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TRIBUNAL DE CUENTAS

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Enero 2003

N.° 13

ARTÍCULOS

REV ISTA ESPAÑOLAREV ISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNODE CONTROL EXTERNO

Vol. V

N.° 13

• LA LEY GENERAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y LA FUTURALEY GENERAL PRESUPUESTARIA José Antonio Godé Sánchez

José Pascual García• SEGUIMIENTO Y CONTROL DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

PUBLICACIONES

Mario Garcés Sanagustín• LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: OBJETIVOS Y RASGOS

FUNDAMENTALES

Milagros García Crespo• LOS COSTES DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

• SEGUNDO CUATRIMESTRE DEL AÑO 2002 Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez

LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA

• TERCER CUATRIMESTRE DEL AÑO 2002 Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez

• JUSTICIA COMO EQUIDAD John Rawls

DOCUMENTACIÓN, NOTAS Y COMUNICACIONES

• JOHN RAWLS Y EL CONTRACTUALISMO Andrés Fernández Díaz

• LA HACIENDA MILITAR O 500 AÑOS DE INTERVENCIÓN EN LASFUERZAS ARMADAS Juan Velarde Fuertes

• IN MEMORIAM AUGUSTO GUTIÉRREZ ROBLES José Pascual García

• EL XXV ANIVERSARIO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO Manuel Fabra Vallés

DOCTRINA EUROPEA

• EL INFORME ANUAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO RELATIVOAL EJERCICIO 2001: PRESENTACIÓN GENERAL Y CONCLUSIONES Manuel Fabra Vallés

REVISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNO

VOL. V Enero 2003 N.° 13

Tribunal de CuentasISSN: 1.575-1333Depósito Legal: M. 8.696-1999Edita: Tribunal de CuentasRealización: DiScript, S. L.

Presentación, Juan Velarde Fuertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Artículos• Los costes de la estabilidad presupuestaria, Milagros García Crespo. • Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria: Objetivos y rasgos fundamen-

tales, Mario Garcés Sanagustín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la futura Ley General

Presupuestaria, José Antonio Godé Sánchez . . . . . . . . . . . . . . .• Seguimiento y control de la estabilidad presupuestaria, José Pascual

García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Doctrina europea• El XXV Aniversario del Tribunal de Cuentas Europeo, Manuel Fabra

Vallés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• El Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio

2001: presentación general y conclusiones, Manuel Fabra Vallés . . . .

Documentación, Notas y Comunicaciones• Justicia como equidad, John Rawls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• John Rawls y el contractualismo, Andrés Fernández Díaz . . . . . . .• La Hacienda Militar o 500 años de Intervención en las Fuerzas

Armadas, Juan Velarde Fuertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• In memoriam Augusto Gutiérrez Robles, José Pascual García . . . .

Legislación y Jurisprudencia• Segundo cuatrimestre del año 2002, Javier Medina Guijarro y

José Antonio Pajares Giménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• Tercer cuatrimestre del año 2002, Javier Medina Guijarro y

José Antonio Pajares Giménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Publicaciones • TRIBUNAL DE CUENTAS: Resoluciones de la Sala de Justicia del año

2001, Paulino Martín Martín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO:

Diccionario terminológico de la IGAE, Susana Casado Robledo . .

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Revista Española de Control Externo4

La correspondencia puede dirigirse a:

REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNOTribunal de CuentasPadre Damián, 19

28036 Madrid - Fax: 91 457 29 92

Los originales deberán ir acompañados del correspon-diente soporte informático; la Secretaría del ConsejoEditorial facilitará instrucciones concretas respecto a laforma de preparar y presentar los diferentes artículos ytextos.

El importe de la suscripción anual (3 números), inclui-do I.V.A., será de 42 €.

Advertencia: Los originales recibidos en esta REVISTA son some-tidos a la evaluación anónima de especialistas cualificados.

NOTA: Ni el Consejo Editorial ni el Tribunal de Cuentas se hacenresponsables de la opinión vertida por los autores de los artículos pu-blicados en esta Revista.

CONSEJO EDITORIALRamón Álvarez de Miranda

Susana Casado RobledoRafael María Corona Martín

Andrés Fernández DíazMilagros García CrespoPaulino Martín MartínJavier Medina Guijarro

Vicente Montesinos JulveAna María Pérez Tórtola

Pascual Sala SánchezJuan Velarde Fuertes (Director)José Pascual García (Secretario)

Es evidente la apuesta que España ha hecho a favor de la estabili-dad presupuestaria. En el siglo XX son bien conocidos tres intentos, ylos tres fueron coronados por dividendos de desarrollo económico untanto dispares: el que se había iniciado, en el año final del siglo XIX,con el nombre de Reforma Fiscal de Villaverde, a partir de la cual, alllegar el turno liberal, se afianzaría la política de equilibrio fiscal delconservador Raimundo Fernández Villaverde con la famosa frase deEchegaray, Ministro de Hacienda en 1906, sobre la necesidad de «te-ner santo temor al déficit». Que mil peligros amenazaron a esta polí-tica lo van a comprobar unas pocas cifras: según Angus Maddison1,de 1890 a 1900, el PIB por habitante había crecido globalmente, enmedio de desequilibrios a veces muy fuertes, como el derivado, sobretodo, de las guerras de Cuba, un 10,45 por ciento; de 1900 a 1910también globalmente, y en buena parte de él en condiciones de esta-bilidad, ese avance fue solamente del 2,75 por ciento. De ahí que seescuchase en el Congreso por boca de Navarro Reverter, como répli-ca a Echegaray: «¿No será, más bien, que S.S. tiene temor al pro-greso?» Cuando, desde la I Guerra Mundial, como consecuencia delconflicto, el desequilibrio fiscal se asienta con gran fuerza, dio la im-presión de que este sendero de Villaverde se abandonaba definitiva-mente. A pesar de los esfuerzos efectuados en la etapa postrera de la

Preludio sobre la estabilidadpresupuestaria y algunas otras cuestiones

Juan Velarde FuertesConsejero del Tribunal de Cuentas

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Presentación

1 Cfr. Angus MADDISON: La economía mundial, 1820-1992. Análisis y estadísticas,Centro de Desarrollo. OCDE, París, 1997, pág. 276.

Monarquía, y en la II República, sobre todo por Chapaprieta, dio laimpresión de que la estabilidad presupuestaria había huido parasiempre.

Además, doctrinalmente, habían aparecido Keynes y Myrdal,y la política fiscal mostró simpatía por el presupuesto cíclico. LaII Guerra Mundial, en todo el mundo, y en España la economía deguerra que dura de 1936 a 1947, obligaron, además, a fuertes déficitpresupuestarios. La liquidación de la guerra no parecía poner fin aesta situación. El elemento keynesiano fue fundamental para justifi-car esa persistencia en el déficit. Con toda claridad lo expusieron, pa-rece que de un modo difícil de superar, James M. Buchanan y Ri-chard E. Wagner2. Sin embargo, en España, nuestra economía escapóde esa seducción, como consecuencia de un trabajo decisivo de Enri-que Fuentes Quintana y un conjunto de jóvenes economistas de lacuarta generación de la Escuela de Madrid3. De ahí que desde 1959,con el Plan de Estabilización, y muy decisivamente gracias a la acep-tación y dureza en el empeño de la estabilidad presupuestaria que semanifestó en el Ministro de Hacienda Mariano Navarro Rubio4, exis-tiese equilibrio en este sentido.

Así fue como España se separó de la senda que seguían muchospaíses. Hablando de esta coyuntura y refiriéndose a Norteamérica,escribían así Buchanan y Geoffrey Brennan: «Podría argumentarseque el equilibrio presupuestario era una parte de la constitución fis-cal de los Estados Unidos vigente antes de la revolución keynesianaen la teoría de la política económica. Aunque la Constitución no con-tenía una exigencia formal y escrita de equilibrio presupuestario, losagentes decisores gubernamentales actuaban como si tal restricción


2 La obra de BUCHANAN y WAGNER es la titulada, de modo suficientemente ex-presivo, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, Academic Press, NewYork, 1977.

3 El trabajo central fue el de Enrique FUENTES QUINTANA, Salario y ocupación. Lateoría keynesiana como análisis cíclico, en De Economía, número monográfico sobre la Po-sible aplicación a la política económica española de la «Teoría General de la ocupación, el inte-rés y dinero» de Keynes, marzo-abril 1951, año IV, nº monográfico 1, págs. 9-55. Quie-nes acompañamos a este trabajo y por qué fue fundamental para alterar la políticaeconómica española, muchísimo más que por las críticas de Olariaga, véase en mi ar-tículo, «Biblioteca Hispania de Marx, Keynes y Schumpeter. Una primera aproxi-mación», en Papeles de Economía Española, 1983, nº 17, págs. 373-416, pero especial-mente las págs. 400-403.

4 Cfr. Juan VELARDE FUERTES: «Mariano Navarro Rubio: un político para el cam-bio», en Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, curso académico 2001-2002, 2002, año LIV, nº 79, págs. 811-814.

limitara su comportamiento fiscal. El efecto de la revolución keyne-siana fue el rechazo de esta parte de la constitución fiscal. Gran par-te del apoyo a la introducción de una cláusula constitucional explíci-ta a favor del equilibrio presupuestario, en los años setenta, surge delreconocimiento cada vez más generalizado de que, en ausencia de tallimitación, los gobiernos volverán a su natural tendencia a generardéficit presupuestarios casi continuamente»5.

El resultado de esta estabilización presupuestaria sí fue esta vezexcelente: desde 1959 a 1974 el PIB por habitante se incrementó enesos 15 años un 169,85 por ciento, una tasa colosalmente alta. Pién-sese que en el mismo período, que es el de la gran prosperidad deEuropa, y por supuesto del mundo occidental, Francia crece un87,33 por ciento; Alemania, un 67,42 por ciento; Italia, un 97,16 porciento; Gran Bretaña, un 44,86 por ciento; Estados Unidos, un46,81 por ciento, y solo somos superados en crecimiento por Japón,con un 212,23 por ciento de incremento de su PIB por habitante en-tre esas fechas6.

El motivo es bastante sencillo. El equilibrio presupuestario necesi-taba ser acompañado en España de una muy seria apertura al exte-rior. Tal equilibrio era condición necesaria para un fuerte progresoeconómico, pero no suficiente. De 1900 –o, si se quiere, desde 1890,en pleno viraje proteccionista inspirado en Cánovas del Castillo– a1910, observamos una creciente agudización del aislamiento eco-nómico, sobre todo con el Arancel Salvador de 1906 y las medidas ex-traordinariamente proteccionistas del Gobierno largo de Maura(1907-1909). En cambio, el equilibrio presupuestario que comienzacon el plan de Estabilización de 1959 se acompaña de un crecienteproceso de apertura, que se debe, sobre todo a nuestro ingreso en elGATT y a nuestros primeros pasos en la CEE, con el Acuerdo Prefe-rencial Ullastres de 1970.

Esta segunda política de estabilización va a durar, como acaba deseñalarse, hasta que se inicia la Transición, en 1974. Al confluir unaseria crisis económica mundial, con un tremendo empeoramiento ennuestra relación real de intercambio, con una muy profunda altera-ción del modelo de relaciones laborales, más un fortísimo incremen-to de la desocupación, todo ello unido a un movimiento obrero muyradializado porque aún se movía apoyado en planteamientos utópi-

Preludio sobre la estabilidad presupuestaria y algunas otras cuestiones 7

5 Cfr. Geoffrey BRENNAN y James M. BUCHANAN: El poder fiscal. Fundamentos ana-líticos de una constitución fiscal, Unión Editorial, Madrid, 1987, págs. 253-254.

6 Cfr. Angus MADDISON: ob. cit., págs. 272, 275 y 277.

cos y, finalmente, al existir una hondísima alteración política, porquese produjo el paso de un régimen político a otro, retornó a imperarel déficit del sector público.

Ese período, en el que tiene lugar la gran reforma estructural quesignifica nuestro ingreso en el ámbito comunitario, fue antecedidopor una creciente concertación social y la puesta en marcha de la re-forma tributaria Fuentes Quintana-Fernández Ordóñez de 1978,fundado todo en el Pacto de La Moncloa de 1977, que se vincula a laestabilidad política que se crea al ingresar, desde 1978, con la Consti-tución de ese año, en un régimen liberal democrático semejante al delresto del mundo occidental. Durante esa etapa, el PIB por habitanteespañol, de 1974 a 1995, crece un 41,46 por ciento. Comparado conlos mismos países que anteriormente, vemos que el PIB por habitan-te de Francia crece un 38,32 por ciento; el de Alemania, un 41,97 porciento; Italia, un 55,45 por ciento; Gran Bretaña, un 47,11 por cien-to; Estados Unidos, un 48,26 por ciento, y Japón, un 78,17 por cien-to7. Es evidente que España pierde, a pesar de todas esas muy positi-vas reformas estructurales, capacidad de convergencia.

Desde 1995, y de modo muy acentuado desde 1996, el equilibriopresupuestario vuelve, por tercera vez, a ser una de las señales de lapolítica económica. No tenemos más que las cifras homogeneizadasde 1995 a 1998. En ese período, el PIB por habitante de España, cre-ce un 10,01 por ciento; el de Francia, un 5,37 por ciento; el alemán,un 3,95 por ciento; el italiano, un 3,21 por ciento; el de Gran Breta-ña, un 7,30 por ciento; el norteamericano, un 9,86 por ciento, y el ni-pón, un 2,89 por ciento8. Se ha recuperado, con claridad, la conver-gencia. Tendríamos que añadir, con las más recientes cifras de laOCDE, que poseemos sobre el crecimiento real del PIB por habitan-te hasta el año 2002, que esta recuperación de la convergencia se haacentuado. El elemento que ha pasado a actuar es la persistencia delequilibrio presupuestario. La política iniciada por Solbes en 1994-1995, ampliamente reforzada en 1996 con el modelo Aznar-Rato ydesarrollada desde 1998 por Cristóbal Montoro, ha sido, pues, laadecuada en términos económicos.

Todo esto exige un complemento institucional adecuado. Eso eslo que centra, en buena parte, este volumen, que no dudo conside-


7 Cfr. Angus MADDISON: La economía mundial. Una perspectiva milenaria, OCDE.Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, 2002, págs. 274-277 y 302.

8 Cfr. Angus MADDISON: La economía mundial. Una perspectiva milenaria, ob. cit.,ídem.

rar que pasará a ser consultado ávidamente de ahora en adelante yque se inicia con el artículo de Milagros García Crespo, catedráticade Economía Aplicada, «Los costes de la estabilidad presupuestariaen España». Es lógico comenzar este número con este trabajo, que seinicia con un planteamiento de la cuestión de la estabilidad presu-puestaria tal como se plantea desde Europa, con un corolario muyvalioso, el de los costes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, enbuena parte, como era lógico, presidido por lo que sucede actual-mente en Alemania. Pero, evidentemente, alcanza el artículo un in-terés extraordinario en su última parte, «Unas notas sobre la evolu-ción de la coyuntura española». Sus puntos centrales le conviertenen un trabajo valiente y de obligada consulta y, es muy posible, dedebate en los próximos tiempos. Es muy oportuna la llamada deatención sobre una serie de análisis muy recientes que conducen aeliminar la tentación de medir la estabilidad y sus beneficios «con unsolo guarismo», o lo que es igual: la profesora García Crespo nospuntualiza que siempre se debe huir de simplismos.

A continuación era necesario pasar al asunto concreto del entra-mado jurídico que debe sostener las situaciones de estabilidad presu-puestaria. Mario Garcés Sanagustín, bajo el título de «Las leyes de es-tabilidad presupuestaria: objetivos y rasgos fundamentales», verificauna valiosa aportación doctrinal que se enmarca, por supuesto, enfundamentos comunitarios, pero que se han de aplicar a España. Supárrafo central, sobre el que ha de meditar todo el que intente ela-borar alguna política económica sensata en nuestro país, parte de «ladefinición del modelo estructural de España como Estado complejo,tanto en su trayectoria supranacional, imbuido en un proceso de in-tegración y asunción de compromisos jurídicos exógenos, como en sutrayectoria interna, en el que la Constitución reconoce plena autono-mía para la gestión de los intereses generales propios del ámbito deactividad de cada instancia territorial. Pero, además, el formidableproceso de descentralización, política y territorial, que está experi-mentando España y que sitúa a nuestro país entre los Estados con es-tructura más descentralizada junto con Alemania en el conjunto de laUnión Europea, obliga a intensificar, en el marco de la Constituciónespañola, la coordinación entre las Haciendas territoriales. Así, el sec-tor Estado, gestor directo además del sistema de la Seguridad Social,que constituye un servicio común e indivisible en todo el territorionacional, gestionará a partir del año 2002 un 48,04 por ciento delgasto público consolidado de todas las Administraciones Públicas,descendiendo su peso relativo en el conjunto del sector público des-de 1998 en algo más de un 6 por ciento. El repunte básico del gastolo han experimentado las Comunidades Autónomas, hasta tanto se


definan las bases del modelo de segunda descentralización a favor delas Entidades Locales». Todo esto sin perder de vista, como magis-tralmente escribe Garcés Sanagustín, tomando como base la Senten-cia 1/1982, de 28 de enero, del Tribunal Constitucional, que «la pro-clamación del carácter unitario del orden económico nacional es unpostulado». Si se abandona tal principio, cuya demostración siemprees complicada, pero que sin él toda posibilidad de desarrollo econó-mico se viene al suelo, nos veríamos conducidos, como dice GarcésSanagustín, «a la fractura de un modelo que se antoja cohesionado yque cede ante la pulsión de intereses fraccionarios o electoralistas».

De ahí el interés de continuar trabajando en torno a estas cuestio-nes, en parte gracias al muy buen artículo de José Antonio Godé Sán-chez, «La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la futura LeyGeneral Presupuestaria». La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Ge-neral de Estabilidad Presupuestaria, y los restos, más o menos actua-lizados, de la Ley Barea General Presupuestaria, necesita marcharpor un nuevo sendero que para Godé Sánchez precisa del «estableci-miento del objetivo de estabilidad presupuestaria», que debe ir acom-pañado de la «fijación de un límite máximo anual de gasto no finan-ciero del presupuesto del Estado», lo que no empece para el«establecimiento de un escenario presupuestario plurianual», así co-mo de la «dotación de un Fondo de contingencia de ejecución pre-supuestaria» y, finalmente, de la «reforma del sistema de modificacio-nes presupuestarias». Al filo de éstas, es evidente que se debenmeditar, ante la nueva Ley General Presupuestaria, estas frases deGodé Sánchez: «Como en tantos órdenes de la vida, la realidad su-pera a la imaginación, no es descabellado pensar que llegue a pre-sentarse una situación de necesidad extraordinaria y urgente que nopueda contenerse con la débil barrera de una prohibición legal deautolimitación que siempre tiene detrás la sombra de la soberanía delParlamento atribuida por la Constitución y graduada en este casoprecisamente por la iniciativa del Gobierno. La pregunta para estoscasos es: ¿la futura ley debe tapiar esta salida o es preferible colocaren el muro una puerta siquiera que quede cerrada con siete llaves?Lo que se pone en juego no es tanto la competencia de las institucio-nes, sino el respeto a la estabilidad presupuestaria.»

Se cierra esta cuestión central con un artículo realmente funda-mental sobre este debate, debido a la pluma de José Pascual García,y titulado «Seguimiento y control de la estabilidad presupuestaria». Elseguimiento de la estabilidad presupuestaria plantea nuevos e im-portantes retos a los órganos de control y, por supuesto, al Tribunalde Cuentas. La aportación, magistral como todas las suyas, de Pascual


García se divide en tres apartados –esos magníficos cuadros sinópti-cos que crean el entramado óptimo de los ensayos de José Pascual–:en primer lugar, Seguimiento de la estabilidad presupuestaria, que a su vezse subdivide en Mecanismos de seguimiento: etapas, Medidas y sanciones encaso de déficit excesivo, y finalmente Reparto de responsabilidades entre lasdistintas Administraciones por incumplimiento; a continuación, Incidenciaen la función de control de las leyes de estabilidad: del cómo se gasta al cuán-to se gasta, en el que existe, además, el despliegue en los apartados Lí-mites en el volumen del gasto público: aprobación y modificaciones del Presu-puesto y El control en la fase de liquidación: posibles medidas correctoras;para concluir, como tercer apartado, con Las leyes de estabilidad y su re-percusión contable, que termina por completarse con los subepígrafes,Criterios de contabilidad pública versus criterios de contabilidad nacional, Elproblema de la normalización contable en el sector público y Las funciones delTribunal de Cuentas en el proceso. No es posible sustraerse a las palabrasque cierran este artículo: «Esta función de control contable será im-portante en cualquier situación, pero al día de hoy cobra una impor-tancia singular que se mantendrá hasta tanto se normalice la contabi-lidad pública. Dicho control contable deberá extenderse a lacomprobación de si se respeta la legalidad establecida por las leyes deestabilidad y, en particular, a si la contabilidad es veraz y se obtienecorrectamente por todas las Administraciones su capacidad/necesi-dad de financiación. En esto, el papel del Tribunal puede ser rele-vante e insustituible, para evitar que las responsabilidades de una Ad-ministración por el incumplimiento sean trasladadas al Estado o aotra Administración. Por ello entendemos que si en algún ámbito es-tá especialmente justificada una fiscalización horizontal es precisa-mente en relación con el cumplimiento del objetivo de estabilidadpresupuestaria de los distintos agentes y del conjunto de ellos... Cabetambién preguntarse qué tiene que decir el Tribunal de Cuentas enel proceso normalizador. Creo que debe hacer oír su voz. Tal vez seael momento de elevar una Moción o Nota a las Cortes Generales so-bre el particular.»

A continuación se abre una sección nueva, que aparecerá siempreque sea necesario. Se titula Doctrina europea. La marcha hacia el per-feccionamiento de la Unión Europea sólo puede efectuarse así a tra-vés de la asunción progresiva de los planteamientos básicos doctrina-les que surjan de ámbitos europeos. Se inaugura con dos documentosde Manuel Fabra Vallés, el presidente del Tribunal de Cuentas Eu-ropeo: su discurso pronunciado con motivo del XXV aniversario deese Tribunal, y la presentación general y conclusiones del InformeAnual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2001, efectua-do por Fabra en Madrid el 21 de noviembre de 2002.


Todas estas cuestiones del control de las cuentas públicas o, si seprefiere, reduciéndonos a este número, todo esto de la estabilidadpresupuestaria puede sin dificultad enlazarse con las doctrinas con-tractualistas. El reciente fallecimiento de su mayor representante enestos momentos, John Rawls, ha movido al Consejo Editorial a deci-dir la publicación de un trabajo completísimo del profesor AndrésFernández Díaz, John Rawls y el contractualismo, exposición de un sen-dero que se inicia, a mi juicio, no sólo en Leviatán, de Hobbes, sinotambién en su Behemoth, porque en este último ensayo queda clarolo que acontece cuando el contrato social es imposible. Quizá unalectura actual de Behemoth sirviese, y mucho, para reorientar ciertaspolíticas o, quizá más simplemente, para indicar que sus responsa-bles están desenmascarados desde el siglo XVII. Rawls, al rescatar elcontractualismo frente al utilitarismo que con mucha facilidad se ha-bía infiltrado en el pensamiento de los grandes economistas, nosobliga a contemplar de otro modo tanto el entramado de la econo-mía con la que topamos cada jornada como el análisis crítico de lasdiversas políticas económicas. Se completa con la reproducción deun texto, casi me atrevería a decir que central, de Rawls: el tituladoJusticia como equidad.

Asimismo, esta sección de «Comunicaciones y Notas» se completacon la nota necrológica sobre un extraordinario funcionario, que fueamigo de todos los que nos preocupamos de la economía del SectorPúblico español: Augusto Gutiérrez Robles. Su Historia de la Interven-ción General de la Administración del Estado tiene documentación muyútil sobre esa historia del Tribunal de Cuentas, esa que debería seremprendida algún día.

Como en todos los números, el actual se enriquece con sendasaportaciones, referidas al segundo y tercer cuatrimestre del año2002, sobre legislación y jurisprudencia, obras-bien-hechas conjuntas–para seguir la jerga de Eugenio d’Ors–, debidas a la claridad deideas de Javier Medina Guijarro y José Antonio Pajares Giménez.

Finalmente aparecen las notas críticas de tres trabajos. PaulinoMartín Martín nos ofrece su buena recensión sobre el volumen Reso-luciones de la Sala de Justicia del año 2001, del Tribunal de Cuentas. Nomenos valioso es el comentario crítico de Susana Casado sobre el uti-lísimo Diccionario terminológico de la IGAE. Yo firmo una nota crítica delvolumen, preciosísimo en todos los aspectos, La Hacienda Militar o500 años de Intervención en las Fuerzas Armadas.


ARTÍCULOSARTÍCULOS

1. LOS HECHOS

1.1. El Tratado de la Unión Europea

El Tratado de Maastricht es, sin ninguna duda, un hito en la per-manente tarea de integración en una unidad supranacional de unnúmero cada vez mayor de países europeos. La firma del Tratado enla ciudad holandesa que le ha dado nombre supuso trazar el caminorecto para la creación y el correcto funcionamiento de una monedaúnica, así como del Banco Central Europeo, institución en la que re-side la política monetaria de la Unión y al que se confió la realizacióndel objetivo de estabilidad de los precios.

La asunción de la política monetaria por el Banco Central Eu-ropeo llevaba implícitas otras obligaciones, puesto que, si es cierto quela política fiscal continuaba siendo tarea estatal, también lo es que losEstados deberían observar una adecuada disciplina presupuestaria,regida por el principio de mantener unas finanzas públicas sólidas como base para la construcción de la Unión que permitieran alcan-zar los objetivos o principios rectores señalados en el artículo 2 delTratado: «Promover en el conjunto de la Comunidad un desarrolloarmonioso y equilibrado de las actividades económicas, un creci-miento sostenido y no inflacionario que respete el medio ambiente,un alto grado de convergencia de los resultados económicos, un altonivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la

Los costes de la estabilidadpresupuestaria

Milagros García CrespoCatedrática de Economía Aplicada

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calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entrelos Estados miembros.»

Esta utópica declaración de principios obliga a una estrecha coor-dinación de las políticas económicas entre los Estados conforme a losprincipios del artículo 4 del Tratado: precios estables, condicionesmonetarias sólidas y balanza de pagos estable, en un marco de su-pervisión multilateral en el que los Estados informan sobre las medi-das adoptadas. Pero en este conjunto de obligaciones el significado dela disciplina presupuestaria quedó indeterminado.

Un grupo de medidas fueron de inmediata aplicación (entraronen vigor el 1 de enero de 1994, coincidiendo con el inicio de la lla-mada segunda fase). En primer lugar, la prohibición de prácticas definanciación monetaria y privilegiada tanto de los desfases tempora-les de tesorería como de los déficit presupuestarios de las Adminis-traciones Públicas. En segundo lugar, la no asunción por parte de losEstados, o por la propia Unión Europea, de las deudas de cualquierpaís miembro. Esto supuso una restricción de las posibilidades de unEstado para la financiación de sus gastos, obligándose a obtener susrecursos a través de ingresos no financieros o mediante la emisión dedeuda pública en condiciones de mercado.

Pero la principal restricción a la política presupuestaria, entendi-da como instrumento de regulación de la coyuntura, fue la prohibi-ción de engendrar déficit «excesivos». El Protocolo del Tratado sobrelos procedimientos a aplicar en los casos en que se produjera tal si-tuación estableció el 3 por ciento del PIB como valor de referencia deldéficit conjunto de las Administraciones Públicas de un país y del 60 por ciento del PIB para el volumen de deuda acumulada.

Estos límites cuantitativos, sin duda, eran una restricción que limi-taba el margen de maniobra de la política fiscal, pero el Tratado con-sideró la posibilidad de que los Estados pudieran generar desequili-brios presupuestarios superiores a tales magnitudes, sin que por ellodebieran calificarse como «excesivos». La valoración final de un défi-cit como «excesivo» tenía un contenido claramente discrecional, al serobjeto de posibles interpretaciones en función de las dos circunstan-cias señaladas en el artículo 104.C del Tratado:

1) La necesidad de mantener las finanzas públicas en una sendade sostenibilidad se interpretaba de forma que, junto a los valores re-gistrados de déficit y deuda, se consideraban otras dos situaciones: laevolución en el pasado de dichos valores y que, en caso de ser sobre-pasados, lo fueran con carácter excepcional y coyuntural.


2) Se tomarían en consideración otros aspectos, como la naturale-za de las partidas generadoras de déficit u otras circunstancias queafectasen al Estado y que garantizaran la sostenibilidad a largo plazode las finanzas públicas, como las tasas de ahorro, los incrementos delPIB o el saldo presupuestario excluida la carga de intereses.

A su vez, el artículo 104.C, en su apartado 14, recoge la posibili-dad de que los valores de referencia puedan ser modificados en el fu-turo, tanto en el sentido de reforzar la disciplina como en el de sua-vizarla. La posible relajación de la política presupuestaria fue objetode criticas desde el mismo momento de la firma del Tratado, en elsentido de que podía poner en peligro la estabilidad de precios en el conjunto de países de la Unión Europea. Los países, ante la exis-tencia de grados de libertad en la disciplina presupuestaria, podríancrear déficit para cubrir gastos en infraestructura o hacerlo en una si-tuación coyuntural de crecimiento superior a la media de la Unión ocon tasas de ahorro neto también superiores. Este comportamientopresupuestario no estaría exento de lógica económica, pero desper-taría recelos en aquellos otros Estados que cumplieran una disciplinaque no estuviera apoyada en el análisis de las partidas o en las cir-cunstancias generadoras de los desequilibrios, ni siquiera en el entor-no en que surgen, sino sólo en la mera generación de un desequili-brio por encima de los valores de referencia (Ferreiro, 1997).

Por otra parte, el Tratado no cuantifica el coste del incumplimien-to de la disciplina presupuestaria, lo que supuso otro motivo de pre-ocupación añadido para los Estados que deseaban proteger la futuraUnión Monetaria de inestabilidades provocadas por países que, satis-faciendo los requisitos para la fase 3 (podrían cumplirlos aplicandolas dosis de deflación que fueran necesarias), a partir de su entradaen la Unión Monetaria podrían relajar la disciplina presupuestaria,con lo que afectarían negativamente al conjunto.

Este tipo de reflexiones tuvieron origen del lado de los países con-siderados «fuertes», para los que el coste de la disciplina presupues-taria es mayor frente a posibles actitudes poco disciplinadas de lospaíses del «sur». De ahí que en la reunión de ECOFIN de Dublín, endiciembre de 1996, se diera contenido a la propuesta de un pacto deestabilidad formulada por el Ministro de Finanzas alemán Waiger unaño antes. El pacto futuro debería responder a una serie de cuestio-nes que continuaban abiertas:

– El tamaño «normal» admisible del déficit.

– Las circunstancias excepcionales precisas para que el déficit su-perase el 3 por ciento del PIB.

Los costes de la estabilidad presupuestaria 17

– La duración temporal de la excepción.

– La cuantía de las sanciones a aplicar.

1.2. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento

Las tesis alemanas triunfaron desde el momento en que se reco-noció la necesidad de que los Estados miembros garantizasen el cum-plimiento de la disciplina presupuestaria. El Pacto de Estabilidad yCrecimiento fue firmado en Amsterdam, en el Consejo Europeo dediciembre de 1997, y en él se resolvieron los temas pendientes de lasiguiente forma:

– Se consideró que una situación «normal» de las finanzas públi-cas debe situar el déficit por debajo del 3 por ciento, y que cuanto ma-yor sea el margen de maniobra de un país estará en mejor posiciónpara afrontar recesiones económicas que no puedan ser consideradas«excepcionales», con lo que, en opinión siempre del Pacto, se impideel efecto de la recesión sobre el saldo presupuestario por la evoluciónde los estabilizadores automáticos (FMI, l996) y que, además, permi-te afrontar aumentos del gasto prioritarios desde el punto de vista so-cial o económico (por ejemplo, gasto en infraestructuras). Aquí enca-jaron las propuestas de Waigel de situar el déficit máximo encondiciones «normales» en el 1 por ciento del PIB como máximo, olas recomendaciones bastante mas restrictivas de los servicios técnicosde la Comisión Europea, de presupuestos equilibrados o superavita-rios que para garantizar su cumplimiento, podrían incluso sujetarsea normas constitucionales.

– Se definió el criterio de excepcionalidad que permita a un Esta-do superar el 3 por ciento del PIB de déficit sin incurrir en sancioneseconómicas. Sobrepasando la idea original del Tratado no se tiene encuenta la naturaleza de las partidas presupuestarias que originan eldéficit, sino sólo la situación económica que ha dado lugar al dese-quilibrio. Así, un déficit superior al 3 por ciento del PIB sólo será «noexcesivo» si su origen se encuentra en un acontecimiento extraordi-nario e imprevisible y que además tenga impacto presupuestario, o sise atraviesa una situación de severa recesión económica. En amboscasos el déficit será coyuntural. De esta manera, el Pacto supone eli-minar la capacidad de las autoridades públicas de generar déficit denaturaleza «estructural» y el consiguiente compromiso por parte delos Estados de eliminar este tipo de déficit que, según datos del FMI,en 1991 suponían el 2,9 por ciento del PIB y el 63 por ciento del dé-ficit efectivo (FMI, 1996).


– Este concepto de excepcionalidad no supone un comporta-miento «reglado» de la política presupuestaria, sino que está dotadode cierta discrecionalidad para calificar una situación como excepcio-nal. Abrir la posibilidad de una interpretación discrecional de la si-tuación económica y presupuestaria de un país supone un coste entérminos de credibilidad para la disciplina presupuestaria e inclusopara la UME, que será mayor cuanto más laxos sean los criterios deinterpretación de los déficit públicos (Lehment, 1996).

La solución finalmente adoptada es híbrida. De manera automáti-ca, cuando el déficit público supera el 3 por ciento del PIB y la re-ducción del PIB real no supera el 0,75 por ciento, el déficit se califi-ca como «excesivo», mientras que si, por el contrario, durante un añola actividad económica real se reduce en un porcentaje del PIB igualo superior al 2 por ciento, la situación se califica como excepcional, deforma que es posible no sancionar un déficit que supere el 3 por cien-to del PIB. Pero cuando el déficit es superior al 3 por ciento y la re-cesión se sitúa en la banda 0,75-2 por ciento del PIB, la calificación dela situación como excepcional dependerá de una decisión del Conse-jo en función de las circunstancias que rodean a la recesión.

– El tercer aspecto determinado en el Pacto de Estabilidad es el dela duración del período de excepcionalidad, que se fija como máxi-mo en un año.

– El último punto de la cumbre de Dublín consistió en fijar la na-turaleza y cuantía, en su caso, de las sanciones que el Consejo aplica-rá a los Estados con déficit excesivos. La sanción mínima es del 0,2 por ciento del PIB, incrementada en un 0,1 por ciento del PIBadicional por cada punto de déficit «excesivo», con un límite máximodel 0,5 por ciento para los casos en que el déficit sea mayor o igual al6 por ciento del PIB. Esta sanción tiene la naturaleza de un depósitosin interés y es reintegrable una vez resuelto el déficit excesivo. En ca-so de permanecer éste durante más de un año, pasa a tener carácterde multa.

La comparación entre el Tratado de Maastricht y el Pacto de Esta-bilidad y Crecimiento lleva a afirmar que entre el primero y el segun-do se produjo un endurecimiento de la disciplina presupuestaria porvarias razones. En primer lugar, por el carácter automático de la con-sideración de un déficit como «excesivo» siempre que la tasa de creci-miento no se reduzca en un porcentaje del PIB superior al 0,75 porciento frente a la anterior situación de decisión discrecional por elConsejo. En segundo lugar, porque los valores adjudicados a las tasasde crecimiento real que sirven de referencia en el análisis de las fi-


nanzas públicas nacionales reducen las posibilidades de general des-equilibrios presupuestarios superiores al 3 por ciento del PIB sin quesean considerados como «excesivos» y finalmente, porque la excepcio-nalidad no puede tener una duración superior a un año, indepen-dientemente de la duración del periodo de recesión.

Ferreiro (1998) ha analizado la evolución del crecimiento de losquince países miembros durante el período 1971-1997, señalandoque sólo en ocho ocasiones de las 405 posibles se han registrado re-cesiones que superen el valor de referencia de 2 por ciento de caídadel PIB, mientras que las recesiones comprendidas entre el 0,75 y el2 por ciento se ha dado en veinte casos. Ocurre además que los casosen los que el déficit público pudiera calificarse como «no excesivo», seconcentran durante las dos recesiones que han soportado los países europeos durante los últimos veinte años (1974-1975 y1991-1993); de ellos, ocho de forma automática y trece pendientes dedecisiones discrecionales. Además, durante ese mismo período, lospaíses europeos han tenido déficit superiores al 3 por ciento de susPIB respectivos en 202 ocasiones, es decir, en el 50 por ciento de loscasos posibles, y de ellos, sólo en cinco ese desequilibrio de las finan-zas públicas hubiera sido considerado «no excesivo» de forma auto-mática y, por lo tanto, sin sanción; en dieciséis ocasiones hubiera sidoobjeto de interpretación discrecional, y en los demás casos los Estadoshubieran sido sancionados. Todo ello sin considerar las situaciones enlas que los desequilibrios tuvieron una duración superior al año, quees el límite temporal máximo permitido. Si se considera esta nuevarestricción, tan sólo cuatro casos de los 202 registrados no hubieransido sancionados. Por esto sorprende que en su momento apenas sediscutiera sobre la conveniencia de fijar unas reglas disciplinarias tanrigurosas.

2. LAS CONSECUENCIAS

2.1. Los costes del Pacto

El primer coste del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha sido lapérdida de autonomía de la política presupuestaria como instrumen-to para la política macroeconómica estabilizadora. Partiendo de unanálisis de los efectos que en la estabilización macroeconómica gene-ran los presupuestos en los Estados Unidos, Bayoumi y Eichengreen(1995) han aplicado este tipo de análisis a la situación que el Pactopuede generar en la Unión Europea, y llegan a la conclusión de quelas reglas presupuestarias derivadas del Tratado de Maastricht ten-


drán un efecto negativo sobre los países del área del euro, que expe-rimentarán mayor volatilidad en sus economías. Así parece confir-marse al analizar la evolución del PIB por habitante en parámetrosde poder de compra de los países del área euro respecto al conjuntode 15 países miembros.

El segundo tipo de coste ha sido el ajuste que estas economías de-bieron realizar para cumplir los requisitos de convergencia antes deacceder al área monetaria única, así como los ajustes que necesaria-mente deben continuar realizando con la finalidad de colocar y man-tener sus cuentas públicas en situación próxima al saldo presupues-tario cero. A este respecto señalaba el FMI (1996) que el necesarioajuste fiscal recaerá casi íntegramente sobre el gasto, ya que la consi-deración de un aumento en los impuestos tendría efectos negativossobre el crecimiento económico y sobre el propio ajuste presupuesta-rio. Los hechos posteriores han confirmado las afirmaciones del FMIen un contexto en el que está siendo relativamente frecuente el re-corte de impuestos.

Es evidente que parte de los costes derivados del Pacto de Estabi-lidad tuvieron origen en el propio Tratado de la Unión; sin embargo,fue el Pacto el que eliminó la flexibilidad de las políticas presupues-tarias, como hemos analizado. Se optó por el automatismo frente a ladiscrecionalidad, que en principio residía en el Consejo y que permi-tía a éste analizar un conjunto de variables económicas distintas delcomportamiento del presupuesto, incluso la naturaleza de las parti-das presupuestarias que generaban el déficit antes de calificarlo como«excesivo». La limitación contenida en el Tratado era que la acepta-ción de déficit superiores al 3 por ciento del PIB sólo serían acep-tables si los gastos públicos destinados a inversión se mantenían porencima de la cifra de déficit. No es necesario insistir en que la posibi-lidad de incrementar sustancialmente la inversión pública era funda-mental para la convergencia «real» de los países europeos menos


PIB POR HABITANTE (EN PARÁMETROS DE PODER DE COMPRA). EU 15 = 100

Años EU 15 Zona Euro

2000 100 100,6

2001 100 99,4

2002 100 99,3

Fuente: Eurostat.

avanzados mediante la aproximación de sus estructuras económicasy productivas a las de los países mas avanzados. En este aspecto, losgastos en inversión publica son un eficaz instrumento tanto para lapolítica microcoyuntural como para la estructural a largo plazo. Ló-gicamente, esta restricción afecta no sólo a los países menos avanza-dos, sino también a aquellos que pasan por situaciones de recesiónmas acusada.

Todas estas cuestiones apenas fueron tenidas en cuenta, porque seactuó dentro de la lógica de negar la existencia de costes derivadosdel acceso a la Unión Monetaria, o suponiendo que estos costes secompensaban con los beneficios logrados. Se rechazaba la posibilidadde que de un análisis coste-beneficio pudiera resultar un coste neto.En esta línea señaló Rojo que «la discusión estrictamente económicasobre las ventajas e inconvenientes que un país concreto puede cose-char como consecuencia de su participación en la Unión ha de en-frentarse con demasiadas incógnitas, propias de un proceso históricodeterminado, para que pueda concluir que los inconvenientes posi-bles pueden superar a las ventajas conocidas» (Rojo, 1996). Se optómás bien por considerar que la Unión Monetaria era un fin en sí mis-ma y que con ella se resolverían todos los problemas de inestabilidadde las economías europeas debidos a comportamientos irresponsa-bles y al funcionamiento inestable de los mercados financieros globa-lizados y sin regulación (Waigel y Arthuis, 1996).

Todas las afirmaciones anteriores no significan negar una serie deventajas derivadas tanto del Tratado como del Pacto de Estabilidad.En primar lugar, la reducción de los desequilibrios presupuestariosincorpora un beneficio adicional a través de la reducción de la cargade intereses de la deuda pública, incrementado con la efectiva re-ducción de los tipos de interés, tanto nominales como reales. Pero laventaja más evidente ha sido la credibilidad que el Pacto ha aportadoa las economías de los países miembros en los mercados internacio-nales. En este sentido, «la discusión estrictamente económica sobre laviabilidad del proyecto quedó supeditada a la explícita voluntad po-lítica de proseguir en su aplicación» (Ontiveros y Valero, 1996).

El primer esfuerzo de los países consistió en reducir los niveles dedéficit público pata cumplir el criterio del 3 por ciento del PIB y deesta forma entrar en la Unión Monetaria; pero el segundo esfuerzo escontinuado para que los niveles «normales de déficit» se alejen de ese3 por ciento, lo que supone la aceptación de una práctica presupues-taria basada en el principio de equilibrio, con objeto de disponer deun margen de maniobra que permita resolver situaciones de aumen-to de gastos o de reducción de impuestos, o bien para contrarrestar


los aumentos automáticos de desequilibrio presupuestario debidos auna recesión económica o al aumento de gastos financieros provoca-dos, por ejemplo, por una subida significativa de los tipos de interéspor parte del BCE.

Para reducir el déficit y la deuda pública era necesario que se pro-dujeran todas o, al menos, alguna de las circunstancias siguientes:

– Una reducción de los tipos de interés relacionada con una dis-minución de la inflación para reducir la carga de la deuda pública,circunstancia que evidentemente se ha producido.

– Una aceleración del crecimiento del PIB con objeto de reducirel peso relativo de los desequilibrios y sus valores absolutos. El in-cumplimiento de esta condición está en el origen de la aparición dedesequilibrios ligados a la situación de estancamiento económico queestán soportando algunos países. Se pensó que se había alejado defi-nitivamente el peligro de crisis periódicas y que se había llegado auna situación de crecimiento continuo, pero los hechos han demos-trado la torpeza de planificar el futuro apoyándose en unas bases tandébiles.

– Una política presupuestaria discrecionalmente restrictiva quereduzca el componente estructural de los déficit primarios, condicio-nante que ha sido de escaso seguimiento por parte de los Estadosmiembros.

2.2. ¿Era necesario el Pacto de Estabilidad?

Como se ha señalado, el debate académico ya puso en duda quelos posibles beneficios del Pacto superaran a los costes. Pero las críti-cas han arreciado en una situación generalizada de desaceleracióneconómica, considerando el Pacto de Estabilidad como una de lascausas por las que la zona euro no se recupera con la rapidez que loha hecho la economía de Estados Unidos, y que su permanencia ge-nera políticas fiscales procíclicas. A esto hay que añadir que el apoyopolítico que el Pacto había recibido por la totalidad de los Estadosmiembros se está debilitando a medida que la situación deficitaria depaíses de la talla económica de Alemania y Francia se está compli-cando.

Sin embargo, era imprescindible que, simultáneamente a la crea-ción de la Unión Monetaria, se pusiera en práctica un conjunto demedidas fiscales disciplinarias con objeto de evitar los comporta-mientos fiscales oportunistas que suelen acompañar a las uniones mo-netarias. Por otra parte, el Pacto de Estabilidad ayudó al correcto fun-


cionamiento de la política monetaria única, facilitando la reducciónde los tipos de interés para un nivel dado de aumento de precios,además de evitar el uso de la política fiscal como sustituto de las re-formas estructurales necesarias.

Pese a la fácil justificación del Pacto de Estabilidad, es evidente quepuede ser objeto de críticas razonadas, puesto que el sistema adopta-do es imperfecto, fundamentalmente por las siguientes razones:

– La utilización de objetivos de déficit nominal no tiene en cuen-ta la posición cíclica de las economías.

– El sistema de sanciones es inadecuado y no premia a los paísescon comportamientos responsables.

– El Plan de Estabilidad se diseñó como un sistema que será ópti-mo sólo cuando los países lleguen a una situación de equilibrio demedio plazo.

– La implementación de medidas resulta excesivamente rigurosaante situaciones de recesión económica, y posiblemente en el mo-mento de su aprobación se estaba lejos de creer en la posibilidad deuna desaceleración tan importante como la que están atravesando lospaíses europeos.

Frente a estos hechos, desde el BCE se señala que algunos paíseshan ignorado los acuerdo iniciales y han optado por reducir los im-puestos en lugar de disminuir el déficit, y en la actual situación el Plande Estabilización les obliga a adoptar políticas restrictivas, pese a ladesaceleración económica, lo que agrava la situación coyuntural deno pocos. La postura oficial considera, por tanto, que se han produ-cido incumplimientos de los compromisos adquiridos y que el mo-mento actual se explica tanto por problemas técnicos como por in-cumplimientos políticos.

Puesto que la Unión Europea está atravesando un período de re-fundación con la elaboración de la Convención, por una parte, y laampliación, por otra, éste puede ser el momento adecuado para pro-ceder a una revisión técnica del Pacto y así coordinar países con es-tructuras productivas y financieras muy distintas y para garantizarque el sistema de incentivos que se adopte impida comportamientoscomo los seguidos durante estos años por algunos Estados.

Los hechos han demostrado que en situaciones próximas a la re-cesión, las sensibilidades han cambiado respecto a las posturas man-tenidas hace tres o cuatro años. En un mismo día, Alemania realizódos acciones que le apartaban de la ortodoxia que ella misma impu-


so: en primer lugar, influyó sobre la autoridad monetaria, intentandouna reducción del precio oficial del dinero, y en segundo lugar, anun-ció que al final del 2002 su déficit superaría el 3 por ciento del PIB.

Evidentemente, Alemania no es Japón, pero está padeciendo pro-blemas económicos que recuerdan la crisis japonesa, ya que el creci-miento medio de su PIB desde 1992 ha sido solo del 1,4 por ciento yel del año 2002 del 0,4 por ciento. Japón y Alemania ocupan, por es-te orden, los dos primeros puestos de países de la OCDE por el gapentre el aumento del PIB potencial y el real, lo que genera presionesdeflacionistas. En Alemania, a diferencia de Japón, todavía no es ne-gativa la evolución del IPC (se sitúa en torno al 0,4 por ciento anual),pero sí han sido negativos el último año los precios de productos in-dustriales y del comercio al por menor.

Simultáneamente, la Bolsa alemana ha caído un 70 por ciento y elmercado inmobiliario ha reducido sus precios en términos reales;todo ello ha incrementado la morosidad bancaria, sin que la políticamonetaria del BCE ayude a resolver estos problemas, puesto que suobjetivo de inflación para el conjunto del área de la moneda únicaaconsejó mantener el tipo básico de interés durante casi todo el año2002 en el 3,5 por ciento, cuando el tipo aconsejable para Alemaniadebería haber sido un punto menor. Este corsé monetario sólo pue-de compensarse con una política fiscal más expansiva, lo que final-mente ha conducido a sobrepasar los límites de déficit impuestos porel Pacto.

Dada la evolución de la economía alemana, era una decisión espe-rada. Pero en esta rebelión Alemania no está sola, puesto que Franciano sólo anunció que retrasa el objetivo del equilibrio presupuestario,sino que, además, no se comprometió a asumir la mayor flexibilidaddel Pacto de Estabilidad propuesta por el Comisario Solbes. Esta ne-gativa significa no estar dispuestos a reducir año a año el déficit en el0,5 por ciento del PIB mientras persista la debilidad de la coyunturaeconómica. Por el contrario, han anunciado un déficit para el 2002del 2,6 por ciento del PIB. Simultáneamente a estas tomas de posi-ción, se produjo la apertura del procedimiento sancionador a Portu-gal, por presentar un déficit del 4,1 por ciento del PIB, al tiempo que(superando las condiciones del Pacto) se le daban quince meses parasituar sus cuentas públicas con un déficit por debajo del 3 por ciento.

Todos estos comportamientos demuestran que en situación de co-yuntura débil los países necesitan apoyarse en la política presupues-taria, y que al no ser aconsejable aumentar los impuestos, deben re-currir al aumento del déficit. Este tipo de solución permitiría el pleno


funcionamiento de los estabilizadores automáticos, evitando las políti-cas procíclicas. De lo contrario, los problemas se agravarán, porquecon la próxima ampliación de la Unión Europea es improbable quemejoren las actitudes generalizadas respecto al cumplimiento de unasreglas que los hechos han demostrado que son excesivamente rígidas.

España pertenece al grupo de países que han llegado al déficit cero, no quieren ser benevolentes con Alemania, Francia e Italia, yhan protestado ante una actitud perceptible en la Comisión Europea,que cree ineludible la relajación de las medidas de equilibrio presu-puestario ante la generalización del estancamiento. Ocho países delos 15 han conseguido el equilibrio y consideran que la simple pro-puesta de la Comisión ha dañado la credibilidad del Pacto de Estabi-lidad; sin embargo, los tres países para los que se pide cierta relaja-ción representan el 0,75 del PIB de la Unión Europea.

3. UNAS NOTAS SOBRE LA EVOLUCIÓN DE LA COYUNTURA ESPAÑOLA

Puede tener cierto interés señalar aquí que, según el Ministerio deHacienda (2002), el déficit del año 2002 fue del 0,6 por ciento delPIB, tres décimas por encima de la estimación inicial, y el del año an-terior, del 0,1 por ciento, una décima por encima del valor estimado.Para no pocos eso significa que la presupuestación no fue lo suficien-temente restrictiva como para compensar el fuerte estímulo de unapolítica monetaria muy relajada para las necesidades de la economíaespañola. Sin embargo, la política discrecional (al margen de la acciónde los estabilizadores automáticos) se considera restrictiva o expansi-va, no por la variación del déficit público total, sino por la de su com-ponente estructural, excluidos los pagos por intereses, es decir, por lavariación del saldo estructural primario. Si este saldo mejora, la polí-tica presupuestaria habrá sido restrictiva, y a la inversa. Bajo estepunto de vista, la política presupuestaria fue en España notablemen-te restrictiva durante 1996 y 1997, cuando debía cumplir las condi-ciones de Maastricht para acceder a la UME, pero en el período1998-2000 el saldo empeoró aproximadamente en tres décimas delPIB, lo que quiere decir que durante los años de mayor crecimientola política fiscal fue expansiva, aunque, pese a ello, el déficit total me-joró por el componente cíclico y por las consecuencias del descensode los tipos de interés.

En el año 2001, y ante la desaceleración del PIB hasta situarse pordebajo de su tendencia a largo plazo, la política fiscal debería haber si-


do neutral, lo mismo que en 2002 (aceptando la hipótesis de que losdéficit reales de ambos años hayan sido cero). Sin embargo, fue con-tractiva, actuando una vez más de forma procíclica. Si para el año2002 el Gobierno diseñó los Presupuestos Generales basados en uncrecimiento real del PIB del 2,9 por ciento y al cierre del año ha re-sultado ser aproximadamente un punto menos, podemos preguntar-nos cómo se ha podido cumplir el requisito presupuestario de saldocero. Una causa, sin descartar otras influencias, ha sido que, pese a unaumento del PIB real menor al previsto, el aumento nominal ha sidosuperior, debido al comportamiento de los precios, cuyo aumento haduplicado el 2 por ciento previsto en el Plan macroeconómico para2002, con el consiguiente aumento de los ingresos presupuestarios.

Otra circunstancia debe ser reseñada. Conforme a la «Estrategiade Emisiones del Tesoro 2003», el Tesoro necesitará 78.800 millonesde euros; de ellos, 13.745 millones, que significan el 1,9 por ciento delPIB, se destinarán a necesidades de financiación del Estado genera-das durante el año, con arreglo a la siguiente distribución: 8.821 mi-llones de déficit no financiero y 4.924 millones para la adquisición deactivos financieros. Ésta es la cifra relevante de la evolución del pre-supuesto, es decir, no tanto el déficit en términos de Contabilidad Na-cional como la necesidad de endeudamiento y el aumento de la Deu-da, que, en definitiva, es lo que determina la presión del sectorpúblico sobre los mercados financieros. Resulta que en los tres últi-mos años el aumento de la Deuda ha sido superior al incremento deldéficit en valores monetarios.


DÉFICIT PÚBLICO Y AUMENTODE LA DEUDA

0

2

4

6

8

10

12

14

18

1997

16

1998 1999 2000 2001

Total AA.PP. En millones de euros

DéficitAumento deuda

NECESIDADES DE ENDEUDAMIENTODEL ESTADO

0

2

4

6

8

10

12

14

18

1997

16

1998 1999 2000 2001

En miles de millones de euros

2002 2003

Var. activos financieros (a)Déficit de caja

En política fiscal lo importante no es el equilibrio presupuestario,sino la cantidad de Deuda, expresada en porcentaje del PIB, compa-tible con un crecimiento estable. Esto requiere generar expectativasen los inversores de que un determinado plan a medio plazo en Deu-da Pública se va a cumplir. Un plan de esta naturaleza necesita unajuste eficiente del gasto y un diseño del mismo con partidas impor-tantes dedicadas a infraestructura, a I+D y a educación que influyansobre las tasas de crecimiento y, a su vez, se genere un aumento de larecaudación, con objeto de reducir la Deuda, para que su proporciónrespecto al PIB permanezca estable.

La indeseable evolución de las tasas de inflación se explica por laevolución de los salarios, la productividad, el crecimiento, etc.; en de-finitiva, se trata de un fenómeno estructural, no coyuntural, relacio-nado con los retos que plantea la Unión Europea y que necesita, para resolverlo, que el aumento de precios lleve consigo un aumentode productividad y del capital tecnológico capaces de mejorar lacompetitividad. Por ello, la lucha contra la inflación es compleja, pe-ro no imposible; necesita reformas estructurales y una planificación amedio plazo que supere un período electoral. Ante la necesidad decumplir un programa de esta naturaleza, es evidente que el Plan deEstabilidad y Crecimiento dificulta la utilización de la política presu-puestaria de forma acorde con las necesidades particulares de la eco-nomía española.

4. COMENTARIO FINAL

En una publicación reciente, el Banco Central Europeo (1999) se-ñalaba que el comportamiento presupuestario futuro debía situarseen el contexto de los importantes ajustes efectuados por los paísesmiembros desde el comienzo de los años 90, que permitieron mejo-rar las situaciones presupuestarias estructurales en casi cuatro puntosporcentuales del PIB durante los cinco años posteriores a 1992, yachaca la evolución a las directrices del Tratado sobre ajustes presu-puestarios y a la asunción por parte de los Estados de la cultura de laestabilidad asumida por el Tratado.

Posteriormente, cuando en una serie de países ya se habían regis-trado síntomas regresivos preocupantes y habían aumentado los des-equilibrios, cambiando en consecuencia la tendencia de los años de bo-nanza, el BCE (2001) continuó insistiendo en la necesidad de cumplirlas reglas comunes de disciplina presupuestaria asumidas en el Pactopara favorecer el crecimiento económico, señalaba que «para estimu-


lar el crecimiento las políticas fiscales no sólo han de ser sostenibles yeficientes; además, han de favorecer la estabilidad económica en elcorto plazo». Defiende el BCE el principio de que es preferible la es-tabilización automática a los ajustes discrecionales, y lo hace razonan-do siempre sobre los inconvenientes de políticas fiscales procíclicas,soslayando la posibilidad de que estas políticas influyan sobre la co-yuntura en la línea correcta, anticíclica: «Los efectos negativos del mul-tiplicador fiscal tras un saneamiento de las finanzas públicas podríancompensarse totalmente e incluso revertirse a través del aumento delconsumo privado por variaciones de las expectativas de los hogares.»

Sin embargo, en un documentado trabajo, Hemmnig, Kell y Sel-ma (2002) han revisado la literatura técnica y empírica relacionadacon los multiplicadores fiscales, indicando que la respuesta correctade la política fiscal ante una contracción de la economía dependerá dela acción de distintos factores, y sólo una aproximación país a país y,por supuesto, episodio por episodio puede revelar si se produce ex-pansión o contracción fiscal.

Con argumentos similares a los mantenidos por el BCE se expre-sa Ubide (2002) al señalar que la aprobación por parte de todos lospaíses miembros de leyes de convergencia hacia un presupuesto es-tructuralmente equilibrado, por lo tanto, corregido de variaciones cí-clicas, permitiría a los estabilizadores automáticos funcionar plena-mente, evitando políticas procíclicas. Ubide manifiesta también eltemor a que los países utilicen la política fiscal de manera incorrecta.

Otras propuestas se mueven en el extremo opuesto. Citemos a TheEconomist (2002) y su afirmación de que «los países de la zona euro ne-cesitan romper las ataduras y reescribir el Pacto de Estabilidad paratomar en consideración el ciclo. Cierto que algunos argumentan quereeditar el Pacto puede dañar a la credibilidad del euro, pero es mu-cho peor mantenerse en una pésima política que admitir el error ycambiarla». A su vez, Arestis y Sawyer (2002) consideran necesario elabandono del Plan de Estabilidad y Crecimiento y de cualquier res-tricción de acción sobre los presupuestos estatales, ya que los gobier-nos deben poder organizar su política fiscal de la forma que conside-ren apropiada, la cual debe jugar un papel importante en el futuro.Argumentando que las políticas monetaria y fiscal no son satisfacto-rias en términos de crear un escenario de alto empleo y baja inflación,realizan una propuesta que incluye los siguientes elementos:

– Una renovación del Banco Europeo de Inversiones que com-plemente al Banco Central Europeo.


– La eliminación de cualquier limitación política sobre los presu-puestos nacionales.

– Reorientar las disposiciones institucionales para la coordinaciónde las políticas fiscales nacionales con el fin de que opere una Euro-pa fiscal y para asegurar que las autoridades monetarias no dominenla acción político-económica.

– Finalmente, resulta vital una coordinación adecuada entre lapolítica fiscal y la política monetaria.

A la vista de la evolución actual de la coyuntura económica y de lasdificultades de un grupo importante de países para cumplir los com-promisos del Pacto, parece indispensable que los países afectados lle-guen a una nueva aprobación de leyes de convergencia de sus presu-puestos estructurales equilibrados, es decir, corregidos de variacionescíclicas y dando un paso más a la revisión de las políticas monetaria yfiscal adoptadas en el Pacto de Estabilidad.

El Informe CESIFO (2003) defiende la idea de que los Estadospuedan volver a presentar déficit en sus cuentas anuales, pero rela-cionando esta posibilidad con el peso relativo de su deuda pública.Evidentemente, no defienden la relajación fiscal y sí una reforma sim-ple y transparente que haría depender directamente el límite máxi-mo de déficit del volumen de la deuda de forma que países con en-deudamiento bajo (inferior al 55 por ciento del PIB) podrían superarel déficit presupuestario máximo fijado en el 3 por ciento del PIB.Aumentaría así la flexibilidad de la política de estabilización en situa-ciones recesivas y simultáneamente incentivaría a los gobiernos parareducir sus niveles de deuda.

La Comisión ya ha avanzado la idea de cambiar el análisis de lassituaciones presupuestarias para computar más adecuadamente las variables que pueden influir a largo plazo en cada país. Será ne-cesario conocer la decisión futura para valorar el grado de discrecio-nalidad que el cambio puede introducir en el sistema. Lo que sí esprobable es que, a partir del próximo año, la calidad de las finanzaspúblicas no se midan ya por la evolución de un solo guarismo.

BIBLIOGRAFÍA

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La aprobación de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria ha con-citado en círculos políticos, científicos y administrativos un amplio de-bate ideológico y doctrinal, que revela, en puridad, la entidad de losobjetivos que subyacen en esta propuesta normativa. Con todo, elanálisis no ha de localizarse en el plano político, donde las discrepan-cias pueden alumbrase desde espacios de mera oportunidad y, por lotanto, obedecer a razones puramente coyunturales, sino preferente-mente en el ámbito jurídico y hacendístico.

La invocación de estas normas a la cultura de la estabilidad pre-supuestaria, a la responsabilidad de los gestores políticos en los pro-cesos de asignación de sus recursos, a la publicidad de las actuacionesde los órganos decisiorios de las políticas de ingreso y gastos en susámbitos competenciales o a la coordinación de la Hacienda Generaldel Estado sobre la base del respeto al principio de autonomía y sufi-ciencia financiera de las Comunidades Autónomas y CorporacionesLocales son principios motrices que obedecen a las necesidades de unEstado moderno y que entroncan indefectiblemente con la doctrinadel Tribunal Constitucional sobre las relaciones financieras interterri-toriales.

Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria:Objetivos y rasgos fundamentales

Mario Garcés SanagustínInspector de Finanzas del Estado. Interventor y Auditordel Estado.Profesor de Derecho Administrativo de la UniversidadCarlos III de Madrid.Vocal Asesor del Gabinete del Presidente del Gobierno

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1. ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, ECONOMÍA Y ESTRUCTURA DE ESTADO

Por un lado, la estabilidad presupuestaria es una manifestación, si-quiera la más importante, de la estabilidad macroeconómica y, comotal, garantía de crecimiento de la actividad y del empleo. Buchanan,con ocasión de una visita a España después que le fuera concedido elpremio Nobel de Economía, centró su intervención en el problemaético que supone la política de endeudamiento de los Estados comoun complemento crónico a la financiación general mediante ingresosimpositivos.

La esencia de ese debate radicaba en el impulso ético de algunospolíticos tendente a promover la traslación del coste de los serviciosprestados a una generación sobre generaciones futuras, de tal modoque al desplazamiento del coste económico se añadía la desaparicióndel coste político de la medida. En términos de responsabilidad polí-tica, el incentivo a la ilusión fiscal o a la imposición invisible e inter-generacional es más atrayente y genera mayor rentabilidad a cortoplazo.

Sin embargo, en los últimos quince años, al socaire fundamental-mente del encendido debate que se presentó en Estados Unidos, laseconomías públicas han evolucionado desde posicionamientos ancla-dos en la cultura del endeudamiento hasta postulados en los que sepromueven restricciones al desequilibrio presupuestario y al recursoal endeudamiento como medio de financiación. En la actualidad, 41de los 50 Estados incluyen limitaciones explícitas al recurso a la deu-da como factor común de financiación.

Parejo a este debate general sobre el estado de las finanzas públi-cas, y en un contexto de falta de saneamiento de las cuentas públicasen Europa, en el seno de la Unión Europea se tomó la cabal decisiónde afrontar un proceso complejo, pero necesario, de corrección delos desequilibrios internos que provocaban presiones perniciosas so-bre los precios y los tipos de interés, mermando, por ende, la capaci-dad de crecimiento de nuestras economías.

El entendimiento de que ésta era la vía idónea para competir enun entorno globalizado y económicamente abierto supuso la incor-poración al acervo comunitario de un conjunto de criterios de con-vergencia, en el plano constituyente de la Unión Europea, comouna máxima de política económica inexcusable para alcanzar obje-tivos de crecimiento común y soslayar inestabilidades internas inde-seables.


Este compromiso fue aceptado por todos los Estados miembros,con independencia de los visos políticos de los gobernantes repre-sentados en aquel momento y se ha constituido en una de las princi-pales garantías de credibilidad de la política económica común en Europa. Además, y como se revela en los últimos acontecimientosacaecidos en algunos Estados de la Unión Europea, el incumpli-miento de los compromisos de política presupuestaria, es decir, eldeslizamiento de las finanzas públicas de un Estado miembro haciaposiciones periclitadas en un entorno presidido por la restricciónpresupuestaria en torno al equilibrio, despide una señal de reproba-ción, de mayor o menor intensidad, sobre el Estado que incurre enun incumplimiento, y remite asimismo señales de desconfianza sobrelos mercados, que valoran, juzgan y toman decisiones en función delos resultados internos de política presupuestaria.

El sustrato jurídico de esta decisión irrenunciable se halla no sóloen el artículo 4.3 del Tratado CE, que exige a los Estados miembrosunas «finanzas públicas sólidas», y, desde luego, del artículo 104 del mis-mo Tratado CE, que exige a los Estados miembros que eviten «déficitpúblicos excesivos», sino en el propio Derecho derivado, constituido bá-sicamente por el Reglamento 3605/93 del Consejo, de 22 de noviem-bre de 1993, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedi-miento aplicable en caso de déficit excesivo.

La extensión subjetiva de la norma precitada, escrupulosamenterespetuosa y coherente con la estructura descentralizada de algunosEstados de la Unión Europea, cifra el compromiso de equilibrio so-bre el sector público nacional, entendiendo por tal «lo perteneciente alsector Administraciones Públicas, Administraciones Locales y Administracio-nes de Seguridad Social». Esta formulación de las obligaciones de esta-bilidad en estructuras complejas, como la organización de la UniónEuropea, únicamente se puede proyectar sobre los Estados miembrossi existe salvaguarda de que los gobiernos descentralizados de los Es-tados con forma territorial compuesta, dotados de autonomía finan-ciera, cumplen los compromisos establecidos. A mayor abundamien-to, en el proceso de traslación de las decisiones normativas de laUnión Europea a los Estados miembros es el Estado en su configura-ción primigenia el que vela directamente por la aplicación rigurosade los principios y reglas impuestos por las autoridades supranacio-nales, de tal modo que ha de instrumentar, dentro del orden consti-tucional interno, las herramientas precisas de coordinación normati-va que hagan efectivas las exigencias desplegadas.

Este aserto conduce automáticamente a la definición del modeloestructural de España como Estado complejo, tanto en su trayectoria

Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria: Objetivos y rasgos fundamentales 35

supranacional, imbuido en un proceso de integración y asunción decompromisos jurídicos exógenos, como en su trayectoria interna, enel que la Constitución reconoce plena autonomía para la gestión delos intereses generales propios del ámbito de actividad de cada ins-tancia territorial. Pero, además, el formidable proceso de descentrali-zación política y territorial que está experimentando España y quesitúa a nuestro país entre los Estados con estructura más descentrali-zada junto a Alemania en el conjunto de la Unión Europea, obliga aintensificar, en el marco de la Constitución española, la coordinaciónentre las Haciendas Territoriales. Así, el sector Estado, gestor directo,además, del sistema de la Seguridad Social que constituye un serviciocomún e indivisible en todo el territorio nacional, ha gestionado en elaño 2002 un 48,04 por ciento del gasto público consolidado de todaslas Administraciones Públicas, descendiendo su peso relativo en elconjunto del sector público desde 1996 en algo más de un 6 por cien-to. El repunte básico del gasto lo han experimentado las Comunida-des Autónomas hasta tanto se definan las bases del modelo de segun-da descentralización a favor de las Entidades Locales.

Ante esta configuración, ciertamente compleja, de la realidad po-lítico-administrativa en España no cabe sino formular soluciones que,desde las bases y coordinación de la planificación de la actividad eco-nómica general (art. 149.1.13ª CE) y desde la reserva al Estado decompetencias en materia de Hacienda General (art. 149.1.14ª CE),con la cognición que de este espacio competencial se infiere de la ju-risprudencia del Tribunal Constitucional (STC 1/982, de 28 de ene-ro), permitan garantizar el cumplimiento interno de los objetivos.Además, y una vez despejadas las incertidumbres que simultanearonel proceso de elaboración de estas Leyes sobre el modelo de financia-ción de las Comunidades Autónomas, dando lugar en la actualidad aun sistema de descentralización financiera sin parangón en nuestraHacienda Pública y que refuerza la autonomía y suficiencia financie-ra de las Comunidades Autónomas, el cuestionamiento de las prime-ras iniciativas se torna más discutible si cabe.

Así, Pedro Solbes1, Comisario Europeo de Economía, tras avalar lanecesidad de las normas de estabilidad presupuestaria españolas,concluía, en una intervención a propósito de la descentralización y lareforma institucional europea, que «cuando estamos hablando de déficiten Europa hablamos del déficit agregado de todas las Administraciones. Y, por


1 Extracto de la intervención de Pedro SOLBES en el Seminario «Ampliación, descentralización y reforma institucional», celebrado en Segovia el día 15 de abril de 2002.

tanto, cada país debe contar con instrumentos que permitan respetar la obliga-ción, fijada en el Pacto de Estabilidad, de alcanzar el equilibrio presupuesta-rio». Como continuación de este discurso, Solbes agregaba que «mepreocupa hasta qué punto las instituciones presupuestarias europeas no debenser trasladadas al nivel local. A medida que los déficit de los gobiernos centra-les se van reduciendo, adquiere más y más importancia el déficit de otras Ad-ministraciones que no son las centrales».

2. EL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO COMO PRINCIPIO

La Constitución española de 1978 no contiene un reconocimientoexpreso de equilibrio presupuestario que, sin embargo, sí estuvo pre-sente en la fase de redacción del Anteproyecto de Constitución de1977 (artículo 149). Sin embargo, no es ajeno a la mayor parte de tex-tos constitucionales europeos el axioma presupuestario de la conten-ción del gasto público: artículo 134 de la Constitución española, ar-tículo 40 de la Constitución francesa, artículo 81 de la Constituciónitaliana y artículo 110 de la Ley Fundamental de Bonn. Sin embargo,el hecho de que la «Constitución económica» no contenga un pro-nunciamiento expreso sobre este principio, ahondando en el modelode constitución permanentemente «abierta», según las tesis de Kelsen,no niega validez a la concreción del mismo en el Derecho derivado.

En opinión de García Novoa2, «lo que queda a la libre determinaciónde cada opción política que eventualmente acceda al poder es la intensidad enel cumplimiento de esos objetivos constitucionales o la de acudir, o no, a deter-minadas cláusulas de habilitación que la Constitución contempla (planifica-ción, reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, intervención deempresas, etc.), que dejan mayor libertad a los poderes públicos para utilizar-las, lo que también significa libertad para intervenir más o menos en la eco-nomía. (…) En suma, el modelo económico constitucional admite una varie-dad de políticas y la opción por una norma ordinaria que pueda inducir alcontrol del déficit e, indirectamente, a limitaciones de gasto público cabe per-fectamente en el marco constitucional. Esta variedad de políticas económicassusceptibles de desarrollar el modelo constitucional legitimarían adoptar unanorma como la LGEP».

En lógica, la Constitución española no responde a un perfil key-nesiano, como alguna doctrina pretendió postular al principio de ladécada de los ochenta, sino que constituye un referente suficiente-


2 GARCÍA NOVOA, César: «Fundamento de la Ley de Estabilidad Presupuestaria»,Revista Presupuesto y Gasto Público, nº 27/2001.

mente amplio y flexible en el que el legislador puede optar por unmodelo de política presupuestaria diferente en función de los com-promisos internacionales y de las tendencias macroeconómcias decada momento.

De acuerdo con el artículo 3.1 de la LGEP y como cláusula de ge-neral aplicación a todas las Administraciones territoriales, «la elabora-ción, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos com-prendidos en el artículo 2 de esta Ley se realizará en un marco de estabilidadpresupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabili-dad y Crecimiento». Atendiendo a la diferente naturaleza orgánica yfuncional de los entes administrativos, el principio de estabilidad ope-ra de dos maneras distintas:

a) Para las Administraciones Generales del Estado, ComunidadesAutónomas y Entidades Locales, las Entidades que integran el Siste-ma de la Seguridad Social, y los organismos públicos y entes que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayorita-riamente con ingresos comerciales, se entenderá por estabilidad pre-supuestaria la situación de equilibrio o superávit, computada en tér-minos de capacidad de financiación de acuerdo con la definicióncontenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regiona-les y en las condiciones establecidas para cada una de las Administra-ciones Públicas (art. 3.2 LGEP).

b) Para el resto de las entidades públicas empresariales, socieda-des mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de laAdministración del Estado, de las Administraciones de las Comuni-dades Autónomas o de las Entidades Locales se entenderá por esta-bilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero a la que, ensu caso, se accederá a través de la adopción de estrategias de sanea-miento que eviten o disminuyan las pérdidas y puedan aportar be-neficios adecuados a su objeto social o institucional (art. 3.3 LGEP).

No obstante, las Leyes de Estabilidad Presupuestaria no vetan elrecurso a la deuda indiscriminadamente, esto es, no existe una prohi-bición absoluta de endeudamiento de las Administraciones Públicas,pero sí un deber material, formalizado mediante la elaboración dedeterminados instrumentos, de retorno a la posición de equilibriopresupuestario (arts. 3.3 LOC a la LGEP y 22 de la LGEP). En defi-nitiva, el equilibrio presupuestario se presenta como una tendenciairrevocable de la política fiscal de las Administraciones Públicas, peroexcepcionalmente, y previa justificación de las causas de la rupturadel equilibrio y elaboración de un plan de saneamiento del déficit, los


estados presupuestarios podrán presentarse o liquidarse en una sen-da deficitaria.

Si se optase por un modelo de corresponsabilidad territorial en elque las Administraciones territoriales actuasen con plena autonomíaen sus decisiones de endeudamiento y no se concibiesen como partesintegrantes de un todo unitario, sujeto común del cumplimiento delas obligaciones comunitarias, podría vaticinarse, en un escenario de falta de austeridad presupuestaria, la ruptura de un entorno con-solidado de estabilidad. Hasta este momento, la garantía del cumpli-miento de esos escenarios de consolidación presupuestaria estaba ex-plícitamente reconocida, y formulada sin oposición expresa por partede ninguna Comunidad Autónoma, por la Resolución de 31 de juliode 1995 de la Dirección General de Coordinación con las HaciendasTerritoriales, por la que se publicaba el Acuerdo 1/1992 sobre el sis-tema de financiación autonómica en el período 1992-1996. Confor-me al epígrafe 1.2, intitulado «Coordinación presupuestaria», «la ne-cesidad de una mayor convergencia fiscal en el ámbito de la CEE es unrequisito para la entrada de España en el grupo de países que participen en latercera fase del proceso de Unión Económica y Monetaria. Esta convergenciapresupuestaria exige una reducción progresiva de la necesidad de financia-ción, en términos de PIB, de las Administraciones Públicas, lo que requiereuna actuación coordinada de la política presupuestaria de la Administracióncentral y de las Comunidades Autónomas. Esta coordinación se concretará enel cumplimiento por parte de la Administración Central y de las ComunidadesAutónomas del Escenario de Consolidación Presupuestaria, y el Consejo de Política Fiscal y Financiera revisará el cumplimiento de este Escenario y adop-tará las medidas oportunas para asegurar la consecución de los objetivos pre-vistos en el mismo, sin perjuicio de las competencias de los respectivos Parla-mentos. Este Escenario se adaptará en cada momento al marco competencialvigente.»

Los términos de este acuerdo, coherentes con la finalidad y el con-tenido de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria, representan el tra-sunto de las normas analizadas, avanzando un paso más, al dotar deinstrumentos procesales las relaciones que en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera se han de producir entre las diferentesComunidades Autónomas e imbuir de transparencia las decisiones depolítica presupuestaria que se adopten. Así lo ha entendido SolerRoch3, a cuyo parecer «la tensión entre los principios de autonomía y coor-dinación que pueda manifestarse a raíz del cumplimiento de dicho objetivo,


3 SOLER ROCH, María Teresa: «Coordinación Presupuestaria y autonomía finan-ciera de las Administraciones Públicas». Presupuesto y Gasto Público, nº 27/2001.

como mejor se resuelve es potenciando los mecanismos y procedimientos de con-senso y cooperación en la toma de decisiones, y en este sentido, sin duda, unade las claves de esta reforma reside en el papel a desempeñar por el Consejo dePolítica Fiscal y Financiera».

Por otro lado, a través de estas normas, el Estado ha situado la ten-dencia de la estabilidad presupuestaria en los términos cifrados en elartículo 3.2 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, a cuyo tenor «seentenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit,computado en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la defi-nición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones Pú-blicas».

La superación de la barrera del 3 por ciento del PIB que figuracomo límite general para todos los Estados miembros de la UniónEuropea enlaza con las políticas de austeridad y control de las finan-zas públicas que han impuesto otros Estados, llegando incluso algu-nos a fijar el objetivo en un superávit del 2 o del 3 por ciento (Sueciay Dinamarca). Desde esta perspectiva económica, parece que se debeoptar por una política que no renuncie a objetivos ambiciosos, con unmeridiano objetivo: constituir una cultura de equilibrio y superávitque atraiga a los operadores mercantiles y que coadyuve a generar unremanente presupuestario con el que atender la constitución del Fon-do de Reserva de la Seguridad Social, compromiso alcanzado por to-dos los grupos políticos y organizaciones empresariales y sindicales enel marco del Pacto de Toledo.

Sin embargo, las razones de política macroeconómica no son sufi-cientes: desde el plano político y jurídico, esta norma no es sino latraslación por parte de un Estado de las recomendaciones del Con-sejo Europeo de Santa María de Feira, celebrado en junio del 2000,y que se mantienen inalteradas, y por las cuales se insta a los Estadosmiembros a continuar el saneamiento de las cuentas públicas más alládel nivel mínimo para cumplir los requisitos del Pacto de Estabilidady Crecimiento, y de esta forma generar un margen de maniobra adi-cional para la estabilización cíclica para protegerse de una evoluciónpresupuestaria imprevista, acelerar la reducción de la deuda y pre-parase para los desafíos del envejecimiento de la población.

España ha experimentado un proceso de acercamiento progresi-vo desde la teoría a la praxis política, cuyo corolario son las Leyes deEstabilidad Presupuestaria. La aspiración a objetivos superiores a losinicialmente previstos resulta de una recomendación general delConsejo de la Unión Europea a cada uno de sus Estados miembros,


de tal suerte que un Estado no podría oponer su estructura descen-tralizada para contrarrestar la implementación de una política de ma-yor austeridad fiscal en su territorio.

3. ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y RESPONSABILIDADADMINISTRATIVA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Al amparo de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley General deEstabilidad Presupuestaria, en sede de responsabilidad financiera de-rivada del incumplimiento de los compromisos adquiridos por Espa-ña ante la Unión Europea en materia de responsabilidad presupues-taria, «los sujetos enumerados en el artículo segundo de la presente Ley que,incumpliendo las obligaciones en ella contenidas o los acuerdos que en su eje-cución fuesen adoptados por el Ministerio de Hacienda o por el Consejo de Po-lítica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, provoquen o con-tribuyan a producir el incumplimiento de las obligaciones asumidas porEspaña frente a la Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabili-dad y Crecimiento, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabi-lidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado» (vid. art. 4 de la LeyOrgánica).

Las diferencias entre el modelo de distribución de responsabilida-des contenido en estas normas y el sistema penalizador articulado enla Resolución del Consejo Europeo (UE) núm. 1467/97, de 7 de julio,son suficientemente ilustrativas de la asimetría comparativa de ambossistemas. Así, el modelo interno español opta por una solución detransmisión mancomunada de responsabilidades, tributaria directade nuestro Derecho Común, y descarta un modelo sancionador, es-tablecido, sin embargo, a escala comunitaria. Existen, además, ante-cedentes de erogación de responsabilidades por incumplimiento delas obligaciones derivadas de la aplicación de ayudas comunitariasgestionadas por Comunidades Autónomas, de tal suerte que esta nor-ma no puede tildarse de novedad en cuanto a su estructura interna.

Hay que insistir, no obstante, en la renuncia a la aplicación de unmodelo sancionador. En definitiva, y en los dominios de la racionali-dad económica y de la cambiante ordenación comunitaria, a la luz dela práctica de los diferentes Estados miembros, no es factible que sepueda producir en el caso español un supuesto de hecho que llevaseaparejada sanción pecuniaria para España. En este contexto, cual-quier reflexión sobre la posible puesta en marcha del mecanismo ex-cepcional del artículo 155 de la Constitución española es sinónima de


alarmismo político e irrealidad jurídica por distanciamiento de la re-alidad práctica.

4. ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD

La indeterminación de un modelo estable de política presupues-taria en nuestro paisaje constitucional responde al pragmatismo yeclecticismo político de la etapa constituyente que remitía la respon-sabilidad del modelo macroeconómico al gobernante electo. Es más,desde la lógica constitucional, y atendiendo a la escasa respuesta re-glada a la integración y consolidación de decisiones presupuestariasen un marco de mercado único nacional, no parece que haya incon-veniente alguno en la definición, por extensión de nuestra Constitu-ción, de un sistema cooperativo regional al uso de los hábitos de colaboración que subyacen en los modelos políticos federales (instru-mental federalities o cooperativismo reforzado).

Ahora bien, la ausencia de reglas instrumentales y orgánicas pre-cisas de integración de las voluntades presupuestarias territoriales exconstitutione, en aras a la consecución de objetivos económicos gene-rales, no invalida las soluciones del legislador ordinario, declaradasplenamente constitucionales (STC 1/1982, de 28 de enero). Este de-bate, por el contrario, estuvo presente en el momento de la redacciónde la Constitución, en cuyo artículo 149 de Anteproyecto figuraba elsiguiente mandato: «Los territorios autónomos elaborarán su presupuestoanual con equilibrio de ingresos y gastos, sin perjuicio de la posibilidad de for-mación de presupuestos extraordinarios financiados con cargo a sus recursosespecíficos o los procedentes de operaciones de crédito.»

La experiencia de las prácticas presupuestarias del poder políticoen las dos últimas décadas y el compromiso de España con el proce-so de integración en la Unión Europea, como miembro de pleno de-recho de la Unión Económica y Monetaria, han provocado que bro-tase de nuevo la necesidad de reformular las bases conceptuales delmodelo macroeconómico español, algunas de las cuales se han so-breimpuesto a nuestro ordenamiento interno por vía del Derechocomunitario. A este parecer se suma Oscar Alzaga Villaamil4 cuandorazona del siguiente modo: «El control del poder político plantea una es-


4 ALZAGA VILLAAMIL, Óscar: Entre dos siglos. Reflexiones sobre la democracia española.Alianza Editorial, Fundación Ortega y Gasset y Fundación BBV, Madrid.

pecial problemática en ámbitos como el de los presupuestos, gasto público, pre-sión fiscal, déficit y deuda pública. Y precisa que en una democracia modernauno de los más sagrados derechos del ciudadano tiene que ser que el dinero quepaga en impuestos no se malgaste (…) Desgraciadamente, la experiencia pa-rece irnos enseñando que entre las fuerzas políticas y el conjunto de los actoressociales es difícil conseguir un consenso serio y duradero para luchar contrafactores endémicos como la inflación, o contra el gasto público creciente, la ten-dencia de los impuestos a un crecimiento continuado y el progresivo endeuda-miento de las Administraciones y/o las empresas públicas. Por ello, defendemosla fórmula antes apuntada de constitucionalizar en el artículo 134, relativo alos presupuestos, la radical limitación de una espiral dotada de más fuerza quesus frenos fijando un límite sobre el PIB. Ello no supone ningún conservadu-rismo. La dinámica deuda-inflación es un cáncer; reconocerlo y buscar solu-ciones constitucionales que frenen la metástasis no es adoptar una actitud par-tidista. Sería importante que se acabase por lograr un amplio consenso en tornoa ello, ya que no parece que la izquierda europea crea hoy en lo contrario.»

Sin embargo, entre las principales fuerzas políticas del país residela convicción, basada en la razón o en algunos supuestos en la estra-tegia electoral, de preservar la estructura y base constitucional de1978, so pena de que la introducción de alteraciones sustanciales di-namitaría el espíritu de consenso de la etapa constituyente e introdu-ciría un factor de vulnerabilidad a nuestra más que consolidada y só-lida democracia. En el mismo sentido se manifiesta, Juan VelardeFuertes5: «Es evidente, pues, que la Constitución de 1978 debe ser superada,pero también que el pueblo español está dispuesto a modificarla sólo de modomuy cauteloso y, seguramente, sólo dentro de mucho tiempo y sin provocar de-bates importantes. La Providencia, ante esta perplejidad tremenda, que podríaconvertirnos en un nuevo Asno de Buridan colectivo, nos ha dado un quiteformidable. He ahí nuestra enmienda constitucional: los Acuerdos de Maas-tricht. La necesidad de mantenernos en la Unión Europea y el rango especialde las disposiciones comunitarias liquida el dilema. Por ello son válidas unaspalabras del “Orlando”, de Virginia Wolf, en la traducción de Jorge Luis Bor-ges: “La transacción entre un escritor y el Espíritu de la Época es de infinitadelicadeza y la fortuna de sus obras depende de un buen arreglo entre los dos.”Pongamos, en vez de escritos, Constitución de 1978, y en lugar de Espíritu dela Época, ideología básica del Tratado de Maastricht, y todo quedará claro.»

La autonomía financiera es la piedra piramidal de la afirmacióndel principio autonómico de un gobierno descentralizado, incluso an-tes que la propia suficiencia financiera, porque desde el punto de vis-ta constitutivo, esto es, desde el punto de vista de su esencia institu-


5 VELARDE FUERTES, Juan: Hacia otra economía española. Espasa, Madrid, 1996.

cional, no hay gobierno si no hay autonomía política y financiera. Laanteposición de este prius sobre cualquier otra condición de existen-cia de los gobiernos regionales es atinadamente comprendida por ellegislador constituyente cuando en el artículo 156 de la Constituciónreconoce a las Comunidades Autónomas «autonomía financiera para eldesarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coor-dinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles».

La interrelación de los principios de coordinación y solidaridadcon el principio de autonomía financiera ha sido recurrentementeobjeto de análisis por el Tribunal Constitucional en una jurispruden-cia que sin solución de continuidad ha sido resumida por el Consejode Estado en su dictamen a los proyectos de Ley General de Estabili-dad Presupuestaria.

Teniendo en cuenta que la limitación al endeudamiento es una li-mitación sobrevenida por razón de convergencia en el seno de laUnión Europea, no existe inconveniente en afirmar que los instru-mentos presentes de generación de recursos tributarios garantizansuficientemente el principio de autonomía financiera. Ahora bien, como ya se ha anunciado, responsabilidad política y autonomía fi-nanciera son dos vertientes de un mismo principio que integran laautonomía política.

Desde luego, en términos de rentabilidad política, en el juego dela obtención y mantenimiento de poder político, el gestor optará me-cánicamente por el recurso a la deuda para financiar sus políticas degasto que, en el mejor de los supuestos, representan el escaparateelectoral ante su tejido social. Si el coste de las medidas es nulo paralos contribuyentes actuales, se crea una ilusión, una suerte de entele-quia sobre los beneficios de las estrategias de actividad pública del ges-tor político que le asemejan a un buen gestor. Sin embargo, este gestor únicamente ha contribuido a pignorar el futuro económico desu Comunidad Autónoma, máxime cuando con esa financiación su-plementaria atiende gastos improductivos o desarrolla una actividadineficaz. Es más, cuando la financiación adicional es resultado de unincremento de la presión fiscal actual, que recae sobre los votantes di-rectos, el esfuerzo porque las políticas activas puestas en marcha seaun éxito es mayor que si la financiación se desplaza hacia el futuro, to-da vez que no hay un coste directo y cuantificable sobre el contribu-yente actual. Un comportamiento en este escenario desfavorece la in-hibición del gestor y acentúa el compromiso con sus objetivos depolítica general.


La proclamación del carácter unitario del orden económico na-cional es un postulado acuñado de manera temprana por el TribunalConstitucional, que en su Sentencia 1/1982, de 28 de enero, recono-ce que «ese marco implica la existencia de unos principios básicos del or-den económico que han de aplicarse con carácter unitario, unicidad queestá reiteradamente exigida por la Constitución, cuyo Preámbulo garantiza laexistencia de un orden económico y social justo, y cuyo artículo 2 establece unprincipio de unidad que se proyecta en la esfera económica por medio de di-versos preceptos constitucionales, tales como el 128, entendido en su totalidad,el 131.1, el 139.2 y el 138.2, entre otros. Por otra parte, la Constitución fijauna serie de objetivos de carácter económico cuya consecución exige la adop-ción de medidas de política económica aplicables con carácter general a todo elterritorio nacional (arts. 40.1, 130.1, 131 y 138.1 CE). Esta exigencia deque el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del Estadoes más imperiosa en aquellos, como el nuestro, que tienen una estructu-ra interna no uniforme, sino plural o compuesta desde el punto de vis-ta de su organización territorial (Título VIII de la Constitución). Launicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario pa-ra que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comu-nidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultadosdisfuncionales y desintegradores» (en la misma línea, STC 96/1984, de19 de octubre).

La interrelación de los principios de coordinación estatal y auto-nomía financiera de las Comunidades Autónomas no se basa en laoposición de estructuras de poder, sino en la complementariedad deambos vectores, habida cuenta que hay coordinación en la medidaque hay autonomía y no cabe ésta sin la adecuada coordinación en unmodelo de organización territorial complejo. A esta concepción obe-dece la doctrina del Tribunal Constitucional dimanante de la Senten-cia 11/1984, de 2 de febrero, por la que el máximo Tribunal conside-ró que correspondía al Estado autorizar las emisiones de DeudaPública de las Comunidades Autónomas: «La coordinación de la acti-vidad financiera de las Comunidades Autónomas y, en concreto, de susrespectivas políticas de endeudamiento no se agota –como pretende larepresentación del Gobierno vasco– en la emisión de informes no vincu-lantes del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las ComunidadesAutónomas, sino que la integración de la diversidad de las partes en unconjunto unitario (…) exige la adopción de las medidas necesarias y su-ficientes para asegurar tal integración. De ahí que puedan ser considera-das las autorizaciones de emisión de deuda pública contempladas en el artícu-lo 14.3 de la LOFCA como medios al servicio de la coordinación indicada.»


El artículo 9 de la LOC de la Ley de Estabilidad Presupuestaria esla traducción normativa del régimen de autorización preventiva deendeudamiento, sin perjuicio de que en la doctrina acuñada subyacede manera global el principio de coordinación como máxima de or-ganización de la estructura financiera descentralizada en nuestro país.

La doctrina del Tribunal Constitucional no se agota en las ante-riores Sentencias, sino que se halla presente de manera permanenteen otros fallos (STC 14/1986, de 31 de enero sobre la determinaciónde intereses de demora en determinados créditos, STC 96/1990, de24 de mayo, o STC 237/1992, de 15 de diciembre), siendo especial-mente ilustrativa la Sentencia 63/1986, de 21 de mayo, cuya funda-mentación jurídica es reproducida en ulteriores sentencias: «(…) Sibien es cierto que dicha autonomía ha de sujetarse a los principios decoordinación con la Hacienda estatal, la vía adecuada para tal coor-dinación no es la Ley de Presupuestos, sino el Consejo de Política Fiscaly Financiera, tal y como establece la LOFCA (…) Dicha autonomía, unade cuyas facetas menos controvertidas es la capacidad de las Comunidades pa-ra definir sus gastos en los correspondientes presupuestos, aparece sometida aciertos límites materiales que no son incompatibles con el reconocimiento de larealidad constitucional de las haciendas autonómicas (…), entre los que se en-cuentran los derivados de la solidaridad y de la necesaria coordinación con laHacienda del Estado, expresamente establecidos en el artículo 156.1 de laConstitución. (…) El segundo principio, en cambio, implica que la activi-dad financiera de las Comunidades se someta a las exigencias de polí-tica económica general de carácter presupuestario dirigida a garanti-zar el equilibrio económico mediante las oportunas medidas tendentes aconseguir la estabilidad económica interna y externa.»

Reproduciendo el argumento jurídico anterior, la Sentencia delTribunal Constitucional 171/1996, de 30 de octubre, en relación conla imposición de topes máximos al incremento del volumen global delas retribuciones por todos los conceptos de los empleados públicos,señala que «la posibilidad de que se establezca esta suerte de restriccio-nes a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas no sólose fundamenta, en línea de principio, en el carácter básico de las mis-mas de acuerdo con el artículo 149.1.13ª, sino que también halla anclaje constitucional en el límite a la autonomía financiera que esta-blece el principio de coordinación del artículo 156.1 CE (…). Condicio-namiento que, en virtud de lo establecido en el artículo 2.1.b) LOFCA exige alas Comunidades Autónomas que su actividad financiera se acomode a las me-dias oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad eco-


nómica interna y externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad degarantizar el equilibrio económico general».

Más nítidamente se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, enrelación con la incidencia de la intervención de la legislación del Es-tado en las Haciendas Locales, a raíz de la Sentencia 179/1985, de 19de diciembre, resultante del recurso de inconstitucionalidad contra laLey 24/1983, de 21 de diciembre, de Medidas Urgentes de Sanea-miento y Regulación de las Haciendas Locales: «El título competencialque más claramente ampara la decisión estatal en este caso es, sin duda, el con-tenido en el artículo 149.1.14ª. Sea cual fuere el contenido que al concepto deHacienda General se atribuya, no parece discutible, en efecto, que haya de in-cluirse dentro del mismo una medida que tiene por objeto directo la relación en-tre la Hacienda estatal y las Haciendas locales y que precisamente se proponecomo finalidad de saneamiento de éstas para hacer posible que, en el fu-turo, un nuevo sistema de financiación de las entidades locales (cuyo estableci-miento corresponde también a la competencia estatal) impida la generaciónde déficit que, en último término, como tantas veces ha ocurrido en el pasa-do, hayan de ser atendidos con los recursos de la Hacienda estatal.»

Abundando en el razonamiento transcrito, el Alto Tribunal prosi-gue con las bases de esta doctrina en la Sentencia 96/1990, de 24 demayo, a tenor de la cual «(…) ni las competencias que en materia de ré-gimen local tienen las Comunidades recurrentes, en el marco del artícu-lo 149.1.18ª de la Constitución, impiden toda intervención del Estado, que envirtud de la ordenación general de la economía defina las líneas de ac-tuación tendentes a alcanzar los objetivos de la política económica ge-neral o sectorial y adopte las medidas necesarias para garantizar la realización de las mismas, ya que la necesaria coherencia de la políticaeconómica exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uni-forme de determinados problemas en orden a la consecución de dichosobjetivos y eviten que, dada la estrecha interdependencia de las actuacionesllevadas a cabo en las distintas partes del territorio nacional, se produzca unresultado disfuncional o disgregador».

La referencia a un mercado unitario nacional, sin perjuicio de lasespecialidades orgánico-funcionales de las Administraciones Territo-riales, subyace en la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitu-cional como un elemento constitutivo de la planificación por partedel Estado de la actividad económica general. La renuncia a dicha re-serva conduce inexorablemente a la fractura de un modelo que se an-toja cohesionado y que cede ante la pulsión de intereses fraccionarioso electoralistas.


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La adopción de la estabilidad presupuestaria como escenario per-manente de la política presupuestaria que, como instrumento de con-solidación fiscal y de impulso al proceso de convergencia de Españacon los demás países de la Unión Económica y Monetaria, ha sido de-finida y desarrollada en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Generalde Estabilidad Presupuestaria, ha de tener necesariamente conse-cuencias relevantes en el proceso de elaboración y ejecución presu-puestaria de las Administraciones Públicas y requerirá la introduc-ción de modificaciones en el marco jurídico que actualmente loregula.

Conviene señalar que la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Gene-ral de Estabilidad Presupuestaria contiene principios y normas que,por una parte, afectan al Estado en cuanto administración o agenteintegrante del sector público estatal y, por otra parte, preceptos queespecíficamente se dirigen a él de forma exclusiva.

Contemplando el ordenamiento jurídico presupuestario en suconjunto sería posible mantener los preceptos sobre estabilidad pre-supuestaria allí donde han sido formulados, esto es, en la dicha Ley18/2001, manteniendo el resto de los relativos al proceso de presu-puestación en la actual Ley General Presupuestaria1, eliminando ocorrigiendo en ésta aquellos que por colisión con la primera pudie-

La Ley General de EstabilidadPresupuestaria y la futura Ley GeneralPresupuestaria

José Antonio Godé SánchezInterventor y Auditor del Estado

49

1 Texto Refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 deseptiembre.

ran resultar directamente derogados o meramente contrarios a suorientación, pero, aun cuando tal posibilidad se dé, no parece queello resulte ser adecuado y, en consecuencia, aconsejable.

Son evidentes las ventajas de concentrar en un texto único la re-gulación presupuestaria, especialmente si ésta se denomina «gene-ral», remarcando así la voluntad integradora de la ley; a esta volun-tad respondió en su día la disposición final tercera de la Ley dePresupuestos Generales del Estado de 1987 al ordenar la elaboraciónde un texto refundido de la Ley General Presupuestaria que, adap-tándose al recientemente aprobado marco constitucional, asumiese latarea de regularizar, actualizar y armonizar las disposiciones vigentesde carácter permanente en materia de gestión presupuestaria conte-nidas en las Leyes anuales de Presupuestos posteriores a la entradaen vigor de la mencionada Ley General Presupuestaria.

En la misma dirección parece pronunciarse en este caso la Ley Ge-neral de Estabilidad Presupuestaria, toda vez que, añadido a su dis-posición derogatoria, contiene el mandato de elaborar un Proyectode Ley General Presupuestaria, donde, como más adelante tendre-mos ocasión de ver, resulta conveniente incorporar al menos aquellospreceptos de la ley que específicamente se refieren a la elaboración yejecución del presupuesto del Estado.

Lo cual no significa que la presente Ley General de EstabilidadPresupuestaria haya de ser derogada como cuerpo completo que, enunión de la Ley orgánica complementaria de ésta, contenga los con-ceptos, principios y reglas fundamentales que definen la estabilidadpresupuestaria de nuestro Sector Público, sino que debe mantenerseintacta en cuanto tal.

Por otra parte, aun admitiendo que puede haber posiciones doc-trinales que defiendan una concepción diferente, conviene adelantarque existe el dato de que los primeros trabajos de esta elaboración sehan orientado en esta dirección.

No sería posible abordar en esta presentación todas las repercu-siones que la Ley de Estabilidad Presupuestaria habrá de tener en elcontenido de la futura Ley General Presupuestaria; la pretensión deeste trabajo es únicamente destacar y comentar aquellos aspectos de la Ley llamados, a mi entender, a tener una mayor trascendenciaen el futuro de nuestro presupuesto y que, en consecuencia, debenregularse en un nuevo texto de la Ley General Presupuestaria.

Con este criterio hemos de retener los siguientes:

• Establecimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.


• Fijación de un límite máximo anual de gasto no financiero delpresupuesto del Estado.

• Establecimiento de un escenario presupuestario plurianual.

• Dotación de un Fondo de Contingencia de Ejecución Presu-puestaria.

• Reforma del sistema de modificaciones presupuestarias

De ellos, el primero se contiene en el capítulo I del Título II de laLey, estando referido por ello al equilibrio presupuestario de sectorpúblico, y los restantes se regulan en su capítulo II, dedicado parti-cularmente al sector público estatal (esquema 1).

1. OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

El objetivo de estabilidad presupuestaria2 tiene un horizonte detres años y se fija tanto para el conjunto del sector público como paracada uno de los grupos de agentes que lo integran3. Tratándose deuna de las disposiciones generales de la Ley General de Estabilidad,

La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la futura... 51

2 En el primer cuatrimestre de cada año, el Gobierno, a propuesta conjunta delos Ministerios de Economía y de Hacienda, y previo informe del Consejo de Políti-ca Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en cuanto al ámbito de las mis-mas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios si-guientes, tanto para el conjunto del sector público como para cada uno de los gruposde agentes comprendidos en el artículo 2.1 de esta Ley (art. 8.1 LGEP).

3 A los efectos de la presente Ley, el sector público se considera integrado por lossiguientes grupos de agentes: a) La Administración General del Estado, los organis-

ESQUEMA 1LEY 18/2001, DE 12 DE DICIEMBRE, GENERAL DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA

Disposiciones comunes de la Ley

• Fijación del objetivo de estabilidad.

Normas referidas al Estado

• Límite gasto no financiero del Estado.

• Escenario presupuestario plurianual.

• Fondo de Contingencia.

• Modificaciones de crédito.

no requeriría su incorporación a la Ley General Presupuestaria comonorma propia, aunque es ineludible su mención en ésta por consti-tuir el arranque de todo el proceso de elaboración que la Ley esta-blezca y la referencia necesaria que el proyecto de presupuesto nopuede desconocer.

Ya disponemos de experiencia en la fijación del objetivo, toda vezque el procedimiento establecido se ha cumplido por primera vez, re-ferido al período 2003-2005, mediante Acuerdo del Consejo de Mi-nistros de 8 de marzo de 2002 (esquema 2).

Se trata de un Acuerdo del Gobierno que debe adoptarse en el pri-mer cuatrimestre de cada año, a propuesta conjunta de los Ministe-rios de Economía y de Hacienda, previos informes del Consejo de Po-lítica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de laComisión Nacional de Administración Local referidos al objetivo es-pecífico de los respectivos grupos de agentes.

La circunstancia de concurrir en la propuesta los Ministeriosmencionados tiene su razón de ser y explicita la permanente existen-cia en el presupuesto de condicionantes macroeconómicos que debenhacerse compatibles con las prioridades de alcance microeconómico


mos autónomos y los demás entes públicos dependientes de aquélla que presten ser-vicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos co-merciales, así como los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Ge-nerales del Estado. b) Las entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social.c) La Administración de las Comunidades Autónomas, así como los entes y organis-mos públicos dependientes de aquélla que presten servicios o produzcan bienes queno se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. d) Las Entidades Loca-les, los organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquélla, quepresten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con in-gresos comerciales (art.2.1 LGEP).

ESQUEMA 2ACUERDO CONSEJO DE MINISTROS DE 8 DE MARZO DE 2002

Objetivo estabilidad 2003-2004

• Estado y Seguridad Social.

• Comunidades Autónomas.

• Entes locales.

Límite de gasto no financiero del Estado 2003

• Incluye el Fondo de Contingencia.

relativas a la realización de las políticas públicas de prestaciones debienes y servicios.

Asimismo están presentes, siquiera sea por vía de informe, los gru-pos de agentes afectados por el Acuerdo, puesto que vinculará a lasComunidades Autónomas y Corporaciones Locales a conseguir elequilibrio que el acuerdo les asigne.

El Acuerdo, una vez aprobado, debe seguir la tramitación parla-mentaria prevista en la Ley, y así ocurrió en esta primera ocasión,siendo aprobado sucesivamente por los Plenos del Congreso de losDiputados y del Senado, adquiriendo así el respaldo del legislativoque la Ley quiere otorgarle en atención evidentemente a la repercu-sión que ha de tener en ámbitos fuera del sector público estatal.

La Ley prevé la eventualidad de su rechazo por las Cámaras esta-bleciendo un plazo de un mes para que el Gobierno remita un nue-vo Acuerdo (esquema 3).

Nada establece la Ley de si tal rechazo ha de producirse por efec-to de una moción que aporte una alternativa a la propuesta del Go-bierno o habrá de producirse simplemente por el resultado de una


ESQUEMA 3TRÁMITE DEL OBJETIVO DE ESTABILIDAD Y DEL LÍMITE DE GASTO

M.° ECONOMÍA

ACUERDO GOBIERNO

ELABORACIÓNP. G. Estado

M.° ECONOMÍA

Distribución por

Comunidades

INFORMECONSEJO

NACIONALADMÓN. LOCAL

NOAPROBACIÓN

CORTESGENERALES

INFORMECONSEJO

POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA

APROBACIÓN

votación contraria a la aprobación. En el primer caso, la nueva pro-puesta que el Ejecutivo debe elaborar contará con una referenciaorientadora, de otra forma serán los debates de las Cámaras los quecontengan los elementos a considerar. Debemos dejar apuntadas las consecuencias políticas de esta eventualidad, sin duda de grantrascendencia, pues supondría un rechazo a la política presupuesta-ria del Gobierno. En alguna medida equivaldría a la situación queproduce la aprobación de una enmienda en el debate de totalidad dela Ley de Presupuestos. Y es sabido que esta eventualidad, aunque nopor consecuencia automática, puede tener el efecto, lo ha tenido yaen el pasado, de disolución de las Cámaras y apertura de una nuevalegislatura.

En el mejor de los casos estaríamos en presencia de un grave con-tratiempo para el calendario de elaboración de los Presupuestos Ge-nerales del Estado, que pondría en peligro el cumplimiento del pla-zo previsto en la Constitución para su presentación.

Debemos dejar aquí constancia que, en cuanto se refiere a las Co-munidades Autónomas, el objetivo global asignado a las mismas hade ser objetivo de atribución individual a cada una de ellas en el se-no del Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano que tiene la po-sibilidad de hacerlo de manera desigual en función de las circuns-tancias que concurran en cada Comunidad, posibilidad legal quetiene poca probabilidad de verse hecha realidad, ya que ha de ocu-rrir que alguna de ellas se muestre dispuesta a adoptar un objetivomás riguroso en su propio presupuesto en beneficio de otra Comu-nidad que no esté en condiciones de alcanzar en su ámbito el resul-tado asignado al conjunto de todas ellas.

No es éste el supuesto en el caso de las Entidades Locales, a quie-nes se asigna un objetivo de estabilidad obligatorio para todas y cadauna de ellas.

Por lo que se refiere al Estado y a la Seguridad Social, si bien elAcuerdo fija un objetivo parcial al Estado y otro específico para la Se-guridad Social, el criterio de cumplimiento ha sido agrupado en unosolo por virtud de la Disposición transitoria única de la Ley4 en aten-ción del proceso de separación de fuentes de financiación de la Se-guridad Social previsto e iniciado en el Pacto de Toledo, que da lugara importantes flujos de financiación a cargo del Estado.


4 La determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria en el Estado y elSistema de Seguridad Social se realizará conjuntamente en tanto no se culmine el proceso de separación de fuentes de este último (D.T.a LGEP).

2. LÍMITE MÁXIMO ANUAL DE GASTO NO FINANCIERO

Entrando ya directamente en la regulación de la elaboración delos Presupuestos Generales del Estado, el artículo 13 de la Ley Ge-neral de Estabilidad Presupuestaria establece que el Acuerdo del Go-bierno que determine el objetivo de estabilidad presupuestaria «fija-rá el importe que, en el proceso de asignación presupuestaria que ha deculminar con la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado del ejer-cicio siguiente, constituirá el límite máximo de gasto no financiero del Presu-puesto del Estado».

La lectura del precepto –que he transcrito literalmente– permiteentender que el límite se fija para el presupuesto inicial y no supone,por sí mismo, un limite al gasto final o de ejecución. El presupuestofinal podrá sobrepasar, o no, este límite conforme a las propias reglasde la ejecución presupuestaria y entre ellas, como novedad, las deri-vadas de la instrumentación del Fondo de Contingencia de EjecuciónPresupuestaria.

Pero debemos significar que la Ley, en su conjunto, se dirige a con-seguir un determinado equilibrio presupuestario no sólo en los tér-minos nominales del presupuesto inicial formalmente aprobado, sinomuy especialmente en la realidad de su ejecución y resultado final,momento en el que adquiere plena virtualidad la metodología de re-ferencia que adopta la norma, cual es el Sistema Europeo de Cuen-tas Nacionales y Regionales (SEC 95).

Este argumento, no obstante, no da respuesta a la totalidad delproblema porque el sobrepasamiento del límite de gasto en el proce-so de ejecución presupuestaria dejaría intacto el objetivo de estabili-dad querido por la Ley en el caso de que esa misma ejecución hu-biera conseguido un volumen correlativo de ingresos adicionales.

Por otra parte, vista la tramitación a que se somete el Acuerdodonde las Cámaras aprueban el «objetivo» cuando podría haberse es-tablecido la aprobación del «acuerdo», cabe hacer la precisión de de-ducir que el límite de gasto lo aprueba el Gobierno y no el Legislati-vo, que tan sólo lo conoce por formar parte del acuerdo, en cuyocontexto el Gobierno anticipa una decisión que posteriormente refle-jará en el cifrado del presupuesto.

No obstante, se trata de un compromiso formalmente adquiridocuyo incumplimiento en el momento de presentación del proyecto depresupuesto anual habría de ser debidamente fundamentado y nodejaría de tener consecuencias en el debate de totalidad del presu-puesto.


En cualquier caso, y aun admitidas todas estas limitaciones, estamosen presencia de un cambio importante en el procedimiento de presu-puestación: de una parte, porque se anticipa significativamente el mo-mento de determinación del volumen del gasto anual, de tener lugaren la segunda quincena de septiembre ahora debe hacerse como muytarde en el mes de abril, lo que se traduce en un alejamiento temporalde las necesidades de gasto; de otra, se independiza la cifra de gasto delobjetivo de déficit o, mejor dicho, éste puede mejorarse si se mejora asu vez la estimación de los ingresos, pero deja de tener virtualidad laantigua ecuación Gasto = Ingreso ± Saldo en orden a traspasar al gastoun incremento de los ingresos estimados, resultando ser Gasto < Ingre-so ± Saldo. Por el contrario, un menor nivel de los ingresos estimadosobligaría a reducir el gasto por debajo del límite fijado para garantizarel cumplimiento del objetivo de estabilidad, lo que podría expresarseasí: Saldo = Gasto – Ingreso (una vez que –∆ gasto = –∆ ingreso).

A su vez, esta circunstancia modifica la estrategia de negociaciónpresupuestaria, ya que no cabe que, como hasta el presente, los ges-tores defiendan en el proceso de elaboración la dotación de sus ne-cesidades en una suma abierta de su importe, sino que, estando pre-determinado y cerrado el importe total del gasto que el presupuestopuede alcanzar, los distintos gestores deben competir entre sí porconseguir las necesarias dotaciones de sus programas, convirtiéndoseéstos en alternativas que deben atenderse o excluirse conforme a lasprioridades de actuación que políticamente se les atribuyan. Dicho entérminos más coloquiales, los gestores no centrarán sus esfuerzos enconseguir dotaciones adicionales del Ministerio de Hacienda, sinoque habrán de disputar al resto de los gestores la parte por la quepugnen del margen presupuestario interanual dentro de una sumade importe previamente determinado.

Pero parece acertado que se proceda simultáneamente a determi-nar el objetivo de déficit y el importe del gasto, toda vez que –con in-dependencia de las dificultades derivadas de su temprana fijacióncon respecto de la presentación del presupuesto– ambos conceptosestán íntimamente relacionados, aunque no resulte tarea sencilla ex-plicitar la relación.

El límite máximo de gasto del presupuesto anual es un conceptofinanciero de importes iniciales, límite máximo de la adquisición deobligaciones, cuya ejecución se autoriza mientras que el objetivo de superávit-déficit es un concepto de saldo final de ingresos recono-cidos y gastos «realizados», donde la adjetivación y su ámbito tempo-ral derivan de los términos previstos en la metodología de CuentasNacionales (esquema 4).


De alguna manera es necesario, por tanto, establecer una homo-geneidad en la estimación de ambos conceptos si se quiere asegurarsu consistencia.

La materialización del proceso de elaboración y ejecución presu-puestaria, que se muestra en el esquema 5, mediante su cifrado a pos-teriori, aporta la información necesaria para conectar gasto inicial y ca-pacidad o necesidad de financiación. Los créditos de gasto dotados enel presupuesto soportarán eventualmente un proceso de modificacio-nes con los límites previstos en la Ley, y el crédito final resultante seráobjeto de ejecución total o parcial hasta determinar las obligaciones re-conocidas del período; a partir de aquí hemos de salir del ámbito ad-ministrativo del presupuesto a fin de aplicar la metodología de CNque introducirá correcciones al menos de tres tipos: 1) Elementos queno computan o lo hacen por distinta cuantía que en el presupuesto. 2) Periodificaciones que atraen o expulsan del ejercicio determinadosgastos. 3) Conceptos de ejecución externa al presupuesto que la Con-tabilidad Nacional toma en consideración. Completado este engorro-so y pormenorizado proceso de conversión, habremos obtenido las«Obligaciones reconocidas en términos de contabilidad nacional».

Por la vertiente del ingreso, la transformación debe seguir análo-go proceso, si bien suele presentar menor complejidad hasta deter-minar, partiendo de los ingresos presupuestados, los «derechos reco-nocidos en términos de CN».

El saldo que determinan ambos conceptos de obligaciones y dere-chos constituye la variable tomada como objetivo por la Ley, el saldo


ESQUEMA 4REFERENCIAS DEL LÍMITE DE GASTO

LÍMITE GASTO NO FINANCIERO

ESTADO 2003

OBJETIVO DE ESTABILIDAD

2003-2005

CONVERSIÓN AÑO 2003

Programa Estabilidad 2001-2005

presupuestario (superávit o excepcionalmente déficit) medido en tér-minos de Cuentas Nacionales.

Pero en el proceso de estimación del límite de gasto compatible conun objetivo dado, además de la necesidad de invertir el sentido delproceso de cálculo, el camino a recorrer aparece plagado de interro-gantes: unos, derivados de la incertidumbre en la ejecución del pro-pio presupuesto (en pura teoría no debiera haber modificaciones y loscréditos se ejecutarían en su totalidad); otros, consecuencia de lo errá-tico de los ajustes a realizar que históricamente no siguen reglas cono-cidas hasta el punto de no conservar ni el signo positivo o negativo desu cuantía, y finalmente otros, computables, como se ha dicho, por sutrascendencia en la contabilidad nacional que ni siquiera tienen refle-jo presupuestario y carecen de previsión en ese ámbito (esquema 6).

Asumiendo todos los riesgos que entraña la respuesta a tales inte-rrogantes, para el actual ejercicio 2003 se consideró que el objetivo dedéficit del 0,5 por ciento que en el Acuerdo de 8 de marzo de 2002


ESQUEMA 5ESQUEMA PARA PASAR DE PRESUPUESTO

A CONTABILIDAD NACIONAL

± Ajustes CN ± Ajustes CN

± Intereses – Plusvalías Banco de España

± Otros ajustes – Benef. enajenaciónempresas

± Otros ajustes

SALDO DEPRESUPUESTO

GASTOS

OBLIGACIONES

± Diferencias deejecución

PRES

UPU

ESTO

INIC

IAL

EJEC

UC

IÓN

CO

NTA

BIL

IDA

DN

AC

ION

AL

± Diferencias deejecución

INGRESOS

CAPACIDAD (+)

NECESIDAD (–) DEFINANCIACIÓN

GASTOS CN INGRESOS CN

DERECHOS

se fijó para el presupuesto del Estado se conseguía, tomada como undato la evolución de ingresos prevista en el Programa de Estabilidad,con unos gastos no financieros de 114.517 millones de euros, que esel límite que el propio acuerdo estableció5.


ESQUEMA 6DETERMINACIÓN DEL LÍMITE DE GASTO NO FINANCIERO

DEL ESTADO

OBJETIVO DESALDO EN CN

LÍMITE DE GASTOSCONTABILIDAD

NACIONAL

LÍMITE DE GASTOSNO FINANCIEROS

PRESUPUESTO ESTADO

INGRESOS CN

CUADRO 1LÍMITE DE GASTO NO FINANCIERO DEL ESTADO EN 2003

(en millones de euros)

Millones % PIB

1. DEFICIT Contabilidad Nacional 3.617,00 0,50

2. Ingresos no financieros CN 105.656,41 14,61

3. LIMITE GASTOS EN CN (1+2) 109.273,41 15,11

4. Ajustes Contabilidad Nacional 2.850,00 0,39

5. Ajustes ejecución 2.393,40 0,33

6. Otros ajustes 0,00 0,00

7. LIMITE DE GASTONO FINANCIERO (Σ 3 a 6) 114.516,81 15,83

5 Finalmente, la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales delEstado para 2003 fue aprobada con un gasto no financiero total (capítulos 1 a 7 delpresupuesto de gastos del Estado) de 114.516.801,09 miles de €.

± Ajustes C. Nacional

± Diferencias de ejecución

Con ello viene a resultar un crecimiento interanual del presupues-to, en términos iniciales, ciertamente llamativo y alejado de lo quepuede ser su auténtico crecimiento (más de un punto y medio por de-bajo de la variación nominal del PIB), consecuencia tanto de las dis-crepancias de metodología ya aludidas como del más riguroso com-portamiento previsto para las modificaciones y la dotación del Fondode Contingencia, incluida en la cifra del límite, por una cuantía de su2 por ciento. A ello se ha sumado, aunque nada tenga que ver con laestabilidad presupuestaria que ahora nos ocupa, la desaparición delgasto sanitario, cuya gestión se ha asumido por las Comunidad Autó-nomas a lo largo del anterior ejercicio y sustituido por la correlativacesión de tributos, con el resultado de que el presupuesto de 2003presenta una evolución interanual cuya auténtica dimensión no re-sultará reconocible en el porcentaje de incremento (esquema 7).

A la espera de cual pueda ser la ejecución presupuestaria del ac-tual presupuesto de 2003, influida en la vertiente de los ingresos poruna todavía incierta evolución de nuestra economía y asumiendo enla vertiente del gasto los derivados del esfuerzo necesario para repa-rar las consecuencias del hundimiento del buque petrolero «Presti-ge», sí debemos dejar constancia de que los primeros mecanismospresupuestarios establecidos en la Ley General de Estabilidad Presu-puestaria, en cuanto se refiere a la elaboración del presupuesto delEstado, han funcionado con precisión.


ESQUEMA 7EFECTO DUAL DE LA DETERMINACIÓN PREVIA

DEL LÍMITE DE GASTO

EJECUCIÓN

Y

AJUSTES

≠

CONTABILIDADNACIONAL

OBLIGACIONESRECONOCIDAS

(previstas)

OBLIGACIONESCOMPATIBLES

CON OBJETIVO

% ∆ interanual4,1

AÑO PRESUPUESTO

2002

2003

PRESUPUESTOINICAL

LÍMITE DEGASTO

(incluye FondoContingencia)

% ∆ interanual9,2

3. ESCENARIO PRESUPUESTARIO PLURIANUAL

El mandato de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria deelaborar unos escenarios de previsión plurianual referidos a ingresosy gastos es, en mi opinión, la novedad más importante que la Ley vie-ne a introducir en nuestro proceso de presupuestación, respetandola vigencia anual que el presupuesto tiene conforme al artículo 134de la Constitución6.

De una parte, permite asentar sólidamente el objetivo de estabili-dad acordado para un trienio como resultado de una previsión rigu-rosa del comportamiento de los ingresos y gastos, y de otra, obliga arealizar un contraste panorámico de las prioridades presupuestariasque hagan consistentes las expectativas de gasto y necesidades de losgestores, otorgando un plazo razonable para introducir en el dimen-sionado de las distintas políticas las correcciones necesarias para man-tener la senda prevista para el gasto público o, en caso de que políti-camente se considere adecuado, corregir la senda de ingresos contiempo suficiente para instrumentar las reformas a adoptar7.

Como un plus sobre su naturaleza esencial de previsión que tienetodo escenario plurianual, la Ley garantiza que sea respetado por to-dos los implicados en el proceso de gasto al establecer que «los proyec-tos de Ley, las disposiciones reglamentarias, los actos administrativos, los con-tratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación a los sujetos aque se refiere el artículo 2.1.a) y b) de la presente Ley que tengan incidenciaspresupuestarias por comportar variaciones en los gastos públicos habrán de res-petar el entorno financiero plurianual previsto en el párrafo anterior y, en con-secuencia, para su aprobación deberán tener cabida en dichos escenarios pre-supuestarios plurianuales (art. 12.2.)», precepto que viene a constituir laaplicación al Estado del principio de eficiencia en la asignación y uti-lización de recursos públicos que la propia Ley General de Estabili-dad Presupuestaria formula en su artículo 68, y es el intento de dar al


6 Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la to-talidad de los gastos e ingresos del sector público estatal... (art. 134.2 CE).

7 Con carácter previo a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado,el Ministerio de Hacienda confeccionará unos escenarios de previsión plurianual re-feridos a ingresos y gastos. Dichos escenarios detallarán para cada año los compro-misos de gasto contenidos en cada política presupuestaria (art. 12.1 LGEP).

8 Las disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboración y aproba-ción, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cual-quier otra actuación de los sujetos a que se refiere el artículo 2 de la presente Leyque afecte a los gastos públicos deben valorar sus repercusiones y efectos, y supedi-tarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de estabilidad presupues-taria (art. 6.2 LGEP).

escenario una naturaleza normativa que limite hacia el futuro la di-mensión económico-financiera de las decisiones administrativas y degobierno, de forma que las dotaciones presupuestarias que para surealización resulten obligadas en futuros presupuestos tengan asegu-rada su viabilidad en el contexto de estabilidad querido por la Ley(esquema 8).


ESQUEMA 8LOS ESCENARIOS PLURIANUALES

EN LA FUTURA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA

• Previos a la elaboración de los PGE.

• Colaboración de los Centros Gestores en su elaboración(estimación de necesidades).

• Detallan los compromisos de gasto contenidos en las políticas (¿margen?).

• Los aprueba el Consejo de Ministros (carácter normativo).

• Se desarrollarán en Planes plurianuales por Centros Gestores.

• Constituyen el límite para las decisiones con repercusiónpresupuestaria futura.

Está legalmente previsto, por tanto, que los escenarios detallen loscompromisos de gasto contenidos en cada política presupuestaria, ya estos efectos es una previsión de gran importancia que se conozcaqué parte de una política o línea de gasto tiene asignadas sus dota-ciones a actuaciones concretas y qué otra parte ofrece dotaciones dis-ponibles para ser dedicadas a nuevas iniciativas con determinado vo-lumen de gasto todavía sin comprometer. La rigidez, a corto plazo, delos compromisos presupuestarios demanda este instrumento de or-denación del gasto futuro que aporte cierto grado de libertad a las de-cisiones de asignación (margen de decisión), de forma que no tropie-cen, de concretarse a más corto plazo, con la falta de flexibilidad deun presupuesto en buena parte asignado de antemano a compromi-sos ineludibles.

El Ministerio de Hacienda ha iniciado la elaboración de lo que se-rán los primeros escenarios presupuestarios9, que estarán referidos alperíodo 2004-2006. Con ellos se pretende asegurar que todas las de-

9 Orden 1/2003, de 2 de enero, por la que se dictan las normas para la elabora-ción del escenario presupuestario 2004-2006.

cisiones de gasto queden enmarcadas de un modo coherente en el ob-jetivo global de estabilidad, garantizando la compatibilidad de las prio-ridades de asignación microeconómica con los objetivos de estabilidadpresupuestaria en el marco de la disciplina fiscal que establece la Ley.

Se ha optado por formular el escenario en términos de contabili-dad presupuestaria, dado el carácter normativo que necesariamenteha de tener respecto de las asignaciones previstas a cada una de laspolíticas y por las dificultades, ya antes comentadas, de moverse porel presupuesto en metodología de contabilidad nacional, problemaque resulta inabordable a medida que aumenta la especificación delas partidas y es mayor el número de agentes que han de interveniren su confección.

El escenario de gastos coincidirá con el ámbito consolidado de lospresupuestos del Estado, sus organismos autónomos, la SeguridadSocial y las demás entidades que tengan, dentro de este ámbito, laconsideración de Administración Pública, con una estructura por po-líticas de gasto, con la delimitación de funciones y programas que de-termine la Dirección General de Presupuestos y la especificación eco-nómica vigente para el presupuesto.

Complemento indispensable de un escenario así confeccionado esun cuadro agregado que sea objeto de conversión a términos de con-tabilidad nacional y determine la posición de cada uno de los ejerci-cios del escenario en relación con el objetivo de estabilidad asignadoa su ámbito presupuestario.

La Orden de elaboración establece expresamente que el Ministrode Hacienda, que, como se ha dicho, tiene el mandato legal de suconfección, someterá el Escenario Presupuestario a la aprobación delGobierno, de forma que no se quede en un documento unilateral deprevisión técnica, sino que adquiera el rango de compromiso de go-bierno que informe cuantas decisiones con trascendencia para el gas-to deban adoptarse a lo largo de su vigencia.

El plazo de esta aprobación se cierra el 31 de mayo de 2003, cuan-do lógicamente ya se habrá fijado por el Parlamento el objetivo de es-tabilidad para el período y establecido el límite del gasto no financie-ro del Presupuesto del Estado para 2004.

4. DOTACIÓN DE UN FONDO DE CONTINGENCIA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

La Ley de Estabilidad Presupuestaria no sólo ha introducido cam-bios en el proceso de elaboración del presupuesto, dándole la visión


plurianual que ha quedado señalada y modificando el calendario ylas reglas de presupuestación, sino que se preocupa de la fase de eje-cución del gasto, pretendiendo un mayor rigor en el respeto al pre-supuesto aprobado al tiempo que concede un margen de flexibilidaddentro de la envolvente total del gasto anual.

El Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria debe esta-blecerse anualmente por el importe del 2 por ciento del total de gas-tos no financieros del Presupuesto del Estado a fin de atender a lasnecesidades que puedan presentarse en el curso de la ejecución pre-supuestaria que tengan carácter no discrecional y no aparezcan pre-vistas en el presupuesto inicial o –hay que entender– aparezcan do-tadas por un importe inferior al que resulte de su normal ejecución.

La finalidad del Fondo es, por una parte, facilitar la atención denecesidades imprevistas hasta ese importe del 2 por ciento del total,de forma que no se altere el importe global de los gastos no financie-ros autorizados por las Cortes Generales al aprobar el presupuestoanual. De otra, limitar a tal importe la instrumentación de gastos nopresupuestados a través de las diversas figuras de modificación pre-supuestaria actualmente previstas en la Ley General Presupuestaria,dado que todas ellas deben financiarse con recurso al Fondo o me-diante baja en otros créditos.

De esta restricción quedan fuera las transferencias de crédito porla propia naturaleza de la modificación, que compensa el incremen-to de un crédito con la disminución de otro, y las generaciones de cré-dito consecuencia de la aportación de recursos específicos, sin asíafectar al saldo presupuestario.

Se persigue con esta herramienta, como primer objetivo, poten-ciar la credibilidad del presupuesto como instrumento de limitacióndel gasto público, garantizando que el Gobierno, al ejecutar el presu-puesto aprobado, respetará la envolvente de gasto que le ha sidoaprobada.

Las modificaciones que, en concreto, está previsto se financien concargo al Fondo de Contingencia son únicamente:

a) Las ampliaciones que proceda realizar en los supuestos defini-dos en el artículo 66 de la Ley General Presupuestaria.

b) Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito cuyaconcesión se solicite de las Cortes Generales, de conformidad con loprevisto en el artículo 64.


c) Las incorporaciones, previstas en el artículo 73, que constituyenexcepciones al principio de anualidad presupuestaria, y correspon-den a gastos que han contado con dotación legalmente establecida enel ejercicio precedente que fue anulada a su conclusión.

No está previsto, como se ha dicho, financiar con cargo al Fondolas restantes modificaciones, constituidas por:

a) Las generaciones de crédito, reguladas en el artículo 71, todavez que se corresponden con unos mayores ingresos previos queconstituyen su causa y proveen de financiación.

b) Las transferencias, en la forma y con las limitaciones previstasen la Ley, por su propia naturaleza de modificaciones cualitativas nonecesitadas de financiación.

Con posterioridad, la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Medi-das Fiscales, Administrativas y del Orden Social ha exceptuado de fi-nanciar con cargo al Fondo las modificaciones presupuestarias decualquier naturaleza cuya aprobación no reduzca la capacidad de fi-nanciación del Estado en el ejercicio10.

Todo ello referido al propio ámbito orgánico presupuestario delFondo, esto es, al Presupuesto del Estado y referido a las operacionesno financieras.

Delimitados el ámbito y las figuras de modificación cuya financia-ción se comprende en el Fondo, éste se caracteriza con notas adicio-nales que limitan su cobertura a gastos que cumplan especiales re-quisitos:

a) Ha de tratarse de necesidades nuevas, en el sentido de no serprevistas al tiempo de la elaboración del presupuesto.

b) Debe responder a necesidades inaplazables cuya satisfacción nopueda demorarse al ejercicio siguiente.

c) El gasto no puede financiarse mediante la redistribución deotros créditos, ya sea mediante baja o simple transferencia.

d) La necesidad ha de ser de carácter no discrecional, que excluyelos supuestos de discrecionalidad política o administrativa, cuyoejemplo más significativo pudiera ser el de dar un impulso adicionalno previsto a las inversiones en el curso del ejercicio.


10 Lo previsto en el artículo 16 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Generalde Estabilidad Presupuestaria, no será de aplicación a las modificaciones presupues-tarias de cualquier naturaleza, cuya aprobación no reduzca la capacidad de financia-ción del Estado en el ejercicio, computada en la forma establecida por el apartado 2del artículo 3 de la citada Ley 18/2001 (art. 67 L. Medidas).

La aplicación del Fondo queda reservada al Consejo de Minis-tros11, y de su utilización el Gobierno debe informar trimestralmentea las Comisiones de Presupuestos del Congreso y del Senado (esque-ma 9).

La Ley cierra la regulación del Fondo de Contingencia, estable-ciendo la anulación a fin de cada ejercicio de los remanentes existen-tes conforme al criterio general establecido en el artículo 62 de la LeyGeneral Presupuestaria, prohibiendo de forma expresa su incorpo-ración a ejercicios posteriores.

5. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

La Ley General del Estabilidad Presupuestaria no contiene nor-mas que afecten de manera directa a las actuales figuras de modifica-ción presupuestaria, pero sí ha quedado expuesto en el apartado an-terior cómo la financiación del mayor gasto en que incurran deberá


11 Por primera vez, el Consejo de Ministros, en su reunión del 7 de febrero de2003, ha autorizado la aplicación del fondo de contingencia para financiar diversasmodificaciones de crédito por importe de 331.668.726 €.

ESQUEMA 9FONDO DE CONTINGENCIA

LIMITA EL VOLUMEN DE MODIFICACIONES

CONSTITUYE EL MARGEN DE FLEXIBILIDAD DE

EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

• 2 por 100 del gasto no financiero que se fije al Estado.

• Destinado a atender necesidades imprevistas de carácter no discrecional.

• Aplicación por Consejo de Ministros a propuesta del Ministrode Hacienda.

• Informe trimestral a las Cortes de su utilización.

• Vigencia anual: los remanentes se anularán a fin del ejercicio.

ser financiado con cargo al Fondo de Contingencia de Ejecución pre-supuestaria que la Ley establece (esquema 10).

Ello lleva a plantearse si al hilo del mandato de actualización de laLey General Presupuestaria12 resulta necesario, o al menos conve-niente, perfilar un cuadro de modificaciones presupuestarias distintodel actual.

De una parte, podemos señalar que la Ley General de EstabilidadPresupuestaria parece contemplar la realidad actual de nuestras mo-dificaciones, pues al referirse a ellas en su artículo 16 incluye la pre-cisión de «en los términos previstos en el Texto refundido de la Ley GeneralPresupuestaria y en otras disposiciones legales», pareciendo señalar queson ésas y no otras las modificaciones que contempla.

De otra parte, si las modificaciones tienen una única forma de fi-nanciación, que consiste en utilizar un crédito presupuestario deter-minado –el Fondo de Contingencia– que resultará minorado por elimporte de la modificación, puede parecer desde una perspectiva for-mal que cualquier modificación queda reconducida a la figura de latransferencia de crédito, pudiendo, por tanto, eliminarse en la futuraLey General Presupuestaria las restantes figuras de modificación.


12 El Gobierno remitirá a las Cortes Generales, en el plazo de seis meses a partirde la publicación de esta Ley, un Proyecto de Ley General Presupuestaria (Disposi-ción final LGEP).

ESQUEMA 10MODIFICACIONES DE CRÉDITO

CRÉDITOS EXTRAORDINARIOSSUPLEMENTOS DE CRÉDITO

AMPLIACIONESINCORPORACIONES

SE FINANCIARÁN MEDIANTE RECURSOAL FONDO DE CONTINGENCIA O MEDIANTE BAJAS

EN OTROS CRÉDITOS (art.16)

Necesidad de adaptación del actual sistema de modificaciones a la normativa del Fondo de Contingencia en la nueva

Ley General Presupuestaria.

La cuestión no es tan simple y no parece que pueda aceptarse estasegunda posición tan radical. Primero, porque no todas las figuras demodificación resultan afectadas por el precepto (quedan fuera las pro-pias transferencias de crédito y las generaciones financiadas con in-gresos); segundo, porque el ámbito de aplicación –referido al Presu-puesto del Estado– no afecta, o puede no afectar, a las modificacionesque hayan de acordarse en los presupuestos de los restantes entes in-tegrados en los Presupuestos Generales del Estado (organismos autó-nomos, Seguridad Social, etc.), y por último, porque el análisis presu-puestario no puede renunciar a los matices que acompañan a cadafigura modificativa, dando distinta trascendencia, justificación y con-tenido a la operación.

Así, siquiera sea esquemáticamente, podemos decir que los crédi-tos extraordinarios atienden a necesidades nuevas; los suplementos,a insuficientes previsiones del coste de las actuaciones presupuesta-rias; las ampliaciones responden a insuficiencias muy ligadas a la pro-pia naturaleza y automatismo de la obligación a que atienden, y lasincorporaciones, en fin, financian con recursos del propio ejercicioun gasto ya dotado en el año anterior.

Hemos de concluir, por tanto, que resulta razonable que la futuraLey General Presupuestaria mantenga la diversificación actual de lasmodificaciones presupuestarias, sin perjuicio de que desde otrasperspectivas resulte aconsejable introducir retoques en su tipología odenominación.

Aceptada su pervivencia, se plantea otro interrogante, referido alórgano competente para su autorización. Sabido es que ésta aparecediversificada en atención de diversos criterios que no es posible entrara analizar aquí, pero desde modificaciones autorizadas por los propiosministerios gestores, el recorrido pasa por el resto de los órganos concompetencia presupuestaria, Ministro de Hacienda, Consejo de Mi-nistros y Cortes Generales, en tanto que la autorización del recurso alFondo de Contingencia aparece en la Ley reservado al Gobierno.

Ningún problema se plantea en relación con las modificacionesque actualmente ya aprueba el Gobierno, que pueden mantener in-tacto su procedimiento de tramitación.

En cuanto a las que actualmente son aprobadas por órgano infe-rior, la futura Ley habrá de optar por reservarlas a la decisión delConsejo de Ministros, con riesgo de saturación de su agenda, o des-doblar el procedimiento autorizando, de una parte y previamente, elrecurso al Fondo, lo que puede hacerse por bloques en forma agre-gada, y remitiendo la aprobación de la modificación en cuanto tal al


órgano inferior. En cualquier caso es clara la voluntad del legisladorde reservar al Consejo de Ministros la responsabilidad de administrarlas modificaciones presupuestarias al tiempo que constriñe su di-mensión y volumen al límite que supone el 2 por ciento de los crédi-tos, importe del Fondo de Contingencia.

Finalmente, nos encontramos con los créditos extraordinarios ysuplementos de crédito en aquellos casos que su aprobación reviste laforma de ley y, por tanto, se aprueban por el Parlamento. La cuestiónno es puramente formal y habrá ser abordada por la reforma de laLey General Presupustaria. En el contexto normativo actual no meofrece duda de que los créditos extraordinarios y suplementos de cré-dito deben tramitarse en forma de proyecto de ley; la Ley de Estabi-lidad únicamente establece que se financien «con recurso al Fondo» yque esta decisión la adopte el Consejo de Ministros, pero las modifi-caciones se contemplan «en los términos previstos en el texto refun-dido de la Ley General Presupuestaria» y no es posible con esa remi-sión que el Consejo de Ministros conceda los créditos extraordinariosque deben aprobarse por ley.

Pero es cierto que ante una nueva regulación de las modificacio-nes en una nueva Ley Presupuestaria cabe preguntarse si tiene sen-tido enviar al Parlamento proyectos de ley para acordar modificacio-nes dentro de los límites del 2 por ciento cuando su dotación globalse establece y autoriza por anticipado en la Ley del Presupuestoanual. Salvando los aspectos más cualitativos de las necesidades aatender, presentes en el origen de las modificaciones de crédito, quepodrían entenderse reservadas a la valoración del legislativo, resulta-ría perfectamente coherente que la nueva Ley residenciase en el Con-sejo de Ministros la competencia para la aprobación de las modifica-ciones presupuestarias que, financiadas con recurso al Fondo deContingencia, actualmente se tramitan como proyectos de ley.

Más vidriosa resulta la cuestión que, de prestar conformidad a lapropuesta anterior, se plantea seguidamente. ¿Podrá el Gobierno se-guir proponiendo, mediante la remisión al Parlamento de un pro-yecto de ley, la concesión de créditos extraordinarios o suplementosde crédito una vez agotado el Fondo de Contingencia? Probable-mente haya que dar una respuesta afirmativa, aunque con ello se es-tremezcan los fundamentos de la Ley General de Estabilidad y se es-candalicen tanto sus defensores como los mismos detractores.

No estoy tratando de abrir una brecha a la disciplina presupues-taria que la Ley instaura, sino simplemente constatando que, comoen tantos órdenes de la vida, la realidad supera a la imaginación; noes descabellado pensar que llegue a presentarse una situación de ne-


cesidad extraordinaria y urgente que no pueda contenerse con la dé-bil barrera de una prohibición legal de autolimitación, que siempretiene detrás la sombra de la soberanía del Parlamento atribuida porla Constitución y graduada en este caso precisamente por la iniciati-va del Gobierno13. La pregunta para estos casos es: ¿la futura Ley de-be tapiar esta salida o es preferible colocar en el muro una puerta si-quiera quede cerrada con siete llaves? Lo que se pone en juego no estanto la competencia de las instituciones, sino el respeto a la estabili-dad presupuestaria.

Al hilo de lo anterior, podríamos ahora continuar examinandootros mecanismos de la Ley General de Estabilidad, como son los re-lativos a las situaciones excepcionales de incumplimiento, inicial osobrevenido, del objetivo anualmente asignado y la consiguienteobligación de presentar un Plan de corrección. Sin embargo, estosaspectos de la Ley General de Estabilidad considero no deben tras-ladarse a la Ley General Presupuestaria, sino permanecer externosa la misma en el texto original, que establece y regula la estabilidad,a fin de marcar con claridad que no se trata en sentido estricto denormas de procedimiento presupuestario, sino del procedimientode vigilancia y cumplimiento de la estabilidad presupuestaria (es-quema 11).


13 Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presen-tar proyectos de ley que impliquen aumento de gasto público o disminución de losingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario (art. 134.5 de la CE).

ESQUEMA 11EL DESEQUILIBRIO COMO SITUACIÓN EXCEPCIONAL

EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO• El Gobierno remitirá a las Cortes un plan económico-financiero de

corrección (políticas de ingresos y gastos que sea preciso aplicar) para lostres ejercicios siguientes (art.14).

• En caso de nuevas condiciones no previstas: plan rectificativo del planinicial.

• En situaciones de déficit sobrevenido en la ejecución: plan de correcciónsimilar.

EN LOS ENTES DE DERECHO PÚBLICO• Informe de gestión sobre las causas del desequilibrio y, en su caso, un

plan de saneamiento a medio plazo.

Este trabajo sólo ha pretendido presentar aquellos elementos de laLey General de Estabilidad más directamente orientados a reformarel proceso presupuestario de elaboración y ejecución y que, por ello,parece deben ser incorporados al cuerpo jurídico de la futura LeyGeneral Presupuestaria.


1. INTRODUCCIÓN

He de confesar que, cuando se me invitó a participar en este Se-minario con una ponencia sobre las repercusiones de las leyes de es-tabilidad presupuestaria en la función de control y en sus procedi-mientos, quedé un tanto perplejo. Como pueden comprobar, en lasleyes citadas ni siquiera se menciona al Tribunal de Cuentas (TCu) ylas referencias que se hacen a la Intervención General de la Adminis-tración del Estado (IGAE) encajan más bien en sus competencias con-tables que en las interventoras. Pese a ello, una consideración deteni-da sobre la situación creada a las Haciendas territoriales en sus tresniveles: estatal, autonómico y local muestra claramente que la cues-tión no es indiferente a los órganos de control, y particularmente alTCu, los cuales se han de enfrentar a nuevos e importantes retos, como tendremos ocasión de comprobar a lo largo de la exposición.

De otra parte, en el programa definitivo el título de la ponencia hacambiado ligeramente, pasando a denominarse «Seguimiento y con-trol de la estabilidad presupuestaria», lo que me obliga a hacer unasreferencias a aquellos aspectos del seguimiento que no son recondu-cibles a la función de control en sentido estricto.

Seguimiento y controlde la estabilidad presupuestaria (*)

José Pascual GarcíaSudirector Jefe de la Asesoría Jurídica.Departamento del Área de Administración Económicadel Estado. Tribunal de Cuentas

73

(*) Esta colaboración reproduce en lo sustancial la ponencia presentada en el Se-minario organizado por el Tribunal de Cuentas sobre «La estabilidad presupuesta-ria», desarrollado durante los días 16 a 18 de octubre de 2002.

Por último haré unas consideraciones sobre la repercusión que lasexigencias de la estabilidad habrán de suponer en la contabilidad pú-blica, que es el instrumento fundamental para su seguimiento y con-trol.

Comenzaré, pues, con unas referencias al seguimiento de la esta-bilidad para referirme después a los otros dos aspectos.

2. SEGUIMIENTO DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

He de decir, de entrada, que cuando hablo de seguimiento me re-fiero a aquellos mecanismos ordenados a poner de manifiesto la evo-lución del déficit/superávit públicos de manera que por las autorida-des responsables se pueda, primero, conocer la situación, y adoptarmedidas de prevención o correctoras, después. Se trata, por tanto, bá-sicamente de un flujo de información que irá de los órganos o servi-cios técnicos a las autoridades nacionales, y de éstas a las comunitarias.

Estos mecanismos se incardinan dentro del proceso que se poneen marcha con el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de1992 (TUE) y, por tanto, su arranque es anterior a las leyes de esta-bilidad españolas, las cuales a su vez son también fruto de ese proce-so. En consecuencia, si se quiere tener una visión completa e integra-da de los mismos será preciso tener presentes todas las exigencias quederivan de este bloque normativo, cuya cabecera es el artículo 104 delTratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), en su redac-ción dada por el TUE, al que siguen los Reglamentos comunitariosde desarrollo y, por último, nuestras leyes de estabilidad.

El TUE se marcó como objetivo el saneamiento de las finanzas pú-blicas. Dicho objetivo se concretaba no en el TUE, sino en el «Proto-colo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo»,anejo al mismo, en dos exigencias:

• Que el déficit público no rebasase el 3 por ciento respecto al PIB.

• Que la deuda pública no superase el 60 por ciento PIB.

Ambas exigencias constituían criterios de convergencia para la in-corporación de un país a la Unión Económica y Monetaria (UEM) ydebían mantenerse después de la incorporación, a cuya finalidad seordena el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Con el fin de garantizar el objetivo el propio TUE dotó a la Co-misión de competencias que le permitieran supervisar la evolución


del déficit y el endeudamiento, y estableció unas medidas sanciona-doras para el caso de incumplimiento.

La Comisión y el Banco Central Europeo (BCE), a partir de la in-formación suministrada por los Estados, quedaron encargados de in-formar al Consejo Europeo del cumplimiento por los distintos paísesde los criterios de convergencia y del pacto de estabilidad, corres-pondiendo a éste valorar, previo informe del Parlamento, qué paísescumplen o incumplen.

2.1. Mecanismos de seguimiento: etapas

En la implantación de mecanismos de seguimiento del déficit/su-peravit público pueden distinguirse tres etapas, en cada una de lascuales se adoptan medidas que complementan, sin sustituir, a las dela etapa anterior.

La primera etapa sería la que va desde el TUE (1992) hasta el Pac-to de Estabilidad (1997). Su marco legal (además del TUE y el Pro-tocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo) está constituido por el Reglamento 3605/93 del Consejo, de 22 de no-viembre de 1993.

Los Estados quedan obligados a remitir a la Comisión Europea in-formación sobre su nivel de déficit público y deuda pública dos vecesal año: antes de 1 de marzo y antes de 1 de septiembre. La informa-ción se refiere tanto a la previsión del déficit del año corriente comoal déficit estimado o real (cuando éste es conocido) de los cuatro añosprecedentes.

El Reglamento citado fue modificado por el Reglamento (CE) nú-mero 475/2000 del Consejo, de 28 de febrero, como consecuencia de la sustitución del Sistema Europeo de Cuentas (SEC) 79 por elSEC-95. Por ello, desde la primera notificación (1994) hasta 1999, seaplicó el SEC-79, y a partir del año 2000 se aplica el SEC-95.

La segunda etapa es la que va desde el Pacto de Estabilidad y Cre-cimiento (1997) hasta las leyes de estabilidad (2001).

El marco legal de esta etapa está constituido por el Pacto de esta-bilidad, integrado por la Resolución del Consejo Europeo de 17 dejunio de 1997; por el Reglamento (CE) núm. 1466/97 del Consejo, de7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situacio-nes presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticaseconómicas, y por el Reglamento (CE) núm. 1467/97, del Consejo, de

Seguimiento y control de la estabilidad presupuestaria 75

7 de julio, relativo a la aceleración y clarificación del procedimientode déficit excesivo.

En virtud de la Resolución del Consejo, los Estados miembros dela Unión se comprometen a perseguir el objetivo a medio plazo de si-tuaciones presupuestarias próximas al equilibrio o en superávit, deforma que, cuando los estabilizadores automáticos actúen, el déficit semantenga siempre por debajo del 3 por ciento, y a adoptar las medi-das correctoras necesarias para alcanzar los objetivos fijados. Por suparte, la Comisión se compromete a facilitar un funcionamiento ri-guroso y eficaz del Pacto y a elaborar los informes necesarios para queel Consejo pueda adoptar decisiones con arreglo a lo dispuesto en elTratado, y, en particular, los relativos al riesgo de déficit excesivo o alexceso de déficit sobre el valor de referencia del 3 por ciento del PIB.Por último, el Consejo asume, fundamentalmente, el compromiso deaplicar, de modo riguroso y a su debido tiempo, todos los elementosdel Pacto que sean de su competencia e imponer las sanciones a losEstados miembros que incumplan.

El instrumento implantado es el programa de estabilidad que es-tán obligados a elaborar los Estados miembros que hayan adoptadola moneda única y, por tanto, el Estado español. En el programa sedescriben los objetivos a medio plazo en lo que respecta a déficit y adeuda pública, las medidas de política económica que se piensanadoptar para alcanzar los objetivos y los principales supuestos de evo-lución macroeconómica. El programa se actualiza anualmente. Desti-natarios de la información son el Consejo y la Comisión.

La tercera y última etapa, por lo que se refiere a España, vienemarcada por la entrada en vigor de las leyes de estabilidad (2002).

El aspecto que ahora nos interesa: el seguimiento del objetivo deestabilidad, resulta especialmente importante en un país fuertemen-te descentralizado como España. Los límites del déficit se establecenpor la Comunidad Europea para el conjunto de las AdministracionesPúblicas (AAPP) de cada Estado. Son éstos los que deben distribuir lacarga entre ellas con arreglo al Derecho interno. Por ello, la Ley18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria(LGEP) regula con carácter básico el marco de la estabilidad presu-puestaria aplicable a todas las Administraciones Públicas españolas yestablece medidas de seguimiento, que son complementarias o apli-cación de las emanadas de las instituciones comunitarias. Dichas me-didas pueden resumirse así:

Son órganos competentes para velar por el cumplimiento delprincipio de estabilidad presupuestaria el Gobierno de la nación y el


Consejo de Política Fiscal y Financiera. El primero extiende su com-petencia a todo el ámbito del sector público, y el segundo, al sectorautonómico [(arts. 7.2 LGEP y 3.2 y 8 de la Ley Ogánica 5/2001, de13 de diciembre, Complementaria de la Ley General de EstabilidadPresupuestaria (LOC-LGEP)].

La información necesaria para el seguimiento se elabora por laIGAE, que antes del 1 de septiembre de cada año ha de elevar al Go-bierno, a través del Ministro de Hacienda, un informe sobre el gradode cumplimiento del objetivo del ejercicio inmediato anterior, que sehace llegar al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comuni-dades Autónomas.

Para que el Ministerio de Hacienda pueda cumplir con sus fun-ciones, las Entidades Locales y Comunidades Autónomas están obli-gadas a suministrar la información que se les recabe sobre el gradode realización del objetivo con arreglo al Sistema Europeo de Cuen-tas Nacionales y Regionales (arts. 21 LGEP y 7 LOC-LGEP).

El sistema informativo diseñado se completa con la creación deuna central de datos, de carácter público, gestionada por el Ministe-rio de Hacienda, que provea de información sobre las operaciones deendeudamiento de las Entidades Locales y de las Comunidades Au-tónomas, así como de las entidades públicas dependientes de las mis-mas, a cuyo efecto puede recabar el suministro de la información ne-cesaria tanto del Banco de España como de las distintas entidadesfinancieras.

Todo el flujo de información descrito da lugar a una serie de ta-reas imbricadas entre sí que se han encomendado a la IGAE comoevolución natural de sus tradicionales funciones contables. En efectola IGAE quedó configurada en la Ley General Presupuestaria comoCentro Gestor de la Contabilidad Pública, encomendándosele en sucalidad de tal la centralización de la información deducida de la con-tabilidad de las entidades del sector público y la elaboración de lasCuentas económicas del sector público de acuerdo con el sistema es-pañol de cuentas nacionales. Nada, por tanto, más natural que hayaquedado encargada en la actualidad de las tareas impuestas por elDerecho comunitario y las leyes de estabilidad, ya mencionadas, quepueden considerarse una actualización de las anteriores:

– Calculo de déficit públicos previstos y reales (Reglamento nú-mero 3605/93).

– Informe sobre cumplimento objetivo estabilidad.


Estas tareas se encomiendan todas a la Subdirección General deAnálisis y de Cuentas Económicas del Sector Público, que las des-arrolla dentro del proceso de elaboración de las Cuentas de las Ad-ministraciones Públicas en sus tres fases: Avance, Provisionales y De-finitivas1.

Las Cuentas Avance se elaboran en un plazo de dos meses a partirdel cierre del ejercicio, con la información solicitada de resultados adistintas unidades del Estado, Seguridad Social y Comunidades Au-tónomas y de estimaciones globales en el caso de Entidades Locales.

A partir de estas cuentas se hace la estimación del superávit/déficita remitir a la Comisión Europea antes del 1 de marzo.

Las Cuentas Provisionales se elaboran dentro de los ocho meses si-guientes al cierre del ejercicio, con información solicitada a los prin-cipales agentes del sector Administraciones Públicas, que procede ensu mayor parte de liquidaciones provisionales del Presupuesto. Delsubsector Corporaciones Locales se utiliza una muestra que cubre entorno al 70 por ciento del gasto total.

A partir de estas cuentas se hace la estimación del déficit/superavitque se envía a la Comisión antes del 1 de septiembre. Estos mismosdatos sirven de base para el informe sobre cumplimiento del objetivoestabilidad presupuestaria, exigido por la LGEP.

Las Cuentas Definitivas se confeccionan en un plazo de dieciochomeses desde el cierre. Los datos utilizados proceden principalmentede las liquidaciones definitivas de los Presupuestos, excepto en las En-tidades Locales, que se utiliza una muestra. Están constituidas por lasCuentas de las Administraciones Públicas (ámbito nacional) y lasCuentas Regionales (Comunidades Autónomas y Corporaciones Lo-cales). Estas Cuentas permiten conocer el déficit real del ejercicio alque se refieren.

No obstante, como advierte R. Martínez Manzanedo2, el segui-miento del déficit no se limita a las fechas indicadas, marcadas por laLey. Es un proceso continuo.


1 Sobre el proceso de elaboración de las Cuentas Económicas del Sector Público,véase la interesante colaboración de Rosario MARTÍNEZ MANZANEDO: «La IGAE dePuertas Adentro. Subdirección General de Análisis y Cuentas Económicas del SectorPúblico» en la revista Cuenta con IGAE, núm. 1/2001, a la que seguimos principal-mente en la descripción del proceso.

2 Véase R. MARTÍNEZ MANZANEDO: «Seguimiento de los objetivos previstos en laLey General de Estabilidad Presupuestaria», en la revista Presupuesto y Gasto Públiconúm. 27/2001.

La estimación del déficit de la Administración del Estado se revisamensualmente a partir de las desviaciones producidas tanto en elárea del gasto como del ingreso.

2.2. Medidas y sanciones en caso de déficit excesivo

De poco serviría el seguimiento de la estabilidad si los órganos re-ceptores de la información carecieran de competencias para evitar oreconducir las situaciones de incumplimiento. En las medidas aplica-bles es necesario distinguir dos niveles: comunitario y nacional.

Nivel comunitario

En este nivel se han establecido penalizaciones importantes paralos países que incumplan:

a) Medidas previas.

Existen, en primer lugar, una serie de actuaciones previas a la im-posición de sanciones, que se ponen en marcha cuando la Comisiónaprecie que existe riesgo de déficit excesivo y que comienzan con re-comendaciones no públicas y advertencias del Consejo al Estadomiembro, que pueden culminar en medidas como la exigencia deque el Estado publique una información adicional antes de emitirobligaciones o valores, o recomendar al BEI que reconsidere su polí-tica de préstamos respecto del mismo.

b) Sanciones pecuniarias.

El procedimiento de déficit excesivo puede finalizar con la impo-sición de sanciones pecuniarias, que primero comienzan con la obli-gatoriedad de constituir un depósito sin interés ante la Comunidad yque pueden llegar, dependiendo del exceso del déficit sobre el PIB,a una sanción de hasta el 0,5 del PIB. Estas sanciones son aplicablesa aquellos Estados que superen el techo máximo de déficit del 3 porciento, si bien, en la aplicación de este régimen sancionador, el Con-sejo deja fuera aquellas situaciones económicas excepcionales en lasque el incumplimiento se produce de forma paralela a descensos delPIB real superiores al 2 por ciento, e incluso de forma transitoria yexcepcional, ante descensos del PIB comprendidos entre el 0,75 y el2 por ciento.

c) Exclusión del Fondo de Cohesión.

Se trata de una consecuencia que puede ser de gran trascenden-cia para España si se considera que, junto con Grecia, Irlanda yPortugal, es uno de los países beneficiarios del Fondo y que absorbe


por sí sola más de un 60 por ciento de estos fondos, que ascienden a11.160 m euros en el período 2000-2006.

Nivel nacional

En nuestro ordenamiento jurídico no existen sanciones adiciona-les a las derivadas de Derecho comunitario. Las consecuencias pre-vistas en la normativa nacional para el caso de incumplimiento seconcretan en la necesidad de recabar autorización para el endeuda-miento, en cuyo otorgamiento se atenderá al cumplimiento del obje-tivo. Es una medida de control, pero no una sanción propiamente di-cha.

De lo que sí se ha ocupado el Derecho interno es de delimitar laasunción de las responsabilidades de las distintas Administraciones Pú-blicas si hubiera sanción comunitaria, según veremos seguidamente

2.3. Reparto de responsabilidades entre las distintasAdministraciones por incumplimiento

La cuestión que ahora abordamos se ha planteado y resuelto pri-mero en el ámbito de la gestión de las ayudas comunitarias por lasAdministraciones territoriales. A medida que comienza a desarrollar-se la participación de distintas Administraciones en la gestión de losFondos comunitarios empieza a surgir en los Estados descentraliza-dos una preocupación creciente por delimitar las responsabilidadesde cada Administración3. A tal efecto se va a distinguir el ámbito ex-terno de la responsabilidad –es el Estado miembro el que respondeante la Unión Europea– del ámbito interno –la responsabilidad se im-puta a la Administración que corresponda, sea la central, la autonó-mica o incluso la local.

En este sentido, la Unión Europea ha asumido el principio de au-tonomía institucional y procedimental, que respecto a las subvencionesy demás ayudas públicas supone, entre otras cosas, la aceptación deque la responsabilidad debe resolverse en el plano nacional conformea las normas y reglas de cada Estado miembro, sin que aquélla debaser asumida siempre y en todo caso por la Administración central.

En España, el Tribunal Constitucional (TC) ha elaborado en estamisma línea una doctrina tan precisa que los preceptos de la LGEP y


3 Véase sobre este extremo D. ORDÓÑEZ SOLÍS: «La gestión y el control de losFondos estructurales europeos en España», Revista del Poder Judicial, núm. 63, 2001,páginas 63 y ss. Consejo General del Poder Judicial. Madrid.

de la LOC-LGEP al respecto no son sino una aplicación de la misma.En efecto, el TC ha sentado una serie de principios sobre este extre-mo que conviene recordar:

a) La gestión de los Fondos europeos no altera el reparto consti-tucional y estatutario de competencias.

b) La traslación de la normativa comunitaria derivada al Derechointerno ha de seguir igualmente los criterios constitucionales y esta-tutarios de reparto de competencias.

c) El Estado, como consecuencia de la existencia de eventualesresponsabilidades exigibles por las instituciones comunitarias, no es-tá habilitado para asumir competencias autonómicas.

d) El TC ha distinguido entre responsabilidad ad intra y respon-sabilidad ad extra. Como consecuencia de la responsabilidad ad extradeduce el siguiente criterio con respecto a las competencias del Esta-do:

«Corresponde al Estado establecer los sistemas de coordinación y coopera-ción que permitan evitar las irregularidades o las carencias en el cumplimien-to de la normativa comunitaria, así como los sistemas de compensación inter-administrativa de la responsabilidad financiera que pudiera generarse para elpropio Estado en el caso de que dichas irregularidades o carencias se produje-ran efectivamente y así se constatara por las instituciones comunitarias» (FJ 8ºde la STC 148/1998, de 2 de julio, (BOE nº 181, Suplemento, de 30 de julio, pág. 62).

La anterior doctrina se plasmó primeramente en Convenios conComunidades Autónomas y en Decretos sectoriales. El último jalón,anterior a las leyes de estabilidad presupuestaria, en este proceso hasido el artículo 44.1 de la Ley 55/1999, de medidas fiscales, adminis-trativas y del orden social para el año 2000. Con esta Ley, el Estadoespañol da un último paso y prevé un mecanismo de reparto de res-ponsabilidades financieras entre las diferentes Administraciones porla deficiente gestión de las ayudas comunitarias.

Pues bien, coherentemente con esta doctrina y el indicado prece-dente legislativo se recoge un precepto en la LGEP que dice:

«Artículo 11. Responsabilidad financiera derivada del incumplimiento delos compromisos adquiridos por España ante la Unión Europea en materia deestabilidad presupuestaria.

Los sujetos enumerados en el artículo 2 de la presente Ley que, incum-pliendo las obligaciones en ella contenidas o los acuerdos que en su ejecución


fuesen adoptados por el Ministerio de Hacienda o por Consejo de Política Fis-cal y Financiera de las Comunidades Autónomas, provoquen o contribuyan aproducir el incumplimiento de las obligaciones asumidas por España frente ala Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento,asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal in-cumplimiento se hubiesen derivado.

En el proceso de asunción de responsabilidad financiera a que se refiere elpárrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la Administra-ción o entidad afectada.»

El artículo 4 LOC-LGEP es idéntico, con la peculiaridad de que está dedicado exclusivamente a las CCAA.

3. INCIDENCIA EN LA FUNCIÓN DE CONTROL DE LAS LEYESDE ESTABILIDAD: DEL CÓMO SE GASTA AL CUÁNTO SE GASTA

Como escribe atinadamente Blasco Lang, «los objetivos que se pre-tenden alcanzar con el proyecto de Ley de Estabilidad Presupuesta-ria no parecen fáciles de alcanzar sin la cooperación activa de las ins-tituciones y sistemas de control. No se puede entender la existenciade una cultura de la estabilidad si no está debidamente introducidadentro del sector público una cultura de control. No hay disciplinafinanciera y presupuestaria sin un ejercicio adecuado y exigente delcontrol, lo que representa introducir mecanismos efectivos de correc-ción y un sistema realista de responsabilidades4».

De acuerdo con estas reflexiones, que suscribo, parece obligadoplantearse en qué medida inciden la normativa comunitaria sobredéficit y las leyes españolas sobre estabilidad presupuestaria en la fun-ción de control, aun cuando las consideraciones que se van a formu-lar revistan un carácter muy provisional, en espera de lo que nos de-pare la reglamentación de la LGEP y el proceso de cambio que se hadesencadenar en el ordenamiento financiero en su conjunto, empe-zando por la anunciada reforma de la LGP. Con este propósito, el pri-mer paso para analizar el papel que se asigna a los órganos de con-trol en general y al TCu en particular pasa por una delimitación delos preceptos cuyo cumplimiento han de asegurar, debiendo quedarclaro ya desde el principio que al órgano de control no le incumbe ga-rantizar la consecución del equilibrio o estabilidad, sino velar por que


4 Véase J. J. BLASCO LANG: «Exigencias de la estabilidad presupuestaria en losprocedimientos y sistemas de control», revista Presupuesto y Gasto Público, núme-ro 27/2001).

se apliquen los mecanismos legalmente establecidos para esta finali-dad. En realidad, la consecución del equilibrio ni la propia LGEP lagarantiza. Ésta lo único que ha hecho es establecer mecanismos en-caminados a alcanzar tal objetivo. La consecución será una conse-cuencia más o menos probable, pero no segura. Y si bien no es el mo-mento de entrar en un análisis detallado de dicha legalidad, que yase ha abordado en anteriores ponencias, sí que es el momento de ha-cer una distinción entre aquellos de sus mandatos que ha de tener encuenta el órgano de control en el desarrollo de su función y aquellosotros que, por referirse a actuaciones del Estado no fiscalizables, que-dan fuera del ámbito de la fiscalización o al menos sólo le conciernende un modo indirecto. Mandatos de la segunda clase abundan en lanovedosa regulación sobre la estabilidad presupuestaria en nuestroordenamiento jurídico. Numerosos deberes o actuaciones incumbena órganos del Estado que escapan al control del Tribunal de Cuentas,como los Parlamentos, en tanto que otras conciernen a órganos de laAdministración, plenamente sujetos a fiscalización.

En este orden de cosas, la primera constatación que hay que haceres que en nuestra Constitución, si bien se contienen límites al ingreso,al prohibir que los tributos tengan alcance confiscatorio (art. 31 CE),no existen preceptos que establezcan limitaciones directas al volumende gasto. Nuestro primer texto normativo refleja una mentalidad clá-sica que la realidad ha superado. Es posible cualquier tipo de gastojusto, sin que se contemple la posibilidad de que los ingresos sean li-mitados y de que a causa de ello se llegue a situaciones financieras he-terodoxas5. Ante una decisión de gasto, por excesiva que se juzgue,siempre cabe recurrir al endeudamiento, si los ingresos tributariosson insuficientes. Al margen del mutuo control del Gobierno y Parla-mento, que encuentra reflejo en concretas disposiciones como la re-serva de ley en la contracción de crédito o emisión de Deuda (artícu-lo 135 CE), sólo encontramos límites indirectos, en la medida en queun endeudamiento extremo podría llevar o al impago a los acreedo-res, lo que supondría una expropiación encubierta, o a tributos con-fiscatorios. En definitiva, límites de difícil concreción y prácticamenteinoperantes, como la historia de nuestra Hacienda Pública demues-tra. Por tanto, hemos de reconocer que el fundamento de la LGEP nose encuentra de una manera directa en el texto constitucional, pese alpapel que a toda constitución compete en la configuración de losprincipios y valores jurídicos que han de inspirar la actividad finan-


5 Véase J. LASARTE ÁLVAREZ: «El equilibrio presupuestario ante el ordenamientojurídico». Colaboración en la obra Marco y jurídico-financiero del sector público: perspecti-vas de reforma. Ministerio de Economía y Hacienda, 1986.

ciera (la denominada Constitución financiera). Sin embargo, comoadvertía J. Lasarte (cit.) hace más de una década en las IX Jornadasde Control Financiero promovidas por la IGAE, un Estado de Dere-cho no puede limitarse a confiar en que los poderes públicos van aadoptar decisiones razonables. Son necesarios límites jurídicos.

La laguna constitucional, extensible a la LGP, ha sido llenada porel Tratado de la Unión Europea y por disposiciones y acuerdos de lasinstituciones comunitarias que imponen en esta materia unos debe-res y marcan unos objetivos a los Estados miembros. Coherentemen-te con las exigencias comunitarias, las leyes de estabilidad han su-puesto la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de unaserie de mecanismos encaminados a obtener el equilibrio presupues-tario. Ahora bien, aunque el objetivo perseguido tanto por el Dere-cho comunitario como por el Derecho interno es el control del défi-cit, éste se nos presenta como un saldo entres dos magnitudes (gastose ingresos), por lo que en último extremo los mecanismos aludidos setornan en actuaciones de signo contrario sobre una de dichas magni-tudes, bien limitando los primeros, bien incrementando los segun-dos, quedando a la libre decisión de los Estados actuar sobre unos osobre otros, o bien, como es más habitual, sobre ambos. No obstante,de forma inevitable el volumen del gasto público se encontrará conun techo, pues el principio de legalidad tributaria, de una parte, y lainfluencia de la coyuntura económica, de otra, impiden de facto jugarcon variaciones a corto plazo en la recaudación para equilibrar lascuentas públicas6. De ahí que el control sobre el déficit será necesariay primordialmente un control sobre el gasto. Ello supone, en una pri-mera aproximación, un cambio trascendente en la función de con-trol, que de controlar únicamente cómo se gasta ha de pasar a con-trolar también cuánto se gasta.

Ahora bien, ¿existen instrumentos legales que permitan a los ór-ganos de control garantizar que el gasto público no rebase un deter-minado techo? Desde luego, el mandato del artículo 104 TCE tienecomo destinatarios a los Estados como tales (los Estados miembrosevitarán déficit públicos excesivos) y a las instituciones comunitarias(Comisión y Consejo), y, por tanto, su cumplimiento inmediato esca-pa del control sobre la actividad financiera a cargo de los órganos fis-calizadores nacionales. Sin embargo, la virtualidad del precepto noacaba en tales instancias. Su aplicación efectiva requiere del comple-mento normativo de los reglamentos comunitarios y de la legislación


6 Véase J. PASCUAL GARCÍA: «Límites jurídicos al gasto público», revista de Dere-cho Financiero y de Hacienda Pública, num. 259/2001, y Régimen jurídico del gasto públi-co: presupuestación, ejecución y control, 2ª ed., BOE, 2002, págs. 233 y ss.

nacional, por lo que, en la medida en que ha quedado integrado me-diante estas otras disposiciones, sus destinatarios finales sí que estánsujetos a control en los términos que resultan de todo este bloquenormativo que hemos de analizar.

Siguiendo con nuestro objetivo, el siguiente conjunto normativo aanalizar debe ser el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado enel Consejo de Ámsterdam de 17 de junio de 1997. Para valorar, en lí-nea con nuestro propósito, si el cumplimiento de sus previsiones pue-den ser objeto de control resulta ineludible considerar su naturalezay su contenido.

El Pacto está compuesto por la Resolución del Consejo Europeosobre el Pacto, mediante el que los Estados asumen el compromiso derespetar el objetivo presupuestario a medio plazo establecido en susprogramas de estabilidad, consistente en conseguir situaciones pre-supuestarias próximas al equilibrio o superávit, y los dos Reglamen-tos del Consejo de la Unión Europea, citados anteriormente.

Pues bien, es más que evidente que la Resolución ni por su origenni por su naturaleza puede constituir un parámetro del control de le-galidad. La resolución no es una norma de Derecho comunitario, ori-ginario ni derivado, ni siquiera un acto decisorio. Téngase presenteque emana del Consejo Europeo, no del Consejo de la Unión. Éste esuna institución comunitaria con facultades legislativas y decisorias.No ocurre lo mismo con el Consejo Europeo, que es una reunión deJefes de Estado o de Gobierno concebido no como órgano decisoriosino como órgano de impulso político que únicamente puede adop-tar decisiones en casos muy tasados, como son la política exterior y laseguridad y la ampliación. Consecuentemente, la resolución que nosocupa sólo puede calificarse como un acuerdo intergubernamentalque contiene una «orientación» y una «invitación» a los Estadosmiembros en los que crea un deber de comportamiento de buena ferespecto de lo acordado, quedando a su libre decisión la elección delas normas internas necesarias para cumplir esos compromisos, fun-ción ésta que se pretende cumplir en nuestro país a través de las le-yes de «estabilidad presupuestaria»7. Por tanto, aun cuando no ha deconsiderarse carente de eficacia jurídica, ésta es muy limitada y susdestinatarios son los propios Estados como tales o, en su caso, las Instituciones comunitarias. En suma, el compromiso asumido de con-seguir a medio plazo situaciones próximas al equilibrio no puede considerarse un parámetro para controlar la actuación de las Admi-


7 Véase C. GARCÍA NOVOA: «Fundamento de la Ley de Estabilidad Presupuesta-ria», revista Presupuesto y Gasto Público, núm. 27/2001.

nistraciones Públicas españolas. Y lo mismo cabe decir de las orienta-ciones del Consejo de Barcelona, fijando el 2004 como el año en quehabía de alcanzarse dicho objetivo, que ahora parece que se preten-de posponer al año 2006.

Distinta valoración merecen los Reglamentos, que son normas deaplicación directa y preferente respecto del Derecho interno, el pri-mero de los cuales obliga a los Estados a presentar con periodicidadanual al Consejo y a la Comisión un programa de estabilidad, y el se-gundo establece las disposiciones para clarificar e impedir déficit pú-blicos excesivos, y en caso de que se produzcan, corregirlos.

Pero ¿qué significado tiene para el ejercicio de la función fiscaliza-dora el programa de estabilidad? Quizá antes de responder conven-ga realizar un breve análisis del mismo. La elaboración de este pro-grama viene impuesta por el Pacto de Estabilidad a través de unReglamento comunitario (obligatorio) que exige su remisión a la Co-misión, y la LGEP establece que el cuadro macroeconómico del mis-mo se remita a las Cortes Generales conjuntamente con el acuerdodel Gobierno en el que se contenga el objetivo de estabilidad. Por tan-to, su elaboración y remisión es obligatoria, pero su contenido es decarácter informativo. En sí mismo el programa no es más que el fru-to de un compromiso político asumido por el Gobierno en orden a laconsecución de la estabilidad que ha de notificarse a la Comisión y alas Cortes para que sirva de fundamentación a sus decisiones. Portanto, como tal, a los órganos fiscalizadores sólo afectará cuando seproduzcan incumplimientos de la normativa, nacional o comunitaria,a cuya efectividad se ordena, sobre todo si llevan aparejada sanción.Ya hemos visto cómo el Procedimiento de déficit excesivo contemplaun mecanismo sancionador del que pueden derivar consecuenciaseconómicas para el Estado, amén de otras indirectas, como la pérdi-da de los fondos de cohesión.

Entiendo que, llegado el caso de que se incurriera en sanción o enprivación de los expresados fondos, algo tendría que decir el TCu. Esmás, aunque no se llegue a este extremo, hacer una valoración, den-tro de alguno de sus informes, sobre la medida en que se incurre enriesgo de déficit excesivo creo que entra perfectamente dentro de sufunción, y dentro de dicha valoración quizá también sería legitimoponer de manifiesto ciertas posibles deficiencias del programa de es-tabilidad, sobre todo si tienen que ver con irregularidades de ordencontable, como podría ser la falta de transparencia.

Ocurre, sin embargo, que para afrontar este compromiso de esta-bilidad el Estado se ha dotado de unos instrumentos jurídicos: las le-


yes de estabilidad, que se han hecho eco de la situación estableciendouna amplia regulación al respecto de acuerdo con los principios co-munitarios, cuyo cumplimiento por los órganos sujetos a fiscalizaciónsí entra de lleno en el ámbito fiscalizador, abriendo perspectivas muynovedosas. Aquí es donde se ha producido, a mi juicio, una inciden-cia clara y manifiesta sobre el ámbito de la función fiscalizadora.

A tenor de la LGEP, la estabilidad presupuestaria, es decir, la si-tuación de equilibrio o superávit, constituye un marco al que han deajustarse los sujetos del sector público. Y hemos de recordar que enel TUE y reglamentos comunitarios, dentro del concepto «público»,se hace referencia a todas las Administraciones Públicas, es decir, a laAdministración Central, a la Administración Regional o Local y a losfondos de la Seguridad Social, con exclusión de las operaciones de ca-rácter comercial, tal como se definen en el SEC (Protocolo citado).Por tanto, para conocer si se rebasan en un momento dado los lími-tes del Tratado, será necesario ver en qué medida afecta a cada unade las Entidades territoriales el límite que en el Derecho comunitariose establece para la Hacienda General y no singularmente para cadaHacienda territorial. Y esta concreción la han realizado las leyesde estabilidad. Las medidas estabilizadoras establecidas operaránpara cada una de las citadas entidades en los tres momentos del ciclopresupuestario: en la elaboración, en la ejecución y en la liquidación.Veamos.

3.1. Límites en el volumen del gasto público:aprobación y modificaciones del Presupuesto

Ciertamente en nuestro ordenamiento financiero han existidosiempre límites al volumen del gasto público no estatal. Comunida-des Autónomas y Entidades locales sólo gozan de una limitada capa-cidad fiscal y de una restringida capacidad de endeudamiento, lo quearrastra unos límites bastante precisos a la hora de gastar. Pero los lí-mites tradicionales no eran suficientes para garantizar los objetivos deMaastrich y menos aún los del Pacto de Estabilidad. Podía ocurrir quecada Entidad local o cada Comunidad, moviéndose dentro de la Ley,estuviera contribuyendo al incumplimiento de los mismos, que, porlo tanto, sólo sería imputable al Estado, responsable último del cum-plimiento del Tratado. De otra parte, el Estado, como acabamos dever, carecía de unos límites jurídicos precisos. Se hacía, pues, inevita-ble establecer unas medidas de contención que contemplaran el pro-blema en su globalidad, correspondiendo al Gobierno de la naciónvelar por su cumplimiento. Tales medidas, sin embargo, se concretanen distinta forma en cada uno de los subsectores, por lo que deben


ser examinados por separado, empezando por la Administración delEstado.

Aun cuando la oposición a las leyes de estabilidad ha venido prin-cipalmente del lado de las CCAA, que se han considerado mermadasen su autonomía financiera, lo cierto es que los mayores sacri-ficios presupuestarios tendrá que hacerlos la Administración del Es-tado, porque era precisamente el Estado el único que hasta el pre-sente carecía de unos techos jurídicos a la hora de gastar.

Ahora bien, la primera medida que la LGEP adopta para conse-guir la estabilidad se encuentra en la fase de aprobación de los pre-supuestos y radica en la existencia de un debate presupuestario,previo a la iniciación de la tramitación del proyecto de Ley de Presu-puestos Generales del Estado, que se celebrará en las Cortes Genera-les durante el primer trimestre del año, en el que se fijará el objetivode estabilidad para el conjunto de las Administraciones Públicas y porgrupos de agentes, y en la determinación del techo de gasto no fi-nanciero, exclusivamente aplicable al Estado. Y esta fase, por lo quese refiere al Estado, más que objeto de control es parámetro para elejercicio del control, pues se compone de actos parlamentarios o ac-tos políticos de Gobierno a través de los cuales se establecen mecanis-mos tendentes a lograr el equilibrio. Pese a ello, dentro del procedi-miento de examen y comprobación de la Cuenta General del Estado,en el análisis de la liquidación presupuestaria, probablemente el Tri-bunal de Cuentas tendrá algo que decir. Sin entrar a valorar la cons-titucionalidad de la Ley de Presupuestos, lo cual es monopolio delTribunal Constitucional, sí que se podrán valorar aquellos aspectos dela misma de índole técnica y financiera que hayan dado lugar a des-fases o a «disfraces» de la verdadera realidad económica. Esto no esnuevo. Basta leer los informes del Tribunal de años anteriores paracomprobar cómo ha señalado la existencia de gastos corrientes queaparecen presupuestados en créditos de inversiones o de créditos pa-ra préstamos a los que se imputan auténticas transferencias, si seatiende a las condiciones en que se otorgan. En estos casos, la solu-ción que se propugna es que en la contabilidad patrimonial la impu-tación se haga a la cuenta que responda a su naturaleza económica,aunque no sea concordante con las partidas en que se registra presu-puestariamente.

En todo caso, prescindiendo del momento o fase de aprobacióndel Presupuesto respecto de la que las posibilidades de un control téc-nico son ciertamente reducidas, hemos de enfocar nuestra atenciónen los acuerdos de modificación de los créditos que quedan plena-mente sujetos.


Como bien conocemos, la fiscalización de las modificaciones pre-supuestarias viene ordenada al Tribunal de Cuentas por el artículo 11de la LOTCu, que se desarrolla en los artículos 42 y 43 de la LFTCu,y se viene efectuando año tras año a través de un examen, que atien-de a su regularidad financiera y contable y a si su utilización ha sidotécnica y económicamente razonable, y, más recientemente, a su for-ma de financiación.

Es un hecho fácilmente constatable que de las modificaciones cre-diticias se ha usado y se ha abusado durante largos años, lo que fueampliamente criticado por la doctrina y por el Tribunal de Cuentas8.Ahora bien, hasta nuestros días, cuando se invocaba la disciplina pre-supuestaria en este campo, en realidad lo que se propugnaba era fre-nar la progresiva invasión por parte del Ejecutivo de competenciaspresupuestarias tradicionalmente atribuidas a las Cámaras y el respe-to a determinadas formalidades.

Más recientemente, la necesidad de alcanzar los criterios de con-vergencia para el ingreso en la Unión Económica y Monetaria frenóla tendencia a desbordar las previsiones iniciales, pero ello no fueacompañado de unas modificaciones normativas que respondieran alas nuevas exigencias, salvo preceptos aislados y de vigencia temporalen las leyes anuales de presupuestos. La regulación legal de las alte-raciones crediticias que aún subsiste en la LGP es formalista, parcialy absolutamente insuficiente para mantener su empleo en los nivelespermitidos. La configuración de las distintas figuras de modificacióncrediticia tiene como eje el establecimiento de los requisitos formalesy competenciales para acordarlas. Ni siquiera se exige en dicha ley,salvo en los créditos extraordinarios, que se trate de necesidades nue-vas e imprevistas o que se indique la forma de financiación. Y a los ci-tados aspectos han venido referidos tradicionalmente los análisis delTribunal de Cuentas y los escasos estudios doctrinales existentes so-bre las mismas. Pero cabe preguntarse si todo el problema radica enel cumplimiento o incumplimiento de unas formalidades. La res-puesta es claramente negativa.

La LGEP, pese a que sólo dedica dos artículos a la regulación de lasmodificaciones crediticias en los Presupuestos del Estado, introducenovedades que serán de gran trascendencia para su gestión y control,de las cuales la principal, aunque implícita, es la de conectar dichas


8 Véase la Moción a las Cortes Generales derivada de la actividad fiscalizadora so-bre aplicación de los principios generales presupuestarios en las modificaciones delos créditos de los Presupuestos Generales del Estado de 21 de diciembre de 1993(BOE núm. 154, de 29 de junio de 1994)

modificaciones con su fuente de financiación. Como señaló el Tribu-nal de Cuentas en los Informes Anuales de 1997 y 1998, el Derechocomunitario demandaba que se prestara atención a un aspecto nuevo:el de la financiación de las modificaciones que se acuerdan y su consi-guiente incidencia en el déficit y en el endeudamiento. Sin embargo,el TRLGP en la regulación de esta materia no tenía en cuenta para na-da esta circunstancia en relación con el Presupuesto del Estado. Sóloen relación con el de los Organismos autónomos se exigía que no seaprobaran con déficit. Pero incluso esta limitación carecía de especialtrascendencia tanto por su reducida importancia cuantitativa comopor los mecanismos de traslación al Presupuesto del Estado, ya que laprincipal fuente de financiación de los Organismos autónomos son lastransferencias del Estado. El propio Tribunal de Cuentas, en el Infor-me Anual de 1998, ponía de relieve que «del total de modificacionescrediticias que suponen un mayor volumen de gasto autorizado, es de-cir, todas excepto las transferencias, sólo un importe de 538.195 mi-llones de pesetas tenían financiación prevista en el respectivo acuerdoo Ley de modificación, lo que representa un 9 por ciento. Las restan-tes modificaciones (exceptuadas transferencias), es decir, 5.672.831millones (91 por ciento), se han acordado sin que conste referencia al-guna a los recursos que habían de financiarlas».

Junto a la indicada, y en relación con ella, las mayores innovacio-nes al respecto de la LGEP, que no surtirán efecto hasta los presu-puestos del año 2003, son la exigencia de que las modificaciones enlos créditos para operaciones no financieras respondan a necesidades«de carácter no discrecional» que puedan presentarse a lo largo delejercicio y al establecimiento de un techo global para las mismas, ex-cepto que se financien con bajas en otros créditos.

En cuanto al techo global, éste viene dado por el denominadoFondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria. Dicho Fondo seincluye en Presupuesto como una Sección independiente y su im-porte será el 2 por ciento del límite máximo anual de gasto no finan-ciero del Presupuesto del Estado, fijado de conformidad con el ar-tículo 13 de la LGEP y dentro del expresado límite. Por tanto, un 2 por ciento será la desviación global máxima del gasto público no fi-nanciero respecto de los créditos iniciales.

La aplicación de la dotación incluida en el Fondo de Contingenciade Ejecución Presupuestaria requiere la aprobación del Consejo deMinistros, a propuesta del Ministro de Hacienda. Dicha autorizaciónse torna así en un requisito previo al ejercicio de las competencias demodificación presupuestaria de los Ministros, salvo cuando las modi-ficaciones se financien con bajas en otros créditos.


Si ponemos en relación estas nuevas exigencias con las figuras mo-dificativas que contempla la LGP nos encontramos con que vendránafectadas por la LGEP en distinta medida, atendiendo a que sean, ono, equilibradas desde el punto de vista del déficit o a que tengan lu-gar en créditos para operaciones financieras o no financieras9. Segúnesto, hasta tanto se apruebe la nueva Ley General Presupuestaria, lasituación legal de las modificaciones será la siguiente:

a) Los créditos extraordinarios, suplementos de crédito, amplia-ciones por obligaciones reconocidas e incorporaciones de crédito queafecten a créditos para operaciones no financieras se financiarán me-diante recurso al expresado Fondo o mediante bajas en otros crédi-tos, por lo que será requisito para acordarlas que cumplan con algu-na de estas dos exigencias. La financiación con baja impide distinguirmaterialmente estas modificaciones de una transferencia, por lo queel recurso a esta forma de financiación en las indicadas figuras modi-ficativas sólo tiene sentido cuando no concurran los requisitos legalesde índole formal para la transferencia.

b) Las demás figuras modificativas (generación de crédito por in-gresos y transferencias)10 continuarán rigiéndose, como hasta el pre-sente, por lo dispuesto en el TRLGP, aunque con ciertos matices. Laregulación de las figuras equilibradas, aunque no repercutan de suyoen el déficit, es tan deficiente en este aspecto que pueden incidir tam-bién si no se condicionan los incrementos crediticios a incrementos enla recaudación por encima de las previsiones iniciales de recaudación,lo cual no viene exigido por LGP, al menos de forma expresa. Podránasimismo incidir si los incrementos crediticios vienen originados poringresos realizados en ejercicios anteriores. Por tanto, no cabrá modi-


9 La Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y delOrden Social («Ley de acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estadopara 2003»), en su artículo 67, dispone que «lo previsto en el artículo 16 de la Ley18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, no será de apli-cación a las modificaciones presupuestarias de cualquier naturaleza, cuya aprobaciónno reduzca la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio, computada en laforma establecida por el apartado 2 del artículo 3 de la citada Ley 18/2001». El pre-cepto transcrito, de naturaleza aclaratoria, confirma el tratamiento de las modifica-ciones en créditos para operaciones financieras y en los financiados con recaudaciónde mayores recursos que aquí se propugna.

10 La figura de la ampliación de créditos por recursos afectados que tendría queaparecer incluida en este grupo, pese a que la LGEP no la mencionaba, ha desapa-recido de la LGP en las modificaciones introducidas en la misma por la Ley 53/2002,de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social («Leyde acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado para 2003»), que-dando reconducido el supuesto a la figura de generación de créditos por ingresos.

ficar créditos mediante el empleo de estas figuras si la recaudación noes superior a las previsiones o si los ingresos se realizaron en ejerciciosanteriores, por cuanto se producirá una incidencia directa sobre la es-tabilidad presupuestaria del ejercicio corriente.

A la vista de los preceptos citados de la LGEP resulta patente quesi en algún aspecto se precisa una reordenación de las disposicionesdel TRGLP es en este de las modificaciones. El proyecto de Ley Ge-neral Presupuestaria «que regule de manera integrada el ciclo presu-puestario», para cuya remisión a las Cortes Generales se da al Go-bierno un plazo de seis meses en la disposición final 1ª de la LGEP,está llamado a establecer una nueva regulación integrada y coheren-te con las exigencias de la LGEP. Y cabe preguntarse si en la nuevaregulación tendría mucho sentido mantener todas las figuras actua-les. A nuestro modo de ver –con independencia de la denominaciónque se emplee–, deberían regularse por separado las modificacionesen créditos de operaciones financieras y no financieras y, dentro deestas últimas, distinguir las situaciones siguientes:

– Aumentos de crédito financiados con nuevos o mayores recur-sos, no financieros, de los previstos en el presupuesto inicial.

– Aumentos de crédito a financiar con el Fondo de contingenciade ejecución presupuestaria.

– Aumentos de crédito a financiar con un menor gasto en otraspartidas no financieras (bajas).

La caótica distribución de competencias actual debería basarse enel futuro en la forma de financiación (con el Fondo, con nuevos re-cursos o con baja) y en el mayor o menor distanciamiento de los nue-vos gastos con respecto a los objetivos del presupuesto inicial, de talmanera que el nivel de competencia para acordarlas (Gobierno, Mi-nistro de Hacienda y demás Ministros) se elevaría en la medida enque la modificación se alejara de aquellos objetivos iniciales. En el caso no contemplado, pero tampoco descartable a priori, de que losaumentos de crédito se hubieran de financiar con endeudamiento, laaprobación debería hacerse por ley.

En conclusión, el control de las modificaciones crediticias en elPresupuesto del Estado habrá de trascender de los aspectos mera-mente formales a los sustantivos: financiación, existencia de necesi-dad...

Hasta aquí el control de las modificaciones de los créditos de losPGE. Bien distinta es la situación en los presupuestos de las Entida-des Locales y CCAA, y mucho menos trascendente, dado que con la


legislación anterior a las leyes de estabilidad sus modificaciones ya es-taban conectadas con la existencia de financiación tanto sustantiva co-mo contablemente. No obstante, tampoco puede decirse que la situa-ción permanezca idéntica. Detengámonos un poco, empezando porel problema en el ámbito local.

La primera singularidad con que nos tropezamos en este ámbitoes que el objeto de la fiscalización en materia presupuestaria no se cir-cunscribe a las modificaciones, sino que se extiende a la propia apro-bación del presupuesto, puesto que ésta no tiene lugar en virtud deuna Ley, como en el Estado y CCAA, sino en virtud de un acto no le-gislativo y, por tanto, objeto de posibles tachas de ilegalidad.

La Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) prohíbe quelos presupuestos de las Entidades Locales se aprueben con déficit(art. 146.4), y el Real Decreto 500/1990, en su artículo 16.2, añade:«Asimismo, ninguno de los presupuestos podrá presentar déficit a lo largo delejercicio; en consecuencia, todo incremento en los créditos presupuestarios o de-cremento en las previsiones de ingresos deberá ser compensado en el mismo acto en que se acuerde.» Lo que estos preceptos persiguen es un equili-brio global, de manera que no se comprometan gastos por encima dela capacidad de financiarlos, con independencia de cual sea la natu-raleza de los recursos: tributarios, financieros, generados en ejerciciosanteriores... ¿Qué añade la LGEP a esta vieja previsión de legislaciónde régimen local?

Según el artículo 146 LRHL, en su redacción dada por la LGEP, elPresupuesto General atenderá al cumplimiento del principio de esta-bilidad presupuestaria, entendiendo por tal la situación de equilibrioo superávit computada en términos de capacidad de financiación. Portanto, a tenor de esta nueva previsión, se producirá desequilibrio enlos casos siguientes:

a) Inclusión de deuda para financiar inversiones reales o transfe-rencias de capital (para gastos corrientes es que no cabe emitir deu-da, pues el endeudamiento local es finalista).

b) Financiación de gastos corrientes o de capital con remanentede tesorería.

Ahora bien, aun cuando la LGEP considera el déficit como una si-tuación que debe evitarse, no excluye que puedan presentarse presu-puestos en situación de desequilibrio. Sólo que en tal caso la Entidadlocal deberá elaborar un plan de saneamiento económico-financieropara su corrección.


Es digna de mención también la ampliación del contenido de lasBases de ejecución del Presupuesto. La LGEP dispone, en su artícu-lo 7, que los sujetos comprendidos en su ámbito «vendrán obligadosa establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria losinstrumentos y procedimientos necesarios para adecuarlas al objetivode cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria». Se tra-ta de una previsión acorde con el principio de autonomía local, quelógicamente demanda una correlativa responsabilidad de los órganosde Gobierno de la Corporación.

A partir de estas innovaciones parece que el control sobre la fasede aprobación del Presupuesto de las Entidades locales por parte delTribunal de Cuentas habría de extenderse a:

a) Cuestión previa: aplicación del principio de transparencia demanera que la previsión de ingresos sea realista.

b) Valorar el equilibrio en los términos tradicionales de la LRHL(gastos totales menores o iguales que ingresos totales).

c) Valorar la estabilidad presupuestaria en términos LGEP (ingre-sos no financieros, es decir, excluidos los del endeudamiento y rema-nente de tesorería, iguales o superiores a gastos reales).

d) En el supuesto de desequilibrio (necesidad de financiación)comprobar si existe Plan Económico Financiero.

No generaría desequilibrio financiar activos financieros con deuda.

Naturalmente, las expresadas exigencias a la hora de aprobar elPresupuesto van a incidir de forma similar a la hora de modificarlo.En la Administración local, la financiación de los créditos extraordi-narios y suplementos de crédito (arts. 158 de la LRHL y 35 a 38 delReal Decreto 500/1990, de 20 de abril) podrá hacerse con el rema-nente de tesorería, con nuevos o mayores ingresos y con baja o anu-laciones en otras partidas, y en supuestos excepcionales en los queconcurran el carácter necesario y urgente y las demás circunstanciasprevistas en el artículo 158.5 LRHL con operaciones de crédito. Puesbien, en aquellos casos en que la financiación tenga lugar con rema-nente de tesorería o con operaciones de crédito se puede produciruna situación de desequilibrio de parecidas consecuencias a la ya es-tudiada en relación con el Presupuesto inicial. Podrá ser necesariatambién la autorización de endeudamiento, y a la hora de conceder-la se va a contemplar la consecución de la estabilidad presupuestaria.

La figura de la ampliación no es desconocida en el ámbito de la Ad-ministración local, si bien únicamente en su modalidad de ampliación


en función de la recaudación efectiva de derechos afectados. La regu-lación local parece acertada en este punto, ya que se garantiza que elmayor gasto tenga no sólo cobertura presupuestaria, sino también unafinanciación efectiva, ajena al endeudamiento local, que, sin embargo,podrá ser considerado a efectos de financiar créditos extraordinarioso suplementos de crédito, según hemos visto. En cuanto a la figura dela generación (arts. 162 LRHL y 43 del RP), la situación es similar a laampliación, presentando, como peculiaridades con respecto a la nor-mativa estatal, la consideración dentro de los ingresos «de naturalezano tributaria» que pueden generar crédito «los compromisos firmesde aportación» de personas físicas o jurídicas para financiar los gastos,mientras en el Estado se requiere la aportación efectiva.

Por último, de las transferencias nada hay que decir desde la pers-pectiva que ahora nos ocupa, por cuanto son una modalidad de mo-dificación presupuestaria equilibrada en cuanto a su financiación yque, por tanto, en nada afecta al principio de estabilidad presupues-taria, con la única excepción de que se produce desequilibrio si se fi-nancian gastos no financieros con baja en créditos por operaciones fi-nancieras.

Desde la óptica del control externo puede concluirse que la regu-lación vigente exige acentuar la fiscalización sobre la forma de finan-ciación de las modificaciones, atendiendo en especial a si la existenciade recursos es real o, por el contrario, se trata de meras aparienciasfruto de «maquillajes contables». Tales «maquillajes» tendrían unagravedad mayor que en el Estado, por cuanto no sólo dificultarían laconsecución de la estabilidad presupuestaria global, sino que llevarí-an implícito el riesgo de impago, dentro de los plazos convenidos, alos acreedores de la Entidad, lesionando de forma directa los dere-chos de terceros.

Nos queda por último hacer una referencia a las CCAA, algunasde las cuales, como es sabido, tienen recurrida ante el Tribunal Cons-titucional las leyes de estabilidad presupuestaria, por entender querestringen indebidamente su autonomía. Prescindiendo de esta cues-tión, que, pese a su interés, no es el momento de debatir, hagamos, como hemos hecho anteriormente con las demás Administraciones,una referencia a su incidencia en el control sobre la aprobación delPresupuesto y los acuerdos de modificación presupuestaria.

La legislación sobre estabilidad presupuestaria de aplicación a lasComunidades Autónomas está contenida, en primer lugar, en la LeyGeneral de Estabilidad Presupuestaria, de cuyos preceptos son apli-cables a las CCAA aquellos que tienen carácter básico y no van espe-


cíficamente destinados a otras Administraciones. Por tanto, quedaránexcluidas de la aplicación directa de las normas dirigidas al «equili-brio presupuestario del sector público estatal» (arts. 12 a 18), que noson básicas, y de las dirigidas al «equilibrio presupuestario de las En-tidades locales» (arts.19 a 25), que tienen un destinatario específico.En segundo lugar, se regirán en esta materia por la Ley OrgánicaComplementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria(LOC-LGEP), que tiene por objeto establecer los mecanismos de co-ordinación de las Haciendas autonómicas con la Hacienda estatal enmateria presupuestaria, los cuales tenían que establecerse mediantenorma con rango de Ley Orgánica y respetando la autonomía finan-ciera de las mismas. Asimismo, los principios generales establecidosen LGEP han de aplicarse en la forma prevista en la LOC-LGEP. Am-bas disposiciones son de aplicación a los Presupuestos cuya elabora-ción deba iniciarse a partir de 1 de enero de 2002.

Pese a la autonomía financiera, la legislación sobre estabilidad pre-supuestaria ha supuesto la introducción en el ordenamiento auto-nómico de los principios contenidos en el Pacto de Estabilidad y Cre-cimiento, que afectan a todo el ciclo presupuestario. En consecuencia,los Presupuestos no se podrán formular con déficit ni sus modifica-ciones podrán financiarse con déficit, excepto por aquellas CCAA alas que el Consejo de Política Fiscal y Financiera les hubiere fijado unobjetivo de estabilidad que lo permitiera dentro del objetivo fijadopor el Gobierno para el conjunto de las mismas.

Por tanto, aunque la Ley no impone a las CCAA la obligación defijar, como sucede en el Estado, un techo de gasto ni un Fondo deContingencia de Ejecución Presupuestaria, como consecuencia de di-chos principios, habrán de producirse en el ámbito de cada Comuni-dad Autónoma, al igual que en el ámbito estatal, modificaciones ra-dicales en los procedimientos presupuestarios, lo que arrastrarácambios importantes en las actuales leyes autonómicas reguladorasde sus Haciendas. En espera de que se concreten estos cambios, lasexigencias derivadas de la nueva regulación estatal no dejarán deproducir sus efectos.

Por lo que se refiere a la aprobación de los Presupuestos, se pre-senta una situación análoga a la del Estado, pues éstos se aprueban,igual que aquéllos, mediante norma legal. Por tanto, el control delTribunal deberá ejercerse en parecidos términos a los allí estudiados.No obstante, como peculiaridad, podría darse el supuesto de quecontraviniendo la legislación estatal se aprobaran, de forma abierta ode manera encubierta, sin observancia del objetivo de estabilidad. Esta situación sí que tendría que ponerse de manifiesto en los infor-


mes de fiscalización como una situación irregular, por cuanto, segúnel artículo 149.3 CE, las normas del Estado «prevalecerán en caso deconflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que noesté atribuido a la exclusiva competencia de éstas».

Otros de los efectos inmediatos de la legislación estatal serán en elrégimen de condiciones para el endeudamiento. A partir de la legisla-ción de estabilidad presupuestaria se precisa la autorización del Esta-do para endeudarse cuando se constate incumplimiento del objetivode estabilidad presupuestaria. Dicha autorización se convierte así enun mecanismo de control del déficit, por cuanto toda situación de de-sequilibrio provoca de suyo una situación de endeudamiento, salvo enel improbable caso de que pueda compensarse con una reducción dela tesorería. A su vez, el Estado, a la hora de resolver sobre las autori-zaciones, debe tener en cuenta el cumplimiento del objetivo de estabi-lidad, lo que supone que las correspondientes modificaciones crediti-cias deben quedar condicionadas a que se apliquen por la Comunidadpeticionaria los correspondientes mecanismos correctores de las situa-ciones de desequilibrio (plan económico financiero). En consecuencia,nos encontramos con situaciones en que anteriormente cabía acordarmodificaciones presupuestarias y en que ahora no cabrá, salvo pasan-do por el trámite de obtener la previa la autorización de la operaciónde crédito que, en su caso, fuera necesaria para financiarla.

3.2. El control en la fase de liquidación:posibles medidas correctoras

La consecución del equilibrio presupuestario exige de mecanis-mos que operan en la fase de aprobación del presupuesto o de susmodificaciones de manera que se evite llegar a situaciones indesea-das. A ellos nos hemos referido. Pero, tal como hemos anticipado, laLey no puede garantizar que tales situaciones no se produzcan. Poreso para estos supuestos incorpora unas medidas a las que nos vamosa referir.

Ya la EM de la LGEP nos previene que «la materialización efecti-va del principio de estabilidad presupuestaria exige la adopción demedidas de corrección de situaciones excepcionales». Pues bien, estassituaciones excepcionales (o quizá no tan excepcionales, eso el tiem-po lo dirá) se van a poner de manifiesto en el momento en que las en-tidades públicas liquiden sus presupuestos y formulen las cuentasanuales. Lo cual nos sitúa en dos de los procedimientos fiscalizadoresregulados en la LFTCu: el examen y comprobación de la Cuenta Ge-neral del Estado y de las cuentas anuales de las restantes Administra-


ciones Públicas. Pues bien, la pregunta que ahora nos formulamos esen qué medida estos procedimientos han de verse afectados por lanueva legislación. Desde luego, para una respuesta definitiva habráque esperar a la nueva LGP y demás leyes de Hacienda de las Co-munidades Autónomas, en las que se concretarán las nuevas exigen-cias. Pero, sin esperar a las modificaciones legislativas anunciadas, lasleyes de estabilidad imponen por sí mismas unas exigencias que hayque tener presentes.

Por lo que se refiere al Estado, una primera novedad es la asigna-ción de un destino al saldo de liquidación presupuestaria si es positi-vo: reducción del endeudamiento neto. Por tanto, ese supuesto exce-dente de financiación, tanto si procede de unos mayores ingresos delos previstos como si se origina por la inejecución presupuestaria dedeterminadas partidas o programas, no podrá utilizarse como recur-so para aumentar los créditos o simplemente para financiar los gas-tos del nuevo presupuesto. El principio de separación de ejerciciospresupuestarios adquiere así un rigor extremo. Yo me pregunto siante esta novedad tendrá sentido mantener la figura de la incorpo-ración de remanentes de créditos. La formula ordinaria de financiarlas incorporaciones crediticias en los Organismos autónomos, comoen las Entidades locales, es con remanente de tesorería. Ahora no po-drá ser así. En el caso del Estado, en el pasado, al estar desvinculadaslas modificaciones presupuestarias de su fuente de financiación estacircunstancia no se ha considerado de una manera expresa. De unamanera implícita también ha influido. Pero en lo sucesivo habrá queamparar las incorporaciones exclusivamente en fuentes de financia-ción propias del ejercicio. En el caso de los Organismos autónomos,los saldos de liquidación positivos, dado que no suelen recurrir al en-deudamiento directo, deberán aplicarse como disminución de lastransferencias de financiación que reciben del Presupuesto del Esta-do para, de esta manera, disminuir el endeudamiento neto de la Ad-ministración General del Estado.

La segunda alternativa lógicamente es que el saldo sea negativo, locual provoca la puesta en marcha de las medidas correctoras. Segúnel artículo 17 LGEP, en el supuesto de que la liquidación presupues-taria presente una situación de déficit el Gobierno remitirá a las Cortes Generales un Plan económico-financiero de corrección del desequilibrio. Dicho Plan deberá definir (art. 14) «las políticas de in-gresos y gastos que sea preciso aplicar para corregir dicha situaciónen los tres ejercicios presupuestarios siguientes». Este Plan deberá iracompañado del cuadro macroeconómico elaborado conforme a lodispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.


Lo que persigue la Ley, en definitiva, no es otra cosa que el esta-blecimiento de una medida para dotar de eficacia sus previsiones,que, al final, se traduce en asegurar la vuelta al equilibrio, es decir, aun presupuesto equilibrado en un máximo de tres ejercicios. Frenteal Plan económico-financiero, que se elabora cuando los presupues-tos se presentan con desequilibrio, en el que caben errores de apre-ciación, intencionados o no (el papel lo aguanta todo), en el que seelabora a posteriori, la situación es la que es.

Entiendo que esta novedad llevará como consecuencia necesaria elreforzamiento del interés por la Cuenta General del Estado y más es-pecíficamente por la Cuenta de Liquidación del Presupuesto. Ya nose tratará sólo de efectuar un control formal sobre la ejecución pre-supuestaria, lo que tradicionalmente se conocía como «descargo delEjecutivo», sino de condicionar la capacidad de gasto de ejerciciosposteriores. Por tanto, algo con consecuencias muy concretas en lagestión.

Una última duda se presenta sobre esta cuestión y es la siguiente:cuando la Ley habla de «saldo de liquidación presupuestaria» o deque la «liquidación presupuestaria» se sitúe en una posición de défi-cit o en una posición de superávit, ¿nos está hablando del déficit entérminos de contabilidad nacional o en términos de contabilidad pú-blica? Creo, a partir del texto legal, que nos habla de lo segundo, yaque el superávit/déficit en términos SEC no se deduce de la liquida-ción del presupuesto ni puede ser llamado con propiedad «saldo pre-supuestario». Esta interpretación facilitaría la gestión contable e im-plicaría situar en una fase ulterior el control del cumplimiento deldéficit en términos de capacidad de financiación.

4. LAS LEYES DE ESTABILIDAD Y SU REPERCUSIÓN CONTABLE

Las Leyes de Estabilidad presupuestaria han supuesto una revo-lución presupuestaria en la medida en que han consagrado el Presu-puesto como un instrumento eficaz de control del gasto no sólo for-mal, sino también material (en función de las posibilidades definanciación). Pero han supuesto, o van a suponer, también, de formaparalela, una revolución contable al demandar que la contabilidadpública en su más amplio sentido se convierta en un instrumento deinformación económico-financiera transparente.

En este contexto, el gran reto de la contabilidad pública en el ám-bito de las Administraciones territoriales es el de la aplicación efecti-va del principio de transparencia. También aquí el cambio va más allá


de lo formal. Lo que preocupará en la nueva etapa no serán las téc-nicas de registro, sino la veracidad y el contenido de la información.

El título I de la LGEP define los principios generales que habránde regir la actuación de todas las Administraciones Públicas en mate-ria de política presupuestaria en aras de la consecución del objetivode estabilidad presupuestaria. Entre dichos principios se encuentra elde transparencia que se define así:

«Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación deesta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecua-da para permitir la verificación del cumplimiento de principio de estabilidadpresupuestaria.»

El principio va tener una proyección necesaria en la contabilidadpública, uno de cuyos fines es precisamente el suministro de infor-mación («datos y antecedentes») para la confección de las cuentas eco-nómicas del sector público y las nacionales de España (art. 124 LGP),cuyos criterios son los que se van a emplear para medir el déficit/su-perávit.

El suministro de la mencionada información económica se realizapor los Entes públicos afectados al Ministerio de Hacienda. Condicio-nes necesarias para el buen funcionamiento del sistema son no sóloque los datos suministrados sean los adecuados al fin que se persiguesino también que sean homogéneos y tengan un alto grado de fiabili-dad, que es otra forma de decir que han de ser transparentes. Comoseñalaba la Interventora General de la Administración del Estado enel Curso de la UIMP del pasado verano en Santander sobre «El Tri-bunal de Cuentas en el 20 aniversario de su Ley Orgánica», las leyesde estabilidad «van a exigir una mejora de la información que rindenlos distintos agentes públicos y en buena medida un esfuerzo adicio-nal de normalización para poder comparar adecuadamente la infor-mación suministrada por todos ellos, ya que la contabilidad pública esel input imprescindible y punto de partida para la elaboración de lascuentas nacionales».

Como antecedente de este concepto en contabilidad pública debedestacarse que la transparencia económica en el ámbito mercantil seconsigue a través de los tres elementos siguientes: marco normativocontable, verificación de la información económica por experto inde-pendiente y publicidad de las cuentas en los registros mercantiles11.En el sector público la transparencia requiere también de estas con-


11 Véase J. J. BLASCO LANG, cit.

diciones, aunque su consecución presenta importantes peculiarida-des, que empiezan por los problemas que derivan de las característi-cas de los Planes Contables Públicos. No obstante, sin transparenciala información económico-financiera carecerá de credibilidad y, loque es más grave, de efectividad la consecución del objetivo de esta-bilidad. Y este problema o se afronta de manera eficaz o los conflic-tos serán permanentes y la credibilidad poca. Al día de hoy puedeafirmarse que la necesidad de una información transparente, compa-rable y convertible a contabilidad nacional, es compartida por ladoctrina y los gestores públicos. No obstante, como señala VicenteMontesinos12, a la fecha actual existen elementos de diversidad im-portantes dentro del panorama de la contabilidad pública en Españay, por supuesto, a nivel internacional. En este último plano la nor-malización no ha alcanzado un nivel comparable a la de la contabili-dad empresarial, si bien existen estudios y documentos que persi-guen una aproximación conceptual y un marco de referencia comúnpara los países integrados en organizaciones en cuyo seno se des-arrollan estos trabajos13.

Pues bien, volviendo a nuestro país, a la hora de afrontar el pro-blema parece necesario plantearlo en dos niveles:

a) Posibilidad o conveniencia de que la contabilidad pública asu-ma los criterios de contabilidad nacional.

b) Posibilidad o conveniencia de un plan contable marco aplicablea todas las Administraciones Públicas.

Por último, haremos una referencia al papel de los órganos fisca-lizadores, tanto durante el proceso de cambio de la normativa comodurante el tiempo que haya de transcurrir hasta que dicho cambio seproduzca.

4.1. Criterios de contabilidad pública versus criteriosde contabilidad nacional

Para un correcto planteamiento de la cuestión que pretendemosabordar, resulta obligado echar una ojeada a la situación actual de la


12 V. MONTESINOS: «Situación y reforma de la contabilidad pública en España:Análisis desde una perspectiva autonómica». Colaboración en la obra colectiva Lacontabilidad y el control de la gestión pública. Civitas, 2002.

13 Este tipo de actividades a nivel europeo se desarrolla por la Federación de Ex-pertos Contables (FEE) a través de su comité de sector público, y a nivel mundial porla Federación Internacional de Contadores (IFAC), que emite las IPSAS.

contabilidad del sector público desde la perspectiva de la contabilidadnacional, la cual viene afectada por tres modelos de planes contables:

Situación actual

Planes C. Pública

Contabilidad sector público Plan C. Empresa�Plan C. Fundaciones

Pues bien, ninguno de estos planes aplica plenamente los mismoscriterios que el SEC-95 a la hora de definir su ámbito subjetivo (sec-tor) ni el objetivo (operaciones), ni contiene previsión alguna sobreconversión de su información a contabilidad nacional.

Ciñéndonos al más estricto campo de la contabilidad pública, pue-de constatarse fácilmente, a partir de los distintos Planes y normascontables, que, como consecuencia de esta disparidad de criterios, dela misma no se obtiene directamente el déficit público entendidocomo necesidad/capacidad de financiación. Existen dos conceptospróximos: el de saldo presupuestario y el de resultado presupuesta-rio, pero ninguno de ellos puede considerarse equivalente a la capa-cidad/necesidad de financiación en términos SEC-95.

Según el Plan General de Contabilidad Pública (Glosario de tér-minos) y los «Principios contables públicos», el resultado presupues-tario viene dado por la diferencia entre ingresos y gastos realizados,excluida la variación de pasivos financieros, mostrando en qué medi-da los recursos presupuestarios han sido suficientes para financiar losgastos presupuestarios, con lo que puede afirmarse que contable-mente un presupuesto se liquida con superávit cuando el resultadopresupuestario es positivo, y con déficit, en caso contrario.

El saldo presupuestario se obtiene añadiendo al resultado presu-puestario la variación neta de pasivos financieros (diferencia entreemisiones y reembolsos), mostrando, según sea positivo o negativo, laexistencia de superávit o déficit de financiación.

En la estimación de ambos saldos entran capítulos de operacionesfinancieras, que no son computables para el cálculo del déficit, segúnel SEC-95. Ciertamente, sería muy fácil exigir la elaboración de unnuevo estado contable, en el que se muestre el déficit presupuestariono financiero (diferencia entre los capítulos 1 a 7 de gastos y de in-gresos). Pero el problema es mucho más profundo y no es otro quela disparidad de organismos integrantes del sector AdministracionesPúblicas y de criterios contables entre la contabilidad pública y la na-


cional, lo que obviamente no se resuelve con la elaboración de un es-tado más, si los datos de partida no cambian.

Por ello resulta ineludible plantearse cómo resolver el problemade la disparidad de criterios.

Sobre este extremo debo decir que no me parece una soluciónadecuada que la contabilidad pública, y en especial la contabilidadpresupuestaria, asuma, sin más, los criterios de la contabilidad nacio-nal. El presupuesto es un plan financiero a corto plazo y un instru-mento de control del gasto que no alcanzaría su finalidad si, en lugarde actos administrativos de gestión, tratara de cuantificar hechos eco-nómicos, algunos de los cuales escaparían incluso a la voluntad de losórganos gestores y otros carecerían de repercusiones financieras. Porejemplo, me parece más acorde con la naturaleza del presupuestocontabilizar los intereses en el ejercicio del vencimiento, en el cual sepractican las correspondientes liquidaciones y se ha de disponer derecursos para el pago, que con arreglo al devengo económico. Deotra parte, existen gastos en sentido económico, como las amortiza-ciones, que carecen de interés para el presupuesto. Los ajustes paraobtener la contabilidad nacional a partir de la contabilidad pública se-guirán siendo necesarios y no hay que temerles.

Dicho esto, lo que sí creo que cabe es una aproximación de crite-rios sin que se desvirtúen los fines propios de la contabilidad pública.En primer lugar, en la definición del sector Administraciones Públi-cas, a fin de evitar la desviación del déficit hacia el sector público em-presarial, que es uno de los grandes riesgos para la transparencia.Ahora bien, aunque una configuración idónea del sector Administra-ciones Públicas sea una exigencia de la transparencia contable, el pro-blema va más allá de lo contable, por lo que hemos de abordarlo des-de una consideración conjunta del Derecho financiero, del Derechoadministrativo e incluso del Derecho mercantil.

Como es sabido, el SEC-95, en la delimitación del sector Adminis-traciones Públicas («Otros productores no de mercado»), sigue un cri-terio material (función principal y naturaleza de los recursos que uti-lizan para su financiación), sin que la forma jurídica incida por sí enla adscripción a uno u otro sector, lo que haría inviable la compara-ción entre países. A las entidades que se encuentran en la frontera en-tre uno y otro sector se les aplica la regla del 50 por ciento para deci-dir su adscripción.

Por el contrario, los sujetos de contabilidad pública, aun cuandovienen caracterizados, desde la perspectiva de su entorno económico,por unas notas similares [véase la introducción al plan General de


Contabilidad Pública (PGCP)], lo cierto es que el criterio delimitadoren último extremo es formal. Será la Ley o acto de creación de la en-tidad la que lo adscriba a uno u otro tipo de los existentes.

En la actualidad, como consecuencia de la disparidad de ámbitos,en la IGAE (Subdirección General de Análisis y Cuentas Económicasdel Sector Público) se realizan de manera permanente estudios sobrela actividad económica de numerosas entidades públicas para encua-drarlas en el sector que corresponda a la naturaleza de su actividad.

Pues bien, ninguna duda cabe de que el Estado en relación con elsector público propio puede hacer coincidir las entidades que tienenla condición de Administración Pública con el ámbito del sector Ad-ministraciones Públicas, según el SEC-95, y someterlas al régimen decontabilidad pública. Esta aproximación es legalmente posible y creoque deseable.

De hecho, en el sector público estatal la LOFAGE ha realizado unesfuerzo de aproximación entre las categorías o tipos de entidadespúblicas y su actividad material. Únicamente en aquellos organismosque realizan actividades mixtas se presentarán problemas, que po-drían resolverse aplicando la regla del 50 por ciento, como hace elTRLGP en su artículo 123.4.

Para conseguir la plena coincidencia de ámbitos bastaría con esta-blecer como línea divisoria del sector Administraciones Públicas, res-pecto del de Empresas públicas e Instituciones financieras públicas, lacondición de que las entidades del mismo tuvieran la condición de«Productores no de mercado», según contabilidad nacional, y esta-blecer en función de esta circunstancia su régimen contable, públicoo privado.

En los ámbitos autonómico y local la situación es más heterogénea,aunque también es posible la aproximación.

No veo ningún obstáculo en extender a las Entidades locales lassoluciones propugnadas para el Estado, ya que la configuración deeste subsector se hace por ley estatal y su régimen y planes contablesse aprueban por el Estado.

El problema está lógicamente en las Comunidades Autónomasque tienen capacidad legislativa, y están dotadas de autonomía finan-ciera.

Pues bien, la delimitación del sector público, estatal, autonómico ylocal en Administraciones Públicas y empresas públicas no sólo pue-de hacerla el Estado, sino que, de hecho, la ha realizado –a efectos de


la LEGP–, y en ello ha seguido criterios de contabilidad nacional. Bas-ta ver el artículo 2 de la LGEP, en el que agrupa, de una parte, juntoa la Administración General del Estado, Seguridad Social, CCAA yEntidades locales, a los Organismos dependientes de las mismas quepresten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente coningresos comerciales», y de otra, al resto de las entidades públicas em-presariales, sociedades mercantiles y demás entes dependientes deellas.

A partir de este precepto está claro, a mi entender, que los debe-res que la LGEP impone a las entidades del sector AdministracionesPúblicas se extienden a todas aquellas que pertenecen a dicho sector,atendiendo a los criterios de la contabilidad nacional y con indepen-dencia de su forma jurídica. Es decir, cualquiera que sea dicha forma(Organismo autónomo, entidad pública empresarial, compañía mer-cantil...), si una entidad presta servicios «que no se financien mayori-tariamente con ingresos comerciales» estará obligada a observar elprincipio de estabilidad presupuestaria y enviar al Ministerio de Ha-cienda la información correspondiente. Así mismo considero bastan-te claro que la información sobre la estabilidad presupuestaria debemedir la capacidad/necesidad de financiación con arreglo a criteriosde contabilidad nacional, cualquiera que sea su régimen contable.

Incluso más allá de las exigencias de la estabilidad presupuestaria,el Estado tiene competencias para configurar la tipología de personi-ficaciones del sector público, por cuanto, como sentó el TC en Sen-tencia14/86, de 21 de enero, la personificación de las Administracio-nes Públicas es una institución cuyo encuadramiento se realiza delmodo más absoluto dentro del «régimen jurídico de las Administra-ciones Públicas», siendo competencia exclusiva del Estado el estable-cimiento de sus bases (art. 149.1.18 CE); como así mismo es compe-tencia de Estado la regulación de las empresas públicas con formaprivada de personificación, ya que, a tenor del artículo 149.1.6 CE, almismo compete «la legislación mercantil».

Ahora bien, con estas premisas no resolvemos plenamente la cues-tión si no damos un paso más. Me refiero a la cuestión, no abordadapor la LGEP, de si el régimen contable de estos dos subsectores así de-limitados (sector Administraciones Públicas y sector público empresa-rial) puede también ser establecido por el Estado en alguna medida.El análisis de este punto lo abordaremos en el apartado siguiente.

El otro aspecto en el que cabe plantearse una aproximación es eltratamiento de las operaciones. Creo que también es posible que mu-chas de las operaciones en que se presentan discrepancias se contabi-


licen con criterios de contabilidad nacional, o, al menos, de forma talque sea casi automático el cálculo del déficit en términos contabilidadnacional, y cuando hablo de contabilizar con estos criterios no estoypensando sólo en la contabilidad presupuestaria, sino en toda la con-tabilidad pública, incluida la patrimonial. Y en esta línea creo que po-drían estudiarse soluciones como reservar cuentas o subcuentas es-pecíficas para las operaciones no computables a efectos de déficit oadoptar en contabilidad patrimonial el criterio de devengo económi-co con la misma extensión que en contabilidad nacional, v. gr., impu-tar según «grado de avance» las obras que se realicen con abono totaldel precio al final.

A partir de esta doble aproximación, y con la ayuda de una apli-cación informática adecuada, ciertamente sería bastante más fácil ob-tener la capacidad/necesidad de financiación en términos SEC-95 ylas Cuentas Económicas de las Administraciones Públicas. No se tra-taría de inventar nada, sino de ampliar a supuestos nuevos las solu-ciones informáticas que ya existen mediante la utilización de tablasque relacionen los códigos de la clasificación económica de los estadosde gastos e ingresos, tanto con la contabilidad patrimonial como conla contabilidad nacional. La idea ya estuvo presente en las primerasinstrucciones contables que siguieron al Plan General de Contabili-dad Pública, aunque no llegó a cuajar en la práctica.

4.2. El problema de la normalización contableen el sector público

Aludíamos anteriormente a la necesidad comúnmente sentida porla doctrina, y por los propios gestores públicos, de que la informacióncontable pública sea no sólo fiable, sino también transparente y com-parable.

La cuestión cobra importancia por cuanto, frente al deber de to-das las empresas españolas, incluidas las públicas, de atenerse en este punto a unas mismas leyes mercantiles y, en particular, a un PlanGeneral de Contabilidad único, extrañamente el Plan General deContabilidad Pública vigente, aun cuando la Orden de aprobación lodefine como plan contable marco, sólo lo declara aplicable de mane-ra preceptiva al Estado y a sus Organismos, limitándose su preámbu-lo a indicar tímidamente que «es susceptible de aplicación» a las Ad-ministraciones autonómicas y locales, pero sin que haga extensible aéstas ni siquiera el deber de ajustarse a los principios que enuncia.Nos encontramos, pues, con la paradoja de que frente a la uniformi-dad en la presentación de información contable del sector público


empresarial, tanto estatal como autonómico o local, por estar sujetoal Plan General de Contabilidad empresarial, no se plantea en pare-cidos términos, al menos de forma explícita, que la información con-table de las Administraciones Públicas haya de ser homogénea, pesea que las razones que abogan por la normalización en este ámbito sonsemejantes o acaso superiores, si se consideran las complejas relacio-nes financieras existentes en un Estado compuesto como el diseñadoen la CE y los Estatutos de Autonomía y la necesidad de una infor-mación comparable para una correcta aplicación de las medidas decoordinación y solidaridad interterritorial y el propio sistema de fi-nanciación. Estas exigencias de racionalidad se han visto reforzadascon las leyes de estabilidad y los deberes en materia de déficit comu-nes a todas las Administraciones Públicas derivados del TUE. Cierta-mente, la información normalizada actual, que se limita a la liquida-ción presupuestaria de las entidades configuradas bajo la forma deAdministración Pública (Administración centralizada y Organismosautónomos) es insuficiente para atender los requerimientos de laUnión Europea y perjudicial para aquellas CCAA que han evitado re-currir a las fórmulas de la «contabilidad creativa».

La vía para llegar a la normalización puede ser tanto la colabora-ción voluntaria de las Administraciones implicadas como la coordina-ción por el Estado. Ante esta disyuntiva, indudablemente es preferi-ble la primera vía. Como intentos en esta dirección podemos señalarlos llamados «escenarios de consolidación presupuestaria», acordadosen el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Pero esto es unproblema de método en el que no entro. Lo importante no es que elgato sea blanco o negro, sino que cace ratones.

En todo caso, si no se llegara a un consenso en la materia, entien-do que el Estado siempre podría establecer una normativa básica quegarantizara la comparabilidad y transparencia de la información.

En efecto, el Estado, junto a competencias exclusivas en materiade legislación mercantil (art. 149.1.6 CE), lo que le habilita para re-gular las obligaciones contables de las empresas y delimitar los suje-tos que están comprendidos en dicha obligación, tiene también com-petencias exclusivas para establecer las bases del régimen jurídico delas Administraciones Públicas, lo que implica la facultad de establecersu tipología, según acabamos de ver, y las bases de su régimen conta-ble, según veremos.

La respuesta del legislador a la cuestión planteada, así como ladoctrina constitucional al respecto, es antigua, y lo extraño es que nose haga eco de la misma la normativa contable de desarrollo de la


LGP, en especial el PGCP. El precepto legal que se ocupa del tema esel artículo 13.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Au-tonómico (LPA), que dispone:

«En tanto que una Ley del Estado no establezca un régimen distinto, envirtud de lo previsto en el artículo 149.1.18 de la Constitución, serán de apli-cación a la Administración de las Comunidades Autónomas y a los Organis-mos y empresas que de ellas dependan las mismas reglas sobre contabilidad ycontrol económico y financiero aplicables a la Administración del Estado, sinperjuicio de las especialidades que deriven de los respectivos Estatutos.»

El artículo reproducido (art.19.1 del proyecto) fue estudiado porel TC en la Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, declarando expresa-mente que no era contrario a la Constitución (FJ 24), matizando, esosí, que «este régimen jurídico básico, que es el que se estima competencia delEstado, no puede confundirse con la totalidad de las reglas sobre contabilidady control económico y financiero aplicables a la Administración del Estado».

Y añade las siguientes palabras:

«Esto acredita que el precepto sólo pretende imponerse a todas las Comuni-dades Autónomas en la medida en que lo permite el sistema constitucional, porlo que habrá que interpretarlo en el sentido de que las reglas aplicables a la Ad-ministración de todas ellas serán las de carácter básico –que no se precisan porel precepto– dentro de las actualmente vigentes, y puesto que el apartado sefundamenta en la competencia reservada al Estado por el artículo 149.1.18de la Constitución, su contenido se entenderá referido a aquellos aspectos delcontrol económico y financiero de las Comunidades Autónomas que puedan in-cluirse dentro del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Así en-tendido, el precepto no es contrario a la Constitución.»

De la fundamentación de la Sentencia se deduce que no todas lasreglas sobre contabilidad aplicables a la Administración del Estadoson de carácter básico, pero que algunas sí lo son. Cuales tengan ca-rácter básico no lo define la Ley del Proceso Autonómico, pero, conbase en la doctrina constitucional, éstas no tienen por qué ser exclu-siva y necesariamente las de rango legal. En particular, en una mate-ria técnica, como la que nos ocupa, lo normal es que la Ley se remi-ta al Reglamento. En el mismo fundamento, con referencia a lacontabilidad regional de las Administraciones Públicas, el Tribunalrememora su doctrina al respecto, que es enteramente aplicable anuestro caso, dada la identidad de razón entre los supuestos. Nos re-ferimos concretamente al siguiente párrafo:

«Es cierto que, dado el carácter fundamental y general de las normas bási-cas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución ha


de ser normalmente la Ley, pero, como ha señalado este Tribunal Constitucio-nal, existen supuestos en que la Ley puede remitir al Reglamento para regularaspectos básicos que completen el contenido de la misma. En el presente caso,la habilitación al Gobierno aparece justificada porque la materia a que serefiere, de carácter marcadamente técnico, es más propia del Reglamento quede la Ley.»

De lo expuesto parece lícito inferir que el PGCP tiene o, al menos,puede dotársele de carácter básico en sus líneas esenciales y, por tan-to, ser aplicable como plan marco a todas las Administraciones Públi-cas. Obviamente de su contenido, a semejanza de lo establecido en elPlan General de Contabilidad empresarial, no tendrían por qué servinculantes los aspectos relativos a numeración y denominación decuentas y los movimientos contables. Por el contrario, tendrían estecarácter, cuando menos, el deber de aplicar los principios contablespúblicos, las cuentas anuales y las normas de valoración. Así mismoen la definición de estos aspectos básicos sería necesario tener encuenta las exigencias de la contabilidad nacional en los términos an-tes estudiados. Tal vez al final lo deseable sea que, junto a la contabi-lidad presupuestaria y la contabilidad patrimonial, se reelaboraranlas cuentas en términos de contabilidad nacional.

La homogeneización habrá de comprender, en particular, la con-tabilidad presupuestaria, como consecuencia indirecta de lo dispues-to en el artículo 21.3 de la LOFCA, según el cual «los presupuestos de lasComunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos, de formaque sea posible su consolidación con los PGE». Si los presupuestos se ela-boran con criterios homogéneos la contabilidad, al registrar su ejecu-ción, no podrá por menos de ser también homogénea.

Por último, permítanseme unas palabras sobre la situación actual,es decir, sobre la situación existente hasta que se proceda a la norma-lización de la contabilidad pública, que será una solución a medio olargo plazo. Hasta que este momento llegue, la información de parti-da, la obtenida de las cuentas públicas ahora obligatorias, podrá noser plenamente homogénea, pero, tras el proceso de ajuste, el resul-tado expresado en términos de contabilidad nacional sí que deberáser homogéneo. Por tanto, serán necesarias medidas inmediatas deconversión que, hoy por hoy, no están definidas.

En el ámbito de la Administración General del Estado, el paso dela contabilidad pública a la contabilidad nacional se realiza por unservicio especializado que puede sortear las dificultades prácticas delproceso. En el caso de otras Administraciones falta, hoy por hoy, unpersonal cualificado y unos mecanismos claros para realizar estas ta-


reas. José Barea ha propuesto, en relación con la contabilidad local,pero el problema es extensible a otras Administraciones, que por laIGAE se elabore un Manual de relaciones entre contabilidad públicay contabilidad local que facilite a los órganos locales encargados deelaborar, aprobar y ejecutar el presupuesto que las decisiones que es-tán tomando se encuentran dentro del marco conceptual de cuentaspúblicas equilibradas establecido en la LGEP. Según mis noticias, aldía de hoy se trabaja en los últimos retoques de este Manual, lo quesin duda supondrá un paso adelante.

Lo que no parece muy realista es pensar que el paso de contabili-dad pública a contabilidad nacional se va a realizar con garantías si nose adoptan soluciones.

4.3. Las funciones del Tribunal de Cuentas en el proceso

Hemos tratado de mostrar en el punto anterior que en el ámbitopúblico se requieren instrumentos adecuados y, entre ellos, un plancontable normalizado, aplicable a todo el sector público, en el que lainformación financiera vaya más allá de las formas jurídicas de los en-tes públicos y que aplique criterios uniformes y lo más ajustados quesea posible a los de la contabilidad nacional. Y hasta tanto ello se con-siga hemos propugnado también la adopción de alguna solucióntransitoria.

Pero resulta igualmente vital la existencia de un control externoque aplicando los mismos principios evalúe la información de todaslas Administraciones Públicas. Ya dijimos que la segunda de las con-diciones para conseguir la transparencia era la verificación de la in-formación económica por experto independiente, verificación queresulta tanto más necesaria cuanto los procesos de elaboración de lacontabilidad nacional (lo que en términos vulgares se conoce como«la cocina») sean más opacos.

Y éste es un papel en el que el Tribunal de Cuentas resulta insus-tituible. En rigor, su control será el único sobre la contabilidad del Es-tado, pues la IGAE en esta tarea no actúa como órgano de control,sino como órgano de gestión (gestión contable) tanto de la contabili-dad pública como de la nacional. Y sobre la contabilidad de las demásAdministraciones Públicas, la función será compartida con los órga-nos de control externo autonómicos, pero en todo caso con una res-ponsabilidad muy singular. Me refiero a la que le corresponde en lacoordinación de las instituciones con competencias para realizar lascitadas tareas de verificación. No basta con normas contables unifor-mes para todos los entes del sector público, sino que su control debe


ser, si no uniforme, al menos coherente. En este aspecto, el silencionormativo debería ser suplido de alguna manera por una coopera-ción voluntaria entre dichos órganos, y en ello el protagonismo com-petería al Tribunal de Cuentas, en cuanto «supremo órgano fiscaliza-dor».

Esta función de control contable será importante en cualquier si-tuación, pero al día de hoy cobra una importancia singular que semantendrá hasta tanto se normalice la contabilidad pública. Dichocontrol contable deberá extenderse a la comprobación de si se respe-ta la legalidad establecida por las leyes de estabilidad y, en particular,a si la contabilidad es veraz y se obtiene correctamente por todas lasAdministraciones su capacidad/necesidad de financiación. En esto elpapel del Tribunal puede ser relevante e insustituible para evitar quelas responsabilidades de una Administración por el incumplimientosean trasladadas al Estado o a otra Administración. Por ello entende-mos que si en algún ámbito está especialmente justificada una fiscali-zación horizontal es precisamente en relación con el cumplimientodel objetivo de estabilidad presupuestaria de los distintos agentesy del conjunto de ellos.

Y finalmente cabe preguntarse qué tiene que decir el Tribunal deCuentas en el proceso normalizador. Creo que debe hacer oír su voz.Tal vez sea el momento de elevar una Moción o Nota a las Cortes Ge-nerales sobre el particular. El momento no puede ser más oportuno,pues se está gestando en la Administración una nueva normativa con-table pública que debería hacerse eco de los problemas que hemosplanteado.

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DOCTRINA EUROPEADOCTRINA EUROPEA

Los discursos de aniversario de una Institución siguen a menudouna lógica establecida. El orador se explaya haciendo balance del pa-sado, se detiene en los desafíos que plantea el futuro y finaliza dedi-cando unas breves palabras al personal que, por falta de tiempo, re-cibe tan sólo las migajas del discurso. Hoy me gustaría invertir encierta medida esta lógica.

El vigésimo quinto aniversario del Tribunal es ante todo el de supersonal, por lo que desearía rendir el primer homenaje de esta ve-lada a los hombres y mujeres que han construido y construyen el Tri-bunal de Cuentas Europeo desde hace veinticinco años. El espíritu deservicio que les anima, desde los miembros del Colegio hasta cual-quiera de los agentes, es el verdadero motor de esta institución.

Si me lo permiten, aprovecharé la ocasión para elogiar el trabajode mis predecesores, que, desde Sir Norman Price al PresidenteKarlsson, aportaron una contribución decisiva a la tarea de construirun Tribunal de Cuentas Europeo independiente al servicio del ciu-dadano europeo.

Intentaré ahorrarles un balance largo y tedioso de nuestras activi-dades. Tengo más bien la intención de hacer hincapié en lo que hacaracterizado nuestra ambición profesional durante estos últimosveinticinco años y que puede resumirse en una frase: ser la concien-cia financiera de la Unión Europea. Una conciencia no decide ni tam-

El XXV Aniversario del Tribunalde Cuentas Europeo

Juan Manuel Fabra VallésPresidente del Tribunal de Cuentas Europeo

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poco impone, sino que sugiere, propone elecciones, muestra distintasposibilidades. Ésta es en resumidas cuentas nuestra actitud.

El Tribunal, de conformidad con el artículo 248 del Tratado cons-titutivo de la Comunidad Europea, asiste al Parlamento Europeo y alConsejo en el ejercicio de su función de control del presupuesto co-munitario.

Este deber de asistencia queda plasmado, en primer lugar, en lapresentación de un análisis objetivo y riguroso de la utilización que sehace del presupuesto comunitario. De este modo, el Tribunal contri-buye a la transparencia de los fondos europeos y a la legitimación dela gestión de la Comisión por los gobiernos y los parlamentarios eu-ropeos, legitimación indispensable para el funcionamiento democrá-tico de las instituciones europeas.

Por otra parte, el Tribunal se esfuerza en crear un valor añadidoen la gestión de las finanzas comunitarias. Sea cual sea el objeto de lafiscalización que se lleve a cabo –fiabilidad de las cuentas, legalidad/re-gularidad de las operaciones o buena gestión financiera–, un informedel Tribunal de Cuentas Europeo nunca se limita a repartir buenas omalas notas, sino que representa ante todo un documento de pro-puestas constructivas y realistas que tienen como fin mejorar la ges-tión de los programas fiscalizados.

Así pues, nuestra Institución, mediante el examen de los princi-pales ámbitos de la actuación comunitaria, participa desde hace vein-ticinco años en la aventura de la construcción europea, sin declara-ciones sonoras, pero con constancia, y también, me atrevo a afirmar,con eficacia. En este sentido, las recomendaciones que acompañan ladeclaración de aprobación de la gestión anual otorgada por las auto-ridades presupuestarias a la Comisión se basan principalmente en lostrabajos del Tribunal, prueba de la presencia discreta, aunque activade nuestra institución en el debate europeo.

Un debate del que cabe destacar la calidad de las relaciones esta-blecidas con nuestros interlocutores, tanto las entidades fiscalizadas, laComisión en particular, como el Consejo y el Parlamento, cuya aten-ción solicitamos, pero a cuyas críticas también prestamos atención.

Efectivamente, el Tribunal no es una institución que se escude ensus propios hábitos y certezas. La búsqueda de una mejora constantede la calidad del trabajo constituye la piedra angular de nuestro pro-yecto profesional y nos lleva en todo momento a considerar de formacrítica nuestras herramientas y nuestras metodologías con el objetivode ofrecer un mejor servicio no sólo a las autoridades presupuesta-


rias, sino también a las propias entidades fiscalizadas. Nuestro actualtrabajo de reflexión de cara a la declaración de fiabilidad y a la intro-ducción de una nueva herramienta informática de apoyo a la fiscali-zación constituyen muestras de ello.

Éste es, pues, un rápido balance de nuestra actividad durante es-tos últimos veinticinco años. Me gustaría abordar ahora el más can-dente desafío que se nos plantea en un futuro inmediato: la amplia-ción de la Unión Europea. Se trata de una fantástica aventurahistórica y humana, ya que borra de nuestro continente las conse-cuencias desgarradoras de la Segunda Guerra Mundial y constituyeel desenlace del sueño humanista y democrático de los fundadores deEuropa. Sin embargo, el hecho de reconocer el enorme alcance de es-te cambio decisivo no debe impedirnos examinar de forma pragmá-tica las dificultades de adaptación que esta ampliación puede plante-ar. En el marco de nuestra institución realizaremos un triple esfuerzode adaptación.

En primer lugar, pasar de un Colegio de 15 a 25 o incluso 27 Miem-bros exigirá una revisión del mecanismo de funcionamiento del Tri-bunal, que es, no lo olvidemos, una institución pequeña y que no pue-de correr el riesgo de caer en una fragmentación excesiva de susestructuras de gestión y de decisión. Lograr conciliar la legitimidad de-mocrática y la eficacia constituye un desafío de gran envergadura alque tendremos que responder con rapidez, ya que no se trata de unacuestión subalterna de mera intendencia.

Por otra parte, con la ampliación nuestros auditores van a verseconfrontados a otras organizaciones y culturas administrativas y jurí-dicas. Sin duda será una empresa apasionante, pero que tambiénpuede resultar ardua: habrá que consagrar no poca atención y consi-derables recursos a la tarea de conocer en profundidad los nuevospaíses miembros y de analizar el modo en que van a aplicar el acervocomunitario. Pero el Tribunal no teme este desafío, siempre y cuan-do pueda contar con los medios presupuestarios para afrontarlo.

Por último, la ampliación acelerará una evolución necesaria, inevi-table y que además figura en nuestro orden del día desde hace variosaños: la profundización de la colaboración que mantenemos connuestros socios de las Entidades Fiscalizadoras Superiores y las es-tructuras de auditoría interna de la Comisión. Efectivamente, la mo-vilización progresiva de los Fondos Europeos en beneficio de los nue-vos Estados miembros ocasionará un aumento considerable de losgastos comunitarios y, como ya he indicado, absorberá una parte im-portante de los recursos del Tribunal, en un contexto de rigor presu-

El XXV Aniversario del Tribunal de Cuentas Europeo 117

puestario al que todos se verán sometidos. Frente a estas exigencias,el Tribunal sólo podrá trabajar eficazmente si busca la colaboracióncon sus socios a fin de crear sinergias que tengan como objetivo evitartanto la duplicación de esfuerzos como las lagunas en el control de losfondos comunitarios. Ni que decir tiene que esta colaboración refor-zada, que el Tribunal desea encarecidamente, sólo es concebible a par-tir del respeto de la independencia de todos.

La evocación de este problema me lleva inevitablemente a mani-festar mi satisfacción por la presencia esta tarde de los Presidentes detodas las Entidades Fiscalizadoras Superiores, tanto de los Estadosmiembros como de los países candidatos, para los que, soy conscien-te de ello, esta cuestión reviste también una importancia crucial.

Para finalizar esta intervención sólo se me ocurre una palabra:gracias.

• Gracias a todos nuestros invitados que representan a nuestrossocios de la Unión Europea, instituciones y Estados miembros por lamuestra de amistad y el honor que nos dispensan al celebrar con nos-otros este aniversario.

• Gracias de nuevo al personal y al Colegio del Tribunal por eltrabajo realizado.

• Gracias especialmente al Estado luxemburgués, cuyo PrimerMinistro, el Sr. Junker, nos honra con su presencia esta tarde, por suhospitalidad y la colaboración fiel y eficaz prestada durante estosveinticinco años.


1. INTRODUCCIÓN

Quiero agradecer, en primer lugar, al Presidente del Senado suamable acogida. Es una gran satisfacción encontrarme hoy aquí entretodos ustedes y poder presentarles el Informe Anual del Tribunal deCuentas Europeo correspondiente al ejercicio 2001.

No puedo ocultarles que me emociona dirigirme a ustedes en este foro y desde mi condición de Presidente del Tribunal de Cuen-tas Europeo, cargo que ocupo desde enero de este año. Satisfacciónaún mayor, pues en estas fechas mi Institución celebra su 25 aniver-sario.

Quiero agradecer muy especialmente al señor Borrell su contri-bución a esta presentación. Como es habitual en él, ha expuesto congran claridad uno de los temas claves del actual debate europeo: «Lafinanciación de la ampliación». La Unión Europea debe redefinir sumodelo de obtención y redistribución de recursos, espero que laConvención sobre el futuro de la Unión, en la que participa el señorBorrell, aporte los elementos necesarios para establecer una hacien-da pública europea equitativa, eficaz y suficiente.

Con la ampliación asistimos a un renovado interés por los temascomunitarios, tanto desde el punto de vista político como presupues-tario. En España, como en otros países que reciben transferencias delpresupuesto, la ampliación se ve con un cierto recelo, no hay que ne-

El Informe Anual del Tribunalde Cuentas Europeo relativoal ejercicio 2001: presentación generaly conclusiones

Juan Manuel Fabra VallésPresidente del Tribunal de Cuentas Europeo

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garlo. No creo que sea un sentimiento diferente del que experimen-taron los agricultores franceses o italianos cuando España y Portugalllamaban a la puerta. Estoy convencido de que, en muy poco tiempo,las ventajas económicas y políticas de la ampliación al Este nos haránolvidar esta inquietud.

Espero que este debate sirva para despertar el interés de nuestrosciudadanos por el control del presupuesto europeo, por su empleoracional. Ésta es la principal responsabilidad Tribunal de Cuentas Eu-ropeo; es una responsabilidad compartida con los tribunales de cuen-tas de los Estados Miembros. No olvidemos que, en última instancia,el presupuesto se financia con los recursos provenientes de los con-tribuyentes de cada país y que el 80 por ciento de los créditos se ins-criben en las cuentas nacionales y es pagado y controlado por las Ad-ministraciones nacionales y regionales.

Por estas mismas razones los Parlamentos nacionales deben inte-resarse por la calidad de la gestión del presupuesto comunitario; encaso contrario efectuarán un control incompleto de la acción del go-bierno, puesto que no examinarán la totalidad de los recursos pues-tos a su disposición.

La jornada de hoy se inscribe en este contexto: dar cuenta en Es-paña de la gestión del presupuesto de la Unión. Comenzaremos porrecordar brevemente la organización y funciones del Tribunal deCuentas Europeo.

2. EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO: ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES

El Tribunal de Cuentas Europeo tiene su sede en Luxemburgo yemplea unos 550 funcionarios. Está compuesto por 15 miembros,nombrados por decisión unánime del Consejo a propuesta de cadauno de los Estados y después de la consulta no vinculante al Parla-mento Europeo.

Sus competencias son de carácter administrativo y se manifiestanen la publicación de informes de auditoría y de dictámenes consulti-vos. El Tribunal no tiene competencias jurisdiccionales ni dispone depoder de sanción.

Su función es la de controlar la legalidad y la regularidad de lascuentas, de los ingresos y de los gastos. También analiza la buena ges-tión financiera, es decir, si las operaciones se llevan a cabo con eco-nomía, eficacia y eficiencia.


De acuerdo con el artículo 248 del Tratado, el Tribunal debe reali-zar su tarea en colaboración con las Instituciones Nacionales de Con-trol. Sin la asistencia y participación del Tribunal de Cuentas de Espa-ña el control de los fondos comunitarios empleados en nuestro paíssería imposible.

El Tribunal de Cuentas elabora, después del cierre de cada ejerci-cio, un Informe Anual, que es transmitido a todas las instituciones ypublicado en el Diario Oficial de las Comunidades. En el año 2002 el Tri-bunal ha adoptado también 7 Informes especiales, 13 Dictámenes ylos Informes relativos a la Comunidad Económica del Carbón y delAcero, y a los organismos descentralizados.

El pasado 5 de noviembre presenté en Bruselas el Informe Anual2001 en la Comisión de Control Presupuestario. Se inició así el pro-cedimiento llamado de «descarga», mediante el cual el ParlamentoEuropeo examina y aprueba o rechaza la gestión del presupuesto ylas cuentas presentadas por la Comisión.

Después de esta breve introducción, pasemos a conocer el conte-nido del Informe.

3. EL INFORME ANUAL 2001

Yo quisiera concentrarme en los cuatro aspectos siguientes:

– el análisis de la gestión presupuestaria;

– el seguimiento dado a las observaciones anteriores del Tribunal;

– la Declaración sobre la fiabilidad de las cuentas, y

– la marcha de la reforma de la Comisión.

3.1. Análisis de la gestión presupuestaria

La ejecución presupuestaria del ejercicio 2001 se ha caracterizadopor una pobre ejecución. Por segundo año consecutivo se ha produ-cido un excedente presupuestario elevado, superior a 15.000 millo-nes de euros (un 16 por ciento del presupuesto final).

El superávit se debe a la anulación de créditos provocada princi-palmente por el retraso en la ejecución de las acciones estructurales.La Comisión debería haber modificado el presupuesto para mante-ner en equilibrio ingresos y gastos previstos.

El Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo… 121

En algunas áreas se han utilizado poco los créditos de pago. En elcaso de los fondos estructurales, el porcentaje de utilización ha sidoinferior al 70 por ciento, el nivel más bajo desde 1999.

El porcentaje es también pobre en las ayudas de preadhesión, es-pecialmente del programa Sapard, donde solamente se ha pagado el9,2 por ciento de los créditos. Los beneficiarios finales de este pro-grama han recibido únicamente un millón de euros.

Tanto la Comisión como los Estados Miembros deberían ser másrigurosos y realizar estimaciones presupuestarias más realistas.

3.2. Seguimiento observaciones anteriores

El Tribunal ha efectuado de nuevo un análisis detallado del se-guimiento acordado a sus observaciones anteriores. En general, laComisión ha tomado las medidas oportunas para corregir las de-ficiencias señaladas; así, por ejemplo, se ha simplificado el régimenaduanero de perfeccionamiento pasivo y se ha mejorado el régi-men de promoción de sociedades mixtas de pesca.

En otros sectores no se ha constatado una evolución tan satisfacto-ria. Es el caso del régimen de ayudas para el trigo duro, donde sub-sisten deficiencias señaladas por el Tribunal en 1998 y donde se gas-tan innecesariamente unos 450 millones de euros anuales.

También es el caso de la Organización Común del Mercado delazúcar, donde, a pesar de la reforma del 2001, persisten problemasde sobreproducción y precios elevados.

La puesta en funcionamiento del Comité de acompañamiento delas auditorías, creado por el Libro Blanco de la Reforma, permitirá ala Comisión prestar aún mayor atención a los Informes del Tribunal.Creo que es una buena noticia, el correcto seguimiento de las reco-mendaciones es un índice de la efectividad del trabajo del auditor.

3.3. La declaración de fiabilidad

Veamos ahora la declaración de fiabilidad.El Tribunal opina que las cuentas del ejercicio 2001 reflejan fiel-

mente los ingresos y los gastos, así como la situación financiera de lasComunidades. No obstante, el Informe formula algunas observacionesoriginadas en gran parte por defectos del sistema contable. El Tribu-nal llama la atención sobre el carácter persistente de estos problemas,que han sido puntualmente mencionados en Informes anteriores.

Corregir esta situación requiere una acción urgente y meditada.En sus alegaciones a nuestro informe, la Comisión reconoce las defi-


ciencias y se compromete a presentar un plan de modernización delsistema contable antes del 2002. El Tribunal verificará la concepcióny ejecución de ese plan.

Como en pasados ejercicios, el Tribunal opina que las operacionescorrespondientes a los ingresos, a los compromisos y a los gastos ad-ministrativos son legales y regulares. No obstante, debido a los erroresdetectados, no podemos ofrecer esa garantía respecto a los otros pagos.

En relación a los pagos derivados de la política agrícola común, lasdeclaraciones presentadas por los beneficiarios de las subvencionesno han mejorado respecto a años anteriores.

La puesta en marcha del Sistema Integrado de Gestión y Controlno se ha completado y en casi la mitad de Estados miembros el siste-ma de identificación de bovinos, obligatorio desde el año 2000, no seha introducido. Otros errores están relacionados con deficiencias enlos controles de los Estados Miembros. Las recomendaciones del Tri-bunal pasan, obviamente, por aplicar integralmente los mecanismosde control previstos en la reglamentación.

En relación a las acciones estructurales, se han detectado de nue-vo pagos erróneos provocados por deficiencias en los sistemas de con-trol y en las declaraciones de gastos de los Estados Miembros. El Tri-bunal se inquieta por el retraso de las Administraciones nacionales enla aplicación de los dispositivos de gestión y control para el nuevo pe-ríodo de programación: las unidades de inspección no funcionan yno se realiza un control independiente de las operaciones. Igual-mente, se recomienda que la Comisión intensifique sus chequeos yque explote sistemáticamente los resultados obtenidos.

4. LA REFORMA DE LA COMISIÓN

Abordemos ahora el que yo considero tema crucial del Informe: lareforma administrativa de la Comisión. El detonante de este procesofue la dimisión de la Comisión Santer y el Informe del Comité de Sa-bios. En abril del 2000, la Comisión publicaba en un Libro Blanco elcalendario y las medidas previstas.

El 2001 ha sido un año de transición en el que se han hecho pro-gresos significativos, especialmente en el área de la gestión financieray del control interno: se ha adoptado un nuevo Reglamento Finan-ciero, se ha reforzado el Servicio de Auditoría Interna, se ha efectua-do la descentralización del control interno y se ha implantado la de-claración anual de los Directores Generales.


Veamos cuáles son las principales observaciones del Tribunal alrespecto.

En primer lugar, algunas medidas no se están introduciendo en losplazos estipulados. El retraso se explica por un calendario inicial de-masiado ambicioso; ya en su Informe del 2000 el Tribunal mencionóque la reforma necesitaría más tiempo del inicialmente previsto.

En segundo lugar, el Consejo ha adoptado un nuevo reglamentofinanciero que el Tribunal considera globalmente adecuado. Quisie-ra destacar aquí el magnífico trabajo desarrollado por la Presidenciaespañola del Consejo, que ha conseguido en un tiempo record acer-car posiciones dispares y conseguir un producto final coherente yadecuado.

La Dirección General de Control Financiero, la antigua DG XX,ha sido suprimida; se ha modificado el modelo de control y ha des-aparecido la Intervención. El control interno ha sido asumido direc-tamente por cada Director General, que debe organizar sus propiossistemas de acuerdo con normas estrictas. Esta responsabilización delgestor constituye la pieza clave de la reforma. Se trata de una autén-tica revolución en la cultura de gestión.

En este proceso de asunción de responsabilidades, los DirectoresGenerales han elaborado por primera vez un informe de actividad yhan formulado una declaración sobre la calidad de la información ydel control interno. El Tribunal considera que la Comisión debe me-jorar la metodología de elaboración de estos informes. En particular,la fecha de presentación se debe avanzar; se deben dictar orientacio-nes más precisas para evitar ambigüedades e incoherencias y paraproponer planes de acción más rigurosos. En fin, la Comisión debeasistir a los Directores Generales durante el proceso de elaboracióndel Informe, sobre todo durante los primeros años.

Hay un aspecto de la reforma que reclama mayor atención y re-flexión. Me refiero a la gestión de los fondos europeos efectuada porlos Estados Miembros, lo que se denomina como «gestión comparti-da». La Comisión tiene dificultades para integrar en su estrategia ac-ciones concretas encaminadas a verificar y mejorar el funcionamien-to de estos sistemas de gestión. Si tenemos en cuenta que gran partede los errores en los pagos del presupuesto comunitario son causadospor deficiencias en los sistemas nacionales, tendremos una idea de la trascendencia de este asunto. Es urgente buscar soluciones, pero laComisión sola se verá impotente, precisa de la colaboración activa delas autoridades nacionales.


5. CONCLUSIÓN

Quisiera cerrar mi exposición con una reflexión personal, frutoquizá de mi etapa anterior de parlamentario nacional y europeo.

A veces, con mucha frivolidad, algunos medios propagan la idea deque la Comisión, las Instituciones europeas, son incapaces de gestio-nar correctamente los recursos que les confían los ciudadanos. La Co-misión, o peor aún, un misterioso «Bruselas», son culpables de todoslos males e incapaces de poner fin al supuesto despilfarro generaliza-do. La moraleja es obvia: si las Instituciones europeas no administranbien el presupuesto, suprimámoslo, cerremos «Bruselas» y confiemosla gestión de las políticas europeas exclusivamente a los Estados Miem-bros. A mi modo de ver, ése sería el fin del proyecto: sin instituciones,sin instrumentos, sin recursos, no hay ni políticas comunes ni Unión.

Y este proyecto, desde su inicio, es sinónimo de paz y progreso, yocreo que merece la pena conservarlo.

Esto no excluye, al contrario, que seamos críticos con la gestiónpública europea y que exijamos cambios y reformas administrativas.

En el 2001 la Comisión ha hecho progresos, pero tardará todavíaen ser esa Administración excelente y ejemplar que todos deseamos.La transición tendrá que durar algunos años, en caso contrario seríamás una operación de maquillaje que un cambio profundo. Todas lasinstancias, incluidos los Estados Miembros, deben impulsar respon-sablemente este proceso. Todos somos partes interesadas y beneficia-rios de su éxito.


DOCUMENTACIÓN, NOTASY COMUNICACIONESDOCUMENTACIÓN, NOTASY COMUNICACIONES

1. Podría parecer, a primera vista, que los conceptos de justicia yequidad son idénticos y que no hay razón para distinguirlos o paradecir que uno es más importante que el otro. Creo que esta impre-sión es errónea. En este artículo quisiera mostrar que la idea de equi-dad es la idea fundamental en el concepto de justicia, y quisiera ofre-cer un análisis del concepto de justicia desde este punto de vista. Paraponer de relieve la fuerza de esta pretensión, así como la del análisisbasado en ella, argüiré además que es éste el aspecto de la justicia delque es incapaz de dar cuenta el utilitarismo, en su forma clásica, pero que se expresa, aun de forma desorientadora, mediante la ideadel contrato social.

Para empezar, voy a desarrollar una determinada concepción dela justicia enunciando y comentando dos principios que la especifi-can, y considerando las circunstancias y condiciones en las que pue-de pensarse que tales principios surgen. Los principios que definenesa concepción, y la concepción misma, son, por supuesto, conocidos.Sin embargo, al emplear la noción de equidad como armazón, tal vezsea posible reunirlos y enfocarlos desde una nueva perspectiva. Antes

Justicia como equidad 1

John Rawls

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1 Agradecemos a la Editorial Tecnos su amabilidad al permitirnos la reproduc-ción de la versión española de este artículo, incluido como capítulo segundo en el li-bro del mismo título publicado en 1999. Una versión abreviada del mismo (menosde la mitad de su extensión) se presentó, con el mismo título, en un simposio ante laAmerican Philosophical Association, Eastern División, el 28 de diciembre de 1957 yapareció en el Journal of Philosophy, LIV, pp. 653-662

de enunciar esa concepción, sin embargo, deben tenerse presentes lossiguientes extremos preliminares.

En todo momento, a lo largo de estas páginas considero la justiciasólo como una virtud de instituciones sociales, o de lo que denomi-naré prácticas2. Los principios de la justicia se conciben aquí comoformulando restricciones en cuanto a la forma como las prácticaspueden definir posiciones y cargos, asignando con ello poderes y res-ponsabilidades, derechos y deberes. No voy a ocuparme en absolutode la justicia como virtud de acciones particulares o de personas. Esimportante distinguir estos diferentes objetos de la justicia, pues elsignificado del concepto varía según se aplique a prácticas, a accionesparticulares o apersonas. Estos significados están, ciertamente, co-nectados, pero no son idénticos. Voy a limitar mi discusión al sentidode justicia en tanto que aplicada a prácticas, puesto que este sentidoes el básico. Una vez que éste se entiende, los otros sentidos no plan-tearían graves dificultades.

Justicia ha de entenderse en su sentido usual, como representan-do sólo una de las muchas virtudes de las instituciones sociales; pueséstas pueden ser anticuadas, ineficientes, degradantes, o cualquierotra cosa, sin ser injustas. No hay que confundir la justicia con una vi-sión omní-inclusiva de una sociedad buena; la justicia es sólo una par-te de cualquier concepción de ese tipo. Es importante, por ejemplo,distinguir entre aquel sentido de la igualdad, que es un aspecto delconcepto de justicia, y el sentido de la igualdad que forma parte deun ideal social más comprehensivo. Puede muy bien haber desigual-dades que uno acepta que son justas, o al menos no injustas, peroque, sin embargo, por otras razones, desearía desterrar. Centraré,pues, la atención en el sentido usual de justicia, en el cual ésta con-siste esencialmente en la eliminación de distinciones arbitrarias y elestablecimiento, dentro de la estructura de una práctica, de un apro-piado equilibrio entre pretensiones rivales.

Finalmente, no es necesario considerar los principios que a conti-nuación se van a discutir como los principios de la justicia. De mo-mento basta que sean característicos de una familia de principios que


2 En todo momento empleo la palabra «práctica» [practice] como una suerte detérmino técnico para significar toda forma de actividad especificada por un sistemade reglas que define cargos, papeles, jugadas, castigos, defensas, y así sucesivamente,y que da a esa actividad la estructura que tiene. Como ejemplos puede pensarse enlos juegos y los rituales, los juicios y los parlamentos, los mercados y los sistemas depropiedad. He intentado un análisis parcial de la noción de práctica en mi artículo«Two Concepts of Rules», LXIV (1955), pp. 3-32 [trad. Española de Manuel ÁRBOLen Ph. Goot (ed.), Teorías sobre la ética, F.C.E., México, 1974].

normalmente van asociados al concepto de justicia. La forma comolos principios de esa familia se parecen entre sí, tal como se pone demanifiesto por el trasfondo sobre el que puede pensarse que surgen,se aclarará por el conjunto de la argumentación subsiguiente.

2. La concepción de la justicia que quisiera desarrollar puedeenunciarse mediante los dos principios siguientes: primero, cada per-sona que participa en una práctica, o que se ve afectada por ella, tie-ne un igual derecho a la más amplia libertad compatible con unasimilar libertad para todos; y segundo, las desigualdades son arbitra-rias, a no ser que pueda razonablemente esperarse que redundaránen provecho de todos, y siempre que las posiciones y cargos a los queestán adscritas, o desde los que pueden conseguirse, sean accesibles atodos. Estos principios expresan la justicia como un complejo de tresideas: libertad, igualdad y recompensa por servicios que contribuyanal bien común3.

El término «persona» ha de interpretarse de forma diferente de-pendiendo de las circunstancias. En unas ocasiones significará indivi-duos humanos, pero en otras puede referirse a naciones, provincias,empresas, iglesias, equipos, y así sucesivamente. Los principios de jus-ticia son aplicables a todos estos casos, aunque existe una cierta prio-ridad lógica en relación con el caso de los individuos humanos. Talcomo lo emplearé, el término «persona» será ambiguo en la formaindicada.

El primer principio vale, por supuesto, sólo en paridad de circuns-tancias: esto es, aunque siempre tiene que haber una justificación paradesviarse de la posición inicial de igual libertad (definida por el patrónde derechos y deberes, poderes y responsabilidades, establecido poruna práctica) y la carga de la prueba corre de cuenta de quien se des-


3 Estos principios son, por supuesto, bien conocidos y de una forma u otra apa-recen en muchos análisis de la justicia, incluso cuando los autores difieren amplia-mente en otras materias. Así, el principio de igual libertad va corrientemente asocia-do al nombre de KANT (vid. The Philosophy of Law, trad. por W. HASTIE, Edimburgo,1887, pp. 56 y ss.); puede pretenderse que también se encuentra en el On Liberty yen otros escritos de J. S. MILL [trad. Española de M. C. C. de ITURBE, Tecnos, Ma-drid, 1965], y en muchos otros escritores liberales. Recientemente H. L. A. HART, Derecho y moral, LXIV (1955), pp. 175-191 [trad. Española por G. R. CARRIÓ en H. L. A. HART, Derecho y moral. Contribuciones a su análisis, Depalma, Buenos Aires,1962]. La idea de que son injustas las desigualdades, que no se han conseguido acambio de una contribución al beneficio común se encuentra, por supuesto, disper-sa en escritos políticos de todo tipo. Lo distintivo –si acaso– de la concepción de lajusticia que aquí se discute es únicamente el haber seleccionado esos dos principiosde esa forma; pero para otro análisis semejante véase la discusión de W. D. LAMONT,The Principles of Moral Judgement (Oxford, 1946), cap. V.

vía de ella, puede, sin embargo, haber, y a menudo hay, una justifica-ción para hacerlo. Ahora bien, que casos particulares similares, tal co-mo vienen definidos por la práctica, deban ser tratados de forma simi-lar a medida que surgen forma parte del concepto mismo de práctica;está involucrado en la noción de actividad conforme a reglas4. El pri-mer principio expresa una concepción análoga pero aplicada a la es-tructura de las prácticas mismas. Sostiene, por ejemplo, que existe unapresunción en contra de las distinciones y clasificaciones hechas por lossistemas jurídicos y por otras prácticas en la medida en que infrinjanla libertad original e igual de las personas que participan en ellas. El se-gundo principio define cómo puede rebatirse esa presunción.

Podría argüirse, en este punto, que la justicia requiere sólo una li-bertad igual. Pero si fuera posible una mayor libertad para todos sinpérdida o conflicto, entonces sería irracional conformarse con unamenor libertad. No hay razón para limitar derechos a no ser que suejercicio sea incompatible o perjudique la efectividad de la prácticaque los define. Por consiguiente, no es probable que implique una se-ria distorsión del concepto de justicia incluir dentro de él el concep-to de la mayor libertad igual.

El segundo principio define qué tipos de desigualdades son per-misibles: especifica cómo puede dejarse sin efecto la presunción esta-blecida por el primer principio. Ahora bien, por desigualdades es me-jor entender no cualquier diferencia entre cargos y posiciones, sinodiferencias en los beneficios y cargas vinculados directa o indirecta-mente a ellos, tales como prestigio y riqueza, o sujeción a imposiciónfiscal y a servicios obligatorios. Los que toman parte en un juego noprotestan porque haya diferentes posiciones, tales como portero, de-fensa o delantero, ni porque existan diversos privilegios y facultades,tal como especifican las reglas; tampoco los ciudadanos de un paíspondrán reparos a que existan los diferentes cargos públicos, tales como presidente, senador, gobernador y demás. No es en diferenciasde este tipo en las que normalmente pensamos como desigualdades,sino más bien en diferencias en la distribución resultante, que unapráctica establece o hace posible, de las cosas que los hombres se es-fuerzan por alcanzar o por evitar. Así, puede que se quejen del patrónde honores y recompensas establecido por la práctica (v. gr., los pri-vilegios y remuneraciones de los funcionarios del Gobierno) o que


4 Sobre este punto llamó la atención SIDGWICK, Methods of Ethics, 6ª ed. (London,1901), Libro III, cap. V, secc. 1. Recientemente, ha sido subrayado por Sir IsalahBerlin en un simposio, «Equality», Proceedings of the Aristotelian Society, n.s. LVI(1955-56), pp. 305 y ss.

pongan reparos a la distribución del poder y la riqueza que resulta delos diversos modos como los hombres se aprovechan de las oportuni-dades de que disponen (v. gr., la concentración de la riqueza quepuede desarrollarse en un sistema de precios libres que admite am-plias ganancias empresariales o especulativas).

Hay que señalar que el segundo principio sostiene que una des-igualdad es permisible sólo si hay razón para creer que la práctica queincluye o da como resultado esa desigualdad obrará en provecho detodas las partes embarcadas en ella. Es importante aquí acentuar quetodas las partes tienen que salir ganando con la desigualdad. Puestoque el principio se aplica a prácticas, implica que el hombre repre-sentativo de cada cargo o posición definidos por una práctica, cuan-do la ve como una empresa en marcha, tiene que encontrar razona-ble preferir su condición y perspectivas con la desigualdad a lo queuna y otras serían en el marco de la práctica si ésta funcionara sin ladesigualdad. El principio excluye, pues, justificar desigualdades so-bre la base de que las desventajas de los que se encuentran en una po-sición se compensan con las mayores ventajas de los que se encuen-tran en otra. Esta restricción, bastante sencilla, es la modificación másimportante que quiero hacer al principio utilitarista tal como habi-tualmente se entiende. Cuando se le acopla la noción de práctica, en-tonces ésa es una restricción importante5, y que algunos utilitaristas,


5 En el artículo a que me he referido en la primera nota he intentado mostrar laimportancia de tomar las prácticas como el objeto apropiado del principio utilitaris-ta. Las críticas al llamado «utilitarismo restringido» dirigidas por J. J. C. SMART, «Ex-treme and Restricted Utilitarianism», Philosophical Quarterly, VI (1956), pp. 344-354[trad. Española en Ph. FOOT (ed.), Teorías sobre la ética, antes citado] y porH. J. MACCLOSKEY, «An Examination of Restricted Utilitarianism», Philosophical Re-view, LXVI (1957), pp. 466-485, no afectan a mi argumentación. Estos artículos seocupan de la proposición muy general, atribuida (no entraré a considerar con quéjusticia) a S. E. TOULMIN y P. H. NOWELL-SMITH (y, según parece, en el caso del ar-tículo citado en último término, también a mí) de que las acciones morales concretasse justifican apelando a reglas morales por referencia a la utilidad. Pero es claro queyo no pretendo defender semejante concepción. Mi discusión del concepto de reglascomo máximas es un explícito rechazo de ella. Lo que argüí fue en el caso, especialdede un punto de vista lógico (aunque de hecho bastante común), de las prácticas,donde las reglas tienen rasgos especiales y no son en absoluto reglas morales, sino re-glas jurídicas o reglas de juegos o cosas por el estilo (a excepción, tal vez, del caso delas promesas); la distinción entre justificar acciones concretas y justificar el sistemamismo de reglas tiene una fuerza peculiar. Incluso entonces, únicamente sostuve querestringir el principio utilitarista a las prácticas, tal como se han definido, lo reforza-ba. No defendí la posición según la cual esta sola enmienda es suficiente para una de-fensa completa del utilitarismo como teoría general de la moral. En este artículo mehago cargo de la cuestión de cómo tiene que ser modificado el principio utilitaristamismo; pero también aquí el tema de investigación no es toda la moral de una vez,sino un tema limitado: el concepto de justicia.

por ejemplo, Hume y Mill, han empleado en sus discusiones sobre lajusticia sin, al parecer, darse cuenta de su significación, o al menos sinllamar la atención sobre ella6. Por qué es ésta una modificación signi-ficativa del principio utilitarista, hasta el punto de cambiar por com-pleto la concepción de justicia que se tiene, es algo que mostrará elconjunto de mi argumentación.

Además es también necesario que los diversos cargos a los que es-tán vinculados beneficios y cargas especiales sean accesibles a todos.Puede ser que, por ejemplo, vincular beneficios especiales a ciertoscargos redunde en provecho común, tal como acabamos de definirlo.Quizá de este modo el talento requerido pueda ser atraído a ellos yanimado a rendir sus mejores esfuerzos. Pero todo cargo que tengabeneficios especiales tiene que conseguirse en una competencia lealen la que quienes concurren sean juzgados por sus méritos. Si al-gunos cargos no fueran accesibles a todos, los excluidos tendríannormalmente razones para sentirse injustamente tratados, aunque sebeneficiaran de los mayores esfuerzos de aquellos a los que se permi-tió competir por tales cargos. Ahora bien, si podemos dar por senta-do que los cargos son accesibles a todos, sólo es necesario considerarel diseño de las prácticas mismas y el modo como funcionan juntas como un sistema. Será un error centrar la atención en las cambiantesposiciones relativas de personas particulares que podemos conocerpor sus nombres propios y exigir que cada uno de tales cambios –vis-to aisladamente como una transacción efectuada de una vez por to-das– tenga que ser en sí mismo justo. Es el sistema de prácticas el queha de ser juzgado, y juzgado desde un punto de vista general: a noser que esté uno dispuesto a criticarlo desde el punto de vista de unhombre representativo que ostenta algún cargo determinado, nopuede uno quejarse de él.

3. Dados estos principios, podría uno intentar derivarlos de prin-cipios a priori de la razón o pretender que son conocidos por intui-


6 Podría parecer como si J. S. MILL, en el párr. 36 del cap. V de Utilitaranism [trad.española por R. CASTILLA, Aguilar, Madrid/Buenos Aires/México, 1995] expresara elprincipio utilitarista de esta forma mofidicada, pero en los dos párrafos restantes delcapítulo y en otros lugares se diría que no capta la significación del cambio. Hume amenudo subraya que todo hombre tiene que salir beneficiado. Por ejemplo, al dis-cutir la utilidad de las reglas generales, sostiene que son requisitos del «bienestar detodo individuo»; en un sistema estable de propiedad «toda persona individual tieneque encontrar, al hacer el balance, que ella misma sale ganando...». «Cada miembrode la sociedad advierte ese interés; cada uno lo comunica a los que le rodean juntocon la resolución que ha tomado de que sus acciones cuadren con él, a condición deque los otros hagan lo propio». A Treatise of Human Natura, Libro III, Parte II, Sec-ción II, párr. 22 [trad. española de F. DUQUE, Ed. Nacional, Madrid, 1977].

ción. Éstos son pasos suficientemente conocidos y, al menos por loque se refiere al primer principio, puede que se dieran con algúnéxito. Sin embargo, normalmente tales argumentos no son, en estepunto, convincentes. No es probable que nos lleven a entender la ba-se de los principios de justicia, por lo menos no como principios dejusticia. Quisiera, por ello, considerar los principios de un modo di-ferente.

Imaginemos una sociedad de personas entre las que ya se en-cuentra bien establecido un cierto sistema de prácticas. Supongamosahora que en general esas personas son mutuamente autointeresa-das: su lealtad a las prácticas establecidas entre ellos se funda nor-malmente en la perspectiva del propio provecho. No es necesariopresuponer que, en todos los sentidos del término «persona», las per-sonas en esa sociedad son mutuamente autointeresadas. Si la caracte-rización de las mismas como mutuamente autointeresadas se aplicacuando la línea divisoria es la familia, puede seguir siendo verdadque los miembros de las familias están ligados por lazos de senti-miento y afecto, y que reconocen voluntariamente deberes que estánen contradicción con el autointerés. El mutuo autointerés en las rela-ciones entre familias, naciones, iglesias y similares, está comúnmenteasociado con una intensa lealtad y entrega por parte de los miembrosindividuales. Por tanto, podemos formarnos una concepción más realista de esa sociedad si pensamos que consta de familias o algunaotra forma de asociación mutuamente autointeresadas. Además, noes necesario suponer que esas personas son mutuamente autointere-sadas en todas las circunstancias, sino sólo en las situaciones norma-les en las que participan en sus prácticas comunes.

Supongamos también que esas personas son racionales: conocensus propios intereses de forma más o menos exacta; son capaces derastrear cuáles son las consecuencias que probablemente se seguiránde adoptar una práctica más bien que otra; son capaces de atenersea un curso de acción una vez que lo han decidido; pueden resistir lastentaciones del momento presente y las seducciones de una gananciainmediata, y el mero conocimiento o percepción de la diferencia queexiste entre su condición y la de otros no es, dentro de ciertos limitesy por sí misma, una fuente de gran insatisfacción. Sólo el último pun-to añade algo a la noción habitual de racionalidad. Esta definicióndaría cuenta, creo yo, de la idea de que un hombre racional no se sen-tiría grandemente deprimido por saber, o ver, que otros se encuen-tran en mejor posición que él, salvo que pensara que ello era resulta-do de una injusticia, o la consecuencia de dejar que la suerte resuelvapor sí misma sin servir a propósito común alguno, y así sucesi-


vamente. Así, si esas personas nos resultan desagradablemente egoís-tas, por lo menos están libres hasta cierto punto del defecto de la en-vidia7.

Finalmente, pongamos que esas personas tienen necesidades e in-tereses más o menos semejantes, o necesidades e intereses que soncomplementarios en formas diversas, de modo que entre ellas es posi-ble una cooperación fecunda; y supongamos que son suficientementeiguales en poder y aptitudes como para garantizar que en circunstan-cias normales ninguna será capaz de dominar a las otras. Esta condi-ción (como las otras) puede parecer excesivamente vaga, pero, en vis-ta de la concepción de la justicia a la que conduce la argumentación, noparece que haya razones para caracterizarla aquí de forma más exacta.

Puesto que concebimos a esas personas como embarcándose en susprácticas comunes, ya establecidas, no cabe suponer que se reúnenpara deliberar sobre cómo establecer por vez primera esas prácticas.Sin embargo, podemos imaginar que de vez en cuando discuten en-tre sí si alguno tiene una queja legítima contra las instituciones esta-blecidas entre ellos. Discusiones de este tipo son completamente na-turales en cualquier sociedad normal. Ahora bien, supongamos quehan decidido hacerlo de la forma siguiente. Primero intentan llegar alos principios por medio de los cuales han de juzgarse las quejas y lasinstituciones mismas. El procedimiento que han decidido seguir paraello consiste en dejar que cada persona proponga los principios porlos que desea que se juzgue su queja, entendiendo que, si tales prin-cipios se aceptan, las quejas de los otros serán juzgadas del mismomodo y que no se oirá ninguna queja hasta que todo el mundo seamás o menos unánime en cuanto a cómo han de juzgarse las quejas.Cada uno de ellos, además, se hace cargo de que los principios pro-puestos y aceptados en esa ocasión son vinculantes para ocasiones fu-turas. Por ello, cada uno se lo pensará dos veces antes de proponer unprincipio que, de ser aceptado, le daría una ventaja peculiar en suscircunstancias presentes. Cada cual sabe que estará vinculado por élen circunstancias futuras cuyas peculiaridades no pueden conocerse yque muy bien podrían ser tales que el principio jugara entonces endesventaja suya. La idea es que a cada cual se le exija adoptar de ante-


7 No es posible discutir aquí esta adición a la concepción usual de racionalidad.Si parece extraña, tal vez valdría la pena señalar que es análoga a la modificación delprincipio utilitarista a cuya explicación y justificación está destinada toda la argu-mentación. Del mismo modo que la satisfacción de intereses cuyas pretensiones re-presentativas violan los principios de justicia no es una razón para tener una prácti-ca (vid. secc. 7), la envidia infundada no necesita, dentro de ciertos límites, sertomada en consideración.

mano un compromiso firme que pueda razonablemente esperarseque los otros también adoptarán y que a nadie se le dé la oportunidadde cortarse a medida los cánones de una queja legítima a fin de quese ajusten a su propia condición especial, y luego deshacerse de elloscuando ya no sirvan a sus propósitos. De ahí que cada persona pro-pondrá principios de un tipo general, cuyo sentido, en gran medida,dependerá de las diversas aplicaciones que se hará de ellos en cir-cunstancias cuyos rasgos particulares son hasta entonces desconoci-dos. Esos principios expresarán las condiciones de acuerdo con lascuales cada uno se muestra menos renuente a ver limitados sus inte-reses en el diseño de las prácticas, dados los intereses rivales de losotros y bajo el supuesto de que los intereses de los otros serán limita-dos del mismo modo. Podríamos pensar que las restricciones que asísurgirían son aquellas que tendría presentes una persona que tuvieraque diseñar una práctica en la que fuera su enemigo quien hubierade asignarle el lugar que en ella le corresponde.

Las dos partes principales de esta exposición conjetural tienen unasignificación definida. El carácter y las respectivas situaciones de laspartes reflejan las circunstancias típicas en las que surgen cuestionesde justicia. El procedimiento por el que se proponen y reconocenprincipios representa restricciones, análogas a las de tener una mora-lidad, mediante las cuales personas racionales y mutuamente autoin-teresadas se ven llevadas a actuar razonablemente. Así, la primera par-te refleja el hecho de que las cuestiones de justicia surgen cuando seplantean pretensiones conflictivas a propósito del diseño de una prác-tica y cuando se da por supuesto que cada persona insistirá todo lo quepueda en los que considera sus derechos. Típico de los casos de justi-cia es que en ellos están implicadas personas que hacen valer entre sísus pretensiones, entre las que hay que encontrar una ponderación oequilibrio equitativos. Por otra parte, tal como viene expresado por lasegunda parte, tener una moralidad tiene que implicar, por lo menos,el reconocimiento de principios que se aplican imparcialmente a lapropia conducta tanto como a la de otros, más aún, de principios quepueden constituir una restricción o limitación en la prosecución de lospropios intereses. Tener una moralidad tiene, por supuesto, otros as-pectos: el reconocimiento de principios morales tiene que manifestar-se en que se acepta una referencia a ellos como razón para limitar laspropias pretensiones, en que se acepta la carga de la prueba de queexiste una explicación especial o una excusa cuando uno actúa con-traviniéndolos, o bien en que se muestra vergüenza y remordimientoy un deseo de ofrecer reparación, y así sucesivamente. Es suficiente se-ñalar aquí que tener una moralidad es análogo a haber hecho un fir-me compromiso de antemano, pues uno tiene que reconocer los prin-


cipios morales incluso cuando van en desventaja propia8. De un hom-bre cuyos juicios morales siempre coincidieran con sus intereses po-dría sospecharse que carece en absoluto de moralidad.

Así pues, las dos partes de la exposición precedente intentan re-flejar los tipos de circunstancias en las que surgen cuestiones de jus-ticia y las restricciones que el tener una moralidad impondría a per-sonas que se encuentran situadas en esas circunstancias. De estemodo puede verse cómo podría producirse la aceptación de los prin-cipios de justicia, pues dadas todas esas condiciones, tal como se handescrito, sería natural que se reconocieran los dos principios de jus-ticia. Puesto que nadie tiene modo alguno de obtener ventajas espe-ciales para sí mismo, cada uno puede considerar razonable recono-cer la igualdad como un principio inicial. No hay, sin embargo, razónpara que tengan que considerar esta posición como definitiva, puessi hay desigualdades que satisfacen el segundo principio, la gananciainmediata que permitiría la igualdad puede considerarse como inte-ligentemente invertida en vista de su rédito futuro. Si, como es pro-bable, estas desigualdades operan como incentivos para atraer me-jores esfuerzos, los miembros de esa sociedad pueden verlas comoconcesiones hechas a la naturaleza humana: puede que ellos, comonosotros, piensen que idealmente los hombres deben desear servir-se los unos a los otros. Pero como son mutuamente autointeresados,su aceptación de esas desigualdades es meramente la aceptación delas relaciones en las que de hecho se encuentran y un reconoci-miento de los motivos que les llevan a embarcarse en prácticas co-munes. Ellos carecen de título para quejarse los unos de los otros. Yasí, con tal que se satisfagan las condiciones impuestas por el princi-pio, no hay razón alguna para que no admitan tales desigualdades.A decir verdad, sería miope no hacerlo, y en la mayoría de los casosello sólo podría ser resultado de que les deprime el mero conoci-miento o percepción de que otros están en mejor situación. Cadapersona, sin embargo, insistirá en una ventaja para sí y, por tanto, enuna ventaja común, pues ninguna está dispuesta a sacrificar algo porlas demás.


8 La idea de que aceptar un principio como principio moral implica –a falta deuna explicación especial– que uno generalmente actúe en consonancia con él ha sido subrayado por R. M. HARE, The Language of Morals (Oxford, 1952) [trad. espa-ñola de G. R. CARRIÓ y E. R. RABOSSI, UNAM, México, 1975]. Sin embargo, la for-mulación de tal idea necesita ser modificada en la línea sugerida por P. L. GARDINER,«On Assenting to a Moral Principle», Proceedings of the Aristotelian Society, n.s., LV(1955), pp. 23-44. Véase también C. K. GRANT, «Akrasia and the Criteria to Assentto Practical Principles», Mind, LXV (1956), pp. 400-407, donde se discute la comple-jidad de los criterios del asentamiento.

Estas observaciones no se ofrecen como una demostración de quepersonas así concebidas y situadas en tales circunstancias optaríanpor los dos principios, sino sólo para mostrar que esos principios podrían tener un trasfondo tal, y que por ello pueden verse comoaquellos principios que personas mutuamente autointeresadas y ra-cionales, cuando se encuentran situadas de forma similar y se ven re-queridas a hacer de antemano un compromiso firme, podrían reco-nocer como restricciones destinadas a gobernar la asignación dederechos y deberes en sus prácticas comunes, y así aceptarlos como li-mitaciones de los derechos de los unos frente a los otros. Los princi-pios de justicia pueden, pues, considerarse como aquellos principiosque surgen cuando las restricciones de tener una moralidad se impo-nen a las partes en las circunstancias típicas de la justicia (*).

4. Estas ideas están, por supuesto, conectadas con una conocidaforma de pensar sobre la justicia que se remonta por lo menos a lossofistas griegos, y que considera la aceptación de los principios de lajusticia como un compromiso entre personas dotadas de un poder


(*) Al reeditar «Justicia como equidad» (1958) en P. LASLETT/W. G. RUNCIMAN(eds.), Philosopy Politics and Society, second series, Blackwell, Oxford/New York, 1962,el autor modificó este párrafo en la forma siguiente: «Estas observaciones no se ofre-cen como una demostración rigurosa de que personas concebidas y situadas tal co-mo supone la exposición conjetural, y a las que se exige adoptar el procedimientodescrito, optarán por los dos principios de justicia. Para una demostraciónde ese tipo habría que ofrecer una argumentación más elaborada y formal: falta aña-dir ciertos detalles y excluir diversas alternativas. La argumentación, sin embargo,debe ser tomada como una demostración o como el esbozo de una demostración;pues la proposición que intento establecer es necesaria, esto es, está pensada comoun teorema: a saber, que cuando personas mutuamente autointeresadas y racionalesconfrontan entre sí en las circunstancias típicas de la justicia, y cuando mediante unprocedimiento que expresa las restricciones de tener una moralidades se les exigereconocer del consumo principios mediante los cuales han de juzgarse sus preten-siones sobre el diseño de sus prácticas comunes, optarían por esos dos principios como restricciones llamadas a gobernar la asignación de derechos y deberes y, portanto, los aceptarían como llamados a limitar sus derechos recíprocos. Es este teore-ma el que da cuenta de esos principios como principios de justicia y lo que explicacómo llegan a asociarse a este concepto moral. Además, este teorema es análogo a losteoremas sobre la conducta humana que se dan en otras ramas del pensamiento so-cial. Es decir, se describe una situación simplificada en la que a personas racionalesque persiguen determinados fines y que están relacionadas entre sí de un modo de-finido se les exige actuar con sujeción a ciertas limitaciones; entonces, dada esa si-tuación, se muestra que actuarán de una determinada forma. El hecho de que no ac-túen así implicaría que no se dan uno o varios de los presupuestos. La exposiciónprecedente intenta establecer, o esbozar, un teorema en ese sentido; la intención dela argumentación es mostrar la base que nos permite decir que los principios de lajusticia pueden ser considerados como aquellos principios que surgen cuando a per-sonas racionales, en las circunstancias típicas de la justicia, se les impone las restric-ciones de tener una moralidad» (N. del T.).

aproximadamente igual, que impondrían su voluntad los unos a losotros si pudieran, pero que, en vista de la igualdad de fuerzas que seda entre ellos y en atención a su propia paz y seguridad, reconocenciertas formas de conducta en la medida en que la prudencia parecerequerirlo. La justicia se concibe como un pacto entre egoístas racio-nales, cuya estabilidad depende de un equilibrio de poder y una si-militud de circunstancias9. Aunque la exposición precedente está co-nectada con esa tradición, y con su más reciente variante, la teoría delos juegos10 difiere de ella en varios importantes aspectos que, paraevitar malinterpretaciones, voy a exponer aquí.

En primer lugar, mi deseo es utilizar la anterior exposición conje-tural del trasfondo de la justicia como un modo de analizar el con-cepto. No quisiera, por tanto, que se me interpretara como si pre-supusiera una teoría general de la motivación humana: cuando su-pongo que las partes son mutuamente autointeresadas y que no es-tán dispuestas a ver sus intereses (sustanciales) sacrificados a los otros,me estoy refiriendo a su conducta y motivos tal como se dan por su-puestos en casos en los que surgen cuestiones de justicia. La justiciaes la virtud de las prácticas en las que se presupone que existen inte-reses rivales y pretensiones conflictivas y que las personas van a insis-tir en sus derechos frente a otras. El hecho de que las personas sonmutuamente autointeresadas en ciertas ocasiones y para ciertos pro-


9 Tal vez la más conocida formulación de esta concepción es la ofrecida por Glau-cón al comienzo del Libro II de la República de Platón. Presumiblemente era una con-cepción que, en formas diversas, estaba extendida entre los sofistas; pero es dudosoque Platón la presente de forma ecuánime. Vid. K. R. POPPER, The Open Society and ItsEnemies, ed. Rev. (Princeton, 1950), pp. 112-188 [trad. Española por N. RODRÍGUEZBUSTAMANTE, Paidos, Buenos Aires, 1957]. Ciertamente, Platón le atribuyó una cua-lidad de egoísmo maníaco que despierta la impresión de que tiene que ser exagera-do; por otra parte, véase el debate de los melios de TUCÍDIDES, La guerra del Pelopo-neso, Libro V, Cap. VII, aunque es imposible determinar en qué medida los puntosde vista allí expresados revelan una opinión filosófica corriente. También dentro deesta tradición se encuentran las observaciones de EPICURO sobre la justicia en Princi-pales Doctrinas, XXXVI-XXXVIII. En el pensamiento moderno, elementos de esaconcepción aparece de forma más sofisticada en The Leviatán, de HOBBES, y en Hu-me, a Treatise of Human Nature, Libro III, Parte II, así como en los escritos de la es-cuela iusnaturalista tales como De jure naturae et gentium, de PUFENDOR. Hobbes y Hume son especialmente instructivos. Para la argumentación de Hobbes, vid. HOWARD WARRENDER, The Political Philosophy of Hobbes (Oxford, 1957). La obra de W. J. BAUMOL, Welfare Economics and the Theory of the State (London, 1952), es valiosaal mostrar la amplia aplicabilidad de la idea fundamental de HOBBES (interpretandosu ley natural como principios de prudencia), aunque en este libro se remonta sóloal Treatisse, de HUME.

10 Vid. J. VON NEUMAN y O. MORGENSTERN, The Theory of Games and Economic Be-havior, 2ª ed. (Princeton, 1947). Para una discusión comprehensiva y no demasiadotécnica del desarrollo experimentado desde entonces, vid. R. DUNCAN LUCE y

pósitos, es lo que da origen a la cuestión de la justicia en el contextode prácticas que se dan en esas circunstancias. En una asociación desantos, si es que semejante comunidad realmente puede existir, difí-cilmente podrían tener lugar disputas sobre la justicia, pues todosellos trabajarían juntos desinteresadamente por un fin, la gloria deDios tal como viene definida por la religión que tienen en común, yla referencia a ese fin zanjaría toda cuestión de derecho. La justicia delas prácticas no se plantea hasta que existen varias partes diferentes(es irrelevante que pensemos en ellas como individuos, asociaciones,naciones, etc.), que insisten en hacer valer sus pretensiones unas fren-te a otras y que se consideran a sí mismas como representantes de in-tereses que merecen ser tomados en consideración. Así pues, la ante-rior exposición no implica ninguna teoría general de la motivaciónhumana. Su propósito simplemente es incorporar a la concepción dela justicia aquellas relaciones de los hombres entre sí que establecenel escenario de las cuestiones de justicia. Nada importa lo amplias ogenerales que sean esas relaciones, puesto que eso no tiene que vercon el análisis del concepto.

Por otra parte, a diferencia de lo que ocurre en las diversas con-cepciones del contrato social, las distintas partes no establecen nin-guna sociedad o práctica concreta, no pactan obedecer a un cuerposoberano concreto ni aceptar una constitución determinada11. Tam-poco deciden, como en la teoría de los juegos (que en ciertos aspectoses un desarrollo prodigiosamente sofisticado de esa tradición), acer-ca de estrategias individuales ajustadas a las circunstancias en querespectivamente se encuentran en el juego. Lo que las partes hacen esreconocer de consuno ciertos principios de valoración relativos a susprácticas comunes, establecidas ya o meramente propuestas. Las par-tes acuerdan pautas de juicio, no una práctica determinada; no llevana cabo ningún acuerdo o negociación específicos, ni adoptan estrate-gia particular alguna. El objeto de su reconocimiento es, pues, en ver-dad, muy general; es simplemente el reconocimiento de ciertos prin-cipios de juicio, que satisfacen ciertas condiciones generales y queestán destinados a ser empleados al criticar la articulación de sus asun-tos comunes. Las relaciones de mutuo auto-interés entre partes quese encuentran en circunstancias semejantes reflejan las condiciones en


Howard RAFIA, Games and Decisions: Introduction and Critical Survey (New York, 1957).Los caps. VI y XIV discuten los desarrollos más obviamente relacionados con el aná-lisis de la justicia.

11 Para un examen general, vid. J. W. GOUGH, The Social Contract, 2ª ed. (Oxford,1957), y Otto VON GIERKE, The Development of Theory, trad. por B. FREYD (London,1939), Parte II, Cap. II.

las que surgen cuestiones de justicia, y el procedimiento por el que seproponen y reconocen los principios de juicio refleja las restriccionesde tener una moralidad. Cada aspecto de la anterior exposición hipo-tética sirve, pues, al propósito de destacar un rasgo de la noción dejusticia. Si se quiere podrían considerarse los principios de justiciacomo la «solución» del «juego» de orden supremo de adoptar, segúnel procedimiento descrito, principios de argumentación para todos los«juegos» particulares futuros cuyas peculiaridades no puede uno enmodo alguno prever. Pero esta comparación, aunque indudablemen-te útil, no puede oscurecer el hecho de que este «juego» de orden su-premo es de un tipo especial12. Su significación consiste en que sus di-versas piezas representan aspectos del concepto de justicia.

Finalmente, no concibo, por supuesto, a las diversas partes comosi necesariamente se reunieran para establecer sus prácticas comunespor primera vez. Algunas instituciones pueden, ciertamente, ser eri-gidas de novo; pero he articulado la exposición anterior de modo quese aplique cuando todo el complejo de instituciones sociales ya existey representa el resultado de un largo período de desarrollo. Y de nin-gún modo la exposición es ficticia. En cualquier sociedad en la que laspersonas reflexionan sobre sus instituciones tendrán ellas una idea dequé principios de justicia serían reconocidos en las circunstancias des-


12 La dificultad con que se tropieza en una aplicación mecánica de la teoría de losjuegos a la filosofía moral puede ponerse de manifiesto considerando, entre otros va-rios ejemplos posibles, el estudio de R. B. BRAITHWAITE, Theory of Games as a Tool forthe Moral Philosophy (Cambridge, 1955). Del análisis que en él se contiene resulta queel reparto equitativo del tiempo de que Matthew y Luke han de disfrutar para tocardepende de sus preferencias, y éstas por su parte están concetadas con los instru-mentos que desean tocar. Puesto que Matthew tiene sobre Luke una posición de fuer-za que surge meramente del hecho de que Matthew, el trompetista, prefiere que am-bos toquen al mismo tiempo a que ninguno de los dos lo haga, mientras que LUKE,el pianista, prefiere el silencio a la cacofonía, a Matthew se le adjudican 26 tardes,mientras que Luke sólo podrá tocar durante 17. Si la situación se invirtiera, la posi-ción de fuerza estaría del lado de Luke, vid. pp. 36 y ss. Pero basta que supongamosque Matthew es un entusiasta del jazz que toca la batería y Luke un violinista que eje-cuta sonatas, para que sea equitativo, sobre la base de estos análisis, que Matthew to-que cuando y tan frecuentemente como quiera, dando por supuesto, naturalmente,como es plausible, que no se preocupa de si Luke toca o no. Ciertamente algo va malaquí. «A cada uno según su posición de fuerza» difícilmente es el principio de equi-dad. Lo que se está echando de menos es el concepto de moralidad, que tiene queser incluido de un modo u otro en la exposición conjetural. En nuestro texto esto selleva a cabo por la forma del procedimiento mediante el cual se proponen y se reco-nocen los principios (secc. 3). Si parte uno directamente del caso particular tal comolo conoce, y acepta que dadas y definitivas las preferencias y posiciones relativas delas partes, cualesquiera que fueren, es imposible ofrecer un análisis del concepto mo-ral de equidad. El uso que hace Braithwaite de la teoría de los juegos, en la medidaen que pretende analizar el concepto de equidad, es, en mi opinión, equivocado.

critas, y habrá ocasiones en las que de hecho las cuestiones de justiciase discutirán de esta forma. Por tanto, si sus prácticas no son acordescon esos principios, ello afectará a la calidad de sus relaciones socia-les. Pues en ese caso habrá algunas situaciones sociales reconocidas enlas que las partes son mutuamente conscientes de que una de ellas es-tá siendo forzada a aceptar lo que la otra admitiría que es injusto. Po-demos, pues, pensar que el precedente análisis representa la calidadefectiva que tienen las relaciones entre personas en tanto que defi-nidas por prácticas que se aceptan como justas. En el ámbito de talesprácticas las partes reconocerán los principios sobre cuya base estánconstruidas, y el reconocimiento general de este hecho se pone demanifiesto en la ausencia de resentimiento y en el sentimiento de quese las trata con justicia. Así se evita una objeción que corrientementese dirige contra la teoría del contrato social: su carácter aparente-mente histórico y ficticio.

5. Que los principios de justicia puedan considerarse como si sur-gieran de la forma descrita ilustra un hecho importante sobre ellos.No sólo pone de relieve la idea de que la justicia es una noción moralprimitiva que surge cuando el concepto de moralidad se impone so-bre agentes mutuamente autointeresados que se encuentran en cir-cunstancias similares, sino que además subraya que un concepto fun-damental para la justicia es el de equidad (fairness), que está enrelación con el debido trato entre personas que están cooperando ocompitiendo unas con otras, como cuando se habla de juegos equita-tivos (fair games), competencia leal (fair competition) y negociaciones ho-nestas (fair bargains). La cuestión de la equidad surge cuando perso-nas libres que carecen de autoridad las unas sobre las otras seembarcan en una actividad conjunta y establecen o reconocen entreellas las reglas que definen esa actividad y que determinan las respec-tivas cuotas en los beneficios y cargas. Una práctica parecerá equita-tiva a las partes si ninguno siente que, por participar en ella, él o al-guno de los demás está sacando ventaja, o está siendo forzado a cederante pretensiones que no considera legítimas. Esto implica que cadauno tiene una concepción de lo que son pretensiones legítimas, ypiensa que es razonable que los otros la reconozcan tanto como él. Si


Con ello, por supuesto, no critico en modo alguno de la teoría de los juegos como te-oría matemática, a la que el libro de Braithwaite ciertamente contribuye, ni comoanálisis de cómo egoístas racionales (y morales) podrían conducirse (y con ello comoun análisis de cómo la gente a veces se conduce de hecho). Pero hay que decir que sila teoría de los juegos ha de ser empleada para analizar conceptos morales, su es-tructura formal tiene que se interpretada de un modo especial y general, tal como seha indicado en el texto. Pero una vez que así se ha hecho, estamos de nuevo en con-tacto con una tradición mucho más antigua.

se piensa en los principios de justicia como surgiendo de la forma des-crita, entonces esos principios definen ese tipo de concepción. Unapráctica es justa o equitativa, pues, cuando satisface los principios quelos que en ella participan podrían proponerse unos a otros para sumutua aceptación en las circunstancias antes mencionadas. Las per-sonas embarcadas en una práctica justa, o equitativa, pueden mirarseunas a otras abiertamente y defender sus respectivas posiciones –si pa-recieran cuestionables– por referencia a principios que es razonableesperar que cada uno acepte.

Es esta idea de la posibilidad de un mutuo reconocimiento deprincipios por personas libres que carecen de autoridad las unas so-bre las otras la que hace que el concepto de equidad sea fundamen-tal para la justicia. Sólo si semejante reconocimiento es posible puedehaber verdadera comunidad entre personas en el marco de sus prác-ticas comunes; de otro modo, sus relaciones parecerán fundadas enalguna medida en la fuerza. Si, en la forma corriente de hablar, equi-dad se aplica de forma más particular a prácticas en las que existe laposibilidad de elegir si embarcarse o no en ellas (v. gr., juegos, com-petencia empresarial), y justicia a prácticas en las que no hay elección(v. gr., la esclavitud), el elemento de necesidad no hace inaplicable laidea de reconocimiento mutuo, aunque puede que haga que sea mu-cho más urgente cambiar instituciones injustas que instituciones noequitativas. Pues una actividad en la que siempre puede uno embar-carse es la de proponerse y reconocerse principios unos a otros, su-poniendo que todos se encuentran en circunstancias semejantes, yjuzgar prácticas por medio de los principios a los que de este modose ha llegado es aplicarles el criterio de la equidad.

Ahora bien, silos que participan en una práctica aceptan sus reglascomo equitativas, y en consecuencia no tienen queja alguna que pre-sentar contra ella, surge un deber prima facie (y un correspondientederecho prima facie) de las partes unas con otras de actuar de acuer-do con la práctica cuando les toca el turno de cumplir con ella. Cuan-do un número de personas se embarca en una práctica, o dirige unaempresa conjunta de acuerdo con reglas, y así restringe su libertad,los que se han sometido a esas restricciones, cuando se les ha exigido,tienen derecho a una conformidad similar por parte de los que sehan beneficiado de su sumisión. Estas condiciones se darán si con ra-zón se reconoce que una práctica es equitativa, pues en este caso to-dos los que en ella participen se beneficiarán de ella. Los derechos ydeberes que así surgen son derechos y deberes especiales por cuantoque dependen de acciones previas emprendidas voluntariamente eneste caso, de que las partes se han embarcado en una práctica común


y a sabiendas han aceptado sus beneficios13. No es, sin embargo, unaobligación que presuponga un acto realizativo deliberado en el senti-do de una promesa, o un contrato, o algo por el estilo14. Un error desafortunado de los proponentes de la idea del contrato social fuesuponer que la obligación política requiere un acto tal, o por lo me-nos emplear un lenguaje que lo sugiere. Basta que haya uno partici-pado conscientemente en una práctica y aceptado que sus beneficiosson equitativos. Esta obligación prima facie puede, por supuesto, serrelegada: puede ocurrir que, cuando a uno le llega el turno de seguiruna regla, otras consideraciones justifiquen no hacerlo. Pero no pue-de uno, en general, liberarse de esta obligación negando la justicia dela práctica sólo cuando le toca obedecer. Si una persona rechaza unapráctica, debería, en la medida de lo posible, declarar su intención deantemano y evitar participar en ella o disfrutar de sus beneficios.

A este deber lo he denominado deber de juego limpio (fair play) ,pero habría que admitir que referirse a él de este modo es, quizá, am-pliar la noción de equidad (fairness). Por regla general, actuar de for-ma inicua (unfairly) no es tanto quebrantar alguna regla particular, in-cluso si la infracción es difícil de detectar (hacer trampas), cuantosacar ventaja de subterfugios o ambigüedades contenidas en las re-glas, aprovecharse de circunstancias especiales o inesperadas que ha-cen imposible hacerlas cumplir, insistir en que las reglas se hagancumplir en beneficio propio cuando deberían dejarse en suspenso y,de forma más general, actuar contraviniendo la intención de unapráctica. Por esta razón se habla del sentido del juego limpio: actuarlimpia o equitativamente (fairly) requiere más que el simple ser capazde seguir reglas; uno diría que lo que es limpio o equitativo (fair) amenudo tiene que ser sentido o percibido. Sin embargo, no es unaampliación anormal del deber de juego limpio incluir en él la obliga-ción que los participantes que a sabiendas han aceptado los beneficiosde su práctica común tienen entre sí de actuar de acuerdo con ellacuando les llega la hora de hacerlo, pues habitualmente se considerainicuo (unfair) que uno acepte los beneficios de una práctica pero re-nuncie a hacer lo que le corresponde para mantenerla. Por ello po-dríamos decir que quien comete fraude fiscal viola el deber de juego


13 Respecto de la definición de este deber prima facie y de la idea de que es un de-ber especial, estoy en deuda con H. L. A. HART, vid. su artículo «Are There Any Na-tural Rights?», Philosophical Review, LXIV (1955), pp. 185 y ss.

14 El sentido en que aquí entendemos «realizativo» [performative] deriva de la con-tribución de J. L. AUSTIN al simposio «Other Minds», Proceedings of the Aristotelian Society, vol. supl. (1946), pp. 170-174 [trad. española por A. GARCÍA JUÁREZ, en J. L. AUSTIN, Ensayos filosóficos, Revista de Occidente, Madrid, 1975].

limpio: acepta los beneficios del gobierno, pero no quiere cumplir suparte cediéndole recursos; y los miembros de los sindicatos a menu-do dicen que sus compañeros que se niegan a colaborar no están ju-gando limpio (being unfair): se refieren a ellos como «gorrones» (freeriders), es decir, como personas que disfrutan de los supuestos benefi-cios del sindicalismo salarios más elevados, jornadas más reducidas,seguridad en el trabajo y cosas por el estilo –pero que se niegan acompartir sus cargas en la forma de pago de cuotas, etc.

El deber de juego limpio, que, al lado de otros deberes prima faciecomo los de fidelidad y gratitud, es una noción moral básica, no hade confundirse con ellos15. Todos estos deberes son claramente dis-tintos, como resultaría obvio de sus definiciones. Como cualquier otrodeber moral, el de juego limpio implica en casos concretos una res-tricción del autointerés; llegado el caso, impone conductas por lasque un egoísta racional estrictamente definido no se decidiría. Asípues, aunque la justicia no exige a nadie sacrificar sus intereses enaquella posición general y en aquel procedimiento mediante el cualse proponen y reconocen los principios de justicia, puede ocurrirque, en situaciones particulares que surgen en el contexto de embar-carse en una práctica, el deber de juego limpio a menudo contraríesus intereses en el sentido de que se le exigirá renunciar a ventajasparticulares que las peculiaridades de sus circunstancias podrían per-mitirle tomarse. Nada de sorprendente hay, por supuesto, en esto. Essimplemente la consecuencia del firme compromiso que puede su-ponerse que las partes han adoptado o habrían adoptado en la posi-ción general, junto con el hecho de que han participado en una prác-tica que consideran equitativa y han aceptado sus beneficios.

Ahora bien, el reconocimiento de esta restricción en casos concre-tos, que se pone de manifiesto al actuar equitativamente o desearofrecer reparación, al sentirse avergonzado, y cosas por el estilo,cuando uno la ha eludido, es una de las formas de conducta por las


15 Esto, sin embargo, ocurre habitualmente. Hobbes, por ejemplo, al invocar lanoción de «convenio táctito», apela no a la ley natural de que deben cumplirse laspromesas, sino a su cuarta ley natural relativa a la gratitud. Sobre el deslizamientode Hobbes desde la fidelidad a la gratitud, vid. WARRENDER, op. cit., pp. 51-52, 233-237. Aunque no es ésta una crítica seria de Hobbes, lo cierto es que su argumenta-ción habría mejorado si hubiera apelado al deber del juego limpio. Sobre la base desus premisas tiene perfecto derecho a hacerlo. De forma semejante, Sidgwick pensa-ba que un principio de justicia como el de que todo hombre debe recibir un pagoadecuado por su trabajo es semejante a una gratitud universa. Vid. Methods of Ethics,Libro III, cap. V, Sec. 5. Existe una laguna en el repertorio de conceptos morales em-pleado por los filósofos, y en ella encaja de forma bastante natural el concepto de de-ber de juego limpio.

que quienes participan en una práctica común muestran el reconoci-miento que se tienen entre sí como personas con intereses y capaci-dades similares. Del mismo modo que, a falta de una explicación es-pecial, el criterio para el reconocimiento del sufrimiento es ayudar alque sufre, admitir el deber de juego limpio forma parte necesaria delcriterio para reconocer a otro como una persona con intereses y sen-timientos similares a los de uno mismo16. Una persona que nunca ybajo ninguna circunstancia mostrase el menor deseo de ayudar a losdemás cuando sufren, mostraría, al mismo tiempo, que no reconoceque están sufriendo, y no podría tener sentimiento alguno de afectoo amistad por nadie, pues tener esos afectos implica, cuando no sedan circunstancias especiales, acudir en ayuda de los demás cuandoestán sufriendo. El reconocimiento de que otro es una persona semuestra en la acción simpatética; esta primitiva reacción natural decompasión es una de aquellas reacciones sobre las que descansan lasdiversas formas de la conducta moral.

De forma similar, la aceptación del deber de juego limpio por par-te de quienes participan en una práctica común es un reflejo en cadapersona del reconocimiento de las aspiraciones e intereses de losotros por realizarse mediante su actividad común. A falta de una ex-plicación especial, el hecho de que lo acepten forma parte necesariadel criterio para reconocerse unos a otros como personas con intere-ses y capacidades semejantes, tal como la concepción de sus relacio-nes en la posición general supone que son. Si fuera de otro modo, nomostrarían reconocimiento alguno los unos hacia los otros como per-sonas con capacidades e intereses similares, y en verdad, en algunoscasos, quizá hipotéticos, no se reconocerían en absoluto unos a otroscomo personas, sino como complicados objetos involucrados en unacomplicada actividad. Para reconocer a otro como persona tiene unoque reaccionar ante él y actuar en relación con él de ciertas formas;estas formas están íntimamente conectadas con los diversos deberesprima facie. Reconocer esos deberes en alguna medida, y con ello te-ner los elementos de la moralidad, no es asunto de elección, ni de in-


16 Empleo aquí el concepto de criterio en el que creo que es el sentido de WITT-GENSTEIN, vid. Philosophical Investigations (Oxford, 1953), y la recesión de NORMANMALCOLM, «Wittgensteins’s Philosophical Investigations», Philosophical Review, LXIII(1954), pp. 543-547. Que la reacción de compasión forma parte, en circunstanciasapropiadas, del criterio para determinar si una persona entiende o no qué significa«dolor», se encuentra, en mi opinión, en las Philosophical Investigations. La concepciónque expongo es simplemente una extensión de esa idea. No puedo, sin embargo, in-tentar justificarla aquí. Pensamientos semejantes pueden encontrarse, creo yo, enMAX SCHELER, The Nature of Sympathy, trad. por PETER HEAT (New Haven, 1954). Pe-ro su forma de escribir es a menudo tan oscura que no puedo asegurarlo.

tuir cualidades morales, ni de la expresión de sentimientos o actitu-des (las tres interpretaciones entre las que frecuentemente oscila laopinión filosófica); es simplemente la posesión de una de las formasde conducta en las que se manifiesta el reconocimiento de los otroscomo personas.

Por desgracia, estas observaciones son oscuras. Sin embargo, la in-tención fundamental por la que las expongo aquí es porque, unidasa las observaciones de la sección 4, pueden evitar que erróneamentese interprete que, según la concepción que hemos presentado, laaceptación de la justicia y el reconocimiento del deber de juego lim-pio dependen en la vida diaria únicamente del hecho de que de factoexiste un equilibrio de fuerzas entre las partes. A decir verdad,sería necio subestimar la importancia de tal equilibrio en el asegura-miento de la justicia, pero no es él la única base de ésta. A falta de unaexplicación especial, el reconocimiento de tinos por otros como per-sonas con intereses y capacidades similares, embarcadas en una prác-tica común, tiene que manifestarse él mismo en la aceptación de losprincipios de la justicia y en el reconocimiento del deber de juegolimpio. La concepción a que hemos llegado es, pues, la de que po-dernos pensar que los principios de justicia surgen una vez que lasrestricciones de tener una moralidad se imponen sobre partes racio-nales y mutuamente autointeresadas relacionadas y situadas de unmodo especial. Una práctica es justa si está de acuerdo con los prin-cipios que razonablemente podría esperarse que todos los que par-ticipan en ella propondrían o reconocerían unos ante otros, si se en-contraran en circunstancias similares y se les requiriera hacer unfirme compromiso de antemano sin conocer cuál será su condiciónpeculiar, y, por tanto, cuando satisface criterios que las partes po-drían aceptar como equitativos si se les presentara la ocasión de dis-cutir sus pros y sus contras. Por lo que se refiere a los participantes,una vez que unas cuantas personas se han embarcado a sabiendas enuna práctica que reconocen como equitativa y aceptan los beneficiosque de ello derivan están vinculadas por el deber de juego limpio aseguir sus reglas cuando les llega el turno, y esto implica una limita-ción de la persecución de su propio interés en casos particulares.

Ahora bien, una consecuencia de esta concepción es que, allí don-de se aplica, carece de valor moral la satisfacción de una pretensiónque sea incompatible con ella. Una pretensión tal viola las condicio-nes de reciprocidad y comunidad entre personas, y quien exige la sa-tisfacción de esa pretensión, sin estar dispuesto a reconocerla cuandola exigieran otros, carece de razones para quejarse cuando se le nie-ga, mientras que aquel contra quien se exige puede quejarse. Como


esa pretensión no puede ser mutuamente reconocida, es un recursoa la coacción; consentiría sólo es posible sí una parte puede imponerla aceptación de lo que la otra no quiere admitir. Pero carece de sen-tido conceder pretensiones cuya denegación no puede ser objeto dequeja, dándoles preferencia frente a pretensiones cuya denegaciónpuede ser objetada. Así pues, al decidir acerca de la justicia de unapráctica, no basta con determinar si responde a deseos e intereses dela forma más plena y efectiva. Pues si alguno de ellos está en conflic-to con la justicia no debería ser aceptado, ya que su satisfacción no esrazón alguna para tener una práctica. Sería irrelevante decir, inclusosi fuera verdad, que tal práctica dio como resultado la más amplia sa-tisfacción de deseos. Al calcular los pros y los contras de una prácticatiene uno que dejar a un lado la satisfacción de intereses cuyas pre-tensiones son incompatibles con los principios de la justicia.

6. La discusión ha sido hasta ahora excesivamente abstracta. Aun-que tal vez esto sea inevitable, me gustaría destacar ahora algunos delos rasgos de la concepción de la justicia como equidad comparándo-la con la concepción de la justicia propia del utilitarismo clásico, tal co-mo estuvo representado por Bentham y Sidgwick, y su contrapartidaen la economía del bienestar. Esta concepción asimila justicia a bene-volencia y esta última a su vez al diseño de instituciones más eficientepara promover el bienestar social. La justicia es una forma de eficien-cia17. Ahora bien, en ocasiones se ha dicho que esta forma de uti-litarismo no establece restricción alguna sobre lo que sería una justaasignación de derechos y deberes, puesto que podrían darse circuns-


17 Aunque esta asimilación está implícita en la teoría moral de Bentham y Sidg-wick, son relativamente raras las formulaciones explícitas de la misma en relacióncon la justicia. Un ejemplo claro en The Principles of Morals and Legislation aparece enel cap. X, nota 2 de la secc. XL: «... la justicia, en el único sentido en que tiene un sig-nificado, es un personaje imaginario, inventado por conveniencia del discurso, cuyosdictados son los dictados de la utilidad, aplicados a ciertos casos particulares. La jus-ticia, pues, no es más que un instrumento imaginario empleado para fomentar, enciertas ocasiones y por ciertos medios, los propósitos de la benevolencia. Los dicta-dos de la justicia no son sino parte de los dictados de la benevolencia, que en ciertasocasiones se aplican a ciertos objetos». Igualmente en The Limits of Jurisprudence Defi-ned, ed. por C. W. EVERETT (New York, 1945), pp. 117 y ss., critica Bentham a Gro-cio por negar que la justicia derive de la utilidad; y en The Theory of Legislation, ed.,por C. K. OGDEN (London, 1931), p. 3, dice que emplea las palabras «justo» e «in-justo», junto con otras palabras, «simplemente como términos colectivos que inclu-yen las ideas de ciertos dolores y placeres». Hay que admitir que no es evidente quela concepción de Sidgwick sea similar a la de Bentham, si se parte de la discusión dela justicia en el Libro II, cap. V de Methods of Ethics. Pero pienso que ello se sigue dela teoría moral que él acepta. Por ello, la crítica de C. D. Broad a Sidgwick respectodel tema de la justicia distributiva en Five Types of Thical Theory (London, 1930), pp.249-253, no descansa en una malinterpretación.

tancias que, por razones utilitaristas, justificarían instituciones alta-mente ofensivas para nuestro sentido ordinario de la justicia. Pero ala concepción utilitarista clásica no le coge esta concepción completa-mente desprevenida. Empezando con la idea de que la felicidadgeneral puede ser representada por una función de utilidad socialconsistente en la suma de las funciones de utilidad individuales suje-tas a idénticos pesos (éste es el significado de la máxima de que cadauno cuenta por uno y sólo por uno)18 se suele presuponer que lasfunciones de utilidad de los individuos son semejantes en todos los as-pectos esenciales. Las diferencias entre los individuos se atribuyen aaccidentes de educación y crianza que no deben ser tenidos en cuen-ta. Este presupuesto, unido al de la utilidad marginal decreciente, dacomo resultado un alegato prima facie en favor de la igualdad, v. gr. dela igualdad en la distribución de la renta durante un período dado de tiempo, dejando a un lado efectos indirectos sobre el futuro. Peroincluso si interpretamos el utilitarismo como si tales restricciones es-tuvieran incorporadas a la función de utilidad, e incluso si supone-mos que esas restricciones tienen en la práctica casi el mismo resulta-do que la aplicación de los principios de justicia (y quizá parezca queson formas de expresar esos principios en el lenguaje de las mate-máticas y la psicología), la idea fundamental es muy diferente de laconcepción de la justicia como equidad. Ante todo, el que los princi-pios hayan de ser aceptados se interpreta como el resultado contin-gente de una decisión administrativa de orden superior. La forma deesta decisión puede considerarse como semejante a la de un empre-sario que decide cuánto producir de esta o aquella mercancía en vis-ta de su beneficio marginal, o el de alguien que distribuye bienes en-tre personas necesitadas de acuerdo con el apremio relativo de susdeseos. La elección entre prácticas se piensa como si se hiciera sobrela base de la asignación de beneficios y cargas entre individuos (be-neficios y cargas medidos por el presente valor capitalizado de su uti-lidad a lo largo del período completo de existencia de la práctica), queresulta de la distribución de derechos y deberes establecida por unapráctica.


18 J. S. MILL en Utilitarianism, cap. V, parág. 36, atribuye esta máxima a Bentham.No la he encontrado en los escritos de Bentham, ni he visto una referencia semejan-te. De forma similar, James BONAR, Philosophy and Political Theory (London, 1893), p. 234 n. Pero es perfectamente acorde con las ideas de Bentham. Vid. el manuscri-to hasta ahora inédito de David BAUMGARDT, Bentham and the Ethics of Today (Prince-ton, 1952), apéndice IV. Por ejemplo: «el valor total del stock de placer correspon-diente a la comunidad en su conjunto se obtiene multiplicando el número queexpresa su valor respecto de cualquier persona por el número que expresa la canti-dad de tales individuos» (p. 556).

Por otra parte, a los individuos que reciben estos beneficios no selos concibe como relacionados de ningún modo: representan otrastantas direcciones diferentes en las que pueden asignarse recursos li-mitados. El valor de asignar recursos a una dirección más que a otradepende sólo de las preferencias e intereses de los individuos en tan-to que individuos. La satisfacción de deseos tiene su propio valor conindependencia de las relaciones morales entre personas, por ejem-plo, como miembros de una empresa común, y de las pretensionesque en nombre de esos intereses están dispuestas a dirigirse las unasa las otras19; y es ese valor el que ha de tener en cuenta el legislador(ideal) al que se concibe como si ajustara las reglas del sistema desdeel centro a fin de maximizar el valor de la función de utilidad social.

Se piensa que, siempre que esas decisiones administrativas seadopten correctamente, un sistema jurídico así concebido no violarálos principios de la justicia. Y se dice que es en este hecho donde seencuentra la derivación y explicación de los principios de la justicia;éstos simplemente expresan los rasgos generales más importantesde las instituciones sociales en las que el problema administrativose resuelve del mejor modo. Estos principios son, en verdad, espe-cialmente apremiantes porque, dados los hechos de la naturaleza hu-


19 Una idea esencial para el utilitarismo clásico. Bentham es terminante al enun-ciarla: «Sólo sobre la base de tal principio (el principio del ascetismo) y no a partir delprincipio de utilidad sería reprobado el placer más abominable que el más vil de losmalhechores nunca cosechara, si es que se produjo en aislamiento. El caso es quenunca se da aislado, sino que necesariamente va seguido de tal cantidad de dolor (o,lo que viene a ser lo mismo, de tal probabilidad de una cierta cantidad de dolor), que,en comparación, el placer es tanto como nada; y ésta es la verdadera y única, peroperfectamente suficiente, razón para hacerlo fundamento de castigo» (The Principlesof Morals and Legislation, Cap. V, Secc. IV. Vid. también, cap. X, Sec. X, n.1). En el mis-mo sentido, vid. The Limits of Jurisprudence Defined, pp. 115 y ss. Aunque la economíadel bienestar más reciente, tal como aparece en obras tan importantes como las de I.M. D. LITTLE, A Critique of Welfare Economics, 2ª ed. (Oxford, 1957), y K. J. ARROW,Social Choice and Individual Values (New York, 1951) [trad. española por A. MAS-CO-LELL, Inst. de Est. Fiscales, Madrid, 1974], prescinde de la idea de utilidad cardinaly en su lugar hace uso de la teoría de la utilidad ordinal tal como la formuló J. R.HICKS, Value and Capital, 2ª ed. (Oxford, 1946), Parte I, presupone, como el utilita-rismo, que las preferencias individuales tienen valor en cuanto tales, y con ello acep-ta la idea que aquí criticamos. Me apresuro, sin embargo, a añadir que esto no es unaobjeción contra tal presupuesto como medio de análisis de la política económica, pro-pósito para el cual puede muy bien ser un presupuesto simplificador necesario. Contodo, es una presunción que uno no puede hacer en la medida en que intenta ana-lizar conceptos morales, especialmente el concepto de la justicia –cosa en la que creoque estarían de acuerdo los economistas–. Habitualmente se considera a la justicia co-mo una parte separada y diferenciada de cualquier criterio comprehensivo de polí-tica económica. Vid., por ejemplo, Tibor SCITOVSTKY, Welfare and Competition (Lon-don, 1952), pp. 59-69, y LITTLE, op. cit. cap. VII.

mana, mucho depende de ellos, y esto explica la peculiar calidad delos sentimientos morales asociados a la justicia20. Esta asimilación de la justicia a una decisión administrativa, que ciertamente constitu-ye una concepción sorprendente, ocupa el centro del utilitarismo clá-sico; y también pone de manifiesto su profundo individualismo enuno de los sentidos de este ambiguo término. Considera a las perso-nas como otras tantas direcciones independientes en las que puedenasignarse beneficios y cargas, y no piensa que el valor de la satisfac-ción o disatisfacción de deseos dependa en modo alguno de las rela-ciones morales en las que se encuentran los individuos o del tipo depretensiones que ellos, en la persecución de sus intereses, están dis-puestos a hacer valer unos frente a otros.

7. Muchas decisiones sociales son, por supuesto, de naturalezaadministrativa. Ciertamente, así ocurre cuando se trata de la utilidadsocial en lo que podríamos denominar su sentido corriente: esto es,cuando de lo que se trata es del diseño eficiente de instituciones so-ciales para el uso de medios comunes para alcanzar fines comunes.En este caso, o puede presuponerse que los beneficios y cargas estándistribuidos imparcialmente, o la cuestión de la distribución está fue-ra de lugar, como ocurre en el caso del mantenimiento de la segu-ridad y el orden público o en el de la defensa nacional. Pero como in-terpretación de la base de los principios de la justicia, el utilitarismoclásico está equivocado. Permite, por ejemplo, argüir que la esclavi-tud es injusta porque las ventajas que representa para los propieta-rios de esclavos en cuanto tales no compensan las desventajas que re-presenta para el esclavo, y para la misma sociedad, que se ve gravadapor un sistema de trabajo comparativamente ineficiente. Ahora bien,la concepción de la justicia como equidad, cuando se aplica a la prác-tica de la esclavitud, con sus oficios de esclavo y propietario de escla-vos, no permitiría ni siquiera tomar en consideración las ventajas quetal práctica reportaría al propietario de esclavos. Como ese oficio noes acorde con los principios que podrían ser mutuamente reconoci-dos, las ganancias que correspondieran al propietario de esclavos, su-poniendo que existan, no pueden ser computadas como si pudierande algún modo mitigar la injusticia de esa práctica. La cuestión de siesas ganancias son de mayor peso que las desventajas que la esclavi-tud reporta al esclavo y a la sociedad no puede plantearse, ya queconsiderar la justicia de la esclavitud, esas ganancias carecen en abso-luto de peso que necesite ser sobrepasado. Allí donde se aplica la con-cepción de la justicia como equidad, la esclavitud siempre es injusta.


20 Vid. el argumento de J. S. MILL en Utilitarianism, Cap. V, parágrafos 16-25.

No estoy, por supuesto, sugiriendo el absurdo de que los utilita-ristas clásicos aprobaran la esclavitud. Estoy sólo rechazando un tipode argumento que su concepción les permitiría emplear en apoyo desu desaprobación de la misma. La concepción de la justicia como de-rivativa de la eficiencia implica que juzgar la justicia de una prácticaes siempre, al menos en principio, cuestión de ponderar ventajas ydesventajas, cada una con un valor o disvalor intrínseco en cuanto ala satisfacción de intereses, y ello con independencia de si esos inte-reses necesariamente comportan asentir a principios que no podríanser mutuamente reconocidos. El utilitarismo no puede dar cuenta delhecho de que la esclavitud es siempre injusta, ni de que para refutarla acusación de injusticia se reconocería como irrelevante el que unapersona diga a otra con la que está embarcada en una práctica co-mún, y con la que está discutiendo sus pros y sus contras, que esapráctica permitiría, sin embargo, la máxima satisfacción de deseos. Elcargo de injusticia no puede ser refutado de ese modo. Pero si la jus-ticia fuera derivativa de una eficiencia administrativa de orden supe-rior, esto no sería así.

Ahora bien, incluso si se da por sentado que, tal como reza la con-cepción ordinaria de la justicia, la esclavitud es siempre injusta (estoes, que la esclavitud viola por definición principios de justicia co-múnmente reconocidos), el utilitarismo clásico seguramente replica-ría que esos principios, como otros principios morales subordinadosal de utilidad, son correctos sólo por regla general. Ocurre que sim-plemente es verdad que en la mayor parte de los casos la esclavitudes menos eficiente que otras instituciones, y por más que el sentidocomún defina el concepto de justicia de tal modo que la esclavitud esinjusta, allí donde la esclavitud condujera a la máxima satisfacción dedeseos no sería, sin embargo, moralmente errónea. A decir verdad,en ese caso sería moralmente correcta y por exactamente las mismasrazones por las que la justicia, tal como ordinariamente se la entien-de, es habitualmente correcta. Si, tal como ordinariamente se entien-de, la esclavitud es siempre injusta, en esa medida podría admitirseque la concepción utilitarista de la justicia difiere de la que deriva dela opinión moral común. No obstante, el utilitarista querría sostenerque, como cuestión de principio moral, su forma de ver las cosas esacertada cuando niega un peso especial a consideraciones de justiciaque van más allá de lo que permite la presunción general de eficien-cia. Y sostiene que así es como debe ser. La opinión ordinaria está mo-ralmente en un error, aunque ciertamente se trata de un error útil,puesto que protege reglas que por lo general son altamente útiles.


La cuestión, pues, está relacionada no simplemente con el análisisdel concepto de justicia, tal como lo define el sentido común, sino conel análisis del mismo en el sentido más amplío de qué peso han de te-ner las consideraciones de justicia, tal como se han definido, cuandose las coloca frente a otros tipos de consideraciones morales.Y aquídeseo volver a argüir que las razones de justicia tienen un peso espe-cial del que sólo puede dar cuenta la concepción de la justicia comoequidad. Más aún, que tengan ese peso especial es algo que formaparte del concepto de justicia. Aunque Mill reconoció que así era,pensó que esto podía explicarse por el especial apremio que poseenlos sentimientos morales que ofrecen apoyo natural a tan alta utili-dad. Pero es un error recurrir al apremio de los sentimientos; comoocurre con la apelación a la intuición, ello pone de manifiesto que nose sigue la cuestión lo bastante lejos. El peso especial que tienen lasconsideraciones de justicia puede ser explicado desde la concepciónde la justicia como equidad. Basta con elaborar un poco más lo queya se ha dicho en la forma siguiente.

Si se examinan las circunstancias en las que está justificada o, talvez mejor, excusada cierta tolerancia de la esclavitud, resulta que ta-les circunstancias son de un tipo algo especial. Quizá la esclavitudexista como una herencia del pasado que es preciso desmantelar pie-za a pieza; es concebible que en ocasiones la esclavitud pueda ser unprogreso frente a instituciones anteriores. Ahora bien, aunque puedeque haya alguna excusa para la esclavitud en condiciones especiales,nunca será una excusa el hecho de que sea lo suficientemente venta-josa para el propietario de esclavos como para compensar las des-ventajas que reporta al esclavo y a la sociedad. Una persona quearguye de este modo tal vez no esté haciendo una observación desa-foradamente irrelevante; pero es culpable de una falacia moral. Exis-te un desorden en su concepción de la jerarquía de los principios mo-rales. Pues el propietario de esclavos carece, como él mismo admite,de título moral alguno sobre las ventajas que recibe en tanto que pro-pietario de esclavos. Él mismo no está más dispuesto que el esclavo areconocer el principio en que se fundan las posiciones en que res-pectivamente se encuentran. Puesto que la esclavitud no es acordecon principios que podrían ellos reconocer mutuamente, puede su-ponerse que todos estarán de acuerdo en que es injusta: en que con-siente pretensiones que no debería consentir, y al hacerlo deniegapretensiones que no debería denegar. Por consiguiente, entre perso-nas que se encuentran en una posición general en la que se debate laforma de sus prácticas comunes no puede ofrecerse como razón enfavor de una práctica el hecho de que, al consentir esas pretensiones


que precisamente deben ser denegadas, la práctica, sin embargo, sa-tisfaga de forma más eficiente los intereses existentes. En virtud de sumisma naturaleza, la satisfacción de esas pretensiones carece de pesoy no entra en ninguna tabulación de ventajas y desventajas.

Además, del concepto de moralidad se sigue que, en la medida enque el propietario de esclavos reconoce que su posición respecto delesclavo es injusta, no querría hacer valer sus pretensiones. El hechode que no desee recibir sus ventajas especiales es una de las formasen que pone de manifiesto que considera injusta la esclavitud. Seríafalaz que el legislador supusiera, pues, que una razón para tener unapráctica es que tal práctica arroja más ventajas que desventajas, siaquellos para quienes la práctica está diseñada y hacia quienes fluyenlas ventajas reconocen que ni poseen título moral alguno en relacióncon esas ventajas, ni desean recibirlas.

Por estas razones, los principios de justicia tienen un peso espe-cial, y con respecto al principio de la máxima satisfacción de deseos,cuando se lo trae a colación en la posición general entre quienes dis-cuten los pros y los contras de sus prácticas comunes, los principiosde justicia tienen un peso absoluto. En este sentido no son contin-gentes, y ésta es la razón de que su fuerza sea mayor de lo que pue-de dar cuenta la presunción general (suponiendo que exista) de quelas prácticas que de hecho los satisfacen son eficientes en el sentidoutilitarista.

Si quiere uno seguir empleando los conceptos del utilitarismo clá-sico, tendrá que decir, para salir al paso de esta crítica, que por lo menos las funciones de utilidad inviduales o sociales tienen que serdefinidas de modo que no se otorgue valor alguno a la satisfacción deintereses cuyas pretensiones representativas violen los principios de la justicia. De este modo es posible, sin duda, incluir estos princi-pios dentro de la forma de la concepción utilitarista; pero hacerlo es,por supuesto, modificar enteramente su espíritu como concepciónmoral. Pues es incorporar principios que no pueden entenderse so-bre la base de una decisión administrativa de orden superior orien-tada a la máxima satisfacción de deseos.

Tal vez valga la pena señalar que esta crítica al utilitarismo no de-pende de que interpretemos, o no, los dos presupuestos antes seña-lados –el de que los individuos tienen funciones de utilidad similaresy el de la utilidad marginal decreciente– como proposiciones psicoló-gicas que deberían ser confirmadas o refutadas por la experiencia, ocomo principios morales o políticos expresados en un lenguaje algotécnico. Ciertamente tiene algunas ventajas tomarlos en el segundo


sentido21. Ante todo, podría uno decir que esto es lo que Bentham yotros realmente querían significar con ellos, por lo menos tal como sepone de manifiesto en la forma como los emplearon en sus argu-mentos en favor de reformas sociales. Más importante es que podríasostenerse que la mejor forma de defender los puntos de vista del uti-litarismo clásico es interpretar esos presupuestos como principiosmorales y políticos. Es dudoso que, tomados como proposicionespsicológicas, sean verdad respecto de los hombres en general tal como los conocemos en condiciones normales. Por otra parte, los uti-litaristas no habrían querido proponerlos meramente como princi-pios de legislación operativos prácticos, o como máximas convenien-tes para dirigir la reforma, dados los sentimientos igualitarios de lasociedad moderna22. Puestos en el aprieto, podrían muy bien haberinvocado la idea de que en ciertos aspectos relevantes los hombres tie-nen una capacidad más o menos igual, si se les dan iguales oportuni-dades en el mareo de una sociedad justa. Pero si la anterior argu-mentación respecto de la esclavitud es correcta, entonces pocoimporta que concedamos que esos presupuestos son principios mo-rales y políticos. Ver a los individuos como líneas igualmente fecun-das para la asignación de beneficios, incluso cuando se hace comocuestión de principio moral, no elimina la errónea noción de que lasatisfacción de deseos tiene valor en sí misma, con independencia delas relaciones entre personas en cuanto miembros de una práctica co-mún e independientemente también de las pretensiones recíprocasque la satisfacción de intereses representa. Para ver el error de esaidea hay que abandonar por completo la concepción de la justicia como decisión administrativa y referirse a la noción de la justicia comoequidad: que quienes participan en una práctica común son conside-rados como poseedores de una libertad original e igual y que susprácticas comunes se consideran injustas, a no ser que sean acordescon principios que personas puestas en esas circunstancias y rela-cionadas de ese modo podrían libremente acordar las unas frente alas otras, y así aceptarlos como equitativos. Una vez que el acento sepone en el concepto de mutuo reconocimiento de principios porquienes participan en una práctica común cuyas reglas han de defi-


21 Vid. D. G. RITCHIE: Natural Rights, London, 1894, pp. 95 y ss. y 249 y ss. En es-te punto ha insisitido también reiteradamente Lionel Robbins: Cfr. An Essay on theNature and Sifnificance of Economic Science, 2ª ed. (London, 1935), pp. 134-143, «In-terpersonal Comparisons of Utility: A comment», Economic Journal, XLVIII (1938),pp. 635-641, y más recientemente, «Robertson on Utility and Scope», Economica, n.s.,XX (1953), pp. 108 y ss.

22 Así cree Sir Henry Maine que Bentham podría haberlos concebido. Cf. TheEarly History of Institutions (London, 1875), pp. 398 y ss.

nir sus diversas relaciones y dar forma a sus recíprocas reclamaciones,resulta claro que acceder a una pretensión cuyo principio no sería re-conocido por todos en la posición general (esto es, en la posición enque las partes se proponen y reconocen principios unas ante otras) noes una razón para adoptar una práctica. Desde este punto de vista, eltrasfondo de la pretensión la excluye de toda consideración; que pue-da representar un valor en sí misma es algo que resulta de concebira los individuos como líneas independientes para la asignación de be-neficios, como personas aisladas que se encuentran en la condición dequien reclama una generosidad administrativa o benevolente. Enocasiones, las personas se encuentran así unas respecto de otras; pe-ro éste no es el caso general ni, lo que es más importante, tampoco esel caso cuando se plantea el problema de la justicia de las prácticasmismas, en las que los partícipes se encuentran en diversas relacionesque hay que evaluar con arreglo a criterios que es de esperar quepuedan reconocer los unos ante los otros. Por ello, la noción de con-trato social, con todo lo equivocada que pueda estar como historia, ypese a los excesos en que haya podido incurrir como teoría generalde la obligación social y política, adecuadamente interpretada expre-sa una parte esencial del concepto de justicia23.

8. Por vía de conclusión me gustaría hacer dos observaciones: enprimer lugar, la modificación originaria del principio utilitarista (lacual exige que los cargos y posiciones definidos por las prácticas seaniguales, a no ser que sea razonable suponer que el hombre represen-tativo de cada uno de los cargos encontraría ventajosa la desigual-dad), por leve que a primera vista pueda parecer, lleva tras de sí unadiferente concepción de la justicia. He intentado mostrarlo des-arrollando el concepto de justicia como equidad e indicando cómo esta noción implica la mutua aceptación, desde una posición general,de los principios en que se funda una práctica, y cómo esto a su vezrequiere la exclusión de toda consideración de las pretensiones queviolan los principios de la justicia. Así, esa leve alteración del princi-pio utilitarista saca a la luz otra familia de nociones y otro modo deenfocar el concepto de justicia.

En segundo lugar, me gustaría señalar también que me he ocupa-do del concepto de justicia. He intentado exponer los tipos de prin-


23 Así, no andaba Kant tan errado cuando interpretó el contrato original mera-mente como una «Idea de la razón»; con todo, seguía pensando en él como criteriogeneral de lo recto, que además proporcionaría una teoría general de la obligaciónpolítica. Vid. la segunda parte de Ubre den Gemeinspruch (1973). Por mi parte, me heinspirado en la teoría contractualista no para extraer una teoría de la obligación po-lítica, sino para aclarar el concepto de justicia.

cipios sobre los que puede decirse que descansan los juicios concer-nientes a la justicia de las prácticas. El análisis tendrá éxito en la me-dida en que exprese los principios involucrados en esos juicios cuan-do son hechos por personas competentes sobre la base dedeliberación y reflexión24. Ahora bien, puede suponerse que todo elmundo tiene un concepto de justicia, puesto que en la vida de todasociedad tienen que existir al menos algunas relaciones en las que laspartes se consideran a sí mismas en las circunstancias y relaciones queel concepto de justicia como equidad requiere. Las sociedades diferi-rán unas de otras no en tener o dejar de tener esta noción, sino en laextensión de los casos a los que se aplica y en la importancia que leatribuyen en comparación con otros conceptos morales.

Para entender estas diferencias, así como las razones de que exis-tan, se necesita una firme comprensión del concepto mismo de justi-cia. Ningún estudio del desarrollo de las ideas morales y de las dife-rencias que existen entre ellas es más pertinente que el análisis de losconceptos morales fundamentales de los que tiene aquél que depen-der. Es por ello por lo que he intentado ofrecer un análisis del con-cepto de justicia que sería de aplicación general, con independenciade en qué medida ese concepto pueda formar parte de una determi-nada moralidad, y que puede emplearse para explicar el curso de lospensamientos de los hombres sobre la justicia y sus relaciones conotros conceptos morales. Cómo ha de emplearse para este propósitoes un vasto tema del que, por supuesto, no puedo ocuparme en estemomento. Lo menciono sólo para subrayar que me he ocupado delconcepto mismo de justicia y para indicar qué utilidad pienso yo quetiene tal análisis.


24 Para una ulterior discusión de la idea aquí expresada, vid. mi artículo «Outli-ne of a Decisión Procedure for Ethics», Philosophical Review, LX (1951), pp. 177-197[en este mismo volumen, 1]. Para un análisis que en muchos puntos es similar, aun-que emplea la noción de observador ideal en lugar de la de juicio considerado deuna persona competente, vid. Roderick FIRTH: «Ehical Absolutism and the Ideal Ob-server», Philosophy and Phenomenological Research, XII (1952), pp. 317-345. Si bien en-tre los dos tratamientos son más importantes las semejanzas que las diferencias, unanálisis basado en la noción de juicio considerado de una persona competente, porbasarse en un tipo de juicio, puede resultar más útil para entender los rasgos del jui-cio moral que un análisis basado en la noción de un observador ideal –aunque estoestá por demostrar–. Quien rechaza las condiciones impuestas a un juicio considera-do de una persona competente no podría seguir afirmando en absoluto que juzga.Esto parece más fundamental que el hecho de que rechace las condiciones de la ob-servación, ya que no parece que éstas sean aplicables, en un sentido ordinario, al ca-so de hacer un juicio moral.

Or vadasi dunque, giustizia ne attende,giustizia che eguali qui tutti ne rende,giustizia che splendido qui seggio posò,silenzio, giustizia, silenzio, mister!

I due foscari (1845)(Giuseppe Verdi y Francesco Maria Piave)

De la figura gigante del filósofo norteamericano John Rawls se hadicho casi todo y grande es la deuda con él contraída, especialmentepor parte de los economistas, aunque quizá sin ser siempre conscien-te de ello, seguramente más por ignorancia que por desarraigo.

Llama la atención el hecho de que en no pocas ocasiones el reco-nocimiento de su importante aportación procede de sus críticos y de-tractores. Así, por ejemplo, el filósofo marxista Jacques Bidet escribe:«Son oeuvre, la plus novatrice despuis des décennes, réalise en effetla première jonction forte du contractualisme et de l’utopie sociale. Etcette conjonction est productive.» Y más adelante, con acierto e inge-nio, añade: «On peut, avec Rawls et grâce à lui, penser au-delá de luiet contre lui»1. Y por citar otro caso revelador y significativo, recor-demos el pulso mantenido con Jürgen Habermas en un combate de-sigual, en lo personal, entre un concienzudo académico norteameri-

John Rawlsy el contractualismo

Andrés Fernández DíazCatedrático de la Universidad Complutense.Consejero Emérito del Tribunal de Cuentas

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1 BIDET, Jacques (1995): pp. 8-9.

cano, tímido y retraído, y un representante de la filosofía neomarxis-ta de la Escuela de Frankfurt, extravertido y excelente polemista,siempre dispuesto con entusiasmo al debate. Y, sin embargo, le diocumplida respuesta en una reacción, no exenta de una cierta obse-sión, que le llevó casi dos años2.

Parece unánime la idea de que John Rawls constituye uno de losfilósofos más creativos del siglo XX, no limitándose su trabajo a la re-novación de la doctrina kantiana, sino que se adentró de manera es-timulante en las otras tradiciones de la teoría moral, precisando susconceptos centrales y su estructura, así como las reformulaciones con-temporáneas de las doctrinas clásicas. En realidad su obra es de con-tenido amplio y complejo, con independencia de que se quiera y sepueda ofrecer diferentes planos concretos de la misma. En esta líneahay autores que plantean o presentan la aportación de Rawls comouna teoría minimalista y fecunda de la igualdad simple, situándolo enuna corriente del liberalismo-solidario (o igualitarista), junto a Ro-nald Dworkin y Phillippe Van Parijs, entre otros, frente al liberalismo-libertario representado por Friedrich Von Hayek y Robert Nozick3.

Pero si queremos reconocer y aislar lo esencial de la obra del filó-sofo de Harvard, hay que partir de dos focos o núcleos, constituidospor dos artículos seminales: «Justice as Fairness», publicado en ThePhilosophical Review (LXVII) en 1958, y «Justice as Fairness: Politicalnot metaphysical», aparecido en Philosophy and Public Affairs, 14, en1985. Fruto maduro y difícil de mejorar del primero de ellos sería laobra cumbre A Theory of Justice, en 1971, dando lugar el segundo aotra obra esencial, Political Liberalism, que conoció la luz en 1993.

Alrededor de estas dos obras gira lo más importante del pensa-miento rawlsiano, pudiéndose considerar la mayoría de la produc-ción restante variaciones sobre el mismo tema. Ello por supuesto, conindependencia de textos académicos de carácter más general, comosus recientes Lectures on the History of Moral Philosophy.

Pero es en el conjunto de las dos obras mencionadas, correspon-dientes a los años 1971 y 1993, donde reside lo más original de la creación de Rawls y en las que hemos de centrarnos para nuestroanálisis, porque si bien es verdad que ha aparecido una última re-formulación de la justicia como equidad en una edición a cargo deErin Kelly, también es preciso reconocer que los cambios no son sus-tanciales respecto a las obras anteriores debido, quizá, al declive que


2 HABERMAS, J., y RAWLS, J. (2000): pp. 9-11.3 WUHL, Simon (2002): pp. 53-67.

ya se estaba produciendo en el estado de salud de su autor, movidoen su esfuerzo más que por un deseo de modificar su contribuciónpor una necesidad obsesiva, como apuntábamos, de responder conpuntualidad y rigor a todas y cada una de las críticas de las que eraobjeto.

Hechas estas reflexiones previas, consideramos aconsejable ubicarel análisis del pensamiento de Rawls en el ámbito del contractualis-mo, una de las corrientes junto al comunitarismo, el utilitarismo, elintuicionismo y el libertarismo, de la Teoría de la Justicia4. Dado lo quepara dicha corriente –el contractualismo– ha supuesto la contribu-ción de John Rawls, consideramos oportuno partir de una visión glo-bal de aquélla, aunque pueda parecer un dispendio de tiempo y es-pacio que nos desvía del tema central.

***

La doctrina contractualista comienza a fraguarse con el Leviatán,de Hobbes, en 1651, y se culmina con la Metafísica de las costumbres deKant, en 1797, pasando por las obras y el pensamiento de Locke yRousseau. Finalmente, desde la aportación del célebre filósofo de Kö-nigsberg se da un gran salto hasta la obra fundamental de Rawls en1971; con ella, en realidad, es cuando se prepara e inicia el gran asal-to a la fortaleza utilitarista.

Hay que hacer notar, sin embargo, que los antecedentes del con-tractualismo son más remotos, pudiéndose citar a los convencionalis-tas griegos (Heráclito, 575-480 a. C.), para los que la Ciudad-Estadoera el resultado de una especie de acuerdo tácito, o a los contractua-listas de la Baja Edad Media, que, en cierta medida, fueron precur-sores del vocabulario de Hobbes y de sus continuadores. Pero comodecíamos, el núcleo central de la doctrina se halla en el quinteto men-cionado, encontrándose los tres primeros condicionados o enmarca-dos por los diferentes movimientos políticos que les tocaron vivir. Así,efectivamente, Hobbes estuvo influenciado por el autoritarismo y ladictadura modernos, en tanto que Locke lo estaba por la democraciaconstitucional, pudiéndose encontrar en Rousseau el impacto de larevolución francesa y del gobierno absoluto de la mayoría5. Todosellos, por supuesto, estuvieron vinculados de alguna forma con elpensamiento de los dos principales iusnaturalistas del siglo XVII:

John Rawls y el contractualismo 161

4 FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (2001): pp. 47-54.

5 KENDALL, Willmoore (1975): pp. 145-149.

Hugo Crocio (De iure belli et pacis, 1625) y Samuel von Pufendorf (Deiure nature et gentium, 1672)6.

En efecto, en las obras de ambos autores podemos encontrar lasgrandes líneas maestras del modelo contractualista. Así, por ejemplo,Grocio habla de un pacto de asociación (pactum societatis) por el cuallos hombres se reúnen para constituir una sociedad civil, reservandopara un segundo tiempo un pacto de sumisión (pactum subjectionis)mediante el cual los miembros de esta nueva comunidad designan losque han de ostentar el poder y la capacidad de protegerles. Pufen-dorf, por su parte, propone que los hombres se unan y constituyan lasociedad civil a través del pacto, favoreciendo la «socialitas» y comba-tiendo así la constante sensación de inseguridad (o imbecillitas) propiasdel estado de naturaleza. Pero para Pudendorf, a diferencia de lo queocurre con Grocio, este pacto es más una ficción o hipótesis que unarealidad, con independencia de que pueda contribuir al logro de laarmonía, en clara coincidencia con el pensamiento de Hobbes7.

A los efectos de organizar adecuadamente nuestra incursión en elanálisis del contractualismo, vamos a abordar en primer lugar el pen-samiento y la aportación de Hobbes, Locke y Rousseau, por una par-te, a lo que seguirá el estudio de la contribución de Kant, tras el quenos detendremos en la obra decisiva y fundamental de Rawls, que es,en realidad, lo que más nos interesa.

Algunos autores han considerado el enfoque de Hobbes como elliberalismo della paura, poniendo incluso en duda que en su plantea-miento estemos ante un genuino acto de consenso8. Por otra parte, ycon independencia de que esta interpretación tenga o no sentido ydeba o no deba aceptarse, resulta evidente que la figura del autor delLeviatán posee un relieve singular debido al hecho de que el de Hob-bes constituye uno de los dos modos coherentes de entender la liber-tad antes del liberalismo; el otro corresponde a los pensadores neo-romanos, cuya importancia se está reconsiderando en los últimosaños9.


6 DELACAMPAGNE, Christian (2000): pp. 111-112.7 Ver FERNÁNDEZ GALIANO, Antonio (1989): pp. 199-204.8 Nos referimos, por ejemplo, a Quentin SKINNER (2000) y a Judith SHKLAR

(1984).9 La denominada teoría neo-romana de la libertad se sitúa en la segunda mi-

tad del siglo XVII y a lo largo del XVIII, pudiéndose mencionar como punto de par-tida las Observations, de Henry PARKER (1642). A ello cabría añadir, entre otras, lasobras siguientes: The Excellency of a Free State, de Marchamont NEDHAM (1656), TheCommonwealth of Oceana, de James HARRINGTON (1656), The Redie and Easie Way to

Para Hobbes supone una confusión admitir una conexión entrelas instituciones de los estados libres y el mantenimiento de la liber-tad individual, sosteniendo que la libertad descrita por los escritoresromanos y sus admiradores modernos no es la libertad de los hom-bres considerados aisladamente, sino tan sólo la libertad del Estado.

En cuanto a la relación entre la fuerza coercitiva de la ley y la li-bertad natural de cada individuo piensa que la primera deja inalte-rada a la segunda, pudiendo coexistir perfectamente temor y liber-tad, como pone de relieve en el capítulo XXI del Leviatán. De hecho,la amenaza de castigo incorporada a la ley sirve para conformar la vo-luntad. Así, cuando la ley te empuja a obedecer haciendo funcionarel miedo a las consecuencias derivadas de un eventual acto de des-obediencia, no lo hace impulsándote a actuar contra tu voluntad y,por consiguiente, a comportarte no libremente. Muy al contrario, laley funciona de manera tal que te induce a deliberar de modo queabandone su voluntad o inclinación a desobedecer, actuando a partirde ese momento libremente según la opción elegida10.

Es bien cierto que Thomas Hobbes no es partidario de sacar con-clusiones radicales de la teoría de los derechos naturales, por unaparte, y de la teoría del consenso, por otra. Sin embargo, admite quetodos tenemos derechos naturales desde nuestro nacimiento, y quelos gobiernos, si tienen la pretensión de ser legítimos, deben tenerorigen en un acto de consenso voluntario por parte de quienes se so-


Establish a Free Commonwealth, de John MILTON (11660), y Plato Redivivus, de HenryNEVILLE (1681).

En estos escritos neo-romanos y republicanos queda claro que es posible ser libretan sólo en un estado libre, lo que supone establecer un nexo preciso entre libertadindividual y libertad colectiva, y entendiendo por estado libre aquel en el que todostienen el mismo derecho a participar en la formación de las leyes a las que todos sehallan igualmente sometidos. Un estado en el que el imperium de las leyes esté porencima del imperium de los hombres.

La teoría republicana de la libertad y del gobierno mantiene y reconoce que es-tamos dotados de un cierto número de derechos y libertades naturales, debiendo todo gobierno velar por el bien y la tranquilidad del pueblo en el disfrute de dichosderechos, sin presiones u opresiones por parte de los gobernantes o de los conciu-dadanos. Entre esos derechos destacan el respeto a la ley, a la vida, a la libertad y alos bienes; o como especifica Nedham, el gobierno tiene que garantizar la seguridadde la vida y de los bienes, así como la libertad y la propiedad, lo mismo que propo-ne Neville y, con posterioridad, John LOCKE en sus Two Treatises of Government (1689-1690). Pero, al mismo tiempo, se insiste en la necesidad de asegurar la «libertad co-mún» o el «gobierno o estado libre», entendido como una comunidad en la que lasactuaciones del cuerpo político vienen determinadas por la voluntad de sus miem-bros considerada en su conjunto. Ver SKINNER, Quentin (2000): pp. 19-23.

10 SKINNER, Quentin (2000): pp. 7-17.

meten al mismo. Estos dos postulados, junto con la concepción pesi-mista del hombre que, como ya vimos, encontramos como punto departida de su análisis, constituyen los ingredientes básicos de la teoríahobbesiana del contrato social.

El gran mérito de Hobbes estriba en ser el primer filósofo sistemá-tico del Estado representativo moderno, pero un Estado –y en elloconsiste su originalidad– puramente artificial, en oposición a la tradi-ción aristotélica que deriva el poder político de las microcomunidadesnaturales. Una instancia exterior o superior que garantiza la cesión re-cíproca de los derechos a la vez que evita la rivalidad, propiciando deese modo la convergencia de voluntades, que es absorbida en la per-sona del soberano, otro artificio.

Si se diese la circunstancia adversa y extrema de un mal soberanocabría la desobediencia, pero las calamidades engendradas por latransgresión de las leyes promulgadas por el mismo sobrepasaríanampliamente lo justificado de la protesta. Lo que nos lleva a pensarque, en cierto modo, el filósofo inglés nos plantea escoger irremedia-blemente entre el estado de naturaleza, con sus miserias e insuficien-cias, o el Leviatán, ese Dios mortal creado por la asociación humana,al que los hombres deben la paz y la protección. No hay, por ello, queextrañarse si en la complicada metamorfosis que tiene lugar en eltránsito de uno a otro extremo nos encontramos con no pocos reco-vecos en los que encuentran cabida la paradoja y la contradicción.

Para Rousseau, el hombre es naturalmente bueno, y para Hobbes,naturalmente malo. Para John Locke, los hombres en estado naturalson libres e iguales entre sí, estando en posesión de una ley moral na-tural basada en la razón. En efecto, hay en Locke, como en Hobbes ySpinoza, un iusnaturalismo moderno, pudiéndose incluso afirmarque contribuyó a revolucionar la doctrina tradicional del derecho na-tural al conferirle un nuevo significado y un nuevo contenido a la leyde la naturaleza. A ella se recurría para definir las condiciones míni-mas que, de acuerdo con la propia naturaleza de las cosas, los hom-bres deben convenir en observar si quieren construir una sociedadque realmente les proteja contra los peligros del «estado de naturale-za». Nos encontramos así con una referencia mínima o umbral queresulta decisiva para los individuos, una vez situados en el ámbito dela sociedad civil.

Pero todo ello requiere una organización política en la que tienelugar un sometimiento voluntario de las libertades individuales a unpoder superior, buscando así la protección de las mismas. Dicha or-


ganización política es el pacto social en el que, como ya vimos, se con-cede una especial relevancia a la defensa de la propiedad.

Pero el reconocimiento y la garantía de los derechos individuales-naturales no se limita a la propiedad (*), sino que abarca primordial-mente a la vida y a la libertad, con independencia de la abdicaciónque pueda tener lugar de determinadas manifestaciones de esta últi-ma como consecuencia del propio pacto. Dicho reconocimiento y ga-rantías, por otra parte, se encuentran en la base de la delegación dela soberanía por parte del pueblo, lo que se fundamenta, a su turno,en la reciprocidad de la obligación política. Así se establece con clari-dad en los Two Treatise of Government (1689-1690), escritos en el mar-co de un clima propicio a las teorías del contrato social, como conse-cuencia de la monarquía constitucional que sigue en Inglaterra a larevolución de 168811.

La violación del pacto por parte del soberano puede legitimar elderecho de resistencia (appeal to Heaven)12, que restituye a la sobera-nía popular el poder. En efecto, en el contrato de Locke el pueblo,cuando entiende que el gobierno está violando su fideicomiso, es de-cir, la obligación de actuar exclusivamente a favor del bien público,puede legítimamente resistir a su autoridad. La aceptación lockeanadel derecho de resistencia supone, pues, un deber para el soberanode tutela del bien común entendido, naturalmente, no tanto comobien orgánico de la comunidad, sino desde presupuestos individua-les, es decir, como la suma de los intereses individuales. A este res-pecto resulta conveniente resaltar que la necesidad de pertrechar a lasociedad y al individuo contra el despotismo siempre posible de losgobernantes constituye uno de los imperativos del liberalismo deLocke. Asimismo, hay que destacar que para el filósofo inglés resulta«indisponible», no negociable o indiscutible tanto la confianza de laque los ciudadanos invisten al titular del poder como el conjunto delos derechos avalado tanto desde el punto de vista natural como ra-cional.


(*) Hablamos de propiedad en sentido restringido, pues cuando LOCKE se refie-re a este término en sentido amplio (properties) está incluyendo vida, libertad y bienes.

11 PALOMBELLA, Gianluigi (1999): pp. 32-36.

12 En relación con este punto John LOCKE, en su Segundo Tratado, se preguntaquién sería el juez en los conflictos que puedan surgir entre la sociedad y los gober-nantes, a lo que responde que no puede ser otro que el propio individuo de acuer-do con su conciencia, dado que ya responderá el día del juicio ante el juez supremode todos los hombres. Ver JAUME, Lucien (2000): pp. 155-156.

El pensamiento y la obra de Jean-Jacques Rousseau conoce variasetapas tras su actividad en el ámbito de la pedagogía musical. En pri-mer lugar nos encontramos con su Discurso a la Academia de Dijon el 9 de julio de 1750. En él se lleva a cabo una crítica a las ciencias y alas artes, no porque alejen al hombre de Dios, sino porque destruyesu tendencia e inclinación a constituir una comunidad. En esta con-cepción, y ello es fundamental, Rousseau piensa en el hombre comodevoto de sus semejantes y como ciudadano de una patria.

Alcanzada ya la fama, publica en 1755 su Discurso sobre el origen dela desigualdad entre los hombres, impresionante alegato que provoca lasno menos contundentes palabras de Voltaire en la misiva fechada el30 de agosto de ese mismo año en la que acusaba recibo de un ejem-plar de su obra:

«On n’a jamais employé tant d’esprit à vouloir nous rendre bêtes; il prendenvie de marcher à quatre pattes, quand on lit votre ouvrage. Cependant, com-me il y a plus de soixante ans que j’en ai perdu l’habitude, je sens malheureu-semente qu’il m’est impossible de la reprendre, et je laisse cette allure naturelleà ceux qui en sont plus dignes que vous et moi»13.

Los dos Discursos constituyen sendas ocasiones de dejar claro quela civilización ha hecho perder al hombre la virtud, un modo de pen-sar que se verá atenuado en 1762 con motivo de la aparición de suobra más emblemática. En efecto, en el capítulo VIII del Contrato so-cial se dice que el paso del estado de naturaleza al estado civil tienecomo consecuencia que los instintos dejen paso a una moral inspira-da en la justicia, lo que, en cierta medida, equivale a afirmar que elpacto se basa en la virtud política.

En el Contrato social Rousseau plantea la construcción de la socie-dad civil como un cuerpo social cuyo mecanismo decisorio es la vo-luntad general de la que emana todo poder. Dicho cuerpo social sedenomina Estado, cuando es pasivo, y soberano, cuando es activo.

En cuanto a la voluntad general –quizá un nuevo artificio, aunquemás contundente y perturbador–, es preciso distinguirla de la volun-tad de todos, ya que no es igual a la suma de las voluntades particu-lares. Dicho con otras palabras más precisas y rigurosas, no se tratade un proceso aditivo, sino de un claro fenómeno de emergencia. Enefecto, el concepto rousseauniano de voluntad general, en el que seda la unión de libertad y coacción, se define como la voluntad delcuerpo social, que se sitúa por encima –e incluso al margen– de la vo-luntad y de los intereses individuales y concretos de sus miembros.


13 ROUSSEAU (1992): p. 259.

La soberanía constituye un atributo esencial del cuerpo social quesurge del pacto, y ni es delegable ni es divisible. Efectivamente, y con-tra lo que mantienen Pufendorf y Hobbes, Rousseau sostiene la indi-visibilidad de la soberanía, ya que ésta no es sino el ejercicio de la vo-luntad general, y ésta –como hemos visto– no puede concebirse demanera fragmentada (capítulo I del libro II).

La diferencia radical con los iusnaturalistas Grocio, Pufendorf yLocke es que para el filósofo ginebrino la soberanía debe residir siem-pre en el pueblo, sin posibilidad de delegarla en unos representantes,tratándose, pues, de una democracia directa.

En esa forma de entenderse y organizarse que es el pacto, Rous-seau pone en un lado de la balanza la libertad natural y el derecho ili-mitado a todo cuanto le apetece o puede alcanzar el individuo, quees lo que pierde, y en el otro, la libertad civil, la propiedad de lo quese posee, y la libertad moral, que es lo que gana.

Rousseau creía en la bondad innata del hombre, al menos en su si-tuación originaria, así como en la existencia inicial de un orden na-tural alterado posteriormente como consecuencia, entre otros hechosy factores, del surgimiento de la propiedad privada, lo que, a su tur-no, venía a desembocar inevitablemente en la desigualdad. Recupe-rar ese marco idílico del momento auroral que la sociedad civil ha he-cho desaparecer constituye el objetivo principal que se persigue en elContrato social.

Pero esa recuperación, ese retorno, requiere unos cambios funda-mentales en la conducta del hombre, que, partiendo de su inclinaciónhacia posiciones insolidarias, egoístas e independientes, va a formarparte sin ningún tipo de atenuante de un cuerpo colectivo que persi-gue el bien común. Pero para Rousseau esta transformación no es po-sible sin recurrir a la violencia, que se legitimará en nombre de la vo-luntad general.

A pesar de que esta unión de libertad y coacción que se encuentraen el concepto rousseauniano de voluntad general puede parecer di-fícil y paradójica, podría interpretarse o justificarse razonablementetomando como punto de partida la contradicción íntima del ser hu-mano.

¿Puede considerarse una utopía el Contrato social? Nosotros la in-cluíamos como tal, entre otras, en el recorrido que hacíamos en untrabajo recientemente publicado14, pero como señala Villaverde, se


14 FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés, (2002): p. 273.

trata de una utopía realista en la que el autor nos alerta sobre los pe-ligros del capitalismo incipiente, apostando por los valores antiguosfrente a los estrictos y meros intereses mercantiles. Y decimos «utopíarealista» y valores antiguos porque Rousseau miraba al pasado, to-mando como referencia los modelos de Ginebra y Roma.

Una parte importante de los peligros que atribuía al capitalismo yque trataba de evitar se deriva, como ya apuntábamos, de la propie-dad privada ilimitada, y así lo denunciaba en el Discurso sobre el origende la desigualdad. Pero, aunque fuese un defensor a ultranza de la igual-dad, no predicaba un igualitarismo absoluto, sino un mínimo que ga-rantizase la subsistencia de todos los hombres, situándose, en realidad,a medio camino entre el colectivismo y el liberalismo lockeano.

La vertiente pedagógica y formativa, siempre presente en el pen-samiento rousseauniano, aparece perfectamente reflejada en su obraEmilio o De la educación, que se publica el mismo año que el Contratosocial. Rousseau pensaba que el hombre del pacto resultaba imposiblesin una labor educativa procedente del Gobierno y que apuntase a untiempo a la colectividad y al individuo, a la política y a la moral ale-jándose, en su punto de partida, del voluntarismo excesivo de la filo-sofía de las Luces. Pero quizás haya en el Émile tanta artificialidad co-mo en el Contrat, del mismo modo que fue pareja la suerte de ambasobras en aquel tormentoso mes de junio de 1762 (*). Como en oca-siones se ha puesto de relieve, podríamos encontrar en el Emilio unalumno de laboratorio, una especie de pequeño Frankestein, que aterra más por su frialdad y falta de afectividad que por su aparien-cia física, aunque nadie niega la importancia que ha tenido esta obraen la pedagogía moderna ni el papel clave que juega y le correspon-de en el marco social que se concibe y desarrolla en el Contrato15.

Aunque en este breve apunte sobre los contractualistas clásicos nohemos previsto dar cabida a la corriente crítica a que dan lugar susobras principales, nos parece oportuno una mención a BenjaminConstant, quien en 1819, en un discurso pronunciado en el Ateneode París, abordaba la diferencia existente entre la libertad de los an-tiguos y la libertad de los modernos.

La libertad de los antiguos consistía, según Constant, en ejercercolectiva pero directamente una parte de la soberanía, siendo al mis-


(*) Efectivamente, el Parlamento de París condenaba el 9 de junio al «desgarro yquema» del Emilio, en tanto que pocos días después, el 19 de junio de 1762, el Con-sejo de Ginebra dictaba la misma sentencia respecto al Contrato social.

15 Ver ROUSSEAU, Jean-Jacques (1998): pp. 16-25.

mo tiempo compatible esta libertad colectiva con la sujeción comple-ta del individuo a la autoridad de la multitud reunida y constituidaen asamblea. El individuo, soberano casi siempre en los negocios pú-blicos, era, por el contrario, esclavo en todas sus relaciones privadas,«limitado, observado y reprimido en todos sus movimientos»16.

En el punto de mira de su análisis crítico se encuentra, lógica-mente, la obra y el pensamiento de Rousseau, aunque sin olvidar alabate Mably, «representante de un sistema que, conforme a las máxi-mas de la libertad antigua, quiere que los ciudadanos estén entera-mente sujetos para que la nación sea soberana, y que el individuo seaesclavo para que el pueblo sea libre»17.

Frente a este planteamiento, Constant postula la libertad indivi-dual como la verdadera libertad moderna, dejando bien claro que di-cha libertad no puede sacrificarse totalmente, como hacían los anti-guos, a la libertad política, ya que de ese modo se terminaría con lapérdida de ambas. Ve, no obstante, un peligro para la libertad mo-derna consistente en renunciar con facilidad al derecho a participaren el gobierno político al estar demasiado ocupados en el disfrute denuestra independencia privada y en procurar nuestros intereses par-ticulares18. En clara oposición al pensamiento rousseauniano, Cons-tant sostiene, asimismo, que la soberanía no es ilimitada, ya que sehalla cincunscrita a los límites que marcan la justicia y los derechos in-dividuales, y porque la voluntad de todo un pueblo no puede hacerjusto lo que es injusto19.

***

Cuando a finales del siglo XVIII Immanuel Kant publicaba susobras fundamentales, el racionalismo de Descartes, Spinoza y Leib-niz, así como el empirismo de Locke y Hume, se habían ya consoli-dado como los dos grandes sistemas de la modernidad. Tocaba en-tonces el turno al criticismo kantiano con su pretensión de discernirde dónde le viene el acierto y la certeza a los conocimientos científi-cos, metafísicos y morales. Criticismo que pone de manifiesto los lí-mites de la razón, así como aquellos objetos sobre los que no conse-guimos definitivamente conocimientos afirmativos ni negativos. Poreso, cuando se trata de aquellos intereses que preocupan a los hom-


16 CONSTANT, Benjamin (1988): p. 69.17 Íd., p. 78.18 Íd., p. 86.19 Ver PALOMBELLA, G.

bres, no resulta satisfactorio lo conseguido por el uso especulativo dela razón pura, proponiendo entonces Kant la posibilidad del usopráctico de la razón20. Esta forma de proceder no debe extrañarnoshabida cuenta de que la actitud idealista había arrastrado constante-mente consigo un residuo de realismo, lo que, sin duda, produce fru-tos valiosos, al igual que aconteció en el campo del arte, siglos atrás,cuando al ser lo trascendente rozado por la realidad se desemboca enla esbeltez, en la luminosidad y en la ascendente esperanza del góti-co catedralicio. Hombre de las luces, Kant establece, sin embargo, loslímites al denunciar la pretensión de la razón teórica de legislar demanera absoluta, y dando a entender que la Aufklärung (un estilo,una forma de apertura del espíritu del hombre) no se encuentra alabrigo ni de la ilusión transcendental en su exigencia no-crítica de laracionalidad, ni de la reproducción de una teodicea desazonada ensu voluntad de determinar un sentido unívoco de la historia21.

Ciñéndonos a la aportación realizada en el campo específico queahora nos interesa, comencemos por destacar el tratamiento queKant lleva a cabo del «estado de naturaleza» y su relación con el «es-tado civil». No conforme con el clima primitivo de hostilidad de Hob-bes ni con la armonía pacífica de Locke, Kant tiende a dar por bue-na la tesis de Pufendorf, según la cual en la situación original reinacierta inseguridad y temor que clama por una resolución pactada olegislada de conveniencia22. A este momento el filósofo de Königsberglo describe como «ausente de ley», propiciando la aceptación espon-


20 Recordemos que el uso teórico va siempre dirigido a aquello que podemos co-nocer científica y metafísicamente ya diferenciado, en tanto que el uso práctico hayque verlo en todo aquello que conocemos con referencia a los acontecimientos y ac-ciones donde interviene la libertad, es decir, en lo referente a la moral, la sociedad,la historia, etc. De ese modo, si en la Crítica de la razón pura Kant aborda la explica-ción y las posibilidades del conocimiento especulativo, en su Crítica de la razón prácti-ca se adentra en el ámbito de la moral, refiriéndose al debe ser como enfoque y a lalibertad del hombre como postulado fundamental.

Kant usa indistintamente como sinónimos los términos a priori y «puro». La ra-zón pura es razón a priori, intuición pura al margen de la experiencia. La razón prác-tica, por su parte, la constituye un conjunto de principios racionales y evidentes re-lativos a la conciencia moral y a los que el hombre acomoda su conducta. No se trata,pues, de la razón en cuanto que se aplica al conocimiento, sino de la razón en tantoes aplicada a la acción, a la práctica, a la moral.

Ver MARÍAS, Julián (1966): pp. 284-296. Ver también GARCÍA MORENTE, Manuel(2000): pp. 294-297.

21 VAYSSE, Jean-Marie (1994): pp. 34-35.22 CORTINA ORTS, Adela (1988): p. 51. Ver también, de la misma autora, su estu-

dio preliminar en KANT, Immanuel (1999): pp. LIX-LXX.

tánea de un contrato que fundamente y sostenga los derechos pri-mordiales23.

Pero en realidad con esta propuesta no nos hallamos ante un he-cho real, ya que se trata a algo parecido a «una idea de razón» queKant traduce en una realidad práctica que considera esencial:«... obligar a todo legislador a que dicte sus leyes como si éstas pudie-ran haber emanado de la voluntad unida de todo un pueblo y a queconsidere a cada súbdito, en la medida en que éste quiera ser ciuda-dano, como si hubiera expresado su acuerdo con una voluntad tal»24.Ello enlaza con el imperativo categórico kantiano que surge comoúnica condición bajo la cual una voluntad no puede estar nunca encontradicción consigo misma y que se expresa así: «Obra según má-ximas que, al mismo tiempo, puedan tener por objeto presentarse co-mo leyes naturales universales»25.

En la vertiente de la razón práctica nos encontramos, pues, en elámbito de la moral y del debe ser con un conjunto de principios omáximas, potencialmente universalizables, y, en esa misma medida,capaz de constituirse en imperativo categórico. Si a ese conjunto deprincipios y/o máximas añadimos las nociones kantianas de libertad,arbitrio y voluntad, tendremos los ingredientes fundamentales queconfiguran el pacto social. Por arbitrio hay que entender la facultaddeterminable, más referida a la acción que al fundamento de la mis-ma, en tanto que la voluntad se debe interpretar como la facultad dedesear referida al fundamento de la acción o, lo que es lo mismo, como origen de las leyes26. En cuanto a la libertad, recordemos queen Kant se da una particular visión positivo-negativa, lógicamentevinculada a las concepciones de voluntad y arbitrio27.

En el capítulo I de la primera parte de la Metafísica de las costum-bres, Kant afirma que «tener algo como suyo sólo es posible en un es-tado jurídico bajo un poder legislativo público, es decir, en el estadocivil». No obstante, añade, «en el estado de naturaleza puede haber


23 LARRAÑETA, Rafael (1999): pp. 83-86 (1999) y 61-63.24 KANT, Immanuel (1986): p. 37.25 Íd. (1996): p. 115.26 Íd. (1999): pp. 13-18 (ver también el estudio preliminar de CORTINA ORTS, pp.

XXXII-XXXIII).27 La libertad negativa es la libertad relevante en el plano jurídico, y hay que en-

tenderla como el derecho a no sufrir impedimento alguno. Por su parte, la libertadpositiva nos remite al individuo legislador de sí mismo. Ver PALOMBELLA, Gianluigi(1999): pp. 63-68.

un mío y tuyo exterior real, pero sólo provisional». Con ello lo que sequiere decir es que el pacto o contrato se limita a asegurar a cada unolo que ya le pertenecía en el estado de naturaleza. Y todo ello másallá, o con independencia, de si el hombre es bueno o malo, mejor opeor. Asimismo, de cuanto antecede se deriva, a nuestro juicio, la im-portancia indiscutible que tiene para Kant el derecho natural, así como su estrecha relación con el derecho positivo, pero tratándose,especifiquemos, de una relación mutua, dinámica o de realimenta-ción. No obstante, hay que reconocer que no les falta razón a quienesmatizan o ponderan a la baja el auténtico contenido iusnaturalista delenfoque kantiano.

En efecto, podría argumentarse que, aunque en términos genera-les es correcto afirmar que Kant es iusnaturalista al creer en la exis-tencia de una ley suprema que regule la conducta humana, tambiénes cierto que no puede admitir un derecho natural al estilo clásico, esdecir, extraído a posteriori, ya que, como sabemos, el filósofo de Kö-nigsberg acude a normas éticas supremas obtenidas a priori, o lo quees lo mismo, elaboradas por la razón. Quizá por ello en Kant cabe ha-blar más de un derecho racional que de un derecho natural o, comomínimo, de una identificación entre ambos.

El contrato social para Kant no hay que tomarlo como el principiode la fundación del Estado, sino como una regla para su administra-ción, un pactum uionis, un procedimiento en el que se tienen queabandonar los intereses unilaterales y adoptar la perspectiva univer-sal de la razón práctica. En ese funcionamiento se da la relación deun soberano universal con el conjunto de individuos del pueblo co-mo súbdito, es decir, la relación del que manda (imperans) con el queobedece (subditus), y el acto por el que el pueblo mismo se constituyecomo Estado es el «contrato originario, según el cual “todos” (omnes etsinguli) en el pueblo renuncian a su libertad exterior, para recobrarlaen seguida como miembros de una comunidad, es decir, como miem-bros del pueblo considerado como Estado (universi)»28.

Pero, como señala Philonenko, en esa relación o, en términos másgenerales, en la noción kantiana de contrato, se da una clara asime-tría en la medida en que lo que posee un sentido ético para el sobe-rano poseerá un valor jurídico para el pueblo; o dicho con otras pa-labras, si consideramos que al igual que el gobernante se encuentraobligado a legislar, el pueblo se halla comprometido jurídica –e in-cluso moralmente– a cumplir las leyes. En esta asimetría, por otra


28 KANT, Immanuel (1999): p. 146.

parte, algunos autores perciben la pervivencia del pactum subiectionis,ya que la defensa de los derechos de los súbditos sólo es posible si elpoder de coacción queda en manos de un poder soberano ante el queno cabe la resistencia, incluso en el caso en que éste violase el contra-to originario29.

A efectos recapitulativos, y para concluir, dejemos claro que tam-bién en Kant se mantiene el recurso al artificio que caracterizaron alos contractualistas anteriores, ya comentados, y que no hay que par-tir de un hecho o de una historia concretos. En efecto, con anteriori-dad a su Metafísica de las costumbres, ya abordaba de manera inequívo-ca la cuestión en 1793 en su estudio «En torno al tópico: tal vez esosea correcto en teoría, pero no sirve para la práctica», en el que par-te de la idea del contrato originario como el único sobre el que sepuede erigir una comunidad, pero que en ningún caso se trata de unhecho, sino de una mera idea de la razón que posee, sin embargo, ycomo ya indicábamos, una indudable realidad práctica.

Recordemos asimismo, finalmente, «... que el estado civil, conside-rado simplemente como estado jurídico, se funda en los siguientesprincipios a priori: la libertad de cada miembro de la sociedad, encuanto hombre; la igualdad de éste con cualquier otro, en cuantosúbdito, y la independencia de cada miembro de una comunidad, encuanto ciudadano»30.

Es sobradamente conocido que a Kant le causaba asombro el cieloestrellado sobre él y la ley moral en su interior. Quizá el asombro, enese segundo plano más íntimo y aprehendible, pueda corresponder-se con la capacidad que supone vivir en una comunidad normativacomo la que se concibe en el pacto social. Y apurando el argumento,tal asombro, no exento de inquietud, quizá pueda derivarse del he-cho de que, como señala Tugendhat, esa capacidad, «en tanto que sir-ve para limitar nuestra atrocidad, puede igualmente multiplicarla»31.

***Y llegamos a John Rawls y su obra seminal de 1971 A Theory of Jus-

tice. Con ella el filósofo norteamericano da un vuelco cronológico«adelantando» y rescatando el contractualismo, al que sitúa frente alutilitarismo imperante. Prácticamente en solitario inicia una especie


29 PHILOMENKO, A. (1968): p. 53. KANT, Immanuel (1999): p. LXVI (estudio pre-liminar de Cortina Corts).

30 KANT, Immanuel (1986): p. 27. 31 TUGENDHAT, Ernst (1999): p. 107.

de «revolución keynesiana» en el ámbito del pensamiento políticocontemporáneo, sentando las bases de una verdadera «teoría gene-ral» de la justicia (*).

Partiendo del liberalismo kantiano y de la tradición contractualis-ta, la revolución rawlsiana viene a aclarar o a superar problemas bá-sicos relativos, entre otras cuestiones, a la distinción entre la libertadde los antiguos y la libertad de los modernos, a las vertientes positivay negativa de las mismas, o a las diferencias existentes entre la tradi-ción liberal asociada a Locke y preocupada de manera prioritaria porlas libertades individuales y por algunos derechos fundamentales,por una parte, y la tradición democrática representada por Rous-seau, y más interesada por las libertades políticas y por los temas pú-blicos, por otra. Todo ello, por supuesto, sin olvidar cuanto se refiereal campo específico de la justicia, sus definiciones, su tipología, sus in-terpretaciones y sus ampliaciones32.

Resulta fácil comprender que ese abandono del utilitarismo y laconstrucción de una teoría propia por parte de Rawls tenía que darlugar, inevitablemente, a diferentes desafíos y respuestas. Entre ellospodemos mencionar los ataques procedentes de los filósofos utilita-ristas, el rechazo por parte de los libertarios del tono igualitarista quecreen percibir en el nuevo pensamiento liberal de Rawls, y en tercerlugar, la crítica del comunitarismo a las teorías individualistas implíci-tas en el nuevo paradigma33. Pero antes de detenernos en estas yotras visiones críticas es preciso ahondar en el mensaje de Rawls, ensu contenido y alcance, así como en sus posibilidades como modelo aseguir o a tener en cuenta en la concepción y en el diseño de una Teoría de la Justicia.

La primera pregunta que surge es la siguiente: ¿Se da en el plan-teamiento de Rawls la misma componente artificial o, para ser másprecisos, de artificio, reconocible y sistemática en todos y cada uno desus predecesores contractualistas? Y si esto es así, ¿cabe considerar di-cha componente como algo forzosamente negativo y rechazable?


(*) Puede parecer extemporánea y fuera de lugar esta alusión a Keynes, pero,con independencia de que metodológicamente está justificada, es preciso recordarque la figura de este exquisito miembro del grupo de Bloomsbury, cuya clara y agu-da inteligencia admiraban personajes de la talla de Russel, Moore o Wittgenstein,trasciende el campo estricto de la Economía, para situarse entre los pensadores mássutiles, refinados y profundos de su época.

32 Ver introducción de Fernando VALLESPÍN, Paidós, a la obra de HABERMAS, J.,y RAWLS, J. (2000): p. 15.

33 Para un análisis de estas reacciones, especialmente la que procede del comuni-tarismo, puede verse AVINERI, S., y DE SHALIT, A. (1999).

En cuanto al primer interrogante, comencemos por decir que elfilósofo norteamericano dota a las partes de su contrato social de ununiversalismo moral de tipo kantiano. De manera diversa a lo queocurre con los contratantes hobbesianos, que se ven impulsados a sus-cribir el contrato social con el fin de asegurar la cooperación indis-pensable para el logro de sus intereses, los contratantes rawlsianostratan de determinar los principios de justicia sobre los que todospuedan mostrar su conformidad.

Pero para evitar los riesgos derivados de la diferencia de poderexistentes entre las partes, así como de su casi inevitable parcialidad,Rawls sitúa a esos hipotéticos contratantes detrás de un imaginario«velo de ignorancia» que merma y condiciona la capacidad decisio-nal34. Dicho velo se concibe de modo que pueda llevarse a cabo unacuerdo sobre los principios de justicia sin tener en cuenta ni sus res-pectivas posiciones sociales, ni sus distintas concepciones del bien. Conello, por otra parte, se asegura la igualdad –pero una igualdad forza-da– al alto precio, eso sí, de hacer del mecanismo contractual algo su-perfluo, de reducir a los contratantes a la condición de meros ego abs-tractos y de convertir los principios de justicia en monológicos en vezde dialógicos, corriéndose el riesgo de reconducir esta versión rawl-siana del contractualismo al «procedimentalismo derivativo»35 .

Repárese, si de artificio estamos hablando –y la respuesta que bus-camos empieza a perfilarse–, que en todo este proceso estamos elu-diendo el poder, ese «procrito recalcitrante», como lo denominaba elgran maestro François Perroux, y que aparece sistemáticamente eli-minado del campo de atención del pensamiento económico con el finde no perturbar las «consoladoras armonías del equilibrio», tan carasa los economistas, y a las que aludía con gran agudeza la no menosexcepcional señora Robinson36.

Este velo de la ignorancia, como ya se ha insinuado, se aplica enuna «posición original» u originaria, previa al contrato y que, al me-nos en un sentido funcional, cabe asimilar al estado de naturaleza delos contractualistas clásicos, o como el mismo Rawls afirmaba más re-cientemente, a «un mecanismo analítico destinado a formular una


34 Ver ROSENFELD, Michel (2000): pp. 208-209.35 ROSELFELD, Michel (1981) y (2000): p. 210. El apelativo «derivativo» (o deriva-

do) se utiliza para indicar que con el contrato social no se pretende legitimar las ins-tituciones; por el contrario, la teoría del contrato social puro afirma que la justifica-ción última de todas las instituciones políticas y sociales reside en el acuerdo mutuode los individuos interesados por las mismas. Ver también ROSELFELD, Michel (1985).

36 PERROUX, François (1981): pp. 25 y ss., y ROBINSON, Joan (1964): p. 70.

conjetura»37. En su obra básica y referencial de 1971 dejaba bien cla-ro que la posición original es una situación puramente hipotética queno es necesario que se dé en la realidad ni que haya existido con an-terioridad. Puede sostenerse, pues, la afirmación de que, a manera demetodología del razonamiento práctico, Rawls reelabora la idea tra-dicional del contrato social, evocando la noción de estado de natura-leza del contractualismo clásico.

En realidad, el velo de la ignorancia podría interpretarse comouna situación intermedia e inestable entre el estado de naturaleza y lasociedad civil en el sentido que se acostumbra a conferir a ambos con-ceptos; algo tan transitorio como artificial o tan artificial como transi-torio. «Ante todo, nadie conoce su lugar en la sociedad, su posición oclase social; tampoco sabe cuál será su suerte en la distribución de ta-lentos y capacidades naturales, su inteligencia y su fuerza, etc. Igual-mente, nadie conoce su propia concepción del bien, ni los detalles desu plan racional de vida, ni siquiera los rasgos particulares de su pro-pia psicología, tales como su aversión al riesgo, o su tendencia al pe-simismo o al optimismo. Más todavía, supongo que las partes no co-nocen las circunstancias particulares de su propia sociedad. Esto es,no conocen su situación política o económica, ni el nivel de cultura ycivilización que han sido capaces de alcanzar. Las personas en la po-sición original no tienen ninguna información respecto a qué gene-ración pertenecen»38.

Sin estos poderosos límites al conocimiento, el problema de las ne-gociaciones en la posición original sería infinita e irremediablementecomplicado. Por ello es necesario contar con el velo de la ignorancia,que hace posible la elección unánime de una determinada concep-ción de la justicia. Llevado por su indudable obsesión por el consen-so, Rawls sortea todos estos obstáculos de la misma forma que, comohemos visto, obviaba el ineludible condicionante del poder, lo que, sinningún género de duda, constituye un meritorio y difícil ejercicio deartificialidad.

Pero tenemos pendiente responder al segundo interrogante res-pecto a lo pernicioso, espúreo y rechazable de este enfoque y modode proceder, cuestión que nada tiene de trivial y que puede remitir-nos a consideraciones de contenido y naturaleza epistemológicos quedesbordan el marco en el que hemos ubicado nuestro análisis. Algoresulta evidente, y es que el contractualismo, como planteamiento o


37 HABERMAS, J., y RAWLS, J. (200): p. 84.38 RAWLS, John (1999a): p. 118.

corriente en el ámbito de la teoría de la justicia, con pretensiones desustituir o desbancar el paradigma utilitarista, debe contar con susmismas armas e instrumentos de análisis, y entre ellos, lo sabemosmuy bien, abundan todo tipo de artificio y simplificaciones. Más aún,puede afirmarse que la Economía construida sobre los principios delutilitarismo ha llegado a niveles sorprendentes de determinismo re-duccionista, tan inadmisibles como innecesarios39. Lo cierto es que elcontractualismo rawlsiano, que de hecho constituye una revolucióndesde dentro, no puede prescindir del apoyo logístico implícito en es-tas figuraciones acomodaticias, como es el velo de la ignorancia. Y esto no debe extrañar si la posición original consiste, como el mismoRawls la califica, en un «mecanismo analítico de representación», dela misma forma que lo es para Habermas la situación ideal de dis-curso.

Recordemos que los dos principios de justicia de Rawls establecen,por una parte, que todos han de tener el mismo conjunto de liberta-des básicas y, por otra, que son injustas las desigualdades que no be-nefician a todos, pudiéndose desdoblar este segundo principio enotros dos: igualdad equitativa de oportunidades y el principio de di-ferencia.

Como el mismo Rawls apunta, estos dos principios respecto a losque habría acuerdo en la posición original no son sino una especifi-cación de una idea más general de la justicia que nuestro autor ex-presa así: «Todos los valores sociales –libertad y oportunidad, renta yriqueza, así como las bases sociales y el respeto a sí mismo– habrán deser distribuidos igualitariamente, a menos que una distribución des-igual de alguno o de todos estos valores redunde en una ventaja pa-ra todos»40.

El principio de diferencia, como subproducto del segundo de losprincipios mencionados, constituye una consecuencia previsible delartificio o, si se quiere, una prolongación del mismo. Si nos atenemosa la renta como variable de referencia, este principio da lugar a que


39 Efectivamente, la implantación progresiva del pensamiento neoclásico, con susnuevas formulaciones, ha supuesto un alejamiento progresivo de la realidad (econo-mía de Robinson Crusoe), renunciando incluso a la utilización de importantes técni-cas disponibles por aferrarse a una visión lineal y estrictamente determinista de la fe-nomenología económica. Todo ello, además, contrastando, paradógicamente, con lapostura más abierta, flexible y humilde, pero enriquecedora, de ciencias muy avan-zadas y de gran prestigio, como la Física, que admiten el indeterminismo como mar-co insoslayable de referencia. Ver sobre este punto FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (2000).

40 RAWLS, John (1999a): p. 54.

la elección consista en maximizar la renta mínima, por lo que con fre-cuencia se habla de criterio maximin. Dicho con otras palabras, espreciso adoptar la opción cuyo peor resultado sea superior al peor delos resultados de las otras alternativas. Sin embargo, Rawls puntuali-za que el principio de diferencia es un principio de justicia, no sien-do, pues, deseable identificarlo con el criterio maximin, dado que enéste se supone una gran aversión al riesgo, lo que no se da forzosa-mente, resultando más adecuado relacionar el término maximin conla elección en condiciones de incertidumbre41.

Lo dicho hasta este momento sobre John Rawls nos hace pensaren su contractualismo como una filosofía de la democracia, como unafórmula en la que la reciprocidad posee la fuerza y el alcance de unideal social al considerar las relaciones entre ciudadanos libres e igua-les, y como una obra arquitectónica en la que constituye piedra clavey esencial una determinada concepción de la persona, de clara inspi-ración kantiana, y en la que se le concede relevancia a la autonomíay a las capacidades morales subyacentes42.

Es preciso hacer notar en esta reflexión final, y situados en un con-texto más amplio que se produce a partir de la obra de Rawls de 1985(Justice as Fairness: Poticial, not Metaphysical), un cambio de rumbo de lateoría de la justicia hacia una concepción ubicada de manera más cla-ra e inequívoca en el ámbito estrictamente político. De esa forma, ensu evolución, Rawls se autolimita conscientemente y, en lugar de pre-tender una teoría general de la moralidad, como en el caso del utili-tarismo, se dirige en su enfoque a los problemas de justicia que habi-tualmente se suscitan en el discurso político.


41 Para el lector no familiarizado con estos términos aclaremos que en la decisiónen condiciones o «ambiente de riesgo» los estados de la naturaleza pueden ser mo-delizados a través de una variable aleatoria, cuyas concreciones son los diferentesestados, con distribución de probabilidad conocida. A su vez, se dice que la decisióntiene lugar en «ambiente de incertidumbre» cuando los estados de la naturaleza pue-den ser considerados como concreciones de un fenómeno aleatorio al que se hallaasociada una variante con distribución de probabilidad desconocida. Ver LÓPEZ CA-CHERO, Manuel (1983): capítulos 5 y 6. Para un análisis más detallado del criterio ma-ximin y su comparación con el principio de utilidad, ver RAWLS, John (1974): pp. 138-146.

42 En el constructivismo kantiano, recordemos, se especifica, según Rawls, unadeterminada concepción de la persona como elemento o parte de un procedimien-to de construcción razonable cuyo resultado determina el contenido de los primerosprincipios de la justicia. En esa concepción rawlsiana la autonomía racional es asimi-lada a la noción kantiana del imperativo hipotético y a la noción de racionalidad dela economía neoclásica. Ver RAWLS, John (1999b): pp. 210-126; y GUILLARME, Ber-trand (1999): pp. 310-315.

La justicia como equidad es concebida como el desarrollo de unaconcepción política liberal de la justicia para un régimen democráti-co «tal que podría ser aceptado por todas las doctrinas comprehensi-vas razonables que existen en una democracia regulada por ella, opor una concepción similar»43.

Interpretar la sociedad correspondiente a este tipo de liberalismocomo un sistema equitativo de cooperación social en el que los ciuda-danos, como ya hemos visto, son razonables y racionales, libres e igua-les, equivale a asumir una idea de la justicia cuyos fundamentos se en-cuadran en la categoría de lo político.

¿Significa esto que Rawls abdica, aunque sea parcialmente, de suspretensiones iniciales? Entendemos que no es así, pues en la trayec-toria seguida desde A Theory of Justice, en 1971, a Political Liberalism,en 1993, no se producen modificaciones sustanciales, aunque sí escierto que se llevan a cabo rectificaciones y puntualizaciones que afec-tan a la naturaleza y a la interpretación de los mecanismos analíticosutilizados. Sin embargo, no puede negarse que se renuncia a la posi-bilidad de una teoría general, así como a concebir la teoría de la jus-ticia como metafísica o como una filosofía moral aplicada.

De hecho, las concepciones acerca de la sociedad y de las personasimplícitas en el modelo de Rawls son concepciones políticas y no me-tafísicas a las que se recurre en su calidad de «ideas intuitivas que to-mamos de nuestra cultura pública y que parecen apropiadas a losefectos de construir una teoría de la justicia»44. La sociedad bien or-denada es para Rawls una sociedad efectivamente regulada por unaconcepción política pública de la justicia, en la que cada ciudadano haalcanzado un «equilibrio reflexivo», en el sentido de la toma en con-sideración de las principales concepciones de la justicia política, asícomo de los diferentes razonamientos filosóficos que las sustenta; odicho con otras palabras, entendiendo por «equilibrio reflexivo»aquella situación en la que los juicios, en todos los niveles de genera-lidad, y tras la debida reflexión, están de acuerdo con nuestras con-vicciones45.


43 HABERMAS, J., y RAWLS, J. (2000): p. 77.

44 Ver el excelente trabajo de RODILLA, Miguel Ángel (1999): pp. 291-312. La fór-mula rawlsiana del consenso por solapamiento, que combina consenso y disenso,constituye un ejemplo claro de la necesidad de poner el énfasis en la consideraciónde la teoría de la justicia como teoría política.

45 Ver RAWLS, John (1996): p. 38. Ver también HABERMAS, J., y RAWLS, J. (2000):p. 88.

Pero, como decíamos, esta evolución en el pensamiento de Rawlsno supone una desviación sustancial del nudo gordiano de su análi-sis y de su planteamiento básico, hasta el punto de mantener sus ar-tificios y abstracciones al desplazarse al ámbito de lo político. Algunosautores, incluso, critican y denuncian el carácter de «mito» del enfo-que rawlsiano, o para ser más precisos, de los elementos y composi-ciones utilizados en el mismo no sólo al inicio de su trayectoria, sinotambién en la fase más reciente46. Pero el mismo Rawls sale al paso deello y lo reconoce de manera inequívoca: «En filosofía política las abs-tracciones vienen impuestas por conflictos políticos profundos. Sólolos ideólogos y los doctrinarios ignoran los profundos conflictos devalores políticos, y entre esos valores y los valores no políticos. Dispu-tas de hondo calado y luengo pasado constituyen el suelo en el que sedesarrolla la idea de la justificación razonable como un problemapráctico, no epistemológico o metafísico. Nos volvemos hacia la filo-sofía política cuando nuestros comunes acuerdos políticos, como po-dría decir Walzer, se quiebran, y también cuando nos sentimos noso-tros mismos desgarrados»47.

Efectivamente, la concepción de una sociedad bien ordenada, lasideas de un consenso entrecruzado y de una doctrina comprehensi-va razonable, la noción del dominio de lo político y de la razón pú-blica, añadidas todas ellas a las correspondientes a la posición origi-nal, el velo de la ignorancia, o el equilibrio reflexivo, constituyen elconjunto de elementos esenciales que puede caracterizarse por su ar-tificio y por su elevado grado de abstracción.

No es de extrañar, por ello, por lo que ha supuesto su obra em-blemática de 1971 y por cuanto ha significado para la ortodoxia rei-nante en el campo de la filosofía moral y de la teoría política, que sehaya desencadenado una reacción crítica a la obra de John Rawlsprocedente de frentes muy diversos. Así, como ya apuntábamos, poruna parte, nos encontramos con la respuesta de los filósofos del utili-tarismo, comprensible si se tiene en cuenta que son los más afectadospor el reto rawlsiano, con la reacción de los libertarios al igualitaris-mo latente en esta nueva propuesta, y por otra, a lo que hay que aña-dir el enfrentamiento del comunitarismo a las teorías individualistasavanzadas por Rawls.

Es más fácil localizar, aislar y precisar las críticas procedentes de es-tos dos últimos grupos o corrientes que las que tienen su origen en el


46 USHER, Dan (1996): p. 112.47 RAWLS, John (1996): p. 75.

pensamiento utilitarista. Ello se entiende sin dificultad si se toma enconsideración las muchas variedades del utilitarismo –más allá de lasimple distinción entre clásico y moderno–, así como el hecho deconstituir el paradigma que lo impregna todo y que se disuelve en lasdistintas ramas del conocimiento en las que ejerce su influencia, es-pecialmente en el área de la Ciencia Económica. El utilitarismo pue-de considerarse una teoría teleológica basada más en la prioridad delbien que en lo justo, en tanto que el contractualismo constituye unateoría deontológica al estar basado en una definición previa de lo jus-to, independientemente del bien. Ello, sin duda, es razón suficientepara desencadenar controversias interminables y juicios críticos pro-cedentes de ambas partes, pero también, dado el amplio espacio dediscusión, para atenuar y ponderar el propio tono y el alcance de lamisma.

Así, por ejemplo, en su crítica al enfoque rawlsiano, Derek Parfitafirma que la confusión por parte de la teoría utilitarista entre im-personalidad e imparcialidad, así como la figura y el papel del «ob-servador neutral» que identifica y acumula en su persona a todos losdemás constituyen ideas o planteamientos que siguen o suscriben po-cos utilitaristas. Incluso llega a decir que el utilitarismo, al no tenernecesidad de una visión tan integrada de la identidad personal, pue-de enfrentarse en mejores condiciones a los problemas de la justiciadistributiva48.

Como decíamos, resulta más fácil localizar y aislar las críticas de li-bertarios y comunitaristas al pensamiento de Rawls. En el primergrupo destaca Robert Nozick, individualista radical y libertario, alcual ya mencionábamos. En esencia, Nozick reprocha a Rawls el he-cho de proponer, a través de su segundo principio, un ideal de justi-cia distributiva incompatible con la defensa del principio de libertady, en general, con los derechos individuales más fundamentales, loque supondría que los dos principios básicos son irreconciliables. Másconcretamente, la prioridad que Rawls asigna al principio de libertadsupone conceder una atención muy especial a las nociones de auto-nomía y de responsabilidad individuales que choca con el principiode indiferencia, en opinión de Nozick, y de un modo más general consu planteamiento sobre la justicia distributiva49. En cualquier caso lacrítica libertaria no pone en serio peligro el edificio rawlsiano, comopuede intuirse de las propias palabras de Nozick: «I permit myself to


48 PARFIT, Derek (1999): pp. 209-210, y (1984): pp. 330-339.49 MUÑOZ-DARDÉ, Véronique (2000): pp. 102-103.

concentrate here on disagreements with Rawls only because I am confident thatmy readers will have discovered for themselves its many virtues»50.

El comunitarismo, a su turno, al criticar la obra de Rawls, pone elénfasis tanto en cuestiones metodológicas como en razones de tiponormativo. Entre las primeras cabe destacar el hecho de que para loscomunitaristas las premisas del individualismo, tales como la de laelección libre y racional, son erróneas o falsas, dado que el único modo de entender el comportamiento humano requiere consideraral individuo en su marco o ámbito histórico, cultural y social, es decir,como miembro o partícipe de una comunidad. De no ser así estaría-mos introduciendo en la teoría contractualista una noción del indi-viduo como persona «vacía» y «desencarnada», al no valorarse el vínculo social o nuestro papel como miembro de una comunidad51.

Michael Sandel, que constituye junto con Alasdair MacIntyre,Charles Taylor y Michael Walzer, uno de los representantes más des-tacado de esta corriente afirma, al referirse a la necesidad de esas vin-culaciones en comunidad, que «imaginar una persona incapaz de es-tablecer ese tipo de lazos no supone concebir un agente idealmentelibre y racional, sino que implica aceptar una persona enteramentedesprovista de carácter y privada de toda profundidad moral»52. Enesta afirmación se percibe claramente la crítica correspondiente a laesfera normativa, ya que los comunitaristas con ello lo que mantienenes que las premisas del individualismo dan lugar a consecuencias mo-ralmente insatisfactorias.

Dado que en la obra de Rawls puede hablarse de dos etapas, tomando como referencia lo publicado en los años 1971 y 1993, res-pectivamente –aunque, como ya apuntábamos, no se aprecia un cam-bio fundamental en su pensamiento–, no es de extrañar encontrarmatizaciones en la crítica comunitarista dependiendo del momento ode la fase que se considere. Quizá lo más interesante de esta ópticatemporal resida en el hecho de distinguir entre el «liberalismo com-prehensivo» de la primera etapa y el «liberalismo político» a partir dela obra de 1993. En el liberalismo político se renuncia a la concepciónkantiana de la persona, asumiendo, en su lugar, un enfoque históri-co-sociológico antiuniversalista y eludiendo los conflictos que podríanplantearse en el ámbito de los principios y de las ideas filosóficas, mo-


50 NOZICK, Robert (1999): p. 183.51 VECA, Salvatore (1998): pp. 92-101. Ver también AVINERI, S., y DE SHALIT, A.

(1999).52 SANDEL, Michael (1999): p. 261.

rales y religiosas, propios del liberalismo comprehensivo. Aunque es-ta «desviación» en el pensamiento rawlsiano supone de hecho unaaproximación al modelo comunitarista, esa corriente, incurriendo enuna cierta paradoja, la rechaza y denuncia por entender que viola latesis de la prioridad de lo justo sobre el bien y socava los fundamen-tos y el sentido de la posición original, o lo que es lo mismo, del con-trato social como fuente de los principios de justicia53.

No podemos dar por finalizada nuestra breve incursión en la obrade Rawls sin hacer referencia a su polémica con Habermas, aunqueno pretendemos comparar las condiciones ideales del discurso y elenfoque procedimental de este último con la posición original del pri-mero. O dicho en otros términos, no se trata de comparar el «repu-blicanismo kantiano» de Habermas con el «liberalismo político» deRawls. Sin embargo, puede resultar interesante resaltar algunas pun-tualizaciones o comentarios de Habermas a la obra rawlsiana, funda-mentalmente los que se refieren al período más reciente dentro de ladistinción temporal que contemplábamos con anterioridad.

Jürgen Habermas considera que la obsesión de Rawls por el con-senso y la neutralidad en el ámbito de una teoría ensimismada en lopolítico hace inviable cristalizar, en torno a la concepción de la justi-cia que ello supone, un acuerdo político básico entre ciudadanos condistintos pareceres. Y ello es así, continúa Habermas, porque en sunueva etapa la validez moral de la concepción rawlsiana de la justiciano se fundamenta ya en una razón práctica y vinculante, «sino en lafeliz convergencia de concepciones razonables del mundo»54. A esterespecto, en opinión de Habermas, «existe una incómoda asimetríaentre la concepción pública de la justicia, que plantea una pretensióndébil de razonabilidad, y las doctrinas no públicas con una preten-sión fuerte de verdad. Resulta contraituitivo que una concepción pública de la justicia deba obtener su autoridad moral en última ins-tancia de razones no públicas. Todo lo que tiene validez se tiene quepoder justificar públicamente»55.

Por supuesto, la crítica de Habermas también abarca la parte ini-cial y seminal de la obra de Rawls, es decir, su A Theory of Justice con-


53 Ver especialmente la reflexión sugerente y profunda de SANDEL, Michael(1998): pp. 267-310.

54 La mayor parte de esta crítica de Habermas se encuentra en su trabajo de 1996con el título Razonable versus verdadero: o la moral de las concepciones del mundo. Ver HA-BERMAS, J., y RAWLS, J. (2000): pp. 147-181.

55 HABERMAS, J., y RAWLS, J. (2000): pp. 161.

sistiendo, esencialmente, en cuestiones metodológicas y epistemoló-gicas que afectan de manera muy especial al papel, límites y posibili-dades de la posición original y del mecanismo del velo de ignorancia.A todas esas críticas otorga Rawls gran atención e importancia dán-doles, en todo caso, cumplida respuesta y poniendo de relieve, comoya hemos manifestado, que el reto y la aportación rawlsianos, en lofundamental, continúan disfrutando de buena salud. Quizá sea opor-tuno, finalmente, señalar y retener que es en esta primera fase de laobra de Rawls en la que se produce el ataque en toda regla del utili-tarismo, utilizando para ello inevitablemente, como ya insinuábamos,similares armas dialécticas a las utilizadas por este último. ¿Ha su-cumbido el utilitarismo –el «pensamiento inglés»–, como lo denomi-naba Nietzsche, a este asalto del contractualismo? ¿Podemos hablar,realmente, de un auténtico y definitivo cambio de paradigma? Nosreservamos por el momento nuestras respuestas a estos interrogan-tes, aunque sí podemos asegurar que no era éste el objetivo funda-mental para nuestro ilustre filósofo norteamericano, demasiado mo-desto, autocrítico y elegante, y nada proclive a enconadas polémicas.Todos estamos en deuda con John Rawls, y especialmente los econo-mistas, insistimos, tan necesitados de sus virtudes, de sus reflexionesy de su talante.

BIBLIOGRAFÍA

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En el capítulo VI de la IV parte, Tipos de dominación, de esa obra ca-pital de la cultura que es Economía y sociedad, de Marx Weber, donde seestudia exhaustivamente la Burocracia, se lee: «Sólo el ejército buro-crático ha hecho posible la organización de ejércitos profesionales per-manentes como los que han sido necesarios para la pacificación de Es-tados de gran extensión o para el desarrollo de una guerra contraenemigos muy alejados especialmente por mar. La misma disciplinamilitar y el mismo entrenamiento técnico sólo pueden desarrollarsenormalmente de un modo completo, por lo menos en el grado me-dianamente alcanzado, dentro del ejército burocrático.» Y un pocomás allá puntualiza: «La sustitución del ejército compuesto de honora-tiores, que aportan sus propias armas, por el ejército burocrático estambién en todas partes un proceso de democratización pasiva en elmismo sentido en que lo es toda fundación de una Monarquía militarabsoluta en lugar del Estado feudal o de la República de notables... Elmoderno ejército compuesto de masas ha sido en todas partes el me-dio de anular el poder de los honoratiores...», y finaliza así: «El ejércitomoderno se basa en el aprovisionamiento de tipo burocrático.»

Todo esto, desde la misma ilustración de la portada, al reproducirese magnífico tapiz de La revista de las tropas en Barcelona, de la seriedel Patrimonio Nacional, La conquista de Túnez, con ese elemento cen-

La Hacienda Militar o500 años de Intervenciónen las Fuerzas Armadas 1

Juan Velarde Fuertes

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1 Ministerio de Defensa. Secretaría General Técnica, Madrid, 2002, 2 volúmenes,1.085 páginas.

tral, sin el que todo el aparato de corazas, caballos de guerra, galeras,lanzas, carecería de punto de apoyo: los veedores y contadores queanotan lo que allí existe, lo que se debe pagar y también lo que se hapagado, es lo que, en el fondo, se expone en este libro coordinadopor el Interventor General de la Defensa, Juan Miguel Teijeiro de laRosa. Queda claro en él que esa máquina militar nueva de la que ha-bla Max Weber, para poder ser eficaz, empieza «a controlar, a travésde delegados, las cuentas que rendían sus generales y capitanes, po-niendo así los cimientos de la futura acción fiscal» (página 19).

Todas estas consideraciones llevaron hace dos años a quienes ru-brican las páginas de este libro a ponerse de acuerdo para adentrar-se en la investigación de lo que ha sido el control del gasto militar enEspaña durante estos cinco últimos siglos. Se trataba de una apuestaarriesgada y compleja, porque en la mayor parte del trabajo habíaque partir de cero y, a falta de una bibliografía específica, no queda-ba más remedio que acudir a las fuentes, siempre escurridizas, de losarchivos nacionales y de los boletines y prensa militar de la época.

De ahí la importancia general que tiene que dispongamos, pareceser que impulsada por la celebración del tercer centenario de haberaparecido la figura del Comisario de Guerra al comienzo del reinadode Felipe V, de una obra de valor científico múltiple. Porque interesaa los historiadores; desde luego, a los sociólogos; no menos, a los ju-ristas; por supuesto, a los economistas, que tenemos que conocer cómo funcionan instituciones españolas fundamentales; naturalmen-te, muy en especial a los hacendistas; claramente, a los militares, y silos políticos no tienen en cuenta muchas de las enseñanzas de sus pá-ginas, caminarán de yerro en yerro.

Se trata de un trabajo en equipo que, en lo que humanamente sepuede hacer, agota el análisis del control interno de la Defensa. Ochopartes la componen: es la primera el inicio, conjunto, del Estado mo-derno y del comienzo del control económico militar, que efectúa JuanCarlos Domínguez Nafría; la segunda, que se refiere al enlace de to-das estas ideas con el triunfo político de los ilustrados, en buena par-te a través del partido golilla, en el siglo XVIII, se presenta de la mano maestra de Juan Miguel Teijeiro de la Rosa, que se ha de com-pletar con algo que tiene notables singularidades porque, en ese si-glo, España era una colosal potencia naval. Lo que se encuentra de-trás de, por ejemplo, esa prueba de que se estaba dispuesto a imperaren el mar y en todos sus puntos de apoyo, como fue la famosa expe-dición de Malaspina y Bustamante, con lo que los pilares de un granimperio se mantenían incólumes, exigía la que es la tercera parte,


obra de Carlos Pérez Fernández-Turégano, sobre la fiscalización eco-nómica en la Marina en el siglo XVIII.

De pronto, en el mundo se escuchó algo así como un colosal cru-jido, porque, conjuntamente, se producían la Revolución política li-beral, con capítulos tan claros como la independencia norteamerica-na, la Revolución francesa y nuestra Guerra de la Independencia, altiempo que se generalizaba la Revolución cultural, que culminabacon el romanticismo, y sin olvidar que de manera contundenteirrumpía –y esa irrupción aún no ha cesado– la Revolución indus-trial. Todo eso se transmite a las novedades que, precisamente en esegozne capital en la vida de la Humanidad, recoge en la cuarta parte–De la Real Hacienda Militar al Cuerpo Administrativo del Ejército. Fer-nando VII– Juan Miguel Teijeiro de la Rosa.

Naturalmente, de ahí se desprenden las partes quinta, sexta y sép-tima. En la quinta, Mª del Carmen Mérida Guerrero y Justo AlbertoHuerta Barajas ofrecen un buen análisis de lo que fue nuestro granvector de acción militar exterior hasta el descubrimiento y empleomasivo de la aviación, la Armada, en el trabajo sobre su control eco-nómico-financiero a lo largo del siglo XIX y todo el reinado de Alfon-so XIII. En la sexta, Fernando Puell de la Villa nos presenta la largagestación del cuerpo de Intervención Militar, desde 1828 a 1911. Fi-nalmente la séptima, a cargo de nuevo de Juan Miguel Teijeiro de laRosa –al que nunca agradeceremos bastante no sólo estas excelentesaportaciones, sino la coordinación de toda la obra–, continúa todo loanterior en gran medida, con una investigación que lleva el títulobien significativo de Agitada búsqueda de un modelo: la Intervención deGuerra y Marina entre 1911 y 1931.

La obra se cierra con la octava parte, de Ignacio García de ParadaMiranda, La Intervención militar en el tiempo presente, relato de una nomenos agitada búsqueda, pues se abre con la II República y se cierracon el actual Cuerpo Militar de Intervención. El Apéndice, en un CD-Rom, preparado por Mª del Carmen Mérida Guerrero y Justo Al-berto Huerta Barajas, con la Lista de Revista de estos tres siglos de losinterventores militares, puede tener, aparte de lo cordial del recuer-do, un valor notable de fuente histórica para multitud de investiga-ciones.

Tras esta embocadura, brevemente paso a explicar por qué causahe leído casi con apasionamiento este libro. Desde 1991 soy Conseje-ro del Tribunal de Cuentas. En esta institución, y concretamente enla etapa que va de 1991 a 2002, tuve a mi cargo el control externo delgasto de la Defensa. No sólo esto me permitió conocer la gran capa-

La Hacienda Militar o 500 años de Intervención en las Fuerzas Armadas 189

cidad y buen hacer de la Intervención Militar, sino que comprendíque el control externo precisaba del punto de apoyo que le propor-cionaba, a partir del control interno, el Cuerpo Militar de Interven-ción. Desde nuestros dictámenes sobre el avión europeo de combateal estudio de la puesta en manos privadas de solares que habían es-tado a disposición de las fuerzas armadas, desde las cuentas en Nor-teamérica para hacer frente a reparaciones y puestas a punto de ma-terial de guerra hasta las operaciones militares españolas en losBalcanes, los éxitos que legítimamente ha podido apuntarse el Tri-bunal se debieron, en no escasa medida –y lo que digo ahora no pre-tende halagar ningún oído, porque consta en el acta del Pleno delTribunal de Cuentas del 17 de octubre de 2002, que fue presididopor S.A.R. el Príncipe de Asturias–, a la colaboración cordialísima, yde muy alta calidad técnica, del Cuerpo Militar de Intervención.

Tan arraigada tenía esta convicción que, en mi comparecenciaante la Comisión del Congreso de los Diputados el 26 de octubre de2001, señalé que una de las nuevas líneas de trabajo que yo conside-raba que debería indicar el futuro del Tribunal de Cuentas podría seruna más intensa colaboración con la Intervención General de la Administración del Estado y, concretamente, con el Cuerpo Militarde Intervención. La pérdida de eficacia que se puede derivar de unencastillamiento mutuo en tareas específicas y que intenten ser radi-calmente dispares me parecía –y me parece– una colosal equivo-cación.

Pero si yo defiendo esto, puedo hacerlo respecto a la IGAE porquehe trabajado mucho sobre ella y porque, para entender su devenir te-nemos el excelente libro de Augusto Gutiérrez Robles, Historia de laIntervención General de la Administración del Estado, que editó el Minis-terio de Economía y Hacienda en 1993. Cuando concluí de leer estelibro, coordinado por Juan Miguel Teijeiro de la Rosa, comprendíque tenía en mi acervo doctrinal el apoyo paralelo que buscaba en re-lación con el Cuerpo Militar de Intervención.

Los momentos brillantes con los que me he encontrado en estaobra son múltiples. Me tengo que reducir a espigar ocho párrafos, correspondientes cada uno a las ocho partes. De la parte primera re-cojo éste, que indica el papel clave del mecanismo de control interno–hasta que no concluye el Antiguo Régimen carece de sentido hablarde control externo, porque éste va unido a la división de poderes delEspíritu de las Leyes, de Montesquieu– y cómo tal control ha de coor-dinarse en sus diversas partes. Escribe así Juan Carlos DomínguezNafría en la página 52: «En última instancia, la eficacia de toda má-quina militar depende de la eficacia de su aparato administrativo, y


éste estaba desempeñado en gran parte por los oficiales de la admi-nistración financiera militar: veedores, contadores, pagadores, pro-veedores, tenedores de bastimentos, mayordomos de artillería, etc.Todos ellos piedras angulares sobre las que se movían los ejércitos yarmadas. Controlaban la gestión de los medios financieros y pertre-chos de todas clases, además de ser los enlaces entre la administraciónfinanciera de la Monarquía y los ejércitos. Especialmente, los veedo-res y contadores en cuyos libros se registraban todos los detalles delmovimiento económico y eran los garantes, ante la administracióndel rey, de que los recursos asignados se emplearan correctamente2.Y ello, en muchos casos, bajo la doble dependencia del Consejo deGuerra y de la Contaduría Mayor de Cuentas.» Esa Administraciónya era para un Max Weber una burocracia. Como señala el profesorEscudero, todos sus miembros cumplían el triple requisito de requiri-tur titulum, aceptatio y exercitium, o sea, toma de posesión3.

De la parte segunda, de la mano de Teijeiro de la Rosa, creo quemerece la pena, desde un punto de vista doctrinal, recoger los ante-cedentes del Comisario de Guerra, del que se dice, en la página 167que entonces, con la Real Ordenanza de 18 de diciembre de 1701,«que llaman de Flandes», «aparecía por vez primera... (su) figura...,importada de Francia y nueva en nuestras tropas. Si los antiguos ve-edores ya desempeñaban funciones que ahora se encomendaban alos comisarios, en realidad éstos pasaron a tener un perfil calcadopreferentemente de sus homólogos franceses. El artículo 114 de lasOrdenanzas fue taxativo a este respecto: «Ordenamos que haya dehaber Comisarios de Guerra cometidos para la policía de las Tropasde Caballería, Infantería y Dragones.» Debe aclararse qué es eso decometidos: se trata de «una característica que iba a ser esencial en loscomisarios españoles –igual que lo era en los franceses–, la de que, sinser militares, iban a tener, en nombre del rey, una comisión de con-trol sobre las tropas».

En la parte tercera aparece, nítidamente, la defensa del principiode la unidad de Caja con Lángara. Este texto, que presenta CarlosPérez Fernández-Turégano en las páginas 369-370, es muy impor-tante e incluso aleccionador: «El 15 de diciembre de 1798, ocupandoLángara la titularidad de la Secretaría de Estado y del Despacho de


2 El respaldo de esto es I. A. A. THOMPSON: Guerra y decadencia. Gobierno y admi-nistración en la España de los Austrias, 1560-1620, Grijalbo, Barcelona, 1981, pág. 62.

3 Cfr. José Antonio ESCUDERO: Curso de Historia del Derecho. Fuentes e institucionespolítico-administrativas, Madrid, 1995, pág. 735.

Marina, se aprobó un Real Decreto por el cual la administración eco-nómica de la Marina pasaba a depender de la Secretaría de Hacien-da. Lo que significaba que todos los miembros del Cuerpo del Minis-terio (intendentes, contadores, comisarios) quedaban sujetos a lasórdenes del Ministro de Hacienda. El Real Decreto comenzaba justi-ficando esta medida: “La experiencia está constantemente demos-trando la precisión de que tengan un centro de unidad todas las ope-raciones de mi Real Hacienda para que puedan ser igualmenteatendidos los diversos ramos de mi Real servicio con respecto al esta-do de las rentas de mi Corona, y a los rendimientos de los arbitriosextraordinarios de que ha sido necesario valerme en las actuales cir-cunstancias de guerra; por lo cual se manifiesta con claridad la con-veniencia de que sigan un solo impulso y corran bajo una sola direc-ción cuantas disposiciones sean relativas al pago de los inmensosgastos que trae consigo la subsistencia de mi Armada real.” Se perse-guía así el viejo objetivo de la unidad de caja... Se asimilaban de estamanera los intendentes y contadores de Marina a los intendentes deEjército, que en materia militar dependían de la Secretaría del Des-pacho de Guerra, pero que en todo lo relacionado con la adminis-tración económica del Ejército estaban sujetos a la de Hacienda.»

De la parte cuarta, cuando se contempla el derrumbamiento delAntiguo Régimen y una vez superada la situación militar de la Guerra de la Independencia, creo que conviene recoger, de las pági-nas 495-496, estos párrafos relacionados con la Memoria elevada aFernando VII el 6 de marzo de 1817 por Martín de Garay. El puntode vista de éste hacía ver «que el peor sistema era el que se venía man-teniendo en los últimos años –el sistema híbrido nacido al calor de lacircular de 19 de noviembre de 1814, que creaba la Inspección Ge-neral de Comisarios– y que hacía depender de Guerra a determina-dos miembros del Cuerpo político (comisarios y personal de los hos-pitales militares) y de Hacienda el resto. Ello daba lugar a una totalfalta de coordinación, produciendo efectos totalmente contrarios alos que debía originar... Consideraba preferible el Ministro que todoel Cuerpo político, comenzando por los intendentes, pasara a depen-der del Ministerio de la Guerra, “el cual, recibido su presupuesto, loemplee de la forma que creyere más conveniente”. No obstante, esti-maba “más ventajoso al servicio y más económico” dejarlo todo de-pendiente del Ministerio de Hacienda, “sin que al de Guerra le toquemás que pedir el peso, número, medida y calidad de las cosas que ne-cesite pedir...”. El resultado –derivado de esta Memoria y del ampliodebate posterior– fue la Instrucción general para el gobierno y administra-ción de la Hacienda militar de España, aprobada por Real Decreto de 6 de marzo de 1818».


En el caso específico de la Armada, que ya hemos visto que plan-tea problemas especiales y del que se ocupa la quinta parte, que re-cordemos abarca para nuestra Marina de guerra desde 1800 a 1931,creo que tiene mucha importancia todo lo que se refiere a la Escuelade Administración Naval y, concretamente (págs. 682-683), la refe-rencia a las «obras jurídicas y económicas que vinieron a unirse alacervo cultural (de)... las áreas contables. Las más destacables fueronlas de Ignacio de Negrín, Elementos de Administración y Marina para eluso de los Oficiales cuartos y Meritorios del Cuerpo Administrativo de la Ar-mada (1861) y Estudios sobre el Derecho Internacional Marítimo o exposiciónrazonada de sus principios fundamentales; José Montero Aróstegui, Debe-res y facultades de todos los funcionarios de Administración de Marina(1869); Leandro Saralegui y Medina, Nociones generales de Administra-ción, de Derecho Administrativo y de Economía Política, Tratado de EconomíaPolítica (1870); Nazario de Puzo y Suárez-Albanell, Legislación generalsobre contratos (1873)4.

En la sexta parte –que se remonta a la figura del antiguo guerri-llero, brillante oficial y gran financiero y Ministro de Hacienda, en laque dejó huella enorme, y primer gobernador del Banco de España,Ramón Santillán– me interesó muchísimo, con sus antecedentes yconsecuencias, como se indica en las páginas 790 y siguientes, «la viva polémica mantenida durante varias semanas entre el oficial 1º José Vicenti, profesor de la Escuela del Cuerpo (Administrativo), yel capitán de Caballería Manuel Dicenta –el uno desde las páginas delBoletín de Administración Militar y el otro desde las de El Eco del Ejérci-to–, en cuyo curso el primero sostuvo rotunda y bastante razonada-mente que era el Ministerio de la Guerra el más beneficiado e inte-resado en conservar el carácter militar de la intervención».

Llegamos así a la Ley de 15 de mayo de 1902 y al Real Decreto de31 de agosto de 1911, en los que se apoyan los servicios de Interven-ción del Ejército. En la séptima parte, que afecta al período que trans-curre en 1911 y 1931, destacaría un párrafo relacionado con la polé-mica integración del control externo y el interno que condujo alTribunal Supremo de la Hacienda Pública durante la Dictadura dePrimo de Rivera. En la página 911 podemos leer que en la larga ex-posición de motivos del Real Decreto de 19 de junio de 1925 se «alu-


4 Va siendo hora de que se investiguen los libros de Economía Política y cuestio-nes directamente relacionadas con esta ciencia, que se estudiaron en las AcademiasMilitares. Comprenderíamos mejor muchos acontecimientos de la historia de Espa-ña. Una primera fuente para la Marina es el trabajo de Juan LLABRÉS: Aportación bi-bliográfica a la Historia del Cuerpo de Intendencia de la Armada, Imprenta Bristol, Palmade Mallorca, 1970.

día a los vicios que, a su entender, sufría la función fiscalizadora quese estaba practicando: su división en varios organismos, el ser «in-completa en su condicionamiento», su «raquítico campo de acción»,«la escasez de su rendimiento», el hecho de que la fiscalización previaestuviera «apenas esbozada» y «la dependencia inmediata que del fis-calizado tenía» el fiscalizador, «la desproporción que existía entre loelevado de la función encomendada y la parquedad con que se retri-buía», y, finalmente, el hecho de que la responsabilidad del fiscal fue-ra «tan poco concreta y diluida» [por lo que se]... entendía que lacuestión quedaba reducida a la «concentración, aplicación y depura-ción de las funciones fiscalizadoras, y a designar el órgano que habíade realizarlas». En este punto se decantaba por un órgano nuevo ypor la supresión de los existentes: «Funda esta determinación en elaprecio de que el Tribunal de Cuentas del Reino, a pesar de su ran-cia estirpe, carece de independencia; la Intervención General de laAdministración del Estado, de libertad; y la Intervención Civil deGuerra y Marina y del Protectorado de España en Marruecos, es [sic]una dualidad de funciones.»

En la última de las partes, la octava, que abarca desde 1931 hastaahora mismo, me resultó especialmente viva esta anotación de la pá-gina 1038: «Resulta curioso que, con la libertad que suponía la crea-ción desde la nada de una estructura nueva, ésta –la del Cuerpo deIntervención del Aire– resultase finalmente similar, por no deciridéntica, a la existente en los otros Ministerios militares, que, como seha visto, arrastraban, como una auténtica losa, los problemas deriva-dos de la Guerra Civil, así como otros internos y de definición de per-sonalidad corporativa.»

* * *

Todo esto es Historia. Habría que añadir, esforzada, patriótica yrecatada historia. Era hora, a mi juicio, de que saliese a la luz, de ma-nera tan brillante como se consigue con este libro.


Un escueta esquela mortuoria en el Diario ABC del día 9 de di-ciembre de 2002, en la que por único titulo del fallecido se consigna-ban las palabras «Interventor del Estado», nos ponía en aviso de lamuerte, el día anterior, de una de las personas que, tan discreta co-mo eficazmente, más han contribuido a potenciar esa función de laHacienda Pública, no siempre valorada y conocida en justa medida,cuyo objeto es la contabilidad y el control interno del gasto y del in-greso públicos. Me estoy refiriendo a don Augusto Gutiérrez Robles,Interventor General de la Administración del Estado durante el pe-ríodo 1976-1980, que nos dejaba tras una ejemplar vida profesionaldedicada al trabajo y al estudio.

El currículum de Augusto Gutiérrez Robles es el de un funciona-rio con una amplia hoja de servicios al Estado, prestados en todos losgrados o niveles de la carrera administrativa.

Sus servicios a la Hacienda Pública se iniciaron con el ingreso enel Cuerpo de Contadores del Estado (antecedente del actual CuerpoTécnico de Auditoría y Contabilidad) en el año 1942. Pocos años mástarde, en 1947, ganaba las oposiciones al Cuerpo Pericial de Conta-bilidad del Estado (antecedente del actual Cuerpo Superior de Inter-ventores y Auditores del Estado). Como interventor y alto funciona-rio del Ministerio de Hacienda, en el ámbito de la AdministraciónTerritorial, estuvo destinado en la Delegación de Hacienda de Bada-joz, en el Establecimiento Minero de Almadén y Arrayanes, y en la

In memoriamAugusto Gutiérrez Robles

José Pascual GarcíaSecretario del Consejo Editorial

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Delegación de Ciudad Real; en la Administración Central desempe-ñó los cargos de Jefe de Sección en la Dirección General de Presu-puestos, Subdirector General de Contabilidad en la Intervención Ge-neral e Interventor Delegado en el Instituto Nacional de Industria.

Precisamente el que escribe estas letras, servidor también de la Ha-cienda Pública y compañero de Cuerpo de Augusto, veinte años des-pués que éste, pasaba a ocupar su primer destino funcionarial en Li-nares, en las Minas de Arrayanes, entonces Organismo autónomodependiente del Ministerio de Hacienda, y puede atestiguar cómopor aquellas fechas aún se conservaba la memoria del interventor Gu-tiérrez Robles. El propio Plan Contable que aún se venía aplicando,que integraba dentro de una sistema de partida doble la contabilidadexterna y la contabilidad de costes, una auténtica avanzadilla en lacontabilidad pública, en aquel entonces puramente administrativa,había sido obra suya.

Fue Interventor General de la Administración del Estado en la pri-mera etapa de la transición (1976-1980), etapa en la que se promul-gó la Ley General Presupuestaria y se inició su implantación y des-arrollo reglamentario.

Tras un tiempo como Presidente del Consejo de Administraciónde la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, finalizó su vida profe-sional como Interventor del Consejo General del Poder Judicial y delTribunal Constitucional. Con el cese a petición propia en este último,el 22 de abril de 1999, culminó cincuenta y siete años de servicios alSector Público.

No menos fructífera que su labor en los puestos señalados fue suaportación intelectual en los ámbitos contable y del control.

Fue socio fundador de AECA (Asociación Española de Contabili-dad y Administración de Empresas), a cuya Junta Directiva pertene-ció hasta 1995. En 2001 fue nombrado Socio de Honor de dicha aso-ciación.

Formó parte de las Comisiones que redactaron los Proyectos de laLey General Presupuestaria y de la Ley Orgánica del Tribunal deCuentas, y elaboró el anteproyecto del Texto Refundido de la LeyGeneral Presupuestaria de 1988.

Participó como conferenciante, ponente o comunicante en Jorna-das, Semanas, Seminarios y Simposios dedicados a desarrollar temasrelacionados con la actividad económico-financiera del Sector Públi-co. Fue, asimismo, colaborador de las revistas Hacienda Pública Espa-ñola y Presupuesto y Gasto Público.

Entre sus numerosos trabajos y, a título indicativo, pueden citarse:


– Las Cuentas del Sector Público en el Informe del Banco Mun-dial.

– Los Presupuestos consolidados del Sector Público.

– La Cuenta General del Estado en las Constituciones y en las Le-yes de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública.

– El control del Gasto Público en la Ley General Presupuestaria.

– Problemática del control de la empresa pública por el Tribunalde Cuentas.

– La determinación del límite legal en algunas operaciones delTesoro.

– La regulación económico-financiera de las Entidades EstatalesAutónomas.

– El régimen económico-financiero de los Órganos Constitucio-nales.

– El ámbito de los Presupuestos Generales del Estado y el artícu-lo 134.2 de la Constitución.

En 1993, el Ministerio de Economía y Hacienda le publicó unaHistoria del Intervención General de la Administración del Estado, en la querecoge con detalle y amenidad el nacimiento y avatares de esta Insti-tución, responsable de la contabilidad pública y del control interno dela Administración del Estado, a lo largo de ciento treinta años de agi-tada vida política, que queda igualmente contemplada y retratada enla obra desde dentro de la Hacienda Pública. En una prosa cuidadanos dejó el fruto de una afición, la historia, que yo al menos desco-nocía, y en la que demostró moverse con gran soltura.

Fue distinguido con la Gran Cruz del Mérito Aeronáutico con dis-tintivo blanco, la Gran Cruz del Mérito Naval con distintivo blanco yla Cruz de Honor de la Orden de San Raimundo de Peñafort.

Como último contacto personal, permítaseme recordar que haceunos meses le solicité, en nombre de esta REVISTA, una modesta co-laboración, la reseña de una publicación que caía de lleno dentro desu especialidad, invitación que declinó cortésmente por considerarque el trabajo rebasaba las fuerzas que le restaban. Comprendí en se-guida que ya no era el mismo y que el tiempo no perdona. Hoy sólome resta agradecer la oportunidad que se me ofrece de darle el últi-mo adiós desde estas páginas, lo que hago en nombre de la REVISTAESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO y en el mío propio. Maestro, com-pañero y amigo Augusto, ¡descansa en paz!

In memoriam Augusto Gutiérrez Robles 197

LEGISLACIÓNY JURISPRUDENCIALEGISLACIÓNY JURISPRUDENCIA

1. INTRODUCCIÓN

Siguiendo similar metodología a la de los números anteriores,ofrecemos en esta sección al lector interesado en ello una informaciónde carácter general sobre la legislación y la jurisprudencia más rele-vante producida en el segundo cuatrimestre del año en relación conlas materias que directa o indirectamente afectan a la actividad eco-nómico-financiera del sector público, así como sobre las fiscalizacio-nes aprobadas por el Pleno del Tribunal.

En la primera parte («Legislación y otros aspectos») constan, siste-máticamente ordenadas, Leyes del Estado y autonómicas, Decretos uÓrdenes ministeriales y demás Resoluciones, así como los recursos deinconstitucionalidad y conflictos de atribuciones planteados ante elTribunal Constitucional. La información que se proporciona consisteen el enunciado de la disposición, recurso o conflicto y en la referen-cia del periódico oficial donde se publica para facilitar su consulta.

La segunda parte («Jurisprudencia») recoge, principalmente, lasresoluciones dictadas por la Sala de Justicia de la Sección de Enjui-ciamiento del Tribunal, figurando una breve descripción de su fun-damentación jurídica. También se hace mención, cuando procede, delas sentencias y autos pronunciados por el Tribunal Constitucional yel Tribunal Supremo en materias que afecten al Tribunal de Cuentas.

La tercera parte («Fiscalizaciones») refleja las fiscalizaciones apro-badas por el Pleno del Tribunal de Cuentas, incluyendo, en su caso,

Segundo cuatrimestredel año 2002

Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez

201

la resolución aprobada por la Comisión Mixta en relación con el re-sultado fiscalizador que se trate, con el Boletín Oficial de su publi-cación.

2. LEGISLACIÓN Y OTROS ASPECTOS

2.1. Leyes estatales

■ LEY 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional deInteligencia (BOE nº 109, de 7 de mayo de 2002).

■ LEY ORGÁNICA 2/2002, de 6 de mayo, reguladora del controljudicial previo del Centro de Inteligencia (BOE nº 109, de 7 de ma-yo de 2002).

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 21/2001, de 27 de diciem-bre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas delnuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de ré-gimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía (BOE nº 122,de 22 de mayo de 2002).

■ LEY ORGÁNICA 3/2002, de 22 de mayo, por la que se modifi-can la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal,y la Ley Orgánica 13/1985, de 9 de diciembre, del Código Penal Mi-litar, en materia de delitos relativos al servicio militar y a la prestaciónsocial sustitutoria (BOE nº 123, de 23 de mayo de 2002).

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 22/201, de 27 de diciem-bre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial(BOE nº 123 de 23 de mayo de 2002).

■ LEY ORGÁNICA 4/2002, de 23 de mayo, complementaria de laLey por la que se aprueba el concierto económico con la ComunidadAutónoma del País Vasco (BOE nº 124, de 24 de mayo de 2002).

■ LEY 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Con-cierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco (BOEnº 124, de 24 de mayo de 2002).

■ LEY 13/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba la metodo-logía de señalamiento del cupo del País Vasco para el quinquenio2002-2006 (BOE nº 124, de 24 de mayo de 2002).

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 23/2001, de 27 de diciem-bre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2002 (BOEnº 124, de 24 de mayo de 2002).


■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 24/2001, de 27 de diciem-bre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOEnº 124, de 24 de mayo de 2002).

■ LEY 3/2002, de 29 de abril, de Medidas de Régimen Fiscal y Ad-ministrativo (BOE nº 136, de 7 de junio de 2002).

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 12/2002, de 23 de mayo,por la que se aprueba el concierto económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco (BOE nº 143, de 15 de junio de 2002).

■ LEY ORGÁNICA 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos(BOE nº 154, de 28 de junio de 2002).

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 24/2001, de 27 de diciem-bre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOEnº 157 de 2 de julio de 2002).

■ LEY ORGÁNICA 7/2002, de 5 de julio, de reforma parcial de laLey de Enjuiciamiento Criminal (BOE nº 161, de 6 de julio de 2002).

■ LEY 33/2002, de 5 de julio, de modificación del artículo 28 deltexto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobadopor el Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo (BOE nº 161,de 6 de julio de 2002).

■ LEY 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico (BOE nº 166, de 12 de julio de 2002).

■ LEY 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimien-to de un sistema de jubilación gradual y flexible (BOE nº 167, de 13 de julio de 2002).

2.2. Reales Decretos-Leyes estatales

■ REAL DECRETO-LEY 5/2002, de 24 de mayo, de medidas ur-gentes para la reforma del sistema de protección por desempleo ymejora de la ocupabilidad (BOE nº 125, de 25 de mayo de 2002).

2.3. Leyes autonómicas

2.3.1. Comunidad Autónoma de Andalucía

■ LEY 19/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión (BOE 157, de 2 de julio de 2002).

Segundo cuatrimestre del año 2002 203

2.3.2. Comunidad Autónoma de Aragón

■ LEY 25/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de julio de 2002).

2.3.3. Comunidad Autónoma de Asturias

■ LEY 20/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias y de fijación del alcance, y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157,de 2 de julio de 2002).

2.3.4. Comunidad Autónoma de Canarias

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 2/2002, de 27 de marzo,de establecimiento de normas tributarias y de medidas en materia deorganización administrativa, de gestión, relativas al personal de la Co-munidad Autónoma de Canarias y de carácter sancionador (BOEnº 146, de 19 de junio de 2002).

■ LEY 27/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de juliode 2002).

2.3.5. Comunidad Autónoma de Cantabria

■ LEY 21/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de Cantabria y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión (BOE 157, de 2 de julio de 2002).

2.3.6. Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha

■ LEY 3/2002, de 7 de marzo, de constitución del Instituto de Promoción Exterior de Castilla-La Mancha (BOE nº 129, de 30 demayo de 2002).

■ LEY 4/2002, de 4 de abril, de modificación de la Ley 3/2002, de26 de mayo, de Creación del Ente Público de Radio-Televisión de Cas-tilla-La Mancha (BOE nº 129, de 30 de mayo de 2002).

■ LEY 26/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y de fi-


jación del alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 dejulio de 2002).

■ LEY 11/2002, de 27 de junio, de modificación de la Ley 5/1986,de 23 de diciembre, Electoral de Castilla-La Mancha (BOE nº 169, de16 de julio de 2002).

2.3.7. Comunidad Autónoma de Castilla y León.

■ LEY 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivode Castilla y León (BOE nº 115, de 14 de mayo de 2002).

■ LEY 31/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de Castilla y León y de fijacióndel alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de juliode 2002).

2.3.8. Comunidad Autónoma de Cataluña

■ LEY 7/2002, de 25 de abril, de modificación de la Ley 6/1984,de 5 de marzo, de la Sindicatura de Cuentas, modificada por la Ley15/1991, de 4 de julio (BOE nº 123, de 23 de mayo de 2002).

■ LEY 10/2002, de 27 de mayo, sobre un turno especial de pro-moción interna de miembros del Cuerpo Auxiliar de Administraciónal Cuerpo Administrativo (BOE nº 146, de 19 de junio de 2002).

■ LEY 17/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Generalidad de Cataluña y de fijación del alcance ycondiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de julio de 2002).

■ LEY 19/2002, de 5 de julio, de Derechos Reales de Garantía(BOE nº 180, de 29 de julio de 2002).

2.3.9. Comunidad Autónoma de Extremadura

■ LEY 28/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura y de fijacióndel alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de juliode 2002).

2.3.10. Comunidad Autónoma de Galicia

■ LEY 2/2002, de 29 de abril, de Presupuestos Generales de la Co-munidad Autónoma de Galicia para el año 2002 (BOE nº 136, de 7 de junio de 2002).

■ LEY 18/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia y de fijación del


alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de julio de 2002).

2.3.11. Comunidad Autónoma de les Illes Balears

■ LEY 2/2002, de 3 de abril, de Sistema de Financiación Definiti-vo de los Consejos Insulares (BOE nº 104, de 1 de mayo de 2002).

■ LEY 29/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y de fija-ción del alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 dejulio de 2002).

■ LEY 5/2002, de 21 de junio, de Subvenciones (BOE nº 170, de17 de julio de 2002).

■ LEY 6/2002, de 21 de junio, de modificación de la Ley 8/1986,de 26 de noviembre, electoral de la Comunidad Autónoma de lesIlles Balears (BOE nº 170, de 17 de julio de 2002).

■ LEY 7/2002, de 21 de junio, por la que se autoriza la modifica-ción del nivel de endeudamiento de la Comunidad Autónoma de lasIlles Balears a 31 de diciembre de 2002 y se modifica la Ley 19/2001,de 21 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Au-tónoma de las Illes Balears para el año 2002 (BOE nº 170, de 17 dejulio de 2002).

2.3.12. Comunidad Autónoma de La Rioja

■ LEY 22/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de La Rioja y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de juliode 2002).

2.3.13. Comunidad Autónoma de Madrid

■ LEY 30/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad de Madrid y de fijación del alcance y con-diciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de julio de 2002).

2.3.14. Comunidad Autónoma de Murcia

■ LEY 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedi-mientos de la Administración Regional de Murcia a la Ley 30/1992,de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones


Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE nº 128, de 29 de mayo de 2002).

■ LEY 23/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de julio de 2002).

2.3.15. Comunidad Foral de Navarra

■ LEY FORAL 3/2002, de 14 de marzo, de modificación parcialde diversos impuestos y otras medidas tributarias (BOE nº 104, de 1 de mayo de 2002).

■ LEY FORAL 8/2002, de 3 de abril, de modificación de la LeyForal 10/2001, de 24 de mayo, de medidas relativas al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y de la Ley Fo-ral 1/1987, de 13 de febrero, de Cuerpos de Policía de Navarra (BOEnº 104, de 1 de mayo de 2002).

■ LEY FORAL 15/2002, de 31 de mayo, de modificación de la LeyForal 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra(BOE nº 153, de 27 de junio de 2002).

2.3.16. Comunidad Autónoma Valenciana

■ LEY 24/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributosdel Estado a la Comunidad Valenciana y de fijación del alcance y con-diciones de dicha cesión (BOE nº 157, de 2 de julio de 2002).

2.4. Reales Decretos

■ REAL DECRETO 436/2002, de 10 de mayo, por el que se esta-blece la estructura orgánica del Centro Nacional de Inteligencia (BOEnº 113, de 11 de mayo de 2002.

■ REAL DECRETO 464/2002, de 24 de mayo, por el que se mo-difica el Real Decreto 696/2000, de 12 de mayo, por el que se aprue-ba la estructura orgánica básica del Ministerio de Ciencia y Tecnolo-gía (BOE nº 125, de 25 de mayo de 2002).

■ REAL DECRETO 463/2002, de 24 de mayo, por el que se mo-difica parcialmente el Real Decreto 1473/2000, de 4 de agosto, por elque se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Asun-tos Exteriores (BOE nº 125, de 25 de mayo de 2002).


■ REAL DECRETO 459/2002, de 24 de mayo, por el que se mo-difican los Reglamentos Generales sobre Inscripción de Empresas yAfiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de Trabajadores en laSeguridad Social y Sobre Cotización y Liquidación de otros derechosde la Seguridad Social respecto del Régimen Especial Agrario de lamisma (BOE nº 125, de 25 de mayo de 2002).

■ REAL DECRETO 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemniza-ción por razón del servicio (BOE nº 129, de 30 de mayo de 2002).

■ REAL DECRETO 511/2002, de 10 de junio, por el que se mo-difica el Real Decreto 1449/2000, de 28 de julio, por el que se modi-fica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Inte-rior (BOE nº 139, de 11 de junio de 2002).

■ REAL DECRETO 593/2002, de 28 de junio, por el que se des-arrolla el régimen económico presupuestario del Centro Nacional deInteligencia (BOE nº 155, de 29 de junio de 2002).

■ REAL DECRETO 680/2002, de 12 de julio, por el que se modi-fica la estructura del Ministerio de Economía (BOE nº 167, de 13 dejulio de 2002).

■ REAL DECRETO 681/2002, de 12 de julio, por el que se modi-fica el Real Decreto 685/2000, de 12 de mayo, por el que se determi-na la composición de la Comisión Delegada del Gobierno para Asun-tos Económicos (BOE nº 167, de 13 de julio de 2002).

■ REAL DECRETO 594/2002, de 28 de junio, por el que se mo-difica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fí-sicas, aprobado por el Real Decreto 214/1999, de 5 de febrero, en ma-teria de exenciones, rendimientos del trabajo y del capital mobiliario,deducciones, autoliquidación y retenciones (BOE nº 167, de 13 de ju-lio de 2002).

■ REAL DECRETO 709/2002, de 19 de julio, por el que se aprue-ba el Estatuto de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria (BOEnº 178, de 26 de julio de 2002).

■ REAL DECRETO 773/2002, de 26 de julio, por el que se modi-fica la composición de la Comisión Delegada del Gobierno para Asun-tos Económicos (BOE nº 179, de 27 de julio de 2002).

■ REAL DECRETO 704/2002, de 19 de julio, por el que se incor-poran las modificaciones de determinadas Directivas comunitarias so-bre asistencia mutua en materia de recaudación (BOE nº 183, de 1 deagosto de 2002).


■ REAL DECRETO 705/2002, de 19 de julio, por el que se regu-la la autorización de las emisiones de Deuda Pública de las entidadeslocales (BOE nº 183, de 1 de agosto de 2002).

2.5. Órdenes ministeriales

■ ORDEN HAC/1044/2002, de 9 de mayo, por la que se dictan lasnormas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estadopara el año 2003 (BOE nº 113, de 11 de mayo de 2002).

■ ORDEN TAS/1125/2002 por la que se dictan las normas para laelaboración de los anteproyectos de presupuestos de la Seguridad So-cial para el ejercicio 2003 (BOE nº 123, de 23 de mayo de 2002).

■ ORDEN HAC/1299/2002, de 23 de mayo, por la que se modifi-ca la instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución delgasto del Estado y la Orden ministerial que aprueba los documentoscontables a utilizar por la Administración General del Estado (BOEnº 134, de 5 de junio de 2002).

■ ORDEN HAC/1300/2002, de 23 de mayo, por la que se aprue-ba la Instrucción de Contabilidad para la Administración General delEstado (BOE nº 134, de 5 de junio de 2002).

■ ORDEN APU/1461/2002, de 6 de junio, por la que se estable-cen las normas para la selección y nombramiento de personal fun-cionario interino (BOE nº 143, de 15 de junio de 2002).

■ ORDEN PRE/1576/2002, de 19 de junio, por la que se regula elprocedimiento para el pago de obligaciones de la Administración Ge-neral del Estado (BOE nº 152, de 26 de junio de 2002).

■ ORDEN AEX/1670/2002, de 14 de junio, por la que se suprimeel Viceconsulado Honorario de España en Port-Said (Egipto) (BOEnº 159, de 4 de julio de 2002).

■ CORRECCIÓN de errores de la Orden HAC/1300/2002, de 23de mayo, por la que se aprueba la instrucción de contabilidad para la Administración General del Estado (BOE nº 159, de 4 de julio de 2002).

■ ORDEN PRE/1672/2002, de 1 de julio, por la que se dictan nor-mas para el desarrollo y aplicación del Real Decreto 945/2001, de 3 de agosto, sobre la gestión financiera de determinados fondos des-tinados al pago de las adquisiciones de material militar y servicios enel extranjero y acuerdos internacionales suscritos por España en elámbito de las competencias del Ministerio de Defensa (BOE nº 159,de 4 de julio de 2002).


■ ORDEN HAC/1831/2002, de 12 de julio, por la que se regula laComisión de Ingresos a que se refiere el apartado 2.1.3 de la OrdenHAC/1044/2002, de 9 de mayo, por la que se dictan las normas parala elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2003(BOE nº 171, de 18 de julio de 2002)

2.6. Acuerdos y Resoluciones

■ RESOLUCIÓN de 22 de abril de 2002, de la Subsecretaría, porla que se ordena la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministrosde 15 de febrero de 2002 por el que se aprueba el Plan de Disposi-ción de Fondos del Tesoro Público, en cumplimiento del artículo 77del Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre (BOEnº 107, de 4 de mayo de 2002).

2.7. Circulares

■ INSTRUMENTO de Ratificación del Estatuto de Roma de laCorte Penal Internacional, hecho en Roma el 17 de julio de 1998(BOE nº 126, de 27 de mayo de 2002).

2.8. Recursos de inconstitucionalidad y conflictosde competencias ante el Tribunal Constitucional

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.451/2002, pro-movido por el Parlamento de Cataluña, en relación con determina-dos preceptos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de di-ciembre, complementaria de la citada Ley (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.454/2002, pro-movido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, enrelación con determinados preceptos de la Ley 18/2001, de 12 de di-ciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.455/2002, pro-movido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, enrelación con determinados preceptos de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley 18/2001, General de Esta-bilidad Presupuestaria (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.460/2002, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña,


en relación con determinados preceptos de la Ley 18/2001, de 12 dediciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.461/2002, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña,en relación con determinados preceptos de la Ley Orgánica 5/2001,de 13 de diciembre, complementaria a la Ley 18/2001 (BOE nº 112,de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.462/2002, pro-movido por las Cortes de Castilla-La Mancha, contra determinadospreceptos de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, comple-mentaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (BOEnº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.463/2002, pro-movido por las Cortes de Castilla-La Mancha, contra determinadospreceptos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabi-lidad Presupuestaria (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.467/2002, pro-movido por el Gobierno de Aragón, contra determinados preceptosde la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Pre-supuestaria (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.471/2002, promo-vido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Cas-tilla-La Mancha, contra determinados preceptos de la Ley 18/2001, de12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (BOE nº 112,de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.473/2002, pro-movido por el Gobierno de Aragón, contra determinados preceptosde la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a laLey General de Estabilidad Presupuestaria (BOE nº 112, de 10 demayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.487/2002, pro-movido por las Cortes de Aragón, en relación con determinados pre-ceptos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de EstabilidadPresupuestaria y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre,complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria(BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.488/2002, pro-movido por el Gobierno de la Junta de Extremadura, en relación con


determinados preceptos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Ge-neral de Estabilidad Presupuestaria y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabili-dad Presupuestaria (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.505/2002, pro-movido por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Con-greso, en relación con determinados preceptos de la Ley 18/2001, de12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (BOE nº 112,de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.506/2002, pro-movido por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Con-greso, en relación con determinados preceptos de la Ley Orgánica5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Es-tabilidad Presupuestaria (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.522/2002, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades deCastilla-La Mancha, contra diversos preceptos de la Ley Orgánica5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Es-tabilidad Presupuestaria (BOE nº 112, de 10 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.330/2001, pro-movido por Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, con-tra determinados preceptos de la Ley 13/2000, de 28 de diciembre,de Presupuestos Generales del Estado para 2001 (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.847/2002, pro-movido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, en relacióncon el artículo 24 y disposición adicional vigésima de la Ley 24/2001,de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del OrdenSocial (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.848/2002, pro-movido por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Con-greso, en relación con determinados preceptos de la Ley 24/2001, de27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del OrdenSocial (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.849/2002, pro-movido por Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Con-greso, contra determinados artículos de la Ley 21/2001, de 27 de di-ciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativasdel nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas derégimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía (BOE nº 121,de 21 de mayo de 2002).


■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.894/2002, pro-movido por el Presidente del Gobierno, contra la Ley de la Asambleade Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre, del Impuesto sobreDepósitos de las Entidades de Crédito (BOE nº 121, de 21 de mayode 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.902/2002, pro-movido por Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, contra elartículo 24 y disposición adicional vigésima de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del OrdenSocial (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.903/2002, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, contradeterminados preceptos de la Ley 23/2001, de 27 de diciembre, deaprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2002(BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.921/2002, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades deCastilla-La Mancha, en relación con los artículos 89 y 90 de la Ley24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas ydel Orden Social (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.937/2002, pro-movido por el Gobierno de Canarias contra el artículo 79 de la Ley24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas ydel Orden Social (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 2.194/2002, pro-movido por el Presidente del Gobierno, contra determinados pre-ceptos de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 8/2001, de 28 dejunio, de la Ordenación de Radiocomunicación en Castilla-La Man-cha (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.296/1999, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura,contra los artículos 82 a 87 de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, dePresupuestos Generales del Estado para el año 1999 (BOE nº 133, de 4 de junio de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.252/2000, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura,contra los artículos 87 a 90 de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, dePresupuestos Generales del Estado para el año 2000 (BOE nº 133, de 4 de junio de 2002).


■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.893/2002, pro-movido por el Presidente del Gobierno, contra un inciso del artícu-lo 30.2 de la Ley 15/2001, de 26 de diciembre, del Parlamento de An-dalucía, por la que se aprueban medidas fiscales, presupuestarias, decontrol y administrativas (BOE nº 133, de 4 de junio de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 2.872/2002, pro-movido por el Presidente del Gobierno, contra la Ley 1/2002, de 23 de enero, del Parlamento Vasco, de aprobación de distintas dispo-siciones presupuestarias (BOE nº 133, de 4 de junio de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.412/1999, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades deCastilla-La Mancha, en relación a determinados preceptos de la Ley49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estadopara el año 1999 (BOE nº 181, de 30 de julio de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.808/2001, pro-movido por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en re-lación a determinados preceptos de la Ley 13/2000, de 28 de diciem-bre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2001 (BOEnº 181, de 30 de julio de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 1.848/2000, pro-movido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades deCastilla-La Mancha, en relación a determinados preceptos de la Ley54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estadopara el año 2000 (BOE nº 181, de 30 de julio de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 4.244/2002, pro-movido por el Presidente del Gobierno contra determinados precep-tos de la Ley de la Comunidad Autónoma de Canarias 2/2002, de 27 de marzo (BOE nº 181, de 30 de julio de 2002).

■ CUESTIÓN de inconstitucionalidad número 1.524/2002 en re-lación con el apartado primero de la disposición adicional vigésimatercera de la Ley 24/2002, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales,Administrativas y del Orden Social (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ CUESTIÓN de inconstitucionalidad, número 1.525/2002 en re-lación con el apartado primero de la disposición adicional vigésimatercera de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales,Administrativas y del Orden Social (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).


■ CUESTIÓN de inconstitucionalidad número 1.571/2002 en re-lación con el apartado primero de la disposición adicional vigésimatercera de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fisca-les, Administrativas y del Orden Social (BOE nº 121, de 21 de mayode 2002).



3. JURISPRUDENCIA

3.1. Tribunal Supremo

■ SENTENCIA de 26 de febrero de 2002, de la Sala Tercera delTribunal Supremo, por la que se fija la doctrina legal sobre inclusiónen las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la mis-ma denominación y diferentes niveles de complemento de destino ydistinto complemento específico (BOE nº 108, de 6 de mayo de 2002).

3.2. Tribunal de Cuentas. Sala de Justicia

3.2.1. Sentencias y Resúmenes Doctrinales

■ SENTENCIA 5/02, de 10 de mayo. Recurso de apelación nº 39/01. Procedimiento de reintegro nº 171/99. Ramo de Comuni-dades Autónomas, Extremadura. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio dela Rosa Alemany.

Para que pueda apreciarse la existencia de litispendencia es preci-so que otro juzgado o tribunal esté conociendo de la misma cuestiónen un procedimiento de igual naturaleza. El hecho de que se esté tra-mitando un procedimiento contencioso-administrativo no da lugar aque se deba apreciar en el proceso contable la existencia de litispen-dencia, ya que el conocimiento de la responsabilidad contable es com-petencia exclusiva del Tribunal de Cuentas, si bien cuando se siguenpleitos simultáneamente ante esta jurisdicción y la contencioso-admi-


nistrativa pueden llegar a producirse consecuencias similares en for-ma de obligación de reintegro, total o parcial, de la subvención obje-to de litigio, circunstancia que en su día habrá que abordarse en for-ma coordinada por los correspondientes órganos jurisdiccionalespara evitar resultados contrarios a la equidad y al derecho.

Pese a las diferencias entre los distintos textos legales sobre el con-cepto de grupo de empresas, podría decirse que la circunstancia de-finidora que se da en todos los casos es la de la participación mayori-taria de la que podríamos llamar dominante en la/s dominada/s. Esasituación de posición mayoritaria en la Junta de accionistas no tienelugar en el presente caso, por lo que no puede hablarse de grupo deempresas.

El Tribunal Supremo, a través de una continuada y constante ju-risprudencia, ha respaldado la aplicación prudencial, según los casosy circunstancias, de la teoría del levantamiento del velo en las socie-dades. En el conflicto entre seguridad jurídica y justicia se ha decidi-do por aplicar por vía de equidad y acogimiento del principio de labuena fe la práctica de penetrar en el substratum personal de las enti-dades o sociedades, a las que la ley confiere personalidad jurídicapropia, con el fin de evitar que se puedan perjudicar ya intereses pri-vados o públicos o que sea utilizada como camino del fraude. Esto nosignifica que se deje de lado la personalidad del ente gestor consti-tuido en sociedad anónima, sino que, a los efectos de tercero de bue-na fe, se constata cuál es la auténtica personalidad social y económicade la misma.

En el presente caso existe una innegable interrelación personalentre las dos sociedades y una actuación concertada con fines frau-dulentos que permiten a la Sala de Justicia «levantar el velo» y consi-derar que la sociedad S., S. A., no actuó por cuenta propia y en supropio interés, sino por cuenta e interés de la sociedad A., S. A., enun claro papel de cobertura en fraude de ley.

■ SENTENCIA 6/02, de 24 de julio. Recurso de apelación nº 21/02.Procedimiento de reintegro nº 190/00. Ramo de Correos, Santa Cruzde Tenerife. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

La Sala de Justicia confirma la sentencia de primera instancia porentender que se ha producido un alcance al haber desaparecido dosgiros sobrantes que fueron anotados en el Libro de Arqueo por losresponsables del turno anterior y de los que el condenado, como res-ponsable contable, no dio explicación alguna de lo que ocurrió conellos.


Un recurso de apelación es un recurso ordinario novum iudiciumen el que el Tribunal ad quem puede resolver cuantas cuestiones se leplanteen, sean de hecho o de derecho, valorando las pruebas practi-cadas en la instancia y corrigiendo la ponderación llevada a cabo porel juez a quo. Esto permite al Tribunal de Apelación la posibilidad deaplicar e interpretar normas jurídicas con criterio diferenciado, tantode las partes como del órgano inferior, y la de resolver confirmando,corrigiendo, enmendando o revocando lo decidido y recurrido, e, in-cluso, decidir lo mismo con fundamentación diferente, aunque siem-pre dentro del principio de congruencia y de los límites de las pre-tensiones de las partes.

Sin embargo, frente al juicio de apreciación de la sentencia nopuede oponérsele, sin más, y menos prevalecer, meras alegaciones departe, máxime cuando en un caso como éste es más que dudoso queexistan apreciaciones subjetivas fundadas.

3.2.2. Autos y resúmenes doctrinales

■ AUTO de 10 de mayo de 2002. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 28/01. Actuaciones previas nº 166/99. Ramo de Corpo-raciones Locales, Barcelona. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de laRosa Alemany.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa; por tanto, por la vía de este recurso nopuede la Sala entrar a conocer de la calificación jurídico contable dela conducta del presunto responsable ni del fondo del asunto.

La indefensión contraria al artículo 24 de la CE ha de ser materialy no meramente formal, es decir, ha de existir previamente un de-fecto formal que ocasione un perjuicio real y efectivo al recurrenteque minore sus posibilidades de defensa, lo cual no tiene lugar por elhecho de que no se haya notificado el nombramiento de DelegadoInstructor. La vista del expediente viene referida a la citación para lapráctica de la liquidación provisional.

■ AUTO de 14 de junio de 2002. Recurso del artículo 48.1 dela Ley 7/88 nº 14/02. Actuaciones previas nº 19/01. Ramo de Admi-


nistración del Estado, Murcia. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe GarcíaOrtiz.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate, sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa; por tanto, por la vía de este recurso no pue-de la Sala entrar a conocer de la calificación jurídico-contable de laconducta del presunto responsable ni del fondo del asunto.

Las actuaciones previas al procedimiento de reintegro por alcanceson preparatorias de la vía jurisdiccional y han sido concebidas como un conjunto de diligencias regladas y tasadas para obtener in-formación sobre los supuestos de responsabilidad contable con la do-ble finalidad de facilitar el ejercicio de las acciones oportunas de rein-tegro y su oposición y practicar, una vez definidos de modoprovisional e indiciario los hechos, los presuntos responsables y losperjuicios causados al erario público, la adopción de las mediadas cau-telares que garanticen el futuro reintegro de los daños ocasionados.

■ AUTO de 14 de junio de 2002. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 17/02. Actuaciones previas nº 93/00. Ramo de SociedadesEstatales, Madrid. Ponente: Excma. Sra. Dª Ana María Pérez Tórtola.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate, sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa.

El ordenamiento jurídico admite sobre unos mismos hechos la po-sibilidad de una doble respuesta de contenido diverso por parte delorden jurisdiccional penal y contable. La jurisdicción penal ejerce elius puniendi del Estado, mientras que la contable tiene por exclusivoobjeto el enjuiciamiento de la responsabilidad contable con la finali-dad de que se reparen los daños y perjuicios causados a la HaciendaPública que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir quie-


nes tienen a su cargo la gestión de fondos públicos, originen comoconsecuencia de acciones u omisiones culpables o gravemente negli-gentes con infracción de las normas reguladoras del régimen presu-puestario y de contabilidad aplicables al sector público. La responsa-bilidad contable tiene naturaleza civil o reparadora, por lo que elenjuiciamiento de un mismo hecho por la jurisdicción penal y conta-ble no vulnera el principio non bis in idem, ya que el mismo hecho secontempla desde perspectivas diversas, sin que en ningún caso vayaa existir una duplicidad de sanciones.

■ AUTO de 5 de julio de 2002. Recurso del artículo 48.1 de la Ley7/88 nº 23/02. Actuaciones previas nº 63/01. Ramo de CorporacionesLocales, Salamanca. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa. Así, los motivos de impugnación no puedenser distintos de los establecidos taxativamente en la Ley: que no se ac-cediera a contemplar las diligencias con los extremos que los compa-recidos señalen o que se cause indefensión.

Las actuaciones previas tienen carácter preparatorio del ulte-rior proceso jurisdiccional contable, por lo que tienen por objeto lapráctica de las diligencias precisas para concretar los hechos y a lospresuntos responsables, así como, en su caso, cuantificar previa y pro-visionalmente el perjuicio ocasionado en los caudales públicos, proce-diendo a adoptar las mediadas cautelares de aseguramiento que seestimen necesarias.

El plazo de dos meses prorrogable por otro mes con justa causa enque deben realizarse las diligencias prevenidas en el artículo 47 de laLey 7/88 es un término señalado al Delegado Instructor, que la Salaha entendido tiene carácter meramente indicativo, pero cuyo incum-plimiento no determina ni la caducidad del trámite ni del procedi-miento.

■ AUTO de 24 de julio de 2002. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 38/01. Actuaciones previas nº 130/00. Ramo de Comuni-dades Autónomas, Cataluña. Ponente: Excma. Sra. Dª Ana María Pé-rez Tórtola.


El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate, sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa; por tanto, por la vía de este recurso no pue-de la Sala entrar a conocer de la calificación jurídico-contable de laconducta del presunto responsable ni del fondo del asunto.

Las actuaciones previas tienen carácter preparatorio del ulteriorproceso jurisdiccional contable, de forma que el acta de liquidaciónprovisional no es sino la transcripción de un acto en el que el Dele-gado Instructor manifiesta cuáles son las conclusiones de su investi-gación, declarando de forma previa y provisional si existe o no al-cance, sin que el Delegado Instructor pueda aceptar o desestimar laspretensiones de las partes. Por otro lado, las conclusiones del acta novinculan a las partes legitimadas, que podrán o no presentar de-manda.

■ AUTO de 24 de julio de 2002. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 24/02. Actuaciones previas nº 75/01. Ramo de Corpora-ciones Locales, Ciudad Real. Ponente: Excma. Sra. Dª Ana María Pé-rez Tórtola.

Las actuaciones previas tienen carácter preparatorio del ulteriorproceso jurisdiccional contable, por lo que tienen por objeto la prác-tica de las diligencias precisas para concretar los hechos y a los presuntos responsables, así como, en su caso, cuantificar previa y pro-visionalmente el perjuicio ocasionado en los caudales públicos, proce-diendo a adoptar las medidas cautelares de aseguramiento que se es-timen necesarias. Así, la liquidación provisional no es una resolucióncondenatoria, sino que únicamente, de forma previa y provisional, fi-ja la existencia de un presunto alcance, su cuantificación, así como laimputabilidad del mismo a los presuntos responsables. El principio deaudiencia en las actuaciones previas viene referido al momento de ci-tación para la práctica de la liquidación provisional.

■ AUTO de 24 de julio de 2002. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 25/02. Actuaciones previas nº 26/02. Ramo de Correos,Pontevedra. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la Rosa Alemany.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contra


las resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate, sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa; por tanto, por la vía de este recurso no pue-de la Sala entrar a conocer de la calificación jurídico-contable de laconducta del presunto responsable ni del fondo del asunto.

No todos los casos en que se infringe la obligación de indicar el re-curso que procede contra una resolución dan lugar automáticamen-te a una declaración de nulidad, en cuanto hay que ponderar las cir-cunstancias concurrentes en cada caso.

4. FISCALIZACIONES

■ RESOLUCIÓN de 13 de marzo de 2002, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al informe de fiscalización del Ayuntamiento de Valencia, ejer-cicio 1996 (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 13 de marzo de 2002, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al informe de fiscalización del Ayuntamiento de Toro (Zamo-ra), ejercicio 1998 (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 11 de abril de 2002, aprobada por la Comi-sión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en rela-ción al informe de fiscalización de la actividad medioambiental lleva-da a cabo por la Sociedad Estatal «Empresa Nacional de Celulosas,Sociedad Anónima» (ENCE) en los ejercicios de 1996 y 1997 (BOEnº 161, de 6 de julio de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 11 de abril de 2002, aprobada por la Comi-sión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relaciónal informe de fiscalización de las áreas de inmovilizado y existenciasde la Sociedad Estatal «Infoinvest, Sociedad Anónima», ejercicio 1997(BOE nº 161, de 6 de julio de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 11 de abril de 2002, aprobada por la Comi-sión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en rela-ción al informe de fiscalización de la contabilidad de los partidos po-líticos, ejercicio 1998 (BOE nº 161, de 6 de julio de 2002).

■ INFORME de fiscalización del Ayuntamiento de Santander(Cantabria), ejercicio 1996, examinado por la Comisión Mixta para


las Relaciones con el Tribunal de Cuentas (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ INFORME de fiscalización del Ayuntamiento de Logroño (LaRioja), ejercicio 1997, examinado por la Comisión Mixta para las Re-laciones con el Tribunal de Cuentas (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ INFORME de fiscalización del Ayuntamiento de León, ejercicio1997, examinado por la Comisión Mixta para las Relaciones con elTribunal de Cuentas (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ INFORME de fiscalización del Ayuntamiento de Tibi (Alicante)ejercicios 1994, 1995 y 1996, examinado por la Comisión Mixta paralas Relaciones con el Tribunal de Cuentas (BOE nº 121, de 21 de mayo de 2002).

■ INFORME de fiscalización de los resultados de la aplicación delPlan Estratégico de Competitividad (PEC) 1995-1998, en la SociedadEstatal «Astilleros españoles, Sociedad Anónima» (AESA), examinadopor la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuen-tas (BOE nº 161, de 6 de julio de 2002).


1. INTRODUCCIÓN

Siguiendo similar metodología a la de los números anteriores,ofrecemos en esta sección al lector interesado en ello una informaciónde carácter general sobre la legislación y la jurisprudencia más rele-vante producida en el tercer cuatrimestre del año en relación con lasmaterias que directa o indirectamente afectan a la actividad económi-co-financiera del sector público, así como sobre las fiscalizacionesaprobadas por el Pleno del Tribunal.

En la primera parte («Legislación y otros aspectos») constan, siste-máticamente ordenadas, Leyes del Estado y autonómicas, Decretos uÓrdenes ministeriales y demás Resoluciones, así como los recursos deinconstitucionalidad y conflictos de atribuciones planteados ante elTribunal Constitucional. La información que se proporciona consisteen el enunciado de la disposición, recurso o conflicto y en la referen-cia del periódico oficial donde se publica para facilitar su consulta.

La segunda parte («Jurisprudencia») recoge, principalmente, lasresoluciones dictadas por la Sala de Justicia de la Sección de Enjui-ciamiento del Tribunal, figurando una breve descripción de su fun-damentación jurídica. También se hace mención, cuando procede, delas sentencias y autos pronunciados por el Tribunal Constitucional yel Tribunal Supremo en materias que afecten al Tribunal de Cuentas.

La tercera parte («Fiscalizaciones») refleja las fiscalizaciones apro-badas por el Pleno del Tribunal de Cuentas, incluyendo, en su caso,

Tercer cuatrimestredel año 2002

Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez

223

la resolución aprobada por la Comisión Mixta en relación con el re-sultado fiscalizador que se trate, con el Boletín Oficial de su publi-cación.

2. LEGISLACIÓN Y OTROS ASPECTOS

2.1. Leyes estatales

■ LEY 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad (BOE nº 242, de 9 de octubre de 2002).

■ LEY ORGÁNICA 8/2002, de 24 de octubre, complementaria dela Ley de Enjuiciamiento Criminal, sobre procedimiento para el en-juiciamiento rápido e inmediato de determinados delitos y faltas, y demodificación del procedimiento abreviado (BOE nº 258, de 28 de oc-tubre de 2002).

■ LEY 38/2002, de 24 de octubre, de reforma parcial de la Ley deEnjuiciamiento Criminal, sobre procedimiento para el enjuiciamien-to rápido e inmediato de determinados delitos y faltas, y de modifi-cación del procedimiento abreviado (BOE nº 258, de 28 de octubrede 2002).

■ LEY 39/2002, de 28 de octubre, de transposición al ordena-miento jurídico español de diversas directivas comunitarias en mate-ria de protección de los intereses de los consumidores y usuarios(BOE nº 259, de 29 de octubre de 2002).

■ LEY 40/2002, de 14 de noviembre, reguladora del contrato deaparcamiento de vehículos (BOE nº 274, de 15 de noviembre de 2002).

■ LEY 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la au-tonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de in-formación y documentación clínica (BOE nº 274, de 15 de noviembrede 2002).

■ CORRECCIÓN de erratas de la Ley 38/2002, de 24 de octubre,de reforma parcial de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, sobre pro-cedimiento para el enjuiciamiento rápido e inmediato de determina-dos delitos y faltas, y de modificación del procedimiento abreviado(BOE nº 281, de 23 de noviembre de 2002).

■ LEY 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma delSistema Financiero (BOE nº 281, de 23 de noviembre de 2002).


■ LEY 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para lareforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocu-pabilidad (BOE nº 298, de 13 de diciembre de 2002).

■ LEY 46/2002, de 18 de diciembre, de reforma parcial del Im-puesto sobre la Renta de las Personas Físicas, por la que se modificanlas Leyes de los Impuestos sobre Sociedades y sobre la Renta de noResidentes (BOE nº 303, de 19 de diciembre de 2002).

■ LEY ORGÁNICA 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad dela Educación (BOE nº 307, de 24 de diciembre de 2002).

■ LEY 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario(BOE nº 307, de 24 de diciembre de 2002).

■ LEY 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las enti-dades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo(BOE nº 307, de 24 de diciembre de 2002).

■ LEY 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones.

■ LEY 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley Re-guladora de las Haciendas Locales (BOE nº 311, de 28 de diciembrede 2002).

■ LEY 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales delEstado para el año 2003 (BOE nº 313, de 31 de diciembre de 2002).

■ LEY 53/2002, de 30 de diciembre , de Medidas Fiscales, Ad-ministrativas y del Orden Social (BOE nº 313, de 31 de diciembrede 2002).

2.2. Leyes autonómicas

2.2.1. Comunidad Autónoma de Canarias

■ LEY 10/2002, de 21 de noviembre, por la que se regula el tra-mo autonómico del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicasen la Comunidad Autónoma de Canarias (BOE nº 302, de 18 de di-ciembre de 2002).

■ LEY 11/2002, de 21 de noviembre, de modificación de la Ley4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias (BOEnº 302, de 18 de diciembre de 2002).

2.2.2. Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha

■ LEY 18/2002, de 24 de octubre, por la que se modifica la Ley3/1988, de 13 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de

Tercer cuatrimestre del año 2002 225

la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (BOE nº 301, de 17 de diciembre de 2002).

■ LEY 21/2002, de 14 de noviembre, de Medidas Fiscales de Apo-yo a la Familia y a determinados Sectores Económicos y de GestiónTributaria (BOE nº 301, de 17 de diciembre de 2002).

2.2.3. Comunidad Autónoma de Cataluña

■ LEY 23/2002, de 18 de noviembre, de adecuación de procedi-mientos administrativos en relación con el régimen de silencio ad-ministrativo y el plazo de resolución y notificación, y de primera mo-dificación de los artículos 81, 82 y 83 de la Ley 13/1989, de organiza-ción, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de laGeneralidad de Cataluña (BOE nº 309, de 26 de diciembre de 2002).

2.3. Reales Decretos

■ REAL DECRETO 1.070/2002, de 18 de octubre, por el que sedesarrolla la disposición adicional quinta de la Ley 14/2000, de 29 dediciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Socialsobre beneficios fiscales aplicables al «Fórum Universal de las Cultu-ras Barcelona 2004» (BOE nº 261, de 31 de octubre de 2002).

■ REAL DECRETO 1.078/2002, de 21 de octubre, de modifica-ción del Real Decreto 1330/2000, de 7 de julio, por el que se des-arrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda (BOEnº 261, de 31 de octubre de 2002).

■ REAL DECRETO 1.164/2002, de 8 de noviembre, por el que seregula la conservación del patrimonio documental con valor históri-co, el control de la eliminación de otros documentos de la Adminis-tración General del Estado y sus organismos públicos y la conserva-ción de documentos administrativos en soporte distinto al original(BOE nº 274, de 15 de noviembre de 2002).

■ REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2002, de 29 de noviembre,por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Regulación delos Planes y Fondos de Pensiones (BOE nº 298, de 13 de diciembre de 2002).

■ REAL DECRETO 1.281/2002, de 5 de diciembre, por el que seaprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales deEspaña (BOE nº 305, de 21 de diciembre de 2002).

■ REAL DECRETO 1382/2002, de 20 de diciembre, por el que semodifica el Real Decreto 605/1999, de 16 de abril, de regulación com-


plementaria de los procesos electorales (BOE nº 305, de 21 de di-ciembre de 2002).

■ REAL DECRETO 1426/2002, de 27 de diciembre, por el que sefija el salario mínimo interprofesional para 2003 (BOE nº 311, de 28 de diciembre de 2002).

2.4. Ordenes ministeriales

■ ORDEN JUS/2352/2002, de 5 de septiembre, por la que se dis-pone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros por el que,en cumplimiento de lo previsto en el Real Decreto 385/1996, de 1 demarzo, se revisa el importe de las retribuciones e indemnizaciones correspondientes al desempeño de la función del Jurado (BOEnº 230, de 25 de septiembre de 2002).

■ ORDEN HAC/2761/2002, de 5 de noviembre, por la que se re-gulan las operaciones de cierre del ejercicio 2002 relativas a la conta-bilidad de gastos públicos (BOE nº 268, de 8 de noviembre de 2002).

■ ORDEN HAC/2816/2002, de 5 de noviembre, por la que se de-sarrolla el artículo 41.3 del texto refundido de la Ley General Presu-puestaria en relación con determinados recursos de derecho públicorecaudados por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (BOEnº 272, de 13 de noviembre de 2002).

■ ORDEN HAC/2894/2002, de 8 de noviembre, por la que se es-tablecen las condiciones generales y el procedimiento para la presen-tación telemática por Internet de la declaración ajustada al mode-lo 11.1 a presentar por las Administraciones Públicas, incluida la Se-guridad Social (BOE nº 275, de 16 de noviembre de 2002).

■ ORDEN HAC/2895/2002, de 8 de noviembre, por la que se es-tablecen las condiciones generales y el procedimiento para la presen-tación por Internet de las declaraciones correspondientes a los mo-delos 182 y 188, y se modifican las condiciones de presentación porInternet y por teleproceso de determinados modelos de declaración(BOE nº 275, de 16 de noviembre de 2002).

■ ORDEN HAC/2901/2002, de 12 de noviembre, por la que semodifica la Orden de 15 de junio de 1995 por la que se desarrollaparcialmente el Reglamento General de Recaudación en la redaccióndada al mismo por el Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo, en re-lación con las entidades de depósito que prestan el servicio de cola-boración en la gestión recaudatoria (BOE nº 277, de 19 de noviem-bre de 2002).


■ CORRECCIÓN de errores de la Orden HAC/2752/2002, de 29 de octubre, por la que se modifica la Orden de 26 de noviembrede 1999 por la que se aprueban los modelos 126, en pesetas y en eu-ros, de declaración-documento de ingreso, y los modelos 196, en pe-setas y en euros, del resumen anual de retenciones e ingresos a cuen-ta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del Impuestosobre Sociedades y del Impuesto sobre la Renta de no Residentes co-rrespondiente a establecimientos permanentes, en relación con lasrentas o rendimientos del capital mobiliario obtenidos por la contra-prestación derivada de cuentas en toda clase de instituciones finan-cieras, incluyendo las basadas en operaciones sobre activos financie-ros, así como los diseños físicos y lógicos para la presentaciónobligatoria de los citados modelos 196 por soporte directamente legi-ble por ordenador (BOE nº 278, de 20 de noviembre de 2002).

■ CORRECCIÓN de errores de la Orden HAC/1300/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad pa-ra la Administración General del Estado (BOE nº 281, de 23 de no-viembre de 2002).

■ CORRECCIÓN de errores de la Orden HAC/1300/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba la instrucción de contabilidad pa-ra la Administración General del Estado (BOE nº 290, de 4 de di-ciembre de 2002).

■ ORDEN TAS/3096/2002, de 3 de diciembre, sobre ampliacióndel plazo previsto para la tramitación de expedientes de modificaciónpresupuestaria durante el ejercicio 2002 (BOE nº 293, de 7 de di-ciembre de 2002).

■ ORDEN TAS/3100/2002, de 3 de diciembre, por la que se re-gulan las operaciones de cierre del ejercicio 2002 y el procedimientopara la presentación de las cuentas anuales y demás documentaciónque ha de rendirse por los agentes del Sistema de la Seguridad Social(BOE nº 294, de 9 de diciembre de 2002).

■ ORDEN HAC/3238/2002, de 18 de diciembre, por la que se mo-difica la Orden HAC/2761/2002, de 5 de noviembre, por la que se re-gulan las operaciones de cierre del ejercicio 2002 relativas a la conta-bilidad de gastos públicos (BOE nº 304, de 20 de diciembre de 2002).

2.5. Acuerdos y Resoluciones

■ RESOLUCIÓN de 2 de septiembre de 2002, de la Secretaríade Estado para la Administración Pública, por la que se establecen losnuevos modelos de documentos para la inscripción y anotación en elRegistro Central de Personal de diversos actos administrativos de


personal y nuevos modelos de títulos administrativos y hojas de ser-vicio del personal funcionario y laboral al servicio de la Administra-ción General del Estado (BOE nº 227, de 21 de septiembre de 2002).

■ DECISIÓN de los representantes de los Gobiernos de los Esta-dos miembros reunidos en el seno del Consejo sobre las consecuen-cias financieras de la expiración del Tratado CECA y sobre el Fondode Investigación del Carbón y del Acero, hecho en Bruselas el 27 defebrero de 2002 (BOE nº 236, de 2 de octubre de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 15 de noviembre de 2002, de la Secretaríade Estado para la Administración Pública, por la que se ordena la pu-blicación del acuerdo de Consejo de Ministros de 15 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Acuerdo Administración-Sindicatospara el período 2003-2004, para la modernización y mejora de la Ad-ministración Pública (BOE nº 276, de 18 de noviembre de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 9 de diciembre de 2002, de la Secretaría deEstado para la Administración Pública, por la que se establece el ca-lendario de días inhábiles en el ámbito de la Administración Generaldel Estado para el año 2003 a efectos de cómputos de plazos (BOEnº 298, de 13 de diciembre de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 17 de diciembre de 2002, de la Agencia Es-tatal de Administración Tributaria, por la que se modifica la cuantíaque fija la competencia de las unidades de recaudación de deudas demenor cuantía (BOE nº 306, de 23 de diciembre de 2002).

■ ACUERDO de 19 de diciembre de 2002, del Pleno del Tribu-nal Constitucional, por el que se regula el régimen de retribucionesdel personal al servicio del Tribunal Constitucional (BOE nº 307, de 24 de diciembre de 2002).

■ ACUERDO de 19 de diciembre de 2002, del Pleno del TribunalConstitucional, por el que se modifica parcialmente el Reglamento deOrganización y Personal del Tribunal Constitucional y se apruebauna nueva relación de puestos de trabajo del personal a su servicio(BOE nº 307, de 24 de diciembre de 2002)

2.6. Recursos de inconstitucionalidad y conflictosde competencias ante el Tribunal Constitucional

■ CUESTIÓN de inconstitucionalidad número 4.831/2002 enrelación con la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educa-tivo (en la redacción dada por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de


Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social) y de los artícu-los III, VI y VII del Acuerdo sobre la Enseñanza y Asuntos Cultura-les, suscrito el 3 de enero de 1979 entre el Estado español y la SantaSede, ratificado por Instrumento de 4 de diciembre de 1979 (BOEnº 247, de 15 de octubre de 2002).

■ RECURSO de inconstitucionalidad número 5550-2002, pro-movido por el Gobierno Vasco contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (BOEnº 261, de 31 de octubre de 2002).

3. JURISPRUDENCIA

3.1. Tribunal de Cuentas. Sala de Justicia

3.1.1. Sentencias y resúmenes doctrinales

■ SENTENCIA 7/02, de 17 de septiembre. Recurso de apelaciónnº 5/02. Procedimiento de reintegro nº 44/98. Ramo de Justicia, Ma-drid. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

La Sala de Justicia considera que el hecho de que la sociedad in-termediaria en la contratación del organismo autónomo no esté ins-crita no prueba que los servicios facturados no hayan sido prestados,que es lo que determinaría que hubieran sido pagados sin justifica-ción y que, por tanto, existiera un supuesto de responsabilidad con-table.

La prohibición de la reformatio in peius impide que la situación delrecurrente pueda empeorar a consecuencia exclusiva de su propiorecurso, de tal forma que el apelante queda a salvo de la posibilidadde que la sentencia de apelación exceda de los términos en que for-mula su recurso.

La Sala de Justicia confirma la sentencia de instancia que desesti-mó parcialmente la demanda interpuesta por el Abogado del Estadoen relación con dos demandados que eran socios y administradoressolidarios de las empresas que se crearon como intermediarias en lacontratación del organismo autónomo y cuya actividad ocasionó per-juicios a los fondos públicos. Fundamenta la sentencia de apelaciónque las notas que caracterizan la responsabilidad contable son la ren-dición de cuentas y la relación especial de facto en que se hallan todosaquellos que se vinculan a la gestión de fondos públicos, y sólo éstospueden ser sujetos de responsabilidades contables. No sólo se exclu-ye de la responsabilidad contable a los no gestores de fondos públi-


cos, extraños en la relación jurídica especial o cualificada de carácterfuncionarial, estatutaria, administrativa o laboral, sino que inclusoexpresamente la Sala de Justicia, en múltiples resoluciones, a exclui-do a los sujetos de esa relación jurídica que hubieran cooperado enlos hechos no siendo gestores de fondos públicos.

■ SENTENCIA 8/02, de 13 de noviembre. Recurso de apelaciónnº 11/02. Procedimiento de reintegro nº 106/00. Ramo de Entidadespúblicas, Barcelona. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la Rosa Ale-many.

La Sala de Justicia estima parcialmente el recurso de apelación yentiende que la sentencia de primera instancia es incongruente y ca-rece de fundamentación jurídica, ya que no establece previamente silos hechos están debidamente probados y no analiza si concurren loselementos necesarios para declarar la existencia de responsabilidadcontable.

No concurre la excepción de prescripción de la responsabilidadcontable, ya que, aunque los hechos enjuiciados tuvieron lugar du-rante el año 1995, se interrumpió el cómputo del plazo como conse-cuencia de las actuaciones de control financiero llevadas a cabo por laIntervención General de la Administración del Estado, en las que sepuso de manifiesto la existencia de irregularidades en la gestión de laAutoridad Portuaria de Barcelona, recogidas la mayoría de ellas en elinforme provisional de 29 de octubre de 1996, y que fueron conoci-das por D. J. M. C., como lo demuestra el hecho de que realiza-se voluntariamente diversos reintegros durante los años 1996, 1997y 1998.

Concurren los elementos necesarios para declarar la existencia dealcance y condenar al demandado como responsable contable direc-to, a pesar de que éste afirmara que no participó directamente en los hechos. Él era el cuentadante de los fondos públicos, aunque elejercicio de algunas de sus competencias estuviera delegado o des-concentrado en otras personas, por lo que concurre negligencia inex-cusable o culpa grave en su actuación por no haber ejercido sus fun-ciones de gestor en materia de fondos públicos.

Por último, debe satisfacer el responsable contable los intereses delas cantidades a las que ha sido condenado a su pago y de las ya rein-tegradas, a contar desde el momento en que se produjo el alcancehasta que tuvo lugar su reintegro.

■ SENTENCIA 9/02, de 18 de diciembre. Recurso de apelación nº 10/02. Procedimiento de reintegro nº 222/99. Ramo de Corpora-


ciones Locales, Ayuntamiento de Alcorcón. Ponente: Excmo. Sr. D. Ja-vier Medina Guijarro.

Considera la Sala de Justicia que la excepción de litisconsorcio pa-sivo necesario es aplicable en el ámbito contable, debiendo partirse dela distinción entre obligación solidaria y responsabilidad solidaria na-cida de una obligación no cumplida. Efectivamente, el artículo 38.3 dela Ley Orgánica 2/82 proclama la solidaridad de la responsabilidadcontable declarada, lo que no tiene que significar necesariamente queesa responsabilidad solidaria nazca de una obligación, asimismo, so-lidaria. Así, en el ámbito de la responsabilidad contable no existe soli-daridad en cuanto a la obligación de rendir cuentas. Dicha obligaciónes de carácter personalísimo, por cuanto que es cada cuentadantequien debe responder acerca de los fondos públicos encomendados yasí, para el supuesto de ser varios los responsables directos, existiráuna responsabilidad declarada solidaria ex lege, que no deriva de unaobligación solidaria, sino personal, como es la obligación de rendircuentas, siendo precisamente la sentencia el título en cuya virtud esexigible la responsabilidad contable de forma solidaria.

Es el contenido de la relación material la que obliga, o no, a que seconstituyan como parte una pluralidad de sujetos, y es que el litis-consorcio envuelve en el fondo un problema de legitimación y tieneuna naturaleza no sólo procesal, sino también material.

La Sala de Justicia, a través del recurso de apelación, puede entrara conocer de cuantas cuestiones se le planteen, sean de hecho o de-recho, dado que el recurso de apelación es un recurso ordinario quepermite un novum iudicium. Sin embargo, frente al juicio de aprecia-ción de la prueba que la sentencia de instancia contenga no puedenprevalecer meras alegaciones de parte.

■ SENTENCIA 10/02, de 18 de diciembre. Recurso de apelaciónnº 42/01. Procedimiento de reintegro nº 154/99. Ramo de Correos,Las Palmas. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

La Sala de Justicia señala que el alcance tiene lugar cuando seproduce la falta de numerario o un saldo deudor injustificado, nosiendo necesario ser autor de una sustracción para ser declarado res-ponsable contable, en cuanto la jurisdicción contable exige indemni-zar los daños producidos a los bienes y efectos públicos por negli-gencia grave en la custodia de los mismos, independientemente deque pueda ser perseguido el autor de la sustracción y pueda serle exi-gida responsabilidad en vía penal.


■ SENTENCIA 11/02, de 19 de diciembre. Recurso de apelaciónnº 37/02. Procedimiento de reintegro nº 29/00. Ramo de Corpora-ciones Locales, Ayuntamiento de Reus, Tarragona. Ponente: Exce-lentísimo Sr. D. Javier Medina Guijarro.

La Sala de Justicia señala que la existencia de un proceso penalpendiente no impide que la jurisdicción contable pueda entrar a co-nocer de la responsabilidad contable que se derive de esos mismoshechos dada la compatibilidad de la jurisdicción penal y contable, ypor otro lado, para que pudiera apreciarse la existencia de una cues-tión prejudicial penal sería preciso que constituyera elemento previonecesario para la declaración de responsabilidad contable y estuvieracon ella relacionada directamente. Sigue diciendo que en el procesocontable no se persigue la declaración de responsabilidad civil del de-mandado, supuesta su condena como responsable criminal, sino si hade ser declarado responsable contable por alcance. La actuación de lajurisdicción contable se limita a declarar si se ha producido un dañoo perjuicio a los caudales públicos, su importe y la persona que ha deser declarada responsable contable de dicho menoscabo, con las con-secuencias inherentes a esa declaración, por estar a la misma enco-mendada la gestión dichos caudales, esto es, por ser la persona res-ponsable de la rendición de cuentas de los mismos. La jurisdiccióncontable es preeminente sobre la penal para determinar la responsa-bilidad contable, incluida la dimanante de la comisión de ilícitos pe-nales, sin que el pronunciamiento en sede contable, en modo alguno,prejuzgue el que tenga lugar en sede penal, pues ambas jurisdiccio-nes examinan los hechos desde perspectivas diversas. Sin perjuicio dela preeminencia del orden penal en cuanto a la fijación de los hechosy la autoría de los mismos, la jurisdicción contable es exclusiva a la hora de determinar la responsabilidad contable exigible de quienesse hallen sujetos a su jurisdicción, de lo que se deriva la imposibilidadde resoluciones contradictorias, ya que ni la jurisdicción contablepuede entrar a enjuiciar si un determinado hecho reviste o no carac-teres delictivos, ni la jurisdicción penal puede entrar a declarar ycuantificar la responsabilidad contable exigible a quienes adminis-tren, manejen, custodien o intervengan fondos públicos.

Por otro lado, señala la Sala de Justicia que el principio de pre-sunción de inocencia no es aplicable en el ámbito contable al ser es-pecífico del derecho sancionador, de forma que en el proceso conta-ble se ve sustituido por el principio civil de carga de la prueba.

■ SENTENCIA 12/02, de 18 de diciembre. Recurso de apelaciónnº 18/02. Procedimiento de reintegro nº 12/00. Ramo de Corpora-


ciones Locales, Sevilla. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la RosaAlemany.

Señala la Sala de Justicia que la jurisdicción contable enjuicia res-ponsabilidades contables que se desprenden de las cuentas que hande rendir los que manejan fondos públicos, debiendo entenderse porrendición de cuentas todo proceso a través del cual se justifica la apli-cación o inversión de fondos públicos por parte del gestor que, enejercicio de sus funciones, se hizo cargo de ellos, de forma que si el cargo convierte al gestor en responsable de los valores cargados, ladata o cuentadación le descarga de la correspondiente responsa-bilidad.

3.1.2. Autos y resúmenes doctrinales

■ AUTO de 6 de noviembre de 2002. Recurso de apelaciónnº 38/02. Procedimiento de reintegro nº 107/97.Ramo de Correos,Sevilla. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

La jurisdicción contable es compatible respecto de unos mismoshechos con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuaciónde la jurisdicción penal, y si los hechos fuesen constitutivos de delito,la responsabilidad civil será determinada por la jurisdicción contableen el ámbito de su competencia, debiendo el juez penal que enten-diera de la causa abstenerse de conocer de la responsabilidad conta-ble nacida de ellos.

Para que pueda aceptarse la existencia de una cuestión prejudicialpenal es preciso que constituya elemento previo necesario para la de-claración de responsabilidad contable y esté con ella relacionada di-rectamente.

■ AUTO de 11 de diciembre de 2002. Recurso del artículo 48.1de la Ley 7/88 nº 3/02. Actuaciones previas nº 101/00. Ramo de Cor-poraciones Locales, Badajoz. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de laRosa Alemany.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate, sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa; por tanto, por la vía de este recurso no pue-


de la Sala entrar a conocer de la calificación jurídico-contable de laconducta del presunto responsable, ni del fondo del asunto.

El principio de audiencia en las actuaciones previas viene referidoal momento de la citación para la práctica de la liquidación provisio-nal, ya que la Ley no impone que el Delegado Instructor tenga quedar traslado al imputado de las diligencias preventivas del alcance ode la documentación complementaria aportada.

■ AUTO de 18 de diciembre de 2002. Recurso del artículo 48.1de la Ley 7/88 nº 48/01. Actuaciones previas nº 92/99. Ramo de Co-munidades Autónomas, Barcelona. Ponente: Excmo. Sr. D. Antoniode la Rosa Alemany.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa; por tanto, por la vía de este recurso no pue-de la Sala entrar a conocer de la calificación jurídico-contable de laconducta del presunto responsable ni del fondo del asunto.

La no notificación al presunto responsable del Auto en el que sepropone el nombramiento de Delegado Instructor no ocasiona inde-fensión en cuanto en ese momento carecía de la condición de inte-resado.

El principio de audiencia en las actuaciones previas viene referidoal momento de la citación para la práctica de la liquidación provisio-nal, ya que la Ley no impone que el Delegado Instructor tenga quedar traslado al imputado de las diligencias preventivas del alcance ode la documentación complementaria aportada.

■ AUTO de 18 de diciembre de 2002. Recurso del artículo 48.1de la Ley 7/88 nº 42/02. Actuaciones previas nº 29/02. Ramo de Correos, Las Palmas. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objeto


de debate, sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa. Así, los motivos de impugnación no puedenser distintos de los establecidos taxativamente en la Ley: que no se ac-cediera a contemplar las diligencias con los extremos que los compa-recidos señalen o que se cause indefensión.

■ AUTO de 18 de diciembre de 2002. Recurso del artículo 48.1de la Ley 7/88 nº 41/02. Actuaciones previas nº 40/02. Ramo deCorporaciones Locales, Sevilla. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe GarcíaOrtiz.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate, sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa; por tanto, por la vía de este recurso no pue-de la Sala entrar a conocer de la calificación jurídico contable de laconducta del presunto responsable ni del fondo del asunto.

■ AUTO de 20 de diciembre de 2002. Recurso del artículo 48.1de la Ley 7/88 nº 9/02 al que se acumularon los recursos nº 16/02 y19/02. Actuaciones previas nº 41/00. Ponente: Excmo. Sr. D. JavierMedina Guijarro.

El recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 se caracteri-za por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contralas resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se ac-cediera a completar las actuaciones con los extremos que los compa-recidos señalen o en que se cause indefensión. Por medio de este re-curso no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objetode debate sino que la Ley pretende ofrecer a los intervinientes unmecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa. Así, los motivos de impugnación no puedenser distintos de los establecidos taxativamente en la Ley: que no se ac-cediera a contemplar las diligencias con los extremos que los compa-recidos señalen o que se cause indefensión.

Las actuaciones previas tienen carácter preparatorio del ulteriorproceso jurisdiccional contable, por lo que tienen por objeto la prác-tica de las diligencias precisas para concretar los hechos y a los pre-suntos responsables, así como, en su caso, cuantificar previa y provi-


sionalmente el perjuicio ocasionado en los caudales públicos proce-diendo a adoptar las medidas cautelares de aseguramiento que se es-timen necesarias. Lo que no puede admitirse es que las actuacionesprevias, por ser preparatorias de un posible juicio contable, se con-viertan en un proceso declarativo en el que impere, entre otros, elprincipio de contradicción. Ello quiere decir que si las partes legiti-madas para comparecer en el Acta no están de acuerdo con las valo-raciones y conclusiones del Delegado Instructor, su oposición deberáejercitarse en el proceso contable. La misión del Delegado Instructores, tras valorar la documentación obrante, determinar provisional-mente si ha existido, o no, un perjuicio y, en su caso, cuantificarlo,pero, en ningún caso decide definitivamente sobre el asunto, pues éste está siempre bajo el monopolio de las partes y del órgano juris-diccional.

El trámite de audiencia en las actuaciones previas viene referido ala citación para la práctica de la liquidación provisional.

4. FISCALIZACIONES

■ RESOLUCIÓN de 26 de septiembre de 2002, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas,en relación al informe de fiscalización del Instituto Nacional de Ad-ministración Pública, ejerc. 1997 (BOE nº 297, de 12 de diciembre de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 26 de septiembre de 2002, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, enrelación al informe de fiscalización de todas las actuaciones prepara-torias de adjudicación y ejecución relativas a la contratación por la Di-putación Provincial de Albacete de las obras de construcción y equi-pamiento del teatro infantil y juvenil «Teatro de la Paz», realizadas enlos ejercicios 1997 y 1998 (BOE nº 297, de 12 de diciembre de 2002).

■ RESOLUCIÓN de 26 de septiembre de 2002, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, enrelación al informe de fiscalización especial sobre la Mutualidad deFuncionarios Civiles del Estado (MUFACE) a partir del ejercicio 1997(BOE nº 297, de 12 de diciembre de 2002).

■ INFORME de fiscalización elaborado por el Tribunal de Cuen-tas relativo a la actividad de la Corporación General del Consorcio de Compensación de Seguros (CCS), ejerc. 1997 (BOE nº 297, de 12 de diciembre de 2002).


■ INFORME de fiscalización elaborado por el Tribunal de Cuen-tas relativo a determinadas líneas de crédito de mediación del Insti-tuto de Crédito Oficial (ICO), ejercicios 1996 y 1997 (BOE nº 297, de12 de diciembre de 2002).


PUBLICACIONESPUBLICACIONES

TRIBUNAL DE CUENTAS: Resolucio-nes de la sala de justicia del Tri-bunal de Cuentas, año 2001. Ed.Tribunal de Cuentas de España,2002, 690 págs.

La REVISTA ESPAÑOLA DE CON-TROL EXTERNO, a través de la pre-sente nota, quiere dar cuenta a suslectores de la reciente publicacióndel volumen de la Colección deDoctrina Jurisprudencial Contableelaborada por la Sala de Justicia delTribunal de Cuentas (año 2001 yeditada por el propio Tribunal des-de 1992).

La obra responde en su estruc-tura a los criterios habituales en pu-blicaciones de este tipo. En ella seincluyen las sentencias y autos dic-tados por la Sala en el períodoanual de 2001, que como resolucio-nes importantes de un órgano juris-diccional superior (dentro de laInstitución) contienen no sólo lassoluciones que se dan a cada casoen particular, sino que ofrecen uncuerpo de doctrina ciertamente estimable, fruto de un estudio am-plio y riguroso plasmado en la ar-gumentación jurídica que le sirvede fundamento en cumplimientode una exigencia constitucional deconformidad con su propia natura-leza de declaración de juicio y no devoluntad que cabe atribuir a todaresolución jurisdiccional.

La consulta de la obra está facili-tada al disponer de dos índices bas-tante logrados. El cronológico estábasado en la numeración de las sen-tencias y autos que ofrece, unido a

sus fechas. El índice por materiascomprende una clasificación muycompleta de los temas objeto de en-juiciamiento, constando en cada ca-so el número de la resolución y sudata.

Nos encontramos, en fin, anteuna obra de indudable valor prácti-co que puede resultar muy útil a losestudiosos y profesionales.

Exponemos a continuación y deuna forma resumida los temas queestimamos más relevantes del con-tenido del citado volumen.

1) Responsabilidad contablesubsidiaria (Sentencias nos 1 y 21)

La responsabilidad contablesubsidiaria implica que la conductadel sujeto responsable se encuentreinvolucrada en un devenir causalque lleve a la producción del per-juicio de los caudales públicos. Ental sentido es necesario que las ac-ciones u omisiones de los presuntosresponsables hayan formado partede la causa originadora de los da-ños o perjuicios de los fondos pú-blicos. Esta responsabilidad exigecomo requisito esencial el incumpli-miento (positivo o negativo) de car-gas u obligaciones legales con exis-tencia de culpa o negligencia, y quedicha actuación haya intervenidoeficazmente en el curso causal ge-nerador del menoscabo al erariopúblico (Sentencia nº 1).

La responsabilidad subsidiariano es ilimitada, puede moderarseen forma prudencial y equitativa(Sentencias de 26 de marzo y 22 de

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julio de 1993). El principio atenua-torio contenido en el artículo 38 dela Ley Orgánica 2/1982 es un prin-cipio general y básico en esta mate-ria, complementado con las normasde los artículos 39 y 40 de la mismaLey Orgánica al establecer causasde exoneración o de atenuación, ta-les como la obediencia debida, laconcurrencia en el incumplimientocon otros gestores o la imposibili-dad material de cumplir con lasobligaciones (Sentencia nº 21).

2) Carga de prueba (Sentenciasnos 4, 5 y 9)

En aplicación del principio dedistribución de la carga de la prue-ba, acreditada la condición de cuen-tadante y los bienes o caudales pú-blicos confiados a su cargo, ésteviene obligado por imperativo legala rendir cuenta detallada del desti-no dado a los mismos, respondien-do de los perjuicios o daños que pu-dieran ocasionarse al erario público.

En el campo de la responsabili-dad contable es suficiente que el ac-tor acredite, mediante cualquiermedio legal de prueba, que se haproducido u ocasionado un menos-cabo en determinados fondos oefectos públicos y que la personaencargada de su gestión (manejo,custodia, etc.), por el hecho de te-ner encomendado tal cometido ofunción, tiene la obligación legal deresponder de ellos y rendir cuentade su inversión y empleo. Con ellopuede tenerse por suficientementeprobados los hechos constitutivosde la responsabilidad contable.

El demandado tendrá que pro-bar –como soporte de su oposición–la inexistencia, en su caso, de dañoo perjuicio alguno a los caudales

públicos de que se trate, o que hacumplido cabalmente con su obliga-ción cuentadataria, o bien que noera él a quien dicha obligación co-rrespondía. En todo caso, la simpleelevación de las cuentas correspon-dientes no es suficiente para justifi-car el cumplimiento de la carga le-gal, dado que el gestor de fondospúblicos está obligado legalmente arendir cuentas, debiendo justificar,partida por partida, el destino dadoa los fondos públicos a su cargo(Sentencia nº 4 de 28 de febrero de 2001).

En definitiva, en el ámbito de laresponsabilidad contable es aplica-ble el régimen jurídico previsto enel artículo 217 de la Ley de Enjui-ciamiento Civil.

Es de resaltar, como un supues-to específico, que en la valoraciónjurídica de los efectos atribuibles aun acta de arqueo, la doctrina de laSala ha declarado (reitera la Sen-tencia nº 5 de 15 de marzo de 2001)que para que pueda entenderse co-mo prueba suficiente de la existen-cia de un perjuicio en los fondospúblicos es preciso que los datosque ofrezca como soporte de lasconclusiones que establezca esténamparados por un estudio fundadoy completo del examen y verifica-ción de las cuentas (Sentencia nº 5de 15 de marzo de 2001).

3) Littisconsorcio pasivonecesario

La excepción se fundamenta enel principio de contradicción y en lasacralización de la cosa juzgada queobliga a que la relación jurídico-procesal se constituya de tal formaque sean llamados al juicio todos lossujetos que se encuentren de algu-


na manera vinculados al actor deuna forma conexa e interdepen-diente por el asunto del que nace lapretensión ejercitada. Es precisoque sean llamados al debate proce-sal todas las partes que tengan inte-rés legítimo en el fallo. Es, por otraparte, una figura creada por la ju-risprudencia de la que ha nacido elconcepto como exigencia procesal,que en caso de apreciarse crea unabarrera infranqueable que impideel examen del fondo del asuntoplanteado (Sentencia nº 6 de 15 demarzo de 2001).

Esta figura jurídica del littiscon-sorcio pasivo necesario viene im-puesta por vinculaciones subjetivasde carácter inescindibles. Solo habrálugar a estimar la excepción cuandola sentencia que haya de dictarse enel proceso hubiera de afectar di-recta y necesariamente a aquel queno hubiera sido parte en el mismo.No procediendo, por el contrario,cuando los posibles efectos que seproduzcan frente a terceros tuvie-ran un carácter indirecto o reflejopor una simple conexión (Sentencianº 12 de 29 de junio de 2001).

4) El principio pro actioney la acción pública

La acción pública del artículo47.3 de la Ley Orgánica 2/1982, enrelación con el artículo 56 de la Leyde Funcionamiento, es un derechoconstitucional reconocido en el ar-tículo 125 de la Constitución Espa-ñola de participación de los ciuda-danos en la Administración de lajusticia contable en conexión con elderecho de la tutela judicial efectiva(Sentencias del Tribunal Constitu-cional 62/83, 241/92, 326/94 y Autosde la Sala de 29 de octubre de 1993

y 27 de noviembre de 1997, etc.),por cuanto que la finalidad de estederecho fundamental no es otroque el de acceso a la Jurisdicción.En este sentido es esencial el princi-pio pro actione, según el cual la in-terpretación de las normas que ri-gen el acceso a la Jurisdicción debeser hecha del modo más favorableal ejercicio de la acción y a la obli-gación de una resolución fundadaen Derecho, sea o no favorable a laspretensiones formuladas sobre elfondo si concurren los requisitosprocesales para ello (Sentencias delTribunal Constitucional 174/87,232/88, etc.).

La Sala de Justicia del Tribunalde Cuentas (Autos de 29 de octubrede 1993 y 27 de noviembre de1997) aplica esta doctrina al ejerci-cio de la acción contable en los si-guientes términos: «Sin desconocerlas mínimas garantías previstas enel artículo 56 de la Ley 7/88, de 5 deabril, para evitar el ejercicio libre ytemerario de la acción pública sehace preciso que la comprobaciónde los requisitos precisados en el ar-tículo 56.2 de la propia Ley debeser hecha con arreglo a lo expuestopor los actores en la necesidad deevitar que un excesivo rigor en elcriterio de apreciación lleve a inad-misiones vulneradoras de la tutelajudicial efectiva. Más aún, en casosen que quienes ejercitan este dere-cho ante la Jurisdicción contable es-tán al margen de la órbita económi-co-financiera del sector público yno disponen de la documentaciónnecesaria para completar con rigorlos hechos. Precisamente por ello ellegislador de 1988 distinguió en el artículo 56 de la Ley el ejerciciode la acción pública según que exis-

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ta o no procedimiento jurisdiccio-nal iniciado, prescribiendo en casonegativo la necesidad de practicarlas llamadas actuaciones previas co-mo soporte necesario de investiga-ción y facilitación de las actuacionesprocesales posteriores» (Autos nos 9y 11 de 7 de mayo de 2001).

5) Ejecución provisionalde resoluciones no firmes

En la jurisdicción contable, el ré-gimen jurídico de los recursos es elprevisto en la Ley reguladora de laJurisdicción Contencioso-Adminis-trativa.

La Ley de la Jurisdicción Con-tencioso-Administrativa de 1998preceptúa, recogiendo una doctrinajurisprudencial consolidada (Sen-tencias de 30 de junio de 1998 y5 de noviembre de 1999) la necesi-dad de que la ejecución provisionalsea siempre a instancia de parte,puesto que la ejecución de oficio re-quiere que la sentencia sea firme.Esta solución es también la previstaen la legislación civil (arts. 1722 y si-guientes de la Ley de Enjuiciamien-to Civil de 1881, así como en los ar-tículos 524 y siguientes de la vigenteLey de 2000). En definitiva, la eje-cución de sentencias contables nofirmes exige una decisión del órga-no al que competa la ejecución me-diante auto motivado que ponderelos intereses en juego y que acepte orechace, según el juicio de pondera-ción que ha de plasmarse en el auto,la petición de parte interesada...,salvo que la parte a quien perjudi-que preste aval o fianza suficientepara garantizar el cumplimiento dela sentencia (Auto nº 12 de 30 demayo de 2001).

PAULINO MARTÍN MARTÍN

INTERVENCIÓN GENERAL DE LA AD-MINISTRACIÓN DEL ESTADO: Dic-cionario terminológico de laIGAE. Centro de Publicacionesy Documentación del Ministe-rio de Hacienda, Madrid, 2002,248 págs.

La diversidad y complejidad delas funciones que tiene atribuidas laIntervención General de la Admi-nistración del Estado (IGAE) en ma-teria contable y de control internoha originado la existencia de multi-tud de términos utilizados de formahabitual por dicho centro directivo,cuyo significado resulta, a veces,desconocido o confuso para los des-tinatarios de sus trabajos.

Esta terminología se utiliza deforma habitual por la IGAE no sóloen el desarrollo de sus funciones, sino también en las publicacionesque edita. En este sentido, hay quedestacar que la IGAE mantieneabiertas, desde hace tiempo, variaslíneas de publicaciones, agrupadas,fundamentalmente, en dos bloquesdenominados «publicaciones perió-dicas» y «publicaciones no periódi-cas», muy utilizadas y cuya impor-tancia resulta evidente si se repasa,de forma resumida, la enumera-ción de algunas de ellas:

– Cuentas, indicadores y otra in-formación elaborada en términosde Contabilidad Nacional con lametodología del Sistema Europeode Cuentas Económicas (SEC), re-flejando la actividad económico-financiera del sector público (delsector Administraciones Públicas, através de las «Cuentas de las Admi-nistraciones Públicas»; del sectorpúblico empresarial, a través de las«Cuentas de las Empresas Públicas»,


o de las Administraciones Territo-riales, a través de las «Cuentas Re-gionales»).

– Estados mensuales de ejecu-ción del Presupuesto del Estado yde los Presupuestos de organismosautónomos y otros organismos pú-blicos, el Avance de liquidación delPresupuesto y la propia Liquida-ción del Presupuesto.

– Circulares, instrucciones, in-formes y dictámenes del Centro.

Estas y otras publicaciones de laIGAE tienen como objeto cumplirlas funciones que tiene encomenda-das, pero también tienen una finali-dad divulgativa dentro de un obje-tivo general de transparencia y,además, pretenden poner a disposi-ción de los gestores de la actividadeconómico-financiera una informa-ción que les pueda resultar útil enel desarrollo de su actividad y a dis-posición de otras Administracionesla propia experiencia en materia decontabilidad y de control interno.

En este tarea de divulgación laIGAE emplea términos que, desdehace algún tiempo, se ha considera-do que necesitan de cierta aclara-ción o precisión.

Esta inquietud ha motivado laedición, en el marco del grupo depublicaciones no periódicas, de estelibro titulado Diccionario terminológi-co de la IGAE que tiene por objetofacilitar una consulta rápida de lostérminos más significativos. De estaforma, algo más de mil términos,organizados por orden alfabético,clarifican los conceptos utilizadospor la IGAE, como se ha indicado,tanto en el ejercicio de sus funcio-nes como en las publicaciones queedita.

El libro presenta, en primer lu-gar, un índice alfabético de todos lostérminos y, después, otro índice,también alfabético, de los mismostérminos, pero agrupados segúndeterminadas áreas funcionales. Acontinuación recoge la definiciónde todos ellos, complementada, enalgunos casos, con un ejemplo quepermite una mejor comprensióndel término y con una referencia ala fuente, texto legal o publicaciónde donde se ha extraído la infor-mación necesaria para elaborar ladefinición. Las áreas funcionales enque se agrupan los términos defini-dos son las siguientes:

– Contabilidad analítica, que in-cluye los términos específicos de esta disciplina contable aplicada alsector público y algunos términosbásicos de la misma.

– Contabilidad nacional, querecoge lo términos necesarios paralograr una comprensión más claradel Sistema Europeo de CuentasNacionales y Regionales.

– Contabilidad pública, quecontiene los específicos de esta dis-ciplina contable, tanto en el aspectoconceptual como en el aspecto pro-cedimental.

– Control financiero, que com-prende los términos relacionadoscon el ejercicio del control interno yalgunos términos específicos decontrol de fondos comunitarios.

– Función interventora, queagrupa los términos relacionadoscon el ejercicio de esta modalidadde control y los términos más usua-les de la actividad contractual.

– Presupuestos, que incluye losvinculados al proceso de elabora-

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ción y ejecución del presupuesto ylas clasificaciones presupuestarias.

– Sistemas de información, contodos los términos relacionados con las tecnologías de la informa-ción y los sistemas y bases de datosen las materias contables, presu-puestarias y de control.

Destaca, por su actualidad, elárea de contabilidad nacional, queagrupa la definición de términosimprescindibles para una compren-sión clara del Sistema Europeo deCuentas Nacionales.

En los términos que agrupa elárea de contabilidad pública, se re-coge y amplía el contenido del glo-sario de términos que se incluyeraen su momento como parte delPlan General de Contabilidad Pú-blica, aprobado en 1994, fruto, a suvez, de todos los términos definidosdurante la elaboración del actual«marco conceptual de la contabili-

dad pública» a comienzos de la dé-cada de los noventa.

En el caso del área de sistemasde información hay que destacarque se han incluido, además de tér-minos generales relacionados conlas tecnologías de la información,términos que responden a las siglascon las que se conocen los progra-mas informáticos desarrollados parael ejercicio de las funciones propiasde la IGAE.

Un análisis rápido del contenidode este diccionario permite desta-car, en primer lugar, el esfuerzo realizado para sistematizar todos lostérminos a definir, y, en segundo lu-gar, el esfuerzo para utilizar en lasdefiniciones un lenguaje coloquialy, a la vez, riguroso. El resultado esun inventario fácil de consultarque, sin duda, facilitará las tareas dequienes lo manejen.

SUSANA CASADO ROBLEDO


NORMAS BÁSICAS PARA LA PREPARACIÓNDE ORIGINALES

1. A continuación del título de la colaboración se indicará el nombre delautor y el cargo o la titulación.

2. No se hace índice o sumario.3. La estructura debe responder al siguiente esquema:

a) Los apartados en que, en su caso, se divida el artículo irán prece-didos de un número (arábigo) y del correspondiente epígrafe enminúscula y en negrita.

b) Las posibles subdivisiones irán precedidas de dos dígitos y elcorrespondiente epígrafe en letra normal.

c) Si resultaran indispensables mayores subdivisiones, éstas irán pre-cedidas de una letra minúscula seguida de medio paréntesis –a), b),c)…– y el epígrafe, en su caso, en letra normal.

4. Evitar subrayado. En su lugar, emplear cursiva.5. Las notas se numerarán correlativamente y se consignarán a pie de

página.6. Las referencias se harán indicando el autor y el año y, eventualmente,

la(s) página(s), recogiendo en un apartado final la totalidad de las re-ferencias, ordenadas alfabéticamente.

7. Se elaborará un resumen del artículo, de una extensión de medio fo-lio, que se entregará en español y, a ser posible, en inglés.

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Febrero 2003 número 6

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