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Terrorismo de Alcance Global:Terrorismo de Alcance Global:Terrorismo de Alcance Global:Terrorismo de Alcance Global:Terrorismo de Alcance Global:Impacto y Mecanismos de PrevenciónImpacto y Mecanismos de PrevenciónImpacto y Mecanismos de PrevenciónImpacto y Mecanismos de PrevenciónImpacto y Mecanismos de Prevención

en América Latina y El Caribeen América Latina y El Caribeen América Latina y El Caribeen América Latina y El Caribeen América Latina y El Caribe

Francisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaEditorEditorEditorEditorEditor

Nueva Serie FLACSONueva Serie FLACSONueva Serie FLACSONueva Serie FLACSONueva Serie FLACSO

Terrorismo de alcance global:Impacto y mecanismos de prevención en América Latina y El Caribe

Las opiniones que se presentan en este trabajo, así como los análisis e interpretacionesque en ellos se contienen, son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejannecesariamente los puntos de vista de FLACSO.

Esta publicación es uno de los resultados de las actividades desarrolladas, en el ámbitode la investigación y la difusión, por el Area de Relaciones Internacionales y EstudiosEstratégicos de FLACSO-Chile. Estas actividades se realizan con el apoyo de diversasfundaciones, organismos internacionales, agencias de cooperación y gobiernos de laregión y fuera de ella. Especial mención debemos hacer del apoyo institucional recibidode las fundaciones The William and Flora Hewlett Foundation y Fundación Ford.

Ninguna parte de este libro/documento, incluido el diseño de portada, puede ser repro-ducida, transmitida o almacenada de manera alguna ni por algún medio, ya sea electróni-co, mecánico, químico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin autorización de FLACSO.

323.2 Rojas Aravena, Francisco, ed.R741 Terrorismo de alcance global: Impacto y mecanismos de prevención en

América Latina y El Caribe. Santiago, Chile, FLACSO-Chile, 2003. 139 p. Nueva Serie FLACSO ISBN: 956-205-178-1

TERRORISMO / SEGURIDAD REGIONAL / MECANISMOSDE SEGURIDAD / PREVENCION DE CONFLICTOS /CONFERENCIA / AMERICA LATINA / CARIBE /

© Santiago, enero 2003. FLACSO-Chile. Inscripción N° 130.932. Prohibida su reproducción.Editado por FLACSO-Chile. Area de Relaciones Internacionales y Estudios Estratégicos,Av. Dag Hammarskjöld 3269, Vitacura.Teléfonos: (562) 2900 200 Fax: (562) 2900 270Casilla electrónica: [email protected] en el Internet: http://www.flacso.cl

Diseño de portada Nueva Serie Flacso: A.Dos DiseñadoresDiagramación interior: Claudia Gutiérrez, FLACSO-ChileProducción: Marcela Zamorano, FLACSO-ChileImpresión: LOM Ediciones

Presentación ................................................................................................ 7

Respuestas latinoamericanas al terrorismo globalFrancisco Rojas Aravena ........................................................................... 9

El terrorismo de alcance global: bases para evaluarsu impacto en el sistema internacional y en América LatinaDavid R. Mares .......................................................................................... 41

Terrorismo: un monstruo que se alimenta del horror... y del errorCarlos Basombrío Iglesias ........................................................................ 47

Problemas globales y dilemas subregionales. El terrorismotransnacional y el nuevo escenario de seguridad subregionalMarcelo Fabián Sain ................................................................................. 51

Seguridad y terrorismo: posibles impactos en el CaribeAlejandra Liriano ...................................................................................... 77

La inesperada (y temeraria) resurrección del TIARJuan Gabriel Tokatlian ............................................................................. 87

El éxito de la operación libertad duradera (ex-justicia infinita)dependerá de la capacidad de Estados Unidos de no repetirlos errores del pasadoJosé Miguel Vivanco .................................................................................. 93

IndiceIndiceIndiceIndiceIndice

Terrorismo, globalización y violencia religiosa:propuestas para la prevenciónManuela Mesa ........................................................................................... 97

Terrorismo y sistema internacionalAlain Joxe ................................................................................................. 107

Cooperación antiterrorista en América LatinaLuis Tibiletti .............................................................................................. 115

Anexo ....................................................................................................... 127

RESUMENRESUMENRESUMENRESUMENRESUMEN

Los ataques terroristas perpetrados el 11 de septiembre de 2001 contra el WorldTrade Center, en Nueva York y contra la sede del Departamento de Defensa deEstados Unidos en Washington marcan un hito en la seguridad internacional,tanto a nivel regional como hemisférico. Este nuevo contexto impone la necesi-dad de analizar el fenómeno del terrorismo, tanto su definición como sus alcan-ces, con el objetivo de fortalecer el diseño de respuestas efectivas y para forta-lecer las medidas de prevención en el sistema internacional multilateral.

En esta publicación los autores, destacados académicos de las Américas y deEuropa, profundizan sobre las consecuencias que puedan derivar de la llamada"guerra contra el terrorismo" y su impacto sobre la agenda de seguridad regionaly hemisférica. Esto último en un escenario de crisis e inseguridad regional pro-ducto de la inestabilidad política y económica que viven los países latinoameri-canos.

Este libro "Terrorismo global: Impacto y mecanismos de prevención en AméricaLatina y El Caribe", es uno de los resultados de un Seminario Internacionalrealizado por FLACSO-Chile con el objetivo de aportar al entendimiento delterrorismo de alcance global y sus implicancias para los países de la región.

SUMMARYSUMMARYSUMMARYSUMMARYSUMMARY

The terrorist attacks of September 11th 2001 to the World Trade Center in NewYork and to the Pentagon in Washington marked a deep change in the internationalsecurity system, as well as at the regional and hemispheric level. This newcontext imposes the necessity of analyzing this phenomenon, its definition andthe implication of the responses to it, with the aim of generating effectiveprevention mechanism within the international multilateral system.

In this publication, the authors, all well known scholars from the Americas andEurope, analyze the impacts of global terrorism and how the implications of theUnited States responses to it affect the regional and hemispheric security agen-da. The latter within a critical regional scenario due to an ever increasing economicand political instability experience by several Latin American countries.

This book, “The impact of Global Terrorism in Latin American and The Caribbeanand Mechanism for its Prevention”, is one of the results of an InternationalSeminar organized by FLACSO-Chile which aim was to provide a wider visionabout global terrorism and the impact and the role of the Latin American countrieswithin this new international scenario.

PRESENTACIÓNPRESENTACIÓNPRESENTACIÓNPRESENTACIÓNPRESENTACIÓN

El desarrollo de mecanismos de prevención frente a la violencia se constituyeen un elemento central para la consolidación de la paz. En ausencia de paz sepierde la posibilidad de efectivizar todos los derechos básicos. La creación demecanismos de resolución de conflictos frente al terrorismo, en especial frenteal nuevo terrorismo de alcance global es particularmente difícil. No obstante loanterior es un deber esencial buscar formas de prevención y anticipación quepuedan reducir o eliminar los riesgos de este tipo de violencia política.

Los ataques terroristas, del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y enWashington afectaron no solamente a los Estados Unidos, constituyeron un ata-que al sistema internacional en su conjunto. Ellos buscaron impactar sobre lasnormas básicas de convivencia del sistema internacional. La escala que mostra-ron estos atentados evidencia que el uso de la tecnología puede potenciar apequeños grupos a nivel global, de allí la caracterización efectuada como terro-rismo de alcance global. Esto cualifica la esfera de acción y reafirma lo central:el uso del terror como instrumento para alcanzar objetivos políticos, los cualespueden no estar directamente vinculados con los blancos elegidos por los terro-ristas.

Terrorismo de alcance global: impactos y mecanismos de prevención enAmérica Latina y el Caribe recoge los debates efectuados en un seminariointernacional organizado por FLACSO-Chile y auspiciado por la oficina del AreaAndina y del Cono Sur de la Fundación Ford, en noviembre de 2001. Esta reu-nión de alto nivel fue inaugurada por José Miguel Insulza, Ministro del Interior ypor Martín Abregú, de la Fundación Ford. En este encuentro internacional serecogieron distintas miradas sobre el terrorismo con una perspectiva latinoame-ricana y caribeña. También hubo aportes sustantivos que incorporaron miradas

europeas y estadounidenses. Del seminario surgió un memorándum con reco-mendaciones y sugerencias de política que se circularon a fin del 2001. El traba-jo introductorio del libro ha sido actualizado, los otros corresponden a las versio-nes entregadas por los autores en el primer semestre de 2002.

FLACSO-Chile agradece de manera muy especial a cada uno de los autorespor su contribución y participación en este encuentro. De igual forma, queremosdestacar el aporte de ellos y de sus instituciones que nos permite mantener unared de diálogo académico sobre temas de seguridad internacional de carácterplural y con perspectivas plurinacionales y pluriregionales que incluye a lasAméricas y Europa.

Este esfuerzo académico ha sido posible gracias al apoyo institucional brindadopor la Fundación Ford a la cual expresamos nuestro reconocimiento.

RESPUESTAS LATINOAMERICANAS ALRESPUESTAS LATINOAMERICANAS ALRESPUESTAS LATINOAMERICANAS ALRESPUESTAS LATINOAMERICANAS ALRESPUESTAS LATINOAMERICANAS ALTERRORISMO GLOBALTERRORISMO GLOBALTERRORISMO GLOBALTERRORISMO GLOBALTERRORISMO GLOBAL

Francisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas Aravena1

IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

La respuesta del sistema multilateral formal fue rápida y unánime frente a losatentados terroristas del 11 de septiembre. Por unanimidad Naciones Unidasadoptó una resolución en la que reafirmó que todo acto terrorista de carácterinternacional constituye una amenaza a la paz y la seguridad internacional. Deigual forma, reafirmó la necesidad de luchar por todos los medios de conformi-dad con la Carta de Naciones Unidas, contra las amenazas a la paz y la seguri-dad internacionales representadas por los actos de terrorismo. En forma conse-cuente aprobó la Resolución 1373 el día 28 de septiembre de 2001. Allí se deci-den una serie de medidas que buscan operacionalizar de manera efectiva losconsiderandos antes señalados. En igual sentido operó el sistema multilateralregional. El 21 de septiembre de 2001, la OEA a través de una reunión deconsulta de los Ministros de Relaciones Exteriores acordaron una serie de me-didas tendientes a operacionalizar y desarrollar medidas eficaces para impedirque grupos terroristas tengan capacidad de actuar desde esta región. Conse-cuentemente se adoptaron medidas de coordinación y el aprobar una Conven-ción internacional específica sobre los delitos terroristas. La voluntad de com-batir al terrorismo se ha expresado con mucha fuerza. Los líderes del mundoreconocen la gravedad y el peligro que conlleva el terrorismo en esta etapa decreciente globalización e interdependencia, máxime cuando las armas de des-trucción masiva pueden ser alcanzadas de manera más fácil, por los desarrollostecnológicos, que en etapas anteriores. Incrementar los cauces y medidas ten-dientes a la prevención del terrorismo y sus causas es por lo tanto una tareafundamental en el sistema internacional y en sus distintas subregiones.

1. Director, FLACSO-Chile.

Francisco Rojas Aravena Respuestas latinoamericanas al terrorismo global

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América Latina y el Caribe están buscando una nueva forma de relacionamientoen el ámbito de la seguridad, tanto a nivel regional como en el contextohemisférico. Esta tarea de búsqueda de nuevos patrones de vinculación se ha-bía desarrollado en forma previa a los ataques terroristas de Washington y Nue-va York, del 11 de septiembre del 2001. Sin embargo, el impacto de estos aten-tados aceleraron el proceso. Un año después, pese a la fragmentación inicial enla respuesta se han ido estableciendo mecanismos de cooperación y coordina-ción institucionales, en el marco de la OEA. El principal de ellos ha sido lasuscripción de una Convención Interamericana en Contra del Terrorismo.

Estamos ante un nuevo mundo. Cambió la escala de los fenómenos económicosy sociales, de las comunicaciones, del transporte; entre muchos otros, incluido elterrorismo. En un libro preparado en FLACSO-Chile, en el año 90, que editóAugusto Varas, Jaque a la Democracia: orden internacional y violenciapolítica en América Latina2 se indica que, entre el año 1976 y el año 1987,hubo 7.000 incidentes terroristas en el mundo, con un saldo de 6.000 muertos. El11 de septiembre del año 2001, en sólo un incidente terrorista en Nueva York yen Washington murieron unas 3.500 personas. Cambió la escala y la magnituddel fenómeno.

Un recuento de los incidentes terroristas en América Latina, entre 1990 y 1995,señalaba una cifra de 782 incidentes. En estos se reportaba un número de bajasque ascendía a 975. En el mismo periodo los incidentes terroristas internaciona-les alcanzaban la cifra de 2.5583. El Informe del Coordinador de la OficinaAntiterrorista del Departamento de Estado, indica que el año 2000 seincrementaron en un 8% los incidentes, respecto del año anterior. Estos alcan-zaron la cifra de 423 atentados, de los cuales la mitad tuvieron como blanco aobjetivos o a ciudadanos estadounidenses. Asia, fue la región del mundo queacumuló el mayor número de incidentes, 281. En África, se produjeron 73, enAmérica Latina y el Medio Oriente, 19 en cada una de las regiones, y 12 aten-tados en la región euroasiática

4.

2. Augusto Varas (Ed.), Jaque a la Democracia: orden internacional y violencia política en AméricaLatina. GEL, Buenos Aires, 1990.3. Colin M. MacLaachlan, Manual del terrorismo internacional. Publicación del servicio público de laRevista Occidental. IICLA, Tijuana. México. 1997.4. Walter Astié-Burgos, “Terrorismo en el siglo XXI” en María Cristina Rosas (Coordinadora) Terro-rismo, Democracia y Seguridad. Universidad Nacional Autónoma de México y Universidad Nacionalde Australia. Editorial Quimera, México, 2002.

Respuestas latinoamericanas al terrorismo global Francisco Rojas Aravena

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En este contexto –principalmente como forma de avanzar en la estabilidad- enlos últimos años se han incrementado los esfuerzos para establecer un marcoconceptual compartido sobre la seguridad en las Américas. Este muestra aúnimportantes déficit, tanto en la definición de las amenazas, como la intensidad delas mismas, como la forma en que deben ser enfrentadas. No obstante lo ante-rior, han surgido propuestas que buscan coordinar y sistematizar las iniciativasdesarrolladas, posibilitando una articulación de iniciativas de cooperación másamplias. Especial expectativa se ha puesto en el desarrollo que tendrá la Confe-rencia Especial sobre Seguridad en las Américas, prevista para el primer se-mestre del 2003, en México.

En este trabajo5, analizamos el posicionamiento latinoamericano frente al terro-

rismo, con especial énfasis en los desarrollos derivados de los ataques del 11 deseptiembre y en la búsqueda de opciones de cooperación en materias de segu-ridad. Destaco la importancia que posee el multilateralismo cooperativo comoinstrumento esencial para avanzar en la cooperación regional en materias deseguridad, y desde una perspectiva más general en el proceso de asociaciónglobal en el cual están inmersos los países latinoamericanos con los EstadosUnidos y Canadá, y también con Europa.

El terrorismo: dificultades conceptuales y políticasEl terrorismo: dificultades conceptuales y políticasEl terrorismo: dificultades conceptuales y políticasEl terrorismo: dificultades conceptuales y políticasEl terrorismo: dificultades conceptuales y políticas

El terrorismo ha estado presente a lo largo de la historia de la humanidad. Elterrorismo se define por su carácter o vínculo con la política, esto hace que seadiferente de otras formas de uso de violencia como es la mafia o el crimenorganizado. La moral de los civiles, normalmente es el objetivo del terrorismo.Lamentablemente, también es un objetivo militar en toda guerra. El aislamientodel terrorismo es una tarea esencial. La integración política de las diversas vi-siones de la sociedad que se contraponen, constituye un aspecto fundamentalen su combate.

5. En este trabajo sistematizo mis ideas y sugerencias de políticas en relación al combate al terrorismopost 11 de septiembre. Las ideas básicas de este trabajo fueron discutidas en el Seminario “Terrorismode alcance global: impacto y mecanismos de prevención en América Latina y el Caribe“ que organizóFLACSO-Chile en noviembre de 2001. Una primera versión resumida de las ideas centrales, fuepublicado en Anuario Social y Político de América Latina y el Caribe, N° 5, 2002, Nueva Sociedad/FLACSO/UNESCO. También este trabajo se beneficia de las ideas y los debates sobre esta materia quese realizaron en el Seminario Internacional sobre “Misiones de Paz, Seguridad y Defensa”. Río deJaneiro, 25-27 de noviembre, 2002.


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Cuando hablamos de terrorismo confrontamos grandes dificultades referidas almarco interpretativo y conceptual. ¿Cuál es la definición de terrorismo? Se hansistematizado más de cien definiciones6. Es una etiqueta política muy pegajosaque sirve para legitimar o deslegitimar acciones que hacen uso de la fuerza conobjetivos políticos. Por ello los Estados no concordaron – en especial en el pe-ríodo de guerra fría - un concepto común, capaz de establecer normas en elsistema internacional que posibilitaran su represión efectiva. Grandes dirigen-tes políticos, en diversos períodos históricos, han sido calificados de terroristas.Luego del 11 de septiembre nos enfrentamos y necesitamos conceptualizaruna nueva forma de terrorismo, el terrorismo de alcance global.

Los avances de la humanidad se manifiestan en el establecimiento de normas yla conformación de instrumentos para la resolución de las diferencias por mediode instrumentos no violentos; o el establecimiento de reglas en su uso. LasConvenciones de Ginebra marcaron puntos esenciales en este campo. Estasbuscaron evitar que la población civil fuese un objetivo militar. Buscaron mitigarel dolor y sufrimiento de la guerra. La legitimidad en el uso de la violencia hasido un tema crucial en el sistema internacional. Toda violencia siempre puedeser legítima para alguien. Por lo tanto se transforma en un problema políticocentral, aislar a ese “alguien”, máxime en el caso del terrorismo, para evitar susefectos horrendos en la población indefensa.

El trabajo académico y las conceptualizaciones no son solamente para “debatir”teorías en abstracto, sino que las interpretaciones, las previsiones y las predic-ciones poseen un impacto directo en las políticas públicas, en los cursos deacción que definen los estados. El tipo de medidas específicas que se tomen encontra del terrorismo pueden tener un impacto diferenciado según sea la defini-ción y la evaluación de las causas que lo producen. Necesitamos definir y en-tender lo que el Presidente de los Estados Unidos define como “terrorismo dealcance global”. Es esencial comprender cuales son los actores de esta guerra.Podemos reconocer el alto grado de focalización en una organización terroristaAl Qaeda. ¿El terrorismo global está únicamente estructurado en esa organiza-ción? ¿Hay otro terrorismo de carácter global y que se lo va combatir en distin-tas partes del planeta?

6. Alex Schuid, Political terrorism: a Research Guide. Nueva Brunswick, N. J., Transaction, 1984.


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Todos los estudios muestran que el terrorismo tiene una historia larga y que haacompañado el devenir político de las más diversas sociedades. El terrorismo haadoptado diversas modalidades, y siempre ha buscado que el uso de la violenciagenere terror y siempre ha estado ligado a objetivos políticos. Entre éstos sepueden distinguir al menos tres: el terrorismo usado para mantenerse en el po-der, el terrorismo como camino para la conquista del poder y finalmente, elterrorismo como mecanismo de desmoralización. En cada caso hay una lógicarespecto al objetivo y una comunalidad respecto al uso del terror7.

Cabe destacar que el terrorismo desde hace décadas es transnacional. Accionesde terroristas en un tercer país para alcanzar metas en sus naciones de origen sonuna constante. Los atentados en las Olimpiadas de Munich, en los años setentas,aun están en la memoria colectiva cercana, o los atentados en Argentina a laAMIA en los 90s; o bien los atentados en Moscú de la guerrilla chechena. Duran-te la guerra fría, en los denominados “conflictos regionales” se utilizó el terrorismoapoyado por las superpotencias en Centroamérica, en Africa y en Afganistán.Aun los movimientos más locales poseen visiones globales o tienen vínculos inter-nacionales. Tal fue el caso de Sendero Luminoso, en Perú, en la década de losochentas, o los vínculos y arreglos de las FARC con grupos del IRA, en los prime-ros años del nuevo siglo. La gran mayoría de los analistas coinciden en que elterrorismo no es un objetivo en sí mismo, sino un medio por el cual se buscaalcanzar un fin8. El terrorismo también es desterritorializado cuando tiene unabase religiosa. Esta no se limita a un espacio nacional, sino al lugar donde seubican los creyentes9. En la enumeración de los principales grupos terroristas, unaparte significativa la ocupan organizaciones de origen religioso.

Pese a las dificultades se han producido a lo largo de los años avances impor-tantes en la codificación de los delitos terroristas. El impacto de los atentadosdel 11 de septiembre contribuyó de manera eficaz a la codificación de estedelito. Expresión de ello como veremos más adelante, es la ConvenciónInteramericana en Contra del Terrorismo. También la Unión Europea concordó,

7. Luciano Martins, “A substituicao da política pelo terror e violencia”. En: Política Externa. Vol. 10,No. 3. Sao Paulo, diciembre-febrero 2001/2002, pp. 17-31. También puede verse Dirección de Inte-ligencia del Ejército, “Terrorismo, antecedentes y evolución: una amenaza emergente en pleno sigloXXI”. En: Memorial del Ejército de Chile, No 467. Santiago, 2001, pp. 96-110.8. Georgina Sánchez, “Prólogo” en María Cristina Rosas (Coordinadora) Terrorismo, Democracia ySeguridad. Op.cit. pp. ix-xvi.9. Mark Juergensmeyer. Terrorismo religioso. El auge global de la violencia religiosa. Siglo XXI deEspaña editores. Madrid, 2001.


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a finales del año 2001, una definición común respecto del terrorismo. Este se-guirá siendo un tema complejo en el cual es fundamental consensuar criteriosbásicos. Chile asumió un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad deNaciones Unidas, a inicios del 2003, y en tal calidad asumió la presidencia de laComisión del Consejo dedicada a perfeccionar los mecanismos y estrategias decarácter multilateral que permitan enfrentar la amenaza terrorista. Al inicio deeste proceso, Chile propuso avanzar en tres aspectos específicos: i) reconocerlas distintas realidades regionales y de países para canalizar de manera másadecuada la ayuda necesaria para enfrentar el terrorismo; ii) incrementar losespacios de coordinación interagenciales, en el marco de la participación en losorganismos internacionales; iii) reconocer y destacar el aporte de las organiza-ciones regionales y subregionales en esta tarea. La posición de Chile es la queseñaló en su momento el Presidente Lagos: “Chile no es neutral frente al terro-rismo”. La corresponsabilidad en la solución de los problemas requiere de unaparticipación efectiva en el ámbito multilateral.

Nuevos marcos interpretativos:Nuevos marcos interpretativos:Nuevos marcos interpretativos:Nuevos marcos interpretativos:Nuevos marcos interpretativos:Un sistema con nuevos actoresUn sistema con nuevos actoresUn sistema con nuevos actoresUn sistema con nuevos actoresUn sistema con nuevos actores

Frente a los nuevos desafíos y nuevas amenazas es fundamental desarrollarformas de pensamiento que sean capaces de producir una nueva seguridad.Esta se fundará en una perspectiva integral, de carácter holístico, que pueda darcuenta y de relacionar de manera efectiva los componentes de la seguridadinternacional, la seguridad estatal y la seguridad humana. Tanto en las dimensio-nes básicas de la seguridad referidas al uso de la fuerza; como a los nuevosaspectos, derivados de la interconexión global, en donde las consecuencias delos fenómenos económicos de la globalización inciden en la vida de millones deseres humanos. Todo esto nos impulsa a cambiar los enfoques y los mapasinterpretativos de las relaciones internacionales y de seguridad.

Necesitamos nuevos marcos interpretativos para describir y analizar fenóme-nos como el terrorismo de alcance global y en especial las consecuencias que sederivan del tipo de respuesta. Es fundamental ampliar el foco, pero a la veztambién reducirlo. Nos hemos acostumbrado a mirar América Latina en si mis-ma, como región y eso es limitado. Observar lo hemisférico no es suficiente.


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Focalizar en las relaciones con los Estados Unidos puede ser reducido. ¿Cómogeneramos una observación coherente, capaz de aprender la globalización y susefectos en esta parte del mundo? ¿Cuál es el marco en el cual analizamos ytomamos decisiones sobre los aspectos estratégicos? Cada día es mas evidenteque necesitamos tener una mirada comprensiva que tome los aspectos políticos,económicos, militares, culturales y religiosos. Ello en un marco planetario. Lasinterconexiones globales son efectivas, - no sólo por las comunicaciones - ade-más es esencial considerar que operan en tiempo real. En la medida en quetengamos esa visión podremos tener mejores interpretaciones.

Simultáneamente necesitamos reducir el foco. Requerimos mirar lo regional ylo subregional. Lo regional latinoamericano, y en forma paralela los fenómenossubregionales. El Cono Sur, puede ser demasiado grande para entender que eslo que se define como fenómenos locales. Máxime, en un contexto internacio-nal, donde la diferenciación entre lo externo y lo interno es cada vez menor. Locaracterístico en la actualidad es lo interméstico, la mezcla simultanea de he-chos locales e internacionales.

¿Cómo construir una perspectiva holística global?, ¿dónde y cómo los efectosde la globalización se manifiestan sobre los valores de un país, de una región odel planeta? La globalización produce efectos muy distintos en las diferentesregiones. Existen dos efectos de carácter global que no logramos comprender niaprender suficientemente aún. El primero, el espacio en el cual actuamos. Estees el espacio planetario para un número cada vez mayor de dimensiones. Losatentados, la crisis asiática, el calentamiento global, Internet y las comunicacio-nes así lo demuestran. De igual forma, cambió una segunda variable esencial: eltiempo. Las demandas se manifiestan en la necesidad urgente de tomar decisio-nes en tiempo real, aunque los hechos que motivan esas decisiones estén a milesde kilómetros. A los gobiernos de los países de América Latina se le exige quereaccionen en forma inmediata, generando una protección reforzada a su po-blación, a través de sus instituciones, a las 10:00 A.M. del 11 de septiembre,media hora después de ocurrido el atentado en Nueva York. Esto es consecuen-cia del hecho que vivimos y vemos en tiempo real lo que ocurre en cada rincóndel mundo. Las autoridades deben tomar decisiones, con información fragmen-tada, en forma inmediata. Esto en un contexto de universalización - que esdiferente a occidentalización - posee características distintas y grados diversos


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de impacto en el planeta, sin embargo tiende a producir un encadenamientoglobal de las decisiones. Lo que ocurre en un punto particular del globo afectaen forma cada vez mas amplia otros Estados y Organizaciones Internacionalesy actores no estatales.

Cuando se produce el fin de la guerra fría aparece un nuevo concepto, “de lasrelaciones internacionales de seguridad pasamos a las relaciones internaciona-les de mercado”10; con lo que se indicaba que de la “alta política” pasábamos ala “baja política”. ¿Vamos a recuperar la alta política? ¿La seguridad va a adqui-rir, nuevamente, un predominio esencial?. Mi impresión es que no. Vamos aseguir en las relaciones internacionales de mercado, aunque con mayor peso ypresencia de la seguridad internacional. También se reforzarán reglas de carác-ter global, en particular las referidas al terrorismo y a los riesgos derivados delas capacidades y potencialidades en el uso de las armas de destrucción masi-vas. En el actual sistema internacional y sus procesos e interacciones constata-mos que se vinculan estados menos poderosos, con actores no estatales demayor poder. Dificulto que estemos ante un proceso de reconstrucción de unestado autárquico o una imagen de Estado omnipresente. Las tendencias apun-tan a la recuperación de capacidades estatales en ciertas áreas con el fin degenerar mayor predictibilidad.

El poder estatal no se reforzará en el sistema internacional por un regreso de laautarquía, sino que se incrementará por la asociación, por la capacidad de coor-dinación de política en el ámbito regional e internacional. Integrarse –cediendosoberanía- para conseguir mayores capacidades y ganar soberanía y poder es latendencia de mayor peso en el sistema internacional.

La emergencia de actores no estatales es necesario reconocerla formalmente.El año pasado con motivo de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, porprimera vez se organizó una asamblea de las cien de las principales empresastransnacionales del mundo para analizar el desarrollo económico global. Hastala fecha no se ha realizado ninguna reunión formal de las cien organizaciones nogubernamentales más significativas en el mundo con la ONU. Muchas de estasONGs, en el terreno del medio ambiente o en el conocimiento tienen un rolmucho más importante que la gran mayoría de los Estados. En el ámbito militar

10. Agustín Toro Dávila y Augusto Varas (eds.), La situación estratégica de Latinoamérica: crisis yoportunidades. Flacso-Chile/ Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Santiago, 1992.


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pereciera que la federación de organizaciones terroristas radicales organizadosen Al Qaeda posee más significación y alcance que muchos Estados débiles delAfrica o el Asia.

El cambio de las relaciones internacionales, en un lapso de 50 años, se manifies-ta en que se multiplicaron por 4 el número de los estados. A inicios del siglo XXI,se reconocen mas de 200 entidades estatales. Las organizaciones no guberna-mentales y las empresas transnacionales se han multiplicado de manerageométrica. Al final de los 90s se indicaba que existían mas de 26.000 organiza-ciones no gubernamentales en los mas diversos campos11. Las ONGs son di-versas y numerosas. Unas pocas poseen gran significación y adquieren alcanceglobal. Internet ha posibilitado un mayor grado de conexión y coordinación. Elproceso de globalización, fenómenos movidos por las ETN en el ámbito de lasfinanzas o la coordinación de las ONGs afectan y reducen las capacidadesestatales clásicas. Esto hace que estemos en un sistema estatal-societal-desinstitucionalizado, con una crisis profunda del sistema multilateral. Si no re-forzamos la institucionalidad existente, nos quedamos sin nada. Es necesarioreconstituir el multilateralismo. En esto América Latina pudiese cumplir un pa-pel importante, por medio del Grupo de Río y de esta forma ser parte de losactores que definan las reglas del sistema internacional del siglo XXI. Sin em-bargo las carencias en esta materia son grandes y no se percibe un cambiosustantivo que lleve a la región a incrementar sus capacidades de incidencia.Más aún, en un nuevo contexto de alta heterogeneidad regional.

Las amenazas asimétricasLas amenazas asimétricasLas amenazas asimétricasLas amenazas asimétricasLas amenazas asimétricas

La elite política estadounidense encargada de los temas políticos - estratégicoshace ya bastante tiempo caracterizó las amenazas asimétricas como la formaen la cual visualizaban los peligros del futuro, principalmente provenientes deEstados débiles. Miraban el tema nuclear, el tema químico, el tema biológico, laguerra informática e incluían al terrorismo dentro de estas amenazas asimétricas.

Esta conceptualización sobre las amenazas asimétricas analiza y reflexiona dequé manera poderes débiles, estatales o no estatales, buscan caminos para mi-

11. The Economist, diciembre.1999.


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tigar el dominio del poderoso. Una distorsión estratégica de los responsables delas decisiones en este campo les hizo colocar una sola respuesta: crear un escu-do misilístico capaz de proteger el territorio norteamericano de un ataque conmisiles. Ello impidió a los decisores darse cuenta que las armas no son lo funda-mental, sino que siguen siendo y seguirán siendo los hombres que las manejan yla voluntad que estos tengan en su uso. Esto es lo que en definitiva determina elnivel, oportunidad y persistencia en la guerra. Es la voluntad humana la quedetermina el conflicto y su duración y el nivel que pueda alcanzar. Cabe señalar,que con posterioridad al 11/9 se han fortalecido posiciones respecto de la nece-sidad de un escudo protector, con la argumentación que si el daño producido porlos terroristas, sin misiles fue el conocido y que se atacó la capital norteamerica-na, es de esperarse y –debe prevenirse- un ataque que contenga armas dedestrucción masivas, señalan.

La conceptualización sobre amenazas asimétricas describe con claridad de quémanera daños desproporcionados podrían obligar al retiro o a la inacción delEstado más poderoso

12. Esto se sistematiza en tres puntos esenciales:

1) Hay opciones asimétricas. Se busca satisfacer un interés vital por parte deldébil, frente a un interés no vital del poderoso. Normalmente este tipo de rela-ción se vincula a las definiciones de crisis.2) El objetivo esencial es la voluntad del oponente: es doblegar la voluntad delotro actor, por medio del daño causado.3) Para este fin actúan esencialmente, con un medio táctico, para causar unefecto de carácter estratégico. Esto se logra a nivel psicológico. Paralizar lasrespuestas y ceder, frente a un interés definido como no vital.

La disparidad de intereses significa que cuando analizamos nosotros los intere-ses lo hacemos con nuestra perspectiva, desde donde estamos situados y, en elmejor de los casos, en relación con un análisis de costo – beneficio referido a losintereses de los otros actores. En estos análisis existe una referencia y un víncu-lo con una perspectiva de un orden más general. Esto es lo que ha determinado,en relación con el uso de la fuerza el desarrollo de los avances de la humanidad.Las percepciones las organizamos desde una racionalidad “humana”, es decir,que los avances de la humanidad, y sus civilizaciones -a la cual han contribuidomusulmanes y cristianos, ateos y creyentes, budistas, y otros -, favorece la vida

12. Kenneth F. McKenzie, Jr., “The Rise of Asymmetric Tretas: Priorities for Defense Planning”. En:Michele A. Flournoy (ed.) QDR 2001. Strategic-Driven Choices for America’s Security. NationalDefense University Press. Washington, D.C. 2000, pp. 75-105.


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y no la muerte o la destrucción. El problema está en que el fundamentalismo,cualquiera que éste sea y en especial el religioso, cualquiera sea su Dios, nodebate sobre intereses, sino que busca imponer “su” verdad, como “la” verdad.Como Dios no se negocia la consecuencia es matar a quien no cree en esa fe,que es definida como la “única” verdadera13.

Esto es lo que nos cuesta entender en un mundo cada vez más global y en dondelas vinculaciones interestatales se han “humanizado” en relación con los acuer-dos sobre la guerra, armas de destrucción masivas, y en general se avanza conuna cierta racionalidad de protección de la vida. El método terrorista utilizaacciones tácticas para alcanzar objetivos estratégicos. Desde mi perspectiva,se quiere limitar las opciones políticas de occidente, en particular de los EstadosUnidos. Esto se desarrolla en un contexto particular del crecimiento de unfundamentalismo de carácter teocrático y donde constatamos una carencia deun diálogo interreligioso efectivo. Por otra parte, las diferentes dimensiones quese expresan de manera global, son vistas desde compartimentos estancos. Si nose producen capacidades holísticas para mirar el proceso global será muy difícilcomprender las racionalidades particulares, en especial de actores no estatalesy más aún, si estas están definidas por criterios religiosos y de fe.

América Latina y el combate al terrorismo: las respuestas deAmérica Latina y el combate al terrorismo: las respuestas deAmérica Latina y el combate al terrorismo: las respuestas deAmérica Latina y el combate al terrorismo: las respuestas deAmérica Latina y el combate al terrorismo: las respuestas delos Jefes de Estadolos Jefes de Estadolos Jefes de Estadolos Jefes de Estadolos Jefes de Estado

En las Américas el tema del terrorismo ha estado presente en la agenda políticaregional. Si bien esta es una de las regiones más estables desde el punto de vistainterestatal, posee altos índices de inseguridad ciudadana o doméstica. Por otrolado, formas de violencia subversiva y contrainsurgentes se han hecho perma-nentes en la región, en especial en Colombia. En muchos de estos casos el usode la violencia adquiere características de terrorismo. En países como Chile, elterrorismo, que tuvo importancia a inicios de la década de los 90s fue, eliminadocon formas democráticas. Argentina sufrió dos graves atentados terroristas encontra de la Embajada de Israel y contra la Asociación de Entidades Judías.Ambos atentados están ligados a la crisis político-militar del Oriente Medio. EnPerú, con un alto costo para la democracia, se eliminó una de las expresiones

13. Mark Juergenmeyer, Ob cit.


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más violentas de terrorismo, Sendero Luminoso. No obstante, en fechas recien-tes se han producido atentados terroristas de significación, como el efectuado apocos días de la visita del presidente Bush a Lima. El caso de la triple fronteraha sido señalado en reiteradas oportunidades. Sin embargo, hasta la fecha nohay datos específicos que permitan comprobar que acciones efectivas origina-das allí se liguen al denominado terrorismo global. Lo anterior ha llevado a refor-zar la capacidad de observación de los países involucrados en esta región.

Una mirada histórica al tema del terrorismo en América Latina nos muestra queéste ha estado vinculado a las acciones estatales, “terrorismo de estado” y a lasacciones de grupos que buscan subvertir el orden estatal y cambiarlo por lafuerza, incluyendo acciones terroristas. También están las acciones de otrosactores no estatales, como el crimen organizado. El narcotráfico que ha em-pleado el terrorismo como instrumento para doblegar al estado. El caso Colom-biano ha sido paradigmático.

En la región se ha buscado establecer acuerdos efectivos para combatir al te-rrorismo. En todas las reuniones de Jefes de Estado estos se han referido altema. Enfatizo solamente –de forma muy breve- lo que aparece en las tresdeclaraciones de las Cumbres de las Américas, y en otras dos reuniones presi-denciales, en relación a las acciones que emprenderán los gobiernos. Tambiéndestaco los acuerdos normativos adoptados en el período posterior al 11 deseptiembre por parte de los gobiernos de la región.

Con relación a las Cumbres Presidenciales se destaca lo siguiente:

En Miami, en 1994, declararon: “Promoverán, en el contexto de la protecciónde los derechos humanos y las libertades civiles, acuerdos bilaterales ysubregionales dirigidos a enjuiciar y penalizar a los que cometen actosterroristas.”

En Santiago, en 1998, expresaron: “Tomarán medidas, según lo acordado enla Declaración y en el Plan de Acción de Lima, a fin de prevenir, combatiry eliminar el terrorismo, aplicando para ello la más firme voluntad de cum-plir con los objetivos generales expuestos.”


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En Québec, en abril del 2001, manifestaron: “Respaldarán la labor iniciadapor el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), establecidoen el marco de la OEA como resultado del Compromiso de Mar del Plataadoptado, en 1998, y alentarán la cooperación hemisférica para prevenir,combatir y eliminar todas las formas de terrorismo, teniendo en cuanta laaprobación del estatuto y el Programa de Trabajo del CICTE.”

Con relación a los acuerdos y declaraciones efectuadas en el último período sepueden destacar las siguientes:

En la Declaración de San José de Costa Rica del Grupo de Río, XVI Cumbre,celebrada los días 11-12 de abril de 2002, los Presidentes manifestaron:

“Condenamos y rechazamos enérgicamente el terrorismo en todassus formas y manifestaciones, y respaldamos las medidas de coope-ración y coordinación regional e internacional para combatirlo den-tro del marco del estricto apego a los Derechos Humanos, al Dere-cho Internacional Humanitario y demás normas y principios delDerecho Internacional, y de acuerdo con las resoluciones e instru-mentos de las Naciones Unidas, del Sistema Interamericano y otrasiniciativas pertinentes en la materia. Especialmente, mediante el es-tablecimiento de mecanismos para el intercambio de información ycooperación judicial que permitan prevenir y reprimir los actos deterrorismo. El combate al terrorismo también se fundamenta en lapromoción de una cultura de paz, tolerancia y solidaridad. Acorda-mos impulsar la aprobación de la Convención Interamericana con-tra el Terrorismo durante la XXXII Asamblea General de la Organi-zación de Estados Americanos que se realizará en Barbados.”

En la II Reunión de Presidentes de América del Sur, celebrada en Guayaquil,Ecuador, los días 26-27 de julio de 2002, el tema del terrorismo tuvo un espacioimportante:

“Los Mandatarios reiteraron de la manera más enérgica su conde-na al terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, por consti-tuir una amenaza a la paz y seguridad internacionales, así como ala vida y dignidad humanas, y a la convivencia pacífica y civilizada,que pone en peligro la estabilidad, la consolidación de la democra-cia y el desarrollo socio-económico de las naciones. Reafirmaron la


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necesidad de que los países luchen coordinadamente para eliminar-lo dentro del estricto respeto a los derechos humanos y en observan-cia de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho Internacionalen general. Asimismo, recordaron su profunda condena a los aten-tados terroristas del 11 de septiembre de 2001; su inmediatarecurrencia al Sistema Interamericano de Seguridad, particularmenteal TIAR, y su plena disposición para aplicar las resoluciones delConsejo de Seguridad y de la Asamblea General de las NacionesUnidas. Igualmente destacaron la adopción, durante la XXXII Asam-blea General de la OEA, de la Convención Interamericana paraPrevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo y las tareas ejecutadaspor el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE).”

Cabe destacar que en esta reunión los Presidentes efectuaron una declaraciónformal sobre “Sudamérica zona de paz”. Los Presidentes destacaron los com-promisos asumidos en momentos anteriores por la Comunidad Andina y el MER-COSUR en este campo. Al declarar a América del Sur como zona de paz y decooperación reafirmaron la proscripción del uso de la fuerza en las relacionesinterestatales, también la proscripción de las armas de destrucción masiva, in-cluidas las minas antipersonales. Así también, mostraron la disposición a aplicarlas recomendaciones tendientes a reducir y controlar las armas pequeñas yligeras. Esta zona de paz reconoce la multiplicidad de acuerdos que cruzanSudamérica en relación con las medidas de confianza mutua, la cooperación y laconsulta permanente. Así también, destaca la actuación coordinada en los forosinternacionales y la meta de la reducción de armamentos en un contexto detransparencia.

Finalmente, cabe destacar la Declaración de Bavaro, República Dominicana,de la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebradalos días 15-16 de noviembre de 2002, la que en una extensa declaración de másde 56 párrafos, uno de ellos está dedicado al terrorismo. En éste se indica:

“Renovamos nuestro compromiso de combatir, con una visión inte-gral, el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones donde-quiera que se produzca y por quienquiera que lo cometa, de noprestar ayuda ni refugio a los autores, promotores o participantesen actividades terroristas. Igualmente, lo combatiremos fortalecien-do las legislaciones nacionales para evitar la impunidad, y reforzar


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la cooperación internacional en todos los ámbitos para prevenir,combatir y sancionar este tipo de actos, que atenían contra la vida,la paz, la estabilidad democrática y el desarrollo, de conformidadcon la Carta de las Naciones Unidas y con el pleno respeto al Dere-cho Internacional, incluidos los derechos humanos y las normas deDerecho Humanitario.”

La Convención Interamericana contra el terrorismoLa Convención Interamericana contra el terrorismoLa Convención Interamericana contra el terrorismoLa Convención Interamericana contra el terrorismoLa Convención Interamericana contra el terrorismo

La medida más importante adoptada en las Américas en el período post 11 deseptiembre, ha sido la Convención Interamericana en Contra del Terrorismo,adoptada en la primera sesión plenaria celebrada el 3 de junio de 2002

14.

Este documento establece 12 consideraciones que sirven para reafirmar la im-portancia de enfrentar el flagelo del terrorismo. Y adopta 3 resoluciones especí-ficas: la primera en la cual se adopta la Convención, la segunda que insta a unapronta ratificación y la tercera que solicita al Secretario General de la OEA aque informe sobre los progresos registrados hacia la entrada en vigor de laConvención.

Anexo a la primera resolución se incluye el texto de la Convención. Esta constade 6 considerandos y 23 artículos. El eje fundamental de la Convención estádada por la definición de delito lo que se establece en el artículo 2.

El objeto y fines de la Convención es prevenir, sancionar y eliminar el terroris-mo. Y para ello los Estados partes se comprometen a adoptar una serie demedidas específicas y a fortalecer la cooperación entre ellos.

El aspecto esencial está dado por la clarificación y tipificación del “delito” paralo cual se ocupan 10 Convenciones internacionales ligadas a ilícitos vinculadosal terrorismo, como son el secuestro de aeronaves y todo lo referido al tráficoaéreo, al secuestro de personas y toma de rehenes, a la protección de materialnuclear, a la seguridad de la navegación marítima, a los ilícitos en contra deplataformas y en general, a todo atentado terrorista. Un aspecto importante estáligado al financiamiento del terrorismo.

14. http:// www.oas.org


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Si un Estado parte no es miembro o no ha suscrito alguno de los instrumentospodrá consignarlo. Este conjunto de Convenciones internacionales cubren unperíodo de prácticamente 20 años, desde 1970 a 1999.

El articulado establece la forma en que se cumplirán los objetivos de la Conven-ción a través de tres aspectos principalmente: a) regímenes legales; b) medidasde control; c) mecanismos operativos específicos. Tres son los focos principalesdonde se coloca la atención: el dinero, la cooperación fronteriza y la informa-ción. Cabe destacar que en cada uno de estos ámbitos se busca reafirmar lanormativa legal y las acciones específicas que incluyen en el caso del dineromedidas de decomiso y embargo.

Un aspecto fundamental es que dado el carácter transnacional de los delitos laConvención se propone establecer medidas con una aplicación jurisdiccionalamplia tanto si son cometidos dentro como fuera de un Estado parte. Un segun-do aspecto central es el incremento de la cooperación y el intercambio de infor-mación, que incluye el traslado de personas bajo custodia.

Esta Convención limita la “cultura histórica” de asilo político dado que estableceimportantes restricciones en la definición de los delitos políticos o delitos conexosa ellos. Establece una inaplicabilidad para el conjunto de los instrumentos quedefinen el delito (que fue establecido en el artículo 2 de la Convención). Lomismo ocurre respecto a la denegación de la condición de refugiado.

La Convención busca, a su vez, desarrollar las medidas de prevención y decooperación con pleno respeto al Estado de Derecho y en especial busca reafir-mar la protección de los derechos humanos y derechos fundamentales de laspersonas.

La Convención establece, en su artículo, 18 reuniones periódicas de consulta yun intercambio fluido de información para prevenir, detectar, investigar y san-cionar al terrorismo. También establece que se promoverán programas de co-operación técnica y de capacitación en distintos niveles y en el marco de laOEA, con el fin de cumplir con el mandato de la Convención.

El artículo 17 establece que el mecanismo operativo principal será el ComitéInteramericano Contra el Terrorismo (CICTE). Este instrumento especializado en


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la lucha contra el terrorismo había sido creado en una conferencia realizada ennoviembre de 1998 en Argentina. Al año siguiente se le establecieron los objetivosbásicos entre los que se destacan: mejorar el intercambio de información, la crea-ción de una base de datos interamericana sobre terrorismo; colaborar con losEstados miembros para redactar una legislación apropiada en la materia; catastrary sistematizar los acuerdos suscritos en la materia e incrementar los lazos decooperación en especial en el control de fronteras y seguridad en los documentosde viaje. También impulsar actividades de entrenamiento.

Como parte de sus actividades el CICTE estableció tres grupos de trabajo: unodestinado a controles financieros, otro a controles fronterizos y un tercero paraestablecer un plan de trabajo adecuado. El hecho de transformarse en el meca-nismo operativo de la Convención ha reforzado su quehacer lo que se expresaen el establecimiento de una Secretaría Ejecutiva. El resultado más concreto ysignificativo es sin lugar a dudas haber contribuido al consenso para la elabora-ción y suscripción de la Convención.

Si bien por el carácter transnacional del delito se considera una perspectivaamplia, la Convención estableció en su artículo 19 que nada de lo dispuesto enesta Convención “facultará a un Estado parte para ejercer su jurisdicción en elterritorio de otro Estado parte ni para realizar en él funciones que estén exclusi-vamente reservadas a las autoridades de ese otro Estado parte por su derechointerno”.

Esta Convención refuerza la arquitectura institucional y el marco jurídico para elcombate al terrorismo en las Américas. Se ha transformado en el principal ins-trumento de coordinación establecido con posterioridad al 11 de septiembre.

América Latina y los atentados del 11 de septiembreAmérica Latina y los atentados del 11 de septiembreAmérica Latina y los atentados del 11 de septiembreAmérica Latina y los atentados del 11 de septiembreAmérica Latina y los atentados del 11 de septiembre

La respuesta inmediata latinoamericana mostró que más allá de la condenaunánime al atentado, no existió una respuesta coordinada. Esta requirió mástiempo para concretarse en un nuevo instrumento jurídico como el que fue des-crito en los párrafos precedentes.


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Los principales centros de estudios académicos civiles y militares y las principa-les revistas han dedicado números especiales o secciones significativas de ellasal análisis del terrorismo del siglo XXI y de su impacto en los países de la re-gión15.

Cabe consignar sobre la base del monitoreo de las políticas regionales las difi-cultades para establecer marcos de cooperación eficientes con los Estados Unidosy una carencia mayor en términos de concretar acciones efectivas, en la capa-cidad de operacionalizar cursos de acción. En consecuencia, y como resultadode estas deficiencias, los países de la región siguen siendo objeto de reglasestablecidas en el sistema internacional y no participes efectivos de las defini-ciones del nuevo sistema16.

La fragmentación caracteriza la respuesta regional

La condena de la región se expresó de múltiples formas y en las declaracionesque efectuaron todos los mandatarios. Muchos de ellos expresaron su solidari-dad directamente al Presidente de Estados Unidos. Los Cancilleres, por su par-te, ratificaron la condena en forma paralela a los hechos. En efecto, estabanreunidos en Lima para aprobar la Carta Democrática. En esa oportunidad ma-nifestaron su apoyo y solidaridad con el gobierno y pueblo estadounidense.

Sin embargo, luego de la condena no se logró concretar una voluntad políticaefectiva para “actuar con una sola voz”, como lo había demandado el Grupo deRío, en su última Cumbre de Santiago. América Latina mostró una vez más sufragmentación. La manifestación de esto quedó en evidencia con los dos pro-yectos de resolución de la OEA17. Por un lado, se llamaba al TIAR y por el otro,se buscaba que la OEA asumiera un rol significativo. La forma en que fue“resucitado” el TIAR, más que su uso efectivo, evidencia las dificultades deconcertación entre los países mayores de la región18. Cabe recordar que el

15. Revista Nueva Sociedad dedicada a “Terrorismo y política”. Caracas, Venezuela, No. 177, enero-febrero 2002, Revista Política Externa dedicada a “O mundo após 11 de setembro”. Sao Paulo, Vol. 10,No. 3, diciembre-enero-febrero, 2001/2002. Revista Diplomacia. Santiago, No. 89, octubre-diciem-bre 2001.16. Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach (eds.) Latin America in the New International System. LynneRienner Publisher. Boulder, Colorado, 2001.17. OEA, Proyecto de resolución , Vigésimo Tercera Reunión de Consulta de los Ministros de RREE,21/09/01.18. Juan Tokatlian, “La inesperada (y temeraria) resurrección del TIAR”. En Foreign Affairs enEspañol. Vol. 2, Nº 1. Primavera 2002. ITAM, México. 2002.


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TIAR esta vigente para 22 de los estados miembros de la OEA, que alcanzan atreinta y cuatro. Las modificaciones acordadas en Costa Rica en 1975, no hansido ratificadas. Pocos días antes de los atentados de Nueva York y Washingtonel Presidente de México, Vicente Fox, declaraba en la OEA que el TIAR, -queera un instrumento de la guerra fría- estaba obsoleto. Que su país invitaba adebatir el nuevo concepto de seguridad de las Américas, como lo habíanmandatado las Cumbres de Santiago y Québec. Los atentados reafirmaron lanecesidad de debatir el nuevo concepto, pero para condenarlos se usó el másviejo de los instrumentos de la guerra fría, el Tratado de Río de 1947, el TIAR.México anunció su retiro formal del TIAR un año después, en septiembre del2002.

Los países de la región perdieron una oportunidad para solidarizarse de maneraefectiva y desarrollar acciones prácticas para superar un debate que se ha es-tancado, en la Comisión de Seguridad Hemisférica. Una de las razones queexplican este comportamiento es el alto grado de heterogeneidad regional. Estese ha incrementado en los últimos años, con la aparición de nuevos liderazgos yla desaparición de los partidos políticos tradicionales en muchos países. Ademásde las graves crisis institucionales que se manifiestan en el área andina, Para-guay y Argentina. Un segundo factor, que incide de manera efectiva, es la debi-lidad de la institucionalidad internacional regional, pese a la cantidad de los en-cuentros para consensuar políticas. Un tercer elemento gravitante es que lasdemocracias frágiles de la región no son capaces de construir políticas de esta-do en temas sensibles. Un cuarto factor son los bajos niveles de transparenciay el mantenimiento de las desconfianzas. Finalmente, existe una propensión abuscar oportunidades que puedan reditar “ganancias” de corto plazo, mas que labúsqueda de oportunidades efectivas de largo plazo.

Dificultades para cooperar con Estados Unidos

No sólo falla la coordinación regional. Tampoco funciona de manera adecuadala coordinación con Estados Unidos. Una primera dificultad está dada por lasgrandes diferencias de poder y la gran asimetría. Ello se hace evidente en lasesferas en las que se manifiestan los intereses. En segundo término, la tradiciónregional de marginalidad estratégica y poca percepción del impacto de los fenó-menos internacionales en nuestro desarrollo, acentúa la atomización regional ydificulta coordinar políticas en el marco global de la ONU. La marginalidad en


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los asuntos mundiales desincentiva la búsqueda de formas de cooperación conla potencia rectora en el hemisferio y en el plano global. Como contra partida, entercer lugar, podemos destacar el bajo interés que Estados Unidos otorga a laregión. Este focaliza sólo en lo que define como “casos de crisis” para susintereses, desatendiendo intereses mas permanentes de los países de la región.Como un cuarto elemento, se destaca la desconfianza sobre los intereses efec-tivos de Estados Unidos. Por otro lado, las críticas regionales a la globalizaciónse expresan como forma de “antiamericanismo”. Un quinto factor es el referidoa la memoria histórica. Para América Latina ésta es larga y contabiliza lasintervenciones de Estados Unidos y otras formas de coacción a la soberaníacomo situaciones presentes en toda evaluación contingente de política. Para losdecisores estadounidenses son temas de hace siglos. Finalmente, en ambas par-tes existe una ambivalencia sobre cual es el tipo de institucionalidad más ade-cuado para relacionarse. Ello abre las puertas, para que en situaciones como laque analizamos, los actores de la región compitan por señalar quien está máscerca de Estados Unidos.

Frente a los atentados, se condenaron los hechos, pero se reafirmó que no eraun “cheque en blanco”. El Presidente de Brasil, F. H. Cardoso señaló “Nuestraposición es clara. Sí repudiamos el terrorismo en todas sus formas, y cualquieraque sean sus orígenes, estamos también del lado de la racionalidad y la sensa-tez”

19. El Presidente de Chile R. Lagos, indicaba, “Hemos señalado el apoyo, la

necesidad de condenar el terrorismo y hemos señalado también la necesidad deuna respuesta severa y misericordiosa”20. El presidente de Perú, A. Toledoexpresaba que el respaldo claro y firme, sin embargo, “no es un apoyo incondi-cional e ilimitado. No es un aval para una guerra contra países”21. El PresidenteChávez sobre el tema expresaba, “Apoyamos decididamente la lucha contra elterrorismo, pero no podemos dar una patente para tomar cualquier acción quepueda estar lesionando los principios fundamentales de los derechos humanos,del derecho internacional”22. Luego en referencia a los bombardeos sobreAfganistán señalaba, “no se puede combatir terror con terror”23.

19. Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, declaraciones de F.H.Cardoso, 7/10/01.http://www.mre.gov.br20. Declaraciones Presidente Lagos, 16/09/01. Banco de Datos FLACSO-Chile.21. Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú., declaraciones Presidente Toledo, 21/09/01.http://wwwrree.gob.pe22. Presidencia de Venezuela. Declaraciones del Presidente Chávez, 22/09/01.23. Ibid, 03/11/01.


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Dificultades para materializar la cooperación

La fragmentación en la respuesta, las dificultades para entender las respuestasestadounidense, como país perplejo por la agresión; significan que también en elterreno de las acciones concretas, la respuesta no es coordinada y tienen falen-cia en su materialización.

Lo anterior se ve reforzado por el interés norteamericano de concitar un apoyoformal y a la vez tener el mas amplio margen de maniobra sin limitaciones. Porello promovió la respuesta del TIAR, que le permitía tener un acuerdo basadoen el Art. Tercero, que establece que el ataque a uno de los miembros seráconsiderado como un ataque a todos. Con ello alcanzaba una declaración espejoa la emitida por la OTAN y por ANZUS.

Las diferencias en este terreno se expresaron en América Latina en el debatesobre si enviar tropas o no. El Presidente de la Rúa, señaló que enviaría. Noobstante, las encuestas de opinión pública en Argentina mostraban a una socie-dad que mayoritariamente rechazaba enviar soldados24. En Brasil el PresidenteCardoso, indicaba: “no hemos recibido ningún pedido de ayuda militar y no lodeberíamos recibir. No es nuestra tradición”25. En le caso chileno el debate fuepuesto por la oposición indicando su rechazo al envío de tropas. El Ministro dedefensa señalaba, que “nosotros somos parte del sistema multilateral y por lotanto llegándose a acuerdos tenemos que cumplirlos, sin perjuicio que tanto elenvío de tropas como cualquier tema concerniente al empleo de las fuerzasarmadas está sujeto a la aprobación de cada país”

26. El presidente Lagos salió

al cruce de este falso debate, indicando: “Chile no es neutral frente al terroris-mo”. Luego señaló que visualizaba las tareas de seguridad en el ámbito regional,en la protección de los pasos interoceánicos27.

Parte de las dificultades para operacionalizar los cursos de acción están referi-dos a un cálculo “costo – beneficio” de corto plazo. En el caso de los mexicanosesto se expresa en el apoyo a una posición de “neutralidad”. Las encuestas de

24. Página/12. Buenos Aires. 15-09-01.25. Presidente Cardoso, 19/09/01.26. Declaraciones Ministro de Defensa de Chile, Mario Fernández. 22/09//01. Banco de Datos FLACSO-Chile.27. Declaraciones Presidente Lagos, 23/09/01.


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opinión le otorgaban un 73%. Sin embargo, esa cifra cae al 39%, cuando esaposición implicaba dejar de recibir la ayuda financiera de EE.UU. La encuestarevela “el gusto por la neutralidad de los mexicanos si y sólo si ésta no implicagrandes costos”28. En definitiva este tipo de pensamiento puede extenderse a laregión. La tendencia es a pensar en los costos y beneficios de corto plazo y noen la construcción de alternativas de cooperación más eficaces en el largo pla-zo, con beneficios durables. Esto último implica avanzar en propuestas efectivasen el ámbito multilateral y superar las deficiencias señaladas, en las definicionesde políticas de estado, sobre temas de cooperación regional y en los vínculoscon Estados Unidos.

La V Reunión de Ministros de Defensa y el terrorismo en lasLa V Reunión de Ministros de Defensa y el terrorismo en lasLa V Reunión de Ministros de Defensa y el terrorismo en lasLa V Reunión de Ministros de Defensa y el terrorismo en lasLa V Reunión de Ministros de Defensa y el terrorismo en lasAméricasAméricasAméricasAméricasAméricas

El tema del terrorismo conjuntamente con el del narcotráfico ocuparon un lugarsignificativo dentro de las amenazas que perciben los países de la región. Alanalizar los discursos e intervenciones de 21 Ministros de Defensa de las Amé-ricas en lo referido a mencionar como amenaza al “terrorismo” éste aparece enmás de la mitad de las intervenciones en forma explícita. En 13 casos se men-ciona directamente al terrorismo como amenaza. En el caso del narcotráficohay 16 países que mencionan a este flagelo como amenaza.

Es interesante destacar cómo en la reunión aparecen distintos tipos deconceptualizaciones para definir amenazas. Lo más llamativo ha sido la nuevaclasificación señalada por el Secretario de Defensa de los Estados Unidos, DonaldRumsfeld, “las amenazas tradicionales, como las drogas, el crimen organizado,el tráfico ilegal de armas, los secuestros, la piratería y el lavado de dinero; lasnuevas amenazas como los delitos cibernéticos y las amenazas desconocidaslas cuales pueden emerger sin previo aviso. Estas nuevas amenazas tienen queser combatidas con nuevas capacidades”

29.

28. Alejandro Moreno, “La opinión pública latinoamericana y Estados Unidos”. En Foreign Affairs enEspañol. Vol. 2, Nº 1, Primavera 2002. ITAM, México, 200229. Discurso ante la V Conferencia de Ministros de Defensa. Santiago, Chile, 19 de noviembre de2002.


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La distinción entre amenazas tradicionales y nuevas en el caso de AméricaLatina está dada por focalizar las tradicionales en cuestiones ligadas a los temasfronterizos y las nuevas amenazas o amenazas emergentes a aspectos tan va-riados como el terrorismo y narcotráfico a los estallidos sociales pasando porcuestiones ambientales y temas de pobreza.

Un segundo aspecto relevante es el referido al tema de la soberanía. En lareunión quedó en evidencia que este constituye un aspecto medular en los deba-tes sobre el concepto de seguridad. En el caso del representante de Bolivia, éstedestacó basado en el trabajo de la Comisión sobre Intervención y Soberanía delEstado, en la necesidad de desarrollar “la responsabilidad de proteger como unenfoque nuevo para definir el concepto de la soberanía. Entendida ésta comoresponsabilidad frente a otros Estados y como responsabilidad en el respeto a ladignidad, los derechos humanos y el derecho humanitario de la población delEstado respectivo”

30.

Sobre este aspecto tanto el Presidente Lagos en su discurso de apertura de laConferencia, como el Secretario de Estado de los Estados Unidos, destacaronsu relevancia. El Presidente de Chile estableció que la primera responsabilidaden el ámbito de la seguridad internacional era visualizarlo como un bien públicoglobal que es necesario asegurar. Y en este contexto cuatro principios: i) au-mentar la cooperación internacional en el marco de la ONU; ii) ejercicio de lasoberanía; iii) coordinación escala regional; iv) democracia y derechos huma-nos. Cabe destacar en lo relativo al segundo principio lo que señala el Presiden-te: a) corresponde a cada país definir cuáles serán los instrumentos e institucio-nes nacionales para enfrentar los problemas de seguridad; b) prestar particularatención a las áreas aisladas porque pueden ser “presa fácil para actividadesterroristas o para aquellos que actúan a través del narcotráfico”; c) la forma deenfrentar la soberanía la define cada país, “pero es obligación ante la comunidadinternacional dar respuestas claras y certeras en cuanto (a que) que nuestrosterritorios son invadidos por este tipo de actividades. Finalmente el Presidentedestacó que es precisamente en los lugares donde no se ejerce soberanía en loscuales surgen actividades terroristas ya que tienden a desarrollarse en estoslugares refugios para dichas actividades. En este contexto el Presidente desta-có la situación que aflige a Colombia. “Lo que allí ocurre no es un tema sólo de

30. Discurso Lic. Freddy Teodovich ante la V Conferencia de Ministros de Defensa. Santiago, Chile,19 de noviembre de 2002.


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Colombia, es un tema que afecta a la seguridad de toda nuestra región”. Comoconclusión el Presidente destacó que al igual que en la independencia hubocoordinación internacional para ella, hoy día se requiere una gesta de similarenvergadura en términos de cooperación y asociación

31.

El Secretario de Defensa de los Estados Unidos señaló que traía a la Conferen-cia dos sugerencias: una era aumentar la cooperación entre las fuerzas navalesy la segunda “discutir o considerar la cuestión de los territorios desocupados deciertos países, donde algunas veces los terroristas, los narcotraficantes, los se-cuestradores y traficantes de armas buscan refugio”

32. Esta misma idea la re-

flejó en su discurso en la Conferencia al señalar “los gobiernos elegidos demo-cráticamente tienen la responsabilidad de ejercer la autoridad soberana que lesfue otorgada en las urnas en sus respectivos territorios nacionales. Todos nosbeneficiamos al ayudar a las naciones democráticas de este hemisferio a ejer-cer una soberanía real en sus territorios”

33. Es decir, el tema del control de los

espacios soberanos se transformará en un tema clave en las relacionesinteramericanas.

Lo anterior significará desde la perspectiva intelectual y académica, que con-juntamente con la reflexión sobre el concepto de seguridad en las Américas, sedeberá abordar el tema de las capacidades estatales para el ejercicio pleno de lasoberanía. Es decir, considerar el tema de los estados vulnerables, los estadosfallidos, y los estados colapsados. Esta temática mutuamente interrelacionada,cambia de alguna manera, la forma de percibir las vulnerabilidades. Redefiniendosimultáneamente las responsabilidades nacionales y las instituciones encarga-das de la seguridad, como de los entes internacionales capaces de proveer elbien público-seguridad y la responsabilidad que le cabe a la institucionalidadglobal y regional en la materia.

31. Discurso Presidente Ricardo Lagos, apertura en ceremonia inaugural V Conferencia de Ministrosde Defensa. Santiago, Chile, 19 de noviembre de 2002.32. Donald Rumsfeld, entrevista en El Mercurio de Tamara Avetikian Bosnias. Santiago, 19 denoviembre, 2002. Sección Internacional, también en versión electrónica.33. Donald Rumsfeld, discurso Conferencia, op.cit.


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Construyendo un sistema internacional de reglasConstruyendo un sistema internacional de reglasConstruyendo un sistema internacional de reglasConstruyendo un sistema internacional de reglasConstruyendo un sistema internacional de reglas

Los temas de seguridad internacional deben ser reevaluados considerando losnuevos factores que están cambiando las relaciones internacionales. Repensar laseguridad desde una perspectiva positiva significa preguntarnos ¿cómo construi-mos un nuevo sistema de reglas?. También ¿Cómo se construye un sistema dealianzas y coaliciones que generen estabilidad y gobernabilidad global? Aún Esta-dos Unidos reconoce, demanda y promueve la construcción de coaliciones globales,aunque sean ad hoc. Eso significa que, por muy poderoso que sea un Estado,requiere aliados, amigos y sistemas de reglas para poder generar gobernabilidad.Un sistema institucional de alianzas para la gobernabilidad es lo que se construyefrente a un enemigo definido: el terrorismo con capacidad de acción global.

Es importante diseñar bienes públicos internacionales que los Estados se compro-metan a respetar y promover. No sólo que declaren que es importante actuar enun determinado sentido, sino que comprometan recursos económicos, materialesy humanos en esas declaraciones, para establecer los bienes públicos definidosmultilateralmente. Desarrollar una perspectiva de un multilateralismo coopera-tivo que enfatice las miradas comunes y el accionar concertado es un objetivoimportante. Lo anterior se obtendrá sobre la base de la creación de espacios yforos que resuelvan la crisis del sistema multilateral, en particular de NacionesUnidas.

Al analizar el sistema internacional reconocemos que existe un régimen interna-cional de facto llamado Occidente. Este régimen internacional está constituido porcerca de 80 Estados que conforman lo que se llama “Occidente”. Este no es unconcepto geográfico, porque a él concurren también Australia, Nueva Zelandia ypaíses del Asia. En él están ubicados los países de América Latina, algunos conuna mayor y mejor capacidad de inserción34. Este régimen internacional de factotiene e impulsa ciertos valores, ciertos principios y premisas básicas, entre lascuales los conceptos de democracia, mercado, defensa de los derechos humanosson esenciales. Un concepto fundamental, en lo que a las relaciones interestatalesse refiere, es el no uso de la fuerza para la resolución de litigios entre los Estados.A éste se agrega el referido a la no proliferación de armas de destrucción masiva.

34. Richard L Kruger y Ellen L. Frost, (Eds.) The Global Century. Globalization and NationalSecurity. Vol. I y II. Institute for National Strategic Studies. National Defense University, WashingtonD.C, 2001.


34

En los ámbitos domésticos, la regla fundamental es la democracia. Ese es elprincipio rector de la legitimidad y la estabilidad en las Américas. Superar lasdebilidades de la democracia implica para los diversos actores sociales mirar deforma diferente a la tradicional los temas de la seguridad internacional. Asumirel liderazgo civil en materias de defensa es el elemento clave en las definicionessobre las políticas de defensa y seguridad internacional y en la desmilitarizaciónde los vínculos interestatales. También para establecer una forma de resoluciónde los conflictos internos fundada en el estado de derecho. El “control democrá-tico de los civiles sobre los militares nunca fue considerado realmente legítimopor las sociedades de América Latina”35. Ambos aspectos son esenciales paraformar parte del régimen internacional occidental, que es el que define las re-glas del sistema global en el período actual.

La coordinación en el régimen internacional para definir los bienes públicosglobales en concordancia con las prácticas democráticas locales implica que losmandatos emergen desde diseños locales y nacionales, los que convergen enintereses fundados en valores compartidos. El establecimiento y la ejecución delo acordado requiere aplicación nacional / local de las normas, es decir, imperiolocal de la ley. Esta es la base que permite niveles superiores de coordinacióninternacional.

Uno de los consensos esenciales para enfrentar la nueva agenda, y en especialel terrorismo es incrementar la cooperación. Esta presupone grados crecientesde confianza entre los actores participantes. Una muy buena convención, comola suscrita, puede quedar vacía en términos de efectividad sino existe confianzasuficiente para intercambiar información sensible. El desarrollo de la coopera-ción implica avanzar de manera importante en lo que hemos denominadomultilateralismo cooperativo. Las principales características de éste son:• Fomenta un mayor consenso.• Incorpora más actores al debate y en las definiciones de cursos de acción.• Promueve marcos institucionales flexibles para la participación y vinculación

con diversos actores.• Democratiza las decisiones sobre los bienes públicos internacionales.• Establece un marco conceptual que posibilite el diseño de una nueva arqui-

tectura global.

35. Cristina Eguizábal y Rut Diamint. “La guerra contra el terrorismo y el futuro de las democraciaslatinoamericanas”. En Foreign Affairs en Español. Primavera 2002. Vol. 2, N°1. ITAM, México. 2002.


35

• Desarrollan nuevas redes de vinculación sobre temas específicos o para en-lazar de manera más horizontal los distintos actores.

• Reconoce los cambios en la soberanía.• Incorpora el valor de la identidad en el contexto de la interdependencia

global.

Sobre la base de lo anterior, el multilateralismo cooperativo como perspectiva deacción, facilita y vehiculiza la cooperación, y esto se transforma en un instru-mento esencial en el nuevo mundo global. Sin un avance significativo en elfortalecimiento del multilateralismo, las opciones de la cooperación se redu-cen

36.

Ideas finalesIdeas finalesIdeas finalesIdeas finalesIdeas finales

Enfrentar el terrorismo y desarrollar una nueva seguridad implica reconocer ydefinir una cadena de conceptos ligados, y a los actores que estos conceptosdefinen como portadores de la acción. Entre los estos están: estados frágiles /fallidos, estados corruptos, economías clandestinas, crimen transnacional, acto-res armados no estatales, grupos subversivos desterritorializados. Junto a estostambién es necesario considerar otros relativos a coaliciones, respuestas legíti-mas con uso de la fuerza, represión y derechos humanos, justicia global y cultu-ras locales. Cada cadena conceptual afecta la compresión global del fenómeno.De allí la insistencia en construir nuevas perspectivas holísticas.

La globalización obliga a nuevas definiciones. Un sistema global requiere de unaseguridad global. Ello reafirma la interdependencia de la seguridad. Al igual quela economía es global, los fenómenos que inciden en la seguridad pueden tenerun origen local pero con efectos globales. Basta recordar las conexionesplanetarias del efecto invernadero, el tráfico de drogas o el terrorismo.

Lo anterior demanda a la seguridad en sus tres dimensiones esenciales. Másseguridad internacional, más seguridad estatal y más seguridad humana

37. Si en

36. Alfredo da Gama e Abreu Valladão, “A autonomía pela responsabilidade”. París, junio de 2002.Original no publicado.37. Francisco Rojas Aravena y Moufida Gaucha (eds.) Seguridad humana, prevención de conflictos ypaz. FLACSO-Chile/UNESCO. Santiago, 2002.


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definitiva lo central es dar seguridad a la persona humana, es esencial proteger-lo de la anarquía que se produce por la carencia de estado. Ella es el resultadodel no ejercicio de la soberanía para efectivizar la protección del estado. Tam-bién es preciso proteger a la persona, desde el sistema internacional, frente a unestado agresivo que reclama una soberanía irrestricta. En este caso la represiónes lo que causa estragos, o bien políticas de exterminio contra sectores de lapoblación. De igual forma, es fundamental establecer y ejercer controles queeviten el uso de armas de destrucción masivas tanto por estados, como poractores no estatales38.

La revisión de la política de Estados Unidos sobre el terrorismo y la declaraciónque Estados Unidos está en guerra, es más que una sola declaración. Es uncambio sustantivo en las prioridades de la principal potencia global, que se ex-presa en los más diversos ámbitos39. Esto no lo estamos reconociendo comolatinoamericanos, pese a que las consecuencias se expresaran directamente yen forma indirecta. Entre otras podemos señalar los cambios en las políticasmigratorias, la recesión económica y el impacto en las remesas, la mayor de-manda de securitizar políticas nacionales, las visiones sobre los derechos huma-nos40. Entre las indirectas están: el cambio en las prioridades y el espacio latino-americano en la política global de Estados Unidos, la reducción de la ayuda, queya venía en caída, por las mayores demandas en el sector defensa.

En el ámbito de la seguridad internacional y como forma de protección y a la vezcomo alternativa de inserción como región en el sistema global podemos propo-nernos la meta de construir una Comunidad Pluralista de Seguridad41 en lasAméricas. Es decir el establecimiento de respuestas y acciones compartidas enel terreno de la seguridad sin afectar la independencia soberana. Formalmenteestán las condiciones para su establecimiento: i) los países comparten valorescomunes en cuestiones esenciales, lo que produce sintonía entre los tomadoresde decisiones. ii) el desarrollo de sistemas democráticos ha permitido avanzarde manera importante en la predictibilidad del comportamiento de los encarga-

38. Robert D. Kaplan, La anarquía que viene. Ediciones SQN/Ediciones B, Grupo Z. España. 2000.39. James F. Hoge Jr. y Gideon Rose, How Did This Happen. Terrorism and the new War.PublicAffairs.New York 2001.40. En Estados Unidos se debate sobre la tortura y su uso. El País. Madrid 07-11-0141. James E. Dougherty y Robert L. Pfaltzgraff, Teorías en pugna en las relaciones internacionales.GEL, Argentina, 1990.


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dos de tomar decisiones entre las unidades en proceso de conformar la comuni-dad. iii) Una voluntad de respuesta mutua y compartida, de no usar la fuerza enlas disputas entre los miembros de la comunidad y una acción solidaria frente aamenazas externas. Si bien es necesario reforzarla con medidas prácticas, ellase ha expresado de manera nítida en el proceso de post guerra fría y comoreacción a los atentados del 11 de septiembre.

Desde una perspectiva constructivista, el establecimiento de instituciones o regímenespuede cambiar el entorno y la realidad. Instituciones globales pueden establecer unanueva realidad global. “Las normas definen en gran medida las identidades y, porconsiguiente, tanto los intereses como el comportamiento. La adopción de normasllevará a nuevas identidades”42. Contribuir de manera efectiva en la definición de lasnormas del nuevo sistema internacional no sólo redundará en una mayor estabilidadregional, sino en una nueva perspectiva de asociación en el sistema global. La noparticipación condenaría a la región a la marginalidad. Esto en un período en el que lastendencias centrales para el desarrollo y la paz – impulsadas por los actores de mayorpoder - apuntan a la integración y la cooperación. Por ello como señaló el PresidenteCardoso “Hay que defender la lógica de la libertad frente a la lógica del terrorismo”43.Con ello defendemos la lógica de la democracia y de un sistema internacional multilateral.

Tal como quedó expresado en los diversos discursos de la V Conferencia Minis-terial de Defensa, aparecen perspectivas importantes para superar los déficit decoordinación latinoamericanos. Respecto al terrorismo, podemos constatar quese avanzó con las formalización de la Convención Interamericana contra elTerrorismo. Con respecto con la institucionalidad enfrentamos una situaciónextraña dado que, por un lado la decisión de México de denunciar el Tratado deInteramericano de Asistencia Recíproca, conllevó a que los países como Chile,Brasil, y Argentina, reconociendo sus falencias no busquen su reemplazo, sinoque más bien, su mejoramiento sobre la base de complementarlo con enfoquesmultidimensionales de la seguridad. En este aspecto, se han centrado expectati-vas muy altas en el significado e impacto que tendrá la próxima ConferenciaEspecial sobre Seguridad, que se efectuará en México

44. Estas expectativas

demasiadas altas en el corto plazo pudieran frustrarse si no hay trabajo previosefectivos que posibiliten consensuar las materias que serán abordadas.

42. Pierre Allan, “ Ontologías y explicaciones en la teoría de las relaciones internacionales”. En Revista deCiencia Política. Vol. XXI, Nº 1, 2001. Instituto de Ciencia Política, Universidad Católica de Chile. Santiago.43. Entrevista a F.H. Cardoso. El País. Madrid. 29-10-01.44. Discurso de Margaret Bloodworth, Viceministra de Defensa de Canadá en V Conferencia deMinistros de Defensa de las Américas, Santiago 19 de noviembre de 2002.


38

Un aspecto destacado que enfrentará la Conferencia Especial de Seguridad esel desarrollo de un concepto de carácter holístico que pueda superar los déficitevidenciados en los últimos años. Si bien es cierto que la región latinoamericanay del Caribe es una de las regiones más pacíficas del mundo, es posible eviden-ciar al menos cuatro carencias importantes que deberán ser superadas paraalcanzar la estabilidad en la seguridad internacionales de la región. Ellas son lascarencias conceptuales, de diseño de nuevos mecanismos, de gestión y la refe-rida a la construcción institucional. El primer peldaño más significativo será elconcordar los criterios básicos en el marco conceptual, a partir de allí será posi-ble avanzar de manera más profunda en los otros tres aspectos.

En este contexto debe entenderse la sugerencia realizada por Chile, referida ala suscripción o adopción de una Carta de Seguridad Hemisférica, expresadatanto por la Ministra de Relaciones Exteriores en la reunión de la OEA en Bar-bados, como lo manifestado por la Ministra de Defensa, Michelle Bachelet, enla reunión de Ministros de Defensa. Esta proposición promueve “la articulaciónde regímenes cooperativos de seguridad” y a la vez, posibilitaría dar cuenta dela renovación de las instituciones de seguridad continentales. La estructura pro-puesta consta de cuatro aspectos esenciales: i) reafirmación de principios com-partidos; ii) construcción de enfoques consensuados sobre conceptos básicosde seguridad; iii) establecimiento de una nueva arquitectura flexible de seguri-dad; y iv) establecimiento de “un código de conducta en materia de seguridad ydefensa”, que constituiría el fundamento de la Carta de Seguridad Hemisférica

45.

Esta proposición efectuada por Chile posibilita compatibilizar planteamientoscomo los señalados por Brasil en torno a un “enfoque multidimensional de laseguridad” y que a su vez considere “una estrategia que sólo tendrá éxito si hayun realineamiento de fuerzas y posibilidades de acciones coordinadasinternacionalmente”

46.

De igual forma, como el avance de la democracia en las Américas requirió deun significativo peso multilateral prodemocrático, hoy día será necesario cons-truir una perspectiva multilateral en frente del terrorismo. Sin un multilateralismo

45. Discurso Ministra de Defensa de Chile, Michelle Bachelet, V Conferencia de Ministros de Defensade las Américas, Santiago 19 de noviembre de 2002.46. Discurso Ministro de Defensa de Brasil, Geraldo Magela da Cruz Quintão, V Conferencia deMinistros de Defensa de las Américas, Santiago 19 de noviembre de 2002.


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cooperativo latinoamericano no habrá opciones para abordar los desafíos en laseguridad regional. Sin un consenso mínimo regional el diálogo con EstadosUnidos no producirá efectos positivos en la coordinación hemisférica. De allíque, la operacionalización y establecimiento de cursos de acciones comunesbasados en lo declarado en diversas Cumbres, en el contexto de la Diplomaciade Cumbres

47, será esencial para obtener un éxito como lo esperado en la Con-

ferencia Especial de Seguridad. En esto, existe una responsabilidad compartidaen América Latina que la trasciende. El diálogo bi-regional con Europa y eldesarrollo de miradas efectivamente globales, contribuirán a ampliar las opcio-nes de cooperación multilateral en la región y fuera de ella. Frente a la amenazaterrorista como frente al conjunto de riesgos y amenazas que dificultan el logrode la democracia, la paz y el progreso, a inicios del siglo XXI en América Latinay el Caribe.

47. Francisco Rojas Aravena (editor), Multilateralismo: perspectivas latinoamericanas. Nueva Socie-dad, Caracas 2000.

EL TERRORISMO DE ALCANCE GLOBAL:EL TERRORISMO DE ALCANCE GLOBAL:EL TERRORISMO DE ALCANCE GLOBAL:EL TERRORISMO DE ALCANCE GLOBAL:EL TERRORISMO DE ALCANCE GLOBAL:BASES PARA EVALUAR SU IMPACTOBASES PARA EVALUAR SU IMPACTOBASES PARA EVALUAR SU IMPACTOBASES PARA EVALUAR SU IMPACTOBASES PARA EVALUAR SU IMPACTOEN EL SISTEMA INTERNACIONAL Y ENEN EL SISTEMA INTERNACIONAL Y ENEN EL SISTEMA INTERNACIONAL Y ENEN EL SISTEMA INTERNACIONAL Y ENEN EL SISTEMA INTERNACIONAL Y ENAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINA

David R. MaresDavid R. MaresDavid R. MaresDavid R. MaresDavid R. Mares1

La idea de un terrorismo de alcance global nos parece necesario para entendereventos tales como los ataques a las torres gemelas y al péntagano norteameri-cano. A muchos les parece fácil identificar a los terroristas: son simplementeaquellos que cometen actos en contra de “nuestras” fuerzas armadas y de“nuestra” población. También dicen que el terrorismo se ha vuelto global porqueahora los terroristas han decidido perseguirnos hasta nuestras tierras, lejos delas suyas, y en países terceros en donde tenemos representación.

Sin embargo, solo tenemos que poner a un neoyorquino y una madre iraquí deBahgdad, un Sandinista y un Somozista, un palestino y un israelí, un chechynianoe un ruso, y una madre de la Plazo de Mayo y argentino cuyo padre haya muertodespués de su secuestro por la guerrilla, para darnos cuenta que identificamos adistintos grupos como terroristas y a veces esas indicaciones son totalmenteopuestas. Por lo tanto, es responsabilidad del analista hacer claro cuáles crite-rios utiliza para definir al terrorismo y su alcance, sea ésta nacional, regional oglobal.

Yo defino el terrorismo por sus metas y la manera en que trata de conseguirlo.El terrorismo tiene como meta no el vencimiento de las fuerzas armadas delenemigo, sino la disipación de la voluntad del pueblo cuyo gobierno sigue unapolítica contraria a los intereses de los integrantes del grupo terrorista. Paraalcanzar esta meta se toma como blanco de la violencia un grupo social que en

1. Profesor, University of California, San Diego.

David R. Mares El terrorismo de alcance global: bases para evaluar...

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las teorías modernas se ha visto como “no combatientes,” o sea la poblacióncivil cuyo apoyo sea necesario para el gobierno enemigo2. La lógica de la vio-lencia no es sólo matar esta gente. Las víctimas de la violencia son sólo elvehículo para sembrar miedo en la demás población. Se espera que ese miedovaya a estimular al pueblo a presionar a su gobierno para que cambie las políti-cas que hayan resultado en que su seguridad personal sea ahora problemático.

El terrorismo, entendido de esta manera, suele ser la manera en que el débilbusca derrotar a un enemigo cuyo poderío militar indica que una victoria en unaguerra convencional fuera o muy improbable o sólo con gastos enormementealtos para su propia población. No implica que todos los débiles recurrirán alterrorismo; algunas decidirán aceptar la victoria de su enemigo y otros, comoVietnam, aceptarán los muy altos costos de la confrontación al poderío militardel enemigo, sea por la guerra convencional o de baja intensidad. Sin embargo,hemos visto que habrá grupos que prefieren buscar minimizar los costos de suoposición utilizando los mecanismos de terrorismo.

Ya definido el fenómeno, debemos abarcar el tema de su novedad, tanto en elsistema internacional como en América Latina. Si solo viéramos los periódicos yescucháramos a los reportes del gobierno norteamericano pudiéramos pensarque estamos frente a un nuevo fenómeno. La realidad, no obstante, es otra.

Mi primera conciencia sobre el terrorismo internacional se dio durante los jue-gos olímpicos en Munchen, Alemania en el año de 1972. En esa ocasión ungrupo palestino decidió demostrar al mundo y al pueblo judío que no podíangozar de seguridad personal mientras no se resolviera la situación palestina. Lospalestinos siguieron con otros actos, incluidos el secuestro de una nave griegade turismo en el mediterráneo.

América Latina tiene una larga experiencia con el terrorismo con alcance glo-bal. Las guerrillas de la izquierda, apoyados por diversas fuentes comunistas enCuba, Vietnam, la URSS y el Pacto de Varsovia, no eran reñuentes a cometeractos de terrorismo urbano para tratar de convencer al pueblo que los gobiernosno podían proveer las necesidades básicas, tales como electricidad y seguridad.

2. Sin embargo, las guerras modernas han tomados los civiles como blancos cuando le conviene a unao a las dos partes.

El terrorismo de alcance global: bases para evaluar... David R. Mares

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Los gobiernos militares de las décadas de los años 70s y 80s, con vínculos a losservicios de inteligencia y fuerzas armadas de Israel y Sudáfrica, y con por lomenos el apoyo indirecto del gobierno norteamericano, sembraron el temor en-tre sus poblaciones con las desapariciones, las torturas y los asesinatos. El narco-terrorismo colombiano, con sus vínculos con la FARC y a través de ésta con lafacción disidente del Ejercito Irlandés Republicano, también tiene característi-cas que lo ubica en las proximidades del terrorismo global.

¿Qué hay de nuevo en el terrorismo global?¿Qué hay de nuevo en el terrorismo global?¿Qué hay de nuevo en el terrorismo global?¿Qué hay de nuevo en el terrorismo global?¿Qué hay de nuevo en el terrorismo global?

Hay dos aspectos nuevos. Primero, extranjeros han desarrollados actos violentosen contra de blancos dentro del propio Estados Unidos. Lo novedoso no es quehan operado en Estados Unidos, porque la DINA Chilena se involucró en unbombazo en pleno centro de la capital norteamericana. Pero ese acto se desarro-lló en contra de un chileno, no en contra de norteamericanos. Tampoco es novedo-so el que se haya volado un edificio en territorio norteamericano, ya que un norte-americano mismo destruyó un edificio federal con un saldo de cientos de muertose heridos.

El otro aspecto novedoso reside en el número de víctimas. Nunca ha habidoactos terroristas que en casi el mismo momento han causado miles de muertos,en este caso más de tres mil. Esto lleva a varios comentaristas, sobre todonorteamericanos, anunciar que hemos entrado en una nuevo época de las rela-ciones internacionales. Sin embargo, también se pudiera decir que lo que pasó el11 de septiembre fue un cambio cuantitativo y no cualitativo en el terrorismo dealcance global.

¿Cuál ha sido el impacto del terrorismo internacional?¿Cuál ha sido el impacto del terrorismo internacional?¿Cuál ha sido el impacto del terrorismo internacional?¿Cuál ha sido el impacto del terrorismo internacional?¿Cuál ha sido el impacto del terrorismo internacional?

El impacto del terrorismo internacional puede darse de dos maneras. El impactodirecto se ve en nuestros temores, en el hecho que ahora norteamericanos sesienten tan vulnerables como los israelitas, los españoles, los ingleses, etc.

Dado el alcance global y regional del terrorismo, un impacto inmediato que hatenido es que ahora casi todos los gobiernos tienen el asunto del terrorismo

David R. Mares El terrorismo de alcance global: bases para evaluar...

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como tema más prioritario que lo tenían antes del 11 de septiembre. Aparte deesto, las implicaciones de tal terrorismo varían según el país y sus interesesparticulares, incluyendo si tiene sus propios terroristas a quienes quisiera agre-gar a la lista internacional.

Este otro impacto del terrorismo es más indirecto. Se da conforme a las res-puestas que damos para atenuar el temor. O sea, un acto terrorista, por másviolento que sea, no determina la respuesta. Y toda respuesta tiene su propioimpacto. Así que el impacto indirecto del terrorismo internacional depende delas políticas que se implementan después. Por lo tanto, la responsabilidad enesta instancia se reparte entre los terroristas que cometieron el acto y los quediseñaron la respuesta.

¿Cuáles son las implicaciones para el sistema internacional y¿Cuáles son las implicaciones para el sistema internacional y¿Cuáles son las implicaciones para el sistema internacional y¿Cuáles son las implicaciones para el sistema internacional y¿Cuáles son las implicaciones para el sistema internacional yAmérica Latina de la Guerra en Contra del Terrorismo Glo-América Latina de la Guerra en Contra del Terrorismo Glo-América Latina de la Guerra en Contra del Terrorismo Glo-América Latina de la Guerra en Contra del Terrorismo Glo-América Latina de la Guerra en Contra del Terrorismo Glo-bal?bal?bal?bal?bal?

La respuesta a esta pregunta se puede dar enfocándonos en la gran respuesta“Guerra en Contra del Terrorismo Global.” Para muchos políticos, diplomáticose analistas de las relaciones internacionales e inter-americanas, esta nueva gue-rra aboga una nueva epoca de cooperación internacional.

Aunque el gobierno del Presidente Bush llamó a la comunidad internacional ahacer frente al terrorismo internacional, la realidad es que los lineamientos deesa lucha han sido diseñados de manera unilateral por los Estados Unidos. Ladecisión de cuánta fuerza militar utilizar y donde se decide por la administraciónBush. Igualmente la decisión de cuáles grupos se incluye en la lista para elbloqueo financiero. Y ahora se habla de configurar tribunales militares y secre-tos bajo la autoridad norteamericana.

A razón del poderío norteamericano, probablemente la manifestación peculiardel terrorismo internacional que se encuentra en Afganistán sea destruida. Perolos indicios apuntan a que el interés norteamericano en perseguir las otras mani-festaciones del terrorismo internacional se disminuirá si tal lucha sea por unlargo tiempo o amenaza con involucrar a combatientes norteamericanos. Junto

El terrorismo de alcance global: bases para evaluar... David R. Mares

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con ello se debilitará la cooperación internacional, ya que los otros países veránque Estados Unidos aceptó su apoyo pero ahora no quiere aportar en sus luchascontra “sus” terroristas y los mecanismos internacionales para combatir el te-rrorismo padecerán de recursos.

Estas otras manifestaciones del terrorismo internacional, tanto en el medio oriente,África, Asia, América Latina, y hasta Europa (recuerdan los contactos que sesospecha entre los rebeldes de Irlanda del norte y de Colombia) no serán con-trolados por la guerra convencional desatada por la primera potencia del mundo.Así que los demás países tendrán que buscar otros caminos para hacer frente alterrorismo. Se harán alianzas del momento entre algunos países cuyos interesesen ciertos grupos sean conformes. Pero, la gran Guerra en Contra del Terroris-mo Global será descartada en el basurero de la historia.

TERRORISMO: UN MONSTRUO QUE SETERRORISMO: UN MONSTRUO QUE SETERRORISMO: UN MONSTRUO QUE SETERRORISMO: UN MONSTRUO QUE SETERRORISMO: UN MONSTRUO QUE SEALIMENTA DEL HORROR... Y DEL ERRORALIMENTA DEL HORROR... Y DEL ERRORALIMENTA DEL HORROR... Y DEL ERRORALIMENTA DEL HORROR... Y DEL ERRORALIMENTA DEL HORROR... Y DEL ERROR

Carlos Basombrío IglesiasCarlos Basombrío IglesiasCarlos Basombrío IglesiasCarlos Basombrío IglesiasCarlos Basombrío Iglesias1

Cada hora que pasa aumenta la legítima indignación de la humanidad frente alos horrendos acontecimientos en los Estados Unidos. Miles de muertos inocen-tes, decenas de miles de familias destrozadas y una sensación de vacío e inse-guridad que atormenta a cientos de millones de personas.

Estamos, sin duda, ante el acontecimiento más importante en lo que va del sigloXXI, quizás ante el hecho que más va a influir en la vida mundial desde la caídadel Muro de Berlín. La política, la economía, las relaciones internacionales yhasta la vida cotidiana de la gente no serán iguales en el futuro. Lamentable-mente es mucho más probable que lo que venga sea peor de lo que hemostenido y que afecte de distintas maneras a todos los que habitamos este planeta.

Es así que por más pequeño que sea nuestro rol, todos debemos tratar de contri-buir, pese a nuestro desconcierto y rabia, a advertir sobre el riesgo de cometererrores que alimenten al monstruo. Es que si bien es verdad que el terrorismo entodas sus variantes se hace fuerte y se alimenta de nuestro miedo, lo es tambiénque encuentra siempre un terreno fértil para crecer con la dificultad (totalmentecomprensible) de añadir a la firmeza, una dosis suficiente de serenidad e inteli-gencia.

Los ciudadanos de los países que hemos sufrido la demencial acción de gruposterroristas capaces de hacer atentados indiscriminados contra la población civil,como es el caso del Perú, algo de experiencia tenemos en cuanto a lo fácil quepuede ser cometer errores en circunstancias de gran conmoción emocional;justamente, además, aquellos que los terroristas fanáticos quieren que cometa-

1. Director, Instituto de Defensa Legal (IDL), Perú.

Carlos Basombrío Iglesias Terrorismo: un monstruo que se alimenta del horror...

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mos, para hacerse más fuertes y conseguir algo de legitimidad para sus críme-nes.

Algunas reflexiones al respectoAlgunas reflexiones al respectoAlgunas reflexiones al respectoAlgunas reflexiones al respectoAlgunas reflexiones al respecto

1. No hay soluciones fáciles e inmediatas. ¿Quién podría imaginarse hasta haceunos días, que arrojar aviones civiles llenos de pasajeros contra edificios pudieraser un método usado por los terroristas? Cuando hay una falta absoluta de es-crúpulos y un total desprecio por la vida humana, la propia incluida, la posibilidadde asegurar que ataques terroristas no se producirán en ningún caso es muydifícil; por no decir imposible. Es que para hacer daños incalculables, sólo senecesita de pocas personas dispuestas a todo. No se puede proteger a todos almismo tiempo y en todos los lugares. Quien sostenga que el terrorismo tienesoluciones inmediatas engaña a su pueblo y el costo del error puede ser inmen-so.

2. No basta ser inmensamente superior militarmente. De qué le sirve a los Esta-dos Unidos tener la fuerza militar más poderosa del planeta para prevenir situa-ciones como esta. Indudablemente, de muy poco. Cuando a una persona lo picauna araña venenosa, de nada serviría que para ayudarlo se dispare un obúscontra la araña; peor todavía si esta sabe esconderse hábilmente entre sus ro-pas.

3. La venganza no es solución. La gente clama por represalias. “Que a ellos leshagan lo mismo o más de lo que a nosotros nos hicieron”. El problema es cuan-do el “ellos” es tan difuso. ¿Un país? ¿Un pueblo? ¿Una cultura? ¿Una religión?¿Una raza? Así, un ataque masivo a la población civil de países que podríanestar protegiendo a los terroristas, alimentaría el odio y el resentimiento del quese nutre el fenómeno. Sería actuar contra gentes comunes y corrientes, comolas afectadas en Nueva York o Washington, sólo que a ellos les tocó nacer enotro lugar del mundo. Si el pueblo y los líderes de los Estados Unidos identificancomo el enemigo a combatir a los árabes o a los musulmanes, estaríamos alu-diendo a mil millones de seres humanos; algo así, como uno de cada cinco habi-tantes del planeta. ¿Son ellos el enemigo? ¿O son minorías fanáticas extremistasque buscan legitimarse al interior de esos pueblos como la única opción posible?

Terrorismo: un monstruo que se alimenta del horror... Carlos Basombrío Iglesias

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Habría que hacer lo contrario de lo que ellos buscan. Habría que aislar a losextremistas; dejarlos solos, construyendo una coalición política lo más ampliaposible para combatirlos; alianza que, por justicia y por eficacia, debe incluir a lamayor parte del mundo árabe.

4. Hay que defender los valores que son atacados y no destruirlos en nombredel combate al enemigo. En el Perú, Sendero Luminoso se propuso destruir el“estado burgués”, léase un régimen democrático profundamente imperfecto,pero que trabajosamente tratábamos de sacar adelante. A Sendero Luminosose le derrotó por una combinación de inteligencia policial y rechazo campesinoorganizado. Sin embargo la historia oficial sostiene, y hay que admitir que mu-chos peruanos aún lo creen, que se les derrotó porque se acabó con la democra-cia y se violaron los derechos humanos. Pero reflexionemos un instante al res-pecto: si es necesario acabar con la democracia –lo que los terroristas querían–para acabar con el terrorismo, estos estarían logrando de algún modo sus obje-tivos. En los países desarrollados las libertades están más consolidadas y lademocracia más establecida y ese dilema afortunadamente no existe; pero sípodrían darse manifestaciones de xenofobia, intolerancia, restricciones a losmigrantes, agresiones violentas a minorías etc.; conductas que encierran valo-res opuestos a los que se busca defender de la agresión terrorista.

5. La inteligencia y la información son esenciales. A estos grupos fanáticos hayque ubicarlos y desactivarlos antes de que actúen, y no después, cuando lastragedias están consumadas. Aquí en el Perú, fue una eficaz acción policial quepermitió la captura de Abimael Guzmán hace nueve años, lo que llevó a unaorganización que pacería hasta entonces invulnerable e indetenible, a desmoro-narse en pocos meses como un castillo de naipes. Ante el cúmulo de fracasosde la CIA (aprovechemos de paso para recordar el fiasco que significo aquí suestrecho vínculo con el narcotraficante Montesinos), todo parece indicar que laagencia no está cumpliendo un rol eficaz y que se requeriría un replanteamientointegral de su trabajo. Recordemos, sin embargo, que la inteligencia no sedesvincula de la actuación en los campos antes mencionados; es decir, que laposibilidad de obtener información de calidad aumenta o disminuye de maneraexponencial, dependiendo del apoyo o rechazo que la población tenga de losgrupos terroristas y de los que los persiguen.

Carlos Basombrío Iglesias Terrorismo: un monstruo que se alimenta del horror...

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Nada más lejos de estas reflexiones que pretender ser recetas. Quizás lo únicoirrefutable de lo dicho aquí es que frente a lo ocurrido no existen solucionesfáciles. Pase lo que pase, el mundo no será el mismo después del 11 de septiem-bre. Y ojalá que no lo hagamos incluso peor, dándole en la yema del gusto almonstruo, alimentándolo con nuestros errores.

PROBLEMAS GLOBALES YPROBLEMAS GLOBALES YPROBLEMAS GLOBALES YPROBLEMAS GLOBALES YPROBLEMAS GLOBALES YDILEMAS SUBREGIONALESDILEMAS SUBREGIONALESDILEMAS SUBREGIONALESDILEMAS SUBREGIONALESDILEMAS SUBREGIONALESEL TERRORISMO TRANSNACIONAL Y EL NUEVOEL TERRORISMO TRANSNACIONAL Y EL NUEVOEL TERRORISMO TRANSNACIONAL Y EL NUEVOEL TERRORISMO TRANSNACIONAL Y EL NUEVOEL TERRORISMO TRANSNACIONAL Y EL NUEVOESCENARIO DE SEGURIDAD SUBREGIONALESCENARIO DE SEGURIDAD SUBREGIONALESCENARIO DE SEGURIDAD SUBREGIONALESCENARIO DE SEGURIDAD SUBREGIONALESCENARIO DE SEGURIDAD SUBREGIONAL1

Marcelo Fabián SainMarcelo Fabián SainMarcelo Fabián SainMarcelo Fabián SainMarcelo Fabián Sain2

Nuevo escenario de la seguridad globalNuevo escenario de la seguridad globalNuevo escenario de la seguridad globalNuevo escenario de la seguridad globalNuevo escenario de la seguridad global

El ataque terrorista perpetrado el 11 de septiembre pasado contra las torres delWorld Trade Center, en New York, y contra la sede del Departamento de De-fensa de los Estados Unidos -Pentágono-, en Washington, fueron, quizás, laprimera manifestación de un nuevo escenario de seguridad en el que, a lasproblemáticas tradicionales de carácter estatal-militar, se suman asuntos y ries-gos que aparecen como novedosos y que se desenvuelven en un ambiente cuyorasgo saliente está dado por la globalización de los procesos políticos, sociales,económicos y culturales, lo que le brindan a dichas problemáticas una improntasingular.

El final de la confrontación Este-Oeste no sólo no supuso la desaparición de lospeligros de autodestrucción regional o global mediante el uso de armas nuclea-res, químicas o biológicas sino que, además, surgieron otros tipos de conflictosapuntalados por la ruptura del monopolio estatal sobre los asuntos de seguridady sobre el uso de la violencia legítima y la emergencia de un ámbito de seguridadglobal de carácter supra-estatal. Este conjunto de eventos y situaciones conflic-tivas no-tradicionales, es decir, no generadas por confrontaciones interestatalessujetas a resolución de carácter militar a través del empleo o de la amenaza deempleo de las Fuerzas Armadas regulares de los países contendientes, se han

1. En la elaboración del presente trabajo han colaborado José Sersale y Nicolás Rodríguez Games, losque quedan eximido de responsabilidad acerca de su contenido.2. Investigador del Programa de Investigación sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS) de laUniversidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina.

Marcelo Fabián Sain Problemas globales y dilemas subregionales...

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denominado genéricamente como "nuevas amenazas" y han supuesto un corolariode cuestiones y asuntos entre los que despuntan regionalmente ciertas formas decriminalidad organizada transnacional, en particular, el narcotráfico y los delitos conexosa éste, y el terrorismo transnacional, el que luego del fatídico 11 de septiembre de2001 emergió como una cuestión relevante en el escenario de la seguridad global.

A lo largo del siglo XX, la seguridad internacional estuvo limitada a la seguridad delos Estados frente a cualquier agresión a su existencia por parte de otro Estado, através del uso de sus fuerzas militares regulares3. Ello ocurrió en un contexto enel que el Estado era la instancia principal en la producción y reproducción políticay legal-formal del sistema internacional y, en ese marco, el Estado monopolizabacon un alto grado de eficacia el monopolio de la violencia legítima. Los asuntos dela seguridad internacional eran administrados monopólicamente por los Estados,en particular, por aquellos Estados centrales cuya posición dominante en el siste-ma interestatal les otorgaba un papel mayor y determinante en el establecimientode las reglas escritas y no escritas de dicho sistema4.

No obstante, los cambios desenvueltos durante las últimas décadas al amparo dela globalización de las relaciones políticas, económicas y culturales en el escenariomundial, trajo aparejado la erosión de la autonomía del Estado y, específicamente,del monopolio del uso de la violencia legítima, ya sea hacia el interior de sus socie-dades, como de cara a las relaciones interestatales5. Ello ha dado lugar a laemergencia de lo que Attinà ha denominado un "verdadero campo de políticamundial" en el que "los actores, dotados con diversas capacidades, con diversosfines y diversas estrategias, se enfrentan al reto de formar reglas, y también polí-

3. Así lo refleja la Carta de las Naciones Unidas y, en su marco, la Resolución 3.314 sancionada en1974 por la Asamblea General de ese organismo, en la que se definió el concepto de “agresión” como“el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o laindependencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de lasNaciones Unidas”.4. Escudé, Carlos, El realismo de los Estados débiles. La política exterior del primer Gobierno Menemfrente a la teoría de las relaciones internacionales, GEL, Buenos Aires, 1995, p.35.5. Mary Kaldor sostiene apropiadamente que este proceso erosivo ha derivado de dos conjunto defactores, a saber, (i) en el plano internacional, del debilitamiento de la capacidad estatal para usar lafuerza de modo unilateral contra otro Estado como consecuencia del creciente poder destructivo dela tecnología militar, la mayor interconexión política y formal entre los Estados -en particular, en lascuestiones militares-, la creciente integración militar internacional resultante de las alianzas castren-ses, el control de la producción y comercialización de armas y la proliferación de diversas formas decooperación e intercambio militar; (ii) en el plano doméstico, de la privatización de la violenciaderivada del crecimiento y diversificación interna del crimen organizado y de la aparición, en ciertoscasos, de grupos militares y policiales paralelos al Estado (en: KALDOR, Mary, Las nuevas guerras.Violencia organizada en la era global, Tusquets Editores, Barcelona, 2001, cap. 1).

Problemas globales y dilemas subregionales... Marcelo Fabián Sain

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ticas, que vinculen todo lo relacionado con el uso de los bienes y de los valorescomunes"6, entre los cuales despuntan la seguridad frente a la aparición de nuevasconflictividades que escapan crecientemente al control Estatal e internacional.

En este particular contexto, la actual gravitación política, económica y culturaldel terrorismo y de la criminalidad organizada en sus expresionestransnacionalizadas impactan significativamente, tanto sobre el sistema de se-guridad supranacional como sobre el ámbito doméstico de la seguridad de losEstados. Estas nuevas amenazas no son protagonizadas por agencias estatalessino, más bien, por organizaciones o grupos no-estatales y, aunque su accionarno parece poner en jaque la existencia misma de los Estados, sí vulneran impor-tantes áreas de la vida social, económica e institucional del sistema internacionaly de los Estados que lo componen, al mismo tiempo que cercenan notoriamentela capacidad de éstos para prevenirlos y conjurarlos. En otras palabras, los pe-ligros y riesgos globales que derivan de estas nuevas problemáticas ponen entela de juicio los pilares del sistema de seguridad tradicional y cuestionan elpropio concepto de seguridad internacional, del mismo modo que vulneran lacapacidad de este sistema para abordar y enfrentar con un mínimo grado decertidumbre y éxito a esos nuevos desafíos.

En materia de seguridad, los Estados constituyen -y seguirán constituyendo- losactores principales del sistema internacional, pero la seguridad global no pareceestar monopolizada por éstos, ni como únicos agente perpetrador de las agresio-nes ni como principal instancia de conjuración de las mismas. En cuanto aldesarrollo de iniciativas o políticas para prevenir o hacer frente a las amenazasexistentes en el ámbito de la seguridad global, el Estado conserva su improntade actor central. En cambio, como agente productor de conflictos y situacionesde riesgo, la actuación estatal en el marco de conflictos interestatales comparteel protagonismo junto con el accionar de numerosos grupos y organizacionesno-estatales, tales como las organizaciones terroristas y los grupos criminalesorganizados.

En definitiva, ello ha dado lugar a la conformación de un nuevo escenario deseguridad global en el que las prácticas, reglas e instituciones -formales e in-formales- que organizan y regulan su dinámica y sus interacciones no parecen

6. Attina, Fulvio, El sistema político global. Introducción a las relaciones internacionales, Paidós,Barcelona, 200, p. 31.


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resultar solamente de las políticas y proyecciones de los Estados sino tambiéndel accionar de otros actores no-estatales que se han constituido en sujetosactivos del sistema y que detentan una importante capacidad para incidir, condi-cionar y/o determinar de diferente manera las tendencias de esa esferaglobalizada.

Las "nuevas amenazas" transnacionales y la seguritizaciónLas "nuevas amenazas" transnacionales y la seguritizaciónLas "nuevas amenazas" transnacionales y la seguritizaciónLas "nuevas amenazas" transnacionales y la seguritizaciónLas "nuevas amenazas" transnacionales y la seguritización

Terrorismo y criminalidad organizada

¿De qué hablamos cuando mencionamos al terrorismo y a la criminalidad orga-nizada?. No resulta menor esta pregunta puesto que su respuesta no constituyeapenas una cuestión epistemológica o analítico-conceptual sino, más bien, unasunto político-institucional, ya que los ejes y características de las políticasdomésticas e internacionales en materia de seguridad dependen de dicha con-ceptualización.

Mickolus, Sandler y Murdock definen al terrorismo como "el uso o amenaza deuso de violencia extra-normal con propósitos políticos por algún individuo o gru-po, sea actuando para o en oposición a la autoridad gubernamental establecida,donde tal acción tiene como intención influenciar las actitudes o conductas deun blanco grupal más amplio que las víctimas"7. De este modo, el terrorismoconstituye un tipo de acción social violenta mediante la cual se expresa unaforma específica de actuación política.

Fernando Reinares señala que el terrorismo configura una modalidad específicade acción violenta, que se consuma contra la voluntad de quienes la sufrendirecta o indirectamente y que tiene un "componente físico esencial" dado porlos daños o lesiones tangibles producidos sobre personas y cosas y su concomi-tante "impacto psíquico", el que, en general, resulta extraordinario tanto en elplano individual como social. Además, la preeminencia de la obtención de efec-tos o secuelas psíquicas sobre determinados segmentos de la población es apun-

7. Mickolus, Edward, Sandler, Todd y Murdock, Jean, International Terrorism in the 1980s: A Chronologyof Event 1984-1987, Ames, Iowa University Press, vol. II, 1989 (citado en: Feldmann, Andrea yPerälä, Maiju, Non-Governamental Terrorism in Latin America: Re-examining Old Assumptions,The Helen Kelloggs Institute for International Studies, Notre Dame, Working Paper nro. 268, Julio de2001, p. 2).


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talada por la necesidad de dirigir la violencia terrorista "contra blancos de algunamanera seleccionados en atención a su relevancia simbólica en el seno de unasociedad dada", convirtiendo al accionar terrorista en un vehículo publicitario através de cual se canaliza "algún tipo de mensaje destinado a la sociedad en suconjunto o a parte de ella"8.

Ahora bien, el terrorismo es un fenómeno de carácter político, dado que confi-gura una práctica mediante la cual sus agentes intentan afectar o incidir dealguna manera sobre el alcance y el contenido del funcionamiento Estatal y delas actividades gubernativas. No obstante, el "uso político" que se puede hacerde esta práctica violenta permite distinguir al "terrorismo como recurso táctico",que es aquel cuyas acciones "constituyen un método auxiliar o forman parte deun combinado de actividades notablemente más amplio", del "terrorismo de usoestratégico", que es aquel en el que las acciones terroristas son "utilizadas demanera preferente o tendencialmente exclusiva". Cuando el terrorismo se con-vierte en una forma de violencia estratégicamente predominante o un métodocasi exclusivo de acción política por parte de ciertos actores, se está ante lapresencia de un grupo u organización terrorista9.

Por su parte, la denominada criminalidad organizada constituye un emprendimientode carácter económico. En efecto, la criminalidad organizada es una actividadllevada a cabo por un grupo estructurado de personas que actúanconcertadamente durante un cierto tiempo "con el propósito de cometer uno omás delitos graves [...] con miras a obtener, directa o indirectamente, un bene-ficio económico u otro beneficio de orden material"10. En este sentido, la crimi-nalidad organizada configura una empresa que supone la colaboración entre unconjunto de personas que comparten y persiguen determinados objetivos crimi-nales y protagonizan una serie de crímenes graves por un período de tiempoprolongado e indefinido, usando alguna forma de disciplina y control interno, asícomo también una metodología operativa en la que se combinan, en diferentemedida, ciertas formas de violencia e intimidación con modalidades diferentesde ejercicio de influencia sobre la política, la prensa, la administración pública ylas autoridades judiciales y económicas, todo ello en procura de obtener ganan-

8. Reinares, Fernando, Terrorismo y antiterrorismo, Paidós, Barcelona, 1998, pp. 15 y ss.9. Ibíd., p. 28.10. Esta definición corresponde a la Convención de las Naciones Unidas contra la DelincuenciaOrganizada Transnacional firmada en Palermo, Italia, en diciembre de 2000.


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cias y/o poder. En gran medida, estos grupos operan en el nivel internacional yposeen una estructura organizacional compleja en la que ocupan un lugar impor-tante las acciones de "lavado" o reciclaje del dinero o de la rentabilidad obtenidailícitamente11.

Dada estas particularidades, la criminalidad organizada, lejos de generar hechosde violencia marcadamente desestabilizante de la situación política y económicade los lugares o jurisdicciones donde actúa -tal como lo hace el terrorismo-,habitualmente procura ejercer algún grado de influencia o control sobre secto-res claves de la vida económica y del sistema institucional, gubernamental yjudicial y, en ese marco, tiende a generar una situación de estabilización político-social y económica. La estabilidad del ambiente político y económico y, en sumarco, el ejercicio de ciertas modalidades de influencia y control sobre áreasclaves de dicho ambiente, constituyen condiciones propicias para el éxito de laempresa criminal organizada12.

No obstante este conjunto diferencias, desde el punto de vista orgánico-funcio-nal, la criminalidad organizada y el terrorismo comparten algunos rasgos deimportancia que resultan claves de cara a las tareas de prevención y represiónde este tipo de actividades.

En primer lugar, contemporáneamente y al compás del proceso de globalizaciónpolítica, económico-financiera y cultural, estas actividades se handesterritorializado y, consecuentemente, se han transnacionalizado. Los signifi-cativos avances tecnológicos aplicados a las comunicaciones electrónicas, eltransporte de mercancías, el movimiento internacional de personas y la produc-ción y distribución de armas y municiones han facilitado la globalización delfenómeno terrorista y criminal. Éstos pueden desenvolverse en más de un Esta-do o en un solo, pero una parte sustancial de su preparación, planificación, direc-ción o control se puede desarrollar en otro Estado o directamente implica laparticipación de un grupo terrorista o delictivo que realiza actividades en más deun Estado, o se puede desarrollar en uno solo pero puede tener efectos sustan-ciales en otro.

11. Heiden, Toon van der, Measuring Organised Crime in Western Europe, College of Police andSecurity Studies, Slovenia, 1996, p. 2.12. Castle, Allan, Transnational Organized Crime and International Security, Institute of InternationalRelations, The University of British Columbia, Working Paper nro. 19, noviembre de 1997.


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En segundo lugar, tanto los grupos terroristas como las organizaciones crimina-les conforman asociaciones altamente profesionalizadas, estructuradas, ilega-les, clandestinas y reducidas, con ciertas modalidades semejantes en lo relativoal reclutamiento, despliegue operativo, estructuración celular, producción de in-teligencia y planeamiento, organización logística y conducción. Este tipo de aso-ciaciones suele adoptar una estructura sobre la base de una diferenciación yespecialización interna de roles y funciones, una división jerárquica y una plura-lidad de miembros y unidades en cada nivel, conformando un entramado fuerte-mente centralizado y estableciendo canales precisos para la toma de decisiones.El carácter ilegal de la actividad que desarrollan estos grupos y el alto riesgo queello implica, les impone adoptar un tipo de organización clandestina, con subgruposoperativos de tamaño reducido y conformado por cuadros altamenteprofesionalizados.

En tercer término, para estos grupos juega un papel fundamental el financiamientoclandestino e ilegal de sus actividades, lo que en ciertos casos supone la articula-ción de complejas redes y procedimientos de lavado de dinero mientras que, enotras ocasiones, aquellos grupos controlan directa o indirectamente empresas ysectores financieros y económicos lícitos y desde allí canalizan fondos a la activi-dad clandestina llevando a cabo un procedimiento de "ensuciamiento" del dinero.De este modo, las finanzas ilegales y los mecanismos ilícitos de financiamiento delos grupos terroristas y de las bandas criminales organizadas forman parte consti-tutiva de sus actividades y ocupan, justamente por su impronta clandestina y suaccionar soterrado, un papel clave en el desarrollo de sus operaciones13.

Como consecuencia de ello, las economías ilegales y, en particular, el lavado deactivos pasó a constituir una cuestión prioritaria en la agenda de seguridad inter-nacional cuando poderosas organizaciones criminales de carácter transnacional

13. Tanto la administración de las finanzas ilegales como los procesos de lavado de capitales se llevaa cabo a través de los sistemas económicos y financieros nacionales e internacionales. Es decir, se tratade una actividad específica que se vale básicamente de los mercados legales y de la actividad económicay financiera lícita, y, en particular, de los denominados “paraísos fiscales” que constituyen ámbitosprivilegiados para la canalización de finanzas ilegales y para el blanqueo de dinero y de bienes de origenilícito, ya que guardan ciertas características constitutivas que facilitan y permiten ocultar la procedenciailegal del dinero o de los bienes en cuestión así como la identidad de los verdaderos propietarios y eldestino que tendrán los mismos. Trabajé más ampliamente este tema en: Sain, Marcelo Fabián, “Ellavado de dinero. Conceptos y características”, en www.sedronar.gov.ar, Buenos Aires, 2001. Véasetambién: Llerena, Patricia, “Criminalidad organizada transnacional y finanzas”, en Virgolini, Julio ySlokar, Alejandro (coord.), Nada personal.... Ensayos sobre crimen organizado y sistema de justicia,Depalma, Buenos Aires, 2001.


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comenzaron a controlar porciones importantes del circuito financiero y econó-mico internacional y, en especial, cuando determinados aspectos del sistemafinanciero y económico, básicamente de los países centrales, comenzaron a serutilizados en forma sistemática y masiva por esas complejas organizacionespara lavar los recursos ilegalmente producidos. La criminalidad organizada concapacidad para generar cuantiosos beneficios existe desde tiempos remotos ysu transnacionalización antecede en muchas décadas a la efectivización de losprimeros acuerdos y mecanismos internacionales destinados a prevenir y con-trolar el lavado de capitales de estas organizaciones. Sin embargo, fue recién enlos últimos años que la criminalidad organizada adquirió un desempeñotransnacional de envergadura y pasó a constituir una actividad generadora dealta rentabilidad en el plano global. A partir de los años ´70, la acumulación decapitales de origen ilícitos contribuyó a conformar esferas "autónomas" del sis-tema financiero y económico internacional y a condicionar áreas sensibles que,en su conjunto, consiguieron escapar al control directo e indirecto de los gobier-nos y de los organismos de regulación interestatal, tanto de los países centralescomo de los países de economía emergente y en el resto de la comunidad inter-nacional. Asimismo, los ataques del 11 de septiembre y la evidencia de que elfinanciamiento de las actividades preparatorias de los mismos se valieron tantode mecanismos lícitos como ilícitos, han colocado al terrorismo transnacionalcomo un usuario de los mencionados circuitos económicos-financieros14.

14. Pese a esta evidencia, a comienzos de 2001, la administración norteamericana encabezada porGeorge W. Bush anunció su voluntad de flexibilizar las regulaciones tendientes a prevenir y reprimir elblanqueo de activos de origen delictivo a los efectos de permitir el ingreso de capitales e inversiones ala economía norteamericana en recesión y, al mismo tiempo, producir una rebaja impositiva paraincentivar la producción. En junio de este año, el Secretario del Tesoro norteamericano Paul O’Neillcuestionó el sistema de reporte de transacciones financieras sospechosas de lavado de dinero, uno delos más importantes principios generales de las políticas antilavado, y sostuvo que tanto el principiode “conozca a su cliente” como la obligación de constatar y e informar al gobierno el origen de tododepósito en efectivo igual o superior a los U$S 10.000 “impuso significativos costos sobre la sociedad”.En ese sentido, propuso reformular la legislación interna y agregó que la propuesta de las principalesorganizaciones y foros internacionales de lucha contra el lavado de dinero de reforzar las regulacionessobre los paraísos fiscales “no está en sintonía con nuestras prioridades fiscales y económicas”. Sobrela base de estos argumentos, el gobierno norteamericano se opuso firmemente a la ofensiva desplegadapor los países europeos nucleados en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico(OCDE) contra el movimiento internacional capitales ilegales y, en especial, contra los “paraísosfiscales”. Es decir, Estados Unidos, el país que encabezó durante los años ’90 el proceso por el cual searticuló en el escenario internacional una red institucional abocada a la prevención y represión dellavado de dinero y de la administración de las finanzas ilegales, inició el siglo poniendo en tela de juicioa esa institucionalidad y manteniendo una orientación desregulatoria y revisionista en la materia, perosólo hasta el 11 de septiembre de 2001. A partir de entonces, ante la evidencia de la importancia de loscircuitos económicos ilícitos en el financiamiento del terrorismo transnacional, el gobiernonorteamericano retomó el camino de la administración Clinton al respecto y desplegó una agresivaestrategia internacional tendiente a la desarticulación de esas redes y mecanismos de finanzas negras(en: Diario Financial Time, Washington, 1 de junio de 2001).


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Todo parece indicar, en suma, que el terrorismo, la criminalidad organizada y lasfinanzas ilegales conforman aspectos característicos de las nuevas problemáti-cas de seguridad que se deben enfrentar. Ahora bien, en este contexto cabepreguntarse ¿qué es la seguridad y cómo pasan a formar parte de la agenda deseguridad internacional y doméstica ciertos asuntos de interés general como losseñalados?.

Seguridad y seguritización

La seguridad supone la existencia de una situación percibida como libre de ame-nazas o riesgos, o, ante la percepción de amenazas o riesgos identificables y/oprevisibles, a la posibilidad de articular exitosamente iniciativas y mecanismospolíticos-institucionales tendientes a prevenir, controlar o conjurar con eficaciadichas amenazas o riesgos en pos de alcanzar o preservar cierto ordenamientopolítico, económico o social idealmente proyectado. Por consiguiente, la seguri-dad implica:

a) la enunciación de ciertas prácticas o de un cierto ordenamiento social, políticoy económico (ordenamiento entendido como sistema de prácticas interaccionessociales, políticas y jurídicas con cierta regularidad espacio-temporal) que con-figura una determinada situación que se proyecta construir y/o proteger;b) la identificación de un conjunto de hechos -acciones, acontecimientos y/oprocesos- percibidos como amenazas o riesgos que de alguna manera vulneranpotencial o manifiestamente la construcción, mantenimiento o protección delordenamiento estructurado o proyectado;c) la formulación de un conjunto de iniciativas, programas, mecanismos y proce-dimientos institucionales -de carácter jurídicos, políticos, económicos y/o socia-les- tendientes a canalizar acciones que apunten tanto al seguimiento y conoci-miento de las amenazas y riesgos como a su prevención, neutralización o conju-ración.

Por su parte, Buzan, Wæver y de Wilde denominan seguritización al procesomediante el cual determinados hechos o acontecimientos son percibidos y con-siderados como amenazas a ciertas prácticas o situaciones políticas, sociales,económicas o culturales y, en consecuencia, pasan a ser objetos de iniciativaspolíticas formuladas por el gobierno, esto es, pasan a formar parte de determi-nadas políticas públicas. En este sentido, la seguritización constituye una "ver-


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sión extrema de politización". Cualquier asunto público puede ser objeto depolitización cuando dicho asunto ocupa algún lugar en la agenda política pública,esto es, cuando es objeto de decisiones gubernamentales y de asignacionespresupuestarias o de cualquier otra medida de gobierno. Si dicho asunto es "pre-sentado" como una "amenaza existencial" que requiere "medidas de emergen-cia" que validan de algún modo el desarrollo de "acciones fuera de los límitesnormales del procedimiento político", se está ante un proceso de seguritizaciónde ese asunto. Así, la definición y el criterio de seguritización derivan del "esta-blecimiento intersubjetivo de una amenaza existencial con una relevancia sufi-ciente para tener efectos políticos substanciales"15.

He aquí, pues, un aspecto clave de la problemática tratada. El abordaje conceptualque se haga de las nuevas amenazas y de su vinculación con los problemas tradicio-nales de la seguridad regional e interna de nuestros países constituye la primeraetapa del proceso de seguritización de esos asuntos y, por ende, de ello depende elalcance y las particularidades de las políticas de seguridad que se sigan al respecto.

Como se señaló anteriormente, el nuevo escenario de seguridad combina unconjunto de situaciones de riesgos y conflictos de antigua data con otros dereciente conformación. Esquemáticamente puede indicarse que a las problemá-ticas tradicionales derivadas de confrontaciones estatal-militares se suman, enla actualidad, los riesgos y amenazas derivadas de la criminalidad organizada yel terrorismo transnacional. Este conjunto de asuntos contornea una situacióncompleja en la que se combinan hechos y actividades de diferente porte, produ-cidas tanto por actores estatales como por grupos no-estatales y sobre los queactúa como contraparte una enorme variedad de recursos e instrumentosinstitucionales estatales y no-estatales puestos en funcionamiento a los efectosde prevenir, conjurar o enfrentar a ese conjunto de riesgos o amenazas. El tipode riesgo o amenaza y el tipo de actores interviniente condiciona, pero no deter-mina, el tipo de instrumento institucional interpuesto para su conjuración.

Lo que se observa tanto en la región como en la Argentina es una enormevariedad de enfoques y modalidades de seguritización de las nuevas problemá-ticas de seguridad, en particular de aquellas problemáticas que se inscriben en elplano global. Vayamos a ello.

15. Buzan, Barry, Wæver, Ole y Wilde, Jaap de, Security. A New Framework For Analysis, LynneRienner Publishers, Boulder, 1998, p. 23.


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La seguridad global en el plano subregional16

Recientemente, Ernesto López destacó que, en el marco de un escenario alta-mente globalizado, tanto nuestros países como la subregión a la que pertenecendeberían ser "confiables (previsibles, descifrables) [...] y estables (económica ypolíticamente)", lo que, frente a los problemas de seguridad global, debe suponeruna proyección internacional asentada en el "concernimiento responsable y elpleno compromiso con la cooperación para la paz". "Países o regiones insegu-ras, beligerantes o conflictivas son poco compatibles con el orden globalizado",aseveró López17.

Estos imperativos obligan a nuestros países y a la subregión a mostrarse compe-tentes a la hora de dar cuenta de los principales problemas de seguridad -tradi-cionales o nuevos- que se originan y/o desarrollan en su ámbito y abordarlos através de iniciativas, políticas e instrumentos institucionales eficientes de cara ala necesidad de neutralización y conjuración de dichos problemas.

En los años '80 y '90, la democratización política desarrollada en los países deCono Sur y la paulatina pero creciente integración económico-comercial,enmarcaron un proceso de distensión que estuvo signado por dos tendencias, asaber, (i) por un lado, la disminución de las percepciones de amenazas militaresmutuas entre los países de la región, en particular, entre Argentina, Brasil yChile; y (ii) por el otro, la concreción de instancias de resolución pacífica ynegociada de los conflictos y tensiones existentes y, específicamente, de losproblemas limítrofes pendientes. Tales tendencias, a su vez, dieron lugar a unasituación subregional caracterizada por la ausencia de conflictividadesinterestatales sujetas a resolución militar y, a partir de allí, al inicio de un procesode construcción y afianzamiento de la confianza mutua. En lo referente a ladimensión militar, este clima ha estado ciertamente apuntalado por el hecho deque el Cono Sur constituye la región del globo con menor número de conflictosinterestatales en su historia y con el promedio más bajo de gastos públicos des-tinados al uso militar así como también por la ausencia de amenazas intra yextra-regionales que pongan en juego la seguridad de la subregión y la relativa

16. Por subregión entiendo el ámbito conformado por los países del MERCOSUR ampliado.17. López, Ernesto, “Criterios generales para la formulación de políticas nacionales de seguridad ydefensa: 36 tesis”, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, nro. 10,diciembre de 1999, pp. 147 y ss.


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marginalidad que detenta ésta con relación a la agenda de seguridad internacio-nal. En este marco, fueron numerosas las iniciativas llevadas a cabo entre lospaíses de la subregión en materia de seguridad y defensa18.

Sin embargo, no han sido análogos los esfuerzos y las iniciativas emprendidas y losresultados alcanzados por nuestros países frente a las nuevas amenazas que se desa-rrollan en la región y que, durante los últimos años, han adquirido una envergadurasignificativa, en particular frente al narcotráfico, el lavado de dinero y el terrorismo.

En el área subregional, la producción, distribución y consumo local de drogas -en particular, de cocaína y de marihuana- se ha incrementado notablemente asícomo también el tránsito local de estupefacientes -en particular, de cocaína yheroína- hacia otras regiones del mundo. En Bolivia se encuentra uno de losmayores centros productores mundiales de cocaína pero dicho sistema produc-tivo es de carácter regional ya que en él intervienen de diferente manera otrospaíses de la subregión y del mundo. El grueso de las iniciativas internacionalestendientes a sustituir los cultivos de la hoja de coca, principal insumo para laproducción de cocaína, ha fracasado. Los precursores químicos necesarios parala elaboración de la cocaína en Bolivia son producidos por la industriafarmacológica y química de la Argentina y el Brasil, y son posteriormentecontrabandeados a ese país en forma directa o mediante un aceitado mecanis-mo de triangulación a través de Paraguay. Una parte menor de la cocaína pro-ducida en Bolivia es comercializada y consumida en los propios países de lasubregión, en especial en Brasil y la Argentina, y es a través de éstos y de Chileque son traficados para otras regiones del mundo. El desarrollo farmacológico yquímico de la Argentina y el Brasil convierte a estos países en productorespotenciales de drogas sintéticas ilícitas. Finalmente, los beneficios económicosdel negocio son lavados tanto en los países centrales de consumo o a través delos sistemas financieros y económicos de los países de la región, en particular, através de aquellos que cuentan con un sistema financiero desarrollado comoBrasil -en primer lugar- y Argentina o con un sistema financiero con caracterís-ticas "off shore" como Uruguay y Paraguay. Se trata, pues, de un emprendimientoproductivo, comercial y financiero de escala subregional e internacional.

18. He trabajado estos aspectos en: Sain, Marcelo Fabián, “Seguridad regional, defensa nacional yrelaciones cívico-militares en la Argentina”, en Rojas Aravena, Francisco (editor), Argentina, Brasily Chile: integración y seguridad, FLACSO-Chile y Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1999. Véasetambién: Hirst, Mónica, Democracia, seguridad e integración. América Latina en un mundo entransición, Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 1996, caps. IV y V.


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En materia de lavado de dinero, al compás de la desregulación y apertura de losmercados financieros y económicos de nuestros países y de las evidentes defi-ciencias en los mecanismos e instancias de control estatal en la materia, durantelos últimos años, ha sido considerable el incremento y la sofisticación de losprocesos de reciclaje de los beneficios económicos provenientes de diversasactividades delictivas desenvueltas en la región y en otros lugares del mundo, enparticular, el reciclaje de activos provenientes del narcotráfico, el contrabando,el tráfico ilegal de armas, la evasión tributaria, el terrorismo, la corrupción, lossecuestros, los robos calificados, etc. La ausencia o la existencia de inadecua-dos mecanismos de regulación y supervisión de las instituciones financieras, laexcesiva preservación del secreto de las actividades y operaciones financierasy la falta de un sistema eficiente de reporte de transacciones sospechosas, su-mado a los insuficientes o inadecuados requerimientos legales para el registro yfuncionamiento de sociedades comerciales y de negocios, los obstáculos a lacooperación internacional, los exiguos recursos institucionales destinados a pre-venir, detectar y reprimir actividades de lavado de dinero y las deficientes for-mas de criminalización de esta ilicitud, constituyen patrones recurrentes en lospaíses de la subregión y convierten a ésta en un ámbito proclive para el reciclajede fondos ilícitos.

Al igual que en la temática del narcotráfico, en el grueso de nuestros paísesexisten normas y regulaciones formales destinada a la lucha contra el lavado dedinero que se adecuan a las recomendaciones exigidas por los principales orga-nismos internacionales dedicados a la materia. Sin embargo, se trata de unamera institucionalidad simbólica que, en verdad, encubre la recurrente deficien-cia estatal en la prevención y represión del lavado de dinero y, en ocasiones, lamanifiesta falta de voluntad gubernamental para ello o directamente el amparooficial de ciertos circuitos u operaciones de lavado de dinero generado por actosdiversos de corrupción. Asimismo, la consolidación de la llamada economía in-formal o negra y de los mecanismos de la evasión fiscal apuntalan las endeblesgubernamentales frente al delito económico y hacen de los circuitos negros dela economía una instancia privilegiada para el blanqueo de dinero sucio de lacriminalidad organizada.

Con relación al terrorismo, el panorama subregional no parece diferente delseñalado para el narcotráfico y el lavado de dinero en cuanto a la debilidadEstatal frente al fenómeno. Durante la década pasada, en varios países de la


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región tuvieron lugar numerosos atentados de carácter terroristas. Pero fue enla Argentina que se produjeron los hechos de mayor envergadura. El primero deellos aconteció en marzo de 1992 contra la Embajada de Israel en Buenos Aires,mientras que el segundo se concretó en julio de 1994 contra la sede del edificiode la mutual judía AMIA, provocando ambos más de un centenar de víctimasfatales, numerosos heridos y cuantiosos daños materiales. Sobre el primer he-cho hay indicios de que se trató de un atentado cometido por un grupo terroristatransnacional de origen árabe. No obstante, el segundo parece haber sido unatentado terrorista local con conexión internacional.

Ninguno de estos acontecimientos ha sido esclarecido ni existen indicios com-probados acerca de sus responsables y autores mediatos e inmediatos, de susoperaciones y conexiones locales, regionales e internacional y, en gran medida,ni de los hechos en sí mismo tal como ocurrieron, todo lo cual es aún objeto deinvestigación judicial. Las deficiencias institucionales al respecto han sido evi-dentes y demostraron las carencias y vacíos existentes en el plano legal, admi-nistrativo y jurisdiccional para hacer frente a este tipo de amenazas19. Sin em-bargo, de la labor de la justicia y de las investigaciones llevadas a cabo por elCongreso de la Nación o el propio poder ejecutivo, han surgido algunas eviden-cias acerca de ciertos apoyos logísticos y operativos a los autores de los atenta-dos provenientes de la zona de la "Triple Frontera", en particular de ciertosgrupos políticos radicalizados de origen árabe que residen y operan en Ciudaddel Este -Paraguay- y Foz de Iguazú -Brasil-. En esta zona funcionan efectiva-mente grupos de origen árabe dedicados básicamente al contrabando y alnarcotráfico y, en menor medida, emprenden acciones de apoyo al terrorismotransnacional de Medio Oriente.

En numerosas ocasiones, los Estados Unidos han señalado que los mencionadosatentados fueron perpetrados por componentes de organizaciones terroristasislámicas -el Hizballah, en particular- que operan de dicha zona20 pero nunca

19. Véase: Amia y Daia, La denuncia, Planeta, Buenos Aires, 1997; Congreso de la Nación, Segundoinforme de la Comisión Bicameral Especial de Seguimiento de la Investigación de los Atentados a laEmbajada de Israel y al Edificio de la AMIA, Buenos Aires, 1998.20. Así lo ha expresado recientemente el embajador Francis Taylor, Coordinador para el Contra-terrorismo del Departamento de Estado, cuando el 10 de octubre pasado indicó que en la “TripleFrontera” operan desde hace largo tiempo organizaciones extremistas islámicas como Hizballah yHamas, la primera de ellas sospechada de haber cometidos los atentados de Buenos Aires (en: Taylor,Francis, “Terrorism in the Western Hemisphere”, U.S. Departament of State, Washington, InternationalInformation Program, http://usinfo.state.gov/topical/pol/terror/01101006.htm). Véase también: UnitedState Departament Of State, Patterns of Global Terrorism 2000, U.S. Departament of State, Washing-ton, 2001.


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han aportado a la justicia argentina elementos de convicción al respecto. A dife-rencia de ello, Brasil sí colaboró con la Argentina con la intención de prevenir yesclarecer el segundo atentado. Algunos días previos a éste, el ciudadano brasileroWilson Dos Santos, vinculado a los organismos de inteligencia de ese país, pro-porcionó información en un Consulado argentino en Europa acerca del atentadode 1992 y respecto de un inminente hecho que ocurriría en Buenos Aires poresos días, pero sus menciones fueron desatendidas tanto por las autoridadesconsulares como por los delegados de inteligencia argentinos. A fines de eseaño, compareció ante las autoridades policiales argentinas, declaró lo que sabíay fue objeto de apremios, lo que provocó una ruptura de relaciones en materiade inteligencia entre las agencias brasileñas y las argentinas21.

Todo ello, en definitiva, ha dado cuenta de la ausencia de un sistema eficiente decooperación subregional en materia penal, de inteligencia y seguridad, lo cualresulta llamativo si se tiene en cuenta que desde hace más de una década sevienen registrando hechos y actividades que vinculan al narcotráfico, el contra-bando de armas, el terrorismo, el lavado de dinero y la corrupción, a escalasubregional22.

Pues bien, frente a este conjunto de problemáticas y cuestiones vinculadas conel crimen organizado y el terrorismo, las iniciativas desarrolladas entre los paí-ses de la subregión han sido en general meramente formales y claramente ins-critas en una lógica protocolar raramente traducidas en acciones y políticasconcretas, lo que vulnera el necesario "concernimiento responsable y pleno com-promiso" que mencionaba López. Vale decir, se avanzó notablemente en mate-ria de seguridad militar y no hay conflictos o enfrentamientos convencionales enla subregión, pero fue poco lo que se hizo frente a las nuevas problemáticas deseguridad. Algunos hechos pueden servir de ejemplo de ello.

En cuanto al narcotráfico, el primer diagnóstico continental acerca del estado desituación relativa a un amplio abanico de actividades, incluyendo el desarrollo deestrategias y planes nacionales antidrogas, operaciones de incautación de dro-gas, creación de programas de prevención y rehabilitación, reducción de la pro-

21. Salinas, Juan, Amia. El atentado, Planeta, Buenos Aires, 1997.22. Castro, Rodrigo de y Gasparini, Juan, La delgada línea blanca. Narcoterrorismo en Chile yArgentina, Ediciones B, Buenos Aires, 2000.


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ducción de cultivos ilícitos, desvío de precursores químicos, prevención del lava-do de activos y tráfico de armas, entre otros, se llevó a cabo a través del Meca-nismo de Evaluación Mutua (MEM) en el marco de la Comisión Interamericanapara el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Organización de EstadosAmericanos (OEA), dispositivo multilateral creado en 1998 y efectivizado en suprimera ronda durante los años 1999 y 2000. Hasta ese momento, la única eva-luación regional al respecto era la efectuada anualmente y en forma unilateralpor el Departamento de Estado de los Estados Unidos mediante su mecanismode certificación. Sin embargo, en algunos medios oficiales se cuestiona el resul-tado de la primera ronda del MEM ya que, según se indica, no refleja la realsituación el narcotráfico en la región debido a la falta de información fidedignaal respecto así como también a la orientación de los gobiernos a ocultar susdeficiencias institucionales en la prevención y represión del narcotráfico.

En el plano subregional, recién en abril de 2000 se llevó a cabo la I ReuniónEspecializada de Autoridades de Aplicación en Materia de Drogas del MER-COSUR (RED), junto a representantes de Bolivia y Chile. Allí, se acordó laconformación de una serie de comisiones de trabajo -dos de las cuales estabanreferidas al tráfico ilícito de drogas y la fiscalización de precursores químicos yal lavado de dinero- que nunca volvieron a reunirse pese al cronograma aproba-do al respecto.

Como antecedente de ello, en marzo de 1998, se aprobaron las normas para laimplementación del Sistema de Intercambio de Información de Seguridad delMERCOSUR, Bolivia y Chile (SISME). Asimismo, en julio de ese año, los can-cilleres del MERCOSUR ampliado suscribieron un entendimiento mediante elcual se comprometieron a asegurar la cooperación y asistencia recíproca entretodas las fuerzas de seguridad, policiales y organismos competentes de los paí-ses de la región "a fin de hacer cada día más eficiente" las tareas de prevención,control y represión de las actividades delictivas, en especial, aquellas derivadasdel "narcotráfico, terrorismo, tráfico de armas, municiones, explosivos, robo yhurto de vehículos, lavado de activos, contrabando y tráfico de personas". Enese marco, los ministros del Interior de esos países aprobaron un plan en lamateria que nunca fue puesto en práctica. Finalmente, en diciembre de 1999, seaprobó el "Plan General de Cooperación y Coordinación Recíproca para la Se-guridad Regional en el MERCOSUR, Bolivia y Chile" cuyos principales objeti-vos y acciones básicas referidas al narcotráfico, terrorismo, tráfico de menores,


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contrabando, robos y hurtos de automotores, crimen organizado e ilícitos am-bientales constituyen aún una tarea pendiente de implementación. La coopera-ción subregional efectiva en estos aspectos ha sido acotada y se ha desarrolladofuera del marco de un esquema regional de seguridad.

Con relación a la lucha regional contra el lavado de dinero, la Argentina y elBrasil se integraron en junio de 2000 como miembros plenos al Grupo de AcciónFinanciera Internacional contra el Lavado de Dinero (GAFI), el más importanteforo internacional en la materia. Asimismo, en diciembre de ese año, por inicia-tiva de estos dos países, se conformó el Grupo Sudamericano de Acción Finan-ciera contra el Lavado de Activos (GAFISUD), un grupo análogo al GAFI peroen el ámbito sudamericano. Este organismo debe reunirse dos veces al año ysus miembros deben autoevaluarse y ser evaluados mutuamente a los efectosde verificar el grado de implementación del conjunto de recomendaciones surgi-das del GAFI que contienen medidas de aplicación universal referidas al siste-ma jurídico penal y policial, el sistema financiero y su reglamentación y la co-operación internacional, todas ellas destinadas a combatir el blanqueo de capita-les. Luego de un año de funcionamiento del GAFISUD solamente se completóla primera ronda de autoevaluaciones.

En diciembre de 2000, también se suscribió un convenio de cooperación entrelos Bancos Centrales de los países del MERCOSUR ampliado para la "preven-ción y represión de maniobras tendientes a la legitimación de activos provenien-tes de actividades ilícitas" apuntando a homogeneizar normas y procedimientospreventivos, intercambiar información, cooperar en las investigaciones de acti-vidades u operaciones sospechosas y compartir experiencias y metodologías,aunque fue prácticamente nulo lo hecho al respecto. En verdad, la simbologíaque tiñe estas iniciativas no oculta el hecho de que los países de la región, pesea contar con ciertas legislaciones e instituciones actualizadas en la materia, lailicitud de alta rentabilidad económica y el consecuente lavado de dinero hacrecido vertiginosamente y los esfuerzos por controlarlas y conjurarlas han re-sultado ciertamente deficientes.

En cuanto al terrorismo, además de lo expuesto, el 28 de septiembre del 2001, esdecir, unos días después de los atentados en Estados Unidos, los ministros delInterior de los países del MERCOSUR acordaron la conformación de un Grupode Trabajo Permanente para evaluar "las acciones conjuntas y coordinadas" en


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la lucha contra el terrorismo y estudiar medidas para ser incluidas en el Plan deSeguridad Regional oportunamente aprobado. También, se comprometieron asuministrar a dicho grupo toda la información acerca del terrorismo que dichospaíses posean y bajo su conducción se colocaron a todos los grupos operacionalesya existentes, en particular, el Comando Tripartito de la Triple Frontera, meca-nismo creado en mayo de 1996 y conformado por las autoridades de seguridady policiales de Argentina, Brasil y Paraguay como instancia de coordinación ycooperación en materia de seguridad tendiente a combatir la criminalidad en lazona de la Triple Frontera, así como también las Unidades Binacionales de Co-ordinación Conjuntas integradas por fuerzas policiales y de seguridad de lospaíses del MERCOSUR y referidas a diferentes cuestiones, entre ellas, el te-rrorismo.

En el plano hemisférico, el 21 de septiembre del 2001, los cancilleres de lospaíses de la OEA aprobaron una resolución tendiente al fortalecimiento de lacooperación hemisférica para "prevenir, combatir y eliminar el terrorismo" através de la vigorización del Comité Interamericano contra el Terrorismo(CICTE) creado en 1998 y puesto en funcionamiento en octubre de 1999 a losfines de prestar asistencia a sus Estados miembros fomentando "el intercambiode experiencias e información sobre las actividades de personas, grupos, orga-nizaciones y movimientos vinculados a actos terroristas así como también conrelación con los métodos, fuentes de financiamiento, entidades de las que reci-ban protección o apoyo, en forma directa o indirecta, y su eventual vinculaciónen la comisión de otros delitos", aunque, en verdad, desde entonces la labor deeste comité no fue prolífica. En otra resolución, consideraron a los ataques te-rroristas contra los Estados Unidos como "ataques contra todos los Estadosamericanos" y decidieron brindar asistencia recíproca efectiva en el marco delTratado Interamericano de Asistencia Recíproca, lo cual no fue más que unaexpresión clara de un acto diplomático meramente formal.

En suma, en la esfera subregional, los logros obtenidos en los asuntos tradicio-nales de seguridad y, en ese marco, la conversión efectiva de la subregión comouna zona de paz convive con un conjunto de iniciativas declamativas y protocolaresque no se han traducido en programas y procedimientos institucionales domés-ticos y regionales eficientes para enfrentar este conjunto de "nuevas amena-zas".


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La seguritización militarizante del terrorismo transnacionalLa seguritización militarizante del terrorismo transnacionalLa seguritización militarizante del terrorismo transnacionalLa seguritización militarizante del terrorismo transnacionalLa seguritización militarizante del terrorismo transnacionalen la Argentinaen la Argentinaen la Argentinaen la Argentinaen la Argentina

A partir del 11 de septiembre, el terrorismo transnacional ha pasado a constituiruno de los asuntos más importante en materia de seguridad internacional y na-cional y, en consecuencia, en una instancia prioritaria de seguritización. En laArgentina, el debate que enmarca la seguritización del terrorismo ha adquiridociertas particularidades. Por un lado, quien jugó un papel activo como "actorseguritizante" fue el propio gobierno -por entonces, en manos de Fernando De laRúa- a través de su ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, quien insistente-mente sostuvo la necesidad de revisar y reformular el esquema normativo y elsistema institucional vigente en materia de seguridad y permitir, en el marco deesa revisión, que las Fuerzas Armadas jueguen un rol destacado en la preven-ción y conjuración del terrorismo, tanto en el plano operativo como en el de laproducción de información e inteligencia. Por otro lado, ese impulso oficial, alque se lo puede denominar de seguritización militarizante del terrorismo, no pa-reció responder a la gravedad del fenómeno en el plano internacional, a laspeculiaridades del terrorismo transnacional, ni a las demostradas insuficienciasy limitaciones del sistema de seguridad argentino o las características de suesquema normativo, sino, más bien, a cuestiones sustantivamente diferentes delas señaladas, como la necesidad de encontrar un horizonte de nuevas misionesy tareas en materia de seguridad para las Fuerzas Armadas que complementenlas relativas a la defensa nacional y que permitan jerarquizarlas frente a la au-sencia de conflictos bélicos inminentes para nuestro país y, en particular, frentea la brusca reducción presupuestaria sufrida por esas fuerzas durante los últi-mos años. También ha sido una forma de jerarquizar el alicaído ministerio delramo.

En este contexto, los atentados terroristas del 11 de septiembre fueron interpre-tados oficialmente como situaciones novedosas que requerían de un replanteoestratégico e institucional en materia de seguridad y quien ofició desde entoncescomo el vocero privilegiado de dicha posición fue el propio ministro Jaunarena,quien prosiguió en ese cargo luego de la renuncia de De la Rúa producida endiciembre del 2001 y de la llegada al gobierno nacional del actual mandatarioEduardo Duhalde, acontecida en enero del 2001. "El acto terrorista que vivióEstados Unidos representa una revolución en el campo de la reflexión estratégi-ca de una envergadura equivalente a la caída del Muro de Berlín, que cambió


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toda una concepción estratégica y un sistema de respuesta", sostuvo por enton-ces el ministro. En su opinión, esa nueva situación de seguridad convierte eninútiles las "respuestas convencionales" y obliga a adecuar "el sistema de leyes"vigentes, dado que, ante la aparición de un nuevo conflicto, o "se viola la ley paraatender eficazmente el conflicto" o "se atiene a la ley y no se le da respuestaeficaz" al conflicto. Asimismo, para el funcionario, las tareas de "inteligenciapreventiva" resultaban claves para luchar contra el terrorismo, pero dicha labordebía suponer, por un lado, la "coordinación de políticas" en el plano internacio-nal y, por el otro, la vinculación de "la inteligencia interna con la externa"23.

Bajo esta interpretación inicial, Jaunarena y algunos jefes militares comenzarona plantear hacia fines de septiembre del 2001 que tanto el narcotráfico como elterrorismo transnacional constituían "amenazas externas" cuya conjuración re-queriría la intervención operativa y de inteligencia de las Fuerzas Armadas, elcontrol de amplias zonas de frontera por parte del Ejército y un cambio profundoen el sistema de inteligencia apuntando a "articular los sistemas de inteligenciaen el orden interior y exterior"24.

No obstante, no todos los miembros de aquel gabinete compartían esa visión.Por esos días, el entonces canciller Adalberto Rodríguez Giavarini puntualizóque el gobierno no tenía previsto un cambio en las normas de defensa y seguri-dad interior y, luego de resaltar la necesidad de mejorar la coordinación entre lasfuerzas de seguridad e intensificar la cooperación internacional en la materia,sostuvo que se tenía que enfrentar la nueva situación de seguridad "dentro de lanormativa existente"25. Días más tarde, ante los cancilleres de todo el continen-te americano reunidos en la OEA, Rodríguez Giavarini indicó que la "heteroge-neidad de estas nuevas amenazas de naturaleza delictiva" requería de nuevosenfoques y de respuestas que solamente podían canalizarse "bajo el imperio dela ley y el derecho"26.

23. Diario La Nación, Buenos Aires, 16 de septiembre de 2001.24. Diarios La Nación, Buenos Aires, 16, 17 y 20 de septiembre de 2001; diario Página/12, BuenosAires, 23 de septiembre de 2001.25. Diario Página/12, Buenos Aires, 18 de septiembre de 2001.26. Rodríguez Giavarini, Adalberto, Discurso pronunciado durante la Reunión de Consulta de Minis-tros de Relaciones Exteriores de los Estados parte de la OEA, Washington, 21 de septiembre de 2001,en http://www.oas/defaultesp.htm.


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Esta forma de seguritización criminalizante del terrorismo, diferente de la impul-sada por Jaunarena, fue compartida por numerosos funcionarios y ministros,pero no fue ésa la posición que se impuso en el gobierno aliancista ya que, a lospocos días, el propio presidente De la Rúa indicó que era necesaria la injerenciamilitar en el combate al terrorismo puesto que éste configuraba una amenazaexterna. "El terrorismo es un ataque exterior; de modo que las Fuerzas Arma-das deben actuar también en eso, sin violar la ley de seguridad interior, queprohíbe hacer inteligencia interna de los propios ciudadanos o de carácter políti-co", dijo el mandatario27.

Ahora bien, al mismo tiempo que desde la esfera oficial se ha alentado la milita-rización de la lucha contra el terrorismo internacional, se desatendieron cuestio-nes centrales para el desarrollo de una política integral contra el terrorismo y lacriminalidad organizada.

En materia normativa, la Argentina no tiene penalmente tipificado como delito lafigura de "terrorismo" ni ratificó la Convención de las Naciones Unidas para laSupresión del Financiamiento del Terrorismo suscrita en 1999, tal como lo harecomendado el GAFI en el marco de un plan de acción para combatir al terroris-mo aprobado por dicho organismo a fines de octubre pasado en una reunión ex-traordinaria celebrada en Washington, ni tampoco se ha enviado un proyecto deley al Congreso Nacional para el tratamiento legislativo correspondiente. Tampo-co el país cuenta con un sistema radárico integral destinado al control efectivo ypermanente del espacio aéreo de nuestro país ni se han informatizado los sistemasde monitoramiento y control de los puestos fronterizos o de ingreso y egreso depersonas al territorio nacional, en particular de aquellas zonas sensibles al contra-bando, el tráfico de drogas y a las actividades vinculadas al terrorismo.

Con relación a las actividades de inteligencia, comienzos de diciembre de 2001,la Argentina ha promulgado la ley 25.520 de Inteligencia Nacional28 que regulael funcionamiento y el control de esas actividades y de la vida institucional de losorganismos responsables de la misma, los que hasta entonces habían funciona-do sobre la base de normas secretas promulgadas en épocas dictatoriales. Sinembargo, la coordinación de la labor de los organismos de inteligencia del Esta-do, de las fuerzas castrenses y de las policías y cuerpos de seguridad es prácti-

27. Diario La Nación, Buenos Aires, 25 de septiembre de 2001.28. Publicada en. Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, 6 de diciembre de 2001.


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camente nula, a lo que se suma que la cooperación con los organismos de inte-ligencia norteamericanos abocados al terrorismo, atraviesa desde el 2000 poruna situación de crisis derivadas de significativas diferencias surgidas a partirde la publicación de los nombres y fotografías de una serie de agentes de laCentral Intelligence Agency que operaban oficialmente en nuestro país. Éste es,pues, un renglón cargado de debilidades e insuficiencias que ponen a nuestropaís en una situación de flaqueza institucional.

Asimismo, el sistema de seguridad interior argentino adolece, desde hace tiempo,de una serie de deficiencias importantes tales como la inexistencia de un diagnós-tico apropiado acerca de la situación delictiva en el país y, en especial, de aquellasituación referida a delitos complejos como el narcotráfico, el contrabando, ellavado de dinero, los delitos económicos, etc., la ausencia de coordinación federalentre los principales componentes del sistema -en particular, entre las fuerzas ycuerpos policiales y de seguridad nacionales y provinciales- y la falta de lineamientosestratégicos básicos en torno de los cuales fuese posible el desarrollo de unapolítica federal de seguridad interior y el establecimiento de prioridades en la ma-teria. A ello se suma, como se dijo, la falta de un sistema de inteligencia nacionalintegral que apuntale al sistema produciendo y coordinando la necesaria inteligen-cia criminal en el marco de un programa nacional de inteligencia general.

De todos modos, conforme la legislación vigente en la Argentina, el manteni-miento de una normal situación de seguridad interior implica básicamente eldesarrollo de dos tipos de actividades institucionales conexas, a saber, la seguri-dad ciudadana preventiva y la investigación criminal de delitos en auxilio de lajusticia, y, pese a las deficiencias señaladas, las agencias estatales que estánfuncional y orgánicamente mejor dotadas de recursos humanos y operativos ymejor preparadas y capacitadas para este tipo de labores son los cuerpos yfuerzas policiales y de seguridad federales, en particular las dependencias dedi-cadas a las tareas de inteligencia e investigación criminal del terrorismo y de ladelincuencia compleja29.

29. Al respecto, sirve indicar que, desde la perpetración de los atentados terroristas contra la Embajadade Israel y contra el edificio de la AMIA, se creó en jurisdicción de la Policía Federal una unidadantiterrorista que, como tal, se dedicó exclusivamente a las actividades de inteligencia y operativatendiente a prevenir y conjurar el accionar terrorista en nuestro país. En febrero de este año, dichaunidad fue jerarquizada y convertida en la Dirección General de Terrorismo Internacional y DelitoComplejo, dependiente de la jefatura de dicha fuerza y a la que se le fijó como misión la de “entenderen las investigaciones de hechos criminales que se presupongan cometidos por organizacionesterroristas o por bandas que denoten una estructura de empresa con una planificación compleja”(en: Policía Fedral Argentina, Orden del Día, Buenos Aires, N° 32, 15 de febrero de 2001).


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Por el contrario, las Fuerzas Armadas, desde los años '80, no detentan funciónalguna -ni operativa, ni en materia de inteligencia- relacionada con el terrorismo ola seguridad interior sino que solamente constituyen el instrumento militar de ladefensa nacional frente a agresiones castrenses de origen externo y producenexclusivamente inteligencia en el nivel estratégico-militar y operativo-militar. Enconsecuencia, estas fuerzas no están preparadas ni funcional ni organizativamentepara desarrollar tareas vinculadas con la prevención y conjuración de accionesterroristas o criminales complejas y, en particular, para trabajar como fuerzas auxi-liares de la justicia. Por ello, resultaría funcionalmente anacrónico y financieramenteoneroso que, en tiempos de crisis fiscal, la Argentina decida entrenar y capacitara sus Fuerzas Armadas y a la inteligencia militar en asuntos ajenos a sus funcionestradicionales, duplicando tareas con las policías y fuerzas de seguridad y demo-rando la puesta a punto de un sistema preventivo en seguridad eficiente.

En suma, este conjunto de deficiencias, análogas a las existentes en otros paísesde la región, coloca a la Argentina entre los países que cuentan con "Estadosfracasados", esto es, "Estados que son incapaces de proteger a sus individuos ya las comunidades, de las fuerzas que amenazan su seguridad existencial"30. Ennuestro caso, este fracaso se ha revelado en la endeblez recurrente puesta demanifiesto en la formulación de los problemas y de las prioridades, en la preven-ción y conjuración de los principales desafíos que la Argentina ha debido enfren-tar en materia de seguridad durante los últimos años y en la administración dejusticia frente a hechos consumados y probados. Igualmente, ello no justificapor sí mismo la militarización de ciertas áreas claves de la seguridad interior y,menos aún, de determinados circuitos de gestión del sistema de seguridad einteligencia. Todo parece evidenciar la necesidad de emprender, más bien, unproceso de reformulación del sistema de seguridad interior que, sin dudas, debecomenzar con la reversión de la tradicional indiferencia con que la clase gober-

30. Tokatlián, Juan Gabriel, “Estados fracasados”, en Cari, Boletín, nro. 17, octubre de 2001, p. 1.Este autor cita el concepto de Estados fracasados que es utilizado en el reporte realizado por la UnitedState Commission on National Security of 21st Century para hacer mención de países con seriosproblemas de “seguridad nacional”. En cambio, aquí se utiliza el concepto apenas para hacer referen-cia a aquellos países que cuentan con sistemas de seguridad cuyas deficiencias y limitaciones están enla base del fracaso en la prevención y conjuración de los principales riesgos y amenazas que debenenfrentar tanto en el plano de la seguridad interna como de la seguridad exterior y que, como conse-cuencia de ello, dichos riesgos y amenazas se han ido materializando crecientemente en hechos yactividades concretas que vulneran con continuidad la seguridad de sus habitantes.


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nante argentina ha atendido los asuntos de la seguridad pública y tome a éstacomo un área prioritaria de su agenda política31.

Consideraciones finalesConsideraciones finalesConsideraciones finalesConsideraciones finalesConsideraciones finales

Los atentados perpetrados el 11 de septiembre han puesto al descubierto de ma-nera contundente que las concepciones y los sistemas de seguridad existentes,tanto en los países centrales como en nuestros países, están básicamente articula-dos para prevenir y conjurar conflictos, riesgos y amenazas tradicionales, en par-ticular, aquellas que surgen de agresiones militar -sean convencionales o no-con-vencionales- entre Estados y que delimitan el ámbito funcional de lo que se deno-mina "seguridad nacional" o "defensa nacional". Por cierto, durante los últimosaños, se observó un esfuerzo importante tanto en el plano doméstico como en elinternacional en dirección a la articulación de mecanismos y sistemas de seguri-dad eficientes para prevenir y conjurar las "nuevas amenazas" mencionadas, fun-damentalmente en sus expresiones transnacionales. No obstante, el enorme ysignificativo crecimiento que estos fenómenos tanto en el plano internacional comoen el subregional indican la insuficiencia de esos esfuerzos.

En este marco, cabe destacarse que el conjunto de nuevas tendencias aborda-das y, en particular, las características fenoménicas del terrorismo así como lasmodalidades de organización y funcionamiento de los grupos terroristas y de sudespliegue transnacional, dan cuenta de la importancia que, en materia de pre-vención y conjuración, tienen los siguientes aspectos:1. La necesidad de emprender un proceso común y subregional de seguritización delterrorismo -y de la criminalidad organizada también- acorde a las perspectivas decarácter subregional y que permitan la armonización de esquemas legales einstitucionales y mecanismos convergentes en materia de inteligencia y seguridad.Si la región no es capaz de una conceptualización propia del terrorismo y de laconstrucción de un cuadro de situación de dicha problemática en la región a losefectos de un abordaje subregional del problema, ambos aspectos serán impuestospor otros actores internacionales dominantes conforme sus criterios e intereses, losque podrán ser convergentes o no con nuestras necesidades y problemáticas.

31. He trabajado más ampliamente acerca de estas cuestiones en: Sain, Marcelo Fabián, “Seguridadnacional y terrorismo internacional”, en revista Hacer/Pensar, Buenos Aires, N° 3, diciembre de2001.


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2. El desarrollo eficiente de las actividades de inteligencia consistentes en larecolección de información y la producción de análisis sobre las modalidadesoperativas de los grupos y redes en cuestión, sus integrantes, funciones y proce-dimientos de reclutamiento y entrenamiento, su despliegue territorial, sus meca-nismos de financiamiento y de inteligencia, sus esquemas y circuitos de conduc-ción estratégica y operativa, sus vinculaciones con otros grupos o redes localeso internacionales, su financiamiento, etc., las que constituyen aspectos centralespara la formulación de políticas integrales de seguridad tanto en el plano domés-tico como en el renglón subregional.3. La coordinación inter-agencias entre los organismos de inteligencia y los cuer-pos o fuerzas de seguridad operativas de cada país, así como también la coope-ración y complementación subregional e internacional entre las autoridadesencargadas de la seguridad interior y entre las agencias de inteligencia y segu-ridad pertenecientes a diferentes países de la región configuran una instanciaindispensable para la articulación de un esquema subregional de lucha contra elterrorismo y el crimen organizado.

En estos tres aspectos se expresaron, justamente, las mayores deficiencias ylimitaciones de los sistemas de seguridad encargados de la prevención y conju-ración de los hechos analizados, y estos ejes marcan los parámetros centralessobre la base de los cuales debería establecerse una agenda subregional deseguridad.

Por cierto, luego del 11 de septiembre, parece imposible negar la legitimidad delos Estados Unidos de dar una respuesta firme al terrorismo transnacional delque su sociedad fue víctima. Sin embargo, la proclamada "guerra internacionalcontra el terrorismo", hasta ahora una mera abstracción cargada de incertidum-bre, puede encubrir nuevas formas de dominio internacional asentado en unamodalidad de seguritización del fenómeno que excluya el multilateralismo y seoriente a formas unilaterales de imposición de parámetros que solamente ten-gan en cuenta los intereses de ciertos sectores del gobierno norteamericano yque, además, bien podrían dar lugar a empresas militaristas de resultado impre-visible para nuestros países.

Además, resulta llamativo oír al presidente Bush indicar que la guerra contra elterrorismo será "total" y, al mismo tiempo, reconocer, como lo hizo su Secretariode Defensa, Donald Rumsfeld, que los Estados Unidos fueron víctimas de "ene-


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migos ocultos" cuya indefinición obliga a emprender una guerra no centrándoseen la identificación del adversario -ya que parece difícil hacerlo- ni en el lugar dedesarrollo de la misma sino, más bien, en el "cómo atacará el enemigo"32. Enotras palabras, guerra integral contra amenazas y enemigos inciertos.

Asimismo, en este orden de cosas, todo indica que, para Estados Unidos, la"cuestión Colombia" se inscribirá, de aquí en adelante, en aquella "guerra inter-nacional contra el terrorismo" y, tal como recientemente lo destacó Juan Tokatlián,no es improbable que la intervención militar norteamericana en Afganistán, ac-ción que conjuga forma convencionales y operaciones especiales de guerra,pretenda ser implementada en aquel país sudamericano, con el consecuenteimpacto regional. El enorme poder político y militar norteamericano demostradoluego del 11 de septiembre convierten a este país en la instancia ordenadoramundial más importante del escenario internacional. Ello, sumado a la no menossignificativa debilidad y vulnerabilidad -en particular, económico-financiera- denuestros países, hará que los Estados Unidos cuenten con un amplio margen dediscrecionalidad para imponer en la región sus orientaciones en materia de se-guridad.

Pese a esta consideración, los países de la subregión deberían ensayar rápida-mente iniciativas tendientes a abordar conceptual y políticamente los nuevosdesafíos que se nos imponen en materia de seguridad, ya que no hacerlo nosexcluye sin atenuantes del proceso de formulación de orientaciones y políticasinternacionales que se impondrán en nuestros países en el marco de aquella"guerra contra el terrorismo".

32. Diario Clarín, Buenos Aires, 2 de noviembre de 2001.

SEGURIDAD Y TERRORISMO:SEGURIDAD Y TERRORISMO:SEGURIDAD Y TERRORISMO:SEGURIDAD Y TERRORISMO:SEGURIDAD Y TERRORISMO:POSIBLES IMPACTOS EN EL CARIBEPOSIBLES IMPACTOS EN EL CARIBEPOSIBLES IMPACTOS EN EL CARIBEPOSIBLES IMPACTOS EN EL CARIBEPOSIBLES IMPACTOS EN EL CARIBE

Alejandra LirianoAlejandra LirianoAlejandra LirianoAlejandra LirianoAlejandra Liriano1


No hay dudas que los atentados terroristas perpetrados contra los edificios quealbergaban El Centro Mundial de Comercio en Nueva Cork y el Pentágono enWashington marcan el inicio de una nueva era en las relaciones internacionalesglobales.

La fascinación del fin de la Guerra Fría y la confrontación bipolar, paradigmasde una era sin ideologías llegó a su término. En cuestión de horas los principalescentros de poder económico y militar de Estados Unidos fueron atacados po-niendo en evidencia la vulnerabilidad y la fragilidad de los sistemas defensivos yde seguridad de la nación militarmente más poderosa del planeta.

Más allá de la respuesta militar orquestada por Estados Unidos con el apoyo deuna coalición sin precedentes de países europeos, Canadá, Australia y otros delcercano y medio oriente, la realidad es que nos encontramos frente a un esce-nario internacional en el cual tiene lugar una recomposición de las fuerzas inter-nacionales con consecuencias inmediatas todavía no previsibles.

1. Coordinadora del Area de Seguridad y Relaciones Internacionales de FLACSO-República Dominica-na.

Alejandra Liriano Seguridad y terrorismo: posibles impactos en el Caribe

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América Latina y el Caribe no parecen ser la región del mundo que enfrentemayores riesgos por las consecuencias que puedan derivar del conflicto que sedesarrolla en Asia Central. Sin embargo, al evaluar el impacto de tales aconte-cimientos sobre el sistema de seguridad interna de los Estados y las implicacionesde la recién declarada guerra internacional contra el terrorismo podemos identi-ficar algunos impactos.

Las transformaciones en el sistema de seguridad norteamericano y fundamen-talmente los cambios en los sistemas de inteligencia tendrán un impacto cre-ciente en los países de la región. El involucramiento de las fuerzas militares y deseguridad nacionales en el control y seguimiento de células identificadas opercibidas como terroristas demandará de los gobiernos de la región lareorientación de sus estrategias de control y contención a favor de la luchacontra el terrorismo.

Agenda pos guerra fría en el CaribeAgenda pos guerra fría en el CaribeAgenda pos guerra fría en el CaribeAgenda pos guerra fría en el CaribeAgenda pos guerra fría en el Caribe

Antes de considerar el contexto de la seguridad regional en el Caribe2 a partirde los acontecimientos del 11 de septiembre deberemos considerar el lugar queesta subregión ocupa en la nueva administración del presidente George W. Bush.A pesar de que el presidente Bush se convirtió en el primer candidato presiden-cial en dedicarle un discurso íntegro a la región en su visita a Miami, en el queprometió impulsar el ALCA y el libre comercio, luchar por la democracia ycombatir el narcotráfico en la región3 , la percepción existente es la pérdidacreciente de interés de los Estados Unidos en lo que tradicionalmente se hallamado su “frontera sur”. Esta percepción se venía profundizando con los actosde gobierno de los primeros ocho meses de la administración republicana. Laagenda de los Estados Unidos con el hemisferio se circunscribió fundamental-mente a estrechar sus vínculos con México y a los problemas de narcotráfico enla zona andina.

2. Para los fines de esta presentación utilizaremos la acepción de Caribe, referida a los países queintegran las Antillas Mayores (Cuba, Haití, Rep. Dominicana y aquellos organizados en el CARICOM).3. Eduardo Gamarra en un artículo sobre la lucha contra el narcotráfico en la nueva agenda de seguridadde los Estados Unidos después del 11 de septiembre, reconoce la importancia que para el procesoelectoral norteamericano tuvo la comunidad hispana. Esta importancia se puso de manifiesto en elconflicto postelectoral en el que el voto cubano fue determinante en el triunfo electoral de GW Bush.

Seguridad y terrorismo: posibles impactos en el Caribe Alejandra Liriano

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El tema del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) tampoco pare-cía concitar un significativo entusiasmo para las relaciones de Estados Unidos conla región. En un estudio realizado por Humberto García se destacaba que en añosrecientes la gran mayoría de los acuerdos firmados con los países de la regiónmuy pocos tienen que ver con la promoción del comercio o el desarrollo económi-co4 . Los acuerdos han sido preponderantemente vinculados a los temas de laagenda de seguridad definida por los Estados Unidos para la región.

La nueva agenda de seguridad posguerra fría, se redefinió en torno a las llama-das “amenazas no tradicionales” de seguridad. Entre ellas se incluyeron losconflictos étnicos, las crisis ambientales, el terrorismo, la migración ilegal y eltráfico de drogas que pasaron a considerarse como amenazas a la estabilidad dela región. Además de mantener su capacidad militar convencional de alcanceglobal se entendía que Estados Unidos debía hacer frente a amenazas no milita-res y más difusas que caracterizarían en mundo de la Guerra Fría5 .

En el marco de la redefinición de las estrategias de seguridad regional norte-americana se identificó el problema migratorio, fundamentalmente la migraciónilegal y el tráfico de drogas como las amenazas no militares primordiales. Hastalos eventos de septiembre no se había establecido un vínculo entre estos temasy el terrorismo, tal como lo ha manifestado el Coordinador de la Oficina contrael Terrorismo del Departamento de Estado, Embajador Francis Taylor cuandoseñaló que “El terrorismo no ha sido extraño a este hemisferio… el terrorismoha sido una realidad en muchos países de América Latina como Colombia yPerú por más de tres décadas…6 ”.

Ambos temas, la migración ilegal y el tráfico de drogas, causan particular pre-ocupación en tanto y cuanto impactan internamente los Estados Unidos. Ade-más la naturaleza compleja de la producción de drogas y su tráfico, como nego-cio autóctono, intrahemisférico, transnacional y lucrativo, hace que el Caribesea clave por su posición geográfica, su relación con el lavado de dinero y sugran población migrante.

4. Humberto García Muñiz, Los Estados Unidos y el Caribe a fin del siglo XX: transiciones económi-cas y militares en conflicto. En Fronteras en Conflicto. Red Caribeña de Geopolítica, Seguridad yRelaciones Internacionales. Puerto Rico, 1999.5. Cf. Jorge Rodríguez Beruf, documento inédito.6. Presentación del Embajador Taylor ante el subcomité del hemisferio occidental de la Cámara Baja,citado por Eduardo Gamarra, op.cit. pág. 2.


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Como sabemos, el Caribe es principalmente un área de tránsito, con poca pro-ducción en algunos países, pero con un consumo relativamente alto en algunasde las islas7 . Estamos ante producción, consumo y abuso de drogas y lavado dedinero, aunque con niveles de diferenciación de un lugar a otro. Ivelaw Griffithha realizado investigaciones interesantes sobre el tipo de drogas que se produceen la región, al destacar que solo la marihuana de las tres drogas principales seproduce algunos países de la región8 .

El impacto que sobre los sistemas políticos de la región tiene el corrosivo nego-cio de las drogas son bien conocidos. La manera como están siendo afectadospaíses con tradiciones democráticas formales y sistemas gubernamentales rela-tivamente eficientes como los de algunos estados caribeños de habla inglesa, asícomo el nivel de incidencia de estos problemas en gobiernos débiles y estructu-ras democráticas en transición como los casos de Guyana, Suriname, RepúblicaDominicana y Haití, en grados diversos, nos remite fenómenos de tal magnitudque erosiona no solo la soberanía de estos países sino también incrementa elcrimen, la corrupción sistémica e institucional, el tráfico de armas entre otrosdelitos conexos.

En el marco del incremento de las actividades del tráfico de drogas y las pre-ocupaciones norteamericanas tiene lugar la firma entre el presidente Bill Clintony varios jefes de Estado caribeños en 1997 de la Declaración de Principios deBridgetown, así como un plan de acción para desarrollar los intereses económi-cos, pero sobre todo de seguridad entre ambas partes. A partir de estos acuer-dos se ha logrado la aprobación de todo un andamiaje de tratados de asistencialegal mutua y acuerdos de extradición y cooperación marítima con los países delCaribe que caen bajo la rúbrica de Acuerdos Modernos de ejecución de la leyentre los Estados Unidos y el Caribe9 .

Sin una amenaza militar alguna extracontinental, Estados Unidos no concedenal Caribe una posición prominente en sus intereses de seguridad, más allá de lalucha contra el narcotráfico.

7. Humberto García Muñiz, ha realizado una caracterización del narcotráfico en el Caribe, en op.cit.pág. 25.8. Ivelaw Griffith, Drugs and the emerginf security agenda in the Caribbean, in Security the CaribbeanBasin. Woodrow Wilson Center 1999.9. Brad Hittle de la Oficina de Políticas Nacionales de Control de Drogas, de los Estados Unidos haseñalado que por lo menos de un 30 a 40 por ciento de la cocaína que ingresa


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Conjuntamente con el tráfico de drogas, el fenómeno de la emigración ilegalhacia Estados Unidos, relacionado fundamentalmente al deterioro de las condi-ciones sociales y económicas de la mayoría de la población de la región y a laprecaria articulación entre los Estados y las sociedades, lo que trae como con-secuencia frecuentes crisis de gobernabilidad e inestabilidad social, es otro temacentral en la redefinición de la seguridad regional para los Estados Unidos.

Cada año, miles de dominicanos de diferentes sectores sociales, pero básica-mente de los sectores más empobrecidos cruzan el Canal de la Mona poniendoen riesgo su vida. En el dato de 1995 del Servicio Nacional de Inmigraciónestimó que cerca de 20,000 dominicanos cruzaron dicho canal entre PuertoRico y República Dominicana. Asimismo, según cifras de 1994 el volumen deciudadano haitianos arrestados y repatriados sobrepasó los 26,00010 . Estos sonsolo dos casos cercanos de un flujo migratorio de viajeros ilegales consideradospor Estados Unidos como amenaza a su seguridad interna.

La posición de los Estados caribeños hacia la emigración ilegal es complicadapor los cambiantes efectos económicos sobre los países de origen. De un lado,los flujos migratorios ponen en duda la legitimidad de muchos gobiernos y laefectividad de sus modelos económicos. Y por otro lado, estos mismos gobier-nos se ven forzado a reconocer el importante rol que juegan las comunidadesmigrantes en el exterior. Por ejemplo, la economía dominicana, como muchaseconomías en la mayoría de los países de la región dependen en gran medida delas remesas que envían las comunidades migrantes en Estados Unidos, llegandoen algunos casos a igualar el turismo como principal fuente de divisas11 .

La percepción de que la inmigración ilegal constituye una amenaza a la seguri-dad interna de los Estados Unidos ha devenido en la aplicación de medidasmilitares para enfrentar situaciones de naturaleza fundamentalmente sociales,en muchos casos, sin que medie ningún acuerdo entre las autoridades norteame-ricanas y las de los países caribeños. Nuevos presupuestos son orientados parahacer más efectivos el control y apresamiento de viajeros ilegales en la región,a la vez que se aprueban mecanismos e instrumentos legales que posibiliten elcontrol de grupos de inmigrantes en territorio de Estados Unidos. En este senti-

10. Lilian Bobea, Migration and Regional Security: Besieged Borders and Caribbean Diaspotas.Security in the Caribbean Basin. Woodrow Wilson Center, 1999.11. Lilian Bobea, op.cit. pág. 129.


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do, el Caribe se ha visto afectado por la aplicación de las leyes antiterroristas yde inmigración de la década de los noventa mediante la cual se ha deportado unnúmero sin precedentes de indocumentados o legales convictos de crímenesque guardan prisión en cárceles norteamericanas.

Estrategias norteamericanas antiterroristas: posibles impac-Estrategias norteamericanas antiterroristas: posibles impac-Estrategias norteamericanas antiterroristas: posibles impac-Estrategias norteamericanas antiterroristas: posibles impac-Estrategias norteamericanas antiterroristas: posibles impac-tos en el Caribetos en el Caribetos en el Caribetos en el Caribetos en el Caribe

Existe consenso en la región en el sentido de que los ataques terroristas contraEstados Unidos han dado un giro significativo a la política internacional. Sereconoce, además, que estos eventos han cambiado aceleradamente la agendade seguridad no sólo de Estados Unidos y sus aliados de la OTAN, sino tambiénde países de Asia Central v/s. Pakistán, fundamentalmente a partir de la ofensi-va militar desatada contra Afganistán y la posterior recomposición geoestratégicade la zona.

Paralelamente asistimos a la puesta en marcha de una estrategia internacionalcontra el terrorismo que va más allá de la captura de Ossama Bin Laden y lacaída del régimen de los Talismán que han gobernado Afganistán.

La acción contra el terrorismo internacional ha pasado a ser la preocupaciónprincipal de seguridad de Estados Unidos desde el 11 de septiembre. Algunasmedidas tomadas por el gobierno norteamericano pos atentados son indicios dela dirección en que se moverá la política de seguridad, a saber, la presentación alCongreso de un presupuesto militar notablemente aumentado que eventualmen-te podría acercarse a los $400 billones. La creación de la Oficina HomelandSecurity, bajo la coordinación del gobernador Tom Ridge, la que coordinará másde 40 agencias de seguridad interna. La aprobación de una ley antiterrorista queconcede libertad a determinadas agencias para violentar de manera provisionaly transitoria las libertades individuales de aquellos ciudadanos que puedan serconsiderados como involucrados a actividades antiterroristas.

A nivel de los espacios multilaterales, la estrategia diplomática dirigida alinvolucramiento de los países miembros de la ONU llevó a los Estados Unidos acumplir de sus deudas con el organismo mundial.


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El logro de una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas(resolución 1373, del 28 de septiembre 2001) demandando a los países miem-bros de las Naciones Unidas reprimir el financiamiento al terrorismo y a nivelhemisférico, la invocación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca(TIAR) y la aprobación de la resolución RR.24 RES.1/01 mediante la cual losEstados miembros del TIAR se comprometen a prestar asistencia y apoyo adi-cional a Estados Unidos y entre sí, constituyen un respaldo importante a la luchade Estados Unidos frente al terrorismo.

Algunos países han demandado de la ONU una participación más directa en losacontecimientos bélicos contra Afganistán, sin embargo, en un rol tímido el Or-ganismo mundial “solo ha manifestado el interés en que el conflicto sea de cortaduración”. Aunque se ha indicado la posible participación de las Naciones Uni-das en el proceso de “nation building” después de la salida de los talibanes deAfganistán, no están claros ni identificados a través de las cuáles mecanismosse podrá asegurar la instalación de un gobierno local en el que participen unacoalición de los diferentes grupos étnicos afganos.

En la región de Latinoamérica y el Caribe, como hemos señalado, más allá de lapreocupación por el vínculo entre narcotráfico y terrorismo, y la existencia deredes de apoyo al terrorismo en la Triple Frontera, sigue sin constituir una prio-ridad para Estados Unidos.

No quiere decir lo anterior que las medidas tomadas en el marco de la Estrate-gia internacional contra el terrorismo no tendrán un impacto en los países delárea.

En primer lugar, siendo la lucha contra el narcotráfico el centro de la estrategiade seguridad de Estados Unidos en el Caribe, la misma será afectada por loscambios de enfoque en la política norteamericana. En el acelerado proceso deredefinición de una estrategia donde los vínculos entre el narcotráfico y el terro-rismo serán los elementos centrales de la lucha antinarcóticos12 .

12. Eduardo Gamarra, op.cit.


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Es probable en esta etapa que el ingreso que beneficia a países que producen otrafican drogas se vea reducido por el incremento de los controles. Al decir deEduardo Gamarra, en el Caribe los esfuerzos por controlar las redes de tráficode drogas, armas y migrantes se redoblarán, con un consiguiente impacto eco-nómico sobre las pequeñas economías.

Como resultado del recrudecimiento de las medidas de control de inmigrantes alinterior del territorio norteamericano el Caribe debe esperar una aceleración enla deportación de criminales, algo que ya ha tenido un serio impacto en variospaíses de la región. La nueva Directiva del Consejo de Seguridad del TerritorioNacional para ayudar a combatir el terrorismo tiene un componente central enlas políticas y prácticas de inmigración más efectivas13 .

La creación del un Grupo de Trabajo interagencial tendrá a su cargo la coordi-nación de los programas federales dirigidos a: a) negar el ingreso a EstadosUnidos de extranjeros asociados o sospechosos de participar en actividadesterroristas; b) ubicar, detener, procesar o deportar a cualquiera de los extranje-ros ya presentes en Estados Unidos.

La relación entre asistencia exterior norteamericana y una firme posiciónantiterrorista será otra componente de esta nueva estrategia de seguridad. En lamedida en que los fondos estarán destinados a la lucha antiterrorista, cualquierdemanda proveniente de los países caribeños deberá estar articulada en torno alo que constituye la prioridad para la administración norteamericana.

Otro impacto significativo se prevee en el propio concepto de soberanía de laregión, ya seriamente afectado por las concesiones hechas a la lucha contra lasdrogas en el Caribe. Anthony Maingot destaca el hecho de cómo las medidas decontrol de aduanas de los aeropuertos, la vigilancia de la Guarda Costa de cru-ceros turísticos hasta en aguas territoriales y la mayor supervisión de los avio-

13. Este grupo de trabajo está integrado por expertos procedentes del Departamento de Estado, laOficina Federal de Investigaciones (FBI), el Servicio de Naturalización e Inmigración (INS), el Servi-cio Secreto, el Servicio de Aduanas y la comunidad de inteligencia, bajo la coordinación del Secretariode Justicia. Salvaguardias de Inmigración y mejoramiento del intercambio de información vital. Laefectividad de tales disposiciones estará determinada en gran medida por las posibilidades de coordina-ción de tales agencias. El grado de dispersión, duplicidad y hasta conflictos de intereses entre muchasde estas agencias se han puesto de manifiesto en los últimos años del siglo XX.


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nes de líneas aéreas extranjeras que aterrizan en Estados Unidos contribuirá alesionar aún más las soberanías nacionales. Que no decir de la política de super-visión de los “paraísos fiscales” de tantas islas del Caribe, pues la búsqueda delas finanzas de los terroristas a nivel global conllevará una fuerte presión sobreeste sector bancario14 .

Finalmente, el impacto de los controles migratorios es una región donde casitodas las islas exportan el 10% de su mano de obra anualmente.

Se ha considerado el impacto de la recesión en la economía norteamericana,agudizada con los atentados, sobre todo en la ciudad de Nueva Cork, dondereside una parte importante de la emigración caribeña en Estados Unidos.

Esta rearticulación de las estrategias de seguridad regional en torno a la luchaantiterrorista tiene lugar en momentos en que parece profundizarse la recesióneconómica internacional, que afectará considerablemente las pequeñas y vulne-rables economías de la región. Según David Jessup, del Caribbean Councial forEurope, ha señalado algunos impactos previsibles de los eventos terroristas enel Caribe: en primer lugar, en el turismo que representa un negocio de $2 billonesde dólares y en todos los negocios relacionados desde líneas aéreas, cruceros yhoteles. Para 16 de los 28 países que integran la Cuenca del Caribe el turismo esla principal fuente de divisas. En segundo lugar, el impacto en las remesas de lascomunidades caribeñas que sobrepasa unos $3 billones en la medida en que larecesión afecta la capacidad para hacer estos envíos.

14. Anthony Maingot, Relaciones Estados Unidos-Caribe en un Período de Cambio en el SistemaInternacional.

LA INESPERADA (Y TEMERARIA)LA INESPERADA (Y TEMERARIA)LA INESPERADA (Y TEMERARIA)LA INESPERADA (Y TEMERARIA)LA INESPERADA (Y TEMERARIA)RESURRECCIÓN DEL RESURRECCIÓN DEL RESURRECCIÓN DEL RESURRECCIÓN DEL RESURRECCIÓN DEL TIARTIARTIARTIARTIAR1

Juan Gabriel TokatlianJuan Gabriel TokatlianJuan Gabriel TokatlianJuan Gabriel TokatlianJuan Gabriel Tokatlian2

El desahuciado Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947cobró vida sorpresivamente en medio de los debates posteriores a los atrocesatentados terroristas del 11 de septiembre ocurridos en Nueva York, Washing-ton y Pennsylvania. Brasil invocó su pertinencia, argumentando que es urgentecontar con un instrumento hemisférico capaz de simbolizar la firmeza requeridapara enfrentar al terrorismo internacional. Sin embargo, es probable que losdesafíos de seguridad existentes en el continente y la naturaleza de los nuevosretos globales no puedan –ni deban– ser respondidos con ese tratado, nacido alcalor del conflicto Este-Oeste. De hecho, revitalizar el TIAR podría ser no sóloinconveniente, sino además peligroso.

La prolongada agonía del TIARLa prolongada agonía del TIARLa prolongada agonía del TIARLa prolongada agonía del TIARLa prolongada agonía del TIAR

La emblemática exclusión de Cuba del sistema interamericano en enero de1962, justificada entonces en el marco de la carta de la Organización de EstadosAmericanos (OEA) y de las disposiciones del TIAR, puso en evidencia que la luchacontra el comunismo era más trascendental que la solución pacífica de las con-troversias en el continente. Meses después, durante la Crisis de los Misiles enCuba, el TIAR volvió a invocarse, siguiendo los imperativos militares de Washing-ton. Después de este clímax de la Guerra Fría, el tratado de 1947 comenzó sudeclive. La desconfianza regional hacia este compromiso de seguridad colecti-va se hizo cada vez más ostensible. Aunque en 1975 se redactó un Protocolo de

1. Material original de Foreign Affairs en Español . Volumen 2, Número 1 (Primavera 2001).2. Director de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés (Victoria,Provincia de Buenos Aires, Argentina).

Juan Gabriel Tokatlian La inesperada (y temeraria) resurrección del TIAR

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Reformas al TIAR, éstas no entraron en vigencia porque sólo fueron ratificadaspor ocho de los 21 países firmantes (Brasil, Costa Rica, Estados Unidos, Guate-mala, Haití, México, Perú y República Dominicana). Posteriormente, durante laCrisis de las Malvinas, en 1982, Argentina invocó inútilmente el TIAR, lo que hizoevidente que sólo los intereses estadounidenses podían imponer su aplicación.Washington nunca mencionó el tratado cuando intervino en Granada en 1983,cuando desplegó la guerra de baja intensidad en Centroamérica en los ochenta,cuando lanzó la operación militar antinarcóticos Blast Furnace en Bolivia en1986, ni cuando invadió Panamá en 1989. En Latinoamérica se manifestaroncríticas, algunas más firmes que otras, en contra de esas acciones armadas,pero no se cuestionó el hecho de que eran prácticas evidentemente contrarias alespíritu y la letra del TIAR.

Años después, con el inicio de la Posguerra Fría, el tratado desapareció delpanorama continental. Ni siquiera el auge de las intervenciones humanitarias,que en la región se manifestó en el caso de Haití en 1994, pudo hacerlo renacer.

Los intentos de redefiniciónLos intentos de redefiniciónLos intentos de redefiniciónLos intentos de redefiniciónLos intentos de redefinición

Con el comienzo del siglo XXI el tratado pareció recibir una atención ligeramentemayor, no tanto porque se le valorara en sí mismo, sino por las realidades inter-nas y en función de las agendas externas de algunos países del área. Por ejem-plo, Argentina propuso adecuar los mecanismos de seguridad del continenteante la amenaza del terrorismo internacional, fenómeno que vivió de maneratrágica en su propio territorio con los atentados a la embajada de Israel en 1992y a la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) en 1994. Asimismo, al igualque Chile, Argentina buscó que los instrumentos vigentes en el sistemainteramericano fueran reformulados en el marco de las discusiones de órganoscomo la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA. Estos dos países delCono Sur insinuaron así que el TIAR resultaba ya inadecuado e inoperante y quelos cambios deseables en materia de seguridad debían darse con un apoyo am-plio de los países y en el contexto institucional existente.

Venezuela, por su parte, fue el país más categórico en contra del instrumento yel más ambicioso en su propuesta de modificación. En medio de la Revolución

La inesperada (y temeraria) resurección del TIAR Juan Gabriel Tokatlian

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Bolivariana de Hugo Chávez, que pretende gestar una nueva hegemonía políticainterna y participar en una corriente opuesta a la hegemonía estadounidense enel plano internacional, Caracas propuso abolir el TIAR al considerarlo “anacróni-co y obsoleto” para enfrentar nuevas amenazas como “la pobreza y elnarcotráfico”, de acuerdo con lo expresado por el entonces Canciller José Vi-cente Rangel. El propósito de Venezuela era redefinir la doctrina militar de laregión y para ello propuso establecer una nueva estructura de seguridad ajena aEstados Unidos, durante la IV Conferencia de Ministros de Defensa de lasAméricas que se celebró en octubre de 2000 en Manaos, Brasil. La radicalidady soledad de la propuesta de Caracas no hizo posible la reestructuración delTIAR.

A su vez, México anunció su retiro del TIAR y manifestó su interés de acelerar eldebate en torno a un renovado tratado de seguridad hemisférica. Luego delhistórico proceso electoral de 2000 que significó la victoria del Partido de Ac-ción Nacional (PAN) sobre el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y en labúsqueda de lograr progresivamente un protagonismo internacional, al combinaruna alta visibilidad con un fuerte pragmatismo, el gobierno mexicano consideróal TIAR como un claro ejemplo de “obsolescencia e inutilidad”, según lo señaló elpresidente Vicente Fox en su discurso ante la OEA del 7 de septiembre de 2001.El mandatario mexicano propuso instaurar un “nuevo sistema de seguridad” enel hemisferio que tome en cuenta los desafíos generados por el atraso económi-co, el crimen organizado transnacional y la destrucción del medio ambiente,entre muchos otros. Paradójicamente, el largo listado de nuevos retos que men-cionó el presidente de México coincidía con los señalados por la JuntaInteramericana de Defensa. En efecto, el 6 de septiembre este organismo, en elinforme “Hacia un nuevo sistema de seguridad hemisférico”, afirmaba que lasamenazas principales eran el terrorismo, la degradación ambiental y el crimenorganizado internacional, entre otras.

En realidad, todas las naciones del hemisferio –incluido Estados Unidos– sabenque es necesario reformar el TIAR a la luz de los nuevos problemas y peligros deíndole doméstica e internacional. Sin embargo, no existe una concepción comúnsobre seguridad en las Américas.


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El (¿breve?) renacimiento del TIAREl (¿breve?) renacimiento del TIAREl (¿breve?) renacimiento del TIAREl (¿breve?) renacimiento del TIAREl (¿breve?) renacimiento del TIAR

Los actos terroristas del 11 de septiembre motivaron una reacción rápida yenérgica de apoyo a Estados Unidos. En los casos en que ya existía un acuerdomultinacional de ayuda mutua y defensa común, las respuestas fueron formal-mente idénticas. Así, el 12 de septiembre los países miembros recurrieron alartículo V de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) para res-paldar a Washington. Con el mismo propósito, el 14 de septiembre Australiainvocó el artículo IV del tratado entre Australia, Nueva Zelandia y EstadosUnidos (ANZUS). Por último, la resolución de la OEA del 21 de septiembre, que diopleno soporte a Washington, se basó en el artículo III del TIAR. En todos loscasos, los artículos mencionados establecen que un ataque contra uno de susmiembros es considerado un ataque contra todos.

El gesto de Brasil de apelar al único acuerdo hemisférico vinculante –el TIAR–para demostrar el respaldo de la región a Estados Unidos, sólo tuvo un alcancesimbólico pues no implicó un compromiso que condujera al envío de tropas. Enrealidad el TIAR no es aplicable en este caso, pues sólo prevé las agresiones entreEstados y no los ataques de actores no estatales, como los grupos terroristas.

El gobierno de Fernando H. Cardoso tomó la iniciativa y luego de consultas conArgentina (su principal socio en Mercosur) y Chile (presidente pro tempore delGrupo de Río), el 17 de septiembre pidió convocar a la reunión de la OEA. Conello pretendía que no progresara la idea de free-rider, de tal forma que el TIAR

conformara una acción colectiva de parte de Latinoamérica y se evitaran así“aventuras” individuales. Paralelamente, el movimiento diplomático de Brasiliaapuntaba a diferenciarse de México, que el 7 de septiembre había anunciado suretiro del TIAR en el curso de los siguientes 60 días (lo cual no se ha hechoefectivo al menos hasta el 6 de noviembre de 2001). De cierto modo, las postu-ras mexicana y brasileña en torno al TIAR reflejaban una pugna por el liderazgoen la región y una competencia por determinar quién ostenta la relación mástrascendental con Estados Unidos. Entre los sectores de la oposición en Méxicoy Brasil, así como en varias capitales sudamericanas, las posturas de ambospaíses frente al tratado de 1947 fueron vistas como una sobreactuación. Si biende signo distinto –México rehusando seguir participando en el TIAR, Brasil ape-lando a él– ambas posiciones tenían preferencia por iniciativas de alto perfil queproyectaran en el área un reconocimiento de su prestigio y/o gravitación.

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Un futuro incierto...Un futuro incierto...Un futuro incierto...Un futuro incierto...Un futuro incierto...

La resurrección del TIAR no significa, sin embargo, que éste sea un instrumentoidóneo para responder a la amenaza del terrorismo internacional y sus expresio-nes regionales. Colombia, por ejemplo, es hoy el principal referente de inseguri-dad hemisférica porque allí operan tres grupos identificados como terroristaspor parte de Washington –las Fuerzas Armadas Revolucionarios de Colombia(FARC); el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Autodefensas Unidas deColombia (AUC)–, sin embargo, la aplicación del TIAR en ese país puede seraltamente peligrosa. Para Latinoamérica en general, y para Sudamérica en par-ticular, lo prioritario es concebir una iniciativa diplomática para el caso colom-biano que fije la naturaleza de su conflicto armado y proceda a facilitar unasalida política. Aplicar la lógica implacable de la “guerra contra el terrorismo”en el corazón andino podría convertir a esa región en una zona conflictiva incon-trolable.

También es arriesgado especular en torno a la posibilidad de utilizar el TIAR paraenfrentar el negocio de las drogas –cuyo origen descansa en la prohibición de suconsumo– o para resolver cuestiones como el empobrecimiento en amplias ca-pas de la sociedad latinoamericana –que constituye un grave problema socialpero no un asunto de seguridad. La tentación de una respuesta excluyentementemilitar y represiva frente a fenómenos que exigen políticas públicas de otranaturaleza podría afectar aún más la frágil gobernabilidad en la región.

No invocar el TIAR para el manejo del terrorismo internacional no implica desco-nocer el papel fundamental de los compromisos multilaterales para confrontaresa amenaza. Sin embargo, apelar a los convenios mundiales y continentales enmateria de lucha antiterrorista, no puede ser un ejercicio retórico. Es muy pre-ocupante el comportamiento de los países de la región respecto a los instrumen-tos jurídicos para enfrentar asuntos cruciales de la agenda global. Si se analizanlas acciones concretas de las naciones sudamericanas y de México lo anteriorresulta elocuente. Por ejemplo, en el ámbito de los derechos humanos, la Con-vención Interamericana sobre Desaparición Forzada fue apenas ratificada porArgentina, Bolivia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela (aúnno lo hacen Brasil, Chile y Colombia). El Protocolo a la Convención Americanasobre Derechos Humanos relativo a la Abolición de la Pena de Muerte ha sidoratificado sólo por Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela. Únicamente Argenti-


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na, Paraguay y Venezuela han ratificado el Estatuto de Roma de la Corte PenalInternacional. En el terreno ambiental, el Protocolo de Kioto ha sido ratificadopor Bolivia, Ecuador, México, Paraguay y Uruguay; firmado por Argentina, Brasil,Chile y Perú; y no ha sido subscrito ni por Colombia ni por Venezuela. En eltema de las armas, la Convención Interamericana sobre Transparencia en laAdquisición de Armas Convencionales ha sido ratificada solamente por Ecua-dor, al tiempo que la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Trá-fico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros MaterialesRelacionados tiene apenas la ratificación de Bolivia, Brasil, Ecuador, México,Perú y Uruguay.

Será muy costoso que en el combate al terrorismo la región se satisfaga conpronunciamientos altisonantes y compromisos artificiosos. Las demandas deWashington en este tema no permitirán muchas ambigüedades ni inconsistencias.Finalmente, la reestructuración del sistema de seguridad en el hemisferio –queincluye crear un instrumento distinto al TIAR– necesita de una gran convergencialatinoamericana. La generación de consensos, la capacidad de acción colectivay la madurez diplomática serán esenciales para gestar una política de seguridadque satisfaga y fortalezca los intereses de la región. Los poderes regionalescomo Brasil y México y las naciones medias de Sudamérica tendrán el desafíoy la oportunidad de diseñar una coalición que, de modo activo, aporte a la cons-trucción de una estructura continental de seguridad democrática, efectiva y vi-gorosa. Sólo así será factible que Latinoamérica tenga una voz audible en lagestación de un sistema de seguridad global.

EL ÉXITO DE LA OPERACIÓN LIBERTADEL ÉXITO DE LA OPERACIÓN LIBERTADEL ÉXITO DE LA OPERACIÓN LIBERTADEL ÉXITO DE LA OPERACIÓN LIBERTADEL ÉXITO DE LA OPERACIÓN LIBERTADDURADERA (EX–JUSTICIA INFINITA)DURADERA (EX–JUSTICIA INFINITA)DURADERA (EX–JUSTICIA INFINITA)DURADERA (EX–JUSTICIA INFINITA)DURADERA (EX–JUSTICIA INFINITA)DEPENDERA DE LA CAPACIDAD DEDEPENDERA DE LA CAPACIDAD DEDEPENDERA DE LA CAPACIDAD DEDEPENDERA DE LA CAPACIDAD DEDEPENDERA DE LA CAPACIDAD DEESTADOS UNIDOS DE NO REPETIR LOSESTADOS UNIDOS DE NO REPETIR LOSESTADOS UNIDOS DE NO REPETIR LOSESTADOS UNIDOS DE NO REPETIR LOSESTADOS UNIDOS DE NO REPETIR LOSERRORES DEL PASADOERRORES DEL PASADOERRORES DEL PASADOERRORES DEL PASADOERRORES DEL PASADO1

José Miguel VivancoJosé Miguel VivancoJosé Miguel VivancoJosé Miguel VivancoJosé Miguel Vivanco2

Los actos de terrorismo del 11 de septiembre han dejado a una abrumadoramayoría de norteamericanos clamando mano dura contra los autores de estossalvajes crímenes; léase carta blanca para el uso de la fuerza militar.

Según todas las encuestas nadie discute la necesidad de una acción militar decidi-da y contundente en contra de los responsables. Al mismo tiempo existe unaenorme preocupación por la seguridad al interior de Estados Unidos, como nuncaantes. Hay una reacción casi de pánico, que todavía perdura. En este sentido, nocabe duda que la creación de un nuevo cargo en el Gabinete del Presidente,destinado a mejorar la coordinación de las más de 40 agencias federales quecomparten responsabilidades en materias de orden público y que hasta ahoramuchas de ellas no intercambian información entre sí, es un paso muy positivo.

Lo grave es que al mismo tiempo se sigue hablando con la mayor naturalidad derepresalias, que todos presumen deben estar dirigidas en contra del grupo deOsama bin Ladem, a pesar de que hasta ahora hay que confiar sólo en la pala-bra de las autoridades, ya que no han mostrado evidencias que vinculen directa-mente a ese grupo terrorista con los hechos. Al menos la opinión pública no lasconoce.

1. Este artículo fue escrito a pocas semanas de ocurridos los ataques terroristas y es reflejo del debatedel debate de momento.2. Director Ejecutivo de la División Americas de Human Rights Watch, Washington.

José Miguel Vivanco El éxito de la operación libertad duradera (ex-justicia...

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En este ambiente enrarecido una de las más serias preocupaciones que muchostenemos es como hacerle frente a la actual avalancha de cuestionamientos yquizás hasta de retrocesos que se puedan precipitar en materia de libertades públi-cas en este país. Esta peligrosa tendencia, que podría propagarse fácilmente en elhemisferio, hasta ahora se alimenta y legitima en la reacción de la gran mayoría dela población, que aparentemente estaría dispuesta a sacrificar el ejercicio de algu-nas libertades fundamentales -que afectan especialmente a los inmigrantes- poruna sensación de mayor seguridad. Nunca hay que olvidar que durante la Segun-da Guerra 120.000 personas fueron detenidas en Estados Unidos sin que hubieramínimas sospechas de delito alguno; simplemente porque tenían origen o ancestrosjaponeses. En este sentido creo que el mejor aliado es el tiempo. Mientras mástiempo pasa sin que cuajen las iniciativas más represivas, mayores posibilidadesexisten que se impongan líneas un poco más racionales.

Por supuesto que las agencias de inteligencia de Estados Unidos y las autorida-des encargadas de velar por el orden público, en lugar de revisar y corregir lasfabulosas fallas que cometieron, ven aquí una excelente oportunidad para modi-ficar la legislación antiterrorista, incrementando su poder discrecional a costade ciertas garantías judiciales. Por ejemplo, se propone la detención indefinidade inmigrantes, legales o ilegales, cuando se trata de investigarlos por activida-des terroristas, con mínimo control judicial. En materia de derecho a la privacidadse amplían las facultades para interceptar las comunicaciones. Además latipificación de las conductas delictivas es muy amplia. Uno de los pocos aspec-tos positivos del proyecto es la propuesta de imprescriptibilidad del delito deterrorismo. Este proyecto del gobierno del Presidente Bush es tan extremo quehasta sectores republicanos han expresado públicamente sus dudas argumen-tando que de ser declarado inconstitucional por la Corte Suprema, volveríamosa fojas cero.

En cuanto a lo que serían las nuevas prioridades de la política exterior de Esta-dos Unidos, el debate es igualmente preocupante. La semana pasada, funcio-narios del Departamento de Estado propusieron al Senado legislación para con-gelar por cinco años la facultad del Congreso de imponer restricciones a lasrelaciones bilaterales con aquellos países involucrados en graves violaciones alos derechos humanos, en la medida que fueran aliados en la lucha contra elterrorismo. Felizmente esto fue descartado de plano por el propio Bush luegoque el Washington Post revelara este proyecto en primera plana.

El éxito de la operación libertad duradera (ex-justicia... José Miguel Vivanco

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Otra iniciativa que se discute está dirigida a eliminar las restricciones impuestasa la CIA para participar en asesinatos si se trata de eliminar a líderes políticos ocabecillas de organizaciones que pudieran poner en riesgo la seguridad de Esta-dos Unidos. Esta prohibición fue adoptada por el Presidente Ford después quela Comisión Church del Congreso develara múltiples casos, como los de FidelCastro, Trujillo y Allende donde la CIA se involucró en atentados homicidas. Deretornarse a esta política no sólo se estaría violando las normas más elementalesde justicia penal en todo el mundo, sino además, Estados Unidos no tendríanargumento posible para oponerse a que el resto del mundo hiciera lo mismo, conlo cual derechamente se impondría la ley de la selva.

En cuanto a la estrategia militar propiamente tal aparentemente existirían dosvisiones en pugna: una, sustentada por Colin Powell, que persigue una acciónconcentrada por ahora en torno a la agrupación de Osama Bin Ladem, y la otra,encabezada por el Vicepresidente Cheeney y el Secretario de Defensa queademás incluye otros blancos de ataque como por ejemplo Irak. Lo grave esque al parecer no habría mayores diferencias en cuanto a la disposición paraestablecer estrechas relaciones con países que cooperen en los próximos es-fuerzos contra los autores de actos de terrorismo, aunque estén involucrados engraves violaciones a los derechos humanos. Al parecer habría consenso en quepara poder armar la alianza lo más sensato es, a lo menos por ahora, subordinarlas preocupaciones en derechos humanos en el nombre de la lucha contra elterrorismo.

El mensaje lo han entendido con toda claridad Rusia y China. Ambos estadoscon un gran sentido de oportunismo político están aliándose sobre la base de quela comunidad internacional -y Estados Unidos en particular- deje de criticar laconducta de sus fuerzas en la lucha contra su propio “terrorismo”. China públi-camente ha aprovechado para reivindicar su política hacia el Tibet. Rusia auto-riza a Estados Unidos que ocupe su territorio y espacio aéreo a cambio desilencio frente a las atrocidades que sus fuerzas están cometiendo en contra dela población civil en Chechenia.

Todo esto podría llevar a reproducir un ambiente de guerra fría, donde probable-mente Estados Unidos serán mucho más críticos -como lo fueron en el pasadoen su lucha contra el comunismo- con aquellos gobiernos que no colaboren en lalucha contra el terrorismo y menos o carta blanca con los aliados, a pesar de su

José Miguel Vivanco El éxito de la operación libertad duradera (ex-justicia...

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directa responsabilidad en graves abusos. Uno de los aspectos centrales quecaracterizó a la guerra fría fue el doble estándar de la política exterior de Esta-dos Unidos. Frente a casos similares se hacían evaluaciones muy distintasdependiendo del color político del régimen dictatorial. Esta fue una de las másgrandes inconsistencias de la política exterior de Estados Unidos, que dañó sucredibilidad y, peor aún, al politizar el tema al extremo, hizo más difícil la recupe-ración democrática en muchos de nuestros países.

Que quede claro: es válido y legítimo luchar contra el terrorismo pero no decualquier manera. Los medios que se empleen deben ser compatibles con lasnormas internacionales, de lo contrario se desciende a la lógica de los terroris-tas. Y esto también vale para las alianzas que se vayan creando en el camino.

Una de las características clásicas de la política exterior norteamericana es queen circunstancias difíciles se reordenan las prioridades subordinando unas aotras para alcanzar un objetivo de corto plazo. En este proceso evidentementese sacrifican principios en defensa de lo que la emergencia demanda sin hacermayores esfuerzos por conciliar los diversos intereses que pudieran estar enjuego. Así es como se explican las políticas de alianzas que se han forjado en elpasado y que luego se lamentan, el mejor ejemplo: Osama Bin Ladem. Ennuestra región hay tres conocidos personajes que ilustran esta política: ManuelContreras, Manuel Antonio Noriega y Vladimiro Montesinos. Es demasiadoimportante lo que está en juego. El éxito de esta empresa dependerá de lacapacidad que tengan Estados Unidos de aprender de sus errores.

TERRORISMO, GLOBALIZACIÓN Y VIOLENCIATERRORISMO, GLOBALIZACIÓN Y VIOLENCIATERRORISMO, GLOBALIZACIÓN Y VIOLENCIATERRORISMO, GLOBALIZACIÓN Y VIOLENCIATERRORISMO, GLOBALIZACIÓN Y VIOLENCIARELIGIOSA: RELIGIOSA: RELIGIOSA: RELIGIOSA: RELIGIOSA: PROPUESTAS PARA LAPROPUESTAS PARA LAPROPUESTAS PARA LAPROPUESTAS PARA LAPROPUESTAS PARA LAPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓN

MANUELA MESAMANUELA MESAMANUELA MESAMANUELA MESAMANUELA MESA1

Los ataques del 11 de septiembre en Estados Unidos han puesto de manifiestouna serie de tendencias y han producido cambios importantes en el sistemainternacional2. Estos cambios deben enmarcarse dentro de las grandes trans-formaciones provocadas por el acelerado proceso de globalización y las cre-cientes desigualdades económicas. Los efectos de la crisis y la respuesta ypercepciones de seguridad que se elaboren en los próximos tiempos van a afec-tar al conjunto del sistema internacional.

Globalización y terrorismoGlobalización y terrorismoGlobalización y terrorismoGlobalización y terrorismoGlobalización y terrorismo

El acelerado proceso de globalización y privatización de la economía mundial,particularmente en el orden monetario y financiero tiene profundas implicacionespara la existencia del Estado-nación. Además pone en cuestión las posibilidadesde reducir la pobreza y la desigualdad y de afrontar los conflictos actuales gene-rados por estas situaciones de gran inestabilidad. sin un cambio fundamental depolítica y del modelo económico3.

1. Investigadora, Centro de Investigación para la Paz (CIP).2. Una amplio análisis se realiza en Mariano Aguirre, De Nueva York a Kabul. Anuario CIP 2002,Icaria, 2002, pp5-26.También consultar John K. Cooley. Guerras profanas. Afganistán, Estados Unidos y el terrorismointernacional. Siglo XXI, Madrid, 2002.Antonio Remiro Brotons. “Estados Unidos no se pregunta en qué se equivoca” en Política Exte-rior, 85, Enero/febrero 2002.3. David Held. La democracia y el orden global. Del Estado moderno al Gobierno cosmopolita.Paidos, Madrid, 1997, p.278.

Manuela Mesa Terrorismo, globalización y violencia religiosa:...

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El imperativo neoliberal que la desregulación de la economía y la globalizaciónde los mercados resolverían los grandes problemas de la humanidad como elparo, la pobreza global o las crisis económicas se muestra cada vez más falaz.En un mundo de riesgos globales, la consigna de neoliberalismo, que llama areemplazar la política y el Estado por la economía resulta muy poco convincen-te. La vulnerabilidad está ligada a la filosofía política y una economía separadade la política es ilusoria. Sin Estado y sin servicios públicos no hay seguridad;sin impuestos no hay Estado, no hay educación, no hay política sanitaria accesi-ble, no hay seguridad en el ámbito social, no hay democracia. Es necesarioimpulsar una concepción amplia de la política que esté en condiciones de regularel potencial de crisis y los conflictos inherentes a la economía mundial.

Los atentados han mostrado la vulnerabilidad de los países democráticosindustrializados, y es un anticipo del tipo de conflictos a los que puede llevar laglobalización económica. El terrorismo internacional ha actuado sobre las basesde los derechos mundiales, de los mercados mundiales, de la movilidad mundial.Sus actores piensan y se comportan de acuerdo con categorías globales a lasque sus actos proporcionan una atención y publicidad globales. El 11 de sep-tiembre, los terroristas hicieron uso de la globalización. Ellos tenían una estrate-gia para aprovechar las oportunidades de la globalización y los gobiernos demo-cráticos no. Se ha dejado demasiado tiempo a la globalización fuera del controlde la política. Y este vacío ha sido aprovechado no sólo por los mercados sinotambién por el crimen organizado. La globalización, la mercantilización genera-lizada, la venta incontrolada de armas, la falta de un sistema internacional real-mente organizado son factores que hacen inevitable una difusión sin preceden-tes de la amenaza global.

La violencia religiosa

Otra dimensión importante en torno al terrorismo internacional es el factor reli-gioso y su impacto violento4. Se trata de acciones con un fuerte contenido sim-bólico, que ejercen grupos fanáticos, para abordar problemas políticos y eco-nómicos. Con esto se ha producido un giro radical a las prácticas terroristas y al

4. Una reflexión muy exhaustiva se puede encontrar en Mark Juergensmeyer. Terrorismo religioso.El auge global de la violencia religiosa. Siglo XXI, Madrid 2001.

Terrorismo, globalización y violencia religiosa:... Manuela Mesa

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concepto de guerra, en la medida que no intentan pactar, sino imponer una vic-toria ideal o morir en la lucha. A la vez, no respetan a la población civil sino quela incluyen como objetivo.

Estos grupos han surgido en algunos regímenes que carecen de libertades de-mocráticas, y donde la oposición ha configurado su ideología en forma de resis-tencia religiosa. Además los países occidentales han tenido una responsabilidaddirecta en el mantenimiento de los regímenes represivos en Medio Oriente, fi-nanciando grupos extremistas.

La violencia motivada por dogmas teocráticos no sólo se produce en el mundoislámico, sino también en el cristiano. Determinadas subculturas extremistas,tanto en la sociedad estadounidense como en la israelí o en la japonesa ofrecenjustificaciones religiosas para el uso del terrorismo.

Sin embargo, estos grupos fanáticos cuando operan en contextos de pobreza,miseria y exclusión social, encuentran cierta legitimación o aprobación de tipoemocional para sus acciones. Sólo el desesperado muere matando, el que tieneesperanza prefiere vivir luchando. La vía de nuestra seguridad consiste en redu-cir el número de los “otros” dispuestos a morir matando. Para lograrlo es nece-sario crear la esperanza de que las injusticias pueden llegar a repararse. El granreto de Occidente no es matar a un centenar de terroristas suicidas porquesiempre aparecerán otros. El reto consiste en poner fin a las situaciones quehacer surgir a miles de personas desesperadas dispuestas a morir matando.

Existen factores estructurales como la pobreza y la desigualdad que alimentanla inseguridad global5, aunque no puedan verse como causas directas del extre-mismo. Muchos gobiernos que están directamente asociados con el terrorismocomo Iraq o Libia, antes de las sanciones tenían un nivel de renta medio. Pero síexiste una relación directa entre la pobreza y la desigualdad. La globalización haproducido más pobreza y exclusión y existe una relación entre esta y el surgi-miento de grupos extremistas que utilizan la violencia.

5. Un buen análisis sobre el tema se puede consultar en Jose Mº Tortosa. El juego global.Maldesarrollo y pobreza en el capitalismo mundial, Icaria, Barcelona 2002.


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En el contexto de Oriente Medio y Próximo, y el sur de Asia, entre otros, lapobreza se entrecruza con la percepción histórica que desde la etapa colonial,Occidente ha sometido, desviado y corrompido a esos pueblos. Se retoma laidea de Cruzada entre el mundo cristiano y el mundo musulmán y se consideraque ha llegado el momento de la revancha. De ahí, que Osama Bin Ladenexigiera tanto la retirada de las fuerzas de Estados Unidos de Arabia Saudita,como el fin de la masacre palestina realizada por Israel y la recuperación histó-rica del peso del Islam.

Aunque muchos personas han señalado al fracaso del proceso palestino-israelícomo un factor muy importante en los atentados del 11 de septiembre, estasituación tiene dinámica propia. La radicalización fanática del gobierno israelí yde los grupos que cuestionan a la Autoridad Palestina, y el rechazo de EstadosUnidos a reconocer un proceso de paz que aborde las cuestiones básicas (latierra usurpada, los asentamientos, el regreso de los refugiados y Jerusalén) haprovocado un agravamiento de la situación.

El Derecho Internacional y el uso de la fuerzaEl Derecho Internacional y el uso de la fuerzaEl Derecho Internacional y el uso de la fuerzaEl Derecho Internacional y el uso de la fuerzaEl Derecho Internacional y el uso de la fuerza

Desde el 11 de septiembre Estados Unidos y sus aliados han elegido el caminodel uso de la fuerza en lugar de utilizar el derecho nacional e internacional. Sinduda, este era un camino difícil por la falta de Estado en Afganistán y era máslento y menos espectacular. Para llevar a cabo la respuesta sobre este país,Estados Unidos se dotó de dos resoluciones del Consejo de Seguridad, activó elartículo V de la OTAN de solidaridad entre sus aliados, y apeló al derecho de lalegítima defensa.

Antes y durante la ofensiva, Estados Unidos con la ayuda de Gran Bretaña haconstruido una coalición internacional muy amplia, posiblemente frágil, en la queha incluido a Europa, Rusia, China, Irán, países vecinos a Afganistán, entreotros. En casos como Rusia y China se ha hecho el pacto implícito de no criticarlos abusos de los derechos humanos en lugares como Chechenia y Tibet. A lavez se levantaron restricciones sobre el comercio de armas en Pakistán. Porotra parte, Estados Unidos ha pedido y promocionado fidelidad a la agendaantiterrorista en diferentes foros, como Latinoamérica y el Pacífico. Esta coali-


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ción no impide que en países en los que hay una base de inestabilidad social ycultura religiosa islámica puedan surgir o se agraven los focos de tensión, porejemplo, en Nigeria, Indonesia y Filipinas.

La respuesta militar no ha servido para que Bin Laden sea capturado, ni paradestruir la red de Al Qaeda. De hecho las redes económicas, financieras yeducacionales más fuertes no están en Afganistán, sino en Pakistán y en Egipto.En esta crisis ha faltado un análisis crítico por parte de Estados Unidos y susaliados del papel de las elites en Arabia Saudita en Egipto y en el aparato deseguridad de Pakistán.

El resultado de la guerra de Afganistán es difícil de evaluar todavía. Es positivoque los talibanes hayan sido sustituidos, pero las posibilidades de que puedareanudarse la guerra entre las diferentes facciones son muy altas, si el compro-miso de la comunidad internacional no se mantiene en el mediano plazo. Laguerra en Afganistán subraya el problema de alrededor de cincuenta estadosllamados frágiles en el sistema internacional en los que faltan estructuras jurídi-cas y legislativas, con poderes ejecutivos dispersos o sobredimensionados, don-de no hay cohesión social, no se respetan los derechos humanos, y la violenciasustituye a la ley, y las ametralladoras a las herramientas de trabajo, hasta elpunto que la guerra y la criminalidad son formas de integración social de laspersonas.

Un aspecto positivo de la crisis es tratar de intervenir las cuentas y las inversio-nes de las redes ilegales terroristas. Esto deber ser profundizado, pero llegandohasta el fondo de las redes del comercio de armas, diamantes, drogas, madera,personas, y otros bienes. Hasta ahora, los Estados más poderosos del sistemainternacional se han negado a poner controles efectivos a las economías en lasombra, al lavado de dinero negro y a las cuenta en paraísos fiscales.

La agenda antiterrorista puede llegar a dejar en un papel secundario a otrosgrandes problemas transnacionales, como el medio ambiente, las migraciones,la regulación del comercio de armas, las reglas del comercio mundial, la coope-ración internacional al desarrollo y la ayuda humanitaria. Más aún, se corre elriesgo de que los mecanismos de ayuda, cooperación y otras herramientas (comosanciones económicas o los estímulos al comercio internacional) que puedenpromover la democracia o consolidar dictaduras sean usados en función de laprioridad antiterroristas.


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Hay, igualmente, un serio peligro para las libertades públicas en países demo-cráticos, y mucho más en los países que no tiene democracias estables. Lacreación de tribunales militares en Estados Unidos, el debate en ese país sobresi la tortura puede ser un método aceptable para conseguir información, la de-tención sin garantías legales, y las restricciones a inmigrantes y refugiados enGran Bretaña indican un mundo menos democrático y más represivo.

El sistema internacional ha sufrido un serio impacto el 11 de septiembre. Esnecesaria una reflexión sobre las raíces de la violencia, el papel de la religióncomo legitimación de la violencia, la pobreza estructural, el control de las armascortas y las armas de destrucción masiva, la consolidación global o la restricciónselectiva a la democracia, la necesidad de fortalecer el sistema de NacionesUnidas y los acuerdos y tratados(sobre derechos humanos, medioambiente, co-mercio internacional, crímenes contra la humanidad), y fortalecer a las socieda-des civiles de los países ricos y pobres, entre otros temas.

Algunas propuestas para prevenir el terrorismoAlgunas propuestas para prevenir el terrorismoAlgunas propuestas para prevenir el terrorismoAlgunas propuestas para prevenir el terrorismoAlgunas propuestas para prevenir el terrorismointernacionalinternacionalinternacionalinternacionalinternacional

El tipo de terrorismo al que nos enfrentamos globalmente requiere respuestasestructurales en diversos niveles:

a) En el nivel jurídico

Un nuevo pacto global para la justicia y la paz tiene que reemplazar a la políticade los fanáticos, los vaqueros y las turbas de linchamiento. Esto implica queprevalezca el principio de la justicia universal, aplicable a los delitos contra lahumanidad, sea cual sea el territorio en el que se cometen y la procedencia yrango de sus autores.

La justicia global y la legitimidad política tiene que construirse a partir de unosvalores de pluralidad cultural, los derechos humanos y el sistema de derechoque incluya a personas de diferentes culturas. Esto implica un compromiso conel sistema de derecho, no con la guerra. Los civiles de todos los credos y nacio-nalidades deben ser protegidos. Las personas que cometen actos terroristas


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deben ser tratados como criminales y no como adversarios militares. Se lesdebería capturar y ser llevados a un tribunal internacional.

b) En el nivel policial y militar

Es necesario una mayor coordinación internacional en la lucha contra el terro-rismo. Este se puede combatir con medidas policiales y militares coordinadas.Sin embargo, las reacciones violentas y las represalias deben adoptarse cuandose hayan agotado otras vías. Las reacciones violentas no son las más eficacesporque pueden fomentar la aparición de nuevas generaciones de terroristas. Esimportante evitar el resentimiento y la percepción de injusticia de buena partedel mundo árabe y de otras áreas del planeta.

El poder de disuasión del fuerte, frente al débil basado en el binomio de la fuerzay la superioridad tecnológica, se contrarresta con la amenaza del débil al fuerte,basada en el acto de terror y en la iniciativa imprevisible. El terrorismo interna-cional no puede ser objetivo de una guerra, del mismo modo que no puede ser elnarcotráfico, la emigración ilegal o el crimen organizado. Estos pueden serobjeto de muchas acciones políticas, diplomáticas, económicas, policiales, perono se puede declarar una guerra a estas vagas entidades.

c) En el nivel político

Los esfuerzos antiterroristas deben apoyarse en una revisión de la política exte-rior estadounidense y europeas y abordar las causas que generan pobreza, ex-clusión y violencia en el plano político, social y económico.

Crear una nueva forma de legitimidad política global, analizando las causas de lapercepción negativa de Occidente de muchos pueblos. Esto supone un cambioen la política hacia Oriente Medio, Irak, e Irán.

El terrorismo tiene un germen en Estados frágiles, con un sistema políticodebilitado y corrupto. Promover las instituciones democráticas, el fortalecimien-to institucional, el respeto de la ley y el desarrollo en sociedades empobrecidasserá el principal paso para limitar el reclutamiento de los terroristas. El terroris-mo es el arma de aquellos políticamente débiles o frustrados, aquellos que noson capaces de conseguir sus fines a partir de la política convencional.


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d) En el nivel económico

Es necesario hacer frente a las dinámicas de globalización promoviendo refor-mas en las instituciones multilaterales y nuevos marcos reguladores y cambiosen las relaciones comerciales y en los mercados financieros.

Un reconocimiento que las cuestiones éticas y de justicia planteadas por la po-larización global de la riqueza, la renta y el poder, y con ellas las enormes asimetríasen las opciones vitales, no es algo que pueda dejarse en manos de los mercados.Los que son más pobres y más vulnerables, que están atrapados en situacionesgeopolíticas, que se han desentendido de sus reivindicaciones económicas ypolíticas durante generaciones, siempre serán terreno abonado para losreclutadores de terroristas.

Hacer frente al terrorismo exige un grado muy elevado de cooperaciónintergubernamental. Los estados deben aliarse para combatir el terrorismo peroesto sólo es posible si defienden un mundo más justo. La mejor política de segu-ridad a escala planetaria sigue siendo hacer prevalecer la justicia frente al usode la fuerza. Mientras haya injusticia habrá inseguridad.

e) En el nivel cultural y educativo

Las instituciones educativas podrán contribuir incorporando en la enseñanza yen la construcción del conocimiento visiones del mundo globales e integradoras,que muestren las crecientes interrelaciones que existen en la economía, la cultu-ra, la ciencia, la política; ofreciendo, además, claves para interpretar los conflic-tos en toda su dimensión; y promoviendo valores relacionados con la justicia, elrespeto de los derechos humanos, la participación y la solidaridad.

En el plano internacional es necesario realizar esfuerzos en la construcción deun nuevo orden internacional del siglo XXI, que haga este mundo más gobernable,con espacios regionales y supranacionales, como la Unión Europea o el Mercosur.La revisión del funcionamiento de instancias como el Fondo Monetario Interna-cional, el Banco Mundial o las propias Naciones Unidas deberían acompañareste proceso de una nueva gobernabilidad más equilibrada.


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Como plantea David Held con su propuesta de “democracia cosmopolita”, laprotección efectiva de todo un conjunto de derechos, incluidos los derechosciviles, políticos, económicos y sociales requiere de marcos de gobernaciónsupranacionales hasta hoy inexistentes; y también la aparición de una incipiente“ciudadanía global”.

En el ámbito estatal es preciso fortalecer el Estado como eje de seguridad ydemocracia. Se trata de evitar que los Estados se conviertan en fortaleza en losque los derechos democráticos de los ciudadanos sean sacrificados a favor dela seguridad privada. Es necesaria la transformación de los Estados nacionalesen Estados cosmopolitas y abiertos, protegiendo la dignidad de las culturas y lasreligiones del mundo. Uno de los mayores desafíos para el sistema internacionalen futuro inmediato será como alcanzar mayores niveles de convivencia pacífi-ca entre comunidades con diferentes identidades. Es necesario regular las rela-ciones de las personas respetando las particularidades en el marco de los dere-chos.

En el largo plazo necesitamos reformar en profundidad nuestro mundo, supe-rando la exclusión social y la opresión de las identidades. Es necesario unir laglobalización económica a una política cosmopolita. En el futuro, la dignidad delas personas, su identidad cultural, la alteralidad del prójimo, deben tomarse másen serio. Ayudar a los excluidos no es sólo una exigencia humanitaria, sino elinterés mayor de Occidente, su clave para la seguridad interna.

En el plano social es necesario que los ciudadano exijan a sus dirigentes que ensituaciones tan graves como las acontecidas el 11 de septiembre, se respete lalegalidad vigente, se aplique la justicia y se busquen medidas preventivas. Paraello, se debería promover propuestas creativas, basadas en la razón y la justicia,para resolver los conflictos y fortalecer la ciudadanía y la democracia. Es unproceso largo que implicará a todas las instituciones y al conjunto de la sociedadcivil y la clase política.

A los medios de comunicación les compete una mejor selección de las imágenesy mensajes que difunden. Es necesario evitar la demonización del mundo árabey superar los prejuicios y estereotipos existentes. Las sociedades europeas yestadounidenses son multiculturales y los serán más en el futuro, y es necesario


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promover espacios de encuentro que favorezcan la convivencia y un mayorconocimiento entre los diferentes grupos sociales y culturales.

Las organizaciones sociales y las instituciones políticas deberán abrir un espacioreal de participación y debate en las decisiones que adoptan los gobiernos y enimpulsar instituciones que garanticen el respeto de la ley y la justicia. En estosmomentos de cambio es esencial evitar que en el viejo dilema entre seguridad ylibertad, se opte por eliminar de un plumazo una amplia gama de libertadesciudadanas que no ha sido fácil conquistar. Esto quiere decir que se debe respe-tar la presunción de inocencia, que no se puede criminalizar a los inmigrantes yque no se puede obtener ni manejar información privada de los ciudadanos.También se debe trabajar en la promoción del desarrollo en aquellas zonas delplaneta, en que sus habitantes no pueden cubrir sus necesidades básicas y queno tienen más futuro que la desesperación. Esto significa que la agenda de laayuda al desarrollo no debería pasar a un lugar secundario, desplazada por unmayor gasto en seguridad y defensa, sino que por el contrario este debería ser elmomento de impulsarla y consolidarla.

Nada de todo esto nos preservará del terrorismo y las guerras; pero todo elloayudará a prevenir el horror.

TERRORISMO Y SISTEMA INTERNACIONALTERRORISMO Y SISTEMA INTERNACIONALTERRORISMO Y SISTEMA INTERNACIONALTERRORISMO Y SISTEMA INTERNACIONALTERRORISMO Y SISTEMA INTERNACIONAL

ALAIN JOXEALAIN JOXEALAIN JOXEALAIN JOXEALAIN JOXE1

Una guerra del sistema internacional contra el terrorismo fue declarada por losEstados Unidos y una coalición heteroclética de Estados, los cuales en su ma-yoría enfrentan una crisis política grave.

¿Es este tipo de guerra pensable?

Si fuera la guerra anti-terrorismo una guerra verdadera, en el sentidoclausewitziano, tendría como meta política (Zweck) no sólo el poner fin a todoslos actos terroristas, lo que sería su objetivo militar (Ziel), sino también el determinar con el fenómeno político del terrorismo. Tendría pues que dar un trata-miento a las causas socio-políticas y no únicamente a los efectos destructivosde los distintos niveles y formas de violencia política semi-aleatoria que se agru-pa generalmente bajo la denominación de terrorismo.

Se pueden distinguir al menos tres niveles de terrorismo: terrorismo de movi-mientos de liberación nacional; terrorismo de redes y organizaciones mafiosas;y terrorismo de milicias paramilitares. Se podría incluso, llegar hasta un cuartonivel, el del Bin Ladenismo: terrorismo de secta religiosa megalómana, un tiem-po aliada al sistema de poder de los servicios especiales norteamericanos.

La acción bélica actual no esta dominada por un tratamiento de las causas, yasea desde la visión de los Estados Unidos, o desde la perspectiva de la UniónEuropea. Queda todavía por determinar si lo esencial del poder mundial yace enlo económico o más bien en lo militar; o mejor dicho qué tipo de relación se estáorganizando o articulando, de cada lado del Atlántico, admitiendo que rigen mo-

1. Director de Estudios en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris.

Alain Joxe Terrorismo y sistema internacional

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dos diferentes en los Estados Unidos y la Unión Europea (dejando de lado por elmomento el caso de China). Pero de todos modos una guerra de verdad contrael terrorismo tendría que apoyarse en una política hostil al desarrollo desigual yal dominio de la economía de rentas, lo que se opondría directamente a la debi-litación permanente de los Estados frente a las lógicas transnacionales de lasempresas.

Una “guerra” no violenta, atacando a las causas de la dualidad global, habíacomenzado a desarrollarse como eje político en las opiniones publicas antes del11 de setiembre 2001 (Seattle, Génova, Durban). El atentado fascistoide de lasecta Bin Laden, con la mímica de una guerra de religión (Huntingtoniana) im-pide por un tiempo la toma de consciencia necesariamente Clausewitziana quetiene que surgir, pues se trata de mantener en vida la noción Hobbesiana desoberanía, definida como protección del pueblo, así como el concepto de sobe-ranía popular como fuente de la democracia, y todo eso al servicio de la Paz, ya pesar de la globalización.

En otras palabras, necesitamos no recaer por ningún motivo en la guerra decruzada, sino al contrario, apoyarse en la filiación o la genealogía del Estado dederecho desde Dante, Marsilius de Padova, Jean Bodin y Hobbes. Dice Hobbes:es imposible que una República sobreviva donde alguien otro que el Soberanotenga el poder de dar recompensas mayores que la vida (Paraíso) y castigosmayores que la muerte (Infierno)2.

Los EE UU: el modelo liberal-globalLos EE UU: el modelo liberal-globalLos EE UU: el modelo liberal-globalLos EE UU: el modelo liberal-globalLos EE UU: el modelo liberal-global

Los Estados Unidos se ubicaron, en el curso de la historia larga -no en la coyun-tura- en una cruzada de vías estratégicas a la cual atribuyeron virtudes imagina-rias, teóricamente válidas para el mundo entero. El libre mercado conlleva laprosperidad económica, y la prosperidad económica induce la democracia.

El problema del aplastamiento de la esclavitud y la necesidad de recurrir a laguerra civil, como guerra total, la más violenta, para eliminar el poder de lasoligarquías en la Guerra de Secesión, no es propiamente censurado, por la tradi-

2. Hobbes, Léviathan, début du ch. 38

Terrorismo y sistema internacional Alain Joxe

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ción histórica norteamericana. El Sur aún militarmente vencido no fue total-mente “des-esclavizado”. En este sentido, la victoria del libre mercado no fuetotal en Estados Unidos y aún hoy se puede ver que queda abierto la cultura dela “free enterprise” sobre formas de explotación mafiosas violentas, próximasa la esclavitud.

Para enfrentarse con las causas políticas y sociales del terrorismo, la guerraanunciada por los Estados Unidos tendría que luchar en contra de la apariciónde “zonas de miseria moderna” de carácter extremo, sean rurales o urbanas, yde un tipo de “esclavitud de facto” que surge en el conjunto del mundo subdesa-rrollado, y aún más, en el conjunto de las clases bajas y medias del mundosubdesarrollado.

La primera reacción del Presidente Bush a los ataques del 11 de septiembre fuepromover una cruzada mundial antiterrorista, lo que desde el punto de vistaestratégico es un contrasentido tan grande como la proclamación del djihadglobal por parte de Bin Laden, pues refuerza la imagen de un adversario deescala mundial, siendo que este adversario es muy local, a pesar de su carácter“diaspórico”.

Europa: modelo “republicano”Europa: modelo “republicano”Europa: modelo “republicano”Europa: modelo “republicano”Europa: modelo “republicano”

Europa se ubicó también en la historia larga, en una cruzada de vías estratégicascuyas virtudes imaginarias invadieron el mundo entero: la democracia es el po-der del pueblo y ella surge de la insurrección revolucionaria que termina con lanobleza como casta, y fundamenta la República sobre la lucha de clases socia-les, prácticamente sobre una guerra civil derecha/izquierda suspendida y con-trolada después (en el signo XX) como pacto social (democracia cristiana osocial- democracia).

El hecho de que este abanico izquierda-derecha existe en Europa y en ciertospaíses latinoamericanos significa que el Estado acepta la definición de la demo-cracia como guerra de clases suspendida, poder de la burguesía moderado porel derecho inalienable del pueblo a la insurrección defensiva contra la tiranía(derecho presente en la “Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen”del año 1793). Es una herencia común y siempre viva de las revoluciones de-mocráticas europeas, anteriores por supuesto a la revolución rusa.


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El bolchevismo fue un jacobinismo doblemente ofensivo, pues se daba la tareade aplastar a la vez a la nobleza y la burguesía y además (teóricamente) aescala mundial. Su fracaso no puede eliminar los fundamentos del proyectorepublicano.

La tradición republicana francesa y europea (o chilena y bolivariana) no buscacrear la felicidad del mundo entero o en un solo país. Sin embargo, intenta gene-rar un modelo basado en la gestión de la justicia social. Un proceso de repartode la riqueza tendiente a moderar el enriquecimiento de las clases pudientes, yorientar hacia servicios públicos una parte de las inversiones para evitar sutransformación en flujos especulativos.

La historia de esta búsqueda de la “fraternidad” social, a través y no a pesar delas relaciones de fuerza obliga a que se manejen sistemas delimitados, locales,de reparto de ingresos, y eso exige, en principio, la persistencia de las circuns-cripciones nacionales, que son también los lugares donde se crean las democra-cias.

De ahí viene la dificultad actual, ya que la “globalización” ha debilitado las sobe-ranías nacionales, introduciendo la amenaza terrorista, como consecuencia dela desesperación social. Habrá pues que imaginar la forma en que el proyectorepublicano podrá saltar encima del obstáculo topológico de la globalización.

ONG, “sociedad civil: insurrección popular no-violenta paraONG, “sociedad civil: insurrección popular no-violenta paraONG, “sociedad civil: insurrección popular no-violenta paraONG, “sociedad civil: insurrección popular no-violenta paraONG, “sociedad civil: insurrección popular no-violenta paramantener una función de protecciónmantener una función de protecciónmantener una función de protecciónmantener una función de protecciónmantener una función de protección

La soberanía popular se encuentra hoy disminuida, en el marco del Estado na-ción, por la lógica transnacional que sigue creando un espacio concurrente, el dela “soberanía de empresa” que no tiene nada de democrático. En este espaciose enfrentan poderes muchas veces superiores a los de los Estados (con laexcepción de Estados Unidos). De ahí la importancia de la aparición de lasONG transnacionales, zonas de resistencia constituidas, que construyeron suidentidad sobre la definición “europea” del estado o sobre la defensa universalde los derechos humanos de la igualdad hombre-mujer, de los derechos de losniños a la protección y a la educación, etc. Estas sociedades (inclusive enEstados Unidos) siguen hasta hoy y por una generación por lo menos, compues-


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tas por ciudadanos. Se puede pensar que es mejor que se organicen- en eldesorden- esferas de la fraternidad republicana con ciudadanos que se consi-deran parte del pueblo soberano, aún sin Estado, que dejar triunfar al neofascismosonriente de nuevas clases nobles transnacionales, mandando a Estados sin ciu-dadanos.

Terrorismo local y fuerzas armadas localesTerrorismo local y fuerzas armadas localesTerrorismo local y fuerzas armadas localesTerrorismo local y fuerzas armadas localesTerrorismo local y fuerzas armadas locales

El éxito de estas clases dominantes transnacionales en la expansión global de unneodarwinismo sin piedad es hoy la causa estructural del terrorismo. Su éxitoes, desde hace diez años, suficientemente notable y avanzado, para que unopueda identificarlo sin problema como tal. Gracias a nuevos armamentos, nue-vas tácticas, nuevas estrategias, (que tenemos que analizar con precisión), seestá preparando además, a nivel transnacional del mundo de la post-guerra delGolfo, alianzas sin enemigos, coaliciones sin acuerdos políticos, represiones sinmuertos de un lado, genocidios selectivos. Quedan controlados por observacio-nes satelitales y aviones sin pilotos, asesinatos individuales en Estados descom-puestos o democracias sin huesos, a quien el líder mundial exige paradójica-mente un “good governance” democrático sin soberanía sobre lo socio-eco-nómico.

Hay también que admitir que la lucha preventiva contra el terrorismo pudieratomar la forma de una represión de todos los movimientos sociales en la escalalocal como en la escala mundial. El terrorismo es la arma de los pobres y elterrorismo suicida el arma de los desesperados. La guerra puramente sintomáticaal terrorismo pudiera ser, entonces, la guerra a los pobres y los desesperados.Normalmente tal guerra no conduce a ningún resultado político. Este combateno es legítimo en las masas populares y tampoco puede movilizar a las elitesmás pobres. Estas últimas si no emigran, pueden orientarse hacia un populismoviolento para compensar su exclusión de la nueva riqueza mundial. Tambiénpueden orientarse hacia los tráficos ilícitos y las practicas mafiosas para adqui-rir un nivel de ingreso comparable al nivel de las elites financieras.

Hay que destacar que lo característico de las masas populares, y de las mafias,es que todas son siempre locales, y en un sentido nacionales. Este rasgo carac-teriza también les ejércitos y las policías que van a tener que enfrentarse con losterrorismos.


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De hecho nunca hay terrorismo global. Aún si los voluntarios de la muerte viajany migran, sus protestas sociales sus redes, sus organizaciones mafiosas, conser-van raíces sociales, económicas y políticas muy localizadas, totalmente identifi-cable con una cultura local.

Las causas del terrorismo son efectos locales de causas macro-estratégicas.Este es el caso de Bin Laden, quien tiene sus raíces entre Arabia Saudita delpetróleo, Afganistán de los Talibán, Pakistán de la droga, y en doctrinas quetienen su fuente en un islam sunni, wahabite, salafista, muy preciso,instrumentalizado contra los soviéticos. La alianza de Estados Unidos con estepetróleo, el islam, la droga, durante la guerra fría es una de las fuentes del afánpatológico de dominación mundial de la última versión del terrorismo, y no elIslam .

¿Cómo poder controlar esta doble perversión recíproca, a partir de una visiónmás regional del consenso?

El caso latinoamericanoEl caso latinoamericanoEl caso latinoamericanoEl caso latinoamericanoEl caso latinoamericano

La percepción actual de la existencia de un “terrorismo global” viene del hechoque se trata de un terrorismo de viajeros y de migrantes, pues el destino de losexcluidos del tercer mundo -incluyendo sus clases técnicas modernas- es bus-car fortuna emigrando para salvar su familia (a veces en su país de origen).Esta categoría social constituye potencialmente un “enemigo externo” y tam-bién un “enemigo interno”, para los servicios de represión y de seguridad. Estadefinición arruina la diferencia civilizada entre conciudadanos y extranjeros bajoel síndrome del racismo o de la xenofobia, y puede contribuir a la perdida delsentido que flagela la pura persistencia del Estado nación.

Existe una amenaza que para desviar las dificultades sociales, éstas se desvia-rían hacia zonas plurinacionales con conflictos de identidad fuertes en relacióna la significación nula del etnicismo en las configuraciones económicas globales.Lo que se ha visto en los Balcanes (Serbia, Croacia, y particularmente enBosnia donde todo el mundo hablaba el serbo-croata), es también una posibili-dad en América latina.


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Se está perfilando en el horizonte una nueva cultura de la represión en la cual noexiste claridad frente al tipo de soberanía que se está tratando de defender o deproteger.

La clase dominante nueva que se está formando en la actualidad es un especiede alta nobleza transnacional, un grupo predador que surfea sobre la ola de losflujos financieros y se autoproclama localmente irresponsable, es decir no so-berano, siendo compuesta de “no land’s men” que viven en un “no man’sland”. La principal incógnita en esta lucha transfronteriza- en principio por lademocracia- es la identidad en transición de las fuerzas armadas y de las poli-cías nacionales, símbolos de la nación. América latina soportó la imposiciónrelativamente violenta de la globalización comercial y financiera como parte delregreso a la democracia que sucedió a la ola de dictaduras militares. Esta aso-ciación tiene la apariencia de una “sucess story” clintoniana, conforme al mo-delo neoliberal. Pero las consecuencias de este movimiento empiezan a confi-gurar una serie de fracasos sociales, económicos y políticos que se puedengraficar fácilmente. (Venezuela, Ecuador, Colombia, Bolivia, Argentina). Lasdegradaciones sociales y las reacciones políticas en este continente, evidente-mente, no se vinculan con el Islam. Sin embargo, estas crisis podrían desem-bocar en terrorismos y contra- terrorismos, otras en configuraciones de auto-masacres del tipo argelino y colombiano, y otras en un neo-populismo militar.Es mi juicio o mi esperanza que Europa sea capaz de jugar un papel para orien-tar el control de las crisis sociales hacia una lucha soberana contra las causas dela injusticia creciente, y no una técnica global de “limpieza social”.

COOPERACIÓN ANTITERRORISTA ENCOOPERACIÓN ANTITERRORISTA ENCOOPERACIÓN ANTITERRORISTA ENCOOPERACIÓN ANTITERRORISTA ENCOOPERACIÓN ANTITERRORISTA ENAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINA

LUIS TIBILETTILUIS TIBILETTILUIS TIBILETTILUIS TIBILETTILUIS TIBILETTI1


La región acaba de ser declarada por la II Cumbre Sudamericana de Presiden-tes de como una Zona de Paz y Seguridad2 avanzando en el proceso iniciadopor la Declaración de Ushuaia del MERCOSUR como Zona de Paz en 1999 ypor la anterior declaración a instancias del Brasil del Atlántico Sur como Zonade Paz.

Por lo tanto, resulta fundamental que cualquier discusión sobre asuntos de segu-ridad en nuestro espacio estratégico comience por comprender la decisión denuestros pueblos de presentar al mundo una región estratégica emergente concaracterísticas de baja conflictividad interestatal y alta cooperación frente aproblemas comunes.

Esta construcción fue realizada por sucesivas agregaciones y con un alto con-senso social y político en nuestros pueblos desde el inicio de las restauracionesdemocráticas a mediados de los ‘80. La misma recibió un gran apoyo tanto de laUnión Europea como de Estados Unidos en particular en sus ámbitos diplomá-ticos y políticos, aun cuando ciertos sectores del Pentágono no cejaban en suinterés de hacernos comprar un nuevo enemigo común para reemplazar al co-munismo en la lógica del conflicto permanente para nuestras Fuerzas Armadas.Desde el fin de la guerra fría ese nuevo enemigo era el narcotráfico.

1. Director Académico Seguridad Estratégica Regional (SER en el 2000). Profesor de la Escuela deDefensa Nacional del Ministerio de Defensa, Argentina.2. Ver A/Res/57/13 ONU, 14/11/2002.

Luis Tibiletti Cooperación Antiterrorista en América Latina

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Mantener como prioridad de seguridad esa construcción implica no querer re-petir en el siglo XXI el error de la guerra fría donde compramos acriticamente laagenda de seguridad de los conflictos del Norte y descuidamos nuestra preocu-pación principal por mejorar nuestro standard de desarrollo con equidad.

Los conceptos y prioridades de seguridadLos conceptos y prioridades de seguridadLos conceptos y prioridades de seguridadLos conceptos y prioridades de seguridadLos conceptos y prioridades de seguridad

Por esta razón los conceptos y prioridades de seguridad serán las que estamosconstruyendo desde nuestras propias agendas de seguridad, lo que no implica deningún modo no asumir nuestros compromisos de cooperación con el Norte sinoevitar confundir nuestros propios problemas con los de otros.

En tal sentido nos parece fundamental continuar en el proceso dereconceptualización de la seguridad como se ha propuesto para la próxima Con-ferencia Especial en México, mayo 2003. Muy especialmente nos parece clavela relación que se dé entre seguridad y políticas de defensa tal como se planteóen la IV Conferencia de Ministros de Defensa en Manaos en el 2000

3.

La clave para esto, es la relación que la Doctrina de Seguridad Nacional esta-blecía entre el concepto de Seguridad Nacional y el de Defensa Nacional. Estarelación enseñada durante décadas en las escuelas militares de toda AméricaLatina y a la vez todavía vigente en gran parte de nuestra región es la quedefinía a la Seguridad Nacional como una situación en la cual los interesesvitales de una nación se encuentran a cubierto de graves amenazas y a la De-fensa Nacional como toda medida que se adopta para alcanzar tal situación

4.

Esta definición que parecía no tener demasiadas consecuencias cuando en elNorte la seguridad era fundamentalmente basada en la capacidad de disuasiónmilitar se convirtió en absolutamente disfuncional para el funcionamiento democrá-

3. Ver www.americadefensa2002.com , declaraciones.4. Para un desarrollo más amplio de este tema Tibiletti, Luis, “Los conceptos de seguridad y defensaen América Latina”, paper presentado en el Congreso de Latin American Studies Association, LASA,Washington, Setiembre 2001.

Cooperación Antiterrorista en América Latina Luis Tibiletti

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tico de un estado (especialmente del Sur) cuando dicho concepto se extendióad-infinitum tanto en sus niveles de análisis como en sus dimensiones comosucedió a instancias del Norte a partir de los noventa.

Durante todo el período de la guerra fría, las agendas de seguridad de todas laspotencias (no solo Estados Unidos y URSS) giraron alrededor de temas de claraconnotación estratégica militar. Sin duda el peligro de la confrontación nuclear yel llamado equilibrio del terror hicieron que los aspectos relativos al poderíomutuo en materia de armas nucleares y convencionales tanto tácticas comoestratégicas constituyeran el núcleo duro de los aspectos de seguridad para lospaíses del Norte, ya fueran del bloque occidental o de la órbita soviética.

Los problemas de seguridad que estos países advertían respecto del resto (acep-tando una generalización diríamos el Sur) hacían relación con el mantenimientode los mismos y de sus capacidades militares dentro de la órbita de poder. Deallí que tanto la doctrina Brezhnev de la soberanía restringida para los países deleste como la DSN en el ámbito interamericano constituyeran simple expresiónde la voluntad de ambas superpotencias de impedir la ocupación por la otraparte de aquellos espacios geográficos considerados como vitales para su segu-ridad.

Frente a esta situación los países del Sur pugnaban - ya fuera a través de los NoAlineados u otros agrupamientos como los 77 y en la Asamblea General de laONU-, por incluir entre las preocupaciones de seguridad temas vinculados conotros aspectos más globales como ser; la problemática económica generada porel subdesarrollo, la deuda externa, la pobreza extrema, la salud, los derechoshumanos, etc. Esto fue siempre rechazado con el argumento de que transfor-maba a la seguridad en algo casi inasible, que esos temas correspondían a forosespecíficos y que debilitaban el enfrentamiento contra el enemigo real. Así porejemplo, argumentó Estados Unidos en la X Conferencia de Ejércitos America-nos de Caracas en 1973 -cuando perdió por primera y última vez una votacióndentro de ese organismo-, rechazando lo que dio en conocerse como la doctrinaCarcagno que vinculaba la existencia de problemas de seguridad con los nivelesde subdesarrollo. También cuando vetó en 1975 la cláusula económica impuestapor los latinoamericanos en la revisión del TIAR argumentando que lo tornabapoco operativo.


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A partir de la caída del Muro, paradójicamente esos mismos países del Nortecomienzan a proponer que las cuestiones de seguridad ya no deben ser vistasdesde la óptica de los asuntos estratégico-militares, sino atendiendo a otros tiposde problemática. Esto se ve muy claro a partir del Consenso de Washingtoncuando Estados Unidos plantea como tema top en la agenda de seguridadinteramericana los asuntos de mantenimiento de la democracia y los derechoshumanos y luego van incorporando a lo largo de la década asuntos como migra-ciones, extrema pobreza, narcotráfico y criminalidad organizada en general.

Este proceso de extensión del concepto de seguridad ha sido sometido a variosanálisis de ventajas y desventajas por parte de numerosos autores, tanto en suconcepción general como en cuanto a aspectos específicos que se van derivan-do de esa expansión tal como la modificación de las operaciones de manteni-miento de la paz y el llamado intervencionismo humanitario.

Sin embargo es un tema importantísimo la aparición del nuevo concepto deseguridad humana donde ya sí esta expansión se consagra como dijimos adinfinitum. No vamos a hacer una detallada descripción de este proceso, lo quedejaremos para las citas bibliográficas pero si mencionar a una autora: MiriamVillanueva Ayon que haciendo una síntesis de la evolución del concepto en losdocumentos del PNUD de los últimos diez años (por cuanto el concepto nace endicho organismo) identifica siete dimensiones de la seguridad humana: la cultu-ral, la política, la económica, la laboral, la comunitaria, la social y la delictual.

Si aceptamos el carácter multidimensional de la seguridad que señalaron losexpertos de la ONU y estas nuevas expansiones de lo que llamamos niveles deanálisis y dimensiones comprenderemos la inconveniencia de definir una sola delas herramientas: la defensa como la que pretende alcanzar el grado de seguri-dad en todas esas dimensiones y análisis; en esa simplificación se corre el riesgode desnaturalizar y dejar vacío de contenido a la acción propia defensiva y a suvez crear situaciones de inseguridad en la Nación.

Imaginemos sino como operacionalizaríamos una política de seguridad y defen-sa si al concepto de seguridad amplísimo de las siete dimensiones de la seguri-dad humana le aplicamos el molde remanente de la Doctrina de Seguridad Na-cional5. La ley 16.970 sancionada durante la dictadura de Onganía en Argentinadecía exactamente que:


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«La seguridad nacional es la situación en la cual los intereses vitales de laNación se hallan a cubierto de interferencias y perturbaciones sustanciales»(art. 2do.), al mismo tiempo que la defensa nacional era entendida como “elconjunto de medidas que el Estado adopta para lograr la seguridad nacional”(art. 3ro.). La “política y estrategia nacionales” darían “las bases necesariaspara establecer el grado de seguridad nacional concordante con las exigen-cias del desarrollo” (art.4to.). La seguridad nacional requiere de “la formula-ción, planeamiento y programación de las medidas de la defensa relacionadascon el desarrollo nacional; la preparación y alistamiento de los medios delpotencial militar; y el planeamiento y conducción de las operaciones milita-res”, así como también “la determinación de las funciones atribuciones y obli-gaciones de todas las autoridades nacionales, provinciales y municipales” y“el fortalecimiento de la conciencia nacional sobre la importancia de losproblemas inherentes a la seguridad nacional”, (art.6to.). Imaginar lo que estosignificaría si los ministerios de defensa se tienen que encargar de adoptar todaslas medidas para hacer frente a los problemas de seguridad comunitaria, laboral,política, económica y delictual por decir algunos ejemplos francamente resultapor demás imposible de congeniar con ningún modelo de democracia por másflexibles que los elijamos.

Definiciones muy similares pueden encontrarse hoy no solo en las doctrinas envigencia en academias militares sino incluso en leyes vigentes en varios paísesde América latina y hasta en prescripciones constitucionales6.

5. Solo como ejemplos de lo mucho escrito sobre la Doctrina de seguridad nacional BRIGADAO Clovis«A militarizaçao da sociedade» ediciones Zahar Rio de Janeiro 1985, GOODMAN Louis andMENDELSON Johanna, eds, «The Military and Democracy: the future of civil-military relations inLatin America», Lexington, MA, Lexington Books, 1990, LÓPEZ, Ernesto, Seguridad Nacional ysedición militar, Legasa, Buenos Aires, 1987, SAIN, Marcelo, “Las Fuerzas Armadas y la políticaargentina. De la autonomía a la subordinación (1955-1995)”, versión revisada del cap.II de SAIN,Marcelo, “Alfonsín, Menem e as relações cívico-militares. A construção do controle sobre as ForçasArmadas na Argentina democrática (1983-1995)”, Tesis de doctorado, Instituto de Filosofía eCiências Humanas (IFCH), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Campinas, Brasil,diciembre de 1998. ZAVERUCHA Jorge «Rumor de sabres: tutela militar ou controle civil», editoraAtica, Sao Paulo, 1994.6. Para ver como estos conceptos fueron evolucionando en los distintos países a partir de la recupe-ración de la democracia en la región y como son tratados en algunos países centrales puede consultarseen www.mindef.gov.ar/edn.htm, publicaciones, Boletín Académico 29/2001, “Las definiciones deSeguridad y Defensa”.


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En muchos países se llevó a cabo un primer esfuerzo desde la recuperacióndemocrática para separar conceptualmente a los temas de defensa de los deseguridad pública y colocar a las agencias de aplicación de la ley en la órbita deotros ministerios tales como los de Interior, Justicia y/o Seguridad, como es enlos países de Europa y América del Norte.

Sin embargo, no podemos dejar de señalar con preocupación que en la recienteV Conferencia de Ministros de Defensa de Santiago de Chile, este procesosufrió un grave deterioro al incorporarse en la declaración final párrafos com-pletos de los que figuraban en la declaración de la IV de Manaos pero ahoraagregando detrás de la expresión Fuerzas de Defensa las palabras “y seguridadpública”.

Creemos que esto debe ser muy tenido en cuenta cuando se propone modificarel TIAR pues corremos el riesgo de crear un instrumento esencialmente pensa-do para el manejo de la máxima capacidad de violencia estatal como son lasFFAA para la solución de las siete dimensiones de la seguridad humana7.

Antecedentes y contextos de la cooperación antiterroristaAntecedentes y contextos de la cooperación antiterroristaAntecedentes y contextos de la cooperación antiterroristaAntecedentes y contextos de la cooperación antiterroristaAntecedentes y contextos de la cooperación antiterrorista

En segundo lugar y desde la especificidad de la problemática del terrorismo nopodemos olvidar que los modelos de cooperación antiterrorista a desarrollardeben atender las especiales condiciones de gobernabilidad de nuestras jóvenesdemocracias.

Esto implica un especial cuidado en particular por los pésimos antecedentes quela cooperación antiterrorista en manos de las fuerzas armadas de la región tieneen términos de graves violaciones a los derechos humanos y las libertades públi-cas y el enorme peso en la conciencia de nuestros ciudadanos de ese pasadotrágico y aun vivenciado y su reaparición permanente generando tensiones alinterior de las relaciones civiles-militares de nuestros estados.

7. Para seguir el debate sobre la propuesta de México y su impacto en la próxima Conferencia en esepaís pueden leerse los newsletters de setiembre y noviembre 2002 en www.resdal.org.


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Frente a esto algunos señalan la necesidad de no mirar hacia atrás cuando sedeben enfrentar problemas del futuro. Sin embargo el grado de debate que enlos propios Estados Unidos de Norteamérica se planteó frente a la posibilidad demodificar el posse comitatus act que prohíbe el uso de las fuerzas armadas deese país como agencia de aplicación de la ley al interior de su territorio y elhecho de que a pesar de la presión psicológica post 11/09/01 no lo hayan hecho,demuestra que todos los países tienen ciertos acuerdos que nacieron del pasadoy son muy resguardados hacia el futuro cualquiera sean los cambios que seproduzcan en las realidades nacionales.

Por otra parte los analistas de política internacional coinciden en señalar que lamayoría de los países de nuestra región latinoamericana han pasado de ser losestados emergentes estrellas -que parecían florecer en los 90 con la combina-ción de democracia y libre mercado-, a estados en emergencia en los 2000signados por graves crisis políticas, económicas y sociales.

Esta situación de hecho, cuyas causas no pretendemos analizar, muestra uninquietante elemento en común; que es la creciente debilidad de los estados.También diversos autores han tratado en este último año esta problemática yprocurado hallar explicaciones. Por ello es casi inevitable la tentación para lasautoridades políticas de utilizar a las fuerzas armadas en tareas alejadas de susmisiones específicas con la finalidad de recuperar esas capacidades estatalesdebilitadas -en particular la capacidad de regulación de conflictos- y poder ha-cer mejor frente a las emergencias.

Uno de estos usos es el de emplear las fuerzas armadas para hacer frente a dosproblemas de seguridad que tienen fuerte impacto interno y externo. El internoes la creciente situación de inseguridad ciudadana cuyas causas son complejasy con variantes según los países pero bastante comunes en términos de lo seña-lado respecto a la debilidad estatal y que generan incluso una demanda de diver-sos sectores para el involucramiento de los militares contra la delincuencia

El externo es para mejorar la imagen del país en términos de su adhesión a laguerra contra el terrorismo que lanzó el actual gobierno de los Estados Unidos ypareciera que a los ojos de ciertos sectores predominantes dentro de esa admi-nistración aquel Estado que involucra mayores niveles de la capacidad del mo-nopolio de la violencia estatal para enfrentar todo lo que el Departamento de


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Estado define como terrorismo, sería mejor mirado, más allá de las considera-ciones reales sobre la eficacia y eficiencia de tal involucramiento militar.

El modelo democrático de cooperación antiterroristaEl modelo democrático de cooperación antiterroristaEl modelo democrático de cooperación antiterroristaEl modelo democrático de cooperación antiterroristaEl modelo democrático de cooperación antiterrorista

En este sentido nos parece fundamental rescatar todos los esfuerzos desarrolla-dos por los gobiernos democráticos para incrementar la eficiencia y eficacia dela cooperación a través de los organismos pertinentes como se ha llevado acabo en la Unión Europea.

Lo primero a señalar es la creación de instituciones como el Comité Interame-ricano Contra el Terrorismo (CICTE) dependiente de la OEA y con sede enWashington, que fuera creado a instancias de la Argentina después que sufriesedos atentados terroristas en su capital provenientes de grupos terroristas islámicoscon apoyo en las estructuras de policías locales.

También las reuniones de Ministros de Interior y Justicia del MERCOSUR (la-mentablemente ausentes ellos o sus representantes en este evento donde haytantos miembros de los servicios diplomáticos y ministerios de defensa), el Plande Seguridad Regional del MERCOSUR que subsumió también a los Coman-dos Conjuntos para la Triple Frontera y muy particularmente los Grupos deTrabajo Permanente y Especializado contra el Terrorismo. (GTP y GTE)8.

Este último grupo se basa en dos antecedentes:

(a) La realización de la 1° (1998) y la 2° (05/11/99) Reunión de ElementosEspecializados y/o de Inteligencia Regional, que contaron ambas con la partici-pación de una delegación argentina.

8. Se agradece el aporte para el desarrollo de este acápite de los miembros de la Secretaría de Seguridadde mi país Lic Ricardo Colombo, Lic Carlos Vidal y especialmente a Eduardo Estévez por su excelentesíntesis que en algunos párrafos transcribo textualmente.


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Su sustento lo constituía aquello previsto en la Sección 2da “Terrorismo” delCapítulo II Ámbito Delictual del Plan General de Cooperación y CoordinaciónRecíproca para la Seguridad Regional, en donde se lo concebía como un foroespecializado de intercambio y análisis de información sobre terrorismo y cri-men organizado.

(b) La creación del GTE (Grupo de Trabajo Especializado) sobre Terrorismo, en2001, como foro especializado en la Reunión de Ministros del Interior del MER-COSUR para el intercambio y análisis de información sobre terrorismo integra-do por funcionarios de nivel técnico de Organismos Especializados y/o de Inte-ligencia.

Su antecedente directo es la conformación del GTP (Grupo de Trabajo Perma-nente) sobre Terrorismo previsto en el punto 3 de la Declaración de los Minis-tros del Interior del MERCOSUR sobre Terrorismo del 28 de septiembre de2001, suscrita como respuesta regional a los atentados ocurridos el 11 de sep-tiembre en los Estados Unidos.

En la Reunión del 17 de octubre de 2001 en la ciudad de Montevideo, se resolviódar por constituido el GTE, instancia que articularía a nivel regional las accionespara prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, que dependería del Grupo deTrabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP) en el ámbito de la Reunión deMinistros del Interior del MERCOSUR.

Al incorporar el Capítulo VII “Ámbito Terrorismo” en el Plan General de Co-operación y Coordinación Recíproca para la Seguridad Regional, se fijan lasacciones en la materia y el papel del GTE (Grupo de Trabajo Especializado)sobre Terrorismo. Así por ejemplo se le encomiendan las siguientes acciones:

1. Realizar un relevamiento o búsqueda tendiente a identificar actores cuyosintereses sean afines a las actividades del terrorismo internacional.

2. Establecer un Formulario Tipo de Intercambio de Información para Investi-gaciones relacionadas a Actividades Terroristas, que permitirá un fluido in-tercambio entre los Estados Parte y Asociados que contendrá lo siguiente:


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Registro de Personasa) Registro de Refugiadosb) Registro de expulsados y rechazados por ingresos.c) Registro de visas rechazadas en el exterior.d) Personas condenadas por acciones vinculadas con el terrorismo.e) Personas procesadas por acciones vinculadas con el terrorismo.f) Registro de capturas.

Registro de Actividades y Organizacionesa) Inscripciones tardías.b) Grupos religiosos fundamentalistas.c) Organizaciones políticas extremistas.d) Fuentes de financiamiento, lícitas e ilícitas de organizaciones y/o perso-

nas vinculadas al terrorismo.e) Movimientos inusuales de personas.f) Actos terroristas cometidos.g) Control y tráfico de elementos proliferantes.h) Otros de interés no previstos.

3. El GTE efectuará requerimientos al Comando Tripartito de la Triple Frontera,a las Unidades de Coordinación Conjunta u otros órganos de trabajo regiona-les.

Según establece el art. 9 del Reglamento Orgánico Funcional aprobado oportu-namente, “El GTE, en correspondencia con lo señalado en el Artículo 4, tendrácomo cometido asistir al GTP en la implementación de actividades de inteligen-cia y de operaciones conjuntas. Realizar el posterior análisis y evaluación deldesarrollo alcanzado de las acciones de articulación previstas en los acuerdosvigentes o a suscribirse en materia de terrorismo.”

Todo lo anterior implica dos efectos:- Se jerarquiza en el plano político y en el plano técnico la instancia de inteli-

gencia en el MERCOSUR. El GTP (nivel Secretario de Estado oViceministro) depende en forma directa de la Reunión de Ministros delMERCOSUR.

- Se orienta, eje del trabajo hacia la temática del terrorismo, y se mantiene elpapel referido al intercambio de información para los temas de inteligenciaque se prioricen a nivel regional.


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Una medida de la índole de los asuntos a tratar es que las conclusiones y reco-mendaciones del GTE que deberán constar en Actas, tienen la clasificación deseguridad “reservada”, según se ha fijado en el art. 11 de su Reglamento Orgá-nico.

Incluso se ha establecido en la última reunión de San Salvador las normas pararealizar operaciones combinadas entre fuerzas policiales y/o de seguridad devarios países permitiendo además que quien inicie un operativo, pueda continuarparticipando del mismo en el otro país.

Ya está funcionando una red de información on line con seguridad criptográficay se realizan periódicas reuniones entre los organismos de inteligencia de nivelnacional. Así por ejemplo, Argentina y Chile son observadores en las reunionessemestrales de inteligencia de los países fronterizos de Colombia donde se eva-lúa la evolución de la situación y el impacto en las zonas de frontera de cadamiembro del grupo y se intercambian datos y apreciaciones sobre la evolucióndel conflicto.

Este mecanismo descrito puede recibir no solo expertise sino cooperaciónoperativa de la Unión Europea y debe ser eficientizado al máximo.

Así podremos evitar las tentaciones hacia nuestros militares que provienen dealgunos sectores del Pentágono para volver a crear una doctrina que conjuguela vieja receta de la Doctrina de Seguridad Nacional criminalizando ideológica-mente toda protesta social bajo el rótulo de terrorismo y agregándole ahora unadosis aún más peligrosa de unilateralismo y ataque preventivo.

ANEXOANEXOANEXOANEXOANEXO

AG/RES. 1840 (XXXII-O/02)

CONVENCIÓN INTERAMERICANACONVENCIÓN INTERAMERICANACONVENCIÓN INTERAMERICANACONVENCIÓN INTERAMERICANACONVENCIÓN INTERAMERICANACONTRA EL TERRORISMOCONTRA EL TERRORISMOCONTRA EL TERRORISMOCONTRA EL TERRORISMOCONTRA EL TERRORISMO

(Aprobada en la primera sesión plenaria celebrada el 3 de junio de 2002)

LA ASAMBLEA GENERAL, REAFIRMANDO los principios y disposiciones contenidos en la Carta de laOrganización de los Estados Americanos y la Carta de las Naciones Unidas; RECONOCIENDO la amenaza que el terrorismo representa para los valoresdemocráticos y para la paz y la seguridad internacionales y que es causa deprofunda preocupación para todos los Estados Miembros; CONVENCIDA que la Carta de la Organización de los Estados Americanos yel derecho internacional constituyen el marco apropiado para fortalecer la co-operación hemisférica en la prevención, combate y eliminación del terrorismoen todas sus formas y manifestaciones; TENIENDO EN CUENTA la resolución RC.23/RES.1/01 rev. 1 corr. 1 “Forta-lecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar elterrorismo” de la Vigésima Tercera Reunión de Consulta de los Ministros deRelaciones Exteriores del 21 de septiembre del 2001, que encomendó al Conse-jo Permanente la elaboración de un Proyecto de Convención Interamericanacontra el Terrorismo; RECORDANDO la Declaración de Lima para Prevenir, Combatir y Eliminar elTerrorismo y el Plan de Acción de Cooperación Hemisférica para Prevenir,Combatir y Eliminar el Terrorismo, adoptado en el marco de la Primera Confe-

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Anexo

rencia Especializada Interamericana sobre Terrorismo en Lima, Perú, en abrilde 1996, así como el Compromiso de Mar del Plata, adoptado en la SegundaConferencia Especializada Interamericana sobre Terrorismo y el trabajo delComité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE); CONSIDERANDO que el terrorismo constituye un grave fenómeno delictivoque preocupa profundamente a todos los Estados Miembros, atenta contra lademocracia, impide el goce de los derechos humanos y las libertades fundamen-tales, amenaza la seguridad de los Estados, desestabilizando y socavando lasbases de la toda la sociedad, y afecta seriamente el desarrollo económico ysocial de los Estados de la región; TENIENDO PRESENTE que la Carta Democrática Interamericana reconoceel compromiso de los Estados Miembros de promover y defender la democraciarepresentativa, y que ningún Estado democrático puede permanecer indiferentefrente a la clara amenaza que el terrorismo representa para las instituciones ylibertades democráticas; REAFIRMANDO que la lucha contra el terrorismo debe realizarse con plenorespeto al derecho nacional e internacional, a los derechos humanos y a lasinstituciones democráticas, para preservar el estado de derecho, las libertades ylos valores democráticos en el Hemisferio, elementos indispensables para unaexitosa lucha contra el terrorismo; CONVENCIDA DE QUE la adopción, ratificación e implementación efectivade la Convención Interamericana contra el Terrorismo contribuye al desarrolloprogresivo y la codificación del derecho internacional; DESTACANDO la importancia de una acción eficaz para eliminar el suminis-tro de fondos para el terrorismo, así como el desarrollo de una acción coordina-da con entidades internacionales competentes en materia de lavado de dinero,en especial la Comisión Interamericana contra el Abuso de Drogas (CICAD); RECONOCIENDO la urgencia de fortalecer y establecer nuevas formas decooperación regional contra el terrorismo con el objeto de erradicarlo; y

Anexo

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RECONOCIENDO la importancia y actualidad del acervo jurídico internacio-nal existente en la lucha contra el terrorismo, tanto en los diez instrumentosinternacionales considerados en el texto de la propia Convención Interamericanacontra el Terrorismo, como en la Convención para Prevenir y Sancionar losActos de Terrorismo Configurados en Delitos contra las Personas y la Extor-sión Conexa Cuando Estos Tengan Trascendencia Internacional, adoptada porla propia Asamblea General el 2 de febrero de 1971; el Convenio sobre lasinfracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de aeronaves, adoptado enTokio el 14 de septiembre de 1963; y el Convenio sobre la Marcación de Explo-sivos Plásticos para los Fines de Detección adoptado en Montreal el 1º de mar-zo de 1991, RESUELVE: 1. Adoptar la Convención Interamericana contra el Terrorismo la cual se anexaa la presente resolución y abrirla a la firma de los Estados Miembros en estafecha. 2. Instar a los Estados Miembros a ratificar la Convención a la brevedad posiblede conformidad con sus procedimientos constitucionales. 3. Solicitar al Secretario General que presente un informe al trigésimo tercerperíodo ordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el progreso regis-trado hacia la entrada en vigor de la Convención.

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Anexo

Convención Interamericana contra el TerrorismoConvención Interamericana contra el TerrorismoConvención Interamericana contra el TerrorismoConvención Interamericana contra el TerrorismoConvención Interamericana contra el Terrorismo

LOS ESTADOS PARTE EN LA PRESENTE CONVENCIÓN, TENIENDO PRESENTE los propósitos y principios de la Carta de la Organi-zación de los Estados Americanos y de la Carta de las Naciones Unidas; CONSIDERANDO que el terrorismo constituye una grave amenaza para losvalores democráticos y para la paz y la seguridad internacionales y es causa deprofunda preocupación para todos los Estados Miembros; REAFIRMANDO la necesidad de adoptar en el sistema interamericano medi-das eficaces para prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo mediante la másamplia cooperación; RECONOCIENDO que los graves daños económicos a los Estados que pue-den resultar de actos terroristas son uno de los factores que subrayan la necesi-dad de la cooperación y la urgencia de los esfuerzos para erradicar el terroris-mo; REAFIRMANDO el compromiso de los Estados de prevenir, combatir, sancio-nar y eliminar el terrorismo; y TENIENDO EN CUENTA la resolución RC.23/RES. 1/01 rev. 1 corr. 1, «For-talecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar elterrorismo», adoptada en la Vigésima Tercera Reunión de Consulta de Minis-tros de Relaciones Exteriores, HAN ACORDADO LO SIGUIENTE: Artículo 1. Objeto y finesArtículo 1. Objeto y finesArtículo 1. Objeto y finesArtículo 1. Objeto y finesArtículo 1. Objeto y fines La presente Convención tiene como objeto prevenir, sancionar y eliminar elterrorismo. Para tal efecto, los Estados Parte se comprometen a adoptar lasmedidas necesarias y fortalecer la cooperación entre ellos, de acuerdo con loestablecido en esta Convención.

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Artículo 2. Instrumentos internacionales aplicablesArtículo 2. Instrumentos internacionales aplicablesArtículo 2. Instrumentos internacionales aplicablesArtículo 2. Instrumentos internacionales aplicablesArtículo 2. Instrumentos internacionales aplicables 1. Para los propósitos de esta Convención, se entiende por “delito” aquellosestablecidos en los instrumentos internacionales que se indican a continuación:a. Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, firmadoen La Haya el 16 de diciembre de 1970.b. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviacióncivil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971.c. Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personasinternacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada porla Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973.d. Convención Internacional contra la toma de rehenes, aprobada por la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979.e. Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares, firmado enViena el 3 de marzo de 1980.f. Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertosque prestan servicios a la aviación civil internacional, complementario del Conveniopara la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmadoen Montreal el 24 de febrero de 1988.g. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegaciónmarítima, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988.h. Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de lasplataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, hecho en Roma el 10de marzo de 1988.i. Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidoscon bombas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15de diciembre de 1997.j. Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, aprobadopor la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1999. 2. Al depositar su instrumento de ratificación a la presente Convención, el Estadoque no sea parte de uno o más de los instrumentos internacionales enumeradosen el párrafo 1 de este artículo podrá declarar que, en la aplicación de estaConvención a ese Estado Parte, ese instrumento no se considerará incluido enel referido párrafo. La declaración cesará en sus efectos cuando dichoinstrumento entre en vigor para ese Estado Parte, el cual notificará al depositariode este hecho.

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3. Cuando un Estado Parte deje de ser parte de uno de los instrumentosinternacionales enumerados en el párrafo 1 de este artículo, podrá hacer unadeclaración con respecto a ese instrumento, tal como se dispone en el párrafo 2de este artículo. Artículo 3. Medidas internasArtículo 3. Medidas internasArtículo 3. Medidas internasArtículo 3. Medidas internasArtículo 3. Medidas internas Cada Estado Parte, de acuerdo con sus disposiciones constitucionales, seesforzará por ser parte de los instrumentos internacionales enumerados en elartículo 2 de los cuales aún no sea parte y por adoptar las medidas necesariaspara la aplicación efectiva de los mismos, incluido el establecimiento en sulegislación interna de penas a los delitos ahí contemplados. Artículo 4. Medidas para prevenir, combatir y erradicarArtículo 4. Medidas para prevenir, combatir y erradicarArtículo 4. Medidas para prevenir, combatir y erradicarArtículo 4. Medidas para prevenir, combatir y erradicarArtículo 4. Medidas para prevenir, combatir y erradicarla financiación del terrorismola financiación del terrorismola financiación del terrorismola financiación del terrorismola financiación del terrorismo 1. Cada Estado Parte, en la medida en que no lo haya hecho, deberá establecerun régimen jurídico y administrativo para prevenir, combatir y erradicar lafinanciación del terrorismo y para lograr una cooperación internacional efectivaal respecto, la cual deberá incluir:a. Un amplio régimen interno normativo y de supervisión para los bancos, otrasinstituciones financieras y otras entidades consideradas particularmentesusceptibles de ser utilizadas para financiar actividades terroristas. Este régimendestacará los requisitos relativos a la identificación del cliente, conservación deregistros y comunicación de transacciones sospechosas o inusuales.b. Medidas de detección y vigilancia de movimientos transfronterizos de dineroen efectivo, instrumentos negociables al portador y otros movimientos relevantesde valores. Estas medidas estarán sujetas a salvaguardas para garantizar eldebido uso de la información y no deberán impedir el movimiento legítimo decapitales.c. Medidas que aseguren que las autoridades competentes dedicadas a combatirlos delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en elartículo 2 tengan la capacidad de cooperar e intercambiar información en losniveles nacional e internacional, de conformidad con las condiciones prescritasen el derecho interno. Con ese fin, cada Estado Parte deberá establecer ymantener una unidad de inteligencia financiera que sirva como centro nacional

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para la recopilación, el análisis y la difusión de información relevante sobrelavado de dinero y financiación del terrorismo. Cada Estado Parte deberá informaral Secretario General de la Organización de los Estados Americanos sobre laautoridad designada como su unidad de inteligencia financiera.

2. Para la aplicación del párrafo 1 del presente artículo, los Estados Parte utilizaráncomo lineamientos las recomendaciones desarrolladas por las entidadesregionales o internacionales especializadas, en particular, el Grupo de AcciónFinanciera Internacional (GAFI) y, cuando sea apropiado, la ComisiónInteramericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), el Grupo deAcción Financiera del Caribe (GAFIC) y el Grupo de Acción Financiera deSudamérica (GAFISUD). Artículo 5. Embargo y decomiso de fondos u otros bienesArtículo 5. Embargo y decomiso de fondos u otros bienesArtículo 5. Embargo y decomiso de fondos u otros bienesArtículo 5. Embargo y decomiso de fondos u otros bienesArtículo 5. Embargo y decomiso de fondos u otros bienes

1. Cada Estado Parte, de conformidad con los procedimientos establecidos ensu legislación interna, adoptará las medidas necesarias para identificar, congelar,embargar y, en su caso, proceder al decomiso de los fondos u otros bienes queconstituyan el producto de la comisión o tengan como propósito financiar o hayanfacilitado o financiado la comisión de cualquiera de los delitos establecidos enlos instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención. 2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1 serán aplicables respecto de losdelitos cometidos tanto dentro como fuera de la jurisdicción del Estado Parte. Artículo 6. Delitos determinantes del lavado de dinero Artículo 6. Delitos determinantes del lavado de dinero Artículo 6. Delitos determinantes del lavado de dinero Artículo 6. Delitos determinantes del lavado de dinero Artículo 6. Delitos determinantes del lavado de dinero

1. Cada Estado Parte tomará las medidas necesarias para asegurar que sulegislación penal referida al delito del lavado de dinero incluya como delitosdeterminantes del lavado de dinero los delitos establecidos en los instrumentosinternacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención.

Los delitos determinantes de lavado de dinero a que se refiere el párrafo 1incluirán aquellos cometidos tanto dentro como fuera de la jurisdicción del EstadoParte.

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Artículo 7. Cooperación en el ámbito fronterizoArtículo 7. Cooperación en el ámbito fronterizoArtículo 7. Cooperación en el ámbito fronterizoArtículo 7. Cooperación en el ámbito fronterizoArtículo 7. Cooperación en el ámbito fronterizo 1. Los Estados Parte, de conformidad con sus respectivos regímenes jurídicos yadministrativos internos, promoverán la cooperación y el intercambio deinformación con el objeto de mejorar las medidas de control fronterizo y aduaneropara detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas y el tráfico dearmas u otros materiales destinados a apoyar actividades terroristas.

2. En este sentido, promoverán la cooperación y el intercambio de informaciónpara mejorar sus controles de emisión de los documentos de viaje e identidad yevitar su falsificación, alteración ilegal o utilización fraudulenta. 3. Dichas medidas se llevarán a cabo sin perjuicio de los compromisosinternacionales aplicables al libre movimiento de personas y a la facilitación delcomercio. Artículo 8. Cooperación entre autoridades competentes paraArtículo 8. Cooperación entre autoridades competentes paraArtículo 8. Cooperación entre autoridades competentes paraArtículo 8. Cooperación entre autoridades competentes paraArtículo 8. Cooperación entre autoridades competentes parala aplicación de la leyla aplicación de la leyla aplicación de la leyla aplicación de la leyla aplicación de la ley Los Estados Parte colaborarán estrechamente, de acuerdo con sus respectivosordenamientos legales y administrativos internos, a fin de fortalecer la efectivaaplicación de la ley y combatir los delitos establecidos en los instrumentosinternacionales enumerados en el artículo 2. En este sentido, establecerán ymejorarán, de ser necesario, los canales de comunicación entre sus autoridadescompetentes a fin de facilitar el intercambio seguro y rápido de informaciónsobre todos los aspectos de los delitos establecidos en los instrumentosinternacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención. Artículo 9. Asistencia jurídica mutuaArtículo 9. Asistencia jurídica mutuaArtículo 9. Asistencia jurídica mutuaArtículo 9. Asistencia jurídica mutuaArtículo 9. Asistencia jurídica mutua

Los Estados Parte se prestarán mutuamente la más amplia y expedita asistenciajurídica posible con relación a la prevención, investigación y proceso de los delitosestablecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 ylos procesos relacionados con éstos, de conformidad con los acuerdosinternacionales aplicables en vigor. En ausencia de esos acuerdos, los EstadosParte se prestarán dicha asistencia de manera expedita de conformidad con sulegislación interna.

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Artículo 10. Traslado de personas bajo custodiaArtículo 10. Traslado de personas bajo custodiaArtículo 10. Traslado de personas bajo custodiaArtículo 10. Traslado de personas bajo custodiaArtículo 10. Traslado de personas bajo custodia 1. La persona que se encuentre detenida o cumpliendo una condena en el territoriode un Estado Parte y cuya presencia se solicite en otro Estado Parte para finesde prestar testimonio o de identificación o para que ayude a obtener pruebasnecesarias para la investigación o el enjuiciamiento de los delitos establecidosen los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 podrá sertrasladada si se cumplen las condiciones siguientes:a. La persona presta libremente su consentimiento, una vez informada, y b. Ambos Estados están de acuerdo, con sujeción a las condiciones que considerenapropiadas.

2. A los efectos del presente artículo:a. El Estado al que sea trasladada la persona estará autorizado y obligado amantenerla detenida, salvo que el Estado desde el que fue trasladada solicite oautorice otra cosa.b. El Estado al que sea trasladada la persona cumplirá sin dilación su obligaciónde devolverla a la custodia del Estado desde el que fue trasladada segúnconvengan de antemano o de otro modo las autoridades competentes de ambosEstados.c. El Estado al que sea trasladada la persona no podrá exigir al Estado desde elque fue trasladada que inicie procedimientos de extradición para su devolución.d. Se tendrá en cuenta el tiempo que haya permanecido detenida la persona enel Estado al que ha sido trasladada a los efectos de descontarlo de la pena queha de cumplir en el Estado desde el que haya sido trasladada. 3. A menos que el Estado Parte desde el cual se ha de trasladar una persona deconformidad con el presente artículo esté de acuerdo, dicha persona, cualquierasea su nacionalidad, no será procesada, detenida ni sometida a cualquier otrarestricción de su libertad personal en el territorio del Estado al que sea trasladadaen relación con actos o condenas anteriores a su salida del territorio del Estadodesde el que fue trasladada.

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Artículo 11. Inaplicabilidad de la excepción por delitoArtículo 11. Inaplicabilidad de la excepción por delitoArtículo 11. Inaplicabilidad de la excepción por delitoArtículo 11. Inaplicabilidad de la excepción por delitoArtículo 11. Inaplicabilidad de la excepción por delitopolíticopolíticopolíticopolíticopolítico Para los propósitos de extradición o asistencia jurídica mutua, ninguno de losdelitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo2 se considerará como delito político o delito conexo con un delito político o undelito inspirado por motivos políticos. En consecuencia, una solicitud de extradicióno de asistencia jurídica mutua no podrá denegarse por la sola razón de que serelaciona con un delito político o con un delito conexo con un delito político o undelito inspirado por motivos políticos. Artículo 12. Denegación de la condición de refugiadoArtículo 12. Denegación de la condición de refugiadoArtículo 12. Denegación de la condición de refugiadoArtículo 12. Denegación de la condición de refugiadoArtículo 12. Denegación de la condición de refugiado Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad conlas disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, para asegurarque la condición de refugiado no se reconozca a las personas respecto de lascuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delitoestablecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 deesta Convención. Artículo 13. Denegación de asiloArtículo 13. Denegación de asiloArtículo 13. Denegación de asiloArtículo 13. Denegación de asiloArtículo 13. Denegación de asilo Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad conlas disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, a fin de asegurarque el asilo no se otorgue a las personas respecto de las cuales haya motivosfundados para considerar que han cometido un delito establecido en losinstrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención. Artículo 14. No discriminaciónArtículo 14. No discriminaciónArtículo 14. No discriminaciónArtículo 14. No discriminaciónArtículo 14. No discriminación Ninguna de las disposiciones de la presente Convención será interpretada comola imposición de una obligación de proporcionar asistencia jurídica mutua si elEstado Parte requerido tiene razones fundadas para creer que la solicitud hasido hecha con el fin de enjuiciar o castigar a una persona por motivos de raza,religión, nacionalidad, origen étnico u opinión política o si el cumplimiento de lasolicitud causaría un perjuicio a la situación de esa persona por cualquiera deestas razones.

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Artículo 15. Derechos humanosArtículo 15. Derechos humanosArtículo 15. Derechos humanosArtículo 15. Derechos humanosArtículo 15. Derechos humanos 1. Las medidas adoptadas por los Estados Parte de conformidad con estaConvención se llevarán a cabo con pleno respeto al estado de derecho, losderechos humanos y las libertades fundamentales. 2. Nada de lo dispuesto en la presente Convención se interpretará en el sentidode que menoscaba otros derechos y obligaciones de los Estados y de las personasconforme al derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones Unidas,la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el derecho internacionalhumanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el derechointernacional de los refugiados. 3. A toda persona que se encuentre detenida o respecto de la cual se adoptecualquier medida o sea encausada con arreglo a la presente Convención se legarantizará un trato justo, incluido el goce de todos los derechos y garantías deconformidad con la legislación del Estado en cuyo territorio se encuentre y lasdisposiciones pertinentes del derecho internacional. Artículo 16. Capacitación Artículo 16. Capacitación Artículo 16. Capacitación Artículo 16. Capacitación Artículo 16. Capacitación

1. Los Estados Parte promoverán programas de cooperación técnica ycapacitación, a nivel nacional, bilateral, subregional y regional y en el marco dela Organización de los Estados Americanos, para fortalecer las institucionesnacionales encargadas del cumplimiento de las obligaciones emanadas de lapresente Convención.

2. Asimismo, los Estados Parte promoverán, según corresponda, programas decooperación técnica y de capacitación con otras organizaciones regionales einternacionales que realicen actividades vinculadas con los propósitos de lapresente Convención.

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Artículo 17. Cooperación a través de la Organización de losArtículo 17. Cooperación a través de la Organización de losArtículo 17. Cooperación a través de la Organización de losArtículo 17. Cooperación a través de la Organización de losArtículo 17. Cooperación a través de la Organización de losEstados AmericanosEstados AmericanosEstados AmericanosEstados AmericanosEstados Americanos Los Estados Parte propiciarán la más amplia cooperación en el ámbito de losórganos pertinentes de la Organización de los Estados Americanos, incluido elComité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), en materias relacionadascon el objeto y los fines de esta Convención. Artículo 18. Consulta entre las PartesArtículo 18. Consulta entre las PartesArtículo 18. Consulta entre las PartesArtículo 18. Consulta entre las PartesArtículo 18. Consulta entre las Partes 1. Los Estados Parte celebrarán reuniones periódicas de consulta, segúnconsideren oportuno, con miras a facilitar:a. La plena implementación de la presente Convención, incluida la consideraciónde asuntos de interés relacionados con ella identificados por los Estados Parte;yb. El intercambio de información y experiencias sobre formas y métodos efectivospara prevenir, detectar, investigar y sancionar el terrorismo.

2. El Secretario General convocará una reunión de consulta de los EstadosParte después de recibir el décimo instrumento de ratificación. Sin perjuicio deello, los Estados Parte podrán realizar las consultas que consideren apropiadas.

3. Los Estados Parte podrán solicitar a los órganos pertinentes de la Organizaciónde los Estados Americanos, incluido el CICTE, que faciliten las consultas referidasen los párrafos anteriores y preste otras formas de asistencia respecto de laaplicación de esta Convención. Artículo 19. Ejercicio de jurisdicciónArtículo 19. Ejercicio de jurisdicciónArtículo 19. Ejercicio de jurisdicciónArtículo 19. Ejercicio de jurisdicciónArtículo 19. Ejercicio de jurisdicción Nada de lo dispuesto en la presente Convención facultará a un Estado Partepara ejercer su jurisdicción en el territorio de otro Estado Parte ni para realizaren él funciones que estén exclusivamente reservadas a las autoridades de eseotro Estado Parte por su derecho interno.

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Artículo 20. DepositarioArtículo 20. DepositarioArtículo 20. DepositarioArtículo 20. DepositarioArtículo 20. Depositario

El instrumento original de la presente Convención, cuyos textos en español,francés, inglés y portugués son igualmente auténticos, será depositado en laSecretaría General de la Organización de los Estados Americanos. Artículo 21. Firma y ratificaciónArtículo 21. Firma y ratificaciónArtículo 21. Firma y ratificaciónArtículo 21. Firma y ratificaciónArtículo 21. Firma y ratificación 1. La presente Convención está abierta a la firma de todos los Estados Miembrosde la Organización de los Estados Americanos. 2. Esta Convención está sujeta a ratificación por parte de los Estados signatariosde acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales. Los instrumentosde ratificación serán depositados en la Secretaría General de la Organización delos Estados Americanos. Artículo 22. Entrada en vigorArtículo 22. Entrada en vigorArtículo 22. Entrada en vigorArtículo 22. Entrada en vigorArtículo 22. Entrada en vigor

1. La presente Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fechaen que haya sido depositado el sexto instrumento de ratificación de la Convenciónen la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. 2. Para cada Estado que ratifique la Convención después de que se hayadepositado el sexto instrumento de ratificación, la Convención entrará en vigorel trigésimo día a partir de la fecha en que tal Estado haya depositado elinstrumento correspondiente. Artículo 23. DenunciaArtículo 23. DenunciaArtículo 23. DenunciaArtículo 23. DenunciaArtículo 23. Denuncia 1. Cualquier Estado Parte podrá denunciar la presente Convención mediantenotificación escrita dirigida al Secretario General de la Organización de losEstados Americanos. La denuncia surtirá efecto un año después de la fecha enque la notificación haya sido recibida por el Secretario General de la Organización. 2. Dicha denuncia no afectará ninguna solicitud de información o de asistenciahecha durante el período de vigencia de la Convención para el Estado denunciante.

terrorismo de alcance global -...

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