pueda entender, es necesario percibir, que estamos frente a una crisis ecoambiental o ecolgica (escasez de recursos) y ambiental (escasez de depsitos contaminables), pero a la vez ecopoltica, es decir, relacionada con los sistemas institucionales y de poder que regulan la propiedad, distribucin y uso de recursos. Ambas dimensiones cuestionan profundamente los patrones actuales de produccin y de consumo. De hecho, la necesidad de trnsito hacia un estilo de desarrollo sustentable implica un cambio en el propio modelo de civilizacin hoy dominante, particularmente en lo que se refiere al patrn ecocultural, de articulacin sociedad-naturaleza. Es por ello que no tiene cabida intentar desvincular los problemas del medio ambiente de los problemas del desarrollo, puesto que los primeros son la simple expresin de las insuficiencias del desarrollo. La adecuada comprensin de la crisis supone pues el reconocimiento de que sta se refiere al agotamiento de un estilo de desarrollo ecolgicamente depredador, socialmente perverso y polticamente injusto. Lo que est en juego es la

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superacin de los paradigmas de modernidad que han estado definiendo la orientacin del proceso de desarrollo. Sin ahondar en este tema, por exceder en demasa la base central de nuestro estudio, remitimos, para su mejor comprensin, al trabajo realizado por Roberto P. Guimares25. Dentro de la buscada competitividad de la ciudades en el mundo globalizado, tema que hemos tratado en el acpite I.1 del presente, perece ser donde el plan citado ubica a la seguridad ciudadana, como un valor agregado de la ciudad. Dato importante si tenemos en cuenta que la inseguridad es mayor en la periferia de la ciudad y en el resto de la conurbanacin por lo que se estara tratando de sacar provecho de una realidad comparativa benbola. Con respecto a la gobernabilidad, es vista como la condicin de estabilidad y previsibilidad para llevar el timn a buen puerto. Este concepto implica considerar no solo el ejercicio del gobierno, sino todas las condiciones necesarias para que esta funcin pueda desempearse con eficacia, legitimacin, respaldo social y participacin ciudadana. El concepto abarca todo lo relacionado con el estado de derecho: la juridicidad de las acciones pblicas y la eleccin democrtica de los gobernantes, entre otros factores que en la Amrica latina de la post dictadura adquieren una importancia significativa. Si vemos el trabajo sobre gobernabilidad del B.I.D.26, citado en el programa de descentralizacin de la Ciudad, se habla de tres esferas de la gobernabilidad que sintetizamos en el siguiente cuadro:

25

De Roberto P. Guimares: Aterrizando una cometa: Indicadores territoriales de sustentabilidad. Segunda versin, 5 de Agosto de 1998. Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL. 26 Ver al respecto al Programa de Descentralizacin. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. www.buenosaires.gov.ar/vicejefe/descentralizacion/CGP/default2.htm

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Grfico Nro. 4

Administracin pblicaEficiencia Predecibilidad Honestidad Transparencia Responsabilidad econmica del gobierno

Estado de derechoJuridicidad de las acciones pblicas Eleccin del Rgimen Poltico Gobierno Interior Funcin Legislativa Administracin de Justicia Administracin urbana Gestin de intereses regionales y locales Seguridad ciudadana

Relacin Estado/SociedadConsenso social necesario para cumplir en forma legtima, estable y eficiente con las funciones de gobierno

Para finalizar vemos como se refuerza la idea que venimos sosteniendo de que, a diferencia de otros lugares del mundo, en las grandes ciudades latinoamericanas es imposible hablar de desarrollo sin hacer referencia al tema de la seguridad ciudadana.

I.6. Las encuestas de Victimizacin.Teniendo en cuenta que como se sabe que las cifras oficiales sobre la cantidad y caractersticas del delito difieren y/o resultan incompletas, la Direccin Nacional de Poltica Criminal en Argentina ha diseado una investigacin criminolgica orientada a cuantificar y establecer las principales caractersticas de hechos delictivos ocurridos, incluyendo los que no han tenido acceso al sistema penal. En este marco la determinacin de la cifra oculta del delito constituye un elemento insustituible para un diagnstico adecuado del funcionamiento real del sistema penal. Tengamos en cuenta que segn la investigacin realizada por esa Direccin Nacional solo se denuncian aproximadamente el 30% de los delitos ocurridos, entre otras causas, por desconfianza en le sistema penal o judicial. Las encuestas de victimizacin permiten conocer datos de enorme peso para el diseo de una correcta poltica criminal que incluya las estrategias preventivas, el tema de la confianza de la poblacin en el sistema penal y sus operadores y la existencia de vas no penales de solucin de los conflictos sociales.

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Los estudios de victimizacin apuntan a la deteccin tanto de vctimas como de presuntos actos delictivos. As, la utilizacin de tcnicas de encuestas a las vctimas que no presentan denuncias formales es tambin un medio para la obtencin de informacin sobre la criminalidad de una regin, caractersticas de los hechos y de las vctimas y victimarios. Los estudios basados en encuestas de victimizacin han contribuido a cubrir uno de los puntos ms crticos de la criminologa, la cifra negra u oculta del delito, aquella que no surge ni de los registros policiales, ni judiciales y que engloba a los hechos delictivos no denunciados y los no perseguidos por las agencias de control social. Las primeras investigaciones que se llevaron a cabo utilizando como tcnica de recoleccin de datos a la encuesta de victimizacin fueron realizadas a partir del ao 1967 por el Departamento de Justicia de Los Estados Unidos. Una encuesta de victimizacin responde a los siguientes objetivos: I. Evaluar la frecuencia y distribucin de los diversos delitos: se trata

de obtener informacin sobre la amplitud y distribucin de la criminalidad, elementos de base necesarios al sistema penal y los encargados de elaborar y evaluar polticas sobre prevencin del crimen. II. Evaluar las repercusiones de ciertos delitos en las vctimas: Por

medio de la encuesta de victimizacin se trata de obtener informacin no disponible oficialmente sobre las repercusiones de la criminalidad.

Fundamentalmente se pretende llevar a cabo una evaluacin de los costos directos, de los costos personales sufridos por las vctimas. Igualmente, proyectar una comparacin entre las vctimas de actos criminales y las

personas que no han sido objeto de victimizacin. III. Valorar el riesgo de victimizacin, esto es, el riesgo de convertirse

en vctima. Se pretende, a travs de la encuesta de victimizacin, acrecentar el conocimiento de los factores ligados a la victimizacin, teniendo en cuenta variables demogrficas tales como sexo, edad, educacin y los

comportamientos que pueden llevar a ser vctimas; tambin mediante la comparacin entre las personas que han sido vctimas y las que no lo han sido y el estudio de las medidas adoptadas para protegerse de actos criminales. IV. Obtener indicadores sobre el funcionamiento del sistema penal.

La Informacin obtenida con relacin a los riesgos de victimizacin, la

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frecuencia del crimen y sus repercusiones, constituyen valiosos indicadores sobre el funcionamiento del sistema penal en una determinada sociedad. Hablar de criminalidad y de violencia en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires y del Conurbano Bonaerense implica establecer una distincin entre la cultura del miedo y la criminalidad como fenmeno real. Luis E. Soares27 entiende por cultura del miedo aquellas formas de percepcin y de representacin social de la delincuencia, del crimen, de la violencia y del delito y considera a la experiencia del miedo como total, holstica: realidad vivida que se da a travs de la mediacin de las interpretaciones y de las adjudicaciones de sentido. Estos temores son, por un lado, el efecto de la victimizacin directa de una fraccin de la poblacin, cuyos avatares al difundirse a travs del entramado social, generan un grupo ms amplio de vctimas indirectas: personas no puntualmente afectadas pero que sufren cambios limitativos en sus hbitos, conductas y actitudes a causa del miedo a la victimizacin. Por otro lado son tambin el efecto de la forma de difusin de los medios de comunicacin masiva, a lo que se suma eventualmente la percepcin de la falta de una respuesta adecuada de los organismos de seguridad en general y de la administracin de justicia. El trabajo sobre la sensacin de inseguridad resulta importante en el mbito de la prevencin ya que, por un lado, puede contribuir a reducir el nmero de personas victimizadas (cambiando ciertos hbitos) pero as mismo, una alta sensacin de inseguridad puede contribuir a brindar condiciones para el aumento de la criminalidad como efecto adverso. Segn Alessandro Baratta28: no se puede tomar el sentimiento de

inseguridad social de la criminalidad como efecto directo de la criminalidad. Ello no quiere decir que la criminalidad como fenmeno real no exista, pero la inseguridad ciudadana no tiene una nica y fundamental causa en la criminalidad, esto quiere decir que debemos afrontar dos problemas relativamente independientes entre ellos, sino queremos caer en la ilusin de hacer de la criminalidad como fenmeno real, el verdadero y nico elemento

27

De Luis E. Soares: Criminalidad y Violencia. Rio de Janeiro, San Pablo y Perspectivas Internacionales en Comunicacin y Poltica. Diciembre 1994/Marzo 1995. 28 De Baratta Alessandro. Revista Sicurezza e Territorio, de LAngelo Azzurro. Bologna. Italia. 1993.

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gentico de la alarma social. Creemos ms bien que los dos fenmenos, inseguridad social y realidad criminal, sean ambos dependientes de una situacin de desarticulacin en la comunicacin social y que por lo tanto, si existe un elemento que constituye una variable entre ambos, ste debe ser buscado en una general insuficiencia del tejido social ciudadano. Y all es donde debe ser puesto el acento en las polticas preventivas. De la primera serie de encuestas realizadas por la Direccin Nacional de Poltica Criminal en el Conurbano Bonaerense podemos inferir que el miedo y el hecho concreto de ser victimizado guardan relacin. Tanto la criminalidad como la alarma con relacin a la criminalidad son fenmenos particularmente sensibles a la calidad de vida, del trabajo, de la alienacin de las relaciones sociales. La criminalidad y el miedo a la criminalidad son canalizadores de inseguridad, de miedo difuso que no encuentra otro canal para expresarse. En sntesis, es importante sealar la imposibilidad de hacer un diagnstico serio de la situacin delictiva sin recurrir a las mencionadas encuestas ya que sino estaramos diseando polticas que se basan en datos que no recaban ms del 30% de la realidad y desde una sola ubicacin situacional. Volveremos a referirnos a este tema cuando detallemos el sistema de informacin geogrfica afectado a las polticas de seguridad del Partido de Hurlingham.

CAPTULO II: DESCRIPCIN DEL MUNICIPIO OBJETO DE ESTUDIO. II.1.Ubicacin y particularidades geogrficas.El Municipio de Hurlingham fue creado como producto de la particin del viejo partido de Morn por la Ley 11.610 de la Provincia de Buenos Aires. Su actividad administrativa se inici por imperio de la misma el 10 de diciembre de 1995. El Municipio de Hurlingham se encuentra ubicado en la Provincia de Buenos Aires, Capital de la Repblica Argentina, en el hemisferio sur del Continente Americano. Esta situado en el segundo cordn del rea metropolitana de Buenos Aires (conurbano bonaerense), lindando al este y al

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sur con el nuevo partido de Morn, al sudoeste con el nuevo Partido de Ituzaing, al noroeste con el partido de San Miguel y al noreste con el partido de Tres de Febrero29. Sus lmites, en los trminos de la citada ley, son: al noroeste el Ro Reconquista, al norte el eje de la calle Combate de Pavn, al este el Arroyo Morn, el eje de la Avenida Caada de Juan Ruiz, el eje de la calle Temperley y nuevamente el eje de la Avenida Caada de Juan Ruiz, al sur el eje de la Avenida Presidente Pern y al oeste los ejes de las calles Las Cabaas, De la Tradicin y Juramento. Hurlingham tiene una superficie total de 53.533 km2 (5353 hectreas) y est conformado por tres ciudades: Santos Tesei, Hurlingham y Williams Morris. El Municipio en estudio es identificado por su riqueza forestal y por su ubicacin en el rea metropolitana qued abrazado por grandes espacios verdes de dominio nacional: el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), la Brigada Area de El Palomar, el campo militar nacional denominado Campo de Mayo y el la planta de tratamiento de residuos slidos llamada C.E.A.M.S.E. (Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana Sociedad del Estado). Teniendo en cuenta las dos autopistas que bordean el territorio municipal, al Noroeste el Camino del Buen Ayre y al Sur la autopista Pte. Pern (ex. Gaona) podemos considerar que la vinculacin regional est dada fundamentalmente a travs de esas dos importantes vas de trnsito, aunque tambin cumple una importante funcin en la conectividad regional, la Av. Vergara, y la Av. Roca. La primera atraviesa todo el territorio con sentido NorteSur. El tramo que va desde Av. Gaona hasta Concepcin Arenal, es la Ruta Provincial N 4 y a travs de ella se conecta la regin Sur y Norte del rea metropolitana30. Otra va de conexin regional es la Av. Roca o Ruta Provincial N 201, que vincula la zona norte del rea metropolitana a travs de la Av. Mrquez y la zona Noroeste de la provincia. De otro nivel de trnsito pero que sin duda pertenece a la red troncal se puede considerar a la Avda. Pedro Daz que conecta la Avda. Vergara desde y29 30

Ver en el anexo el mapa del municipio. Ver en el anexo el mapa de conectividad.

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hacia el vecino Partido de San Miguel. Es de destacar la importancia que est cobrando para los automovilistas a partir de su reciente repavimentacin. Podemos decir que el Partido de Hurlingham pos