tema 10. las cortes generales. congreso de los diputados. el

Temario General de la ESTT-OEP 2011Grupo de Materias Generales

Elaborado 2011

TEMA 10

LAS CORTES GENERALES. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. EL SENADO. LA FUNCIÓN LEGISLATIVA. LA FUNCIÓN DE CONTROL. LA FUNCIÓN FINANCIERA. LA RELACIÓN ENTRE LAS DOS CÁMARAS.

1. LAS CORTES GENERALES

1.1. Introducción1.2. Concepto y características1.3. Autonomía de las Cámaras1.4. El Bicameralismo imperfecto

2. EL CONGRESO.

2.1. El Congreso de los Diputados. Composición2.2. Elección

3.- EL SENADO

3.1. El senado. Composición3.2. Elección

4.-EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS PARLAMENTARIOS

4.1. La adquisición y pérdida de la condición de Diputado o Senador4.2. Prerrogativas del Diputado o Senador

5.- LA ORGANIZACIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO

5.1 .La organización. 5.2. El funcionamiento

6.- FUNCIONES

6.1. La función legislativa.6.2. La Función de control6.3. La función financiera

7.- LA RELACIÓN ENTRE LAS DOS CÁMARAS

7.1. Sesión conjunta de ambas Cámaras.

7.2. Comisiones mixtas para resolver desacuerdos

7.3. Comisión mixta Congreso –Senado para la Unión Europea

Autor: Paula Azcaray Anta Tema 10 Página 1 de 22


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1.LAS CORTES GENERALES.

1.1. Introducción.

En palabras de Maravall“no existe democracia sin un Parlamento basado en el pluralismo partidista, en la libertad de expresión y asociación, en el sufragio universal y en las elecciones libres”.

El papel del Parlamento es, en dichas condiciones y sin ninguna duda, esencial para hablar de democracia efectiva o real.

Nuestro parlamentarismo ha transitado desde el régimen estamental hasta el régimen liberal, con la consolidación de los principios del Estado Liberal, que se plasmaron en la Constitución de Cádiz de 1812. “La Pepa”. Constitución de Cámara única, CORTES,en ella se representaba a todos los españoles de los dos hemisferios, a los españoles que vivían en las colonias que pertenecían a la soberanía española.

A la hora de configurar nuestro poder legislativo el constituyente optó por un sistema bicameral, siguiendo la tradición constitucional española, que sólo se ha visto interrumpida en dos ocasiones: Constitución de Cádiz 1812 y en la segunda república, constitución 1931.

El nombre de Cortes Generales otorgado a la institución parlamentaria, no coincide exactamente con el utilizado en España de manera tradicional, tanto por la Monarquía constitucional como por la República. En ambos casos, el nombre utilizado era simplemente el de Cortes. El régimen franquista las adjetivó como Cortes Españolas. La Constitución optó por denominarlas Cortes Generales, posiblemente en previsión de que alguna Comunidad Autónoma pudiera otorgar también a su Asamblea Legislativa el nombre de Cortes. Con ello se ha recuperado el nombre utilizado por el Estatuto Real de 1834, bajo el cual se había iniciado el sistema parlamentario en España.

1.2. Concepto y características.

Las Cortes Generales aparecen reguladas en el Título III de nuestra Constitución, artículos 66 y siguientes, inmediatamente después de la Corona y antes del Gobierno. En el Título V se recogen las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales.

Nuestra Carta Magna en su art. 66.1 establece que las Cortes Generales representan al pueblo español y se componen de dos Cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado.



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Características de las Cortes Generales:

Las Cortes Generales son la institución representativa del puebloespañol. “Las Cortes Generales representan al pueblo español” (CE66.1) pero no gozan de poder soberano, puesto que “lasoberanía nacional reside en el pueblo, del que emanan lospoderes del Estado”(CE 1.2). Debe relacionarse este artículo con el artículo 22 que consagra el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. No es posible hablar en España de soberanía parlamentaria. Las Cortes Generales actúan en el marco de las atribuciones constitucionales. La validez de sus actos se deriva de su adecuación al mandato constitucional. Sin duda es la institución central del sistema político. Constituyen la conexión entre la Sociedad y el Estado. Los Diputados y Senadores tienen un mandato de carácter representativo. La constitución les asegura independencia de juicio, deliberación y voto, por tanto les desliga de cualquier mandato de tipo imperativo. “Los miembros de las Cortes Generales no están ligados por mandato imperativo”(CE 67.2)

Como características debemos mencionar que:

1. Las Cortes Generales son un órgano constitucional complejo, creado, configurado y regulado directamente por la Constitución. Está integrado por dos instituciones, el Congreso de los Diputados y el Senado. Se trata por tanto de un Parlamento bicameral, un bicameralismo imperfecto en el que tiene más competencias el Congreso de los Diputados que el Senado.

2. Las Cortes Generales son una institución de carácter permanente, cuyos titulares tienen un mandato de carácter temporal, son libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal con un mandato de cuatro años, según los artículos 68.4 y 68.9 de la Constitución. Alternan sesiones de trabajo(febrero a junio y septiembre a diciembre,) con periodos de receso; pero sus funciones siguen siendo ejercidas por sus Diputaciones Permanentes (CE 72).

3. Cortes Generales son una institución inviolable (CE 66.3).

4. Las Cortes Generales son un órgano deliberante público, pues actúan mediante debates, votaciones y acuerdos, siendo sus sesiones plenarias públicas, salvo que se declaren secretas, algo excepcional y previsto sólo en los Reglamentos Parlamentarios para determinados supuestos. Transparencia y publicidad= Regla de oro de los Parlamentos.



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5. Las Cortes Generales ostentan supremacía política, lo que no implica que sus poderes sean ilimitados. Su potestad legislativa, se somete al control del Tribunal Constitucional, algo consustancial en un Estado de Derecho.

1.3. Autonomía de las Cámaras

Uno de los rasgos más característicos de la regulación constitucional de las Cortes Generales es la preocupación por asegurar su independencia. La Constitución asegura la autonomía orgánica y funcional de las Cámaras por diversas vías:

La autonomía reglamentaria. Las Cortes Generales están sometidas a la Constitución, pero reserva para cada una de sus Cámaras la facultad de establecer su propio reglamento de organización y funcionamiento interno. Cada Cámara aprueba libremente su propio Reglamento. Sometido a votación, que requerirá la mayoría absoluta (CE 72.1). El poder autonormativo de las Cámaras se concreta en el Reglamento Del Congreso de los Diputados (de 24 de febrero de 1982, modificado en 1993 y 1994) y en el Reglamento del Senado, Texto refundido de 3 de mayo de 1994.

La autonomía de gobierno interno. La Constitución,(art.72.2 ) garantiza que los miembros de cada Cámara elijan a sus respectivos órganos rectores, se evitan posibles intromisiones del poder ejecutivo. Los Presidentes de las Cámaras detentan poderes administrativos, de disciplina y de policía en el interior de sus sedes(CE. 72.3).

La autonomía administrativa. El personal a su servicio no forma parte de la Administración Pública, que depende del gobierno. El artículo 72.1 CE establece que “Las Cámaras…., de común acuerdo, regulan el Estatuto de Personal de Las Cortes Generales”

La autonomía presupuestaria. La Constitución (art.72.1)establece que las Cámaras aprueban autónomamente su presupuesto. Este debe ser remitido al gobierno, que lo incluirá en los Presupuestos Generales del Estado.

1.4. El Bicameralismo imperfecto

En la estructura de las Cortes Generales el constituyente optó por un órgano complejo bicameral que es imperfecto, porque las funciones de cada una de las Cámaras no son simétricas. La asimetría en las funciones de las Cámaras viene dada por dos motivos: porque sólo Interviene el Congreso de los Diputados o porque cuando intervienen las dos Cámaras existe una preeminencia de la Cámara baja.



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Los supuestos en que los poderes de cada Cámara son idénticos son meramente residuales e incluso en lo referido a funciones que realiza de forma autónoma cada Cámara, como preguntas e interpelaciones al Gobierno o proposiciones no de ley, la actuación del Senado queda silenciada por la preeminencia política del Congreso de los Diputados.

2. EL CONGRESO.

2.1 El Congreso de los Diputados. Composición

Las Cortes Generales se componen de dos Cámaras : Congreso de los Diputados y Senado, este bicameralismo por el que optó el constituyente, no es un bicameralismo perfecto, a la manera del italiano, sino que se ha traducido en un bicameralismo imperfecto ( como ya hemos señalado en el apartado anterior) ya que el Congreso de los Diputados tiene mayores competencias que el Senado ( Investidura del Presidente del Gobierno, moción de censura y cuestión de confianza, conoce en primer lugar de la tramitación de los proyectos legislativos y de los presupuestos, levantamiento de los vetos del Senado…)

Es, el órgano político, que de manera principal, concreta y estabiliza la representación del pueblo en el seno del Estado y de ello se deriva la relación de confianza en que se apoya el Gobierno para gobernar. Es el principal órgano en la elaboración de leyes, sin perjuicio de la participación del senado, que tiene un carácter subordinado.

El artículo 68 de la Constitución recoge los elementos esenciales de la estructura y el sistema electoral que rigen el Congreso de los Diputados.

El artículo 68.1, en su primer inciso señala que el Congreso de los Diputados se compone de un mínimo de 300 diputados y un máximo de 400, elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto.

En desarrollo de esta previsión numérica establecida por la constitución, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 5 de junio de 1985, en su artículo 162.1 ha establecido que el Congreso esté formado por 350 Diputados, si bien podría haber llegado hasta 400 ( la propia configuración del hemiciclo permite el asiento de 400).

Alba Navarro señala que la fijación del número total de miembros que comprende una Cámara es un dato político y jurídico de la mayor relevancia, pues condiciona, entre otros aspectos, la obtención de la mayoría absoluta.

En España la relación entre el número de habitantes y el de Diputados está dentro de los parámetros que ofrecen otros países de nuestro ámbito (Italia, Reino Unido o Francia).

El artículo 68.2, estable los criterios básicos del sistema electoral español para el Congreso de los Diputados(igual que el artículo 69 hace para el Senado). Disponiendo que la circunscripción electoral es la provincia y que las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. Se asignará una representación mínima inicial a cada circunscripción y se distribuirán los demás en proporción a la población. Según el apartado 3



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del mismo artículo la elección se verificara en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.

La elección de la circunscripción provincial en España ha suscitado controversia y ha sido criticado por la doctrina, por considerar que no es la elección más apropiada en un Estado autonómico y se pregunta si la circunscripción, no debería haber sido la Comunidad Autónoma, máxime en el Senado, pero lo cierto es que en el momento de aprobarse la Constitución, las Comunidades Autónomas aún no se habían constituido. La elección de nuestro constituyente es por tanto lógica.

2.2. Elección

El Congreso es elegido por cuatro años. Las elecciones tendrán lugar entre los treinta y los sesenta días computados desde la terminación del mandato (art.68.4 y 6 de la CE) y el Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.

El mandato puede terminar por disolución de la Cámara a propuesta del Presidente del Gobierno, o porque los candidatos propuestos por el Rey después de unas elecciones no hayan obtenido, en el plazo de dos meses, el voto de confianza

La Ley Orgánica 13/ 1994, de 30 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, establece que la campaña electoral tendrá una duración de quince días. “los decretos de convocatoria señalan las fechas de las elecciones que habrán de celebrarse el día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria tanto en el supuesto de extinción de la legislatura como de disolución anticipada” (art. 42.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral, en la redacción dada por la L.O. 13/1994, de 30 de marzo). La convocatoria se hará a través de Real Decreto.

La Constitución establece que Diputados y Senadores serán elegidos mediante sufragio libre, directo, igual y secreto, que el sistema electoral para el Congreso de los Diputados será proporcional. Fija unos criterios básicos como ya hemos visto de “representación mínima inicial” y los demás escaños se distribuirán “en proporción a la población”

La Ley Orgánica del Régimen Electoral General (art. 162.2 y 3) fija en dos Diputados el número inicial y distribuye los restantes según un procedimiento proporcional consistema de mayores restos. Sistema D’Hondt, nombre del jurista y matemático belga que lo creó

Por su claro favorecimiento a los partidos mayoritarios, está siendo cuestionado con frecuencia por los partidos no mayoritarios.

El sistema electoral implantado,es el siguiente:

El sistema de candidaturas será de listas cerradas, en las que habrá que incluir, como mínimo, tantos candidatos como puestos hayan de cubrirse.



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Pueden presentar candidaturas los partidos políticos y coaliciones de partidos legalmente constituidos.

Cada uno de los electores de un distrito sólo podrá dar su voto a una sola lista, sin introducir en ella modificaciones, ni alterar el orden de colocación de los candidatos.

De los 350 escaños,como ya hemos dicho, a cada circunscripción le corresponde un mínimo de dos Diputados salvo a Ceuta y Melilla que están representadas cada una de ellas por un Diputado.

Los 248 Diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a su población, conforme al siguiente procedimiento:

1.- Se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por 248 la cifra total de la población de derecho de las provincias peninsulares e insulares.

2.- Se adjudican a cada provincia tantos diputados como resulten, en números enteros, de dividir la población de derecho provincial por la cuota de reparto.

3.- Los Diputados restantes se distribuyen asignando uno a cada una de las provincias cuyo cociente, obtenido conforme al apartado anterior, tenga una fracción decimal mayor.

Para el reparto de escaños entre las diferentes candidaturas, según el art. 163 de la mencionada Ley Orgánica:

1.- No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción.

2.- Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las restantes candidaturas.



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3.-Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1,2,3, etc, hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción (se forma un cuadro similar al que aparece en el ejemplo práctico). Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los coeficientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente.

Ejemplo práctico:

480.000 votos válidos emitidos en una circunscripción que elija 8 Diputados. Votación repartida entre 6 candidaturas:

A: 168.000 votos; B: 104.000; C:72.000; D: 64.000; E:40.000; F:32.000.

Aplicando el punto 1, no podemos desprendernos de ninguna, las seis superan los 14.400 votos (el 3% de los votos totales).

Siguiendo el punto 2 y 3 obtendríamos la siguiente tabla:

Al tratarse de 8 escaños, se resaltan en rojo las 8 cantidades mayores del cuadro, para conseguir la repartición final de Diputados, tendríamos que:

La candidatura A, obtendría 4 escaños.

La candidatura B, obtendría 2 escaños.

Las candidaturas C y D, obtendrían 1 escaño cada una.

Las candidaturas E y F, no obtendrían escaño.

Cuando en la relación de cocientes coinciden dos correspondientes a distintas listas, el escaño se atribuirá a la lista con mayor número total de votos. Si hubiera dos listas, con igual número de votos, el primer empate se resolverá por sorteo y los sucesivos en forma alternativa.


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Determinado el número de escaños que corresponde a cada lista, estos serán adjudicados a los candidatos incluidos en la misma por el orden de colocación en que aparezcan.

Son numerosas las críticas que se vienen haciendo de este sistema de reparto, sobre todo por aquellos partidos que se consideran fuertemente perjudicados.

3.- EL SENADO

3.1.- El senado. Composición

De acuerdo con el art. 69.1 de la Constitución el Senado es la Cámara de representación territorial, queda así definida la posición de la Cámara alta o segunda Cámara ,que junto con el Congreso de los Diputados conforma el órgano Cortes Generales en el sistema parlamentario español.

Esto hace suponer que se trata de una Cámara de representación de los territorios que se yuxtapone a aquella que representa a las personas individuales.

Su regulación en nuestro ordenamiento parte del Capitulo Primero, Título III, artículos 66 a 68 de la Constitución. El desarrollo de estas previsiones se contiene, en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General 5/1985, de 19 de junio. En el ámbito del Derecho Parlamentario, destaca como norma fundamental reguladora del Senado su Reglamento, cuyo texto refundido fue aprobado por la Mesa del Senado, oída la junta de portavoces, el 3 de mayo de1994.

El art. 69.1 de la Constitución, como ya hemos señalado, confiere a esta Cámara la representación territorial, en los apartados 2º a 4º de dicho artículo se establecen como entes territoriales reconocidos: el Municipio, la Provincia, la Agrupación de municipios y las Comunidades Autónomas; pero el artículo 69 de la Constitución no arbitra ninguna representación de los municipios ni de sus agrupaciones, ni opta por una representación exclusiva de las Comunidades Autónomas. Hace de la Provincia la circunscripción en la que se eligen las tres cuartas partes del Senado, como prevé el artículo 161 de la Ley Orgánica del Régimen General Electoral.

Las Comunidades Autónomas quedan con muy reducida participación.

A las provincias insulares y a Ceuta y Melilla se les da un tratamiento parcialmente distinto.

3.2- Elección

Hay dos vías para la elección de Senadores, por tanto hay dos grupos de Senadores:



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1. Los senadores de elección directa son 208 y proceden de la elección en el ámbito provincial o insular. En cada provincia se eligen cuatro senadores. En las provincias insulares tres para las islas mayores: Gran Canaria, Mallorca y Tenerife y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.Ceuta y Melilla, cada una dos Senadores. La fórmula electoral es la mayoritaria basada en la votación de tres nombres en listas abiertas, saldrán elegidos los cuatro candidatos más votados.

El carácter territorial adoptado no refleja la real distribución territorial del poder en España. Solé-Tura y Aparicio exponen que el Senado no es “ni un órgano de representación territorial, o lo es en una parte muy pequeña, ni una Cámara que tienda a representar intereses sociales específicos. Es de hecho, una Cámara idéntica al Congreso, que representa peor a los ciudadanos, que da lugar a enormes diferencias de representación entre las circunscripciones rurales y las urbanas, con gran predominio de las primeras y que supone un correctivo rural al posible exceso urbano del Congreso de los Diputados”.

2. LosSenadores Elegidos por lasAsambleas Legislativas de lasComunidades Autónomas. “Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea Legislativa o en su defecto al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán en todo caso la adecuada representación proporcional (CE 69.5)

Como en el caso del Congreso, el mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara

4.-EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS PARLAMENTARIOS

4.1. La adquisición y la pérdidade la condición de Diputado o Senador

La adquisición

Los Diputados y Senadores electos, para adquirir tal condición han de realizar los siguientes pasos: a) presentar el acta de Diputado o Senador ante la Cámara respectiva, ésta es expedida por la junta electoral correspondiente o por la Comunidad Autónoma en el caso de los Senadores de designación autonómica; b) realizar una declaración de bienes y actividades a fin de comprobar que no hay una situación de incompatibilidad, ante tal situación se



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debe renunciar al cargo incompatible; c) juramento o promesa, en sesión pública, de acatamiento de la Constitución.

Pérdida de la condición de Diputado o Senador

La condición de Diputado o Senador pude perderse por las siguientes causas: a) la extinción del mandato representativo, bien por el transcurso de cuatro años desde su elección o bien por disolución anticipada de la Cámara (CE 68.4 y 69.6) o por disolución automática prevista en CE 9.5; b) por muerte, por renuncia y por sentencia judicial firme que inhabilite para el ejercicio de funciones públicas; c) por decisión judicial firme que anule el acto de proclamación de electo o la elección; d) por la pérdida de los requisitos generales de elegibilidad legalmente establecidos.

El Diputado o Senador también puede ser suspendido por razones disciplinarias, tras su aprobación por el pleno.

4.2 Prerrogativas del Diputado o Senador.

La Constitución prevé para los miembros de las Cámaras un estatuto jurídico destinado a garantizar su actuación libre e independiente, para que se asegurase la libre formación de las cortes generales. Por ello las prerrogativas que la Constitución otorga al parlamentario son irrenunciables. Estas prerrogativas son: la inviolabilidad, inmunidad y el fuero especial.

Inviolabilidad : Esta prevista en el art.7.1 de la CE, implica que no se pueda iniciar ningún tipo de proceso judicial ya sea civil o penal contra ellos por las opiniones expresadas, los votos emitidos, los escritos registrados en el Parlamento o la realización de actividades consideradas funciones oficiales de los parlamentarios durante su mandato.

La inviolabilidad es un mecanismo que otorga un contenido más amplio a la libertad de expresión de los parlamentarios, es evidentemente una protección de naturaleza sustantiva.

Inmunidad : “Durante el periodo de su mandato los Diputados y Senadores gozaran asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva” (CE 71.2).

La inmunidad es un mecanismo de protección de la libre actuación de los parlamentarios

Fuero especial : Los parlamentarios gozan de un fuero especial por el que sólo pueden ser encausados por el Tribunal Supremo. “En las causa contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo” (CE 71.3). Por lo tanto no tienen derecho a apelar la sentencia; pero al ser esta una decisión de la Constitución



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no puede considerarse la medida como discriminatoria, sino como un tratamiento específico.

5.- LA ORGANIZACIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO

5.1 .La organización.

En virtud de su autonomía orgánica, cada una de las Cámaras se rige por su propio Reglamento, que establece la organización de los órganos a través de los cuales actúa.

1. La Organización interna: parlamentarios y grupos parlamentarios.

Los grupos parlamentarios son la traducción en el ámbito parlamentario de los partidos políticos. El art.78.1 de la Constitución, los contempla como agrupaciones voluntarias de parlamentarios. La integración de los parlamentarios en un grupo es el resultado de la libre voluntad concorde del grupo y del parlamento. En España las facultades de un diputado o senador individualmente están muy restringidas. Son los grupos parlamentarios los que pueden presentar la mayor parte de iniciativas y a ellos les corresponden los turnos de debate, cuestión práctica de máxima importancia.

Los grupos parlamentarios se han convertido en los verdaderos protagonistas de la vida de las Cámaras. El Parlamento actual es sobre todo un Parlamento de grupos en el que casi todos los procedimientos previstos por los Reglamentos contemplan el debate parlamentario, como un debate entre grupos.

En el Congreso pueden constituir un grupo parlamentario: a) 15 Diputados; b) no menos de 5 Diputados si han alcanzado el 15% de los sufragios en las circunscripciones donde se hayan presentado o el 5% en toda España. Los Diputados de un mismo partido solo pueden formar un grupo parlamentario. Los Diputados que no pueden formar grupo se integran necesariamente en un grupo mixto.

2. Los órganos de gobierno o dirección.

Como todo órgano colegiado el Parlamento necesita algún tipo de coordinación o dirección. El Presidente, la Mesa, y la Junta de Portavoces son los encargados de este cometido.

El Presidente. Cada Cámara tiene su Presidente, elegido respectivamente por el Pleno del Congreso o del Senado. El art.72.3 de la Constitución dice “Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.



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El presidente representa la Cámara, dirige los debates de la misma, ordena pagos y aplica, interpreta y suple el Reglamento. Hay modelos en los que el Presidente de la Cámara mantiene una escrupulosa imparcialidad e independencia(speaker de la Cámara de los Comunes británica) en otros el Presidente dirige la mayoría parlamentaria, interviene en los debates y se implica en las negociaciones políticas(speaker Cámara de Representantes de los Estados Unidos). En España el Presidente del Congreso de los Diputados y el Presidente del Senado mantienen una cierta neutralidad e imparcialidad.

La Mesa. Es el órgano rector de cada Cámara, con funciones de gobierno interno respecto a la administración parlamentaria. Asiste al Presidente. Es un órgano colegiado formado por el Presidente de la Cámara, los vicepresidentes (cuatro en el Congreso y dos en el Senado) y los cuatro secretarios. Entre sus competencias destacan: la clasificación de los documentos, la organización de los trabajos de la Cámara y la dirección administrativa.

La Junta de Portavoces. Es un órgano de composición y funciones estrictamente políticas. En las tareas de dirección de las Cámaras ha ido tomando cada vez más relieve. Bajo la presidencia del Presidente de la Cámara, está integrada por los portavoces de los grupos parlamentarios. Toma sus decisiones por consenso o en función del criterio de voto ponderado, en razón del peso del grupo en el pleno de la Cámara respectiva. A las reuniones de la Junta puede asistir un representante del Gobierno, con voz, pero sin voto, por lo que las relaciones entre el Gobierno y la Cámara respectiva se institucionalizan.

3. Los órganos de producción parlamentaria,

El Pleno. Es el órgano que reúne a todos los miembros de una Cámara a convocatoria de su Presidente, ya sea por iniciativa propia o a petición de parte de sus miembros o de diversos grupos parlamentarios, a fin de tratar un orden del día, confeccionado por éste de acuerdo con la Junta de Portavoces. En el pleno del Congreso de los Diputados es donde los ciudadanos visualizan el debate político, por la presencia en el de los principales líderes políticos.

Las Comisiones: El art.75.1 CE. Establece que las comisiones son órganos formados por un número reducido de miembros de la Cámara, que están encargados de preparar los trabajos para su posterior discusión en el Pleno. El aumento y la complejidad del trabajo parlamentario y la necesidad de su racionalización han hecho que las comisiones sean órganos de funcionamiento diario del Parlamento. Las comisiones pueden ser de diversa clases:

a) Comisiones permanentes legislativas, establecidas por el Reglamento que cubren las grandes áreas de la actuación política y legislativa.

b) Comisionespermanentes no legislativas que se ocupan de aspectos de funcionamiento interno(comisiones de reglamento, del estatuto de sus miembros, de materiasreservadas, de nombramientos), de funciones no legislativas(comisión de peticiones) o de estudio permanente de un determinado asunto.



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c) Comisiones delegislatura, creadas para cada legislatura con las atribuciones que ésta considere oportuno.

d) Comisiones de estudio, existentes en el Senado, destinadas al estudio de cualquier asunto público de interés.

e) Comisiones de investigación, destinadas a investigar cualquier asunto de interés público.

El art. 76.2. CE establece la obligación de los ciudadanos a comparecer ante las comisiones “a requerimiento de las Cámaras”. Esta obligación ha sido regulada por la LO 5/1984 de 24 de mayo de comparecencia ante las Comisiones de Investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras.

Los miembros de las Comisiones se distribuyen entre los grupos parlamentarios en proporción al número de parlamentarios integrados en cada uno de ellos.

En el Senado es destacable la Comisión General de las Comunidades Autónomas, formada por el doble de miembros que el resto de las comisiones del Senado y que ejerce aquellas funciones de estudio e informe más relacionadas con las Comunidades Autónomas.

La Diputación Permanente. Los parlamentos modernos son órganos permanentes, aunque no siempre estén reunidos. Para el caso en que las Cámaras no estén reunidas o cuando estén disueltas la Constitución establece la existencia de una Diputación Permanente, presidida por el Presidente de la Cámara “En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica” (78.1CE) “Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales”( 78.3 CE).

La función genérica de cada Diputación Permanente es velar por los poderes de la Cámara. En los periodos entre sesiones, también puede acordar la celebración de una sesión extraordinaria. La Constitución reserva a la diputación Permanente del Congreso unas competencias propias que se derivan de la intervención de la Cámara Baja en la convalidación de decretos-leyes y de su intervención en los estados de emergencia previstos en el art.116 CE. El art.78.4 CE, establece que reunida la nueva legislatura, “la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones”.



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5.2. El funcionamiento.

Después de la sesión constitutiva, la única que es convocada por el Rey, (art 62.b CE) cuando cada Cámara se constituye pasa, en virtud de su autonomía, a decidir cuándo se convoca y empieza su funcionamiento ordinario hasta el día de su disolución. Llamamos legislatura a este periodo de tiempo entre sesión constitutiva y disolución.

Debemos destacar algunos aspectos del funcionamiento y vida diaria de cada Cámara.

1. Los períodos de sesiones

Los trabajos de una legislatura se organizan en períodos de sesiones. La Constitución en su art.73.1, establece los períodos en los que la Cámara actúa y puede ser convocada para debatir y tomar decisiones.

Se establecen dos períodos de sesiones: de septiembre a diciembre y de febrero a junio. En España el hecho de que los períodos entre sesiones, también llamados vacaciones parlamentarias, no sean muy largos y que se puedan celebrar sesiones extraordinarias, a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente, o de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, minimiza la idea de limitación temporal del Parlamento. A lo largo de un período se celebran diversas sesiones con un orden del día preestablecido. Ala parte de una sesión que se desarrolla en un día natural se le denomina reunión.

2. La convocatoria

La convocatoria de la Cámara debe ser realizada por su Presidente, conforme al Reglamento, con un orden del día establecido de común acuerdo por el Presidente y la Junta de Portavoces. Si incluyere interpelaciones y preguntas han de ser previamente comunicadas al Gobierno. El Gobierno puede exigir incluir un punto en el orden del día.

El Presidente de un órgano parlamentario pude convocar a los miembros del mismo a una sesión, que puede ser ordinaria o extraordinaria.

3. La adopción de acuerdos y la votación.

El Reglamento de la Cámara regula la ordenación del debate y el Presidente tiene facultades para ordenarlo. Como criterio general el debate se realiza mediante la intervención de los parlamentarios en un turno a favor de la propuesta y otro turno en contra por un tiempo predeterminado.



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Para evitar caer en un posible filibusterismo a la manera del Parlamentarismo clásico, donde el uso de la palabra podía ser reclamado por cada Diputado y que no solía tener límite de tiempo, la racionalización del parlamentarismo ha llevado a limitar por una parte el tiempo de las intervenciones y, por otra, a permitir como regla general un sólo turno a favor y un sólo turno en contra. En los debates generales es donde resulta más visible la evolución desde el debate entre Diputados al debate entre grupos, ya que son éstos los que poseen los turnos de intervención. El debate siempre se rige por una regla de simetría.

Concluidos los debates se procede a la votacióny mediante ella se adoptan los acuerdos parlamentarios. Para adoptar acuerdos es preciso la existencia de un quorumde asistencia, “para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros” (79.1 CE) “Los acuerdos para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin prejuicio de las mayorías especiales” (CE 79.2). Se establece por tanto, como criterio general la adopción de acuerdos mediante la mayoría simple, sólo cuando esté expresamente establecido en la Constitución o en el Reglamento Parlamentario se podrán requerir otras mayorías.

Las votaciones pueden ser: por asentimiento, ordinaria, pública por llamamiento (investidura, moción de censura y cuestión de confianza) o secreta. Tras la votación se suela usar el derecho a la explicación de voto.

4. La publicidad de los trabajos parlamentarios.

Trasparencia y publicidad = Regla de oro de los Parlamentos.Los debates y votos de los representantes del pueblo no deben ser reservados.

La forma de dar publicidad tanto a los acuerdos de las Cámaras como a sus deliberaciones ha sido la existencia de boletines oficiales y diarios de sesiones; hoy existe también la emisión de sesiones en directo por medio de un canal parlamentario accesible en internet.

La Constitución remite a los Reglamentos Parlamentarios la determinación de supuestos en que una sesión del Pleno no sea pública (cuestiones de decoro de la Cámara, suspensión de alguno de sus miembros) e indica que cada Cámara puede declarar no pública una sesión por mayoría absoluta (art. 80 CE). A las sesiones de las comisiones sólo pueden asistir los medios de comunicación social.

6.- FUNCIONES

El art.66.2 de la Constitución determina que “las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”.



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6.1. La función legislativa.

La aprobación de leyes es la función más genuina de la institución que representa al pueblo. La Ley es una norma subordinada únicamente a la Constitución, que es aprobada mediante el procedimiento parlamentario. Hay que señalar que la función legislativa que corresponde a la Cortes Generales es la función legislativa del Estado, ya que los parlamentos autonómicos también están dotados de potestad legislativa.

El desarrollo de esta función legislativa de la Cortes Generales comprende:

1. Iniciativa legislativa , que las Cortes comparten con el Gobierno, con las Comunidades Autónomas y con los ciudadanos(en número no inferior a 500.000).

La iniciativa legislativa presentada por el Gobierno se denomina proyecto de ley. Los proyectos de ley antes de ser presentados en el Congreso deberán ser aprobados en el Consejo de Ministro. La iniciativa de los Presupuestos Generales del Estado está reservada en exclusiva al Gobierno.

La iniciativa legislativa presentada por cualquiera de los otros sujetos se denomina proposición de ley.

En su tramitación, los proyectos de ley tienen prioridad sobre las proposiciones

2. Tramitación de los proyectos y proposiciones legislativas .

La tramitación parlamentaria de los textos legislativos se inicia siempre en el Congreso de losDiputados. La Mesa del Congreso ordena la publicación de la iniciativa, la remite a la Comisión para su estudio, la Comisión emite un dictamen y abre un plazo para la presentación de enmiendas por los Diputados y grupos parlamentarios. Las enmiendas pueden ser a la totalidad y al articulado.

Las enmiendas a la totalidad, afectan globalmente al texto en discusión. Pueden ser de devolución al autor (rechazo) o pueden ir acompañadas de texto alternativo. La presentación de enmiendas a la totalidad genera una primera lectura del texto en el Pleno. Si la enmienda a la totalidad de devolución fuese aprobada el procedimiento quedaría finalizado. Si la enmienda con texto alternativo fuese aprobada, el procedimiento proseguiría a partir del nuevo texto.

Las enmiendas al articulado, deben contener el texto concreto que se propone y pueden ser: de adición, de modificación o de supresión.



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Remitido el texto y las enmiendas a la Comisión, esta nombra en su seno una Ponencia encargada de emitir un informe. Publicado el informe de la Ponencia, se produce el debate en la Comisión, a fin de elaborar su dictamen para el Pleno. El Pleno entra a conocer el dictamen de la Comisión, cuando éste sea incluido en el orden del día correspondiente, por acuerdo de la Junta de Portavoces y el Presidente de la Cámara. Se produce un proceso de discusión y votación.

3. Aprobación de las leyes con los requisitos y mayorías que en cada caso establezcan la Constitución o las leyes.

“Aprobado un proyecto de ley ordinaría u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, quien lo someterá a la deliberación de éste”(CE 90.1)

Si el texto del Congreso es rechazado o es aprobado con una redacción distinta, el texto es remitido de nuevo al Congreso.

Si el Senado hubiese interpuesto el veto, el Congreso puede levantarlo ratificando por mayoría absoluta o por “mayoría simple, una vez transcurridos dos meses de la interposición del mismo” (CE 90.2)

Si el Senado aprueba los artículos del texto legislativo sin introducir ninguna enmienda, este se convierte en ley y las Cortes Generales lo remiten al Presidente del Gobierno para proceder a la correspondiente sanción real y promulgación.

4. Delegación legislativa , autorizando al Gobierno a dictar normas con rango de ley sobre materias no reservadas a la ley orgánica (CE 82 a 87)

5. Convalidación o derogación de Decretos-leyes adoptados por el gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad los cuales no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades recogidas en el Título I de la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general.

6. Control de la regularidad de la sanción y promulgación reales de las leyes aprobadas por las Cortes, así como de la orden de su inmediata publicación.



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En relación con la función legislativa de las Cortes, debe señalarse el recorte que se ha ido produciendo en la extensión de la misma, a medida que las Comunidades Autónomas han asumido las correspondientes funciones legislativas sobre las materias en que la Constitución lo permite

6.2. La Función de control

El art. 66 de la Constitución no menciona la creación de Gobierno porque sólo le corresponde a una de sus Cámaras, al Congreso de los Diputados. Por su relevancia es necesario mencionarla. Después de las elecciones, la primera y más importante función que tiene que realizar el Congreso de los Diputados es la designación del Presidente del Gobierno, mediante el procedimiento de investidura y el otorgamiento de confianza a un candidato propuesto por el rey.

La creación del Gobierno funda una relación de confianza y responsabilidad entre el Parlamento y el ejecutivo.

El control del parlamento es la garantía de la división de poderes y de la exigencia de responsabilidad política.

Los mecanismos de control de las Cámaras que la Constitución prevé, no ponen en juego la relación de confianza que les une. Estos mecanismos son los siguientes:

1. Las preguntas o demandas de información dirigidas al Gobierno por un Diputado o Senador sobre “un hecho, una situación o una información, sobre si el Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia en relación con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al Congreso algún documento o a informar de algún extremo” (RC 188.1). Las preguntas deben formularse por escrito y se pueden responder por escrito o de forma oral, estas últimas tienen lugar en el Pleno o en la Comisión. Son preguntas dirigidas al Gobierno y deben ser contestadas por uno de sus miembros. El tiempo de respuesta es de una semana y lo misma para las interpelaciones (CE 111.1). Es el llamado question time.

2. Las interpelacionesde los Diputados o de un grupo parlamentario al gobierno sobre “motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo de política general, bien del Gobierno o de algún departamento ministerial” (RC 181.1).

3. Proposiciones no de ley , son proposiciones de acuerdo de la Cámara para definir su criterio sobre cualquier tema, excepto si se trata del texto articulado de una ley. Pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios.



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4. Comisiones de investigación , destinadas al estudio de “cualquier asunto de interés público” (CE 76.1).

5. Derecho de acceso de las Cámaras y sus Comisiones a toda lainformación y ayuda que precisen del Gobierno y de sus departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas, que comprende:

El acceso a los datos informes y documentos de la Administración

La comparecencia de los miembros del Gobierno ante las Cámaras y sus Comisiones.

Todos estos procedimientos tienen un singular relieve puesto que constituyen las vías ordinarias de control.

6.3. La función financiera.

La dicción de artículo 66.2 de la Constitución separa la aprobación de leyes de la aprobación de los presupuesto; pero como dice la mayor parte de la doctrina los presupuestos son formalmente una ley con peculiaridades respecto al contenido, y una tramitación específica. En efecto, los presupuestos son la autorización de gasto dirigida al Gobierno, contienen una previsión de ingresos y no pueden crear tributos. Se realizan con periodicidad anual, aunque su vigencia quede prorrogada hasta la aprobación de los nuevos. La aprobación de los Presupuestos Generales del Estado se realiza mediante ley (CE 134.4 y 7). La iniciativa legislativa queda reservada al Gobierno: “corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación” (CE 134.1).

Dentro de esta función le corresponde a las Cortes Generales:

En primer lugar, La aprobación de los Presupuestos Generales de Estado

La planificación, mediante, ley de la actividad económica general, para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta, de la riqueza y su más justa retribución (CE 131.1)



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El ejercicio de la actividad pública en la actividad económica, reservando al sector público, mediante ley, recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y acordando la intervención de empresas si lo exigiere el interés general (CE 128.2).

El ejercicio de la potestad originaria para establecer tributos mediante ley y por norma del mismo rango, de la determinación de todo beneficio fiscal(CE 133)

La autorización al Gobierno para emitir Deuda Pública o contraer crédito(CE 135)

El control de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del Sector Público. Este cometido lo realizada el Tribunal de Cuentas, que depende directamente de las Cortes Generales y que ejerce sus funciones por delegación de ellas, en el examen y comprobación de la Cuenta General se Estado (CE 136.1). Emitirá un informe anual y lo remitirá las cortes.

7.- LA RELACIÓN ENTRE LAS DOS CÁMARAS

Como ya hemos señalado el constituyente optó por un sistema bicameral imperfecto, en el que el Congreso de los Diputados tiene mayor preeminencia que el Senado.

En la relación entre ambas Cámaras hay que destacar la intervención de ambas en el proceso legislativo, que ya hemos explicado en el apartado 6.1.

La Constitución prevé supuestos, en que las Cámaras o algunos de sus miembros se reúnen de forma conjunta.

7.1. Sesión conjunta de ambas Cámaras.

“Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales” (CE 74.1) a saber:

Intervención en los nombramientos de Regencia.

Intervención en el nombramiento de tutor.

En el reconocimiento de la inhabilitación del Rey.

En la proclamación y recepción del juramento del Rey, Príncipe y Regente.



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Estas sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara (CE 72.2)

7.2. Comisiones mixtas para resolver desacuerdos.

Se formarán Comisiones mixtas para obtener acuerdos en las siguientes materias:

En la autorización de tratados (CE 94.1)

En la realización de convenios y autorizaciones de acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas (CE145.2)

En la distribución de recursos en las Comunidades Autónomas en el Fondo de Compensación Interterritorial (CE 158.2)

Estas Comisiones tiene que ser paritarias (igual número de Diputados y Senadores) y tienen que presentar un texto común a la votación de ambas Cámaras.

En caso de desacuerdo en la reforma constitucional, la Constitución prevé la formación de una comisión mixta paritaria (CE167.1)

7.3. Comisión mixta Congreso –Senado para la Unión Europea

La Ley 8/1994 de 19 de mayo, establece la creación de esta Comisión encargada de recibir la información relativa a la Unión Europea.

BIBLIOGRAFÍA y LEGISLACIÓN

Constitución Española

Ley Orgánica del Régimen Electoral General 5/1989 de 19 Marzo.

MOLAS, Isidre; PITARCH, Ismael. Las Cortes Generales en el sistemaparlamentario de gobierno. Madrid: Tecnos1987

SOLÉ-TURA, Jordi; APARICIO, Miguel A. Las Cortes Generales enel sistema constitucional. Madrid: Tecnos 1988

APARICIO, Miguel A. Introducción al sistema político y constitucional español. Barcelona: Ariel 1989

APARICIO, Miguel A. y otros. Manual de derecho constitucional. Barcelona: Atelier 2009

MOLAS, Isidre. Derecho constitucional. Madrid: Tecnos 2008

Enciclopedia Jurídica. Ed La Ley, 2008-con2009


tema 10. las cortes generales. congreso de los diputados. el

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