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TTEESSIISS DDOOCCTTOORRAALL
El Principio de Cooperación en el Sistema de
protección social, en un marco de Estado
descentralizado y de competencias compartidas.
DDooccttoorraannddoo:: EEnnrriiqquuee MMaarrttíínn--SSeerrrraannoo JJiimméénneezz..
DDiirreeccttoorr:: DDrr.. JJoosséé LLuuiiss TToorrttuueerroo PPllaazzaa..
Programa de Doctorado: Las nuevas dimensiones del derecho del trabajo
y de la Seguridad Social
Departamento de Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social,
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Facultad de Derecho
Universidad Complutense de Madrid.
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TTEESSIISS DDOOCCTTOORRAALL
El Principio de Cooperación en el Sistema de
protección social, en un marco de Estado
descentralizado y de competencias compartidas.
DDooccttoorraannddoo:: EEnnrriiqquuee MMaarrttíínn--SSeerrrraannoo JJiimméénneezz..
DDiirreeccttoorr:: DDrr.. JJoosséé LLuuiiss TToorrttuueerroo PPllaazzaa..
Programa de Doctorado: Las nuevas dimensiones del derecho del trabajo
y de la Seguridad Social
Departamento de Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social,
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Facultad de Derecho
Universidad Complutense de Madrid.
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Los mismos mares, los montes, y los ríos le son a Francia término
connatural, y muralla para su conservación. Pero en la Monarquía de
España, donde las provincias son muchas, las naciones diferentes, las
lenguas varias, las inclinaciones opuestas, los climas encontrados, así como
es menester gran capacidad para conservar, así mucha para unir.
Baltasar Gracián, El Político. (1540)
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A Jimena,
que me prestó sus lápices para mis notas y
coloreó el sin fin de borradores de esta obra
para que fuesen más divertidos,
y a Carmen,
“de sobra sabes” por qué…
A mis padres y a mi hermano.
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Agradecimientos.
Quisiera dejar constancia de mi agradecimiento a la Universidad
Complutense de Madrid, en la que he desarrollado la mayoría de mi
trayectoria universitaria, y dentro de la misma muy especialmente al
Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social que, tanto
en la Facultad de Derecho como en la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociología, me ha mostrado siempre su mejor y más firme apoyo. Sin la
inestimable ayuda del magnífico equipo docente, investigador y
administrativo de este Departamento no hubiese sido posible llevar a cabo
esta Tesis Doctoral.
Una mención expresa merece dentro del mismo la persona del profesor
Tortuero Plaza, que desde el primer momento me acogió en la familia
iuslaboralista y ha sido, dentro y fuera de ella, un magnífico maestro y ya
un amigo. Quisiera reconocer especialmente el cuidado y la dedicación que
ha puesto en esta obra, que le ha llevado a corregir y reorientarla en tantas
ocasiones como veces ha tenido que animarme a no desistir del proyecto. A
su apoyo y constante insistencia le debo haber finalizado esta Tesis
Doctoral, así como la autoría de las virtudes que pueda contener la misma;
los defectos, por el contrario, se deben sin duda a la terquedad de este
doctorando.
A todos y todas, mi agradecimiento sincero.
Campo de Criptana, 30 de agosto de 2015.
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Índice Introducción a la materia objeto de Tesis doctoral. ............................................... 15
Summary ............................................................................................................... 19
CAPÍTULO I. A modo de introducción: el reto de la articulación de España como Estado Social descentralizado. ............................................................................... 23
1. España como Estado Social descentralizado. ...................................................... 25
2. El modelo competencial de la Constitución Española de 1978. .............................. 32
2.1 Antecedentes históricos. ..............................................................................33
I. La raíz histórica del Título VIII y la disposición adicional primera. ................................. 34
II. Los condicionantes históricos recientes en el modelo competencial. ........................ 48
2.2 Principales características del diseño del modelo competencial. .........................60
2.3 Una propuesta sistematizada de tipología de competencias. ..............................75
I. Competencias exclusivas................................................................................................................. 77
a. Competencias exclusivas del Estado ................................................................................. 78
b. Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. .................................... 86
II. Competencias compartidas ........................................................................................................ 90
a. Competencias autonómicas en ejecución de la legislación estatal. ....................... 91
i. Competencias de ejecución derivadas de un título competencial por el que la Comunidad Autónoma dispone de las funciones de ejecución de las bases, normas básicas y legislación básica del Estado. ..................................................................................... 93
ii. Competencias de ejecución transferidas o delegadas por el Estado a las Comunidades Autónomas por vía extraestaturaria. .............................................................. 93
iii. Competencias de ejecución autonómicas del del Derecho derivado europeo. 94
b. Competencias autonómicas en ejecución de la legislación propia. ....................... 95
i. Competencias de ejecución de la legislación propia ................................................... 95
ii. Competencias de ejecución de la legislación del Estado como competencia específica atribuida por el Estatuto a una Comunidad Autónoma. .................................. 96
III. Competencias concurrentes ................................................................................................. 96
a. Competencia estatal en materia de legislación básica y competencia autonómica en materia de legislación de desarrollo.......................................................................................... 98
IV. Competencias paralelas ............................................................................................................ 101
V. Competencias autonómicas ex novo derivadas de los Estatutos de segunda generación. .................................................................................................................................................. 102
a. Competencias autonómicas “condicionadas” ............................................................... 103
b. Competencias autonómicas de cooperación voluntaria ........................................... 107
c. Cláusula de asunción automática de nuevas competencias autonómicas ............. 108
2.3 Un modelo competencial útil y funcional, pero constantemente cuestionado. ..... 109
3. La repercusión del marco europeo y su modelo competencial. ............................ 115
3.1 Antecedentes históricos. ............................................................................ 118
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3.2 El actual modelo competencial de la Unión Europea. ...................................... 132
I. Competencias exclusivas. ............................................................................................................. 135
II. Competencias compartidas. .................................................................................................... 135
III. Competencias de apoyo, coordinación y complementación. .................................. 137
3.3 La participación del Estado Autonómico en el marco legislativo de la Unión Europea: vías “ascendente” y “descendente”. ....................................................................... 140
CAPÍTULO II. El sistema de protección social: ámbitos de actuación y marco competencial. ...................................................................................................... 147
1. El sistema de protección social en España. ....................................................... 152
1.1 La Seguridad Social. ................................................................................. 156
1.2 La Asistencia Social y los Servicios Sociales....................................................... 172
1.3 La protección de la salud. ............................................................................... 189
1.4 La protección por desempleo. ......................................................................... 198
1.5 La realidad compleja de la protección social y las zonas de contacto entre ámbitos: el caso paradigmático entre seguridad social y asistencia social. ................................ 208
2 El Sistema de protección social en la Unión Europea y su articulación competencial. 227
2.1 Método abierto de Coordinación en el ámbito de la protección social y la inclusión social. 236
CAPÍTULO III. Una propuesta de conceptualización sistemática del Principio de cooperación. ........................................................................................................ 241
1. El principio de cooperación como respuesta a los problemas en la articulación del Estado Autonómico. ............................................................................................... 244
2. El Principio de cooperación en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. .......... 246
2.1 El Principio de cooperación es consustancial a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías. ............................................................................................. 248
2.2 Diferencia entre coordinación y cooperación. ................................................ 251
2.3 Los límites de la cooperación. La imposibilidad de utilizarlo para atribuirse competencias que no son propias. ......................................................................... 252
2.4 La “voluntariedad” y la “lealtad” como elementos básicos para la cooperación. .. 254
2.5 La participación de todos los entes involucrados como elemento necesario. ....... 256
2.6 Las técnicas propias del Principio de cooperación. .......................................... 257
2.7 Principales instrumentos de cooperación reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. ....................................................................................... 258
2.8 A modo de recapitulación: sobre las funciones y límites de la jurisprudencia constitucional. .................................................................................................... 258
3. Concepto y características del Principio de cooperación. ..................................... 260
3.1 Distinguir entre figuras afines: solidaridad, colaboración, coordinación y cooperación. ...................................................................................................... 262
I. Solidaridad. ........................................................................................................................................ 262
II. Colaboración. ................................................................................................................................ 263
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III. Coordinación. ........................................................................................................................... 266
IV. Cooperación. ................................................................................................................................. 268
3.2 Técnicas e instrumentos de cooperación. ...................................................... 268
I. Espacios comunes de debate y decisión: Comisiones bilaterales, Conferencias sectoriales, Conferencia de Presidentes. .......................................................................................... 269
II. Convenios y otras fórmulas de colaboración. ................................................................... 279
III. Participación en ámbitos legislativos. ............................................................................. 284
IV. Instrumentos informales. ......................................................................................................... 286
V. Delegación de competencias. ................................................................................................. 288
VI. Cooperación, coordinación y comunicación en relación a la Unión Europea ......... 290
4. A modo de apéndice: las posibilidades y límites que ofrece el Principio de igualdad a través del art. 149.1.1ª CE en el marco del Principio de cooperación. ............................ 291
CAPÍTULO IV. La praxis del principio de cooperación en el sistema de protección social: el modelo, de la teoría a la práctica. ......................................................... 297
1. Las conferencias sectoriales: los casos de (des)empleo, sanidad y servicios sociales. 302
1.2 Las Conferencias Sectoriales propias del sistema de Protección Social. .................. 307
1.3 Algunas conclusiones respecto del resultado de las Conferencias Sectoriales como instrumento de cooperación. ................................................................................ 311
2. Los convenios de cooperación: el caso del Plan concertado de servicios sociales. ... 315
2.1 El Plan concertado de servicios sociales: diseño original, evolución y resultados obtenidos. ......................................................................................................... 319
3. Entre la Coordinación y las Competencias compartidas: el caso de las pensiones no contributivas. ........................................................................................................ 325
3.1 La difícil definición de límites en la configuración de las competencias compartidas en materia de Seguridad Social. ................................................................................ 329
3.2 La Ley 26/1990 como paradigma de la participación de las Comunidades Autónomas en el ámbito competencial de la Seguridad Social: entre la mera coordinación y la competencia compartida. ..................................................................................... 333
3.3 Los problemas surgidos para garantizar una interpretación unitaria de la legislación básica. 340
3.4 El resultado práctico del modelo de competencias compartidas en materia de pensiones no contributivas. .................................................................................. 347
4. Competencias concurrentes: La solución encontrada a los ámbitos de protección creados ex novo en el caso del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia... 354
4.1 El problema de determinar quién tiene la competencia: el “cuarto pilar”. .............. 355
4.2 El Principio de cooperación como clave de bóveda de la Ley de Dependencia. ......... 357
4.3 Ley de condiciones básicas, con algunas peculiaridades. ..................................... 359
4.4 La clave del Consejo Territorial del Sistema de atención a la Dependencia. ........... 363
4.5 Una solución a la limitación jurídica del alcance de los Acuerdos del Consejo Territorial. 373
4.6 El resultado práctico del modelo original de la Ley 39/2006 de competencias concurrentes en el caso de atención a la dependencia. ............................................. 384
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CAPÍTULO V. Reflexiones sobre el modelo e ideas para el debate de la reforma del Estado Autonómico en materia de protección social. ........................................... 399
1. Reflexiones para la reforma técnico-jurídica del modelo de cooperación. .............. 407
1.1 Revisión constitucional. ............................................................................. 407
1.2 Modelo competencial. ................................................................................ 410
1.3 El Senado. ............................................................................................... 417
1.4 Definición de legislación básica. .................................................................. 422
1.5 Refuerzo de los instrumentos de resolución negociada de conflictos competenciales. 426
1.6 Instrumentos de cooperación. .................................................................... 429
2. Propuestas para la reforma política del modelo de cooperación. .......................... 435
2.1 Los objetivos que sirvieron para la legitimación social del modelo original siguen siendo válidos. ................................................................................................... 435
2.2 Refuerzo del principio de lealtad institucional. ............................................... 438
2.3 Encauzar el debate simetría/asimetría. ........................................................ 439
2.4 Encauzar el debate de la relación bilateral/multilateral. .................................. 441
2.5 Fomento de la cultura de la transparencia y responsabilidad. .......................... 443
2.6 La necesidad de que el Estado lidere el proceso. ........................................... 444
CONCLUSIONES. .................................................................................................. 447
1. El objetivo del modelo. ................................................................................. 449
2. Principales características del modelo. ............................................................. 450
3. El Sistema de protección social como ejemplo paradigmático del Estado compuesto. 454
4. Líneas de fractura del modelo: insuficiencias y apuntes para una posible reforma. . 462
Anexo estadístico. ................................................................................................ 471
Abreviaturas utilizadas. ....................................................................................... 477
Bibliografía consultada. ....................................................................................... 480
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Introducción a la materia objeto de Tesis
doctoral.
Este doctorando ha dedicado la última década a trabajar, investigar, hacer y
deshacer en distintas áreas del Sistema de protección social. Ha tenido la
oportunidad de hacerlo desde muchas y muy variadas perspectivas. Como
vocal primero de los Consejos Generales y después, también, de las
Comisiones Ejecutivas centrales de las principales entidades gestoras del
sistema de Seguridad Social (INSS e IMSERSO); como miembro, desde
distintas responsabilidades, de las delegaciones del sindicato Comisiones
Obreras en las Mesas de Diálogo Social que en el marco del Pacto de Toledo
dieron origen a la reforma de pensiones (2011), la integración de los
regímenes especiales de trabajadores agrarios por cuenta ajena y
empleadas de hogar en el Régimen General de la Seguridad Social (2011),
la reforma de la jubilación de trabajadores a tiempo parcial (2013) y,
previamente, la que dio origen a la Ley de atención a la dependencia
(2006), así como algunas otras que no han tenido la fortuna de concluir tan
exitosamente, pero en cuyos espacios sigue teniendo la oportunidad de
hacer un seguimiento de la implantación de los ámbitos de protección
relacionados con la Seguridad Social, la Dependencia y los Servicios
Sociales; también como alumno de los estudios de Doctorado del programa
de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Complutense de Madrid, y, posteriormente, colaborando como profesor en
esta Universidad en su postgrado de Seguridad Social (invitado, por cierto,
por el profesor Tortuero Plaza que, además, ha tenido la amabilidad de
dirigir esta Tesis Doctoral).
En todo este tiempo he tenido la oportunidad de aprender de primera mano
no sólo la arquitectura jurídica del sistema y los detalles de su gestión, sino
también las causas (políticas, sociales, económicas, jurídicas, …) que hacen
que el sistema sea como es, así como también, los condicionantes de la
misma naturaleza que intervienen cada vez que se pretende actuar en él.
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En este proceso, una de las primeras cosas que más ha costado aprender es
que los problemas complejos, como suelen ser los asociados a la protección
social, no suelen tener soluciones sencillas. La experiencia me ha
demostrado que las soluciones más eficaces son las que saben conjugar las
distintas variables que intervienen en la ecuación. Y de ahí mi interés por
hacer en esta investigación una (modesta) compilación de saberes, desde la
firme creencia de que si no tenemos en cuenta todos los condicionantes que
intervienen, la solución quedará incompleta y, más pronto que tarde,
terminará derrumbándose.
De ahí que la investigación en esta Tesis Doctoral se apoye en las Ciencias
del Derecho, la Sociología, la Politología, la Historia e incluso, brevemente,
en la Economía. Y aún dentro de cada una de ellas, especialmente en el
Derecho Constitucional, el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, el
Derecho Administrativo y la Sociología Política.
La segunda cosa que resulta especialmente difícil de entender es por qué el
Estado Autonómico plantea tantas dificultades a la hora de articular un
modelo de intervención en materia de protección social. Siempre se
presupone que un Estado compuesto como el nuestro es el marco ideal para
la colaboración entre distintas administraciones, si no es así ¿qué sentido
tiene?. Sin embargo la visión que se trasmite del mismo no es siempre esa:
junto con el mensaje de que el proceso descentralizador ha conllevado la
mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, convive también el que lo
acusa de ineficiencia, duplicidades, solapamientos, falta de control…
inequidad.
Siempre ha habido quienes propugnan un cambio de modelo, por cierto,
desde posiciones antitéticas, defendiendo tanto posturas centrípetas (de re-
centralización absoluta), como centrífugas (descentralización máxima y
total). Pero precisamente en el contexto actual, ¡coincidiendo además con
una grave crisis económica!, se han redoblado los discursos (y su
virulencia).
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El objetivo de esta investigación es el de analizar y evaluar si realmente el
Estado Autonómico es capaz, o no, de articular un modelo para que el
Sistema de protección social pueda desarrollarse respetando los principios
con los que se definió originariamente: estos son, el principio de igualdad y
el principio de pluralidad (autogobierno), buscando las posiciones de
equilibrio entre ambos desde la Cooperación entre el Estado y las
Comunidades Autónomas.
Así, en el Capítulo I se presenta un bosquejo del modelo en el que se
fundamenta el Estado Autonómico, presentado como un Estado Social
descentralizado. En el que se ahonda en el modelo competencial utilizado,
donde de hecho se propone una sistematización del mismo, y las distintas
razones que han venido a participar en su configuración, desde las de
carácter histórico, hasta las que tienen que ver con la influencia del marco
supranacional europeo en el que nos hemos integrado.
En el Capítulo II se analiza el Sistema de protección social en los diversos
ámbitos que lo componen. Deteniéndonos especialmente en la distribución
competencial que en cada uno de ellos se ha realizado, y la evolución que
los mismos han venido experimentando en las últimas décadas. Incluyendo
en este análisis también la influencia que el marco europeo ha tenido.
En el Capítulo III nos detenemos en cómo el Principio de Cooperación se ha
convertido en el respuesta que el Estado Autonómico ha dado a sus
problemas de articulación, que en gran medida se derivan de un proceso de
descentralización política en el que la mayoría de ámbitos competenciales
son de naturaleza compartida. En este capítulo se hace igualmente una
propuesta de sistematización del Principio de Cooperación, en el que se
analiza desde su construcción jurisprudencial, hasta la concreción material
que han tenido los distintos instrumentos jurídicos y políticos de los que se
ha dotado en la realidad.
En el Capítulo IV se presenta una evaluación de la aplicación práctica del
modelo. Una vez que hemos desgranado su diseño, hemos procedido a
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analizar cómo cada uno de los instrumentos de cooperación se han aplicado
en la práctica, así como los resultados obtenidos en cada caso.
En el Capítulo V se hace una primera evaluación general del modelo,
señalando sus fortalezas y debilidades, aprovechando además para traer
una serie de reflexiones e ideas que pudieran servir para el debate sobre la
necesaria reforma de la articulación del Estado Autonómico en materia de
protección social. Reflexiones e ideas que se exponen tanto en el marco de
reformas de carácter tanto jurídico-técnico, como de orden político respecto
del modelo de cooperación.
Finalmente, el trabajo concluye con una serie de Conclusiones derivadas de
la investigación, con las principales características del modelo, el resultado
obtenido en su puesta en marcha y apuntan las líneas de reforma que
consideramos que deberían acometerse en el mismo.
En definitiva, el objetivo que se persigue con esta investigación es el de
intentar aportar una visión útil al debate. Una visión construida al mismo
tiempo desde el rigor científico que aporta el análisis académico
universitario, la responsabilidad del gestor público, y la experiencia política
de quienes participan en el debate del diseño estratégico del sistema y sus
reformas.
Si esta Tesis Doctoral resulta útil para quienes se ven interesados en ello,
estudiosos del tema, estudiantes, profesores, gestores públicos, agentes
sociales y políticos, en definitiva quienes se vean enfrascados en la
discusión política de las reformas o en el debate científico, si encuentran
alguna utilidad en el análisis que aquí se hace y las líneas de reflexión que
se apuntan, este doctorando se dará por satisfecho.
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Summary
The social protection system includes a large mixture of institutions and
spheres of social protection which, over time, have been intensely modified,
according to the changes in social needs and the political and governmental
structures designed to cater for them. These changes have encompassed
issues surrounding the management of the system itself as well as the ways
in which to implement the social protection, its responsible management,
the agents that intervene in this action, and the relationships that are
established between all of the above.
In our case, this situation is even more complex given the frame of the
State of the Autonomies, with its strong process of political de-centralisation
and a model of competencies that is based mainly on shared competencies
between the State and the Autonomous Regions.
The increased complexity that the system of social protection has witnessed
has led to the fact that in practice the oneness of the system has not always
been guaranteed. This oneness was contained in the basic axiom that all
citizens have the same set of duties and rights, independently of where they
reside.
Often, the fact that the competency of the development of a given issue is
not exclusive of a single administration has been pointed out as a problem.
When in one of these spheres several administrations intervene
simultaneously, this situation is analysed from the perspective of
“fragmentation” and only seldom from the one of necessary “collaboration”,
although social protection itself is a subject that is often not well defined,
and upon which all administrations (central, autonomic and local) have a
certain degree of competencies. The culmination of the process of
competency decentralisation that has taken place in Spain has deepened
this situation.
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Despite all this, our system of social protection also presents several
examples of how different administrations have been able to develop
collaborative patterns which have integrated a unitary vision of the system
of social protection in the frame of a decentralised state.
The aim of this research is to analyse and evaluate if the State of the
Autonomies is actually capable to articulate a model so that the system of
social protection can be developed, respecting the principles on which it was
originally defined: these are the principle of equality and plurality (self-
government), trying to balance both from the cooperation of the State and
the Autonomous Regions.
Chapter one presents an outline of the model on which is based the State of
the Autonomies, presented as a decentralised Social State. It dwells on the
competency model and suggests a systematisation, as well as the different
reasons that have led to its existence.
Chapter two analyses the system of social protection in its different
spheres, comprising both the national as well as the European level. We will
focus especially on the distribution of competencies and its evolution.
Chapter three studies how the principle of cooperation has become the
answer that the State of the Autonomies has given to its problems of
articulation. It includes a proposal of systematisation on the basis of its
jurisprudential construction and the material form that it has taken.
Chapter four presents an analysis of the application in practice of the
model, as well as of the results that have been obtained in each of the
spheres of the social protection system.
Chapter five includes a first general evaluation of the model, underlining its
strengths and weaknesses, and includes reflections and ideas that could
nurture a debate on the necessary reform of the articulation of the State of
the Autonomies on this matter.
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Finally, the study concludes with a series of conclusions derived from the
research and highlights the main lines of reform that could be considered.
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CAPÍTULO I. A modo de introducción: el reto
de la articulación de España como Estado
Social descentralizado.
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Ya se ha señalado que el objeto que mueve esta investigación es el de
ayudar a establecer un modelo que sea capaz de articular el Sistema de
protección social con un carácter ciertamente unitario, en el marco de un
Estado descentralizado y de competencias compartidas como es el nuestro.
Esto es, articulando mecanismos que sean capaces de asegurar el principio
de igualdad de todos los ciudadanos en el acceso a las prestaciones sociales
del sistema, haciéndolo compatible con la garantía de descentralización
política que exige el Estado Autonómico.
1. España como Estado Social descentralizado.
Los modelos constitucionales que sucedieron a la Segunda Guerra Mundial
(1939-1945) implicaron un salto cualitativo en la forma de entender la idea
de “igualdad” que hasta ese momento habían tenido las democracias
liberales. Se pasó así de una concepción estrictamente formalista, basada
en el principio de igualdad ante la ley, a otra de carácter material que
buscaba la reducción de las desigualdades por la vía de la intervención
pública.
La reflexión sin embargo no era nueva. Fue precisamente la Primera Guerra
Mundial (1914-1918), vivida apenas una generación antes, la que sirvió de
marco para un profundo debate1 acerca de las causas que llevan a
1 SCHUMPTER, JOSEPH ALOIS. Capitalismo, Socialismo y Democracia. Aguilar Ediciones, México‐Madrid‐Buenos Aires, 1952. Aún desde una perspectiva ciertamente crítica respecto del fenómeno, el autor defiende que el Estado Social (aunque aún no tenía tal nombre y se refería al mismo con la etiqueta de experiencias propias del “socialismo democrático” o de la “democracia económica”) era principalmente fruto de la Primera Guerra Mundial, y más concretamente de la movilización total de recursos que supuso la monetarización absoluta de la economía que, por primera vez en la historia, suponía poner en manos del Estado todos los instrumentos de control macroeconómico (política fiscal, política monetaria, emisión de deuda pública, etc.). Schumpeter temía que después de concentrar tal grado de poder era previsible que el Estado no lo dejará escapar. Así lo recoge también: RUBIO LLORENTE, FRANCISCO. “Europa y Estado Social”. Conferencia pronunciada en la Fundación Juan March, en Madrid, el 2 de diciembre de 1993, minutos 20 a 22 en: www.march.es/conferencias/anteriores/voz.aspx?p1=22177&l=1 Por su parte, Bourdieu señala la importancia de la transformación filosófica previa que experimentaron las sociedades de finales del siglo XIX y principios del XX, transitando desde la idea de “responsabilidad individual” a la de “riesgo colectivo”, de modo que afirma que “el Welfare State [Estado Social o Estado de Bienestar] no nació de repente tras la gran crisis (de 1929): estaba preparado desde hacía mucho tiempo por el trabajo de todos esos ideólogos, de todos esos juristas, de todos esos filántropos” vid:
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situaciones de violencia tan extrema. La única institución que aún hoy
pervive de las nacidas en el Tratado de Versalles que dio fin a la Primera
Gran Guerra, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), hoy integrada
en la Organización de Naciones Unidas, apuntaba en el preámbulo de su
acta de constitución que “la paz universal y permanente sólo puede basarse
en la justicia social” de modo que las situaciones de “injusticia, miseria y
privaciones para gran número de seres humanos, que el descontento
causado constituye una amenaza para la paz y la armonía universales”2 y
acto seguido instaba a todas las naciones que adoptasen medidas al
respecto. Sin embargo hizo falta volver a tropezar por segunda vez en la
misma piedra para que tal reflexión alcanzase una formulación
constitucional efectiva3.
El Estado Social nace así como el instrumento del que se dotará la acción
pública para conseguir un objetivo muy concreto. Tradicionalmente la
doctrina científica4 ha venido a señalar que el objetivo es el de lograr la
integración social de una determinada sociedad5, entendiendo que existe
una sociedad cuya unidad es preexistente al Estado, y que se ve en cierta
medida amenazada por el libre juego de la economía de mercado.
Dicha integración se intenta conseguir mediante la reducción de las
desigualdades. En concreto aquellas desigualdades que resultan del libre
juego de las fuerzas del mercado: la desigualdad entre clases sociales,
BOURIDEU, P. Sobre el Estado. Cursos en el Collège de France (1989‐1992). Anagrama, Barcelona, 2014, p. 497. 2 Obviamente la referencia incluida en esta declaración se encuentra referida a las condiciones de trabajo, entendiendo que tales son el cimiento principal sobre el que se erigen las sociedades modernas, vid: ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Constitución de la Organización Internacional del Trabajo y textos seleccionados. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2010, p. 5 3 Las primeras referencias a la constitucionalización del Estado Social en Europa se dan en primer término de forma implícita en el preámbulo de la Constitución de Francia de 1946 y en los Títulos II y III de la Constitución de Italia de 1947, y ya de forma expresa en la Constitución Alemana, en concreto, en los artículos 20 y 28 de la Ley Fundamental del Bonn de 1948. 4 Por todos, vid: RUBIO LLORENTE, F. “Europa y Estado Social”. Conferencia… op. cit., minutos 15 a 18 5 Monereo Pérez, citando a Emile Durkheim, señala que “en virtud del proceso de socialización (en verdad, de civilización), todos los individuos contraen una deuda con las sociedad (“deuda social”), al mismo tiempo que el Estado asume la “carga social” de atender a las necesidades básicas de los ciudadanos. Es ésta una de las bases teóricas del Estado Social y legitimadoras de su intervención directa en la esfera social y económica”, vid: MONERERO PÉREZ, J.L. “El pensamiento político‐jurídico de Durkheim: solidaridad, anomia y democracia (II)” en Revista de derecho constitucional europeo, Nº 10, 2008, pp. 397‐399.
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entre sectores productivos, entre territorios, y aquellas que derivan de los
ciclos económicos entre las que destaca muy especialmente la lucha contra
el desempleo. No se trata ya de un Estado asistencial que sólo actúa sobre
las bolsas de pobreza más extrema, a través de instrumentos propios de la
beneficencia, sino que pretende una actuación mucho más ambiciosa
interviniendo de forma integral sobre todas las capas de población y en las
principales esferas económicas y sociales, a través de derechos sociales y
económicos.
Podríamos decir que en la configuración del Estado Social lo que amenaza la
unidad de la sociedad es la acentuación de las desigualdades pre-existentes
en su seno. De tal modo que la acción del Estado se concentra en la
corrección de las disfunciones que el mercado origina en forma al acentuar
la desigualdad. Así, el Estado Social no se propone eliminar el mercado, sino
preservarlo dirigiéndolo para corregir sus consecuencias.
Podríamos concluir que el Estado Social, antes que por el desarrollo de
determinas competencias, se define por la orientación que le da al conjunto
de políticas en el objetivo de conseguir la reducción de las desigualdades.
En el caso de la Constitución Española de 1978 el Estado Social se proyecta
en una tupida red de principios constitucionales que orientan la acción de
los poderes públicos en varias direcciones: se promueve la igualación de los
diversos territorios que conforman el Estado6 (arts. 40.1, 131.1 y 138.1
CE), obligan a una actuación solidaria (arts. 2, 9.2, 33.2, 128.1, 130, 131,
138.1, 156.1 y 158.2 CE), incluso a la participación (art. 129 CE) y
6 La utilización que la Constitución Española de 1978 hace del concepto “Estado”, como con acierto ha señalado el propio Tribunal Constitucional, es ciertamente afibológica. Esto es, se utiliza un mismo concepto para identificar cosas diferentes: “En ocasiones (así, arts. 1, 56, 137 y en la propia rúbrica de su Título VIII, por mencionar sólo algunos ejemplos) el término Estado designa la totalidad de la organización jurídico‐política de la nación española, incluyendo las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones que la integran y la de otros entes territoriales dotados de un grado inferior de autonomía; en otras, por el contrario (así, en los arts. 3.1, 149, 150), por Estado se entiende sólo el conjunto de las instituciones generales o centrales y sus órganos periféricos, contraponiendo estas instituciones a las propias de las Comunidades Autónomas y otros, entes territoriales autónomos” (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5). En este primer apartado nos referimos a la primera de las acepciones, aquella que se refiere al conjunto de instituciones y administraciones que conforman la nación española; de modo que cuando procedamos a analizar los distintitos niveles institucionales y administrativos en la que a su vez se descompone la misma procederemos a señalar lo propio.
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establecen prohibiciones expresas y límites de actuación (arts. 2, 128.2,
138.2, y 157.2 CE). Todos ellos a su vez informados por el principio de
igualdad de trato (art. 139.1 CE) y el principio de igualdad de estatus7 (art.
149.1.1ª CE), que consagran respectivamente que “todos los españoles
tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio
del Estado”, a la vez que también “la regulación de las condiciones básica
que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales”.
Se trata en todo caso de principios orientadores relacionados con un
dimensión más propiamente política del concepto de “igualdad social” que,
para convertirse en categorías estrictamente jurídicas, exigen la definición
de un contenido mínimo que cupiese ser interpretado como
constitucionalmente obligatorio.
No resulta fácil esta tarea8. Sin duda la utilización como referencia del
principio de igualdad contenido en el art. 149.1.1ª CE resulta la más lógica,
aunque primeramente hemos de determinar cuáles son aquellos derechos
fundamentales que cabe considerar directamente conectados con el Estado
Social. No es pacífico el debate sobre si para establecer el marco en el que
opera el art. 149.1.1ª CE respecto de los derechos y deberes fundamentales
contenidos en el Título I de la Constitución, hemos de incluir o no la
totalidad de los enunciados en el mismo. O, por el contrario, si debemos
distinguir distintos planos en función de la ubicación sistemática por la que
optó el constituyente al ubicar unos y otros en distintos capítulos.
En concreto el debate se concentra en si debemos tomar como tales
derechos y deberes constitucionales los recogidos en el Capítulo III relativos
a los principios rectores de la política social y económica, que son los que
cabe señalar como los más propiamente referidos a la función del Estado
Social: protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39.1),
seguridad social (art. 41), protección de la salud (art. 43), acceso a la 7 BALAGUER CALLEÓN, F. “Los derechos sociales en los nuevos estatutos de autonomía” en VVAA. La actualidad de los derechos sociales. Ararteko, Victoria, 2009, p. 18. 8 Para apuntar soluciones utilizamos en parte la reflexión de Aragón Reyes, vid: ARAGÓN REYES, M.. “Los problemas del Estado Social” en Sistema: Revista de ciencias sociales, número 118‐119, 1994, pp. 26‐28
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cultura (art. 44), vivienda (art. 47), protección de la tercera edad (art. 50),
… entre otros.
Un criterio que puede venir en nuestra ayuda es el de intentar distinguir del
conjunto de preceptos constitucionales aquellos que contienen
prescripciones con mandatos concretos al legislador, de aquellos otros que
solamente expresan una cláusula habilitante, pero facultativa, de
intervención. En este caso podríamos establecer que sólo las primeras
pueden encerrar un cierto límite material que, aún de forma tenue, venga a
suponer una orientación concreta en la acción legislativa que podamos
utilizar como contenido mínimo que debe preservarse.
Del mismo modo podemos utilizar también el criterio de distinguir derechos
fundamentales establecidos con eficacia directa, de aquellos simplemente
enunciados que podríamos considerar como de eficacia diferida, que
precisan para su aplicación de una concreción legal posterior.
En cualquier caso, los derechos contenidos en el Capítulo III del Título I sin
ninguna duda quedarían incluidos bajo el ámbito de la regla atributiva del
art. 149.1.1ª CE, en tanto se concretasen como un derecho subjetivo
mediante una Ley que los desarrollara en este sentido.
Nuestro modelo de Estado Social se complejiza cuando incluimos en él la
variable de fuerte descentralización política propia de los Estados
compuestos. Dicha descentralización supone que en la práctica la
competencia de las principales materias asociadas al Estado Social son de
naturaleza compartida entre el Estado central y las Comunidades
Autónomas.
Es entonces cuando resulta especialmente relevante la inclusión de estos
derechos sociales bajo el paraguas genérico del art. 149.1.1ª CE, para
garantizar un instrumento suficiente que ayude a la implantación de los
mismos con cierto grado de unicidad en todos los territorios que conforman
el Estado.
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Así surge la dificultad de cómo hacer compatible que el Estado Social
busque imponer un cierto grado de homogenización de las políticas públicas
en el intento de salvaguardar la igualdad de los ciudadanos y los territorios,
al tiempo que ello no suponga en ningún caso acabar con la autonomía.
En este sentido el modelo constitucional prevé varios principios que buscan
preservar este equilibrio: arts. 2 y 138.1 (principio de solidaridad), art.
138.2 (imposibilidad de privilegios), art. 158. 2 (corrección de desequilibrios
territoriales), art. 139.1 (garantía de igualdad), art. 149.1.1ª (garantía de
condiciones mínimas comunes en todo el Estado). Pero la cuestión de fondo
es cuánto de iguales o de desiguales cabe ser respecto de la aplicación de
una política concreta, para considerar cumplido el objetivo de igualdad sin
violentar el de pluralidad asociado a la descentralización.
Un debate profundo y riguroso sobre el propio concepto de igualdad
desborda con mucho el objeto de nuestro trabajo9, pero en todo caso sí
debemos señalar que respecto de lo que aquí importa, la igualdad ha de ser
entendida como “simetría”10. Esto es, el grado similitud/igualdad con el que
una política concreta es aplicada a dos ciudadanos que residen en territorios
diferentes de un mismo Estado. El principio de igualdad, de simetría, no
sólo ante la ley sino en la ley, resulta un indicador de justicia y un
ingrediente básico de la representación política que legitima las instituciones
de Gobierno11 y, en última instancia, al propio Estado Social.
No obstante, debemos también ser conscientes de que como tal derecho
fundamental, la igualdad/simetría está sujeta a condiciones de ejercicio, de
modo que a menudo la diferencia proporcionada o aquella que se encuentre
debidamente motivada y justificada se considera que no violenta tal
9 Puede consultarse a este respecto el relativamente reciente y excelente trabajo de: PÉREZ LUÑO, A. E. Dimensiones de la igualdad. Dykinson, Madrid, 2005. 10 Tomamos así la definición que hace John Rawls: “La representación de la igualdad es tarea fácil: simplemente describimos a todas las partes del mismo modo y las situamos igual, esto es, simétricamente unas respecto de otras”, vid: RAWLS, J. Justicia como equidad. Materiales para una teoría de la justicia. Tecnos, Madrid, 1986, p. 167. 11 HABERMAS, J. y RAWLS, J. Debate sobre el liberalismo político. Paidós Ibérica, Barcelona, 1998, pp. 97‐99 y 107‐108; en ambos casos la reflexión corresponde a Rawls en contestación a Habermas.
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principio12 de igualdad/simetría. En este sentido el Tribunal Constitucional
se ha referido a ello señalando que “los arts. 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1.ª
de la Constitución, (…) no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los
derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el
territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la
autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al
cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las
posiciones jurídicas fundamentales” (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 10);
de tal forma que lo que el modelo constitucional impone es el
establecimiento en todo el Estado de una regulación uniforme de
“condiciones básicas” o del “contenido primario” de derecho o de “las
posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites
esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o
presupuestos previos...)” (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 8).
Así, podríamos utilizar la metáfora del círculo13 de tal forma que la condición
de simetría de dos puntos se adquiere por la condición de estar en el
interior de un determinado círculo. Todos los puntos que se encuentran
dentro de ese círculo tienen esta propiedad, aunque sus coordenadas varíen
dentro de una cierta extensión. Y tienen esta propiedad en un grado igual,
porque ningún punto interior al círculo es más o menos interior a él que
cualquier otro punto interior.
La cuestión en todo caso radicaría en cuánta diferencia de ubicación
podemos aceptar dentro del círculo para seguir percibiendo que existe
simetría. O, desde otra perspectiva, cuánto de amplio o restringido hemos
de considerar el área del círculo y dónde establecer el perfil de la
circunferencia que le sirve de límite.
12 CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. Democracia Federal. Apuntes sobre España. Turpial, Madrid, 2014, p. 142 13 Original de: RAWLS, J. Teoría de la justicia. Fondo de cultura Económica, México‐Madrid‐Buenos Aires, 1978, p. 561. ; es también utilizada en: PÉREZ LUÑO, A. E. “El concepto de igualdad como fundamento de los derechos económicos, sociales y culturales” en Anuario de Derechos Humanos, número 1, 1981, p. 271; y también del mismo autor, vid: PÉREZ LUÑO, A. E. Dimensiones de la igualdad. Dykinson, Madrid, 2005, p.77.
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El establecimiento de estos límites no es sino el propio de los respectivos
marcos competenciales que en nuestro Estado Autonómico se prevén para
las distintas materias que conforman la acción propia del Estado Social. Y a
ello dedicaremos los siguientes capítulos.
2. El modelo competencial de la Constitución Española de 1978.
El modelo de Estado que consagra la Constitución Española de 1978, en lo
que a reparto competencial entre administraciones se refiere, se caracteriza
por no estar determinado de forma exacta en el texto constitucional y por
ello ha sido descrito como “evolutivo, desigual y confuso”14 pero no por ello
cabe interpretar que no se trate de un modelo concreto propiamente dicho.
Es una opinión altamente compartida que el modelo de organización
territorial y competencial no establece con claridad absoluta los límites de
actuación de las distintas administraciones. Las razones de ello son
ciertamente más políticas que técnicas, y se explican fundamentalmente por
que el modelo competencial conformado en 1978 resultó al constituyente,
ante todo, un modelo funcional, que permitía un grado de consenso
parlamentario suficiente más allá de su factura técnica15.
14 RODRÍGUEZ ZAPATA, J. Teoría y práctica del derecho constitucional. Tecnos, Madrid, 1996, p. 465 15 En este sentido se han manifestado entre otros muchos autores como Javier Tajadura para quien “las razones de esta indefinición fueron (…) políticas. El constituyente no pudo fijar un modelo porque no hubo acuerdo con respecto al mismo, y a falta de acuerdo sobre el modelo se adoptó un compromiso que satisficiera inicialmente a todos. Tanto a aquellas fuerzas políticas que querían ir más allá de las estructuras propias de un Estado regional (nacionalistas vascos y catalanes principalmente), como a aquellas otras que no consintieron el establecimiento de una fórmula federal (AP y UCD)”, vid: TAJADURA TEJADA, J. El principio de cooperación en el Estado autonómico. Editorial Comares, Granada, 2000, pp. 1‐2. En la misma línea se ha mostrado Eduardo Espín quien defiende que “lo que determinó esta opción [por un modelo competencial abierto] no fue tanto la supuesta ventaja de la flexibilidad cuanto la imposibilidad de llegar en 1978, como ya había ocurrido en 1931, a un consenso en la materia entre las diversas fuerzas políticas: ni sobre los territorios que debían ser dotados de autonomía, ni sobre el “quantum” de ésta” ESPÍN, E. “Perspectivas y futuro del modelo territorial español” en PAU I VALL, FRANCESC (coord.). El Futuro del Estado Autonómico. VII Jornadas de la Asociación española de Letrados de Parlamentos. Aranzadi, Elcano, Madrid, 2001, p. 47. Y el antes mencionado Eliseo Aja que realiza un análisis pormenorizado del proceso constituyente: “Aunque las Actas de la Ponencia Constitucional no lo reflejen, sabemos, por diferentes testimonios, y por las declaraciones públicas de los principales diputados constituyentes, que la Ponencia Constitucional tuvo gravísimas dificultades para alcanzar un acuerdo en este punto. Naturalmente, la Ponencia contempló la posibilidad de una distribución basada en grandes listas, del tipo alemán o del seguido en la II República —competencias exclusivas del Estado,
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Se trata por tanto de un modelo de distribución de competencias que cabría
describir como flexible, abierto, ciertamente heterogéneo, gradual y
sucesivo, que evoluciona en el tiempo, donde se utilizan una pluralidad de
técnicas para delimitarlas16, pero que constituye un modelo al fin y al cabo,
y en el que, pese a su flexibilidad, no cabe todo.
A la postre, el nuestro es un modelo de Estado que busca una alta
participación política de los territorios, hasta el punto de reconocerlos como
“autónomos” en el marco del Estado, y ello a su vez en un contexto
adicional de garantía de la igualdad de todos los ciudadanos con
independencia de dónde residan.
2.1 Antecedentes históricos.
Buena parte de las características que hoy presenta nuestro modelo de
Estado tienen una explicación histórica. O, cuando menos, no dejan de ser
un eco de experiencias sociales, políticas y jurídicas de lo que nuestro país
ha sido a lo largo de su historia, y que a la postre han venido a conformar
rasgos de nuestra personalidad política que de una forma más o menos
explícita han contribuido a conformar nuestra forma de ser y entendernos.
competencia legislativa del Estado y ejecutiva de las Regiones y competencias exclusivas de éstas, artículos 14,15 y 16 de la Constitución de 1931 —. pero no fue posible un acuerdo sobre estas técnicas, y ni siquiera pudo alcanzarse tal acuerdo en las discusiones finales, después de haber consensuado todo el resto del anteproyecto constitucional” AJA FERNÁNDEZ, E. “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en España. Balance y perspectivas.” en Revista del Centro de Estudios Constitucionales. Número 4. Septiembre‐diciembre 1989, p. 235 16 ÁLVAREZ CONDE, E.; GARCÍA‐MONCÓ, A.; TUR AUSINA, R. Derecho Autonómico. Tecnos, Madrid, 2013, p. 311‐312. De una forma similar vienen a describirlo otros muchos autores, por todos, vid: GONZÁLEZ TREVIJANO, P. J.; NUÑEZ RIVERO, C. y GOIG MARTÍNEZ, J. M. El Estado Autonómico Español. Dykinson, Madrid, 2014, pp. 104‐108, que lo señalan como un proceso general y voluntario, unánime, no uniforme, periódico y flexible.
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I. La raíz histórica del Título VIII y la disposición adicional
primera.
Es habitual encontrar en la doctrina científica referencias a que el Estado de
las Autonomías ha venido a modificar las bases de organización con las que
tradicionalmente se ha articulado el Estado alrededor de un modelo
centralista y unitario. Sin embargo, a nuestro modo de ver, en nuestra
historia tal modelo de organización en realidad ha sido más la excepción
que la regla general; y aunque es cierto que desde el siglo XVIII se ha
venido intentando conformar un modelo de Estado tendente a la
centralización y a un concepto unitario del mismo, en la práctica, éste casi
nunca se ha impuesto de forma generalizada, y las más de las veces ha
convivido con peculiaridades territoriales que han desplegado claras
consecuencias sociales, políticas, jurídicas y económicas. Esta realidad
compleja es la que con mayor acierto caracteriza lo que es y lo que ha sido
España.
Obviamente no es objeto de este trabajo hacer un análisis pormenorizado
del devenir histórico de nuestro país a lo largo de los siglos, pero creemos
importante señalar aquí, al menos esquemáticamente, algunas
características que han venido perdurando en el tiempo y cómo éstas han
evolucionado terminando por consolidarse en la configuración de nuestro
Estado.
No descubrimos nada al señalar que España estuvo conformada en su
origen como Estado a finales del siglo XV17 por la suma de múltiples reinos,
cada uno de ellos con su peculiar categoría (Castilla, Aragón, Valencia,
Mallorca, Navarra, Principado de Cataluña y el Señorío de Vizcaya18), que,
17 Existe en todo caso un amplio debate en torno a si el origen del Estado español propiamente dicho surgió en la Constitución Española de 1812 o si, por el contrario, cabe encontrar referentes previos hasta el reinado de los Reyes Católicos en el último cuarto del siglo XV. 18 Se señalan exclusivamente los reinos que entre los siglos XV a XVII se ubicaban territorialmente en los actuales límites de España. Vid: TOMÁS Y VALIENTE, F. Manual de historia del derecho español. Tecnos, Madrid, 4ª edición 1983, 18ª reimpresión 2010, p.: 375. No obstante, para tener una idea global de los que componían la Monarquía Hispánica junto a los anteriores cabría también incorporar el Reino de Portugal, que entre 1580 y 1640 formó parte de la Monarquía Hispánica; las distintas organizaciones territoriales en las que fueron organizadas las colonias americanas, asiáticas y del norte de África que no obstante se atribuyeron siempre al Reino de Castilla, y los territorios de centro‐europa e Italia que lo
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en buena medida, encuentran hoy su eco en las actuales Comunidades
Autónomas. Se trataba así de un Estado gobernado por un monarca
absoluto que lo era de distintos reinos en los que operaban diferentes
ordenaciones jurídicas y políticas, y que tenían en común ser súbditos de un
mismo rey. Se trataba por tanto de un Estado que cabría hoy ser
considerado como compuesto, ciertamente complejo, en el que el grado de
auto organización de cada uno de los reinos era amplísimo y sólo sujeto a la
autoridad real, cuyas dimensiones además se extendían por cuatro
continentes (Europa, América, Asia y norte de África). De modo que ha sido
esta estructura de origen medieval la que sirvió para articular la
organización territorial en nuestro país hasta principios del siglo XVIII.
Precisamente en el año 1700 con el fallecimiento sin descendencia del rey
Carlos II de Austria o Habsburgo, casa que venía ocupando el trono español
desde Carlos I en 1516, se suscitó el conflicto sucesorio entre las casas
Habsburgo y Borbón que ahora pretendían el trono. La Guerra de sucesión
(1701-1713) que derivó de tal conflicto entre los aspirantes Felipe de
Borbón, duque de Anjou, y el Archiduque Carlos de Habsburgo, finalizó con
el entronamiento del primero como Felipe V.
Es habitual encontrar en la doctrina científica que el nuevo monarca impuso
el modelo territorial propio de inspiración francesa, basado en una fuerte
centralización política del Estado, a través de los Decretos de Nueva planta
de 1716. Dicha norma supuso la supresión inmediata de todas las
instituciones políticas, jurídicas, judicial, administrativas y fiscales de los
antiguos Reinos de Aragón y de Valencia, lo que obviamente incluía la
supresión de los fueros o cualquier privilegio territorial que pudiese existir
en ellos. Así como también en los mimos órdenes la extensión a estos
territorios de las instituciones propias del Reino de Castilla que, desde ese
momento, comenzaban a operar como referente del Estado unitario aún
manteniendo todavía su denominación castellana.
fueron en distintos periodos desde el acceso al trono de Carlos I de España y V de Alemania en 1516 hasta el Tratado de Utrecht de 1713 que pone fin a la Guerra de sucesión española y que implican la renuncia de de la Monarquía Hispánica a sus posesiones europeas.
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Sin embargo, no encuentra el mismo eco científico el hecho de que, junto
con la supresión de la “autonomía” político-jurídica de los Reinos de Aragón
y Valencia, que habían apoyado en la Guerra de sucesión al Archiduque
Carlos de Habsburgo, sin embargo sí se respetaron las preexistentes y
continuaron con sus fueros en el caso del Reino de Navarra, las provincias
de Álava y Guipúzcoa y el señoría de Vizcaya, que en la contienda habían
apoyado al nuevo Rey19. Por tanto, cabría decir en este sentido que si bien
es innegable que la nueva administración borbónica desplegó una política de
unificación jurídica orientada a conseguir un Estado centralizado, en la
práctica subsistieron “excepciones” territoriales a este proceso, que vieron
preservados, al menos, algunos de sus ámbitos político-jurídicos propios.
En el mismo sentido, si bien en un plano de importancia claramente inferior,
también operó el hecho de que los Decretos de Nueva Planta de 1716 y las
normas posteriores de 1741 de orden fiscal y 1760 derogando el antiguo
sistema de “prohibiciones de extranjería” que restringían el acceso a
determinados cargos y oficios en función del territorio de nacimiento, no
vinieron a concretar el estatus en el que quedaban los Derechos supletorios
de los antiguos reinos cuyas instituciones ahora se veían derogadas. De
modo que en la práctica prosperó la interpretación de considerarlos vigentes
por no haber sido expresamente derogados, sobretodo en Cataluña donde
se entendió vigente la Constitución de 1599, reguladora del orden de
prelación de fuentes, y el Derecho romano y el canónico en ellas declarados
como supletorios20. También cabe mencionar en este sentido que el propio
Felipe V, al reorganizar las audiencias mediante el Decreto de Nueva Planta,
restableció el derecho privado en la mayoría de territorios, salvo en el Reino
de Valencia, de modo que aún careciendo de instituciones que los pudiesen
reformar los cuerpos jurídicos del derecho privado permanecieron como
derecho civil tradicional en Aragón (1711), Baleares (1715) y Cataluña
(1716)21. Lo que todo ello viene a suponer una “peculiaridad” más del
modelo de centralización impuesto.
19 Vid: TOMÁS Y VALIENTE, F. Manual de historia del derecho español. Tecnos, Madrid, 4ª edición 1983, 18ª reimpresión 2010, p. 374. GONZÁLEZ TREVIJANO, P. J., NUÑEZ RIVERO, C. y GOIG MARTÍNEZ, J.M. El Estado Autonómico Español. Dykinson, Madrid, 2014, p. 40. 20 TOMÁS Y VALIENTE, F. Manual de historia del derecho español. op. cit., p. 375. 21 AJA FERNÁNDEZ, E. Estado Autonómico y reforma federal. Alianza Editorial, Madrid, 2014, p. 340.
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En cualquier caso resulta innegable que el intento puesto en marcha por la
administración de Felipe V por conseguir un modelo de Estado centralizado
y unitario terminó por imponerse poco a poco22, si bien tardó prácticamente
un siglo y medio en conseguir un resultado ciertamente claro, y aún así, no
exento de peculiaridades más que significativas.
En sentido estricto no cabe hablar de la existencia de un Estado unitario en
España antes de mediados del siglo XIX. Los rasgos distintivos de un Estado
de estas características no se concretan en nuestro país hasta bien entrada
la segunda mitad de dicho siglo: la Guardia Civil se crea como primera
policía con presencia en todo el territorio nacional en 184423, el primer
sistema fiscal estatal unificado se da 184524,la Ley Hipotecaria data de
186125, la adopción de la peseta como unidad monetaria exclusiva para toda
España y sus colonias no se produjo hasta 186926, la Ley reguladora del
Registro Civil en 187027, el Código de Comercio se aprueba en 188528, el
Código Civil se promulga en 188929. Y ello pese a que esta aspiración
codificadora que articulara el Estado en términos unitarios se encontraban
ya comprometida en la Constitución de 1812, incluyendo en la misma tanto
la unidad jurisdiccional (art. 248)30 como la unidad de Códigos (art. 258)31.
22 Herrero de Miñón sitúa la fecha a partir de la cual este modelo absolutista comienza a no tener ya vuelta atrás en la década de 1770: “Sin embargo, la Nueva Planta se impuso. El reformismo borbónico continuó, poco a poco, la senda racionalizadora allí trazada y los intentos de corregirla fracasaron rotundamente a partir del comienzo de la década de 1770. El absolutismo triunfante tiene como principales instrumentos la uniformidad frente al pluralismo, el centralismo frente al autogobierno y la jerarquía frente al pactismo. Tales fueron las vías por las que, a partir de la Nueva Planta, el “Rey Esclavo” (…) autor prototípico de esta corriente de la Ilustración, buscó su emancipación para alcanzar el poder absoluto”, vid: HERERERO DE MIÑÓN, M. Cádiz a contrapelo. 1812‐1978: dos constituciones en entredicho. Galaxia Gutenberg, Madrid, 2014, p. 138. 23 Se crea por Real Decreto el 28 de marzo de 1844. 24 Ley de 23 de mayo de 1845. 25 La Ley Hipotecaria fue sancionada el 8 de febrero de 1861 y entre sus curiosidades se encuentra la creación de la figura del registrador de la propiedad, que antes no existía como tal. 26 El Decreto de 19 de octubre de 1869 crea como unidad de medida monetaria de referencia la “peseta” en sustitución de las unidades anteriores (el “real de vellón” y el “escudo”). 27 En realidad se trataba de la Ley reguladora del Matrimonio Civil y del Registro Civil 28 Se aprueba por el Real Decreto de 22 de agosto de 1885. 29 Se aprueba por el Real Decreto de 24 de julio de 1889. 30 El artículo 248 con el siguiente tenor literal: “En los negocios comunes, civiles y criminales no habrá más que un solo fuero para toda clase de personas”. 31 El artículo 258 con el siguiente tenor literal:“El Código Civil y criminal y el de comercio serán unos mismos para toda la Monarquía, sin perjuicio de las variaciones que por particulares circunstancias podrán hacer las Cortes”.
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Entretanto, el diseño territorial del Estado se había articulado sobre la figura
de la provincia32, que sin duda es la institución que mejor ha comprendido
la esencia misma del país y que, no en vano, es la que más tiempo ha
pervivido de forma ininterrumpida, casi dos siglos ya, entre las actualmente
vigentes. En este sentido resulta bastante acertada la afirmación de que
España ha sido centralista en términos legales pero fuertemente localista en
la práctica33.
El primer objetivo del Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 sobre la
división civil del territorio español en la Península e islas adyacentes en 49
provincias, redactado por Javier de Burgos en calidad de Secretario de
Estado de Fomento, era el de conseguir una distribución territorial que
fuese funcional y útil a los efectos de la descentralización administrativa del
Estado. Se trataba entonces de aplicar de nuevo el modelo territorial
francés, en este caso, el nacido de la Revolución francesa que no dejaba de
ser continuador de la misma concepción centralista seguida antes por la
monarquía gala. La provincia se constituía así como el escalón
administrativo necesario para una prestación de los servicios del Estado a
imagen y semejanza de los departamentos franceses creados en 1789.
Sin embargo, la división territorial en España y en Francia, aún
compartiendo el mismo objetivo, distó mucho en su diseño. En el caso
francés el dibujo de los departamentos fue estrictamente geométrico
buscando exclusivamente la funcionalidad administrativa (se dividía el
32 Fueron varios los intentos de establecer una distribución territorial basada en la provincia en el siglo XIX. Destacaron la división territorial de 1822 establecida en el Trienio Liberal (1820‐1823) que organizaba el territorio en 52 provincias , utilizando criterios además de históricos estrictamente poblacionales como puede comprobarse con la mera lectura de las demarcaciones elegidas (Alicante, Almería, Ávila, Badajoz, Baleares, Barcelona, Bilbao, Burgos, Cáceres, Cádiz, Calatayud, Canarias, Cartagena, Castellón, Ciudad Real, Chinchilla, Córdoba, Coruña, Cuenca, Gerona, Granada, Guadalajara, Huelva, Huesca, Jaén, Játiva, León, Lérida, Logroño, Lugo, Madrid, Málaga, Orense, Oviedo, Palencia, Pamplona, Salamanca, San Sebastián, Santander, Segovia, Sevilla, Soria, Tarragona, Teruel, Toledo, Valencia, Valladolid, Vigo, Vierzo, Vitoria, Zamora, y Zaragoza) pero que sólo llegó a aprobarse con carácter provisional y tuvo una vigencia ciertamente corta debido a que la restauración del régimen absolutista de Fernando VII en 1823. Mayor éxito logró la realizada en 1833 por Javier de Burgos y que más adelante detallaremos. 33 FUSI AIZPURUA, J. P. “La administración provincial en España”. Conferencia pronunciada el 22 de noviembre de 1990 en la Fundación Juan March, en Madrid, minuto 1, en: www.march.es/conferencias/anteriores/voz.aspx?p1=21963&=1
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territorio nacional en ochenta cuadrículas exactamente iguales denominados
departamentos, que a su vez lo hacían en nueve comunas igualmente
cuadradas y de iguales dimensiones, subdivididas por último en ocho
cantones también cuadrados e idénticos en tamaño). Sin embargo en
España se utilizó en su diseño un criterio eminentemente político e
histórico: tomó como referencia general la demarcación de los antiguos
reinos que conformaban la Monarquía Hispánica34 y, a partir de los cuales,
estableció las delimitaciones territoriales internas a modo de provincias
cuidando para ello tanto las demarcaciones físicas del territorio (existencia
de ríos, montañas, etc.) como la continuidad histórico-política de las
comarcas (por lo que no es extraño encontrar provincias de muy desigual
tamaño y que haya ciudades de cierta importancia ubicadas en provincias
cuya capital está más alejada que la de una provincia limítrofe). El cuidado
político-histórico utilizado en la demarcación provincial española queda
especialmente patente en el detalle del artículo 1 del Real Decreto de 1833,
cuando confiere, una vez más, un estatus propio y diferenciado a algunos
territorios históricos a la hora de reconocer la denominación que han de
tener: “El territorio español en la Península e Islas adyacentes queda desde
ahora dividido en cuarenta y nueve provincias que tomarán el nombre de
sus capitales respectivas excepto las de Navarra, Álava, Guipúzcoa y
Vizcaya, que conservan sus actuales denominaciones”. Un gesto que, si
cabe, adquiere mayor relevancia si tenemos en cuenta que supone un
cambio de criterio respecto del intento de provincialización inmediatamente
previo que se produjo en 1822 por el gobierno liberal del teniente coronel
Riego y que sin embargo adscribía directamente el nombre de la capital
como denominación provincial.
Así, el Real Decreto de 1833 estableció en su artículo 2 que la demarcación
territorial del Estado quedaba constituida en 49 provincias atendiendo a los
siguientes criterios: “La Andalucía, que comprende los reinos de Córdoba,
Granada, Jaén y Sevilla, se divide en las ocho provincias siguientes:
Córdoba, Jaén, Granada, Almería, Málaga, Sevilla, Cádiz y Huelva. El de
34 Algunos incluso previos a ésta, que cabría referenciar más en la última etapa de la Reconquista, caso, por ejemplo, de los Reinos de Córdoba, Granada, Jaén y Sevilla, que finalmente se integraron en el Reino de Castilla.
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Aragón se divide en tres provincias, a saber: Zaragoza, Huesca y Teruel. El
principado de Asturias forma la provincia de Oviedo. Castilla la Nueva
continúa dividida en las cinco provincias de Madrid, Toledo, Ciudad Real,
Cuenca y Guadalajara. Castilla la Vieja se divide en ocho provincias, a
saber: Burgos, Valladolid, Palencia, Ávila, Segovia, Soria, Logroño y
Santander. Cataluña se divide en cuatro provincias: Barcelona, Tarragona,
Lérida y Gerona. Extremadura se divide en las de Badajoz y Cáceres. Galicia
en las de Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra. El reino de León en las de
León, Salamanca y Zamora. El de Murcia en las de Murcia y Albacete. El de
Valencia en las de Valencia, Alicante y Castellón de la Plana. Pamplona,
Vitoria, Bilbao y San Sebastián son las capitales de las provincias de
Navarra, Álava, Vizcaya y Guipúzcoa. Palma la de las Islas Baleares. Santa
Cruz de Tenerife la de las Islas Canarias.” Una distribución provincial que
con la salvedad del desdoblamiento en 1927 en dos provincias distintas de
las Islas Canarias35, y pequeñas reordenaciones comarcales y nominales36,
se mantiene invariable hasta la actualidad.
Esta peculiar forma de entender el proceso centralizador también se ha
dejado sentir a través de otras muchas manifestaciones. Así, por ejemplo,
en el marco constitucional, llama la atención que periódicamente,
generalmente coincidiendo con etapas de mayoría política y social del la
rama progresista del liberalismo propio de esta época, surgen de forma
recurrente propuestas que integraban alternativas de descentralización
política en distintas intensidades. De hecho, el debate sobre el modelo de
estado se ha reflejado en cuatro de los siete textos constitucionales
españoles37 (181238, 1869, 1931 y 1978)39, a los que también habría de
35 Actualmente en las provincias de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife. 36 Además de algunas reordenaciones de ubicación de determinadas localidades o comarcas que se han producido a lo largo del tiempo es de reseñar el cambio denominación en 1980 de la provincia de Logroño por el de La Rioja, en 1982 el de Santander por Cantabria, en 1983 el de Oviedo por el de Asturias, en 1992 los de Gerona y Lérida por Girona y Lleida, en 1997 el de Islas Baleares por Illes Balears, el de 1998 los de La Coruña y Orense por A Coruña y Ourense y en 2011 los de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya por los de Araba/Álava, Gipuzkoa y Bizkaia. 37 BARÓN CRESPO, E. La era del Federalismo. RBA, Barcelona, 2014, p. 152. 38 No resulta pacífica la incorporación de la Constitución de 1812 a este grupo, ya que si bien es cierto que incorpora en su artículo 10 un listado de los territorios que conforman el territorio nacional en el que se incluyen todas las provincias y regiones peninsulares, así como las americanas, africanas y asiáticas, el artículo 11 establece que será posteriormente, cuando las circunstancias políticas de la Nación lo permitan, se procederá a través de una ley constitucional a una división más conveniente del
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añadir el proyecto de Constitución Federal de la Primera República (1873)
aunque finalmente no fue promulgada40.
Así, destacan la Constitución liberal de 1869 que establecía cierto margen
autonomía política de las entidades locales estableciendo que “La gestión de
los intereses particulares de los pueblos y de las provincias corresponde
respectivamente a los Ayuntamientos y Diputaciones provinciales” (art. 37),
y establecía la previsión del poder de supervisión Estatal dicha autonomía
“Intervención del Rey, y en su caso de las Cortes, para impedir que las
Diputaciones provinciales y los Ayuntamientos se extralimiten en sus
atribuciones en perjuicio de los intereses generales” (art. 99.4).
El proyecto Constitucional de 1873 supuso por su parte la apuesta por una
“República federal” (art. 39) compuesta por “los Estados de Andalucía Alta,
Andalucía Baja, Aragon (sic), Astúrias (sic), Baleares, Canarias, Castilla la
Nueva, Castilla la Vieja, Cataluña, Cuba, Extremadura, Galicia, Múrcia (sic),
Navarra, Puerto-Rico, Valencia, Regiones Vascongadas” (art. 1º). En este
modelo la Federación tenía atribuida un listado de competencias (Título V) y
los Estados federados asumían el resto de las materias de manera que los
mismos contaban con “completa autonomía económico-administrativa y
toda la autonomía política compatible con la existencia de la Nación” (art.
92), hasta el punto de tener “la facultad de darse una Constitución política
territorio español; de tal forma que la cuestión territorial queda apuntada pero sin mayor concreción sobre cuál debe ser el tratamiento que debe dársele. A favor de su incorporación, por todos, vid: BARÓN CRESPO, E. La era del Federalismo. op. cit., p. 153; por su parte, en contra de su incorporación, por todos, vid: TOMÁS Y VALIENTE, F. “De las Españas de Cádiz al Estado de las Autonomías”. Conferencia pronunciada en la Fundación Juan March, en Madrid, el 1 de abril de 1993, minuto 27, en: www.march.es/Conferencias/anteriores/voz.aspx?p1=22140&l=1 ; en este mismo sentido de exclusión se pronuncia Fusi Aizpurua que considera que la Constitución de 1812 abolió los fueros vascos y navarros sin que ello despertase ningún conflicto en los debates parlamentarios. Vid: FUSI AIZPURUA, J. P.. “La cuestión de los derechos históricos. El liberalismo español frente al fuerismo”. Conferencia pronunciada en la Fundación Juan March, en Madrid, el 6 de mayo de 2010, minuto 23, en: www.march.es/Conferencias/anteriores/voz.aspx?p1=22671 39 De tal modo que las Constituciones españolas que en su lugar apuestan por un modelo claramente centralizado son las de 1837, 1845, y 1876, a las que cabría añadir el Estatuto Real de 1834 y las Leyes fundamentales del Estado de 1938. 40 Resulta también polémica la inclusión en este grupo de constituciones la Carta otorgada de 1808, también conocida como Estatuto de Bayona, que establecía una posición ciertamente ambivalente quizá movido por un planteamiento estrictamente táctico del bando francés en el marco de la Guerra de independencia cuando afirmaba en