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Tendencias

Para dar a conocer mejor a la opinión pú-blica las motivaciones y objetivos de la política exterior española, este nuevo nú-mero de Análisis tiene el privilegio de con-tar con la visión que nos da Enrique Mora, Director General de Política Exterior y de Seguridad de este Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, acerca de la política exterior de España hacia la crisis en Ucrania.

Entre los distintos aspectos que aborda

Ricardo López-ArandaDIRECTOR DE LA OFICINA DE ANÁLISIS Y PREVISIÓN

Las opiniones contenidas en los siguientes artículos sólo compromenten a sus autores y no constituyen posiciones oficiales del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

ABRIL-JUNIO

02/2015

su artículo, quisiera resaltar aquí que re-fleja que España tiene una visión nacional del conflicto que es a la vez una visión eu-ropea, es decir, el hecho de que España in-corpora con naturalidad el interés europeo en el interés nacional, en lugar de operar al revés, de tratar en exclusiva de llevar los intereses nacionales a la agenda europea.

Esta actitud consistente en no renun-ciar a formular un interés nacional, pero hacerlo como una parte de un interés eu-ropeo más amplio – actitud que no es en absoluto unánime - constituye, creo, un signo característico de nuestra aportación a Europa desde nuestro ingreso en las en-tonces Comunidades Europeas, y es tanto más valiosa cuanto más en crisis (espere-mos que de crecimiento) parece estar la Unión.

Hemos reseñado además en este núme-

ro un artículo publicado por el Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Jesús Gracia Aldaz, en Foreign Affairs Latinoamérica, con motivo del vigésimo quinto aniversario de la crea-ción de la Agencia Española de Coopera-ción Internacional y para el Desarrollo, en el que se hace balance de las actividades de la Agencia como instrumento de coopera-ción en América Latina, centrándose en los esfuerzos realizados en materia de gober-nabilidad democrática.

Finalmente, también reflejamos este número a dónde apunta en este momento el debate sobre el cambio climático en la perspectiva de la Conferencia de Estados Partes (COP 21) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Cli-mático (CMNUCC), que se celebrará en París el próximo mes de diciembre.

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La política exterior de España hacia la crisis en Ucrania

ARTÍCULO | ANÁLISIS | ABRIL-JUNIO 2015

Pocos conflictos, en los últimos años, han enrarecido el ambiente internacional como el de Ucrania. De él se ha escrito que supone la puesta en cuestión más radical, para algunos el fin, del orden europeo alcanzado tras la Guerra Fría. Ha entrañado el primer caso de anexión territorial en Europa desde la Segunda Guerra Mundial.

Ha cambiado radicalmente los presupuestos de la relación en-tre la Unión Europea y Rusia.

Ha determinado un cambio en la estrate-gia de la OTAN, que vuelve en cierto modo a sus orígenes de organización consagra-da a la defensa colectiva más que de pro-yección “fuera de área” y estabilización de terceros países. Ha determinado una cier-ta “vuelta” de los Estados Unidos al esce-nario europeo. En definitiva, es uno de los problemas internacionales más relevantes en estos momentos.

España ha venido desarrollando, desde el principio del conflicto, una política muy activa. Este texto pretende explicar los elementos que conforman esa política, los objetivos y los intereses que subyacen en ella. El hecho de escribirlo para una pu-blicación de la Oficina de Análisis y Pre-visión proporciona el marco adecuado, de medio y largo plazo, en el que se pretende inscribir la reflexión.

Intereses.Comencemos por los intereses. Para defi-nir una política hacia un conflicto de esta complejidad, el primer paso debe ser re-flexionar sobre sus características, su gé-nesis y su gravedad, para, inmediatamente después, identificar los intereses propios. La primera parte queda fuera del ámbito

que se pretende con este texto. Concen-trémonos en el segundo.

Pero antes, es necesario hacer una dis-tinción que no siempre se tiene presente, o no siempre se entiende - o no se quiere entender -. Los intereses de España en el conflicto no son los propios de la relación bilateral con Ucrania o con Rusia. Tampo-co son ni reflejo automático ni generaliza-ción de éstos. Los intereses en juego en el conflicto en sí son de diferente naturale-za y contenido, y hay que identificarlos. Confundir estos dos extremos llevaría, en cualquier conflicto, a la posición simple y generalmente estéril, de tomar partido. En ocasiones, esa puede ser, en efecto, la consecuencia que se derive al definir in-tereses objetivos ligados al conflicto, pero es un error olvidar esta distinción, porque en muchos otros casos, la conclusión será diferente. Al mismo tiempo, es inevitable que las posiciones adoptadas afecten a las relaciones bilaterales, pero eso es algo que hay que gestionar como parte de la rela-ción bilateral, no de la gestión de la crisis.

Los intereses de España en el conflicto de Ucrania son de tres órdenes y están re-lacionados con:

1) El respeto al derecho internacional.2) La consolidación de la Unión Euro-

pea como un actor con política exterior propia y definida.

Enrique Mora BenaventeDIRECTOR GENERAL DE POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD

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3) Reforzar la percepción de los países del centro y el este de Europa de que Espa-ña está comprometida con su seguridad y bienestar. Su frontera es nuestra frontera.

En lo que se refiere al primer grupo, el origen de este conflicto reside en algunas violaciones claras de principios como el respeto a las fronteras y a la integridad territorial. Más allá, el interés de España reside también en que se respeten princi-pios como la solución pacífica de contro-versias, la abstención del uso de la fuerza o de su amenaza, o la necesidad de llegar a un arreglo mediante la negociación di-plomática.

Junto a ello, reviste también especial importancia la investigación de las viola-ciones de los derechos humanos y del de-recho humanitario bélico. En este punto, es necesario subrayar la importancia de una investigación completa y profunda del derribo del vuelo de Malasia Airlines que hacía el trayecto entre Ámsterdam y Kuala Lumpur. Todavía no sabemos si fue un ataque deliberado a un avión civil - crimen monstruoso -, o un error de con-secuencias trágicas. En cualquier caso, la verdad debe salir a la luz.

En cuanto al segundo grupo, es ya un lu-gar común decir que la crisis del euro ha provocado que la UE se repliegue sobre sí misma, se debilite internacionalmente y haya perdido capacidad de proyección. Es imposible negar esta realidad, que sin duda juega en contra de la posición inter-nacional de todos los Estados miembros de la Unión Europea sin excepción. La cri-sis de Ucrania es un test particularmente duro para una Unión Europea debilitada en su capacidad de acción exterior. Y eso hace aún más relevante para nuestros in-tereses una acción UE clara, definida y sustantiva en este conflicto.

En tercer lugar, la actitud rusa, prime-ro en Georgia en el 2008, ahora en Ucra-nia, y en otros de los llamados “conflicto congelados”, ha cambiado drásticamente las percepciones de amenaza y seguri-dad de nuestros socios de Europa central y oriental. Al mismo tiempo, el aumento exponencial de la inestabilidad en el sur del Mediterráneo, ha tenido efectos se-mejantes en los países de la ribera norte. Este incremento, casi simultáneo, de la percepción de riesgo en el este y en el sur de Europa se ha traducido en tensiones

dentro de la Unión Europea y de la Alian-za Atlántica. El tipo diferente de amenaza, “tradicional” en el este, frente a la asimé-trica del Sur, no ha hecho sino agudizar la diferencia. El potencial de división inter-na y de debilidad que lleva aparejada esta situación es enorme. El interés de España reside en que las dos situaciones se abor-den colectivamente, por todos los socios, por todos los aliados. Y por ello, debemos dejar claro que, como España, nos amena-za tanto uno como otro y que la seguridad de nuestros socios y aliados del este es la nuestra. La actividad militar de España en el este de Europa, en el marco de la Alian-za Atlántica, es una pieza clave de la de-fensa de este interés nacional.

Objetivos.Los objetivos en política exterior son, generalmente, una traducción de los in-tereses. Deben, en definitiva, ser una re-presentación realista de la posibilidad de satisfacer los intereses en juego. En este caso, se trata de:

1) Conseguir una solución negociada del conflicto que respete los principios básicos antes señalados.


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Para ello es necesario el cese de hostili-dades y una mediación adecuada y eficaz. España preferiría que fuese la Unión Eu-ropea, a través de la Alta Representante, la que desarrollase esta mediación - a seme-janza del “modelo iraní” -. La oposición rusa impide esta mediación, lo que sitúa a Alemania y Francia como protagonis-tas de ella. Ante la imposibilidad de una mediación europea como tal, por sus ins-tituciones, la implicación franco-alemana es, sin duda, la segunda mejor opción para España.

Dentro de este objetivo, hay otros más inmediatos, como reducir la tensión, o crear confianza entre las partes. Es aquí donde entra una organización clave para el futuro de este conflicto, y a la que Espa-ña otorga la mayor importancia: la OSCE.

2) Reforzar la posición de la Unión Eu-ropea, contribuyendo a la estabilidad de su vecindad oriental.

Como hemos visto, la Unión Europea ha visto su entorno cambiar, desfavorable-mente, por la acción combinada del con-flicto en Ucrania y la evolución en el sur y el este del Mediterráneo. Aunque estas

transformaciones están todavía en curso, su efecto puede ya calificarse de auténti-ca conmoción en la posición geopolítica de la Unión. En efecto, de estar rodeado de países más o menos estables y que, con alguna excepción, compartían el objetivo de estrechar lazos con la Unión, nos en-contramos ahora con países en conflicto - cuando no claramente Estados fallidos - y regímenes en los que la desconfianza hacia la UE, y lo que ésta representa, es moneda corriente. El proyecto original de la política europea de vecindad - un anillo de países prósperos, estables y con inten-sas relaciones con la Unión Europea - no se ha conseguido. La constatación de este fracaso es la primera razón para la refor-ma lanzada de esta política.

Junto a esto, empieza a haber signos de un cierto agotamiento de la proverbial ca-pacidad de atracción del modelo europeo, y sobre todo, de su capacidad de transfor-mar las realidades políticas y económicas de los países sobre los que actúa. Estos signos se han dado no sólo en las dos ve-cindades - este y sur -, sino también en al-gunos puntos de los Balcanes occidentales.

Finalmente, la situación de la Unión se ha deteriorado también en lo que se ha dado en llamar “la vecindad de la vecindad”, un espacio en el que, si no fuera por su pecu-liaridad extrema, podría incluirse a Rusia.

En una situación como ésta, el objeti-vo estratégico de la acción exterior de la Unión no puede ser otro que ir cambian-do, poco a poco, con la necesaria pacien-cia, esta situación desfavorable. El conflic-to de Ucrania, caso de ser solucionado de la forma correcta, contribuiría enorme-mente en esta dirección.

3) Fomentar el diálogo y las mejores relaciones posibles con las partes en con-flicto.

No se trata de “mantener la equidis-tancia”, ni un presunto equilibrio en la aproximación a las partes. Se trata, por el contrario, de llevar a cabo una políti-ca que, partiendo de la responsabilidad preponderante de Rusia en el origen del conflicto, procure retener una capacidad de diálogo e influencia sobre las dos par-tes, en particular con Moscú. Se trata de un objetivo coherente con la ambición de la política exterior española de ser un país


El ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, junto a su homólogo francés, Laurent Fabius, y la alta representante para Asuntos Exteriores de la

UE,Federica Mogherini, durante un encuentro en Bruselas. EFE

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capaz y con voluntad de facilitar entendi-mientos, como señala nuestra Estrategia de Acción Exterior.Política. La política puesta en práctica para preser-var estos intereses y conseguir estos obje-tivos se basa en cuatro elementos:

1) Una política basada en principios.2) Mantener la unidad de la Unión Eu-

ropea.3) Apoyar a Ucrania.4) Mantener el diálogo y buscar una

nueva relación con Rusia.

1) El primer elemento de la política aplicada es consecuencia de los intere-ses ligados al cumplimiento del derecho internacional. Se trata por tanto de man-tener una vigilancia constante sobre el cumplimiento por las partes de sus com-promisos. En este marco se inscriben las continuas apelaciones a los principios básicos de funcionamiento de la comu-nidad internacional, y la idea que España y Europa tienen de la misma, contenidas en las declaraciones del ministro Gar-cía-Margallo. Como se ha señalado antes, la mayor responsabilidad en el inicio y desarrollo del conflicto corresponde a las milicias rebeldes apoyadas por Rusia y al propio gobierno de Moscú con su anexión de Crimea, lo que se refleja no sólo en la política declaratoria sino en la aplicación de sanciones a individuos ligados a esas milicias y de carácter económico y finan-ciero a Rusia.

2) Preservar la unidad de la Unión Eu-ropea es un elemento clave a la hora de servir los objetivos de la política exterior española. Pero en el caso del conflicto en Ucrania, este punto es particularmente relevante.

Este conflicto ha llegado en un momen-to en el que la Unión vive, en materia de acción exterior, una situación muy parti-cular. El impulso que supuso una reorde-nación institucional teóricamente mucho más racional y eficaz, fruto del Tratado de Lisboa, en particular en lo que se re-fiere a las amplias competencias de la Alta Representante, se ha visto en gran parte neutralizado por la aterradora profundi-dad que llegó a alcanzar, en algunos mo-mentos, la crisis del euro. Esta crisis se tradujo en un repliegue de la Unión Eu-ropea sobre sí misma - estaba en juego su propia existencia -, mientras que los Esta-dos Miembros se concentraban, de forma

casi exclusiva, en salir de una crisis eco-nómica sin precedentes desde la segunda guerra mundial. Este último elemento ha llevado a buen número de Estados euro-peos a privilegiar la llamada diplomacia económica, resultando en lo que algunos han denominado una “renacionalización” de la política exterior.

A esta situación, que obviamente ha hecho más difícil definir una política de la Unión Europea en todos los órdenes, se suma el enorme significado que Rusia tiene para un importante número de Esta-dos Miembros. Si a ello sumamos el haber dejado a la Unión fuera de la mediación, lo que debilita la posición de las institucio-nes, el resultado es una enorme dificultad en mantener la unidad.

En definitiva, un enfrentamiento con Rusia es probablemente el escenario más complejo de abordar para la Unión Euro-pea. Y, paradójicamente, en esta situación, la Unión ha sido capaz de trascender su habitual política declarativa y llegar a la aplicación de sanciones.

3) Apoyar a Ucrania. No es objetivo de este texto repasar la andadura de este país como Estado independiente desde la caí-da de la Unión Soviética. Baste consignar que, en este cuarto de siglo, los sucesivos gobiernos no han llevado a cabo las re-formas políticas y económicas necesarias para consolidar un sistema democrático y un desarrollo económico sostenido. Por el contrario, la riqueza nacional ha estado en manos de unos cuantos oligarcas que han traducido su poder económico en un con-trol absoluto de la vida política, impidiendo cualquier proceso de normalización. Los sucesos de la Plaza de Maidán, hace ahora casi un año y medio, son un episodio más del hartazgo popular con este estado de co-sas. El apoyo al acercamiento a la UE, luego refrendado en las elecciones, no deja de ser una consecuencia lógica de un sentimiento mayoritario entre la población ucraniana, que se ha manifestado libremente, sobre la necesidad de que las cosas cambien.

Pero la única forma de que cambien es llevar a cabo, finalmente, esas reformas. A la inestabilidad política, y en ocasiones el descontento social, que acompaña una transición a la democracia representati-va y a una economía de mercado, hay que sumar, en el caso ucraniano, un Estado al borde de la bancarrota financiera, conse-cuencia de décadas de gestión incompe-tente cuando no abiertamente delictiva.

El apoyo financiero que vienen dando el Fondo Monetario Internacional y la Unión Europea es imprescindible para evitar el colapso económico del país.

Pero a esta delicada situación económi-ca, y a la necesidad de poner en marcha un proceso de auténtica transición, se unen en el caso ucraniano los compromi-sos derivados de los acuerdos de Minsk. Se trata en este caso de reformas constitu-cionales para dotar a las regiones del este del país de una cierta autonomía, así como de una ley electoral que permita celebrar unas elecciones municipales con mínimas garantías. No es necesario subrayar el co-raje político que un gobierno necesita, y el riesgo que corre, para comparecer ante su Parlamento y solicitar la aprobación de leyes exigidas por los rebeldes que han su-mido a una parte del país en el caos y la violencia. Ante una situación como esta, sólo un firme y decidido apoyo político y financiero internacional podrá dotar a Kiev de la capacidad necesaria para dar respuesta a las aspiraciones de la pobla-ción y poner fin al conflicto.

4) Una nueva relación con Rusia.La consecuencia más importante para el

medio y largo plazo de la crisis en Ucrania - salvo si ésta degenera en un conflicto ma-yor -, es la necesidad de revisar la relación entre Rusia y la Unión Europea. Una revi-sión que será a la baja, con menores expec-tativas de cooperación y beneficio mutuo.

Desde la época de Boris Yeltsin, pero de forma más clara cuando llega al poder Vladimir Putin, la relación de la Unión con Rusia se basaba en un acuerdo no escrito, implícito, y de profunda inspira-ción alemana (imbuido Berlín del éxito de la “ostpolitk” hacia la antigua Unión Soviética). Según este acuerdo, la Unión contribuiría a la necesaria modernización de Rusia, con capital y tecnología, y esta aportación se produciría en el marco de una progresiva apertura de Rusia hacia occidente, hacia sus valores y reglas. El hecho es que Rusia no se ha modernizado como se esperaba, ni política ni económi-camente. En ocasiones, las trabas políti-cas, jurídicas y judiciales hacían pensar legítimamente que el régimen no estaba interesado en esa modernización. Y su actitud en Ucrania es un nuevo indicador de un sentimiento profundamente revi-sionista hacia el orden surgido en Europa con el fin de la guerra fría, un orden ins-pirado en los valores propios de la Unión


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Europea. En definitiva, el acuerdo implí-cito no ha funcionado y hay que sentar la relación sobre unas nuevas bases.

Mientras la crisis de Ucrania perma-nezca en la situación actual, resulta difícil lanzar un debate sosegado y productivo dentro de la Unión Europea sobre cómo debe conformarse la nueva relación con Rusia. En este debate, frente a la tenta-ción de ir a una política de aislamiento y antagonización permanente, hay que res-ponder que esa política no va a funcionar pues es ilusorio pretender “aislar” a un país como Rusia.

La política de la UE hacia Rusia deberá responder a los dos factores que siguen definiendo la situación: Rusia es el vecino más importante de la Unión y un país con el que hay que contar para abordar cual-quier problema global o resolver muchas crisis internacionales. Si para esto último Moscú ya no puede ser un socio estratégi-co, como se ha intentado durante un cuar-to de siglo, deberemos entonces construir una relación de cooperación caso por caso, teniendo en cuenta los intereses de cada parte en la cuestión de que se trate. Es, en definitiva, lo que hacemos con la mayor parte de los países relevantes de la Comunidad Internacional, y funciona en muchos casos.

En cuanto al primer factor, la vecindad, es aquí donde será más complejo recons-truir la relación. Dos puntos de partida:

1.- Firmeza en hacer entender que las violaciones de principios básicos del or-den internacional tienen un coste, eco-nómico y diplomático. En este punto, la armonía con los Estados Unidos es ele-mento básico de la respuesta.

2.- Evitemos volver a situar a un tercer Estado en la tesitura de tener que elegir, de forma casi excluyente, entre la UE y Rusia. Esto constituyó un error primige-nio en el caso de Ucrania.

Una forma de llevar adelante, en tér-minos prácticos, este segundo punto es estudiar la compatibilidad, y posible coo-peración futura, entre la Unión Europea y la Unión Económica Euroasiática, es-tablecida el pasado primero de enero. La UEE es el gran proyecto de la política ex-terior rusa en este comienzo de siglo. Sus consecuencias económicas se extienden a todos los países de nuestra vecindad oriental y alguno de ellos forma parte de ese proyecto. Se trata de una organi-zación muy diferente, en muchas cosas, a la UE, pero no hay ninguna razón para descartar desde el principio una posible cooperación. Trabajar en el potencial de esa relación puede ser tan importan-

te, políticamente, como las conclusiones que se puedan obtener.

***Como suele suceder al diseñar una po-

lítica hacia un conflicto complejo, algunos de los intereses y objetivos de España en la crisis de Ucrania compiten entre sí. Esta situación forma parte de cualquier política exterior elaborada. La realidad muy rara vez admite soluciones simples. Es necesario por ello, desde la globalidad de la política definida, ir estableciendo prioridades según evolucionan los acon-tecimientos.

En estos momentos, la prioridad abso-luta sigue siendo la estabilización sobre el terreno, el alto el fuego y el comple-to cumplimiento de las previsiones del acuerdo de Minsk sobre retirada de armas y fuerzas. Mientras tanto, es imprescindi-ble el apoyo financiero y político a Ucra-nia para que pueda llevar a cabo las refor-mas necesarias para sacar adelante el país, tanto las estructurales como las ligadas al cumplimiento de los acuerdos de Minsk. Finalmente, la política hacia Rusia, en particular las sanciones, irá evolucionan-do con el conflicto, pero debe concebirse siempre bajo el principio de mantener abiertos todos los canales de diálogo y buscar una nueva relación.


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Puentes transatlánticos de cooperación 25 años a favor de la gobernabilidad democrática en América Latina

En 2014 la Agencia Española de Cooperación Internacional y para el Desarrollo (AECID) ha

celebrado su vigésimo quinto aniversario. Con tal motivo, el Secretario de Estado de Cooperación y para Iberoamérica, Jesús Gracia Aldaz, realiza en Foreign Affairs Latinoamérica un balance de las activi-dades de la Agencia como instrumento de cooperación en Latinoamérica, centrán-dose en los esfuerzos realizados en mate-ria de gobernabilidad democrática.

En efecto, los orígenes de la coopera-ción española y de la AECID están ligados a esta región, particularmente en Centro-américa en la década de 1990. El propio autor tuvo la oportunidad de contribuir a este propósito desde sus inicios, como consejero de Cooperación en Centroa-mérica, cuando la cooperación española priorizó un enfoque regional de desarro-llo, acompasado con los esfuerzos cen-troamericanos para restablecer la paz y la democracia en la región tras los Acuerdos de Esquipulas.

Con motivo del 25 aniversario de la fundación de la AECID, Jesús Manuel Gracia Aldaz publica un artículo en Foreign Affairs Latinoamérica (Volumen 15, Número 2) que a continuación se reseña

REVISTA DE REVISTAS INTERNACIONALES | ANÁLISIS | ABRIL-JUNIO 2015

Con la colaboración de Blanca Moreno Fontela y Ana Sánchez Canales

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España se proyectaba entonces como un país que había experimentado una pro-funda transformación interna política, so-cial y económica, y que apostaba por la in-tegración regional en Europa como factor de desarrollo y modernización. Por ello, junto con el respaldo al desarrollo de los países latinoamericanos, se estableció una línea de trabajo dirigida al fortalecimiento de los procesos de integración regionales, con objeto de adoptar respuestas coordi-nadas frente a problemas comunes.

En América Latina la gobernabilidad democrática se define también como eje principal de la cooperación española. En efecto, la existencia de instituciones fuer-tes y funcionales es un requisito esencial

para preservar un sistema democrático. La cooperación judicial, en particular, es un ámbito en el que la AECID ha logrado importantes éxitos, creando redes pro-fesionales y una base de intercambio de expertos y de conocimientos. Más allá del ámbito judicial, el conjunto de la ad-ministración pública ha sido protagonista de estos intercambios de expertos y se ha establecido una intensa capilaridad insti-tucional y un banco de buenas prácticas que ha permitido mejorar los servicios públicos.

Con todo, a pesar de los avances, que-dan asignaturas pendientes: garantizar en algunos sistemas políticos la alternancia de los partidos en el poder, como forma

de sanear la maquinaria de gobierno, for-talecer la gestión y la recaudación fiscal, así como garantizar la seguridad, cuya ausencia puede poner en riesgo la conso-lidación de la democracia y el bienestar económico.

Los avances logrados por América Lati-na en el fortalecimiento de la gobernabili-dad democrática y del buen gobierno, en un proceso en el que España siempre ha querido acompañarla, son muy significa-tivos. Pero, nos recuerda Jesús Gracia, la democracia no es tanto un resultado en sí mismo como un perfeccionamiento conti-nuo. Es ése un camino que la cooperación española sigue dispuesta a recorrer junto con América Latina.

Los Reyes de España, junto a Violeta Chamorro, saludan a un grupo de niños durante su visita a la Fundación Manos Unidas en Nicaragua. EFE


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1. Negociaciones sobre cambio climático Perspectiva histórica

En diciembre de 2015 se celebrará en París la XXI Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de Na-ciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Ésta fue firmada en 1992 y desde 1995 se vienen celebrando anual-mente las llamadas Cumbres del Clima. Tanto la Convención Marco como su Pro-tocolo, llamado de Kyoto, son legalmente vinculantes,2 y en ambos se establece una división de los Estados entre los enumera-dos en el Anexo I -aquellos Estados desa-rrollados, entre los que se encuentran los miembros de la UE, que se comprometen a aplicar medidas nacionales de mitiga-ción de emisiones- y los no enumerados en ese Anexo.

La UE ha ido modificando su posición en las negociaciones climáticas a lo largo de los años. En el período comprendido entre 1990 y 2007 la UE lideró las con-ferencias sobre el clima. En este período se distinguen dos fases: en la primera, la UE defendió unos objetivos ambiciosos hasta 2001, y en la segunda fase la UE se decantó por un mayor pragmatismo y fle-xibilidad para mantener a Estados Unidos dentro de las negociaciones del Protocolo de Kyoto. El Protocolo finalmente entró en vigor en 2005, para orgullo de la UE.

El año 2005 constituyó un punto de in-flexión. Con la entrada en vigor del Pro-tocolo se actualizó el CMNUCC y la UE abandonó paulatinamente el liderazgo debido a la entrada en las negociaciones de nuevos actores con crecientes niveles de emisiones en las negociaciones: ya en 2005 China era el mayor emisor de gases de efecto invernadero, Brasil el cuarto, Indonesia el quinto, e India quedaba en séptimo lugar. La estructura de poder se modificó y la UE tuvo que adaptarse.3

Si, como se ha señalado, la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto fue el punto álgido de orgullo para la UE, el XV COP en Copenhague en 2009 constituyó el fra-caso diplomático más sonado. Pese a ello, el internacionalista español Oriol Costa destaca la capacidad de reacción que de-mostró la UE, a pesar de la conocida difi-

2. Costa, Oriol. “Después de Kyoto, Beijing: la UE an-tes las nuevas negociaciones del clima”. Revista CI-DOB d’Afers Internacionals n. 108, p. 23-41.3. Ibidem.


Cumbre de París, cambio climático y políticas energéticas

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cultad de la Unión para alcanzar posturas comunes. 4

El fin del bloqueo: el avance de las ne-gociaciones hacia la Cumbre de París.

Tanto el trabajo de las anteriores Con-ferencias de las Partes como el de la XIX COP, celebrada en Lima en diciembre de 2014, sirven de punto de partida para las negociaciones de la Cumbre de París. El trabajo recogido en el documento “Llama-miento de Lima a la Acción por el Clima” contiene los elementos que guiarán el tra-bajo de París y los debates que surgirán en la Cumbre.5

Entre los debates que guiarán la COP se halla la cuestión de si el potencial acuerdo será voluntario o legalmente vinculante, interrogante que se planteó inicialmente en 2007 en Bali. De acuerdo con el econo-mista ambiental Anxtón Olabe,6 esta Cum-bre posiblemente concluya con un acuerdo políticamente vinculante, aunque no se establezca un tratado internacional. Su co-lega, Michael Greenstone,7 optimista res-pecto a la Cumbre, considera que el acuer-do no será vinculante, ya que un acuerdo de este tipo provocaría una mayor reticen-cia de los Estados a su ratificación. Según este autor, si hemos aprendido algo es que los objetivos de mitigación del cambio cli-mático se cumplirán sólo si se adopta la po-lítica climática como prioridad doméstica.

Una de las razones que militan a favor de la adopción de un texto no vinculante es precisamente los problemas que pro-vocaría su ratificación en Estados Unidos, debido a la división existente entre la Pre-sidencia y las dos cámaras legislativas. Para el sociólogo estadounidense Timmons Roberts, París es una fecha límite para al-canzar un acuerdo y el liderazgo del Presi-dente Obama es imprescindible, con o sin el Congreso.8

Por otro lado, y tras la reconfiguración del mapa de países emisores, otro de los debates centrales será si seguirá habiendo un diferencia de algún tipo entre países del Anexo I9 y los que no pertenecen, o si habrá una obligatoriedad de reducción de emisiones para los países no industrializa-dos.10 En el “Llamamiento de Lima por la Acción Climática” no se hace referencia a la división del Anexo I, por lo que se espera la desaparición de esta división.11 12 En su lugar, se planteó la posibilidad de estable-cer distintas responsabilidades para países más empobrecidos, pero exigiendo un pa-pel mayor a aquellos países que ahora ten-gan la capacidad de adquirirlas.

Acuerdos regionalesDespués de Lima, el camino hacia París

se ha ido perfilando en 2014 gracias a los acuerdos regionales alcanzados. Olabe identifica 2014 como el fin de una era de bloqueo en política climática internacional que abre la vía hacia el punto de inflexión de la Cumbre de 2015. Tanto este autor como el ex ministro de industria Claudio Aranzadi13 apuntan, por un lado, a los nue-vos objetivos de clima y energía estableci-dos por la UE para 2030 y, por otro lado, al acuerdo alcanzado por China y Estados Unidos sobre la reducción de emisiones en la cumbre del Foro de Cooperación Eco-nómica Asia Pacífico (APEC, Asia Pacific Economic Cooperation) en 2014.

Ambos autores coinciden en que el cita-do acuerdo entre China y Estados Unidos sienta las bases para alcanzar un compro-miso global en la Conferencia de las Par-tes, y señalan la importancia de esta fecha. Aún así, junto con González Escribano, re-cuerdan que el grado de ambición de estos países es bastante inferior al de la UE.14 En dicho acuerdo China se ha comprometido a reducir su nivel de emisiones a partir de

2030, y EE UU a reducir sus emisiones en un 26-28 % en 2025 respecto a las emisio-nes de 2005.15

Por el contrario, existen voces pesimis-tas respecto a las decisiones que podrán alcanzarse en París. Tanto Godement16 como Escribano17 dudan de la utilidad de la próxima cumbre, cuando ya en noviem-bre de 2014 las dos mayores potencias han llegado a un acuerdo. “¿Qué posibilidades hay —se pregunta Godement— de que otras naciones hagan una oferta mejor en la próxima Conferencia del Cambio Climá-tico en diciembre de 2015?” 18

2.-Políticas climáticas: la “securización” del cambio climático.La política climática forma parte del posi-cionamiento internacional de los Estados y tiene repercusiones en muchos otros ám-bitos de las relaciones internacionales. Así, la Unión Europea ha plasmado su compro-miso, como indica Olabe,19 en el ámbito in-terno -apostando por conseguir resultados reales de mitigación- y en un ámbito ex-terno -intentando atraer a otras potencias, como China y EEUU, a una postura de res-ponsabilidad (ejercicio de diplomacia eu-ropea que, pese a ser positivo, requiere un mayor esfuerzo, según Aranzadi). Parece que la diplomacia europea podría haber in-fluido en las decisiones de otras potencias, como sería el caso del acuerdo entre China y Estados Unidos.

Para Olabe, la única forma de movilizar el compromiso político necesario para tomar las medidas requeridas — como la modificación del mix energético hacia mo-delos de bajas emisiones de carbono — es la consideración de la crisis del clima como amenaza a la seguridad nacional.20 Los au-tores estadounidenses Michael McElroy y James Baker identifican como amenaza

4. Ibidem. 5. Davide, Marinella. “Towards Paris 2015: Taking stock of the Lima Climate Conference”. International Center for Climate Governance Reflection No. 32/ Enero 2015.6. Olabe, Anxton. “El camino hacia la Cumbre de París”. Política Exterior, enero/febrero 2015, núm. 163.7. Greenstone, Michael. “Surprisingly, a Voluntary Climate Treaty Could Actually Work”. Brookings Institution, 13/febrero/2015. 8. Roberts, Timmons. “The President’s State of the Union Address: What you need to know about climate and energy policy”. Brookings Institution, January 21, 2015.9. Davide, Marinella. op. cit. 10. Ibidem.11. Ibidem. 12. Isabella Alloisio, ICCG, FEEM, CMCC, “Mobilising Climate Finance: the role of the 2015 Climate Agreement” International Center for Climate Governance Reflection No. 33/ Enero 2015.13. Aranzadi, Claudio. “UE 2030: objetivo clima y energía”. Política Exterior, enero/febrero 2015, núm. 163.14. Escribano, Gonzalo “¿Qué nos deparará 2015 en energía?” Real Instituto Elcano ARI1/2015 5 enero 2015.15. Olabe, Antxon op. cit. 16. Godement et. al. “China’s promotion of a low-cost International order”. European Council on Foreign Relations, May 2015. 17. Escribano, Gonzalo op. cit. 18. Godement et. al. op. cit. 19. Olabe, Anxton. op. cit. 20. Olabe, Antxon op. cit.


11REVISTA DE REVISTAS INTERNACIONALES | ANÁLISIS | ABRIL-JUNIO 2015

El Rey Felipe VI durante la Cumbre del Clima, celebrada en Nueva York en septiembre de 2014 . EFE

directa a la seguridad nacional las conse-cuencias del cambio climático (situaciones de emergencia, menor disponibilidad de agua y alimentos, crisis humanitarias y olas de refugiados, inestabilidad regional, etc.) pero no el cambio climático en sí. 21

Antxon Olabe y la ex secretaria de Esta-do de cambio climático Teresa Ribera des-criben la evolución del discurso del cam-bio climático y sus consecuencias como amenaza a la seguridad nacional.22 Pues bien, fue la Unión Europea y sus Estados miembros quienes, a partir de 2007, for-mularon este enfoque. En 2008 la actua-lización de la Estrategia de Seguridad Eu-ropea incluyó el cambio climático como amenaza relevante, gracias al impulso del

Alto Representante de Política Exterior y de Seguridad de la UE, Javier Solana, con la previa presentación del informe Cam-bio climático y seguridad internacional al Consejo Europeo.23

Este enfoque fue compartido de forma casi simultánea por influyentes centros de pensamiento estadounidenses y más tarde por el propio Presidente Obama, ya en su segundo mandato.24 Ejemplos de ello son la afirmación del Secretario de Estado John Kerry en 2014, que define el cambio climá-tico como “el arma de destrucción masiva más peligrosa del mundo” 25, y el discurso sobre el Estado de la Nación de enero de 2015 en el que el Presidente Obama afirmó que “no hay ningún reto que suponga una

amenaza mayor a las generaciones futuras que el cambio climático”. La revisión de 2014 de la Estrategia Nacional de Seguri-dad estadounidense incorpora alusiones directas al cambio climático, cuyos “efec-tos son multiplicadores de amenazas que agravarán factores de presión existentes en el exterior, como la pobreza, la degra-dación ambiental, la inestabilidad política y las tensiones sociales, condiciones que pueden favorecer la actividad terrorista y otras formas de violencia”26. La Estrategia estadounidense publicada en febrero de 2015 trata el cambio climático como uno de las amenazas a la seguridad y lo define como “una amenaza urgente y en aumento a nuestra seguridad nacional”. 27

21. Michael McElroy y D. James Baker. “Climate Extremes: Recent Trends with Implications for National Security”.22. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon. “La cumbre del clima en París.” Documento de Trabajo 3/2015 Real Instituto Elcano 16 de abril de 2015.23. Ibidem. 24. Olabe, Anxton op. cit25. Ibidem. 26. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon. op. cit27. United States’ National Security Strategy, February 2015.


A partir de 2014 también el gobierno chino ha adoptado este tipo de narrativa. China, primer país en la lista de emisiones, teme el descontento social por el mal esta-do del aire y el medio ambiente. El Instituto de la Planificación Medioambiental, rama del Ministerio de Protección Medioam-biental, ha publicado un informe en el cual vincula la contaminación con “riesgos so-ciales”.28 El punto de inflexión se sitúa en enero de 2013, cuando Pekín alcanzó ni-veles de concentración de micropartículas 40 veces superior al nivel recomendado por la OMS.29 Como consecuencia de ello, el gobierno ha tomado medidas a nivel in-terno e internacional. También el año pa-sado el primer ministro Li Keqiang declaró la “guerra a la contaminación” durante el Congreso Anual del Pueblo de 201430, con-cretándose en el acuerdo con EEUU para reducir los valores absolutos de emisiones de gases de efecto invernadero de China a partir de 2030.31

Los activistas a favor de la lucha contra el cambio climático Bruce Gilley y David Kinsella analizan el discurso de “securi-zación” de la política de cambio climático poniendo el acento sobre la coacción. Si al-gunos Estados carecen de la voluntad para cooperar en la detención del cambio climá-tico, otros Estados podrán usar la coacción para hacerles responder, ya que el cambio climático es una amenaza transfronteriza para la seguridad internacional, nacional y humana. La “securización” del cambio climático, en detrimento de soluciones cooperativas, podría facilitar un nuevo tipo de intervencionismo en países contami-nantes con medidas coercitivas compren-didas entre la condicionalidad climática, las sanciones, o incluso el uso de la fuerza para prevenir mayor contaminación. Gilley y Kinsella apelan a reflexionar sobre las ventajas y desventajas de la adaptación del

enfoque de seguridad y las consecuencias del uso de medidas coercitivas en la políti-ca internacional.32

3.- Políticas energéticasPara Ribera y Olabe33, lo que resulta nece-sario para reconducir la crisis del clima es una transformación del sistema energético internacional. Estos autores apuntan tres vías principales para alcanzar un modelo de bajas emisiones y bajo en carbono: des-carbonización, eficiencia energética y po-tenciación de las energías renovables.

Con respecto a la descarbonización del sistema energético, opinan que es posible poner un precio al carbono, previsible y progresivamente creciente, así como eli-minar los subsidios a las energías fósiles.34

La caída de los precios del petróleo en la segunda mitad de 2014 e inicios del 2015 dio pie a que muchos autores sostuvieran que, con el compromiso político necesa-rio, podría suponer una oportunidad única para tomar medidas que sentaran las bases para una transición hacia un modelo ener-gético más sostenible.35 Sin el compromi-so político necesario, señala el profesor de economía Gonzalo Escribano, Europa podría cometer el error de volverse más dependiente de un petróleo barato a costa de una disminución en el uso de fuentes renovables.36 Otros autores37 advierten de un posible impacto negativo del descenso de los precios de los combustibles fósiles, ya que es posible un mayor consumo con un gasto menor. Es por ello que los ingre-dientes de compromiso y responsabilidad son imprescindibles.

Uso de energías renovablesPara Ribera y Olabe el uso de tecnologías

renovables permanece muy por debajo de su potencial.38 Los consultores energéticos Dickon Pinner y Matt Rogers apuestan tam-

bién por las energías renovables. Destacan especialmente la creciente importancia de la energía solar, y afirman que estamos en los albores de la edad solar.39 Estos autores afirman que, a pesar de que la energía solar hoy en día no llega al 1% de la oferta global de energía, se está expandiendo más rápido que cualquier otra fuente, con una tasa de crecimiento de alrededor del 50% durante los últimos seis años.

La regulación favorable a este tipo de energía por parte de los países, aunque no siempre sea económicamente eficien-te, es eficaz para que la industria tome forma y encuentre la manera de competir en el mercado. Afirman que el coste de la energía solar se ha reducido considerable-mente. El precio de los paneles solares ha disminuido un 80% desde 2005 y el de las baterías ha caído un 70% durante los últi-mos cinco años.40

Pinner y Rogers tratan las ventajas de las energías renovables, especialmente de la solar, para los países en vías de desarrollo. Uno de los problemas en las negociaciones climáticas internacionales es la financia-ción, como indica Olabe, en especial para las economías en desarrollo, de la transi-ción a modelos energéticos descarboniza-dos. Para lugares de África y el Sur de Asia a los que no llega la electricidad, la energía solar es más barata y de más fácil acceso que las fuentes de energía convencionales. Su empleo podría aumentar la calidad de vida de muchos.41

Según Reinhard Wolf, sin embargo, la responsabilidad global de los países desa-rrollados requiere que las plantas nuclea-res ya existentes sigan en funcionamiento, al menos hasta que las renovables sean capaces de reemplazar todo el consumo de carbón.42 Este autor rechaza el enfoque de Alemania, que ha optado por cerrar las plantas nucleares, a pesar de que sigue de-

28. “Pollution leads to riots, Chinese reports warns”. The American Interest 12 abril 2015. http://www.the-american-interest.com/2015/04/12/pollution-leads-to-riots-chi-nese-report-warns/ Última visita 6 mayo 2015.29. “The East is grey”. The Economist, 8 de agosto de 2013.30. “The cost of clean air”. The Economist, 7 de febrero de 201531. Olabe, Antxón. op. cit32. Gilley and Kinsella. “Coercing Climate Action.” SURVIVAL-Global Politics and Strategy. Volume 57 - Number 2 – April-May 2015.33. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon, op. cit34. Ibidem. 35. “Seize the Day”. The Economist, January 17th 2015. 36. Escribano, Gonzalo. op. cit.37. Dervis, Kermal. “The Oil Price Opportunity”. Brookings Institution, December 17, 2014.38. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon, op. cit.39. Pinner, Dickon and Rogers, Matt. “Solar Power Comes of Age. How Harnessing the Sun Got Cheap and Practical”. Foreign Affairs, March/April 2015. 40. Ibidem. 41. Ibidem.42. Wolf, Reinhard. “Why wealthy countries must not drop nuclear energy: coal power, climate change and the fate of global poor”. International Affairs 2/2015.


pendiendo del carbón. Para Wolf, los paí-ses desarrollados son la causa del cambio climático, mientras la mayor parte de las víctimas del cambio climático viven en países en desarrollo y en los países menos desarrollados de Asia y África. El calenta-miento global impone una obligación a los países desarrollados de no causar mayores daños. Si es posible elegir entre combusti-bles fósiles y plantas nucleares, los gobier-nos siempre deberían elegir la segunda opción. Los países desarrollados deberían usar reactores nucleares a pesar de que éstos tengan riesgos para ellos mismos. La prioridad es descarbonizar todo el sistema energético.

Unión EuropeaLos objetivos de descarbonización, eficien-cia y renovables son necesarios también para la Unión Europea. Para Gonzalo Es-cribano43 la UE necesita reformar su sec-tor energético y transitar hacia un modelo energético “descarbonizado”.

La parlamentaria británica Bryony Wor-thington44 opina que la amenaza del cam-bio climático significa que los sistemas energéticos con los que hemos funcionado hasta ahora deben cambiar. La cuestión fundamental, según ella, es cómo gestionar una transición manteniendo la seguridad energética y evitando una enorme subida de la factura de electricidad.

Los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para 2030, aprobados por el Consejo Europeo en oc-tubre de 2014,45 imponen ciertos imperati-vos de sostenibilidad a la política energé-tica. Sin embargo, como explica Aranzadi, el nuevo paquete de objetivos para 2030 ha sido criticado por falta de exigencia en cuanto a la reducción de emisiones y es-pecialmente en cuanto a la penetración de energías renovables, que se quedan al mar-gen como objetivo, haciendo un guiño im-plícito a la energía nuclear para conseguir el objetivo de “descarbonización”.

Para la ecologista alemana Tanja Gön-ner46 la vulnerabilidad energética estructu-

ral en Europa, puesta últimamente de ma-nifiesto por el conflicto en Ucrania, debería avivar la idea de unión energética, pero con un enfoque diferente. Para esta autora, la economía energética necesita orientarse hacia fuentes de energía renovables y ba-sarse en el principio de sostenibilidad. Esto respondería a dos objetivos: autonomía energética al mínimo coste y compromiso climático. Entiende que los argumentos en favor de la energía nuclear ignoran los costes del almacenamiento de residuos nucleares. Hasta que no apostemos defini-tivamente por la energía renovable, todas las soluciones serán cortoplacistas y no proporcionarán la respuesta a cómo, en un mundo de recursos limitados, podemos conseguir seguridad energética a largo pla-zo. Escribano defiende el uso de energías renovables por su naturaleza autóctona, lo que hace que su precio sea estable y no de-penda de actores externos.47

David Buchan considera que las renova-bles no son todavía competitivas en rela-ción con el carbón, pues es necesaria una mayor inversión en ellas.48 No obstante, como apunta Olabe, una vez realizada la inversión, su coste es muy bajo y estable. Por ello, Buchan defiende que es necesario invertir en tecnología, pues ello permitirá avanzar hacia la eficiencia.

Ribera y Olabe afirman que las renova-bles se enfrentan con importantes barreras regulatorias.49 Pinner y Rogers apuntan que, de media en Europa, la cuota de re-novables en el mercado aumentó del 6% en 2006 al 12% en 2013, y mucho más en determinados países. Sin embargo, existe el riesgo de que los gobiernos retiren su apoyo a este tipo de energía.50

Escribano entiende, además, que la tran-sición hacia un modelo “descarbonizado” y basado en energías renovables supondría un “poder blando energético”, en el senti-do de Nye, haciendo el modelo energético europeo más atractivo para otras socie-dades, especialmente para las economías emergentes, que un sistema basado en combustibles fósiles.

Para Worthington, un enfoque adecuado sería centrarse en la innovación, en la cual Europa tiene una buena trayectoria, aun-que no la tiene en comercializar las nuevas tecnologías. Worthington espera que Euro-pa llegue a la Cumbre de París con un plan realista y a largo plazo sobre la transición de nuestros sistemas energéticos, además del objetivo de reducción de emisiones. Para ello, los europeos debemos asegurar la inversión en tecnología y mostrar que realmente es posible para una economía industrializada reducir la emisión de gases de efecto invernadero. Afirma esta autora que para poder conseguir el compromiso en materia climática de China, India, Bra-sil, México y Corea del Sur, debemos tener respuestas cuando pregunten cómo des-carbonizar sus economías en un contexto de industrialización.51

43. Escribano, Gonzalo. “Petróleo barato, pero no para siempre.” Política Exterior, enero/febrero 2015, núm. 163.44. Worthington, Bryony. “Why Europe must back a technology-neutral energy policy”. Europe’s World, Vol. 29, Spring 2015. 45. Este acuerdo implica una reducción del 40% de las emisiones CO2 respecto a los niveles de 1990, una cuota de renovables del 27% y un objetivo del 25% de eficiencia energética. 46. Gönner, Tanja. “A solar energy Project that’s a beacon of hope”. Europe’s World, Vol. 29, Spring 2015.47. Escribano, Gonzalo. op. cit.48. Buchan, David. “The vexed question of the EU’s support for renewable energy”. Europe’s World, Autumn 2014. 49. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon, op. cit.50. Pinner, Dickon and Rogers, Matt, op. cit.51. Worthington, Bryony, op. cit.

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