UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES MAESTRA EN CIENCIAS CONTABLES

LA PLANIFICACIN OPERATIVA Y LAS TCNICAS DE PRESUPUESTO POR PROGRAMA Y POR PROYECTO. ANLISIS COMPARATIVO.Trabajo de Grado para optar al titulo de Magster en Ciencias Contables

Autor: Lic. Robert Andrs Nava Albornoz Tutora: MSc. Nayibe Ablan

MRIDA, ENERO 2009

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NDICE

LISTA DE CUADROS ............................................................................v LISTA DE GRFICOS ..........................................................................vi RESUMEN..............................................................................................vii INTRODUCCIN....................................................................................1 CAPTULOSI EL PROBLEMA..................................................................................................... 4 Planteamiento del Problema.................................................................................. 4 Justificacin ........................................................................................................ 11 Objetivos de la Investigacin .............................................................................. 13 Objetivo General ............................................................................................. 13 Objetivos Especficos...................................................................................... 13 Alcances de la Investigacin............................................................................... 14 Alcance de la Investigacin ............................................................................ 14 Alcance Temporal ........................................................................................... 14 Alcance Metodolgico .................................................................................... 14 Limitaciones de la Investigacin......................................................................... 15 II MARCO TERICO ............................................................................................ 16 Antecedentes de la Investigacin ........................................................................ 16 Bases Tericas..................................................................................................... 23 Bases legales de la investigacin ........................................................................ 73 Variables de la investigacin .............................................................................. 89 III MARCO METODOLGICO............................................................................ 90 Tipo de Investigacin.......................................................................................... 90 Objeto de Estudio................................................................................................ 91 Diseo de la investigacin .................................................................................. 92 Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de Datos ............................................. 92 Validacin y Confiabilidad de los Instrumentos............................................. 93 Tcnicas de Anlisis e Interpretacin de Datos .................................................. 94

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IV ANLISIS DE LOS RESULTADOS ............................................................... 96 Objetivo especifico N 3 ................................................................................... 129 Comparacin de las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. ............................................................ 129 Objetivo especifico N 4: .................................................................................. 154 Efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la planificacin pblica nacional. ........................................... 154 V CONCLUSIONES ............................................................................................ 160

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS...............................................167 ANEXOS ...............................................................................................171

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LISTA DE CUADROS Cuadro 1 Modelo de matriz POA de la Gobernacin del estado Mrida....... 2 3 4 5 6.1 6.2 6.3 6.4 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 Matriz de planificacin del proyecto.. Estructura del marco lgico... Variables de la investigacin.. Matriz de comparacin de datos......... Objetivos de la tcnica presupuestaria por programas.... Etapas inherentes de la programacin. Planificacin operativa anual.. Proceso de vinculacin del POA-presupuesto por programas Necesidad de cambio de la tcnica de presupuesto pblico en Venezuela Objetivo principal de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Estructura de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas Proceso de formulacin, ejecucin control y evaluacin de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Proceso de vinculacin POA-presupuesto por proyectos y acciones centralizadas Similitudes y diferencias en la planificacin operativa con base en las tcnicas por programas y por proyectos.. Similitudes y diferencias en la formulacin y vinculacin con los programas y con los proyectos Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto en estudio. Similitudes y diferencias en el control y ejecucin del presupuesto por programas y por proyectos.. Ventajas y desventajas de la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria en el largo plazo y su repercusin en la economa del pas... Consecuencias en la planificacin pblica por la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria... Consecuencias en la transicin y consecucin de objetivos iniciados con la tcnica de presupuestos por programas pp. 38 44 45 89 95 96 99 107 110 114 116 119 122 126 129 131 135 139

146 154 157

9.1 9.2

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LISTA DE GRFICOS Grfico 1 2 3 4 5 6 7 Flujograma de Informacin en la Planificacin Pblica de Venezuela de Acuerdo con la Nueva Tcnica Presupuestaria.. Esquema Jerrquico de la Planificacin Pblica Nacional. Modelo de Gestin y Presupuestos por Proyectos. Proyecto Presupuestario.. Qu no es un Proyecto Presupuestario Acciones Centralizadas... Jerarqua de las Leyes Venezolanas pp. 34 46 67 68 69 71 73

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES MAESTRIA EN CIENCIAS CONTABLES LA PLANIFICACIN OPERATIVA Y LAS TCNICAS DE PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y POR PROYECTOS. ANLISIS COMPARATIVO Trabajo de grado para optar al Grado de Magster en Ciencias Contables AUTOR: Lic. Robert Andrs Nava Albornoz TUTORA: Prof. Nayibe Ablan AO: 2008

RESUMEN El sistema pblico de Venezuela se fundamenta constitucionalmente en la atencin por parte de la administracin pblica de la satisfaccin de necesidades de los ciudadanos y en la prontitud de respuestas a los diferentes sectores y reas de la vida nacional con criterios de eficiencia y eficacia. En tal sentido, el Ejecutivo Nacional en el ao 2005 y luego de una serie de anlisis decidi sustituir la tcnica empleada hasta entonces para la formulacin, ejecucin y control del presupuesto pblico, argumentado dicho cambio en la obtencin de beneficios en la gestin pblica y por ende en la atencin ms efectiva de los requerimientos de la poblacin. No obstante, la sustitucin de una tcnica por otra se realiz de manera abrupta, sin tomar en consideracin la opinin de los entes y rganos de la administracin, y sin una adecuada preparacin de los mismos. Si se toma en consideracin que el presupuesto pblico es elemento integral y terminal de la planificacin pblica, surge la necesidad de analizar comparativamente la planificacin operativa a la luz de las tcnicas de presupuesto por programas y por proyectos. La metodologa aplicada responde a un diseo cualitativo, siguiendo las bases del enfoque holstico, alcanzando un nivel de anlisis. El tipo de investigacin es documental y de campo, pues se acude a fuentes bibliogrficas y a la consulta a expertos en planificacin y presupuesto pblico, los cuales fueron seleccionados intencionalmente. Para la recoleccin de datos se utiliz la gua de observacin documental y la gua de entrevista a los expertos. Dentro de los resultados ms resaltantes se tiene que el Ejecutivo Nacional realiz los cambios de tcnica con una visin ms poltica que tcnica, adems de destacar que la tcnica de presupuesto por programas jams fue ejecutada de manera plena, a pesar de la legislacin y bases jurdicas. Palabras clave: presupuesto pblico, planificacin pblica, administracin pblica, tcnicas presupuestarias.

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INTRODUCCINVenezuela es conocida en el mundo entero por ser un pas rico en recursos naturales, productor de petrleo y con una de las mayores reservas de este producto as como del gas natural en el mundo, sin embargo, aun es considerado un pas en vas de desarrollo, pues no tiene sentido que un pas con todas las herramientas para convertirse en una potencia econmica no lo haya logrado, entonces muchas son las posibles causas que impiden que se consolide econmicamente y administrativamente la eficiencia y eficacia de los recursos nacionales que permitan la satisfaccin de las necesidades de los venezolanos y en consecuencia el mejoramiento continuo y sostenido de su calidad de vida, una de estas causas pudiera expresarse en una inadecuada poltica de administracin Pblica desde el punto de vista presupuestario, en tal sentido esta investigacin procurar realizar un anlisis comparativo de las tcnicas de presupuestos por proyectos y presupuestos por programas y su incidencia en el plan operativo. La presente investigacin se estructura en captulos de la siguiente manera: Captulo I: Explica el planteamiento del problema, el cual esta dirigido a orientar al lector de acuerdo con la necesidad latente de investigacin tomando en cuenta una serie de interrogantes que emergen del hecho de adopcin de una nueva tcnica presupuestaria del sector pblico, a partir de estas interrogantes se plantea una respuesta al problema de investigacin como aporte a las ciencias sociales, especficamente el sector pblico. De acuerdo con lo antes expresado se formulan entonces los objetivos de la investigacin, es decir, el qu? se investiga desde un punto de vista general y especfico, tambin los alcances y limitaciones del tema objeto de estudio. Captulo II: Contiene el marco terico; en este captulo se estructura lo relativo a las diferentes posturas sobre el tema objeto de estudio. Esta estructura indica en primer trmino lo relativo a los antecedentes a esta investigacin, las bases tericas y

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bases legales existentes a la fecha de la investigacin y las categoras que se aplicaron en el desarrollo de dicha investigacin. Captulo III: En el marco metodolgico; se presenta el orden cientfico seguido con el fin de cumplir con los procedimientos metodolgicos en la construccin del conocimiento, en tal sentido, muestra el tipo y las variables de investigacin, tomando en cuenta el nivel de profundidad y complejidad de la misma, tambin se revela el diseo de investigacin que detalla y seala al presente estudio como de tipo cualitativo con un enfoque holstico del diseo de la investigacin. Por otro lado, se mencionan las tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos y sus tcnicas de anlisis e interpretacin. Captulo IV: El anlisis de resultados, permite la comparacin entre las dos tcnicas de presupuesto sujetas a estudio, vale decir, la comparacin de las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas tomando en cuenta el marco terico seleccionado. En tal sentido, se analiza la informacin obtenida del estudio documental y legal y la informacin suministrada por los expertos entrevistados. De acuerdo con el anlisis comparativo es posible realizar una relacin entre las ventajas y desventajas de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la administracin pblica nacional, para ello se toma en cuenta la recoleccin de datos, producto de la aplicacin de entrevistas y por el material documental revisado. Tambin se analizan los efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la planificacin pblica nacional, es decir, se detallan las posibles consecuencias en el uso de la nueva tcnica presupuestaria, tomando como punto de comparacin las etapas propias del proceso de planificacin pblica. Para el logro de este objetivo especfico se toma en cuenta los aportes realizados por los expertos entrevistados y la documentacin revisada. Captulo V: En este captulo se presentan las conclusiones de la investigacin una vez cumplidos los procedimientos metodolgicos as como el logro de cada uno de los objetivos especficos presentes en el problema formulado.

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Por ltimo, se muestran las referencias bibliograficas de toda la documentacin empleadas para cumplir con el cometido de la presente investigacin, para finalizar con los respectivos anexos de los instrumentos de recoleccin y anlisis de datos.

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CAPTULO IEL PROBLEMA Planteamiento del Problema

En el mundo entero y desde la prehistoria, el hombre en su afn de bsqueda de una mejor la calidad de vida ha procurado crear caminos que lo conduzcan de manera cada vez ms directa a la satisfaccin de sus necesidades, categorizadas stas de diferentes maneras. En la procura de satisfacer en mayor grado cada insuficiencia personal se descubre la similitud de carencias personales entre los diferentes seres humanos, de manera tal que por la consecucin de fines comunes los seres humanos se asocian en comunidades que permite la concepcin del esfuerzo conjunto para muchos aspectos de la vida. Desde el punto de vista del aspecto econmico, la historia nos muestra como las comunidades evolucionadas en naciones, deben garantizar la mayor y mejor cantidad de bienes y servicios en una lucha infinita en la satisfaccin del mayor nmero de necesidades de la poblacin frente a la escasez de los recursos, lo cual amerita las acciones de captacin de ingresos y realizacin de gastos. Es de esta manera como un gran nmero de naciones ha empleado un instrumento que le permite conocer ingresos y egresos de manera anticipada. Desde la revolucin industrial se le denomina presupuesto, es decir, refiere a una serie de suposiciones bajo las cuales deben girar los hechos econmicos. Segn Burbano (1996), a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX Francia, Inglaterra, Alemania, Estados Unidos entre otros comenzaron la aplicacin de el presupuesto para el manejo de sus ingresos y egresos, obtenindose una mejora significativa en los procesos administrativos del sector pblico, lo que trajo como consecuencia la adopcin de dicho procedimiento por parte de un gran nmero de pases. 4

En Venezuela, segn lo indica el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas, (2007), luego de su separacin de la Gran Colombia en el ao 1830, los ingresos y otros recursos percibidos por la nacin eran priorizados segn anlisis realizado bajo instrucciones del para entonces, Ministerio de Hacienda y por la Presidencia de los Estados Unidos de Venezuela. Cabe destacar que con la intencin de formalizar el manejo de los recursos pblicos, se emite la primera Ley de Presupuesto General de Gastos Pblicos con fecha del 12 de Junio de 1861. En sta, las prioridades presupuestarias estaban relacionadas con la inversin en la ciudad de Caracas y algunas provincias de relativa importancia para ese entonces, en consecuencia el desarrollo econmico de la nacin se fragment al punto de tener, como consecuencias hoy da, diferencias significativas en las regiones del pas. Segn la Oficina Nacional de Presupuestos (2007), esta situacin tuvo muy pocas modificaciones y aunque en nuestro pas se han hecho variados esfuerzos para establecer un escenario que permita realizar metodolgicamente la estimacin y distribucin de esos recursos, no es sino hasta el ao 1958 que se cre un rgano que a nivel nacional se encargara de dirigir y coordinar todo lo relacionado con los lineamientos y los procedimientos a seguir para una adecuada planificacin, dando nacimiento a la denominada Comisin de la Administracin Pblica Nacional a travs del decreto nmero 287, del 27 de Junio de 1958, de esta forma se inicia la modernizacin del Sistema Presupuestario Nacional. De igual manera, el 30 de Diciembre del mismo ao el Gobierno Nacional decreta con el nmero 492 la creacin del Sistema de Planificacin de la Comisin de la Administracin Pblica Nacional, consecuentemente se cre tambin la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) y la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN), esta ultima adscrita directamente a la Presidencia de la Repblica. De acuerdo con la Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico (1995), la administracin pblica continu su reestructuracin, con la Constitucin de la Repblica de Venezuela de 1961, y planific cada una de sus acciones

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administrativas, divididas en periodos fiscales de un ao cada uno, el cual adems coincide con el ao civil, es decir, todos los esfuerzos realizados por la administracin pblica encaminados al mejoramiento continuo de la calidad de vida de los venezolanos se planifican para ejecutarse de enero a diciembre de cada ao, tomando en cuenta la forma de organizacin del Estado. Esta forma de organizacin, dividida en poderes, en Venezuela a su vez se extiende en una larga estructura jerrquica de mltiples rganos y entes, tales como, institutos autnomos, empresas pblicas, fundaciones y asociaciones entre otras, todos siendo parte de la gran organizacin que funciona con recursos econmicos pblicos que son captados a travs de una compleja red macroeconmica de recaudacin de impuestos y las rentas de sus principales industrias. Normalmente estos recursos incluso antes de ser percibidos se estiman y distribuyen o dividen en tres tipos de erogaciones planificadas, estos son a) Los recursos asignados para el personal que labora en la administracin pblica, b) Los recursos asignados para el funcionamiento de la estructura del Estado y c) Los recursos asignados para la inversin en todos y cada uno de los sectores de la vida nacional. Para la planificacin de esas erogaciones, se debe tener presente una serie de instrumentos, parmetros y lineamientos que permitan realizar adecuadamente dicha labor. Burbano (1996), destaca que la planificacin de las erogaciones pasa por la formulacin de los presupuestos, el cual es un proceso que se realiza tomando en consideracin una variedad de elementos y hechos econmicos pasados, presentes y futuros, tangibles e intangibles con el fin de ser analizados y traducidos metodolgicamente hasta convertirlos en el documento presupuestario. En los inicios de la formulacin presupuestaria de la administracin pblica como instrumentos de planificacin nacional, es usada la tcnica presupuestaria tradicional, sta se aplic desde finales de la dcada de los aos sesenta y trajo como consecuencia que los usuarios del presupuesto no contaban con informacin suficiente ni detallada que les permitiera observar el destino de los ingresos recaudados por los diversos conceptos, esta situacin, produjo la reaccin de quienes

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regan los destinos del pas. (La Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico 1995). Luego de varios aos de la utilizacin de la tcnica presupuestaria tradicional, el gobierno venezolano adopta al igual que muchos pases una nueva tcnica presupuestaria que nace para dar una respuesta a las desventajas y contradicciones implcitas en las tcnicas del presupuesto tradicional, adems esta nueva tcnica permite al Estado y a los rganos y entes que lo componen que se disponga de un documento e instrumento con programas que correlaciona la produccin de los bienes y servicios con el alcance de objetivos y logro de metas previstas en los planes de desarrollo de la nacin, esta nueva tcnica presupuestaria es denominada presupuestos por programas. (La Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico 1995). En Venezuela, el presupuesto por programa, se comienza a utilizar por mandato de ley a partir del ao 1971. El cambio brusco y repentino ocasiono fallas en las distintas etapas presupuestarias de esta nueva tcnica, desde la formulacin hasta la evaluacin, ya que fue utilizado ms como un documento o material de anexo de informes de gestin que como instrumento de primer orden en la planificacin nacional. Esta situacin gener adems un ambiente de duplicidad en la tcnica presupuestaria tradicional y por programas, pues muchos rganos y entes siguieron elaborando y ejecutando presupuestos tradicionales. Es hasta el 22 de diciembre del ao 1976, despus de varios aos de debilidades legales, que el Ejecutivo Nacional decide dar un piso firme para estructurar las bases del presupuesto por programa, en tal sentido, se promulgan la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y la Ley Orgnica de Administracin Central. (La Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico 1995). Es de resaltar, que sendas leyes asigna entre otras funciones a CORDIPLAN la preparacin de un Plan Nacional de Desarrollo de mediano a largo plazo, de la misma manera la elaboracin de un Plan Operativo Anual (POA), documentos de planificacin cuyo objetivo principal es crear compatibilidad entre los programas presupuestarios y los planes del gobierno, cabe destacar entonces que el POA debe 7

enmarcarse dentro de los lineamientos del plan de mediano a largo plazo dirigiendo sus objetivos, metas y otros instrumentos inherentes a l en trminos anuales. A mediados de la dcada de los aos noventa se convierte a CORDIPLAN en un Ministerio de Coordinacin y Planificacin, otorgando entonces por decreto al tema de la planificacin el ms alto nivel dentro de la estructura gubernamental. Posteriormente, como consecuencia de algunas polticas gubernamentales sociales y econmicas, el pas se adentra en una crisis que confluye en la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente con el fin de redactar una nueva Constitucin Nacional, misma que fue aprobada y entra vigencia desde diciembre de 1999, en tal sentido nace un nuevo ordenamiento jurdico nacional obligando a que muchas de las leyes venezolanas sean sometidas a procesos de modificacin. Es as como en los aos subsiguientes se promulgan varias leyes relativas a la planificacin nacional. Las mas importantes de estas leyes segn Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez (2003) son aprobadas en el siguiente orden: en marzo del ao 2000 Rgimen de Transicin del Poder Pblico, en septiembre del ao 2000 Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP), en octubre de 2001 Ley Orgnica de la Administracin Pblica (LOAP), as tambin, en noviembre de 2001 la Ley Orgnica de Planificacin (LOP), de esta manera quedan derogadas la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y la Ley Orgnica de Administracin Central. La aplicacin de estas nuevas leyes, a pesar de que son consideradas completas y mejora en muchos aspectos las leyes anteriores, no resuelve muchos de los problemas de la planificacin pblica. El Estado ha realizado esfuerzos en la conformacin de un piso jurdico estable para la aplicacin de la tcnica presupuestaria por programas, sin embargo, un gran nmero de entes y rganos no logra vincular los objetivos y metas con la asignacin presupuestaria, es decir, los programas con el gasto pblico y los conceptos que originan los recursos. En conclusin, en muchos casos se ha seguido utilizando el presupuesto tradicional por falta de conocimiento cierto del presupuesto por programas. Al hacer una revisin a la cronologa de la situacin jurdica antes mencionada, se puede afirmar que adicionalmente, el Ejecutivo Nacional ha elaborado una serie de

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reglamentos de leyes antes mencionadas, todos de gran importancia e inters para un adecuado uso de las tcnicas presupuestarias y otras interpretaciones metodolgicas de la ley. Dentro de estos reglamentos reviste gran importancia el reglamento N 1 de la LOAFSP sobre el Sistema Presupuestario, publicado en Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela el 18 de diciembre de 2001 segn decreto 1590 y reformado por primera vez el 27 de junio de 2002 segn decreto 5592 y por segunda vez el da 12 de agosto de 2005 segn decreto 5781. Precisamente en el ao 2005, el Ejecutivo Nacional, por intermedio del Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Desarrollo, el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), luego de haber realizado algunos anlisis sobre la tcnica presupuestaria utilizada en Venezuela, impuls el empleo de una nueva tcnica para la asignacin de recursos la cual se denomina presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Es de hacer notar que esta tcnica es novedosa en Venezuela, y hasta donde se sabe, no ha sido puesta en prctica en la administracin pblica por ningn otro pas. El Ejecutivo Nacional anuncia entonces que la ONAPRE esta al frente de la adecuacin de la nueva tcnica presupuestaria, por tal motivo la elaboracin del presupuesto pblico nacional en vez de realizarse por programas se realizar por proyectos. El Ejecutivo Nacional hace nfasis en que dicha tcnica ceder mayor eficiencia en el manejo de los recursos y mayor control del gasto, consecuencialmente permitir combatir la burocracia. El Ministerio de Finanzas (2005), seala que la decisin tomada por el gobierno para su aplicacin desde el ao 2006, se realiza como parte de una serie de reformas denominadas reestructuracin del aparato administrativo para mejorar el modelo de gestin, el alcance de la eficiencia, la eficacia, la agilidad, una adecuada poltica de recursos humanos y la transparencia al tiempo de luchar contra la corrupcin y la perdida de recursos financieros y no financieros. Segn el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas (2006), slo el hecho de elaborar el presupuesto con esta nueva tcnica mantendr el crecimiento del producto interno bruto (PIB) por lo menos en un 5% y bajar la inflacin a 10%, en un escenario 9

de realizacin de la cesta petrolera en 26 dlares por barril adems de incrementar los ingresos por conceptos fiscales. Al mantener, como mnimo, el escenario anterior en estos parmetros se lograr una reduccin significativa en el nivel de endeudamiento del pas. Por su parte el Director de la ONAPRE, Acosta (2005), inform que la nueva tcnica ya comenz a ser aplicada por el organismo a su cargo en conjunto con los despachos de Finanzas y Planificacin y Desarrollo, ya que a travs de estos entes es que se diseara todo el cronograma de adopcin conjuntamente con la evaluacin y correccin del mismo. En tal sentido, la Ley Anual de Presupuesto del ao 2006 fue elaborada y ejecutada con la tcnica presupuestaria Presupuestos por Proyecto y Acciones Centralizadas, la cual, segn el Ejecutivo Nacional, permiti una mayor vinculacin del plan operativo de los entes y organismos con el Presupuesto Nacional. Acosta (2005), el cambio obedece a que la tcnica que se utiliz hasta ahora se basaba en la definicin de programas que se creaban en funcin de la misin del organismo, sin embargo, la gestin de Gobierno se ha visto en la necesidad de emprender proyectos con mltiples objetivos, gerenciados por un rgano o ente, que en ocasiones traspasan la misin de stos. Se presume entonces que este cambio de tcnicas presupuestarias se hace en el marco del artculo 14 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, y segn el Ejecutivo Nacional, lo que busca es mejorar la efectividad, la eficiencia y la transparencia de la gestin pblica, en funcin de los objetivos y estrategias del desarrollo nacional. No obstante, el cambio de la tcnica presupuestaria se ha llevado a cabo de manera improvisada, sin un marco conceptual slido, en ausencia de una adecuada preparacin por parte de los entes y rganos que integran la administracin pblica, y sin considerar la opinin de los mismos. Es necesario entonces, una vez acumulados dos aos de experiencia con la tcnica, profundizar en la discusin del cambio en la tcnica de formulacin, ejecucin y

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control del presupuesto pblico pues con ello se involucran otros instrumentos de la planificacin pblica venezolana. De acuerdo con todo lo antes expresado, el investigador se ha formulado las siguientes preguntas de investigacin: 1. En qu consiste la tcnica de presupuesto por programas? 2. Qu es un presupuesto por proyectos? 3. Qu diferencias y similitudes se pueden observar en la planificacin operativa, formulacin, ejecucin y control presupuestario en las tcnicas de presupuestos por programas y presupuestos por proyectos? 4. Que impacto tiene en la planificacin pblica y en la eficiencia administrativa, la adopcin de presupuestos por proyectos?

Justificacin La presente investigacin se realiza motivado a que el Gobierno Nacional despus de haber dado jerarqua de primer orden nacional al tema de la planificacin pblica, emite una nueva Constitucin Nacional, una Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico entre otras leyes, sus reglamentos y todo un marco jurdico sobre el tema, as como tambin ha diseado una nueva metodologa para la elaboracin de los presupuestos pblicos, sustituyendo la metodologa o tcnica de elaboracin en base a programas usada hace mas de veinte aos por una nueva que se fundamenta en los proyectos y acciones centralizadas. Su intencin es evitar debilidades en la administracin pblica nacional entre los que se encuentran principalmente la corrupcin, la burocracia, as como mejorar en ndices porcentuales el producto interno bruto, y la eficiencia y eficacia de la gestin. En este orden de ideas, es necesario entender que la sustitucin de las tcnicas presupuestarias ya se ha iniciado, no obstante, es prcticamente imposible involucrar en dicho cambio a todos los rganos y entes ejecutores de presupuesto con sus distintas categoras jerrquicas y objetos de accin en el corto plazo, por tanto, se ha

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planteado a nivel nacional aplicar la tcnica de presupuesto por proyectos y acciones centralizadas en tres etapas. La primera etapa obliga a todos los entes del poder pblico nacional central a la elaboracin y ejecucin del presupuesto por proyectos a partir del ejercicio econmico fiscal 2006. La segunda fase obliga a los entes del poder pblico regional y local a la elaboracin y ejecucin del presupuesto por proyectos solo en el rea de inversin a partir del ejercicio econmico fiscal 2007 y de manera general a partir de ejercicio econmico 2008. La tercera etapa obliga a todos los entes del poder pblico no incluidos en las dos primeras etapas, la elaboracin y ejecucin del presupuesto por proyectos, a partir del ejercicio econmico fiscal 2008.

Es importante destacar que la aplicacin de las fases segunda y tercera no se han cumplido como fue previsto, situacin que no permite determinar los efectos esperados en la aplicacin de dicha tcnica, pues existe una porcin de la administracin Pblica usando la tcnica por proyectos y acciones centralizadas y otra que utiliza la tcnica de presupuestos por programas. En consecuencia, toda la administracin pblica debe estar enmarcada en la nueva tcnica presupuestaria luego del 2008 con un nuevo plan de adopcin. Segn se aprecia, la estructura del estado asentar sus bases, sobre nuevos mtodos, una nueva tcnicas, por tanto los profesionales y en general los miembros de la sociedad venezolana, tomando en cuenta el principio de participacin, debe observar, analizar y opinar sobre todo el proceso de adopcin de esta nueva tcnica de presupuesto por proyecto siempre en busca del camino a la perfeccin y a los mejores resultados, de manera tal que esta investigacin brinda un aporte para el conocimiento mas exacto de la nueva tcnica, en especial al ser comparado con la tcnica que le sirve de base, el presupuesto por programa.

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A tres aos de sustituida la tcnica del presupuesto por programas por los presupuestos por proyectos, se hace necesario realizar una revisin terica de las fortalezas y debilidades en el proceso de adopcin y la incidencia de este cambio sobre la planificacin pblica y la eficiencia administrativa. Queda claro que al obtener y analizar los resultados de esta investigacin los mismos podrn ser puestos a disposicin de funcionarios pblicos responsables de la planificacin pblica, en el entendido de aportar conocimiento en el proceso de adopcin de las tcnicas para la elaboracin y ejecucin de los presupuestos, as como su adecuada vinculacin con otros instrumentos de planificacin. Esta investigacin contribuir a facilitar a los entes y rganos estadales y municipales que todava no han sustituido la tcnica de presupuestos por programas por la tcnica de presupuestos por proyectos, a realizar ese proceso con una mayor y mejor informacin.

Objetivos de la Investigacin

Objetivo General Analizar las tcnicas de Presupuestos por Proyectos y Presupuestos por Programas y su incidencia en la planificacin operativa.

Objetivos Especficos 1. Explorar la tcnica del Presupuesto por Programas. 2. Describir la tcnica del Presupuesto por Proyecto y Acciones Centralizadas. 3. Comparar las tcnicas del Presupuesto por Programas y del Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas en las etapas de planificacin operativa, formulacin, ejecucin y control presupuestario. 4. Precisar los efectos de la adopcin de los Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas en la planificacin pblica y la eficiencia administrativa nacional.

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Alcances de la Investigacin

Alcance de la Investigacin La investigacin esta dirigida a obtener un anlisis comparativo de la planificacin operativa y las tcnicas de presupuesto por programa y por proyecto y acciones centralizadas en la planificacin pblica venezolana, del poder ejecutivo centralizado y descentralizado nacional, estatal y local o municipal, la investigacin se realizar en fases secuenciales que presentaran niveles de profundidad distintos, comenzando desde el menor hasta el mayor, es decir, desde la exploracin del problema hasta el logro del objetivo general de la investigacin. Los resultados de la investigacin sern validos al segmento del sector pblico regido en la actualidad por la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico, la Ley Orgnica de Planificacin, la Ley Orgnica de Administracin Pblica y dems leyes que sirven de marco jurdico para la planificacin pblica, con la finalidad de tomar previsiones futuras al proceso de adopcin de las nuevas tcnicas diseadas por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE).

Alcance Temporal La investigacin se enmarca en el periodo de tiempo entre los aos 2005 y 2008 ya que este fue el lapso propuesto por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) para la implementacin definitiva y a todos los niveles jerrquicos de los rganos y entes de ejecucin de presupuesto y planificacin pblica.

Alcance Metodolgico La investigacin se desarrolla en fases secuenciales y recursivas que indican niveles de profundidad desde la menor hasta la mayor, a saber: Exploracin del problema: se describe el fenmeno de la adopcin de mtodos para la elaboracin de los presupuestos pblicos con base a proyectos y 14

acciones centralizadas, as como las variables que la configuran. se aborda este fenmeno con base en las opiniones de los expertos, y se analizan las ventajas en la nueva metodologa de ejecucin de presupuestos por proyectos. Aplicabilidad de los resultados: estos son vlidos y aplicables a los rganos y entes ejecutores y los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas.

Limitaciones de la Investigacin Toda investigacin tiene limitaciones, fundamentalmente cuando se trata de predecir el comportamiento de fenmenos. En este caso en particular, se observan en perspectiva las siguientes limitaciones:

Se evidencia falta de conocimiento por parte de los funcionarios encargados de la elaboracin y ejecucin del presupuesto pblico sobre la adopcin de la tcnica creada por la ONAPRE en cuanto a los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas as como sus consecuencias en otros instrumentos de planificacin pblica.

La adopcin de la nueva tcnica de presupuesto por proyectos y acciones centralizadas en Venezuela no significa simplemente cambiar una normativa por otra, sino de observar y hacer seguimiento a una serie de procedimientos legales que permitan que la planificacin pblica nacional cumpla con sus objetivos de una manera ms eficiente.

Para la presente investigacin, se estudiar la segunda fase de implementacin de la metodologa, es decir, las instituciones que actualmente estn presupuestando solo las inversiones por proyectos y ser a partir del ao 2008 que se comenzara a formular el presupuesto por proyectos y acciones centralizadas de manera general para ser ejecutado en el ejercicio econmico 2009.

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CAPTULO IIMARCO TERICO Antecedentes de la Investigacin

Conforme a la exploracin documental efectuada no existe historial directo en cuanto a estudios previos vinculados con la comparacin de las tcnicas presupuestarias por programas y presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la administracin pblica y sus efectos en la planificacin a corto plazo, ni en Venezuela ni en ningn otro pas, lo que muestra entonces lo novedoso e interesante de la presente investigacin. En el mundo entero, el tema de la planificacin dentro de la administracin pblica ha generado una constante actualizacin de los procedimientos necesarios para alcanzar su fin, en tal sentido, el tema correspondiente a las tcnicas presupuestarias como instrumentos de alto valor al proceso de planificacin ha evolucionado desde el presupuesto tradicional hasta nuestros das. Segn Guerrero-Lpez (2000), el presupuesto elaborado de acuerdo con tcnica tradicional, tiene sus orgenes a fines del siglo XVIII en Inglaterra, con miras de brindar planificacin, estimacin y control de los gastos del Ministerio de Finanzas ingls, se fundamenta en que los recursos deben ser asignados tomando en cuenta, como elemento bsico, la adquisicin de bienes y obtencin de servicios segn su naturaleza, lo que origina la dificultad o imposibilidad de relacionar dichos bienes o servicios con los objetivos que se desean alcanzar y con las metas que se propongan lograr. Segn esta descripcin, el presupuesto tradicional es meramente un instrumento de control y no de planificacin, ya que deja ver, que la metodologa empleada para la realizacin de los anlisis es rudimentaria, pues su fundamento se atribuye en mayor grado a la intuicin y no a la razn, por lo que permite que la

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administracin pblica al realizar sus acciones sin vincularse a un proceso consciente de planificacin racional. Burbano (1996) explica que la tcnica de presupuesto tradicional al comienzo tuvo gran aceptacin y un importante nmero de pases la aplic, pero las desventajas inherentes a sta, en consecuencia produjeron la reaccin de quienes regan los destinos de muchos pases. En el mundo entero se creaba la necesidad de controlar los gastos gubernamentales que permitieran una mayor vinculacin entre los objetivos y metas propuestas en un anlisis racional. En este sentido, se comenzaron a desarrollar nuevas tcnicas presupuestarias. En Estados Unidos, la marina de guerra realiz desde 1946 estudios sobre la tcnica de presupuestos por programas, la cual por los avances mostrados fue introducida oficialmente a la administracin pblica en el ao 1965, nombrndola para entonces Sistema de Planeacin por Programas y Presupuestos. Este sistema fue empleado con la intencin de disponer de criterios ms efectivos para la toma de decisiones en la distribucin y asignacin de los recursos pblicos financieros y fsicos captados por diferentes conceptos, sin embargo como gobierno federal, algunos estados y el departamento de agricultura de los Estados Unidos, prefiri adoptar para su planificacin y control otra tcnica presupuestaria denominada Presupuesto Base Cero, esta tcnica usada en 1964 por vez primera, introduce una nueva metodologa que busca determinar y precisar si las acciones que se ejecutan a travs de los diferentes rganos o entes del estado son o no eficientes, originando de esta manera decisiones que permitan otorgar el grado adecuado a cada accin, hasta el hecho de determinar si es necesario eliminar dicha accin y as orientar la atencin a otras acciones que requieran mayor atencin o a las que sean mas prioritarias. (Del Ro, 2003) Guerrero-Lpez (2000), indica adems que la Repblica de Mxico, dio jerarqua constitucional al control del gasto pblico comenz por la adopcin de tcnica presupuestaria rudimentarias sin metodologa precisa con la elaboracin de los presupuestos anualmente y con un sistema de contadura mayor que se encargaba

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de la formulacin, ejecucin y control del gasto presupuestario para proceder luego a la elaboracin de la respectiva rendicin de cuentas de ese ao. En aras de un constante mejoramiento en el control interno, inicia una serie de cambios en la estructura y dependencia de algunos rganos de control en la administracin pblica mexicana, estos cambios producen como consecuencia la creacin de la Ley Orgnica del Presupuesto, cuyo objetivo principal es el de regular y reglamentar todos los actos relacionados con el presupuesto de la nacin desde su formulacin hasta su evaluacin, a partir de este momento el gobierno mexicano adopt con algunas deficiencias la tcnica de presupuestos tradicional o tambin denominada presupuestos por objeto de gastos, la cual se fue perfeccionando hasta mediados de los aos sesenta. Esta tcnica presupuestaria al igual que en una gran cantidad de pases que usaban esta tcnica presupuestaria, present fallas importantes por la poca relacin entre el presupuesto y la planificacin (objetivos y metas), concentrndose en el supuesto de no gastar ms de lo presupuestado a parte de no determinar el impacto o efecto de la ejecucin de los gastos. De acuerdo con lo antes planteado, Guerrero- Lpez (2000) confirman que el gobierno mexicano inicia una reforma de leyes y dependencias oficiales de control y presupuesto de la administracin pblica a mediados de los aos sesenta para mejorar la eficiencia y gestionar los recursos pblicos desde una ptica racional. Se crea en 1976 la secretaria de programacin y presupuesto y se establece de manera formal y oficial la tcnica de presupuestos por programas. De esta manera, el gobierno mexicano intenta vincular los gastos realizados con los resultados esperados, esta vinculacin se lograra a travs de las actividades concretas que cada rgano o ente debe realizar para cumplir con el programa que involucran los objetivos y las metas que se intentan lograr. Desde 1995 el estado mexicano se ha propuesto hacer una serie de reformas sobre el sistema y tcnica presupuestaria establecidos en los planes de la nacin agregando indicadores que muestran el desempeo redundando en una administracin pblica

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mas eficaz y eficiente, incrementando el control y evaluacin de desempeo. (Guerrero Lpez, 2000) La Repblica de Chile, de acuerdo con la Comisin Econmica Para Amrica Latina (1998), por el contrario a lo desarrollado en Estados Unidos y Mxico no adopt ninguna tcnica presupuestaria especifica para la administracin pblica, sin embargo el manejo y ejecucin que se ha dado a su gasto pblico presenta un alto grado de eficiencia y eficacia, su xito se debe a una excelente coordinacin casi absoluta por parte del Ministerio de Hacienda, en menor grado por el Ministerio de Planificacin, encargado este ltimo slo de los proyectos de inversin. En Chile, el presupuesto responde a polticas pblicas acordadas en gabinete, sin embargo, cada sector de la vida pblica representado por los distintos entes y rganos de esta administracin deben realizar un trabajo de la mano (coordinacin) con el Ministerio de Hacienda, quien en definitiva es quien analiza y asigna prioridades conjuntamente con la Presidencia de la Repblica. El caso de Chile es interesante y digno de estudio, ya que en este tipo de casos, los encargados de los presupuestos dirigen sus esfuerzos a garantizar el cumplimiento de las polticas pblicas previamente acordadas a travs de la coordinacin presupuestaria, al tiempo de dar cumplimiento a los objetivos diseados para la satisfaccin de necesidades. Makn (2000), indica claramente que los procesos de reforma en el aspecto relativo a la administracin financiera debe darse de manera integral tomando en cuenta todos los elementos propios de cada pas tanto en el marco legal como en el operativo, vale decir, la centralizacin y descentralizacin, ya que podemos observar lo ocurrido en Ecuador en la dcada de los aos 70, en donde se present una profunda reforma en cuanto al marco legal de la administracin financiera logrando producir y disponer de una moderna legislacin, sin embargo la aplicacin operativa no se incentiv de manera concreta ni como un sistema lo que concluyo en resultados poco satisfactorios en la administracin pblica de dicha nacin, entre tanto, dicho proceso ha servido de gua y ejemplo para un gran nmero de pases de la regin que se han encaminado en la reforma de la administracin financiera. 19

Por su parte Brasil en los aos setenta inicio con xito un profundo proceso de reforma de la administracin financiera en donde se tomaron en cuenta cada uno de los elementos que la componen, es decir, presupuesto, contabilidad, tesorera y crdito pblico, generando una modernizacin en el campo operativo e informtico que se convirti con posterioridad en punto de referencia exitosos en reformas de los sistemas de administracin financiera en Amrica Latina. (Comisin Econmica Para Amrica Latina, 1998) Makn (2000) en su trabajo Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina seala que en la segunda mitad de los aos 80 y en casi toda la dcada de los aos 90 prcticamente todos los pases de Amrica Latina han usado la tcnica de presupuesto por programas, algunos quizs han tenido mayor xito que otros, destacando como importante la experiencia Argentina en cuanto a la implantacin institucional de subsistemas y otros desarrollos metodolgicos que en la actualidad sirvan de referencia para otras naciones. Casi todos los pases de la regin han realizado alguna reforma en sus sistemas de administracin financiera, lo que trae como consecuencia la generacin de una basta experiencia en reformas totales o parciales de la administracin pblica, experiencia que necesariamente debe tomarse en cuenta y aprovechar los aspectos positivos y desechar los negativos de quienes han iniciado dichas reformas. Para un ptimo aprovechamiento de la experiencia habida en nuestra regin, en cuanto a reformas en administracin financiera, Makn (2000) nos seala algunos aspectos necesarios a tomar en cuenta: Situacin inicial que permita explicar no slo cmo se encuentran los diversos sistemas que conforman la administracin financiera en el punto de partida, sino tambin el contexto poltico y econmico nacional en que se desenvuelven y que los condicionan. Los aspectos conceptuales y metodolgicos definidos para orientar y enmarcar la reforma y que constituyen la imagen-objetivo futura planteada para el funcionamiento de la administracin financiera. La estrategia seguida para instrumentar la reforma y, por tanto, el camino utilizado para alcanzar dicha imagen-objetivo.

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Aprendizaje de la experiencia La experiencia permite identificar los resultados de reformas tanto en aspectos positivos como negativos, tambin para quienes se encuentran en proceso de reforma como para los que desean iniciarlo, en todo caso, segn investigaciones realizadas por las Naciones Unidas y el Banco Interamericano de Desarrollo (1998) se deben tener presente los siguientes factores como aporte de la experiencia:

La definicin conceptual de la reforma Definicin clara y explcita del marco conceptual y metodolgico a adaptarse en el proceso de reforma y un proceso de capacitacin masiva para los diferentes estratos polticos, directivos y tcnicos de la burocracia pblica. Es crucial para inducir una profunda transformacin en los mecanismos de asignacin y uso de los recursos pblicos y, por tanto, para alcanzar los objetivos de una mayor eficiencia, eficacia y economicidad en la gestin pblica; dos pilares bsicos de esta definicin conceptual son el cambio en el modelo de gestin de la administracin de recursos y el criterio de interrelacin de sistemas. La tctica de iniciar la instrumentacin de la reforma partiendo de la priorizacin, en una primera etapa, del desarrollo de los sistemas de informacin financiera, como fue el caso argentino, parece ser adecuada. Ello es as, pues los procesos de reforma de la administracin financiera son de larga maduracin y no presentan resultados espectaculares que satisfagan directamente necesidades de la sociedad. En la medida en que el apoyo poltico es un requisito esencial para el xito de las reformas de este tipo, es necesario definir un camino o trayectoria que implique priorizar, en cada momento, los requerimientos que plantean los niveles polticos y directivos del Estado. El apego a un excesivo tecnocratismo que implique encarar la reforma sin atender su viabilidad poltica, atenta contra una efectiva implantacin de la misma.

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La reforma no requiere slo de normas, metodologas y desarrollos de software informticos: Firme, explcita y permanente decisin y apoyo poltico del ms alto nivel al proceso de reforma. Dicho proceso garantiza transparencia pues posibilita publicitar los actos de gobierno y, por tanto, la ciudadana puede ejercer un control del destino de los recursos que ella aporta; pero, por otro lado, la reforma tambin significa atacar la burocracia pblica. Esto implica un cambio cultural en la gestin diaria de los funcionarios pblicos que requiere aos para su maduracin. El cumplimiento formal de las normas debe ser acompaado por la utilizacin plena de criterios de eficiencia y eficacia en la gestin de los funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de capacitacin no se concentren exclusivamente en la transmisin de conocimientos sobre metodologas y procedimientos, sino tambin en la transmisin de pautas de comportamiento y en la visin que debe tener el funcionario pblico de estar al servicio de la sociedad, administrando recursos financieros que le han sido entregados en consignacin. No existe proceso de reforma que tenga xito en su instrumentacin si no va acompaado de un plan amplio y masivo de capacitacin; es conveniente, en este caso, la existencia de unidades especializadas que lleven a cabo las acciones de capacitacin bajo la orientacin y prioridades de quienes son responsables de dirigir la reforma.

Para que opere el nuevo modelo de gestin se requiere tambin una redefinicin del papel de los organismos pblicos: Para contar con el apoyo poltico necesario se requiere que la reforma presente resultados rpidos y permanentes que le permitan a los niveles polticos percibir los beneficios que la misma les brinda. Similarmente, tambin es importante que les permita a los directivos mejorar su gestin y lograr, as que la gerencia pblica est comprometida con el cambio. En primer lugar, es necesario que los rganos rectores (presupuesto, tesorera y contabilidad) lleven a cabo, en forma progresiva, un proceso de descentralizacin de controles en la administracin de medios y prioricen el cumplimiento de los fines por

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parte de las instituciones pblicas; la excepcin de este criterio general, es el caso del sistema de crdito pblico que normalmente presenta un alto nivel de centralizacin, originado en la historia de endeudamiento anrquico de los pases. En segundo lugar, es conveniente que exista un rgano central responsable de dirigir y coordinar la administracin financiera, del cual dependan los rganos rectores, a efectos de que el funcionamiento de los mismos se efecte en forma armnica y coherente. En tercer lugar, las unidades de servicios administrativos institucionales deben redefinir su papel, ejerciendo plenamente su responsabilidad de unidades de apoyo tcnico-administrativo de los niveles polticos y gerenciales de las instituciones, sin pretender reemplazarlos en el proceso de toma de decisiones sobre asignacin y uso de recursos reales. Por ltimo, los responsables de las unidades ejecutoras de programas no slo deben tener responsabilidades en la produccin de los bienes y servicios que demanda la sociedad, sino que deben contar con facultades para tomar decisiones sobre la mejor y ms eficiente administracin de los insumos reales que requieran. Tambin es necesario disponer de una estrategia de desarrollo de los recursos humanos ya que una gerencia pblica comprometida con el proceso de reforma y bien remunerada, es tambin un requisito esencial para lograr xito en la instrumentacin de los cambios.

Bases Tericas

Los principios del presupuesto Los principios presupuestarios segn Bastidas (1999), as como para Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez (2003), son las bases donde se asientan las polticas, estrategias, tcnicas y procedimientos para la elaboracin, formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, control y evaluacin de la planificacin y el

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presupuesto. Para efectos de esta investigacin, sern analizados con el propsito de establecer la adecuacin de la nueva tcnica diseada por el Gobierno Nacional. Es importante resaltar, que no es el gobierno de Venezuela quien define dichos principios sino que estos son el resultado de mltiples anlisis que se le han aplicado a los presupuestos durante todas sus etapas, en tal sentido estos son universales y deben necesariamente considerarse para la gestin presupuestaria. Dentro de los principales se tienen:

Principio de anualidad: Conforme a este principio, el presupuesto debe abarcar el perodo de un (1) ao el cual es conocido como ejercicio fiscal, en la administracin pblica nacional ese ao coincide con el ao civil, es decir de enero a diciembre. (Bastidas 1999)

Principio de universalidad: Segn este principio, todos los ingresos y gastos de la nacin, de los estados y los municipios deben estar incluidos en el presupuesto; no debe quedar rengln de ingreso ni de egreso que no aparezca expresado en el documento que apruebe el Concejo Municipal, el Consejo Legislativo Regional y la Asamblea Nacional, ello a los fines del control del proceso presupuestario; en caso contrario, de no existir la correspondiente previsin presupuestaria, no podr acordarse gasto alguno. Por otra parte, prohbe efectuar gastos para los cuales no exista una previsin o crdito presupuestario. Segn la LOAFSP, con posterioridad al treinta y uno de diciembre de cada ao, no podrn asumirse compromisos ni causarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha. (Bastidas 1999)

Principio de flexibilidad: La rigidez del principio anterior queda amortiguada en parte por el principio de la flexibilidad, es de suponer que existan mecanismos para suplir las deficiencias que pudieran producirse en la ejecucin del presupuesto aprobado. Tales mecanismos son: los traslados de crditos presupuestarios, los crditos adicionales y las rectificaciones

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al presupuesto. La decisin ser publicada, salvo casos de emergencia. No se podrn decretar crditos adicionales a los crditos para rectificaciones de presupuesto, ni incrementar esto mediante traspaso. (Bastidas 1999)

Principio de unidad: Este principio guarda cierta relacin con el de la universalidad. Con el principio de la unidad se pretende evitar la proliferacin de fondos o cuentas especiales, es decir, la afectacin de determinado rubro de ingresos para el pago de un gasto estipulado. Quiere evitarse con este principio la prctica de destinar o afectar algn rubro de ingreso a un fin especfico. (Bastidas 1999)

Principio de equilibrio presupuestario: El principio de equilibrio presupuestario establece que los ingresos y los egresos deben guardar una perfecta armona, es decir, que los unos no deben exceder a los otros, que el monto total estimado para los gastos debe ser igual al total de los ingresos previstos para el mismo perodo fiscal. No debe esperarse en la ejecucin presupuestaria ni un supervit ni un dficit. Este equilibrio se consigue tambin mediante los ajustes que puedan acordarse en los gastos cuando se evidencie una reduccin en los ingresos estimados. (Bastidas 1999)

Principio de especificidad: Este principio tiene por finalidad lograr que el presupuesto contenga toda la informacin que se considere indispensable, necesaria para el cabal entendimiento, control y evaluacin de dicho documento. (Bastidas 1999)

Principio de publicidad: Toda actividad presupuestaria debe estar sometida a conocimiento de la colectividad, al dominio pblico. Este principio se impone donde la razn del secreto, de la confidencia, tiene un campo sumamente reducido, en el que ciertas reas, como

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la defensa y seguridad. En consecuencia del principio de publicidad, el presupuesto debe publicarse, y motivar la discusin del mismo en forma pblica. (Bastidas 1999)

Antecedentes del sistema presupuestario y de planificacin en Venezuela Venezuela desde su separacin de la Gran Colombia en el ao de 1830, con un ambiente poltico tenso, una sociedad devastada por la guerra de independencia y sin la experiencia en la conduccin de la vida del pas por el rumbo republicano, ha realizado esfuerzos para realizar una adecuada administracin de los bienes de la nacin, en este sentido se tienen registros en la ONAPRE sobre los distintos presupuestos anuales elaborados y su respectiva ejecucin, no obstante, dichos presupuestos se elaboraron sin atencin a ninguna metodologa o tcnica pues los mismos constaban de el registro de la posible captacin de recursos y el destino de los mismos en funcin de la recuperacin poltica, social y econmica de la naciente nacin Venezolana. (Ministerio Del Poder Popular Para Las Finanzas 2007) El control, el seguimiento y por ende la evaluacin de los instrumentos presupuestarios era deficiente y en ocasiones nulo, las consecuencias se reflejaron en problemas internos sobre la sociedad y la disidencia que condujo al pas a una nueva guerra interna entre quienes apoyaban un gobierno conservador centralizado con todo el poder, principalmente el poltico y social, sobre sus hombros y quienes motivados por experiencias de pases del hemisferio solicitaban una repblica federal. Lamentablemente para los venezolanos el destino del pas transcurri sobre caminos escabrosos en los que predominaron los gobiernos dictatoriales con pequeos periodos de transicin, entre unos y otros congelaron el desarrollo nacional en todos los sentidos. (Ministerio Del Poder Popular Para Las Finanzas 2007) Con la aparicin del petrleo en Venezuela, especficamente durante el gobierno dictatorial del General Juan Vicente Gmez, el pas comenz a percibir recursos con mayor rotacin y se volc sobre Venezuela una lluvia de inversiones que dieron cierta confianza al gobierno sobre mantener las practicas administrativas de la nacin, error este que con el paso del tiempo condujo al pas a una situacin de derroche del gasto pblico, sin control, sin seguimiento, sin evaluacin evadiendo responsabilidades y

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prioridades y aunque el Producto Per Cpita Nacional se incrementaba a causa de la explotacin petrolera, la situacin social de pobreza del pueblo se acrecentaba, sntoma ste de una inadecuada poltica de presupuestacin sin planificacin alguna. (Ministerio Del Poder Popular Para Las Finanzas 2007) Segn Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez (2003), terminada la poca de las dictaduras, en 1958 con la cada del gobierno del General Marco Prez Jimnez, el pas se enrumba seguro sobre el camino de la democracia y en ste mismo ao se emiten dos decretos, el primero de ellos (Decreto 287, del 27 de Junio de 1958) para la modernizacin del Sistema Presupuestario Venezolano y el segundo (Decreto 492 del 30 de Diciembre de 1958), destinado a la creacin de un sistema de planificacin, vinculando entonces por vez primera metodolgicamente los conceptos de planificacin y presupuesto en Venezuela. Despus de 1961, al aprobarse la nueva constitucin se fortalece un poco ms, aunque no lo necesario, dicho sistema nacional de planificacin y presupuestario, la tcnica presupuestaria utilizada para entonces, no vincula de manera eficiente la planificacin y la ejecucin financiera de esa planificacin, es decir, el presupuesto; en tal sentido comienzan a crearse una serie de rganos nacionales, regionales y locales para realizar un control mas exhaustivo, seguimiento y evaluacin presupuestaria, sin mayores resultados. Con el cambio de la constitucin y dado el avance en otros pases en cuanto a las tcnicas presupuestario, Venezuela comienza a realizar reformas sobre el sistema presupuestario, estas reformas intentaron sin xito la adopcin de la tcnica de presupuesto por programas y las mismas no fueron aplicadas con el nfasis necesario, incluso, por vez primera en 1961 el presupuesto por programas fue realizado, de hecho, como un documento anexo al verdadero presupuesto de la nacin, como consecuencia se crea entonces una situacin de duplicidad en la tcnica presupuestaria venezolana. (Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003) Segn la Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico (AVPP) (1995), en Venezuela, aunque tmidamente comenz la aplicacin de la tcnica presupuestaria por programas luego de la aprobacin de la constitucin nacional de 1961, en la

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prctica se continuaba utilizando el presupuesto tradicional, es decir, la vinculacin plan-programas como fundamento de la tcnica del presupuesto por programas se dejo a un lado, de manera tal que para las etapas de formulacin, elaboracin y aprobacin se planteaba una pequea relacin entre los recursos y las necesidades a satisfacer pero al momento de la ejecucin, control y seguimiento, el uso del presupuesto se separaba de dichos planes ejecutando el gasto segn el criterio de los responsables de la aplicacin del presupuesto, principalmente segn la cotidianidad o la prioridad del momento, tal cual como se realizaba con la tcnica tradicional, como consecuencia la evaluacin de los diferentes presupuestos anuales y la aplicacin de los indicadores mostraban una desviacin sistmica de los resultados esperados. A partir de 1971 ao crucial para la historia del presupuesto en Venezuela, pues en este ao por ley el presupuesto de la nacin debe presentarse por la tcnica presupuestaria por programas, de manera tal que deja de emitirse la programacin como documento anexo a la ley de presupuestos de ingresos y egresos para convertirse en ley, esta transicin es posible al subsanar los vacos legales y la interpretacin pobre que exista sobre la programacin presupuestaria. El establecimiento de la tcnica presupuestaria en Venezuela tom mas impulso a partir de ese ao, sin embargo, la introduccin a la totalidad del gobierno no poda realizarse de manera simultnea, ya que, la legislacin deba adaptarse y formar el piso jurdico que permitiera la fundamentacin y creacin de instrumentos necesarios para la aplicacin presupuestaria definida por programas. En este sentido, el Ejecutivo Nacional acompaado de todos los ministerios baj a todos los entes y rganos de la administracin pblica los lineamientos elaborados por parte del Ministerio de Hacienda y de CORDIPLAN. (AVPP, 1995) Expresa tambin la AVPP (1995), los problemas en cuanto formulacin se superaron con algunas excepciones, sin embargo, por algunos errores en la clasificacin en la programacin, la ejecucin y control presenta graves fallas pues lamentablemente, los planificadores y ejecutores del presupuesto tomaron la programacin como un mero documento que sirvi para la asignacin de recursos

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ms no como la gua de aplicacin de dichos recursos, entonces se formularon dichos recursos en atencin al presupuesto tradicional. Esta problemtica permanece en la administracin pblica central y

paulatinamente, a medida que se incorpor, a las regiones y localidades la programacin como tcnica presupuestaria, las fallas y distorsiones en la aplicacin de sta tcnica se extendieron a toda la estructura de la administracin pblica. En atencin a la situacin que venia generando la inadecuada adopcin del presupuesto por programa en cada una de sus etapas, se realiz un anlisis comparativo con otras naciones latinoamericanas que distinto a lo sucedido en Venezuela, presentaban resultados con un cierto grado de eficiencia, por lo que el Gobierno Nacional se da a la tarea de subsanar las fallas presentadas y hace intentos de perfeccionar la tcnica en cuestin. Posteriormente, seala la AVPP (1995), que en el ao 1976, al promulgar la nueva Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, que conjuntamente con la nueva Ley Orgnica de la Contralora y la Ley Orgnica de Administracin Central se logran grandes avances en el sistema de planificacin con su respectiva vinculacin con los programas presupuestarios, en este momento Venezuela estructura una serie de elementos mnimos para garantizar el desarrollo de la nacin, dentro de los elementos mas resaltantes estn: Las bases para la planificacin a largo plazo (plan de desarrollo de la nacin) iniciada en 1961. La planificacin a corto plazo (plan operativo anual) en donde se plasman los objetivos, metas y actividades a presupuestar. La tcnica presupuestaria definida por programas vinculados a la planificacin. El seguimiento, control y evaluacin a travs de la gestin del ejecutante pero principalmente a travs de la contralora. El incremento del ingreso petrolero y la denominada etapa de nacionalizacin de 1975.

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Juntos, estos elementos configuran lo que pudo ser el inicio de la consolidacin del desarrollo socio-econmico del pas, lamentablemente para los venezolanos no fue as, sin embargo, de acuerdo a lo expresado por Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003), dentro de los mayores avances de los que se nutri la administracin pblica nacional son los siguientes: Se modific el clasificador de cuentas adaptndolo a la realidad nacional de la dcada de los setenta. La programacin de objetivos y metas, deja de ser un documento anexo de la planificacin pblica y se convierte en ley de presupuesto de ingresos y egresos por programas. Se crea la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario lo que indica una modificacin en las disposiciones generales del presupuesto. El presupuesto deja de ser de uso exclusivo para la administracin central y se distribuye a lo largo de la estructura federal e institucional jerrquica del pas. Nace la necesidad de elaborar un sistema de registro de transacciones presupuestarias o tambin llamado sistema de contabilidad de la nacin o contabilidad pblica, el cual se consolida por resolucin del entonces Ministerio de Hacienda en diciembre de 1980 y modificado en 1990 con la aparicin del Sistema de Informacin Contable y Presupuestaria Pblica (SICOP). Se crea la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) como rgano rector del sistema de presupuestario nacional, al que entre otras funciones destacan fijar los lineamientos para la formulacin del presupuesto aun cuando su esfuerzo se dirige al seguimiento, control y evaluacin de la ejecucin presupuestaria. El nuevo sistema presupuestario trae consigo la creacin de tres reglamentos de dicha ley los cuales son: a) Competencias de las unidades que cumplen funciones presupuestarias, b) Responsables de programas, c) Contratacin de obras, servicios y adquisiciones. Se elabora un sistema de evaluacin de gestin financiera del presupuesto.

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Se crean instructivos que sirven de gua para la elaboracin de los presupuestos por programas dirigidos por jerarqua, actividad de cada rgano o ente de la administracin pblica nacional, regional y local.

La AVPP (1995) seala que la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario de 1976, poco despus de su sancin crea un ambiente de detractores y aduladores. Con el propsito de continuar la exigencia del estado venezolano por lograr mejorar la gestin de recursos en el sector pblico, sta ley se reforma de manera parcial por primera vez el 30 de diciembre de 1980. Despus del ao 1980 el pas entra a un camino turbulento desde el punto de vista econmico, la moneda se va en picada en relacin con otras monedas y en consecuencia la calidad de vida del venezolano decae, en tal sentido el gobierno de turno promueve una serie de reformas, desde la ptica presupuestaria se hacen algunas modificaciones a los instructivos prepuestos por la OCEPRE, tambin se realizaron reformas econmicas a finales de la dcada de los aos ochenta, conduciendo en una segunda reforma parcial de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, sancionada en diciembre de 1990, es decir, diez (10) aos despus de la primera reforma. (Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003) Menos de cuatro aos despus de la segunda reforma, con la subida al poder de un nuevo presidente, en abril de 1994 se realiza la tercera reforma parcial a la Ley. En 1999, despus de un proceso complejo de reformas, el pas estrena nueva Constitucin de la Repblica, especficamente en diciembre de 1999, con esta constitucin se inicia un proceso de transicin jurdica en Venezuela y el piso jurdico nacional del planificacin y presupuesto, como es lgico, se ve afectado, especficamente en septiembre del ao 2000 se promulga y sanciona la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP), derogando la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, (reformada en 2001, 2003, 2005 y 2007). Posteriormente se deroga la ley orgnica de administracin central y nace en octubre de 2001 la nueva ley orgnica de administracin pblica y menos de un mes despus,

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en noviembre de 2001 surge la ley orgnica de planificacin. (Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003) Es importante destacar que durante las reformas presentadas se mantiene la aceptacin por parte del gobierno venezolano en la aplicacin de la tcnica de presupuestos por programas, por supuesto, con las mejoras y detalles presentados en la transicin jurdica, destacando entre ellos (AVPP 1995): El otorgamiento de grado constitucional y con alto nivel de importancia para la administracin pblica de la planificacin pblica y la adecuada presentacin y ejecucin de los presupuestos pblicos. La creacin de un sistema de planificacin, definiendo claramente quienes deben planificar tanto a largo plazo como al corto plazo. La actualizacin del sistema de contabilidad, se crea la Oficina Nacional de Contabilidad. Se transforma CORDIPLAN en Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Se crea el sistema evaluacin paralelo a los indicadores de gestin financiera con los indicadores de gestin de eficiencia. Se transforma la Oficina Central de Presupuesto en Oficina Nacional de Presupuesto. Por ultimo en agosto de 2005 luego de estudios realizados por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo de la mano de la ONAPRE el ejecutivo toma la decisin de cambiar la tcnica presupuestaria por una basada en proyectos y acciones centralizadas, argumentando para ello la consecucin del aumento del Producto Interno Bruto, mayor eficiencia, eficacia, efectividad y productividad lo que despus de un periodo determinado se constituir en control de la inflacin y mejoramiento de la economa y la calidad de vida de los venezolanos.

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La planificacin pblica venezolana En la actualidad venezolana la planificacin pblica ha sido objeto de mltiples discusiones, su caminar ha transitado de la mano del presupuesto pblico independientemente de la tcnica, procedimiento o mtodo utilizado. Hoy en da los distintos rganos planificadores del sector pblico nacional, dentro de los que destacan la Presidencia de la Repblica y el Ministerio de Planificacin y Desarrollo cuentan con una amplia experiencia basada en su propia trayectoria as como la acumulada por pases latinoamericanos con caractersticas similares. Se presume entonces que estas experiencias han dado como resultado la elaboracin de un piso jurdico-legal que permite el seguimiento de una serie de lineamientos a los cuales deben apegarse las polticas del gobierno de turno, es decir, el proyecto de pas que configure un gobierno determinado debe plasmarse en una serie de instrumentos en donde se traduzca la poltica a la accin, esa traduccin de ideas y proyectos se realiza a travs de planes o documentos con formatos preestablecidos, con carcter pblico y con objetivos racionales y coherentes claramente definidos. Para consolidar una base de datos nacional de proyectos, se crea un rgano adscrito al Ministerio de Planificacin y Desarrollo, en coordinacin directa con la sala situacional del poder Ejecutivo, el cual se denomina La Nueva Etapa. (Ver grfico 1).

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Grfico 1. Flujograma de informacin en la planificacin pblica de Venezuela de acuerdo con la nueva tcnica presupuestaria.

Fuente: www.mpd.gov.ve Elaborado por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2007). Los planes de la administracin pblica nacional venezolana, como proceso normativo que permite definir las estrategias y polticas del pas, pueden ser de variada ndole y con las caractersticas propias del proceso que se este planificando, sin embargo en cuanto a la administracin pblica, el estado venezolano debe cumplir con el basamento legal establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgnica de Administracin Pblica y de manera particular en la Ley Orgnica de Planificacin. Es importante destacar que en esta ltima ley se establece los tipos de planes que deben elaborarse en Venezuela, los ms relacionados con la presente investigacin son el plan nacional de desarrollo y el plan operativo anual (POA).

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La planificacin de desarrollo econmico y social de la Nacin Es un documento que define las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin al cual debe ajustarse el plan nacional de desarrollo como parte de la visin general de desarrollo del pas, segn lo establecido en la Ley Orgnica de Planificacin del ao 2001, normalmente estas lneas generales se realizan para cada periodo constitucional del Ejecutivo Nacional (Presidencia de la Repblica) y en l se plasman las polticas generales y objetivos de gestin pblica en cada sector de la administracin pblica nacional. (Ministerio Del Poder Popular Para la Planificacin y el Desarrollo, 2007) Para el perodo 2007 2013, se elabor un plan de desarrollo econmico y social de la nacin con el fin de dar continuidad y profundizar los logros del plan 20012007, el cual contaba de cinco directrices. En este prximo perodo 2007 2013, el Ejecutivo Nacional orienta la administracin de la gestin pblica y el desarrollo de Venezuela a travs de las siete directrices siguientes (Ministerio Del Poder Popular Para la Planificacin y el Desarrollo, 2007): 1. Nueva tica Socialista: Propone la refundacin de la Nacin Venezolana, la cual hunde sus races en la fusin de los valores y principios de lo ms avanzado de las corrientes humanistas del socialismo y de la herencia histrica del pensamiento de Simn Bolvar. 2. La Suprema Felicidad Social: A partir de la construccin de una estructura social incluyente, un nuevo modelo social, productivo, humanista y endgeno, se persigue que todos vivamos en similares condiciones, rumbo a lo que deca el Libertador: La Suprema Felicidad Social. 3. Democracia Protagnica y Revolucionaria: Para esta nueva fase de la Revolucin Bolivariana se consolidar la organizacin social, de tal manera de transformar su debilidad individual en fuerza colectiva, reforzando la independencia, la libertad y el poder originario del individuo. 4. Modelo Productivo Socialista: Con el fin de lograr trabajo con significado, se buscar la eliminacin de su divisin social, de su estructura jerrquica y de la disyuntiva entre la satisfaccin de las necesidades humanas y la produccin de riqueza subordinada a la reproduccin del capital.

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5. Nueva Geopoltica Nacional: La modificacin de la estructura socioterritorial de Venezuela persigue la articulacin interna del modelo productivo, a travs de un desarrollo territorial desconcentrado, definido por ejes integradores, regiones programa, un sistema de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable. 6. Venezuela: Potencia Energtica Mundial: El acervo energtico del pas posibilita una estrategia que combina el uso soberano del recurso con la integracin regional y mundial. El petrleo continuar siendo decisivo para la captacin de recursos del exterior, la generacin de inversiones productivas internas, la satisfaccin de las propias necesidades de energa y la consolidacin del Modelo Productivo Socialista. 7. Nueva Geopoltica Internacional: La construccin de un mundo multipolar implica la creacin de nuevos polos de poder que representen el quiebre de la hegemona unipolar, en la bsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantas de paz, bajo la profundizacin del dilogo fraterno entre los pueblos, su autodeterminacin y el respeto de las libertades de pensamiento. La planificacin nacional de desarrollo Esta planificacin tiene sus inicios despus la aprobacin de los decretos 287 y 492 de 1958 y actualmente esta establecida en los artculos 31 al 33, de la Ley Orgnica de Planificacin de 2001. La misma tiene como propsito la ejecucin de un proceso normativo que define los objetivos, las estrategias, las polticas y metas del Gobierno Nacional de manera que se logre homogenizar el desarrollo nacional planificado, esta planificacin se divide en los tres niveles jerrquicos de gobierno mas importantes, es decir, el nacional, estadal y municipal. (AVPP 1995) El plan nacional de desarrollo, es el instrumento de planificacin ms importante y de mayor jerarqua en la planificacin nacional y en ellas se expresan a largo plazo, las polticas, objetivos y estrategias en materia econmica, social y poltica del pas como un todo y de manera coherente del quehacer pblico. La planificacin nacional de desarrollo debe ajustarse a la visin general de desarrollo del pas, contenida en las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin, de acuerdo al articulo 32 de la Ley Orgnica de Planificacin (2001).

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La planificacin operativa anual Es un proceso establecido en la ley, especficamente en los artculos del 34 al 43 de la Ley Orgnica de Planificacin Pblica, que busca otorgar operatividad al plan plurianual en periodos de tiempo anuales, es decir es la transformacin del largo plazo al corto plazo, a travs de la relacin de ingresos o recursos en productos o resultados, esto ultimo con una adecuada combinacin en cantidad y calidad de dichos recursos y los ejecutores o responsables gubernamentales de su aplicacin. El POA es el documento de planificacin con mayor vinculacin con el presupuesto anual de ingresos y egresos, este plan es contentivo de las operaciones que tienen asignacin financiera en la ley de presupuesto y expresa en trminos prcticos la produccin organizacional. A travs de este plan se encauza el presupuesto hacia los objetivos y metas del plan nacional de desarrollo en trminos anuales y esta orgnicamente vinculado a ste. El POA es un instrumento que relaciona los planes estratgicos de los rganos y su presupuesto, este plan operativo anual indica las estrategias, objetivos y metas de un plazo plurianual o de largo plazo, en planes, objetivos y metas de corto plazo vinculados con las disponibilidades de recursos para ese perodo. La elaboracin de estos dos instrumentos POA-Presupuesto son actividades que se deben llevar de la mano pues una lleva a la otra. Para la elaboracin del POA es necesario construir una serie de elementos articulados entre si que permitirn el control y seguimiento mensual, trimestral y anual pormenorizado de la ejecucin fsica y financiera de la gestin en un plazo determinado. (AVPP 1995) La ONAPRE, define al POA segn la informacin disponible en www.onapre.gob.ve de la siguiente manera: El Plan Operativo Anual (POA) es uno de esos instrumentos que complementan la eficacia del presupuesto, al POA se conoce como un documento, como un instrumento que ayuda a la gestin, que detalla el funcionamiento adecuado de la economa y que proporciona la instrumentacin de la poltica econmica en el corto plazo de forma tal que los planes, programas y proyectos contenidos en el mediano plazo se hagan realidad. Planes de mediano y largo plazo que se reducen en los planes anuales y su accin como meta contiene un ciclo de un ao.

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El plan operativo anual se elabora tomando en cuenta las Lneas Generales del plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, a travs de la concertacin de acciones del Estado en un conjunto de objetivos y resultados especficos, a los cuales se les estiman y cuantifican recursos presupuestarios necesarios para su ejecucin. Adicionalmente identifica indicadores de gestin los cuales son indispensables para realizar el control y evaluacin durante su vigencia.

Cuadro 1. Modelo de matriz de POA de la gobernacin del Estado MridaPLAN OPERATIVO ANUAL DEL AO 200X ORGANISMO AREA ESTARTEGICA DIRECTRIZ ESTRATEGICA OBJETIVO ENUNCIADO INDICADORES DE GESTION MEDIOS DE SUPUESTOS VERIFICACION SUB-AREA

Producto

Ejecucin presupuestaria

Bs.

1. Monto del presupuesto asignado. 2. % Comprometido. 3. % Causado. 4. % Pagado.

1. Programacin presupuestaria. 2. Ejecucin presupuestaria.

Disponibilidad Presupuestaria

Fuente: Gobernacin del Estado Mrida Elaborado por: DIPREPLAN 2005

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De acuerdo con el cuadro 1 antes descrito se puede visualizar una serie de elementos que necesariamente deben tomarse en cuenta para la planificacin operativa, segn la Direccin de Planificacin y Presupuesto de la Gobernacin del estado Mrida (DIPREPLAN, 2004) dentro de los que destacan, estn:

1. Organismo: Ente rgano de la administracin pblica encargado de ejecutar un presupuesto anual de acuerdo con la directrices de su rgano de adscripcin, del Ministerio de Planificacin y de la ONAPRE. 2. rea Estratgica: mbito de accin donde se enfatiza la gestin del Gobierno Nacional. Debe estar en concordancia con las siete directrices del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. 3. Sub-rea Estratgica: mbito de accin donde se enfatiza la gestin del Gobierno Regional. 4. Directriz Estratgica: Enunciado breve, descriptivo y comprensivo de lo que se pretende alcanzar en el rea estratgica. 5. Objetivo: Es el propsito especifico que en trminos de un resultado esperado, se debe alcanzar en el marco de la directriz estratgica definida. 6. Producto: Bien o servicio obtenido, o que se pretende obtener, que concreta el objetivo propuesto. Debe ser cuantificado a travs de las metas. 7. Enunciado: Breve descripcin del contenido de la directriz estratgica, del objetivo, de los productos y de la asignacin financiera. 8. Asignacin Presupuestaria o Financiera: Recursos necesarios para obtener el bien o servicio. 9. Indicadores: Medida que permite evaluar el progreso alcanzado en relacin con los productos, los objetivos y directrices estratgicas.

1) Secuencia lgica para establecer indicadores: Saber que se quiere medir Determinar el tipo de informacin necesaria. Seleccionar los indicadores pertinentes. 39

Definir los estndares esperados. Disear el procedimiento para recoger los datos. Levantamiento de datos. Comparar los resultados.

2) Tipos de indicadores: De gestin (economa, eficacia, eficiencia, calidad, impacto) Financieros (liquidez, solvencia, endeudamiento, patrimonio, entre otros)

10. Medios de Verificacin: mecanismos a travs del cual se puede constatar o comprobar el resultado que seala el indicador de gestin. 11. Supuestos: Condiciones externas al rgano o ente, fundamentales que deben darse para alcanzar los objetivos, los productos y los recursos financieros.

Pasos para la elaboracin de un POA (AVPP 1995) 1. Enunciacin del objetivo: en este paso se debe dar respuesta a las siguientes preguntas para garantizar la definicin del objetivo que realmente es requerido: el qu, el cmo; adems debe cumplir las siguientes condiciones: a corto plazo y vinculacin con la directriz estratgica 2. Formulacin del producto: definicin del bien o servicio requerido para alcanzar el objetivo, el mismo debe ser: cuantificable, especifico y debe tener comprobada vinculacin con el objetivo. 3. Conformacin de los medios de verificacin, es decir crear el instrumento para constatar el resultado que seala el indicador. 4. Preparacin de los supuestos: establecer las condiciones fundamentales para alcanzar, los objetivos, productos y los recursos financieros. 5. Asignacin presupuestaria, definir con claridad la cantidad de recursos necesarios y suficientes para la consecucin del objetivo y sus productos, destacando las fuentes de financiamiento de dichos recursos. 40

El marco lgico como tcnica de elaboracin del POA Existen algunas tcnicas para la elaboracin del POA, dentro de las que ms destaca la aplicacin del marco lgico tambin conocido por sistema del marco lgico. El sistema del marco lgico surge a finales de la dcada de 1960 como una metodologa desarrollada por la agencia de desarrollo de los Estados Unidos (USAID), en la actualidad es utilizada por casi todos los organismos internacionales y en nuestro pas es aplicada por el Ejecutivo Nacional para la elaboracin del POA por su capacidad de lograr integrar los tres niveles de planificacin, es decir, estratgico, tctico y operativo, en sus tres etapas las cuales son planificacin, gestin y evaluacin. Segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2007), el marco lgico se define como: Un instrumento de planificacin que permite estructurar los principales elementos de un proyecto, subrayando los lazos lgicos entre los insumos previstos, las actividades planteadas y los resultados esperados. Permite mejorar la planificacin del proyecto al resaltar los lazos que existen entre los elementos del proyecto y los factores externos. Es un conjunto de conceptos inter independientes que describen de modo operativo y en forma de matriz los aspectos ms importantes de un proyecto. Permite verificar si el proyecto ha sido elaborado en forma correcta y facilita el seguimiento, proporcionando una evaluacin ms satisfactoria.

Ventajas de marco lgico: Aporta una terminologa uniforme que facilita la comunicacin y sirve para reducir ambigedades. Aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos que comparten todos los involucrados. Suministra un temario analtico comn que puede ser utilizado por el equipo planificador, el ente evaluador y cualquier otro actor que se vincule al proyecto (informacin necesaria). 41

Enfoca el trabajo tcnico en los aspectos crticos y puede acortar documentos de proyectos en forma considerable.

Ventajas del marco lgico segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Clarifica el propsito y justifica el proyecto. Identifica las necesidades de informacin. Define los elementos claves de un proyecto. Analiza el entorno del proyecto desde su inicio. Facilita la comunicacin entre las partes involucradas. Identifica cmo medir el xito o fracaso del proyecto.

A continuacin se presentan los instrumentos del marco lgico, segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Para una adecuada utilizacin de la tcnica del marco lgico es necesario realizar un anlisis a cada uno de los siguientes instrumentos:

1. Los involucrados en el problema. Los involucrados son todas las personas naturales o jurdicas que se relacionan o se afectan por el problema en consideracin y para un adecuado anlisis se toman en consideracin: Los intereses de esos grupos en relacin con el problema. La percepcin de esas personas sobre el problema. Los recursos financieros, polticos, legales, humanos, entre otros de los que disponen los involucrados. Reacciones en cuanto a la aplicacin de estrategias a utilizar para resolver el problema. Los conflictos existentes o potenciales entre ellos.

Un adecuado anlisis en el que se tomen en cuenta los aspectos anteriores puede indicar las actitudes requeridas, deseadas y factibles desde el punto de vista de los

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involucrados, es decir, con este anlisis se puede detectar el problema central a resolver.

2. Los problemas a resolver. Una vez realizado el anlisis de los involucrados, se contina con el anlisis sobre dicho problema, el cual consiste en el establecimiento de las relaciones causa-efecto, entre los factores negativos de una situacin existente. Es importante tener en cuenta que el o los problemas se expresan en estados negativos y deben describir en forma apropiadas una situacin que se considera insatisfactoria. El problema central no se convierte inmediatamente en el objetivo del proyecto, ya que se debe continuar con el anlisis.

3. Los objetivos a alcanzar. Los objetivos constituyen la proyeccin a futuro de una situacin que los afectados consideran deseable, imprimen una orientacin a las acciones a realizar, as como tambin debe ser alcanzable con los recursos disponibles. Desde esta ptica el anlisis de los objetivos se realiza con el propsito de convertir los estados negativos del problema en estados positivos alcanzables de manera tal de transformar el problema central o cualquier otra situacin negativa en objetivo del proyecto. Para lograr eficientemente dicha conversin se debe tener presente que si existen dificultades en la formulacin del objetivo, que seale deficiencia en el anlisis de los problemas, entonces debe reiniciarse el proceso de anlisis de