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Tema 7.c Derecho ambiental fiscal

Sumario Introduccin La tributacin ambiental (o la cara antiptica de la parafiscalidad ambiental)

Algunas consideraciones previas: origen, justificacin y el problema de la parafiscalidad ambiental.

Los tributos ambientales: a) un breve repaso conceptual; y b) sus ventajas e inconvenientes desde un punto de vista ambiental.

Las ayudas fiscales (y econmicas) ambientales y pblicas (o la cara amable de la parafiscalidad ambiental)

Concepto, formas, sectores principalmente beneficiados y el problema de encaje (con el Derecho UE).

ltimas cuestiones dignas de mencin y/o comentario: Sobre el canon ambiental; sobre la figura tributaria

ambientalmente ms ventajosa para el medio ambiente (ejemplos); sobre los permisos negociables (como alternativa superadora?).

Introduccin Como el Dcho. Civil y Penal, el Dcho. Fiscal o tributario NO es la rama del

Ordenamiento que ms ni mejores instrumentos de proteccin del medio nos ofrece (comentar).

En todo caso, y en los ltimos aos, esta rama del Dcho. Ambiental est experimentando un notable auge; especialmente en el mbito autonmico y local.

Explicacin: a) crisis econmica bsqueda de nuevas fuentes de financiacin para las AP, con mejor aceptacin por los obligados tributarios (y, desde luego, por los no-obligados) + b) todava hoy constituye un espacio fiscal abierto o poco explotado para las AP autonmicas y locales (LOZANO CUTANDA; comentar).

En cualquier caso, presenta dos caras muy distintas: a) la cara amable = la cara de las ayudas, subvenciones, etc. (directas e indirectas); y b) la cara antiptica (o menos amable) = la de la tributacin ambiental. Ambas se estudiarn aqu.

La tributacin ambiental (Los tributos ambientales)

Algunas consideraciones previas Origen, justificacin y el problema de la parafiscalidad ambiental

Origen y justificacin Razones y/o argumentos (a favor):

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a) El convencimiento social, poltico y legislativo de la oportunidad y necesidad de articular nuevos instrumentos de defensa del medio: los fiscales.

b) El P de integracin-horizontalidad ambiental recordar) aplicado a la poltica fiscal + el P quien contamina paga.

Dos vertientes (insistir): La positiva (y menos conocida): ayudas, exenciones, deducciones, etc.

(recordar); si conductas positivas para el medio. Nota: que presentan su propia problemtica (remisin)

La negativa (y ms utilizada): creacin y pago de tributos ecolgicos; si conductas negativas o dainas para el medio (lgico).

Nota: por lo general, constituyen una nueva fuente de ingresos (fiscales) + con menor rechazo social que otras (insistir)

Problema principal: el fin clsico de la tributacin fiscal (recaudar) vs. fin (parafiscal) de la tributacin ecolgica (proteccin del medio) necesidad de explicacin.

Sobre la parafiscalidad ambiental (I): planteamiento del problema Choque de teoras fiscales

T clsica vs. T moderna o contempornea Teora clsica: slo si hay finalidad fiscal-recaudatoria puede

haber tributo (se infiere de art. 31 CE) puesto que no hay finalidad fiscal en la tributacin ambiental, no caben tributos ecolgicos.

Teora contempornea (ALBIANA GARCA): NO slo si hay finalidad fiscal hay tributo, caben tambin excepcionalmente otras finalidades: las parafiscales (v., art. 2.1 in fine de LGT; leer) caben tributos ecolgicos excepcionalmente o bajo ciertas condiciones.

Condiciones (3): a) Que exista un fin o inters legtimo constitucional que

lo justifique (en nuestro caso, art. 45 CE). b) Que se observe la regla de la capacidad econmica

(segn TC) como fuente-causa del tributo. STC 27/1981, de 20 julio: este principio = obliga a

buscar la riqueza all donde la riqueza se encuentra donde haya manifestacin (real) de riqueza; con el lmite en un mnimo existencial.

c) Que se respeten los principios (ambientales) y el reparto de competencias fiscal (v., aparte).

Nota: han de darse las tres.

Sobre la parafiscalidad ambiental (II): los principios ambientales a respetar 1) P de horizontalidad (recodar; P estructural y positivizado UE) la poltica fiscal

ha de integrar el valor medio ambiente.

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2) P quien contamina paga (recordar, P funcional + P positivizado de UE) los sujetos que perjudiquen el medio deben asumir-integrar los costes que comporta su actividad; tambin los fiscales.

Notas: a) fundamentacin jurdica (nacional): art. 45.2 CE (utilizacin racional; recordar) + b) los tributos ecolgicos se convierten as en instrumentos de internalizacin de costes.

3) P de solidaridad (recordar; P estructural) todos tenemos el deber de conservar el medio + de contribuir al sostenimiento de polticas y servicios pblicos ambientales; incluidas sus traducciones fiscales.

Notas: a) base jurdica (nacional): art. 45.2 in fine CE + b) estamos ante una solidaridad recproca (explicar)

Sobre la parafiscalidad ambiental (III): el reparto y el debate competencial (en Espaa y UE) En Espaa: Cul es el reparto de competencias fiscales? O quin puede hacer uso

de tributos (ecolgicos)? Cualesquiera de las AP. territoriales consideradas (Estado, CC. AA., Admn. Local).

Ahora bien: con distinto alcance y contenido segn TC [potestad originaria: al Estado; creacin ex novo: Estado y CC. AA. (reserva de Ley); ejercicio del poder tributario: Estado, CC. AA., Admn. Local].

Nota (importante): adems, para poder crear tributos ecolgicos, se ha de poseer tambin la competencia ambiental (recordar reparto).

Problemas: a) de mezcla y/o confusin de ttulos competenciales + b) de respeto a la prohibicin de doble imposicin (no dos veces por el mismo hecho imponible) + c) falta de voluntad poltica.

En Europa: Puede la UE crear tributos ecolgicos? S (recordar competencias UE en la materia; v., art. 192.2 TFUE).

Problemas: a) slo por unanimidad (con lo que ello implica) + b) de respeto a la prohibicin de doble imposicin + c) falta de voluntad poltica

Consecuencia final: crear tributos ambientales es ms difcil de lo que parece (por motivos polticos y estrictamente jurdicos).

Los Tributos ambientales Un repaso conceptual de la tasa, el precio pblico, las contribuciones especiales y los

impuestos (ecolgicos); y sus desventajas (y/o ventajas) ambientales.

Con carcter previo La fiscalidad ecolgica se distingue o singulariza por:

1.- La pluralidad de instrumentos a su servicio (todos los reconocidos por la legislacin tributaria)

2.- La variabilidad de los mbitos sobre los que puede incidir [sobre los ingresos (recaudando o dejando de recaudar); pero tambin sobre los gastos (va redistribucin presupuestaria de la riqueza ambiental solidaridad recproca; recordar)].

3.- Su riqueza nominalstica (las figuras tributarias ambientales son llamadas de muy distintas formas y maneras).

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Instrumentos de la fiscalidad ecolgica son, principalmente: las tasas, los precios pblicos, las contribuciones especiales y los impuestos.

Notas: a) Tributo es un concepto ms amplio que los engloba a todos (v., art. 2.1 LGT); b) los llamados cnones ambientales merecen un comentario aparte (remisin).

De la tasa (ambiental) Concepto = tributo cuyo hecho imponible consiste en:

a) Utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico; o

b) la prestacin de servicios o la realizacin de actividades en rgimen de derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario + en este caso: 1) cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepcin voluntaria para los obligados tributarios; o 2) no se presten o realicen por el sector privado.

Notas: segn TC (STC 185/1995, de 5 diciembre), estos dos ltimos requisitos no han de concurrir a la vez, sino de manera alternativa.

Inconvenientes ambientales: 1) En todo caso, exige de una contraprestacin pblica (ambiental) en

sentido amplio (ej., utilizacin privativa de un bien de dominio pblico ambiental) + 2) su importe, en general, no podr exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o actividad (ambiental) de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestacin recibida (art. 19 LTPP).

Del precio pblico (ambiental) Premisa: ntese que el precio pblico no es un tributo en sentido estricto (no se

encuentra contenido en el art. 2 LGT). Concepto = contraprestacin pecuniaria (no un tributo; insistir) que se

satisface por: la prestacin de servicios o la realizacin de actividades en rgimen de Derecho pblico + cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por los administrados (art. 24 de la LTPP).

Inconveniente de configuracin fiscal-ambiental: exige una contraprestacin pblica (ambiental).

Nota (en positivo): su importe no constituye un problema al no estar limitado exactamente en su tope mximo (v., art. 25 de la LTPP: ha de cubrir, en general y como mnimo, los costes originados por prestacin pblica, pudiendo ser excepcionalmente inferior si el precio o la prestacin se encuentra subvencionada).

Aparte: sobre la diferencia entre tasa y precio pblico Premisa: en el Dcho. Financiero y Tributario esta cuestin resulta tremendamente

trascendente y suscita multitud de debates an abiertos (remisin); no tanto para nosotros.

Para el Dcho. Ambiental lo importante y la diferencia estriba en:

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Su mbito de aplicacin: si tasa, por la prestacin de un servicio pblico o una actividad pblica + por la utilizacin especial del dominio pblico; si precio pblico, slo por lo primero (recordar)

Su hecho imponible: si tasa, por prestacin de servicio o utilidad exclusivamente pblica y de recepcin obligatoria; si precio pblico, incluso si se presta por el sector privado pero de solicitud voluntaria.

El rango de la disposicin de establecimiento: si tasa, ley (con todo lo que ello implica); si precio pblico, basta el Rto. (o incluso una decisin-resolucin del rgano competente).

Su importe (recordar) Nota: en todo caso, sigue resultando difcil distinguirlos (de hecho, la AP suele

confundirlos interesadamente; comentar).

Las contribuciones especiales (ambientales) Concepto = tributo cuyo hecho imponible consiste en: la obtencin por el obligado

tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o del establecimiento o ampliacin de servicios (ambientales) [art. 2.2.b) de la LGT].

Inconveniente de configuracin fiscal-ambiental: requiere, nuevamente, de una contraprestacin pblica (ambiental); en este caso, bajo la forma de obra o establecimiento o ampliacin de servicio pblico que aumente el valor de sus bienes.

A destacar: 1) Las contribuciones especiales ambientales tambin pueden

establecerse con carcter negativo o conservativo (explicar). 2) En positivo y por definicin: su importe est afecto al medio ambiente

lo recaudado tiene que destinarse a sufragar la obra o servicio pblico (ambiental).

Los impuestos (ambientales) Concepto = tributos exigidos sin contraprestacin cuyo hecho imponible est

constituido por los negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto capacidad econmica (riqueza) del contribuyente [v., art. 2.2.c) LGT]

Nota: la LGT constituye la normativa bsica, pero a ella hay que sumar las leyes autonmicas, las leyes especiales, etc.; que tambin crean, establecen y regulan multitud de impuestos.

Inconvenientes ambientales: a) de encaje jurdico (reparto de competencias, prohibicin de doble imposicin, etc.; recordar) + b) de oportunidad poltica (excesiva presin fiscal, desincentivacin econmica, etc.; recordar tambin).

En positivo: no exige contraprestacin pblica alguna (importante) Nota: los impuestos (ecolgicos) pueden ser directos (gravan renta) o

indirectos (gravan consumo).

Las ayudas fiscales (y econmicas) pblicas (O la cara amable de la parafiscalidad ambiental)

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Concepto, formas y sectores (y finalidades) principalmente beneficiados Concepto: todo tipo de ventaja econmica otorgada por una AP para estimular

la conducta (adecuada y ambiental) de los particulares En suma: un concepto muy amplio, que incluye medidas verdaderamente

fiscales (exenciones y deducciones) junto con otras que no lo son (ayudas y/o subvenciones) reguladas por Dcho. Advo. (remisin).

Formas: a) Directas o no fiscales (ej., ayudas y/o subvenciones, reguladas por Dcho. Advo. ); y b) Indirectas o fiscales (ej., exenciones, deducciones, etc.).

Sectores y actividades principalmente beneficiados: Energa (ej., renovables); Residuos (ej., reciclaje, reutilizacin, etc.). Espacios naturales protegidos y montes (v., Ley 42/2007, de 13 diciembre y

Ley 43/2003, de 21 noviembre). Economa y empresa (ej., deducciones en el impuesto de sociedades por

inversin ambiental) Asociacionismo ambiental (para ONG y otras).

Nota: estas medidas se adoptan desde los tres niveles de AP territorial (Estado, CC. AA., y Entidades locales).

Problema: de encaje con el Derecho UE Tanto las ayudas fiscales directas como indirectas presentan sealados problemas

de encaje con el Derecho UE: Por su incompatibilidad con el P de libre competencia o libre mercado

interior y con la libre circulacin de bienes (v., entre otros, arts. 107 TFUE y arts. 28 a 37 TFUE) + por su choque con el P quien contamina paga (recordar art. 191.2 TFUE);

Soluciones: las excepciones de compatibilidad (o posible compatibilidad) del propio Derecho UE

V., arts. 107.2 y 3 TFUE: que establece que ciertas ayudas (tambin fiscales y ambientales) sern compatibles con el Derecho UE y que otras podrn ser compatibles (si superan la llamada prueba de sopesamiento o ponderacin).

Nota: de hecho, la propia UE otorga sus propias ayudas fiscales (y ambientales) va subvenciones y/o realizacin de proyectos con cargo a instrumentos financieros propios (ej., Fondos de Cohesin y, sobre todo, el programa LIFE+; recordar).

ltimas cuestiones dignas de mencin y/o comentario

Sobre el canon ambiental Qu es? Tan slo una forma distinta de denominar a alguna de las figuras

tributarias que ya conocemos (NO es una figura tributaria distinta). Nota (curiosidad): muchos tributos ecolgicos reciben este nombre porque

se camuflan y aceptan mejor entre los obligados. Cmo sabemos ante qu tributo ambiental estamos? Atendiendo a su forma y

sustancia.

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Ej., si estamos ante un canon sin contraprestacin pblica y que graba los actos o hechos que ponen de manifiesto capacidad econmica o riqueza (sustancia) + creado por Ley (forma) = impuesto ecolgico.

Nota: en ocasiones, y para evitar estos equvocos, la propia norma nos informa de cul es su equivalencia sustantiva (ej., canon de aduccin y cano de depuracin, de Ley CLM 12/2002, del ciclo del agua: con naturaleza de tasa).

Sobre la figura tributaria ambientalmente ms ventajosa (ejemplos) Pregunta: visto lo anterior, cul es el tributo que mayores ventajas presenta? el

impuesto. Explicacin: a) porque no precisa contraprestacin pblica ambiental

(insistir) + b) posee una suerte de finalidad disuasoria aadida (a la recaudatoria) + c) su cuanta no est limitada o condicionada (aunque tampoco est afecto al medio ambiente).

Algunos ejemplos de eco-tributos (o cnones ambientales): A nivel UE: impuesto europeo sobre productos energticos

(Directiva 2003/96/CE, de 27 de octubre de 2003)/ A nivel del Estado: impuesto sobre la electricidad (Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de MFAOS)/ A nivel CC. AA: Impuesto sobre Determinadas Actividades que Inciden en el Medio Ambiente (IDAMA, Ley Castellano-Manchega 16/2005, de 29 de diciembre)

Nota: en la actualidad (poca de crisis), estamos asistiendo a una suerte de burbuja fiscal ambiental (sobre todo autonmica y local) dado su carcter de materia o espacio fiscal abierto (insistir).

Sobre los permisos negociables: una alternativa superadora? (I) Qu son? Una figura de proteccin ambiental de naturaleza econmica, flexible,

de mercado (no estrictamente tributaria), de origen estadounidense y basada en: el establecimiento o fijacin de una carga total contaminante (o de contaminacin admisible) creadora de un mercado de contaminacin que auto-fijar el precio de la misma.

Ej., derechos de contaminacin transmisibles de emisiones de GEI; en Europa, vase tambin Sistema de Comercio de Emisiones GEI de la UE (UE ETS) y Directiva 2003/87/CE, de PE y Consejo, de 13 octubre.

Principal diferencia con la tributacin ambiental: En la parafiscalidad ambiental, el poder pblico (AP) fija los precios-costes

de la contaminacin y el mercado (la oferta y demanda) la cantidad final y real de la misma.

En el sistema de permisos negociables, el poder pblico (AP) fija la cantidad total de contaminacin tolerable (socialmente) y el mercado el precio final y real de la misma en cada momento.

Sobre los permisos negociables: una alternativa superadora? (II) Ventajas

A) Mantenimiento (constante) del nivel (global) de calidad ambiental considerado deseable.

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B) Se incentiva a las empresas contaminantes a contaminar menos (aunque tan slo ser por el potencial beneficio que pueden obtener con la venta de derechos de emisin).

C) sern los propios mercados los que gestionen la utilizacin racional de recursos = ahorro de costes y gastos pblicos de gestin.

Inconvenientes A) Renuncia implcita a un nivel de calidad ambiental ptimo (lgico). B) Eventual patrimonializacin o privatizacin del bien ambiental

considerado (siquiera sea aparente) = conductas especulativas. C) Elevados gastos-costes de control pblico = necesario diseo de un

complejo aparato burocrtico a su servicio (la AP suele actuar como supervisor ltimo).