tendencias globales de la politica internacional

Fasoc, Ao 16, N 3 y 4, julio-diciembre, 20014

ANALISIS

Introduccin

Tal como ocurriera hace un poco ms de unadcada con la cada del muro de Berln, la poten-cia y lo aparentemente sorpresivo de los aconte-cimientos ocurridos desde el 11 de septiembredel 2001 han producido un impulso global haciala bsqueda de herramientas que permitan inter-pretar adecuadamente los acontecimientos quevan marcando la poltica internacional, para des-cubrir as el sentido y la direccin de las tenden-cias del orden mundial en construccin. Este art-culo intentar resear algunas de las tendenciasque han sido advertidas por diferentes escuelasde pensamiento sobre las relaciones internacio-nales de la post Guerra Fra. La idea central esque ese ejercicio revela que si bien la modalidadbajo la cual se llev el ataque contra territorio es-tadounidense fue sorpresiva3, su dinmica y susimplicancias polticas han sido ampliamente dis-cutidas durante los ltimos aos en el mbito aca-dmico y poltico, siendo posible advertir tenden-cias definidas dentro de las cuales un episodiocomo la crisis abierta este ao adquiere una lgi-ca ms reconocible.

Lo internacional en una era deglobalizacin

El anlisis requiere algunas prevencionesmetodolgicas. Una primera cuestin es advertirque los cambios internacionales no se agotan en

lo poltico y son ms vastos; pero desde un puntode vista metodolgico interesa determinar cmoesta diversidad de fenmenos afecta la evolucinde la poltica internacional, esto es, a las relacio-nes de poder en el mbito internacional.

En segundo lugar, una prevencin debe ha-cerse respecto del perodo de anlisis. Para evi-tar el sobredimensionamiento de lo coyuntural,parece preferible situarse en una perspectiva mslarga, por lo menos de la ltima dcada, lo cualofrece una base emprica ms rica que permiteobservar algunas regularidades.

Una tercera cuestin corresponde al marco te-rico que se utiliza. Diez aos despus del fin de laGuerra Fra parece inconducente intentar zanjaren esta oportunidad si alguna teora ha sido me-jor que la otra4. Por cierto varias compiten entreellas, pero tambin gran parte de las diferenciasque se perciben entre una escuela y otra se ex-plican por el hecho de que analizan problemas, eincluso perodos, diferentes, siendo difcil su com-paracin desde un punto de vista metodolgico5.Por lo tanto, si el tema de estudio es de carcterglobal, la opcin ms razonable parece ser la deconsiderar con flexibilidad las diferentes aproxi-maciones.

a. Las fronteras entre lo internacional, lo do-mstico y lo individual

Dos ejemplos ilustran lo anterior: por una par-te, el problema de qu es lo internacional (o los

Tendencias globales de la polticainternacional. Una aproximacin alos atentados contra Estados Unidos1

Marcos Robledo2

Tendencias globales de la poltica internacional. Una aproximacin... Marcos Robledo

Fasoc, Ao 16, N 3 y 4,julio-diciembre, 2001 5

niveles de anlisis), y por otra el tema de los su-puestos sobre los cuales se formulan las hipte-sis y las teoras.

Respecto del primer caso, hasta hace diez oquince aos atrs, cuando la Guerra Fra estabaen su plenitud, el concepto predominante sobrequ se entenda por lo internacional correspon-da a lo propuesto por las escuelas neorrealistassobre relaciones internacionales (Waltz 1959,1979) 6. Es cierto que otras escuelas cuestiona-ron sistemticamente ese paradigma7, y que mu-cho antes (tras la Segunda Guerra Mundial) elpropio Morgenthau atribua gran importancia acada nivel (Doyle 1997). Pero no fue sino hastaque los fenmenos transnacionales se desarro-llaron en plenitud y condujeron a la globalizacin,que la distincin entre poltica internacional, pol-tica exterior y poltica domstica termin siendoinsostenible, cuestionndose severamente la va-lidez del estudio internacional que no admite lainteraccin entre los niveles de anlisis. No se tra-ta de que la distincin analtica entre niveles nosea til, ni que actualmente la distribucin del po-der en el nivel internacional sea irrelevante. Porel contrario, esto ltimo contina siendo un datofundamental, pero ya no es el nico plano quepermite entender el problema del poder. La polti-ca internacional de hoy es ms compleja, y ac-tualmente resulta imposible entenderla si el an-lisis no integra los diferentes niveles8.

El punto anterior se relaciona con el hecho deque si bien los estados-naciones continan sien-do los actores ms importantes en la poltica in-ternacional, la conjuncin de transformacionespolticas, econmico-productivas y societales queconvergieron al trmino de la Guerra Fra ofre-cen un escenario internacional con nuevos acto-res en el cual es difcil diferenciar la frontera en-tre lo internacional y aquello que no lo es. Esto seexplica, en gran parte, porque la profundizacin yexpansin de la transnacionalidad en un conjun-to de fenmenos no estatales que se asocian conla globalizacin genera fenmenos de poder queinciden en la poltica internacional. Los fenme-nos transnacionales no son nuevos en la historia,pero la transnacionalizacin de la actividad eco-nmica iniciada tras la segunda Guerra Mundial,la globalizacin desarrollada durante la dcadade los 90 y el triunfo universal del capitalismo como

modo de produccin tras el fin de la Guerra Fra,as como la expansin de la sociedad civil desdecontornos estrictamente nacionales hacia orga-nizaciones no gubernamentales de alcance glo-bal, s son fenmenos nuevos9. Empresas y so-ciedad civil hasta hace pocos aos circunscritosal nivel estatal- hoy son actores capaces de ac-tuar como sujetos con poder que hacen polticano slo internacional, sino que globalmente. Delmismo modo, la expansin de los sistemas polti-cos democrticos y el surgimiento de regmenesinternacionales de proteccin de los derechoshumanos cada vez ms robustos apuntan a con-vertir tambin a la persona en sujeto de polticainternacional. Esto es, si un grupo importante deestados acuerda que sus respectivos gobernan-tes pueden ser procesados por tribunales inter-nacionales si han violado los derechos humanosde sus ciudadanos (como est ocurriendo con elTribunal Penal Internacional), es posible afirmarque el individuo ahora tiene poder frente a su es-tado o un tercer estado.

El resultado es que si se examina la distincinclsica de los niveles de anlisis, se advierte quelos actores que segn las teoras vigentes hastacomienzos de los 90 correspondan al segundo(estatal) y tercer (individual) niveles, hoy son tam-bin actores del primer (internacional) nivel10, apesar de que los instrumentos tericos predomi-nantes hasta una dcada atrs tendan a reducirel anlisis internacional al sistema interestatal.

b. La erosin de los supuestos del anlisis

El segundo caso propuesto como ejemploapunta a que la agudizacin de las diferencias enel desarrollo entre diferentes sociedades haerosionado algunos supuestos bsicos de las teo-ras sobre relaciones internacionales de GuerraFra.

Las teoras sobre relaciones internacionalesque imperaron durante el medio siglo de post Se-gunda Guerra Mundial asumieron como un su-puesto el hecho de que en el sistema internacio-nal todos los estados (o unidades) eran con-ceptualmente iguales (estados nacionales moder-nos), eran actores racionales y que el sistema in-ternacional estaba caracterizado por la anarqua.Una dcada despus de terminada la Guerra Fra,


ANALISIS

y en pleno proceso de globalizacin, un nmeromayoritario de observadores advierte que esostres supuestos igualdad y racionalidad de las uni-dades, as como el carcter anrquico en un sis-tema bajo clara hegemona occidental- no sonclaramente observables.

As, por ejemplo, coexisten estados que en unlenguaje weberiano responden a lgicassocietales pre-modernas, modernas y postmo-dernas, entendidas stas como tres categorasanalticas que presentan un conjunto coherentede rasgos: epistemolgicos, un tipo de economa,as como mecanismos de legitimacin poltica einstituciones polticas, incluyendo en esto ltimoun tipo de jurisdiccin.

La primera categora corresponde a unidadesbasadas en epistemologas religiosas, economaspreindustriales, mecanismos de legitimacin po-ltica carismticos, y una difcil jurisdiccin territo-rial, incluyendo un inefectivo monopolio de la fuer-za al interior de su jurisdiccin. Un segundo gru-po de estados se ajusta mejor a la modernidadweberiana: culturalmente son sociedades racio-na-listas, sus instituciones polticas basan su au-toridad en mecanismos racionales de legitimacin,tienen economas industriales y su jurisdiccinformal es incuestionable11. Un tercer grupo deestados exhibe rasgos que se originan en lo mo-derno, pero que demandan una teorizacin y con-ceptualizacin ms acabada y an en construc-cin12. Su epistemologa racionalista se encuen-tra severamente cuestionada; su legitimacin po-ltica contina siendo racional, pero la repre-sentacin poltica est asumiendo nuevas formas;sus economas han transitado de lo industrial a lainformacin; y su territorialidad contina siendoimportante, pero crecientemente irrelevante, y elconcepto de estado nacional moderno comienzaa coexistir con el de comunidades polticas. Estoes, un tipo emergente de unidad en el sistemainternacional en el cual los valores, intereses ypolticas de un conjunto de estados convergen enun punto tal que se generan relaciones de inter-dependencia y asociacin profundas, y entre es-tos estados el uso de la fuerza para la resolucinde disputas tiende a desaparecer13. En la polticainternacional los estados asociados a esta cate-gora postmoderna son hegemnicos respectode aquellos asociados a las otras dos. En el nivel

global sus relaciones internacionales se basan enla fuerza, pero de manera creciente en otros fac-tores de poder, articulados en torno a regmenesinternacionales en los cuales se expresa el poderinternacional.

Es importante insistir en que estas categorasson analticas o, parafraseando a Habermas, setrata de proyectos inacabados; pero esta diferen-ciacin permite entender algunas tendencias po-lticas internacionales. Aparentemente, Afganistnposee todos los atributos convencionales de unestado en el sistema internacional. Sin embargo,sus instituciones polticas basan su legitimidad enuna autoridad esencialmente carismtica. Cules la racionalidad de un tomador de decisionesen ese estado? Es claro que es diferente de aque-lla que gua la toma de decisin en sociedadesbasadas en autoridades que denominamos racio-nales. La poltica internacional se torna ms com-pleja cuando observamos que el grupo de socie-dades modernas tardas o postmodernas ejerceuna clara hegemona sobre las categorizadascomo modernas y premodernas, advirtindose asuna fuente de diferenciacin y conflictividad en lapoltica mundial que debe ser considerada en eldiseo de polticas y que modela de manera de-cisiva la percepcin y la agenda internacional delos estados.

Otra consecuencia de la heterogeneidad de lasunidades o estados es que la movilidad de losestados entre una y otra categora analtica tieneefectos importantes en la generacin y distribu-cin del poder internacional. Esto no implica en-dosar la hiptesis culturalista del choque de civili-zaciones (Huntington 1993a), puesto que la dife-renciacin entre mecanismos de legitimizacinatraviesa transversalmente a las civilizaciones delsistema internacional. Tampoco se trata de regre-sar a las visiones lineales del desarrollismo. Perola globalizacin ha demostrado ser tremendamen-te segmentadora y desintegradora hacia el inte-rior de algunos estados y sus respectivas socie-dades, pudiendo fortalecer algunos sectores o re-giones y debilitar otros. Un balance de las teorasdel desarrollo aplicadas durante el siglo veinteindica que no hay determinismos y que, aplican-do polticas adecuadas, algunas sociedades pue-den transitar desde la pre a la postmodernidaden poco tiempo14. As, sociedades tan dismiles



como Singapur15 o Chile nunca han calzado bienen estas categoras analticas, sus procesos nun-ca fueron lineales y ninguna de sus etapas ha sidoacabada, pero cada una ha sido reconocible, y lomismo ocurre hoy. La condicin posmoderna delos estados no es una cuestin de tamao de laseconomas o podero militar, sino de maduracinde los rasgos correspondientes a la modernidadantes mencionados, y en todos ellos ambos pa-ses presentan rasgos de posmodernidad emer-gentes junto a otros de modernidad an dominan-tes y premodernidad completamente recesivos.No obstante, para los efectos del anlisis polticointernacional, es evidente que sus rasgos msfuertes de posmodernidad les han otorgado ma-yores elementos de poder no militar que otrosestados de dimensiones parecidas, y que esasventajas han sido importantes en la redefinicinde su estatus internacional al inicio de este siglo

16.

Creacin, gestin y distribucin delpoder en la poltica internacional

Esta seccin analizar la generacin, gestiny distribucin del poder internacional, que tam-bin exhibe algunas tendencias de cambio impor-tantes. Quizs la tendencia ms relevante ha sidola consolidacin y expansin de los regmenesinternacionales, cuya importancia como espaciosde gestin e incluso generacin de poder inter-nacional se ha incrementado. Segundo, la con-solidacin de los nuevos actores internacionalesno estatales y transnacionales, como factores depoder que se han sumado al Estado, ha modifi-cado la distribucin del poder. La consideracinde ambas tendencias permite un panorama dis-tinto en cuestiones importantes respecto al exis-tente hace unos aos.

a. Creciente importancia de los regmenesinternacionales

La teora de regmenes internacionales conti-na siendo controvertida, pero desde que el con-cepto de regimen internacional fuera articuladopor las escuelas neo-institucionalistas, actualmen-te es asumida como el marco ms apropiado paraanalizar las relaciones de interdependencia17. Elpunto es que las condiciones que favorecen laadopcin de regmenes internacionales han au-

mentado debido a la profundizacin de latransnacionalizacin y de la globalizacin de lasrelaciones econmicas y societales.

Una primera gran consecuencia de este cam-bio internacional es la disminucin relativa de laimportancia del uso de la fuerza en un contextode creciente interdependencia, y la mayor impor-tancia de la cooperacin y coordinacin inter-es-tatal como estrategia para la resolucin de pro-blemas internacionales, una cuestin advertida en1977 por Keohane y Nye. Las teoras sobre inter-dependencia han sealado tambin que la fuer-za continuara siendo fundamental, aunque demanera creciente sera ms importante identifi-car las hegemonas que se construyen en los pro-cesos (Keohane y Nye 1998). Hay mbitos im-portante y decisivos de la agenda internacional, eincluso de la seguridad de los estados, que no seresuelven con el uso de la fuerza de uno o variosestados, especialmente cuando estos problemasson de carcter societal y transnacional, lo cualgenera un espacio para relaciones msasociativas y por lo tanto, para regmenes mscooperativos18. El narcotrfico, el crimen interna-cional organizado, las migraciones ilegales, eldeterioro ambiental, en fin, el catlogo casi com-pleto de los nuevos problemas de seguridad in-ternacional, e incluso gran parte del terrorismo in-ternacional, son todas cuestiones frente a las cua-les los estados aislados son necesarios pero nosuficientes y en las cuales l poder militar no re-suelve los problemas si no forma parte de polti-cas y estrategias ms complejas y coordinadasque consideren a los actores estatales y no esta-tales involucrados.

El incremento y profundizacin de los regme-nes cooperativos en los diversos mbitos de laconstruccin de regmenes internacionales tieneuna enorme relevancia, puesto que al acentuarsela importancia de los factores no militares de po-der, relacionados con la capacidad de gestinpoltica y estratgica internacional, se ha comen-zado a abrir un enorme espacio para la participa-cin de los estados y actores no hegemnicos yde menor tamao. La interdependencia aumentala necesidad de los socios menores, pero tam-bin crea la obligacin de llegar a acuerdosinterguber-namentales que efectivamente resuel-van los problemas que se busca solucionar y los


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pases que perciben este punto tienen grandesposibilidades de modificar su estatus internacio-nal relativo con relacin a los que desarrollan unmenor activismo internacional. De este modo, lamayor interdependencia est cambiando parcial-mente las relaciones de poder entre los estadoshegemnicos y los no hegemnicos, pero espe-cialmente entre los estados no hegemnicos, plan-teando una enorme demanda sobre el liderazgoy la capacidad de gestin poltica y diplomticaen la cual las sociedades que gozan de alta legi-timidad y estabilidad interna se encuentran enmejores condiciones para competir.

Una segunda consecuencia de la creciente im-portancia de los regmenes radica en que stosse constituyen en fuentes de poder, puesto queson instituciones internacionales esencialmentereguladoras de las transformaciones del ordeninternacional. En un contexto de globalizacin,los estados continan siendo las unidades bsi-cas y principales del sistema internacional, y enparticular continan siendo el actor regulador entorno al cual convergen las demandas del restode los nuevos actores en todos los niveles, enrelaciones tanto de asociacin como conflicto.Asimismo -y este punto es crucial-, los estadoscontinan siendo el nico actor que puede serdotado de representacin poltica democrtica, unrasgo que ni los agentes econmicos ni la socie-dad civil pueden exhibir, siendo as los actoresms idneos para avanzar en la superacin de loque se ha denominado el dficit democrtico dela globalizacin19, y el ms preparado para dotaral sistema internacional de gobernabilidad en esemarco de globalizacin20.

Por otra parte, si bien durante la ltima dca-da los regmenes internacionales se han incre-mentado sustantivamente, lo han hecho reflejan-do las relaciones de poder internacionales. Losestados ms asertivos han comprendido que,adems de las alianzas o los balances de poder,los regmenes son tambin las instituciones msimportantes a travs de las cuales pueden articu-lar polticas y desarrollar estrategias que les per-mitan morigerar la anarqua internacional e incre-mentar la gobernabilidad mundial de acuerdo asus intereses. Es as como tras el fin de la GuerraFra se ha ido estructurando un rgimen interna-cional de facto que constituye el gran foco de po-

der hegemnico mundial y que ha logrado gene-rar un proyecto de gobernabilidad global que hastaahora es relativamente exitoso, aunque contes-tado por numerosos actores. Este rgimen regu-la las relaciones en occidente bajo la hegemonade Estados Unidos, y se caracteriza por articularregmenes econmicos liberales, institucionespolticas democrticas y regmenes de proteccinde los derechos humanos, as como por el esta-blecimiento de comunidades internacionales quese distinguen por limitar e inhibir el uso de la fuer-za como resorte de resolucin de conflictos al in-terior de su esfera geogrfica21. Este rgimen tam-bin limita los cursos de accin del resto de losactores internacionales, pero de manera simult-nea genera oportunidad de cooperacin con yentre los pases perifricos. As, por ejemplo,Amrica Latina se encuentra inserta de maneraperifrica en este rgimen internacional global,cuestin que limita la posibilidad del uso de la fuer-za y dificulta salirse del sistema poltico democr-tico en sus aspectos procedimentales, pero tam-bin, de manera creciente, en sus dimensionessocietales y demandas regulatorias.

b. Distribucin del poder internacional entreactores estatales y no estatales.

El anlisis de los regmenes internacionales yde las tendencias desarrolladas especialmente du-rante la etapa de globalizacin en curso no supo-ne, no obstante, descuidar aquellas dimensionesde la poltica internacional que fueran el objeto tra-dicional de estudio de las relaciones internaciona-les, esto es, la distribucin internacional del poder,siendo posible destacar dos cuestiones.

La primera se relaciona con el hecho de que,sin bien los regmenes son variables intervinientesde importancia en la poltica internacional (Krasner1983) o incluso independientes, bajo algunas con-diciones (Keohane y Martin 1998), el problemade la distribucin del poder contina siendo fun-damental. Por un lado, los regmenes internacio-nales son estrategias de coordinacin interguber-namental que distribuyen poder desde y hacia losestados. Y, por el otro, los regmenes internacio-nales no regulan todas las dimensiones, ni todaslas regiones geogrficas de la poltica internacio-nal, especialmente en las cuestiones relaciona-das con el empleo de la fuerza. El poder duro



(Keohane y Nye 1998) contina siendo as la for-ma de poder primaria y ltima sobre la cual secontina ordenando el sistema internacional.

Por ejemplo, la crisis internacional iniciada traslos atentados del 11 de septiembre tiene alcan-ces globales, pero uno de los dos teatros princi-pales donde se desarrolla, el del Asia Central (in-cluyendo Rusia, China, India, Pakistn e Irn,adems de los estados menores como Afganistny otros), constituye la nica gran regin del mun-do (junto con Asia Nor-oriental China-Japn-Coreas) donde hasta ahora la ausencia de objeti-vos comunes no ha permitido el desarrollo de re-gmenes internacionales de seguridad que regu-len el uso de la fuerza, a pesar de la existencia deal menos cuatro actores con capacidad nuclearmilitar (Rusia, China, India y Pakistn)22. Se trataas de una regin de enorme vastedad (la masaeuroasitica) e importancia econmica, demogr-fica y cultural, en la cual las relaciones interna-cionales estratgicas continan siendo regidas porla lgica del dilema de seguridad y balance depoder, y en la cual la hegemona del rgimen oc-cidental liderado por estados Unidos se refleja enaspectos econmicos, aunque la hegemona ideo-lgica, cultural y militar estadounidense se en-cuentra sometida a un claro desafo.

La segunda consideracin se relaciona con laconceptualizacin del poder y su distribucincomo cuestiones exclusivamente estatales. El sur-gimiento de actores transnacionales no estataleslos que en la jerga estratgica son parte de lasamenazas asimtricas23 - ha generado nuevasfuentes de poder, y obliga a repensar la forma enque este se distribuye en la poltica internacional.Los atentados terroristas contra Estados Unidoshan elevado en la agenda internacional esa ten-dencia, que ya exista pero tena un bajo perfil.Los grupos que perpetraron los atentados tienenpoder, y son capaces de generar hechos de fuer-za de alcance global que redefinen la agenda delactor hegemnico del sistema internacional, unacuestin inalcanzable para muchos estados. Sinembargo, este fenmeno se encuentra bastantems extendido de lo que se acostumbra a quererver. Las organizaciones criminales internaciona-les, o los carteles narcotraficantes no tienen me-nos capacidad que las redes de terroristasislamistas. Simplemente no han tomado la deci-

sin poltica de utilizar ese poder de la forma enque lo hizo Al Qaeda.

Las categoras analticas deben ser entoncesflexibles y procurar dar cuenta de la creciente com-plejidad del sistema internacional. Los nuevosactores no estatales han demostrado una nota-ble capacidad para articularse como factores depoder, sumndose as a los regmenes interna-cionales. La combinacin de estos fenmenosestablece as una ecuacin ms compleja al ana-lizar la distribucin internacional del poder, quehasta hace unos pocos aos era entendida comouna cuestin limitada al poder de los estados. Sise ampla la perspectiva y se incorporan estosnuevos factores de poder actores transnacio-nales no estatales y regmenes internacionales-el anlisis se enriquece, pero al mismo tiempodemanda una reformulacin y ampliacin de lasconceptualizaciones sobre poder y seguridad.

c. Opciones en la distribucin de poder delsistema internacional estatal.

Formuladas las prevenciones anteriores, resul-ta tambin necesario examinar las tendencias msimportantes en la distribucin del poder estatalinternacional, siendo la cuestin central la tensinentre la mantencin de la primaca (especialmentede la unipolaridad estratgica) establecida porEstados Unidos tras la Guerra Fra, y la emer-gencia de una estructura de poder internacionalen la cual Estados Unidos contina siendo el poloprincipal pero en un marco de creciente multipo-larismo. La tendencia hacia el multipolarismo seadvierte en la emergencia de China y la India, lamantencin de Rusia como un actor global y laconsolidacin de las tendencias hacia la integra-cin regional en Amrica del Norte, Europa, Am-rica Latina y el Sudeste Asitico (especficamenteentre los pases de la ASEAN), adems de nu-merosas otras regiones donde hay proyectos deintegracin que pueden madurar bajo mejorescondiciones (Africa del Sur, Medio Oriente, e in-cluso algunas sub regiones de Asia Central)24. Esimportante subrayar al menos dos aspectos: pri-mero, que en el caso de la Unin Europa la inte-gracin est modificando tambin algunos aspec-tos estratgicos (Europa se encuentraredefiniendo su relacin estratgica con EstadosUnidos como consecuencia del desarrollo de la


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Iniciativa de Seguridad y Defensa Europea -ISDE).Segundo, la multipolaridad se est desarrollandoen un marco de regmenes internacionales queno exista en los escenarios multipolares anterio-res a la Segunda Guerra Mundial, por lo que lamayor inestabilidad relativa que le atribuyen lasteoras neo-realistas ser sometida a prueba.

Sin embargo, el debate sobre primaca unipolaro multipolarismo ya est abierto incluso al interiorde los Estados Unidos, siendo posible advertir dosgrandes visiones25. Por un lado, existe una coali-cin de hecho entre sectores liberales y realistassosteniendo la necesidad de asegurar la prima-ca unipolar global de Estados Unidos en la postGuerra Fra. La consecuencia de esta postura semanifiesta, por ejemplo, en la resistencia entreformuladores de poltica y tomadores de decisinen Estados Unidos a la emergencia de nuevospolos rivales como China o Rusia (y eventualmen-te India), y tambin a la consolidacin de Europacomo un actor estratgico con mayor autonoma.Conceptual y tericamente hablando, estos sec-tores ven con desconfianza la emergencia de unaestructura multipolar, que consideran ms ines-table que la unipolar actual y la bipolar previa, porlo que sus propuestas estratgicas se orientanhacia la contencin de dicha multipolaridad, es-pecialmente en el plano estratgico.

La segunda gran visin ha sostenido la nece-sidad de una postura ms flexible que se abra ala posibilidad de una estructura multipolar, afir-mando que la historia ha demostrado con crecesque la unipolaridad est condenada a ser desa-fiada y derrotada. Como alternativa, sostienen queEstados Unidos debe disear una estrategia ca-paz de administrar, al menor costo posible, el trn-sito inevitable desde la unipolaridad actual haciauna multipolaridad hegemonizada y administra-da por Estados Unidos, y que esa estrategia debedescansar en las alianzas, en los balances regio-nales y en los regmenes de gobernabilidad inter-nacional que se logre generar. Las polticas esta-dounidenses deberan entonces apuntar a estruc-turar una postura estratgica similar a la sosteni-da por Inglaterra durante su imperio, la del aisla-miento esplndido, en el cual el balanceador in-terviene para restablecer el equilibrio en funcinde sus intereses.

Comentarios finalesAlgunas dinmicas tras los atentados

Los atentados del 11 de septiembre han sor-prendido a la Administracin Bush dentro del di-lema antes explicado. Hasta esa fecha, la polticaexterior y de defensa de los Estados Unidos nohaba optado por definiciones cerradas y ms bienpareca estar considerando dejar abierta todas lasopciones. Mucho pareca depender de la evolu-cin de la conducta de los actores regionales,particularmente en relacin con los Estados Uni-dos, y gran parte de las polticas y estrategiascontinuaban orientndose prioritariamente haciael liderazgo y contenido de los regmenes, las ca-pacidades estratgicas en relacin con otros es-tados y futuros escenarios de conflictos inter-es-tatales, as como hacia una mayor capacidad demanejo de crisis internacionales intra-estatalescon repercusiones internacionales en las cualesel rol de las Naciones Unidas estaba decreciendoy el de las potencias occidentales se estabaincrementando.

Sin embargo, los atentados han replanteadolos escenarios y las prioridades de manera signi-ficativa, reorientando algunas tendencias y obli-gando a una revisin ms profunda de las cate-goras analticas. La irrupcin de las amenazasasimtricas se encuentra produciendo cambiospolticos, y por ahora parece recomendable es-bozar slo algunas cuestiones.

Una de stas se relaciona con un reordena-miento de las alianzas internacionales, y la apari-cin de nuevos regmenes que hasta hace unosmeses parecan impensables. Esto es, se obser-van cambios en la distribucin del poder. La ma-terializacin de amenazas asimtricas como el te-rrorismo islamista ha gestado una coalicin anti-terrorista entre Estados Unidos, Rusia, China, In-dia y Pakistn que supone un reordenamiento dela poltica internacional, y que ha modificado par-cialmente el relacionamiento estratgico entreestos actores, modificando as la percepcin deamenaza entre algunos de ellos. Es entoncesesperable que esto tenga expresin en la conse-cuente definicin de polticas, estrategias y capa-cidades, impactando la agenda internacionalglobalmente, as como procesos regionales y,desde luego, las dinmicas nacionales. Hasta



ahora, por ejemplo, se observa un fuerte impulsoa las negociaciones estratgicas ruso-estadouni-denses, y una preocupacin por los efectos eco-nmicos de la crisis que ha incrementado la prio-ridad de la agenda de liberalizacin comercial yreforma financiera internacional. En particular, lacrisis internacional abierta en septiembre planteacon mayor fuerza la necesidad de repensar losparadigmas estratgicos. El nuevo marco inter-nacional de cooperacin al interior del club nu-clear obliga a repensar la disuasin en lo estrat-gico nuclear, as como la disuasin como estrate-gia ante las amenazas asimtricas.

Una segunda gran rea de interrogantes abier-ta en septiembre se vincula con el futuro de lasrelaciones civiles-militares en los pases occiden-tales en un nuevo marco estratgico. Estados Uni-dos ha declarado que los atentados fueron un actode guerra y la OTAN ha invocado por primera vezen su historia su mecanismo de seguridad colec-tiva para combatir una amenaza terrorista. Des-de una perspectiva terica y poltica no es menorel hecho de que aparentemente se haya produci-do una modificacin de hecho del paradigma oc-cidental liberal de las relaciones civiles-militares26y que en estos momentos la principal amenazaque enfrentan las Fuerzas Armadas de Europa yEstados Unidos no provenga de un estado, sinode una red no gubernamental de fundamentalistasislmicos.

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Notas

1. Versin del texto presentado el 23 de octubre en elforo Panel Tendencias Recientes en el Nuevo Or-den Mundial, realizado con motivo de la inaugura-cin de la Escuela de Ciencias Polticas de la Uni-versidad ARCIS.

2. Periodista y cientista poltico.3. Para un anlisis desagregado de los ataques del 11

de septiembre ver Chipman 2001.4. Para una crtica a las teoras sobre relaciones inter-

nacionales del siglo XX, ver Kurth 1998.5. De hecho, tanto las teoras idealistas como rea-

listas sobre relaciones internacionales desarrolla-das durante el siglo XX tienen una raz comn en elpensamiento liberal positivista. Ver Doyle 1997. Res-pecto de las dificultades para la comparacin entreescuelas de pensamiento, ver tambin Jervis 2000.

6. Uno de los principales argumentos de la escuelaneorrealista que lider Waltz sostena que la polti-ca internacional corresponda a las interaccionesque se producan al interior del sistema internacio-nal estatal. Aislado como tal, segn Waltz, el siste-ma internacional exhiba regularidades que permi-tan considerar a las relaciones internacionalescomo una disciplina cientfica, y al sistema interna-cional como su objeto particular de estudio. En elestudio de la poltica internacional lo dems eraadjetivo, corresponda a otros niveles de anlisis -el estatal y el individual- y, por tanto, a otras disci-plinas, la ciencia poltica o la sicologa, respectiva-mente. La poltica exterior, por ejemplo, era consi-derada entonces un asunto de la ciencia poltica.

7. Nos referimos especialmente a las investigacionesque vincularon la importancia de los factores indivi-duales y burocrticos en la toma de decisiones so-bre poltica exterior. Ver Allison 1971.

8. Para una discusin reciente del problema de los ni-veles de anlisis, ver Levy 1999.

9. El trabajo clsico sobre el impacto de los fenme-nos transnacionales en las relaciones de poder seencuentra en Keohane y Nye (1977). Para una mi-rada global sobre el rol de las organizaciones nogubernamentales en la poltica internacional, verDiamond 1999.

10. Ms adelante se examinar cmo estos nuevosactores modifican el problema del poder y si exis-ten otros actores adicionales, como los bloques re-gionales.

11. Tanto el concepto de legitimacin y de Estado uti-lizados aqu corresponden a los desarrollados porWeber (1958).

12. Para una crtica de los supuestos tradicionales delas teoras de relaciones internacionales hegem-nicas durante la Guerra Fra y los problemas queencara su aplicacin en el mundo en desarrollo, verNeumann 1998. En Amrica Latina uno de los apor-tes novedosos ha sido la teora del reaismo perifri-co desarrollado por Escud 1991, 1998.

13. El concepto de comunidades polticas internacionalesha sido desarrollado de manera ms acabada por lasescuelas constructivistas de relaciones internacionales(Adler y Barnett 1998) a partir de los conceptos de co-munidad pluralista de seguridad desarrollado por Deutsch(1957). Es posible observar tambin ciertas similitudesparciales entre las escuelas constructivistas y algunasescuelas liberales, en particular las que proponen lasteoras de la paz democrtica (Doyle 1983, 1986).

14. Para un balance actualizado de las teoras del de-sarrollo, ver Rodrik 2001.

15. Singapur se constituy como estado nacional en1965 durante el prolongado y complejo proceso dedescolonizacin de post Segunda Guerra Mundial.Treinta y seis aos ms tarde, el ndice A.T.Kearney/Foreign Policy situ a esta ciudad-estadocomo el pas con mayor nivel de globalizacin. VerForeign Policy 2001.

16. Para un examen crtico de la aplicacin de las teorassobre relaciones internacionales estadounidenses yeuropeas en una escala global, ver Neuman 1998. Enel caso latinoamericano, ver Escud 1991, 1998.

17. La teora seala que bajo algunas condiciones losestados (y otros actores internacionales) percibenque la obtencin de sus propios objetivos se optimizamediante la coordinacin intergubernamental parael establecimiento de normas, reglas y procedimien-tos formales o informales. Ver Keohane y Nye 1977;Krasner 1982, 1983; Keohane 1984. Para un estu-dio comparativo reciente sobre la evolucin de lateora de regmenes ver Hasenchever 1996.

18. La conceptualizacin sobre seguridad cooperativadata de mediados de los aos 80, y fue propuestainicialmente por la Comisin Palme (Organizacinde Naciones Unidas 1985).

19. Ver Nye 2001.20. Sobre teoras de gobernabilidad global, ver Rosenau 1997.21. Ver Lewis Gaddis 1987, Owen 1998.22. India y Pakistn no han suscrito los principales re-

gmenes internacionales de no proliferacin; entreotros, el Tratado de No Proliferacin (TNP), ni elTratado de Prohibicin Completa de Ensayos Nu-cleares. Para una visin actualizada de la seguri-dad en Asia, ver Alagappa 1998.

23. La literatura sobre el concepto de amenazaasimtrica en asuntos estratgicos es reciente aun-que vasta. Ver Schwartau 2000, Metz y Johnson2001. Por ejemplo, en su conceptualizacin sobreamenazas asimtricas McKenzie incluye la catego-ra de wildcards, esto es, una que ni siquiera po-demos imaginar (2000: 95).

24. Para un anlisis global del regionalismo como ten-dencia, ver Fawcett y Hurrell 1995.

25. Ver, por ejemplo, el debate entre Huntington(1993b) y Layne (1993).

26. De hecho, uno de las reas ms importantes ac-tualmente en desarrollo en las instituciones milita-res de Estados Unidos es la defensa territorial(homeland defense) ante ataques terroristas. Ver,por ejemplo, Larson y Peters 2001.

tendencias globales de la politica internacional

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