tema nº 3 “el control de la obra pública auditoria de...
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SECRETARIADO PERMANENTE
DE TRIBUNALES DE CUENTAS, ORGANOS Y ORGANISMOS DE CONTROL EXTERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA
I.E.T.E.I. INSTITUTO DE ESTUDIOS TÉCNICOS E INVESTIGACIONES
TEMA Nº 3 “El Control de la Obra Pública -
Auditoria de ejecución”
AUTORES: ING. SERGIO GUSTAVO RAMIREZ – FISCAL AUDITOR ING. ROBERTO RUBEN RAMIREZ – FISCAL AUDITOR ING. CARMELO RICARDO GOYECHEA – FISCAL AUDITOR
DIRECCION DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS TRIBUNAL DE CUENTAS PROVINCIA DEL CHACO
El Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco ha tomado conocimiento del Presente trabajo, sin que ello implique juicio alguno o compartir su contenido
CONTROL DE OBRAS PUBLICAS.
AUDITORÍA DE EJECUCIÓN.
INDICE
I - CONSIDERACIONES PREVIAS ---------------------------------------------------- 1
II- NECESIDAD DEL CONTROL DE LAS OBRAS PÚBLICAS -------------------- 1
III- ASPECTOS NECESARIOS A TENER EN CUENTA PARA
UN CORRECTO CONTROL DE LAS OBRAS PÚBLICAS: -------------------- 2
1) Aspecto formal --------------------------------------------------------------------- 2
2) Aspectos Materiales --------------------------------------------------------------- 3
IV- ETAPAS DEL CONTROL DE UNA OBRA --------------------------------------- 4
1) Elaborar un Plan de Control ------------------------------------------------------- 4
2) Solicitud y Análisis de la Documentación -------------------------------------- 12
3) Visita de Obra ----------------------------------------------------------------------- 15
4) Trabajo de Gabinete ---------------------------------------------------------------- 17
5) Elaboración del Informe ----------------------------------------------------------- 17
V- EJEMPLOS DE CONTROL FISICO DE OBRAS ---------------------------------- 18
1) Control Físico de Edificio Escolar, Hospital, Viviendas, etc. ----------------- 18
2) Control Físico de Obras Viales ---------------------------------------------------- 20
3) Control Físico de Defensa Contra Inundaciones
en una Ciudad del Chaco --------------------------------------------------------------- 22
4) Control Físico de Pavimentación, desagües pluviales, semaforización
y señalización de una Avenida de una ciudad de la Provincia del Chaco--------- 26
VI – RECOMENDACIONES ----------------------------------------------------------------- 28
VII- FOTOS ILUSTRATIVAS DE CONTROLES DE OBRA --------------------------- 29
VIII- BIBLIOGRAFIA -------------------------------------------------------------------------- 30
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CONTROL DE OBRAS PUBLICAS.
AUDITORÍA DE EJECUCIÓN.
I - CONSIDERACIONES PREVIAS:
El presente trabajo pretende desarrollar la temática del control de Obras
Publicas desde una perspectiva técnica, orientada al control físico de las mismas, basado
fundamentalmente en la competencia profesional de quienes lo efectuamos y de la
experiencia adquirida a través de los años en que nos desempeñamos en la tarea de
control de obras en el Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco.
Nos inspiró sobre todo la circunstancia de advertir que tanto en la literatura
existente, como en los trabajos realizados sobre esta materia, no abundan estos trabajos,
sobre todo desde una perspectiva práctica.
II - NECESIDAD DEL CONTROL DE LAS OBRAS
PÚBLICAS.
Interesa resaltar la importancia que deben dar los Organismos Fiscalizadores al
control de las obras públicas, por las siguientes razones:
1- La enorme cantidad de recursos económicos destinados a la ejecución de las mismas.
2- La especificidad de su contenido, que requiere de auditorias especializadas
(construcción, arquitectura, electromecánica) imposibles de ser llevadas acabo por las
auditorias tradicionales (contables, administrativas, jurídicas).
3- El impacto de dichas obras en la sociedad y la consecuente necesidad de que estas
obras se desarrollen con la mejor calidad posible (hospitales, viviendas, caminos, etc.)
4- Tratándose de cuestiones técnicas que requieren de controles específicos, puede dar
lugar a desvío de fondos, cuando éstos no se realizan, con el consecuente resultado de
obras sin ejecutar, sin terminar, o con ejecuciones deficientes o sobrevaluadas.
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III - ASPECTOS A TENER EN CUENTA PARA UN
CORRECTO CONTROL DE LAS OBRAS PÚBLICAS:
1) Aspectos formales:
Es importante destacar la necesidad de contar con una legislación que faculte a
los Tribunales de Cuentas y en particular a las áreas de Control de Obras Públicas, a
realizar los controles pertinentes en dichas obras.
En la Provincia del Chaco, las facultades de Control del Tribunal de Cuentas
están establecidas en la Constitución Provincial, artículos 177 a 181, y en la Ley 4159
Orgánica del Tribunal de Cuentas.
Las facultades de control físico de las Obras Públicas por parte del Organismo
de Control Externo del Estado en la Provincia del Chaco, lo establece el último párrafo
del Art. 56 de la Ley N° 4990 de Obras Públicas de la Provincia.
“Ley 4990 – Artículo 56.
Inspección y control de las obras. El organismo licitante será el responsable
de realizar la dirección técnica de la obra, inspección, contralor y seguimiento de la
obra contratada, verificando la calidad de los procesos constructivos. Para el caso de
obras a contratar con proyectos de terceros, la dirección técnica será ejercida por el
organismo que hubiere aprobado el proyecto.
El organismo determinara, en su estructura, el área que tendrá a su cargo la dirección
técnica de las distintas obras que se ejecuten y de la cual dependerán los inspectores de
obras asignados a cada una de ellas.
La inspección de las obras será ejercida por profesionales según las
características y complejidad de la obra que se trate, matriculados en el consejo
profesional de agrimensores, arquitectos e ingenieros de la provincia del chaco,
designados por el organismo responsable. Las comunicaciones con las contratistas se
realizaran a través de la inspección, estando obligada la empresa contratista a acatar
las órdenes que se impartieren tendientes al fiel cumplimiento del contrato. Las
inspecciones tendrán libre acceso a los obradores, talleres, laboratorios, campamentos,
oficinas del contratista y de terceros afectados a la obra, a quienes la contratista le
hubiera encomendado trabajos o provisiones relacionados con la obra inspeccionada.
Idénticas facultades tendrán las áreas específicas de control del tribunal de
cuentas.” (se ha destacado en negrita el párrafo específico)
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2) Aspectos Materiales:
Mínimamente se debe contar con:
1- Recursos Económicos: Suficientes para solventar las Comisiones de Servicios
necesarias para el control de las obras en toda la Provincia (Gastos, Viáticos, Ensayos
de laboratorios, etc.).
2- Recursos Humanos: Equipos de profesionales, con sus respectivos grupos de
trabajo, necesarios para realizar un correcto control, tanto en calidad como en cantidad
de obras, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
- Competencias Profesionales: Es importante destacar que las obras públicas, en
general, abarcan diversas especialidades de la construcción (civil, construcción, vial,
hidráulica, arquitectura, electromecánica, etc.), lo que requiere contar con profesionales
que cubran las distintas ramas técnicas. Incluso, una misma obra puede requerir de la
intervención de profesionales de distintas especialidades, como por ejemplo la obra de
Defensa contra Inundaciones del Gran Resistencia, donde se contaba con obras viales
(caminos, terraplenes), civiles (Fundaciones, Edificios, Dique, etc), y Electromecánicas
(Instalación de Bombas, Compuertas, etc). En estos casos, tratándose de obras que
involucran distintas especialidades, puede ocurrir que se cuente con los profesionales
con competencia en esas áreas, lo que permitirá realizar un control general de la obra,
pero en el supuesto de no contar con los profesionales necesarios, solo se controlarán
las materias involucradas, debiendo dejar debidamente aclarado, en el alcance del
control, las partes de la obra que se controlarán.
- Necesidad de cubrir las distintas Jurisdicciones: Se debe contar, en lo posible,
con equipos de trabajo suficientes para realizar los controles en los distintos organismos
del Estado, tales como Ministerio de Obras Públicas, Instituto Provincial de Vivienda,
Vialidad Provincial, Administración Provincial del Agua, Empresa Provincial de Agua,
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Empresa Provincial de Energía, Infraestructura Escolar, Poder Judicial, Poder
Legislativo, etc.). A éstos se suman los municipios de las distintas localidades de la
Provincia.
Si bien es cierto que no se puede cubrir la totalidad de obras de todas las
jurisdicciones, es importante tratar de abarcar la mayor parte de organismos posibles.
- Necesidad de cubrir la mayor cantidad de áreas geográficas en la Provincia:
Teniendo en cuenta que las obras se encuentran distribuidas en toda la Provincia, se
deberá contar con equipos de trabajo que cubran la mayor cantidad de localidades
posible. Al igual que lo expresado en el punto anterior, no se podrá controlar la totalidad
de obras de las distintas localidades, pero es importante contemplar la mayor posible.
3- Equipamientos: Es necesario disponer de movilidad (preferentemente
camionetas) para el traslado de las comisiones de servicio, para posibilitar la
constatación física de las obras. Asimismo, se requiere contar con equipos mínimos de
trabajo, tales como Notebook, cámaras fotográficas, cintas métricas, odómetro, equipos
para lluvia, equipos de seguridad (cascos, zapatos de seguridad), etc.
IV - ETAPAS DEL CONTROL DE UNA OBRA:
1) Elaborar un Plan de Control:
Una vez que se recibe el expediente donde se asigna el control de una obra, y
en base a la documentación acompañada, se debe elaborar un Plan de Control. Éste nos
definirá, en principio las pautas básicas del control a realizar, pero sujeta a los ajustes
necesarios que podrán surgir del análisis del resultado de los Procedimientos de
Auditoria aplicados (Análisis documental, Constatación Física de la Obra, etc.).
Básicamente, el Plan de Control o Plan de Auditoría de Obra Pública debe
contemplar los siguientes puntos:
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I- Nombre de la obra a auditar.
II- Objeto de la Auditoria.
III- Alcance del Control.
IV- Restricciones.
V- Procedimientos de Auditoria.
VI- Recursos Humanos.
VII- Cronograma de Actividades.
El Plan de Control se elabora en función de las siguientes pautas:
1- Determinación de la Estrategia de Control:
Se considerará y definirá los siguientes aspectos:
- Tipo de Obra:
Es fundamental tener en cuenta este aspecto al elaborar el Plan de control, ya
que, de acuerdo al tipo de obra, deberemos definir sobre “que partes de la obra” o “que
momento de su ejecución” vamos a centrar nuestro control, sobre todo cuando se trata
de un control selectivo. Recordemos que la presencia del Auditor en la obra no es
permanente, lo que significa que deberemos determinar el o los momentos mas
adecuados para un mejor control, como por ejemplo, si en una obra determinada
estimamos mas importante (importancia económica o técnica) la etapa de ejecución de
fundación (Bases, Plateas, Vigas de Fundación, etc.), seguramente centraremos la
mayor parte del control al inicio de la obra, como así también si lo determinante del
control son los ítems que se ejecutan sobre mediado o final de la obra (caso de cubierta,
aberturas, pisos, instalaciones, pintura, revestimiento, etc.), entonces el control se
centrará sobre el final de la obra.
- Etapa de ejecución en que se encuentra la obra:
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Similar al razonamiento realizado en el punto anterior, la etapa en la cual se
encuentra la obra también va a definir o a condicionar nuestro Plan de Control, ya que
no es lo mismo realizar el control sobre una obra desde su inicio, que sobre una obra en
plena ejecución o ya terminada. En el primer caso, tenemos la posibilidad de programar
nuestro control con la frecuencia que estimemos pertinente y en los momentos o etapa
de ejecución que consideremos mas apropiado. En cambio, si la obra se encuentra en
ejecución o ya esta finalizada, esta situación condicionará la frecuencia y los momentos
de control a programar.
- Definir si el control será Integral o Selectivo:
La adopción de una u otra modalidad, depende de las características de la
obra, de su ubicación y de las disponibilidades de recursos materiales y humanos; así
como también, de los requerimientos solicitados por las Aéreas de Control y Juicios de
Cuentas, del Juicio Administrativo de Responsabilidad (J.A.R.) y de las directivas
emanadas de la Dirección.
- Definir si la visita a Obra será Sorpresiva o Coordinada (con los Inspectores de Obra):
El Auditor debe definir este punto en base a dos cuestiones: 1- Si el
conocimiento por parte del Servicio de Inspección o de la Empresa que ejecuta la obra,
de la presencia de los Auditores del Tribunal de Cuentas, puede dificultar el control (por
ejemplo ocultamiento de irregularidades), entonces se optará por la primera posibilidad.
2- Si por el contrario, el conocimiento de la presencia de los Auditores, no dificulta el
normal desenvolvimiento del control, existe la posibilidad de coordinar con los
Inspectores de obra las visitas (sobre todo en aquellos casos en que las obras se
encuentran dispersas en zonas rurales que son de difícil ubicación, o en aquellos otros
casos en los que la presencia del Inspector pueda servir para despejar dudas en el mismo
momento de la constatación).
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- Definir estratégicamente la Frecuencia del control:
En función a las condiciones de la obra, de la disposición de recursos
(económicos y de equipamiento) y de la cantidad de obras a controlar (cúmulo de
trabajo), se establecerá estratégicamente la frecuencia con la que se realizarán los
controles físicos de la obra.
- Estimar la extensión del control en el tiempo:
Es importante definir esta cuestión ya que, de ella dependen los plazos para la
emisión del o los informes. En primer lugar, se deberá tener en cuenta el tipo de obra
(complejidad, extensión espacial, etc.), su ubicación geográfica (distancia, accesibilidad
de los caminos, etc.) y el plazo de ejecución de la misma (puede ser tan solo de meses o
de años). Con respecto a este último aspecto, cabe destacar que se presentan dos
situaciones diferenciadas:
a- Si el control de la obra involucra un solo ejercicio no vencido, se elabora el informe,
agotando los medios para que el mismo llegue a conocimiento del Fiscal de la Cuenta
antes del Plazo que tiene éste para emitir el Informe de la Cuenta (art. 42 de la Ley 4159
“Orgánica del Tribunal de Cuentas”).
b- Si el control involucra más de un ejercicio, se elaboran los informes parciales
correspondientes a cada ejercicio fiscal, con corte al 31 de Diciembre de cada año, de tal
manera que el Fiscal de la Cuenta pueda incluir las conclusiones del control de obra en
su informe del artículo 42 antes referido, por cada uno de los ejercicios.
c- En el supuesto de tratarse de obras que involucran ejercicios ya fallados, se organizan
los plazos del control de tal manera que las posibles irregularidades lleguen en un
tiempo razonable al Área de Juicio Administrativo de Responsabilidad. Se debe tener
siempre en cuenta el plazo indicado como límite para la sustanciación del Juicio
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Administrativo de Responsabilidad. En la Provincia del Chaco este plazo se encuentra
establecido en el art. 71 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, donde dispone que
“Por actos, hechos u omisiones, respecto de los cuales hubieran transcurrido mas de
cinco (5) años, no se sustanciará Juicio Administrativo de Responsabilidad. Dicho
Plazo quedará interrumpido a partir del auto de citación a juicio en el supuesto del
articulo 60, inciso C)”.
2- Determinación del Objeto de la Auditoría:
Se debe definir con claridad “qué se va a controlar”. En términos generales
podemos decir que el control deberá establecer si lo pagado se corresponde con lo
ejecutado, y si lo ejecutado se ajusta a la documentación técnica y gráfica de la obra.
Pero cuando atendemos las razones que motivaron el control de una obra
determinada, surgen también cuestiones que nos marcan el rumbo del control y definen
objetivos específicos a controlar de esa obra. Esta cuestión tiene estrecha relación con el
origen del control, es decir, si el mismo surge por iniciativa propia de la Dirección de
Control de Obras Públicas; si se trata de un Control solicitado por un Fiscal de Cuenta
del Sec tor Público Provincial o Municipal; si se trata de una denuncia de terceros
derivada a la Dirección; o si se trata de una pericia a pedido del Área de Juicio
Administrativo de Responsabilidad.
En el caso de que el control surja por iniciativa propia de la Dirección de Control
de Obras Públicas, se atenderá los aspectos que motivaron su inclusión en el Plan de
Control (Inspección de Obra en sentido general, o solo el control de un aspecto
determinado, como ser por ejemplo “Control Físico de Obras en Período de Garantía”
que involucra el comportamiento de las obras en este período, o “Control sobre posibles
sobreprecios ”, que involucra solo el análisis de este aspecto, o “Control de la Obra
…Etapa…”, que involucra solo la etapa definida).
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Para el supuesto de un Control solicitado por el Fiscal que tiene asignado el
estudio de una Cuenta, se deberá atender las razones que motivaron a éste a realizar el
pedido, situación que puede surgir de la documental acompañada en el expediente. En el
caso de que existan dudas, acerca de los aspectos de control requeridos, se coordinará
con el Fiscal requirente los aspectos que interesan incluir en el control.
Si se trata de una denuncia, se deberá tener en cuenta las irregularidades
denunciadas y todos aquellos aspectos que el Auditor considere necesarios a los efectos
de detectar las posibles anomalías.
También debe tenerse en cuenta si se trata de una Inspección o de una Pericia.
Recordemos que Inspección es aquella actividad interdisciplinaria o no, según el
objeto de examen, que consiste en la aplicación de procedimientos de auditoría, de
diferente naturaleza, sobre la administración, la operativa, el patrimonio y la gestión, de
una obra pública, en función de los objetivos particulares y metas fijadas. En este caso,
deberemos programar nuestro Plan de Control de acuerdo a un criterio amplio
definiendo su desarrollo y, tal como lo mencionamos anteriormente, estableciendo
también el alcance conforme al requerimiento de quien solicita el control (Fiscalía de la
Cuenta, JAR, Denuncia, Iniciativa Propia de la Dirección de Control de O. Públicas).
En cambio Pericia es la actividad interdisciplinaria o no, según el objeto de
examen, que consiste en la aplicación de procedimientos de auditoría, de diferente
naturaleza, sobre cuestiones específicas que surgen de un cuestionario –puntos de
pericia- relativos a una obra pública. El control se programa en este caso de acuerdo a
un criterio mas limitado, ya que debemos remitirnos a los puntos de pericia indicados
por el solicitante de tal medida, sin dejar de tener en cuenta todos aquellos aspectos que
puedan dar claridad a los puntos solicitados.
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3- Determinación del Alcance:
Se debe identificar qué aspecto de la obra se va a controlar, si se realizará un
control integral o por muestreo selectivo, aclarando que las tareas de control, se limitan
a la constatación por observación directa, efectuada en oportunidad de las visitas
realizadas a la obra.
En cuanto al Alcance del control, es importante destacar que no debe
confundirse las tareas del Auditor con las de la Inspección de Obras. El responsable de
realizar la Dirección Técnica de la obra, Inspección, Contralor, Seguimiento y
Verificación de la calidad de los procesos constructivos, es el Organismo Licitante a
través de la Inspección de la Obra, siendo necesario que el Inspector de Obra tenga una
presencia importante en la misma, acorde con esta responsabilidad.
El Auditor, en cambio, controla la ejecución física de la obra y su relación con
las especificaciones contractuales, planos y requerimientos técnicos, en la medida de lo
programado y de las posibilidades de control que le brinde su presencia no permanente
en obra, siendo responsable de la elección cuidadosa de los procedimientos de auditoria,
precisando su alcance y oportunidad, así como de la efectiva aplicación de lo
programado. Recordemos que la presencia del Auditor en obra es muy efímera en
relación al desarrollo de la misma, por ejemplo cuatro o cinco visitas de apenas unas
horas en obras cuya duración pude ser de meses.
4- Restricciones, Aclaraciones o Salvedades:
Cuando en el desarrollo de las tareas se presentan situaciones que entorpezcan,
dificulten o impidan efectuar el adecuado control de algún aspecto de la obra, es
importante dejar constancia de tales circunstancias.
5- Selección de los Procedimientos de Auditoría a Aplicar:
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Es importante la determinación de los procedimientos de auditoría a aplicar, ya
que de los mismos dependerá, en gran parte el desarrollo del proceso de control. En el
Tribunal de cuentas de la Provincia del Chaco, los mismos están definidos en la
Resolución N° 17 de fecha 14/07/1997 - Normas de Control de Obras Públicas del
Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco, en el Punto IV – Normas Operativas,
inciso 1). Los Procedimientos de Auditoria señalados son los siguientes:
a) Relevamiento y evaluación del Control Interno de las áreas relacionadas a la obra
pública.
b) Análisis Formal.
c) Análisis Legal (Relevamiento documental, análisis y conclusión).
d) Análisis Documental.
e) Comprobaciones matemáticas: cómputos métricos.
f) Relevamiento físico de las obras o trabajos (integral o selectivo).
g) Inspecciones oculares: observaciones de bienes inventariables.
h) Análisis del Costo de la Obra.
i) Análisis de las certificaciones de obras y sus pagos.
j) Obtención de confirmaciones directas de terceros.
k) Revisiones y evaluaciones conceptuales.
l) Verificación y análisis de los procedimientos de contratación y ejecución de obras.
ll) Estudio y análisis de documentos importantes (estatutos, contratos, actas, planes y
programas de gobierno, informes de lautoridades del ente sobre gestión realizada, etc.)
m) Relevamiento de datos internos y externos al ente, a través de exámenes,
indagaciones, cuestionarios, etc. vinculados con aspectos relativos a la Gestión.
n) Comprobaciones globales de razonabilidad (análisis de tendencias, análisis
comparativos e investigación de fluctuaciones de significación, etc.).
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ñ) Comparaciones, análisis y evaluaciones de cifras índices, coeficientes, tasas,
porcentajes, etc. con parámetros o estándares compatibles (precios testigos, escala de
sueldos, tasas de interés, niveles de calidad y cantidad de actividad o producción, etc.).
o) Análisis e interpretación de toda la documentación técnica que respalda la inversión
en obras: Pliego de Bases y Condiciones, Proyecto (Planos Generales, cortes, vistas,
detalles), presupuesto, memoria descriptiva, curva de inversión y plan de trabajos).
p) Preguntas a funcionarios y empleados del ente.
q) Obtención de una confirmación escrita de los responsables del ente, de las
explicaciones e informaciones suministradas.
2) Solicitud y Análisis de la Documentación:
Es muy importante contar con la documentación contractual y técnica de la
obra para realizar los controles pertinentes y, fundamentalmente, para disponer de
elementos necesarios que hagan posible una efectiva verificación física de la obra.
En la Provincia del Chaco, los elementos que deben estar contenidos en el
Proyecto o Documentación Técnica Básica de la Obra, se encuentran enumerados, a
título enunciativo, en el Art. 5 de la Ley N° 4990 de Obras Públicas de la Provincia del
Chaco, los que se trascriben:
a) Objeto de la obra;
b) Compromiso escrito del destinatario de la obra de hacerse cargo de la operación y
mantenimiento;
c) Memoria descriptiva del proyecto de la obra;
d) Memorias de cálculos;
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e) Estudio del impacto ambiental que incluya: Evaluación de las condiciones
ambientales antes, durante y posteriores a la obra, con un plan de medidas de
mitigación;
f) Planos catastrales generales de la obra y de detalles constructivos;
g) Modelo de planillas de cotizaciones de ítems;
h) Especificaciones Técnicas Particulares, que cubran todos los ítems de la obra;
i) Especificaciones técnicas generales;
j) Plazo de ejecución;
k) Cláusulas legales;
l) Bases y condiciones del llamado a licitación;
m) Liberación de espacios, dominio y trazas;
n) Modelo de contrato;
ñ) Plan de trabajos e inversiones;
o) Análisis de precios;
p) Cómputo métrico
q) Fuente de financiación legalizada;
r) Monto del presupuesto oficial;
s) Planillas de materiales y equipos mínimos a incorporar en obra;
t) Modelo de cómputos de insumos y servicios de origen local;
u) Cartel de obra que identifique la misma;
v) Condiciones especiales de higiene y seguridad a cumplir por el contratista en la obra.
Asimismo, la norma citada refiere a que los documentos señalados por los
incisos a), c), e), f), g), h), i), j), k), l), m), n), p), s), v), r), k) y u), conformarán el pliego
del llamado a licitación de la obra que será puesto a consulta de los interesados y que el
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inciso e) será considerado en función de las características de la obra y del impacto de la
misma en el medio.
También señala la norma que, el organismo responsable de aprobar el
pliego licitatorio, podrá incluir especificaciones necesarias para el mejor desarrollo de la
gestión de obra relacionados con los antecedentes e información actualizada de los
objetivos de la obra, que abarquen aspectos referidos a: complejidad, ubicación, grado
de afectación del medio, población beneficiada directa e indirectamente y otros que, a
juicio del organismo, sean necesarios para un optimo aprovechamiento de los recursos.
Además se especifica que el proyecto ejecutivo y la documentación técnica
básica deberán ser respaldados con la firma de los profesionales intervinientes.
Se debe prestar especial cuidado a la documentación técnica, ya que, de no
contar con las mismas, se hace difícil cualquier tarea de control.
Se verifica el cumplimiento de la Ley Nº 4990 de Obras Publicas de la
Provincia del Chaco y las exigencias, referidas a la ejecución de las obras públicas, de
las Resoluciones Nº 14/96 –Reglamento para Municipios (de contabilidad y
Administración Financiera), Nº 40/03– Normas sobre Rendiciones de Cuentas (Sector
Público Provincial), siguiendo los lineamientos normados por la Res. Nº 17/97– Normas
de Control de Obras Públicas del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco.
El control documental no se agota en la instancia previa a la visita, ya que en
obra podemos encontrar situaciones que nos lleve a solicitar nueva documentación,
como por ejemplo, las modificaciones de obra, si las hubiera. Asimismo, al contar con
la documentación, el Auditor, puede advertir la necesidad de ajustar o modificar el Plan
de Control, por ejemplo: ampliar el control, seleccionar nuevos muestreos, etc.
Dentro de las documentaciones que son necesarias y de mayor utilidad en la
constatación física se destacan: los Planos de Planialtimetrías, Plantas Generales,
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Cortes, Vistas, Detalles Constructivos, de Instalaciones, las Fojas de Medición, los
Certificados de obra, Modificaciones de Obra, Adicionales, Economías y Demasías.
Un lugar destacado ocupan los Papeles de Trabajo, los cuales son sumamente
necesarios, ya que los mismos están conformados por los planes y programas escritos,
con las indicaciones de su cumplimiento y los elementos de juicio o evidencias reunidas
en el desarrollo de la tarea.
Se debe tener en cuenta que los Papeles de Trabajo que no sean agregados a un
expediente, deben ser archivados por el Auditor sobre una base razonablemente
sistemática. Asimismo se debe prestar atención del resguardo de las documentaciones
recabadas, como así los croquis, fotografías, actas y otros datos obtenidos en obra.
El contenido y los requisitos para la preparación de los papeles de trabajo y de
los legajos y archivos, se encuentran regulados por la Resolución Nº 17/97 - Normas de
Control de Obras Públicas del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco.
Básicamente deben contener:
a) Descripción de la tarea a realizar.
b) Los datos y antecedentes recogidos durante el desarrollo de la tarea, se trate de
aquellos que el Auditor hubiera preparado o recibido de terceros.
c) Las conclusiones sobre el examen de cada rubro o área, las observaciones, las
conclusiones particulares y generales y las opiniones y recomendaciones.
3) Visita de Obra:
Esta etapa es de fundamental importancia, porque mediante la verificación
física de las obras, se puede constatar su relación con las especificaciones contractuales,
planos y requerimientos técnicos que la rigen y controlar fehacientemente si estas obras
guardan una razonable relación con lo invertido en las mismas.
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Tal como lo señalamos precedentemente, la presencia del Auditor en las obras
no es continua y se limita al número de visitas programadas por el Auditor. De esta
manera, el Auditor debe aprovechar al máximo el tiempo de concurrencia a las obras
para cumplir de la mejor manera con su cometido.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que existen partes de la obra que al
momento de la visita se encontrarán ocultas, como por ejemplo las fundaciones cuando
la visita se realiza con posterioridad a su ejecución, o las características de los hierros de
armaduras después del hormigonado. Por esta razón, en caso de que el auditor tenga
interés en verificar la ejecución de una parte determinada de la obra, deberá coordinar
con la inspección y/o estimar el momento de su ejecución, para de esta manera
programar la visita de obra. No obstante, las partes ocultas de la obra, como así las
ejecutadas en momentos distintos a la visita del Auditor, escapan a la posibilidad de
control directo por parte de éste.
Un aspecto a tener en cuenta, al momento de realizar la visita de obra, es si se
trata de una obra ejecutada por empresas contratistas o por administración. En este
último caso se debe prestar especial atención al acopio de materiales pagados y no
utilizados. Se debe verificar que las cantidades de materiales que surgen del control de
documentación que acredita la compra y pagpo, se hayan utilizado en la obra o se
encuentren debidamente acopiados en depósito del organismo, sobre todo en obras
municipales. Es frecuente, en obras municipales ejecutadas por administración, la
dificultad que se genera al momento de tener que justificar la existencia del material
sobrante o que aun no ha sido aplicado a la obra.
Debe también tenerse presente que, en cada visita de obra realizada, se debe
dejar constancia de la misma en las actas correspondientes, como así se debe tomar
muestras fotográficas que acrediten el estado de las mismas al momento del control.
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4) Trabajo de Gabinete:
En base a toda la documentación reunida y a las informaciones recabadas en
las visitas de obra, se efectúan los trabajos de gabinete, que consisten en comparaciones,
verificación de medidas registradas en campo y las que muestran las documentaciones
gráficas, cómputos métricos, comprobaciones matemáticas, etc., que dan sustento a las
conclusiones y darán fundamento al informe correspondiente.
5) Elaboración del Informe:
A los efectos del presente trabajo, nos interesa destacar dos tipos de Informes:
1- Informe Individual de Inspección de Obra Pública.
2- Informe Individual de Pericia de Obra Pública.
- Informe Individual de Inspección de Obra Pública: Es el que emite un auditor – de
cualquier disciplina – al concluir la auditoria de una obra pública, sobre determinados
aspectos vinculados con su incumbencia profesional, a través del cual expresa sus
conclusiones.
- Informe Individual de Pericia de Obra Pública: Es el que emite un Auditor – de
cualquier disciplina sobre cuestiones especificas de una obra, a través del cual expresa
sus conclusiones respecto de cada punto del cuestionario pericial.
Estos informes deben ser claros, objetivos, precisos y las observaciones que
surgen de los mismos, deben ser fundadas en las tareas realizadas en los puntos
anteriores, apoyadas documentalmente y registrados en los papeles de trabajo.
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V – EJEMPLOS DE CONTROL FISICO DE OBRAS:
1) Control Fisico de Edificio Escolar, Hospital, Viviendas, etc.
Pueden darse las siguientes situaciones: Obra terminada u Obra en ejecución
En el caso de obra terminada, si se cuenta con la documentación gráfica
correspondiente, se verifican las medidas generales, la distribución de los distintos
locales, la planialtimetría y orientación cardinal. Cuando no se cuenta con la
documentación gráfica, se realiza un relevamiento de la obra, efectuando croquis con las
medidas obtenidas en obra.
Se efectúan anotaciones de los distintos rubros que se pueden observar en
forma directa, apuntando la calidad y sus características, como ser:
-Mampostería, su espesor, si es revocado o a la vista,
-Solados exteriores e interiores, pisos cerámicos, graníticos, cemento alisado, etc.
-Zócalos, sin son cerámicos, graníticos, cemento.
-Cubiertas, de losa, de chapa, si se puede observar su estructura.
-Cielorrasos, si es suspendido o aplicado.
-Carpinterías, si son metálicas o de madera con sus correspondientes medidas.
-Pinturas, exteriores e interiores, de látex, sintético, etc.
-Revestimientos, azulejos, cerámicos, metálicos, etc.
- Instalación eléctrica, distribución, cantidad y ubicación de artefactos de iluminación,
apliques, tomacorrientes, tableros secundarios y principales, etc.
-Instalación sanitaria, inodoros, bidets, piletas de lavar, mingitorios, etc.
En el caso de obra en plena ejecución, se deberá tener en cuenta los distintos
frentes de trabajo que se están ejecutando, verificándose su ejecución lógica en relación
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al plan de trabajos y requerir información puntual y/o verificar aspectos de
cumplimiento de las exigencias de las normas de la construcción propias de ese trabajo,
como ser por ejemplo:
- Si se está ejecutando las fundaciones del edificio, se podrá verificar, que las
excavaciones cumplan con las exigencias de profundidad y recomendaciones efectuadas
en los estudios de suelos, colocación de protecciones para que no se desmoronen,
depresión de napa freática si fuera necesaria, etc. Verificar las armaduras, si responden a
las exigencias del pliego, en cuanto a su procedencia, cuantía utilizada, los diámetros,
distancias entre ellos, separadores, forma de unión entre las barras de hierros,
electrosoldadas o atadas (bien atadas), que no estén contaminadas con aceite, grasa, o
tierra y en condiciones para recibir el hormigón. En el proceso de hormigonado,
presenciar su elaboración, en el caso de hacerlo in situ, en el colado, si fuera posible
presenciar el ensayo de asentamiento por el cono de Abrams de la pasta, las tomas de
muestras de las probetas de hormigón para ser ensayadas a la rotura (marcarlas para
identificarlas cuando se requieran y adjunten las planillas de ensayos efectuadas a los 14
y 28 días) a fin de corroborar si están dentro de las exigencias del pliego. Esto
obviamente se puede efectuar también, si justo coincide la visita con la ejecución de
otras estructuras resistentes, como ser columnas, vigas aéreas, losas, escaleras.
- O por ejemplo, si la visita coincide con la colocación de cañerías de instalación,
tanto eléctrica como sanitaria, verificando por observación directa si estos caños tienen
la aprobación de las Normas IRAM (los caños tienen su sello), los diámetro, espesores,
etc. tomando nota de todos estos datos para confrontarlos con las exigencias del pliego.
- De igual modo, la posibilidad de recorrer los distintos frentes de la obra,
observando las condiciones de trabajo en que se desenvuelven los operarios (si cumplen
con lo mínimo exigido por las normas de seguridad e higiene: cascos, borceguíes,
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botines, guantes, barbijos, ropa adecuada al trabajo que realiza, elementos de seguridad
en caso de tareas en altura o de riesgo, etc.), efectuar preguntas a los obreros en forma
directa, relacionado con su situación laboral (si cobran las quincenas en tiempo y forma,
le efectúan las asignaciones y retenciones de ley, etc.), a fin de recolectar la mayor
cantidad de datos, que luego serán corroborados con las documentaciones pertinentes
(planilla del personal afectado a la obra, rubricadas por el Inspector de la Obra y el
Representante Técnico de la Empresa, los recibos de sueldos, Formulario N° 931 de
AFIP su presentación y comprobante de pago con su planilla respectiva) y así tener
elementos de juicios válidos y suficientes que sirvan de respaldo al informe del auditor.
- Verificar la existencia de los libros de obra en el obrador y revisar su contenido
pidiendo las aclaraciones pertinentes.
Una vez efectuado el trabajo de campo (relevamiento), se realizan las tareas de
gabinete a efectos de determinar las cantidades de cada ítem que resulten de recibo, con
el objeto de comparar con las cantidades reconocidas o certificadas por la Inspección
(cantidades que surgen de las Fojas de Medición).
2) Control Fisico de Obras Viales.
Se verifican planillas de clasificación de suelos, granulometría de agregados
utilizados, en la elaboración de hormigón y de concreto asfáltico, módulo de fineza de
arenas, densidades obtenidas en base de asiento y de distintas capas que conforman el
terraplén, valor soporte del suelo utilizado como seleccionado, valores de resistencia a
la compresión de probetas de hormigón, de suelo cal, ensayos de estabilidad, fluencia y
densidad Marshal, control de espesores de la base negra y de la carpeta de rodamiento.
Este control se realiza a efectos de verificar que los valores obtenidos de los ensayos, se
encuentran dentro de los parámetros exigidos en el pliego.
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En caso de que existan dudas, respecto de los resultados de los estudios de
laboratorios suministrados por la Inspección de Obras, el Auditor podrá solicitar nuevos
estudios a realizarse por laboratorios ajenos al organismo responsable (comitente),
como por ejemplo con los laboratorios de la Universidad Nacional del Nordeste.
Este tipo de obra requiere visitas periódicas dado que una obra vial cuenta con
numerosos frentes de trabajo:
- Desbosques y limpieza de terreno.
- Construcción de alambrados.
- Construcción de terraplenes.
- Construcción de sub-base
- Ejecución de base.
- Ejecución de carpeta.
- Construcción de alcantarillas, transversales y de acceso a propiedades.
Se constata que, la ubicación (progresivas) de las obras de arte (alcantarillas)
sean conforme a proyecto.
También se observan que el material utilizado (suelo) no contenga raíces,
ramas y que provenga de yacimientos aprobados, que se encuentren ubicados fuera de la
zona de caminos. Por lo expuesto, los terraplenes son ejecutados mediante el transporte
de suelos con los equipos adecuados (camiones, motopala, etc) hasta el tramo en
cuestión; posteriormente se debe proceder a la distribución de los mismos en capas de
25-30 cm aproximadamente y una vez que el material tiene valores de humedad
adecuados (determinada en el ensayo Proctor), se realiza la compactación. En algunos
casos es necesario proceder al riego y en otros a quitarlos humedad, mediante el rastreo
del material, para lograr valores que permitan la compactación en forma efectiva.
Actualmente se utiliza compactador vibratorio autopropulsado con lo que se
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obtiene los valores de densidad determinados en laboratorio sin inconveniente. Se
verifica que este control de densidades se realice cada 100 metros (lado derecho, centro
y lado izquierdo), mediante el método de la arena. Cuando se dispone de tiempo, se
verifica este ensayo que se realiza en el laboratorio de campaña.
Se verifica que el equipo mínimo exigido en pliego se encuentre en obra.
Actualmente la mayoría de las obras viales que se ejecutan en la provincia, se
realizan sobre obras básicas ya existente, las que se adaptan convenientemente en
cuanto a la adecuación hidráulica, reconstrucción de cunetas, levante de terraplenes
existentes, construcción de alcantarillas que complementan las existentes y la ejecución
del pavimento ya sea flexible o rígido, ello conlleva extremar la medidas de seguridad
ya que la ruta debe permanecer abierta al tránsito por lo que se deben efectuar desvíos
apropiados, elementos visuales de seguridad, como ser cartelería, banderilleros, conos y
fundamentalmente luces para seguridad nocturna en los lugares donde se están
ejecutando obras de arte.
En este tipo de obras, es conveniente organizar las comisiones de servicio,
teniendo en cuenta la cantidad de días necesarios para poder llevar a cabo un correcto
control.
3) Control Físico de Defensa Contra Inundaciones en una Ciudad del Chaco.
La obra está constituida por la construcción de un terraplén de Defensas contra
inundaciones de 12.566 metros de longitud, cota de coronamiento de 54 metros (MOP),
ancho de coronamiento de 8 metros, taludes 1:2, con una calzada de ripio de 6 metros de
ancho y de 0,10 metros de espesor. Para esta obra se aplicaron las especificaciones
técnicas más usuales DNV, si bien se antepusieron las especificaciones técnicas
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particulares contenidas en el pliego de licitación cuando se referían a trabajos
coincidentes.
Los ítems ejecutados fueron:
a) Limpieza del terreno.
Se ejecutó la limpieza en la zona de obras en una franja de cuarenta metros de ancho
promedio, en todo el desarrollo del tramo; incluyó la remoción y retiro de todos los
árboles, arbustos, malezas y cualquier otro tipo de materia vegetal que se encontraban
dentro de la zona de obras.
b) Saneamiento de la base de asiento.
Incluyó la remoción y retiro del primer horizonte de suelo (orgánico) y/o de los suelos
de alta compresibilidad que se presentaban en el desarrollo de la traza de la obra, en un
espesor promedio de 0,25 metros y anchos de treinta metros.
c) Canal lateral.
Constituido por la ejecución de un canal lateral interno y paralelo al terraplen de defensa
a efectos de canalizar el escurrimiento superficial de la aguas dentro de la zona de obras.
d) Terraplén de Defensa.
Incluye todos los trabajos y o provisiones necesarias para la ejecución del terraplén,
incluyendo la provisión de suelo, su transporte, distribución y compactación. Los suelos
utilizados debían ser de baja plasticidad.
El control de esta obra surgió a raíz de publicaciones periodísticas donde se
denunciaba que el suelo utilizado no cumplía con los requisitos exigidos en el pliego y
por lo tanto la obra no era segura y en consecuencia no resguardaba la seguridad de la
población ante probables inundaciones provocadas por desborde del río Paraná.
En primer lugar se recabó la documentación pertinente, proyecto, planos, y
posteriormente se realizó visitas de obras a efectos de verificar lo denunciado.
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En la documentación analizada, estaban las planillas de clasificación de suelos,
sobre cuya base se aprobaron los yacimientos que estaban siendo utilizados,
constatándose que los mismos fueron realizados por dos laboratorios particulares,
determinando parámetros que cumplían con las exigencias del pliego, por lo que la
Inspección aprobó la utilización de los mismos. Es decir que documentalmente el suelo
que se estaba utilizando resultaba apto.
La Auditoria, a efectos de tener resultados de comparación objetivos, procedió
a requerir la realización de ensayos de clasificación de suelos y de densidad, por
intermedio de la Universidad Nacional del Nordeste (UNNE), quien cuenta con un
laboratorio de suelos apropiado para realizar los análisis pertinentes, a costa del
Tribunal de Cuentas, extrayéndose muestras con su personal técnico en presencia del
Representante de la Empresa, Inspector de la Obra y el Auditor, labrándose acta al
efecto. Paralelamente por intermedio de un especialista en geotecnia, contratado por el
comitente, se realizaron ensayos de dispersión de suelos.
Como resultado de los ensayos efectuados por la UNNE, la Auditoria
concluyó que si bien algunas de las muestras no cumplían exactamente con los
parámetros del pliego, las diferencias en esos casos eran mínimas, por lo que se
consideró que el material resultaba apto para la construcción del terraplén de defensa.
Esta conclusión se vio corroborada por el Informe elaborado por el experto en
geotecnia, quien luego de realizar visitas a la obra, expresó “que teniendo en cuenta los
procedimientos constructivos implementados, la capacidad logística del Consorcio de
Empresas Contratadas, características de control de calidad llevadas a cabo por el
personal de Inspección de Obra y resultados obtenidos y que si bien los suelos
disponibles presentaban características dispersivas, teniendo en cuenta la baja
probabilidad de ocurrencia y duración de niveles hidrométricos extraordinarios que
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soliciten hidráulicamente al terraplén de defensa, no se consideran necesarios medidas
correctivas; no obstante y dado que será necesario realizar un mantenimiento periódico
del terraplén, nos parece conducente que a partir de la Prog. 4450 los taludes tengan
pendiente 1:3 en lugar de 1:2 como estaba previsto en el proyecto, dado que esto
permitirá realizar el mantenimiento con maquinaria de cualquier tipo, reduciendo en
consecuencia el costo del mismo”.
Agregó “que no se considera necesario la adopción de medidas especiales de
protección originadas en esta circunstancia, en tanto no se modifique el procedimiento
constructivo y las exigencias del control de calidad, considerando que con el buen grado
de compactación alcanzado y un abovedado final no se presentarán inconvenientes”
La auditoria también tuvo en consideración la poca altura del terraplén en ése
sector de la Defensa, ya que la cota del terreno natural es de 52 m aproximadamente, (la
defensa está ejecutada con un coronamiento de 54 m, con una revancha de
aproximadamente de 4 m por sobre la creciente máxima del año), por lo que las
posibilidades del sector cuestionado cuenta con muy pocas posibilidades de ser
solicitado por agua provenientes de inundaciones.
Se hace notar que en otros sectores de la Defensa, ya cercanos al rìo, se
construyeron terraplenes con una altura de 7 m aproximadamente, utilizando suelos de
idénticas características, teniendo como diferencia con respecto al que estamos
considerando, que en razón al grado de dispersividad que presenta el material, se forró
con suelo cal el talud de los mismos. Estas obras fueron ejecutadas en el año 2000/2001,
estando actualmente en servicio sin inconvenientes.
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4) Control Físico de Pavimentación, desagües pluviales, semaforización y
señalización de una Avenida de una ciudad de la Provincia del Chaco.
En esta oportunidad el control se efectuó sobre una obra en ejecución.
El control fue realizado en forma selectiva, consistiendo en la verificación
específica de cada una de las etapas, realizándose al menos una constatación por etapa,
en una misma o sucesivas cuadras, en función de visitas sorpresivas y en el estado que
se encontraban al momento del control.
El control no incluye la presencia constante del auditor en obra, razón por la
cual se limitó a la verificación del normal desarrollo de los trabajos al momento de la
visita de obra.
Esta modalidad utilizada por la Auditoría del Tribunal de Cuentas, permite
disponer de tiempo para el control de otras obras, pero aún así resulta útil y eficaz ya
que en caso de verificarse anomalías o deficiencias en la ejecución de los trabajos,
permite ampliar o intensificar el control. Por otra parte, el hecho de que el Servicio de
Inspección tenga conocimiento que la obra está incluida en el plan de control del
Tribunal de Cuentas, hace que dicho Servicio de Inspección se esmere en hacer cumplir
todos los requisitos técnicos establecidos en el pliego, lo que se traduce en una
Inspección eficiente.
El trabajo de campo fue programado a efectos de realizar el control de cada
una de las etapas de la obra y que estaban conformadas por:
1) Saneamiento base de asiento: En esta etapa se retira todo el suelo no apto
especialmente el suelo de la zona de cunetas. Este trabajo tiene gran importancia ya
que hacerlo de manera correcta se manifestará en la estabilidad de la calzada.
2) Preparación del Núcleo de Suelo Compactado: Se ejecuta utilizando suelo
seleccionado y en el espesor necesario para obtener la cota de proyecto, debiendo
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realizarse la compactación del mismo hasta tener valores de densidades requeridos en
pliego. La correcta compactación del suelo se verifica a través del ensayo del método
de la arena. En esta obra la Auditoría estableció como criterio presenciar la extracción
de muestra para el ensayo en una oportunidad.
3) Ejecución de Base de Relleno Fluido Cementicio (RDC): Se trata de una
base que se está utilizando con mucho éxito en la pavimentación de calles ya que
por tener mayor valor soporte que la sub-base tradicional de suelo cal, permite la
adopción de menor espesor para la base, y al no ser necesaria la compactación a
diferencia del suelo cal tiene mayor rapidez su ejecución.
4) Construcción de Calzada de Hormigón con cordones integrales: En esta
etapa se ejecuta el pavimento de hormigón de 18 cm de espesor y 8,30 metros de
calzada incluyendo los cordones.
En cada una de estas etapas, al momento de la visita, la Auditoría verifica que se
cumplan con las exigencias establecidas en el pliego.
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VI – RECOMENDACIONES:
En virtud de la importancia que tiene la ejecución de las obras públicas, no
solo presupuestariamente, sino también como elemento motorizador de la actividad
económica y social, es vital el adecuado control en todo su proceso (contratación,
ejecución, pago), a fin de que los emprendimientos encarados por el Estado, cumplan
con los objetivos previstos, de la manera más eficiente, económica y efectiva; es
necesario, recomendar que en las Provincias que no tiene sustento formal y legal, el
control de las obras, la aprobación de normas que permitan a los Organismos de Control
Externo ejercer esta actividad; y en las Jurisdicciones, en las cuales los Organismos de
Control, están facultados por la normativa vigente, apuntalarlas proveyéndolas de los
recursos materiales y humanos necesarios para desarrollar estas tareas con mayor
profundidad e intensidad y obtener de esta manera resultados más eficaces.
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VII- FOTOS ILUSTRATIVAS DE CONTROLES DE OBRA
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VIII – BIBLIOGRAFÍA:
1. Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco N° 4159.
2. Ley de Obras Públicas de la Provincia del Chaco N° 4990.
3. Constitución de la Provincia del Chaco.
4. Normas de Control de Obras Públicas del Tribunal de Cuentas de la
Provincia del Chaco – Resolución 17/97 T.C.
5. Reglamento para Municipios de Contabilidad y Administración Financiera
– Resolución 14/96 del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco.
6. Normas sobre Rendiciones de Cuentas del sector Público Provincial –
Resolución 40/03 del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco.