subsidio agricola
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2015
SUBSIDIO
APLICADO AL
SECTOR
AGRÍCOLA
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INTRODUCCIÓN
Para la mayoría de países, sean estos países en vías de desarrollo o países
desarrollados, el sector agrícola es considerado como un sector sensible. Esta
sensibilidad está relacionada con el gran número de personas que se dedican a
dicha actividad ⎯alrededor de 350 millones en el mundo⎯ y con las condiciones de
pobreza o pobreza extrema que enfrentan gran parte de las mismas.
Por ello, este sector ha sido merecedor de un trato especial e incluso en muchas
ocasiones ha sido excluido de los procesos de apertura comercial ya sea en el
ámbito bilateral, regional o multilateral. Las políticas agrícolas proteccionistas
caracterizadas por la aplicación de medidas que distorsionan los mercados como:
elevados aranceles, derechos específicos, medidas sanitarias y fitosanitarias,
subsidios a la exportación, cuotas a la importación, licencias de importación,
mecanismos de estabilización y garantía de precios, subsidios a la producción y
ayudas internas; son una muestra de ello.
En el ámbito multilateral, por ejemplo, la búsqueda de consensos en las
negociaciones agrícolas no ha sido sencilla, los países se han enfrentado a una
serie de entrampamientos y estancamientos en las negociaciones en el marco de
la OMC y durante años los avances que se han logrado sobre esta materia han
sido escasos. Recién hacia mediados del 2004, los países miembros acordaron
eliminar progresivamente los subsidios a la exportación, las ayudas internas así
como incrementar el acceso a mercados; no obstante la modalidad de cómo se
llevarán a cabo estos procesos es aún un tema crucial.
En este contexto y cuando algunos estudios señalan que los países pobres que
han abierto sus mercados al comercio y la inversión han crecido más rápido que
aquellos que no lo han hecho; cabe preguntarse ¿Es conveniente continuar
tratando al sector agrícola como un sector sensible? Aún más, considerando que
en América Latina el sector agrícola representa el 7% del PBI, absorbe el 18% de
la población económicamente activa y posee ventajas comparadas que le otorgan
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un peso significativo en la canasta exportadora de muchas de las economías
regionales, ¿resulta beneficioso para los países latinoamericanos incluir dentro de
sus procesos de liberalización comercial a dicho sector? ¿Cuál es el impacto de la
liberalización comercial y total sobre el sector agrícola para cada uno de estos
países?
Han surgido muchos estudios que buscan responder algunas de estas preguntas.
En general, estos estudios estiman el impacto de las políticas agrarias de los
países industrializados en la economía mundial y en los países en desarrollo.
Sin embargo, los resultados no siempre son coherentes. Por un lado, existen
estudios que señalan que la reducción de los subsidios agrícolas en los países
industrializados generaría un impacto positivo en el bienestar, la producción y las
exportaciones de productos agrícolas de los países en desarrollo. Por otro lado, se
encuentran estudios los cuales argumentan que la reducción de los subsidios
agrícolas en los países industrializados tendría un efecto negativo en términos de
bienestar para un grupo de países en desarrollo debido a un cambio desfavorable
en sus términos de intercambio.
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“SUBSIDIO APLICADO AL SECTOR
AGRÍCOLA”
I. SUBSIDIO
1. DEFINICIÓN:
Las definiciones de subsidio dependen del punto de vista y del propósito analítico
o normativo. Una definición básica define los subsidios como acciones del
gobierno que fomentan ciertas actividades específicas o mejoran la rentabilidad de
determinados sectores de una economía. Dicha definición puede ser interpretada
de manera amplia o limitada. En el sentido más amplio, casi todos los programas
gubernamentales podrían ser considerados como subsidios. No obstante, no
todas las acciones del gobierno afectan la competitividad de sectores específicos
de una economía. En la medida en que el gobierno presta apoyo financiero,
directo o indirecto, para ayudar a un sector determinado de la economía, este
apoyo financiero se puede considerar como un subsidio.
Los subsidios no siempre son transparentes y los datos sobre el valor de los
mismos no se miden de manera coherente. Sin embargo, en base a una
recopilación de datos de diferentes fuentes, la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE) estima que sus países miembros transfieren
anualmente 400 mil millones de dólares a los diferentes sectores. Otros análisis
calculan los subsidios a escala mundial en más de un billón de dólares, o el
equivalente del 4% del producto interno bruto mundial. Si bien los subsidios de los
países industrializados suelen estar destinados a la agricultura, el transporte y las
manufacturas, los países en desarrollo suelen subsidiar mayormente los sectores
de energía, agua, pesca y, en menor medida, la agricultura.
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Los subsidios adquieren un carácter contencioso cuando favorecen a un sector de
la economía en detrimento de otro, inhiben la competencia, causan impactos
ambientales adversos o distorsionan el comercio. Los subsidios se cuentan entre
las medidas no arancelarias más controvertidas del programa de la Organización
Mundial del Comercio (OMC) y otras negociaciones comerciales, pues pueden, y
suelen, afectar las estructuras del comercio al proteger los productos nacionales
de la competencia de las importaciones o, de otro modo, fomentando las
exportaciones.
De la definición antes transcrita, es posible extraer algunos elementos básicos que
configuran el concepto jurídico de subsidio:
a) Todo subsidio se caracteriza por ser un apoyo, prima, estímulo o beneficio
económico. Esto se traduce en una reducción o ahorro artificial del costo de
producción de la mercancía correspondiente.
b) Todo subsidio siempre debe ser otorgado por el Estado. Esto se desprende
claramente de lo dispuesto en la letra l) del Anexo 1 del Acuerdo sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias. En efecto, en tal letra se indica que
uno de los requisitos previos e indispensables para la existencia de cualquier
subvención es que ella represente una carga para la cuenta pública. Incluso, en
las letras anteriores a la analizada, se corrobora lo dicho.
Así, se usan términos como “otorgamiento”, “suministro”, “remisión”, “exención” o
“concesión” por los Gobiernos.
c) El Estado otorga este subsidio directa o indirectamente. Es decir, existe
subsidio no sólo cuando el Estado otorga el beneficio a través de los órganos que
lo componen, sino también a través de una delegación de esta facultad a algún
ente particular. Es decir, y tal como se señaló en el punto anterior, sea que el
beneficio lo otorgue el Estado directamente o a través de un ente privado, es
fundamental que la subvención sea una carga para la cuenta pública.
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d) El subsidio debe ser otorgado a los productores, manufactureros o
exportadores nacionales. Es decir, a aquellas personas naturales o jurídicas que
desarrollan sus actividades en el país que otorga la subvención, no importando al
respecto su nacionalidad.
e) El objetivo básico del subsidio es impulsar y desarrollar la industria nacional. Es
decir, el subsidio aparece como uno de los elementos de la Política Económica del
Gobierno que la otorga.
f) Este impulso se logra colocando a la industria nacional artificialmente en
condiciones competitivas en los mercados externos. Es decir, no basta que la
industria nacional acceda a los mercados externos, sino que además, es
necesario que ese acceso signifique colocarla artificialmente en condiciones
competitivas en el mercado internacional.
2. TIPOS DE SUBSIDIOS
Existen diversos tipos de subsidio:
a. Subsidios a la oferta: Otorgados a los productores de bienes y servicios.
b. Subsidios a la demanda: Son subsidios que reducen lo que paga el usuario,
por debajo del costo del bien o servicio. Pueden ser:
Subsidios directos: El Gobierno paga directamente una parte del servicio a
algunos consumidores. En el mejor de los casos este subsidio debe aparecer
dentro de la factura como una rebaja al precio normal, señalando quien lo
paga y cuál es la base del cálculo.
Los subsidios directos se han usado extensamente para combatir la pobreza
de algunas capas de la población; la experiencia histórica muestra que ellos
son incapaces de eliminarla, pues crean desincentivos a la Actividad
Productiva y Dependencia, siendo útiles en la práctica sólo como paliativos
de corto plazo ante situaciones de emergencia.
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Subsidios cruzados (entre diferentes usuarios): En este caso la Empresa
calcula su tarifa general (que cubre los costos totales) pero no cobra el
mismo monto a todos los clientes. Algunos pagan más que el costo real, para
permitir que otros paguen menos. No hay necesidad de que el Gobierno
ponga nada del costo de este subsidio. Ya que el ingreso total de la empresa
se mantiene igual. El sector en su totalidad no está siendo subsidiado; sino,
algunos usuarios (quienes, se supone, son los menos necesitados) están
subsidiando el consumo de otros usuarios (los supuestamente más
necesitados).
Subsidios a la producción: Son pagos corrientes, sin contrapartida, que el
Gobierno hace a las empresas en función de su participación en la
producción; empleado como medio al gobierno, para hacer más accesibles
los precios de mercado de algunos bienes o servicios.
Los subsidios a la producción tienden a distorsionar fuertemente los
mercados, pues llevan a una asignación de Recursos distinta a la que
surgiría de sus transacciones.
3. ESTIMACIÓN DEL VALOR DEL SUBSIDIO
Un gran porcentaje del trabajo analítico llevado a cabo sobre los subsidios ha
estado relacionado con el sector agropecuario.
Las medidas utilizadas con mayor frecuencia para medir los subsidios agrarios
son la estimación de la ayuda al productor (EAP), estimación de la ayuda al
consumidor (EAC) y medida global de la ayuda (MGA). Cada una de ellas
constituye una forma especializada de calcular el valor general que obtienen los
agricultores y/o consumidores del pago de apoyo agrícola u otros subsidios. La
literatura económica incluye también muchos otros indicadores que se pueden
utilizar para medir los subsidios.
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4. LOS SUBSIDIOS EN EL CONTEXTO DEL COMERCIO
La definición “oficial” de subsidio más frecuente en la literatura se utiliza en un
contexto de comercio internacional y aparece en el Acuerdo sobre Subsidios y
Medidas Compensatorias (SMC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
El SMC especifica que existe subsidio cuando hay una contribución financiera de
un gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un gobierno
miembro que “otorgue un beneficio”. En general, los subsidios cubiertos por el
SMC deben incluir la transferencia directa de fondos, un incentivo fiscal o
disposiciones relativas a bienes y servicios y deben otorgar un beneficio que
causa resultados económicos perjudiciales a los productores de otro país
miembro. En el comercio internacional los subsidios provocan efectos similares a
la del dumping, pero estos son más dañinos.
La mayoría de los subsidios definidos en el SMC no son prohibidos pero son
recurribles si han sido objeto de impugnación por causar daño económico a otro
país. La definición y las reglas de la OMC requieren mayor especificidad: si un
incentivo financiero no es específico de una industria o sector y se encuentra
ampliamente disponible en una economía determinada, es improbable que sea
recurrible según las reglas de la OMC.
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II. EL SECTOR AGRÍCOLA Y EL SUBSIDIO EN EL
SECTOR AGRÍCOLA
1. EL SECTOR AGRÍCOLA
El sector agrícola tiene varios problemas que le son inherentes en función de su
naturaleza productiva y de las características que se presentan en las esferas de
la distribución y consumo.
Una primera limitante es que trabaja básicamente con el recurso tierra que es un
recurso fijo y por ello la productividad tiene que ser de carácter asociado o
complementario.
Una ilustración en términos aplicativos de esto se tuvo con la Revolución Verde de
finales de los años sesenta y setenta. La productividad en el ámbito agrícola
mundial aumentó con base en la introducción de prácticas de cultivo,
especialmente fertilización y la utilización de variedades mejoradas. Estas
variedades por lo general permitieron tener una producción más intensa con base
en mayor número de plantas por unidad de área.
Otra dificultad es que los productos agrícolas muestran una gran perecibilidad.
Esto presenta problemas en el manejo de cosechas, su transporte y los períodos
que van entre la recolección de bienes y el consumo final.
La perecibilidad hace que los negocios agrícolas tengan que renovar
constantemente sus inventarios, algo que contrasta con el mercadeo de otros
bienes tales como por ejemplo telas, libros, papel o cristalería.
La producción agrícola además, depende del clima para la producción. Este es
uno de los mayores retos que se enfrentan en el sector actualmente. Ya sea que
llueva mucho o poco, las cosechas tienden a no lograrse.
Adicionalmente, la dotación de agua tiene que ocurrir en especiales períodos
críticos. Uno de ellos es la floración. Puede ser que en términos relativos falte
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agua en ciertas fases del desarrollo, pero el hecho de que exista carencia hídrica
durante la floración, implica que los frutos no se desarrollarán.
Es cierto que la dependencia climática puede ser amortiguada hasta cierto punto
por medio de invernaderos y del control más artificial de variables, tales como
riego, pero esto también tiende a aumentar costos y puede hacer que la
producción sea económicamente no factible.
La producción agrícola por lo general presenta gran elasticidad desde el punto de
vista de la oferta. Esto hace –en especial en cultivos que no son estacionales, sino
permanentes– que los estudios de mercado deban ser tan oportunos como
exhaustivos. En la medida que un producto tiende a aumentar su valor–muchas
veces la evidencia surge de los cultivos estacionales– se puede muy bien esperar
que muchos productores participen en la oferta.
Al generarse gran cantidad de producto en el mercado, los precios tenderán a
bajar. Complementaria a la dificultad inmediata anterior, se tiene que la demanda,
por lo general de la producción agrícola o de bienes relacionados con la dieta,
tiene una elasticidad reducida. Al estar asociada a la capacidad de ingesta ya sea
de carbohidratos o proteínas, entre otros nutrientes, los alimentos tienen un “límite
biológico” en su incorporación cuantitativa a las raciones diarias. Con esto último
se subraya el elemento de que ante una producción relativamente reducida,
nichos específicos o regionales de mercado, pueden verse rápidamente
saturados.
Un rasgo general del sector agrícola en particular y del sector primario o extractivo
en general, es que su producción se ve limitada relativamente, más que otros
bienes, de los sistemas de libre comercio. Esto se debe a que son estos sectores
quienes muchas veces reciben subsidios en especial en los países más
desarrollados.
Esto es un obstáculo muy significativo para la libre circulación de bienes agrícolas.
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A ese obstáculo se agregan otras medidas contra el libre comercio, tales como
cuotas, tarifas, aranceles directos y restricciones no arancelarias.
2. EL SUBSIDIO AGRÍCOLA
El subsidio agrícola es la ayuda que se da a las producciones agrícolas. Estas
ayudas pueden ser de distintos tipos, que se pueden resumir en dos grupos
fundamentales:
- Ayudas directas (por kilos, superficies, cabezas de ganado, etc.)
- Ayudas indirectas (rebaja de impuestos sobre productos o gastos necesarios
para la actividad agraria).
Dentro de la Unión Europea, la agricultura está subvencionada o subsidiada,
teniendo un gran peso en las rentas de los agricultores en ciertos productos. La
Unión Europea a través de la Política Agrícola Común (PAC) y de las OCM
(Organizaciones Comunes de Mercados), regula y subvenciona de distintos
modos las producciones agrícolas.
Esto lo hace principalmente a través de 3 mecanismos:
Intervención (compra de producciones a los agricultores cuando los
precios en el mercado UE, bajan de cierto precio marcado previamente).
Ayudas directas a superficies (por hectárea) o cabezas de ganado.
Ayudas para el intercambio con terceros países (restituciones a la
exportación)
En América Latina, en la medida que se implementó la política de industrialización
mediante sustitución de importaciones (ISI) los sectores agrícolas se vieron
beneficiados de cierta promoción y protección.
En varios países latinoamericanos se generaron institutos de investigación
agrícola que recibieron notable respaldo. Además entidades de gobierno también
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se ocuparon de la transferencia tecnológica en la campo de la producción animal y
vegetal. En esto tuvo un papel muy importante la difusión y aplicación de logros de
la Revolución Verde de fines de los años sesenta.
No obstante, lo que se desea resaltar aquí, es a la situación mediante la cual el
sector agrícola ha sido dejado –ya en las décadas de los ochenta en adelante– en
condiciones de marginalidad, mediante no sólo el abandono directo –la reforma
agraria por ejemplo, ya no es percibida como una limitante al desarrollo– sino
también en condiciones que han permitido bajas rentas para los agricultores.
Los gobiernos muchas veces preocupados por las utilidades de sectores urbanos,
y por patrones de acumulación que tratan de al menos mantener, cuando no
aumentar, la capacidad adquisitiva de trabajadores de las ciudades, hacen que los
bienes agrícolas mantengan precios relativamente bajos.
En proporciones significativas, la estabilidad de los salarios y las capacidades de
adquisición de las rentas personales dependen de la factibilidad de acceder a la
canasta básica y en esto tienen un papel muy importante los alimentos. De
manera que si las cosechas no han sido cuantiosas, debido para poner el caso, a
factores del medio ambiente, sólo pocos agricultores serían beneficiados. Al
reducirse la oferta, los precios tenderían a aumentar.
En todo caso, la mayoría de agricultores no se vería favorecida.
Es normal que los gobiernos, al enfrentar un escenario de relativa carestía de
bienes agrícolas, se inclinen por la importación de los mismos. Con ello se
abaratan los bienes, lo que favorece a las rentas personales de los consumidores,
pero los agricultores se quedan sin poder tener utilidades que pudieran compensar
o mantenerse al ritmo de la inflación imperante en los países.
Por otra parte, los insumos agrícolas, muchos de los cuales no se producen en los
mercados internos de las naciones latinoamericanas, tienden a aumentar de
precio al ser importados, tales los casos de fertilizantes, plaguicidas y máquinas
para las labores agrícolas.
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En general los sectores agrícolas de la región tienen un crecimiento relativamente
menos dinámico que los niveles que presentan las economías totales de los
países.
3. RAZONES A FAVOR Y EN CONTRA DE LOS
SUBSIDIOS
Es útil disponer de pautas que ayuden a decidir cuando los subsidios son
justificados. Una de las justificaciones más universales de los subsidios es la
pobreza de los beneficiarios. Sin embargo, antes de aceptar este argumento como
base para programas y políticas sectoriales, es necesario preguntarse hasta qué
punto los subsidios están focalizados estrictamente hacia los más pobres.
Normalmente se realizan considerables esfuerzos para concentrar la asistencia
alimentaria en los hogares pobres, pero los programas agrícolas por sí solos
tienden a ser sorprendentemente regresivos en su incidencia sobre los grupos de
ingresos.
Examinando los argumentos a favor y en contra de los subsidios es útil empezar
por recordar un resultado básico de la teoría económica: las intervenciones en los
precios de mercado (de los insumos y los productos) llevan invariablemente a una
pérdida de bienestar económico. Si bien los productores y los consumidores
pueden obtener ganancias, la pérdida de la sociedad es mayor que la suma de
esas ganancias. Esto se llama “perdida estática de bienestar”. Aunque sea un
principio abstracto, su efecto práctico es el de reducir la tasa de crecimiento
económico, ya que los recursos no son asignados a sus usos más eficientes.
Existen razones más fuertes de índole práctica, a favor y en contra de los
subsidios, de modo que no profundizaremos el argumento teórico; pero es bueno
tenerlo en mente, ya que también tiene relevancia empírica.
Entre los principales argumentos en contra de los gastos públicos subsidiados se
pueden incluir a los siguientes:
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• Los subsidios tienden a ser otorgados a las industrias menos competitivas, ya
que éstas son usualmente las que más presionan al gobierno por favores.
Raramente se proporcionan a las industrias o productos que tienen ventajas
comparativas. Conforme a ello, con el tiempo los subsidios tienden a desviar la
asignación de los recursos productivos hacia las industrias inherentemente menos
competitivas, lo que perjudica el crecimiento a largo plazo del país.
• Una vez establecidos, los subsidios son difíciles de eliminar. Intereses
económicos y políticos se mueven en su defensa, y el costo para el gobierno
puede continuar por varios años e incluso aumentar.
• El costo fiscal de los subsidios implica una carga más alta de impuestos o una
reducción de otros gastos públicos. Esta es una importante consideración, en una
era de creciente rigidez fiscal en todo el mundo.
• La existencia de subsidios mantiene en el mercado a los productores de alto
costo, disfrazando la necesidad de mejorar la productividad (reducir costos) y
contribuyendo así a que la economía sea menos competitiva internacionalmente y
sus productos más costosos para los productores y consumidores nacionales.
• Las políticas públicas significativamente basadas en subsidios tienden a que los
productores destinen tiempo y recursos a solicitar prebendas adicionales del
gobierno (conducta de búsqueda de rentas), en vez dar prioridad a los esfuerzos
para aumentar la productividad.
• En la práctica, los beneficios de los subsidios a menudo tienden a ser regresivos,
esto es, benefician más a los grupos de ingresos altos que a los estratos pobres
de la sociedad.
• La existencia de modos de operación subsidiados tiende a reducir la posibilidad
de desarrollar instituciones que no dependan de subsidios y, por lo tanto, puedan
ser viables a largo plazo. Por ejemplo, la disponibilidad del crédito subsidiado de
bancos del estado puede hacer más difícil que los bancos privados o las
instituciones de microcrédito presten en las mismas zonas.
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• A veces, los subsidios aprobados legislativamente no tienen financiación pública
suficiente y los productores entonces demoran sus inversiones productivas a la
espera de obtenerlos eventualmente; en algunas circunstancias pueden
descartarlas definitivamente. De modo que la promesa de un subsidio puede tener
efectos perversos sobre las inversiones del sector.
• Un inconveniente más sutil pero penetrante de los subsidios es que tienden a
alentar una mentalidad antieconómica entre los beneficiarios, lo que obstaculiza el
desarrollo de instituciones y formas de operar eficientes. De nuevo el crédito
constituye un buen ejemplo, ya que a veces el subsidio fomenta actitudes pasivas
de los agricultores acerca de su obligación de reintegrarlo; ese síndrome a su vez
hace más difícil que puedan llegar a ser clientes de bancos comerciales.
A la luz de estos fuertes argumentos en contra del uso de subsidios, sin duda su
justificación debe ser muy sólida si es que hay que emplearlos como instrumentos
de política. Por cierto, existen casos en que las razones a favor de los subsidios
también son convincentes. Los principales argumentos en apoyo a los subsidios
son los siguientes:
• El papel de los subsidios en el alivio de la pobreza tiene aceptación virtualmente
universal. Las preguntas importantes en este sentido son: a) cómo concentrar
efectivamente estos programas en los pobres, y b) cómo encontrar maneras de
ayudar a los pobres a incrementar su propia capacidad para mejorar
económicamente en el futuro, y no sólo aliviar los más urgentes problemas
actuales. Esto último lleva a una permanente necesidad de asistencia, y promueve
una actitud de dependencia de la asistencia por parte de los receptores. El
enfoque anterior permite una eventual eliminación de la asistencia. Este principio
es ampliamente reconocido pero algunas veces difícil de poner en práctica.
• Las externalidades económicas y ambientales proporcionan otra justificación
para los subsidios, sobre bases tanto teóricas como prácticas. Los productores
que plantan árboles o construyen terrazas para controlar la erosión del suelo
benefician también a los demás de la misma cuenca: por lo tanto, existen razones
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para que la sociedad comparta los costos de esas inversiones. El mismo
argumento vale para la plantación de árboles en gran escala con el propósito de
fijar carbono.
• Subsidios temporales pueden ser necesarios en ciertas circunstancias para
facilitar la transición a sistemas menos subsidiados de políticas. Por ejemplo, se
ha utilizado en Europa oriental la distribución a la población de bonos subsidiados
de privatización, para así poder acabar con el permanente drenaje del
presupuesto fiscal, originado en la propiedad y administración de empresas
productivas por parte del Estado.
• En emergencias, como las creadas por los desastres naturales, se otorgan
beneficios a los damnificados, usualmente sin esperar su recuperación. Sin
embargo, se debe tener cuidado en utilizar este instrumento. Por ejemplo, en
muchos sistemas legales, la declaración del estado de emergencia, digamos, de
sequía, puede exonerar a los productores de la restitución de los préstamos
recibidos para la producción, aun cuando la pérdida no fuese total; esto a su vez
podría crear dificultades a los bancos y desalentar la expansión de sus
operaciones en la agricultura.
• Los subsidios pueden ser utilizados para compensar casos de información
imperfecta. Un ejemplo común concierne al caso de los productores en zonas
remotas: no teniendo informaciones confiables sobre los precios de mercado, el
gobierno puede asumir el costo de las transmisiones radiales regulares de esos
datos. Para cubrir los costos de las transmisiones destinadas a ese grupo de
clientes, puede ser difícil encontrar financiamiento publicitario.
• Otras clases de fallas del mercado pueden requerir intervenciones mediante
subsidios. Sin embargo, a menudo la respuesta más apropiada es la regulación
del mercado y no todas las instancias de fallas de mercado requieren la acción del
gobierno. El fenómeno de la “información asimétrica” entre prestatarios y
prestadores (sobre la capacidad y voluntad del prestatario para pagar) ha sido
bastante comentado en la literatura; una respuesta común de política es la de
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establecer un marco de reglamentación financiera que estimule el crecimiento del
micro crédito. Sin embargo, en algunos casos la respuesta ha sido subsidiar las
agencias rurales de los bancos, para alentarlos a moverse más cerca de sus
clientes potenciales. La educación y la capacitación técnica son clásicos ejemplos
en los cuales el apoyo financiero público se justifica, pues un proveedor
educacional comercial no podría captar todos los beneficios (externalidades) para
la sociedad.
Si bien estas listas de argumentos a favor y en contra de los subsidios no
necesariamente agotan el tema, los posibles argumentos adicionales deberían ser
analizados cuidadosamente antes de ser agregados a las mismas. En la mayoría
de las situaciones prácticas, la consulta a las listas anteriores ayuda a aclarar las
ventajas y desventajas del subsidio propuesto.
Dichas listas pueden ser interpretadas a los efectos de desarrollar pautas
aplicables a circunstancias específicas. Por ejemplo, definitivamente debe evitarse
el subsidio a cultivos específicos o a la agroindustria. Estos generan los problemas
que se indican en los argumentos 1ro, 2do, 4to y 5to contra los subsidios. La única
excepción que se puede justificar es el subsidio transitorio para facilitar la
privatización de una agroindustria (de acuerdo al tercer argumento a favor de los
subsidios), especialmente cuando un gran número de productores pasa a ser
accionista de la empresa privatizada.
Por otro lado, los subsidios para el alivio de la pobreza no tienen por qué ser
irrestrictos. Pueden tomar la forma de costos compartidos de servicios que
aumentan la productividad de los productores pequeños. Un ejemplo que cada vez
encuentra más aceptación en varios países es el suministro de bonos u otras
formas de subsidios a productores pobres para la compra de servicios de
extensión privada, en un contexto en el cual los productores en mejores
condiciones pagan el costo total de tales servicios.
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4. ¿A QUIÉNES BENEFICIAN LOS SUBSIDIOS EN EL
SECTOR AGRÍCOLA?
Todos los gobiernos utilizan subsidios de uno u otro tipo para alcanzar los
objetivos de su política. Los subsidios sirven para estabilizar los precios al
productor o consumidor, fortalecer las industrias importantes para la seguridad
nacional, ofrecer un suministro estable de bienes de consumo agrícolas o
industriales, desarrollar recursos energéticos, fomentar el empleo, o alentar la
conservación. Los gobiernos financian periódicamente diversos programas de
investigación, educación, artes y humanidades, definidos como “bienes públicos”
que merecen ser subsidiados. De hecho, los subsidios son un importante
instrumento de política, utilizado para satisfacer ciertas necesidades económicas o
culturales específicas de la sociedad.
a. Los miles de millones de dólares que diariamente pagan los contribuyentes en
los países ricos en subsidios al campo van a dar a las manos de un puñado de
familias o compañías que no lo necesitan de acuerdo con un reporte de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
La mayor parte del apoyo es recibido por individuos que no son agricultores,
incluyendo terratenientes y proveedores de insumos agrícolas como
maquinaria y fertilizantes. En el mejor de los casos un 50% de las familias
rurales recibe algún beneficio y en el peor aproximadamente una cuarta parte.
Los mecanismos de distribución del apoyo al campo distorsionan la producción
y el comercio y son ineficientes para generar un aumento en los ingresos de
los agricultores aunque, oficialmente, esta sea su razón de ser.
Los subsidios tienen el efecto perverso de volver a muchas familias pobres
más pobres y/o expulsarlas de las actividades agrícolas, al aumentar los
precios de la tierra. Estos datos de la OCDE coinciden con los de otros
estudios incluyendo los de la muy conservadora Heritage Foundation de
Washington quien sostiene que el grueso de los subsidios al campo en los
Estados Unidos (EU) va a parar en las manos de las corporaciones y de los
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grandes agricultores, lo que les ayuda a comprar las pequeñas granjas. Los
agronegocios y las grandes explotaciones agrícolas además, por poseer las
mayores extensiones de tierras, debido a su economía de escala, son las
granjas más rentables del país dice el reporte de la Fundación. Mientras tanto
los granjeros con menos territorio en tierras reciben poco o ningún subsidio.
Lejos de constituir un seguro para el granjero pobre, los subsidios al campo en
los EU son el programa más grande de asistencia a las corporaciones,
especialmente desde 1996, 10% de los más grandes receptores reciben más
del 61% del dinero otorgado a nivel del país, y las desigualdades son aún
mayores en los estados del sur del país.
La situación no es mejor en Europa: 80 % de los subsidios son para 20% de
los agricultores, lo que justifican las organizaciones de grandes productores:
ellos reciben más porque producen más; producen más porque tienen mayores
inversiones. Pero los excedentes son subsidiados para competir en el mercado
global y esto puede tener consecuencias desastrosas para los países en
desarrollo. Países del sur de África que pueden producir azúcar a 1/3 del
precio del azúcar europeo no lo pueden colocar en el mercado mundial porque
los subsidios a la exportación les permiten a los europeos vender sus
productos a un precio aún menor. Los consumidores europeos y
estadounidenses están pagando, a través de los subsidios, por destruir la
capacidad de supervivencia de los países más pobres del mundo.
El Comisario para la Agricultura de la Unión Europea piensa que los subsidios
deben utilizarse para pagar un sueldo a los agricultores por conservar el medio
ambiente en el campo lo que evitaría que muchos abandonen sus tierras;
siguiendo esta idea otros añaden que los agricultores deberían también pagar
por los daños al medio ambiente por el uso de fertilizantes y plaguicidas, lo que
alentaría la agricultura orgánica.
Los países más ricos prometen en las negociaciones en el marco de la
Organización Mundial de Comercio (OMC) reducir o eliminar los subsidios a la
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agricultura si los países en desarrollo permiten la entrada de sus exportaciones
agrícolas; en la realidad es poco probable que lo hagan.
b. Las comunidades campesinas se enfrentan indefensas a la desaparición de las
políticas públicas agrarias que eran implementadas los gobiernos, y que con
escasos medios permitían generar redes de abastecimiento y almacenaje de
productos o controlar la demanda para evitar el desplome de los precios o
apoyar a las familias campesinas con determinados subsidios básicos. El
proceso de liberalización de los mercados de los productos agrícolas a nivel
mundial impuesto por la Organización Mundial del Comercio, el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional, hace aumentar el nivel de importaciones
de productos agrarios en un contexto de precios bajos, lo que genera la
reducción de los precios internos que afecta de manera negativa a las rentas
en medio rural. La concentración de la propiedad de la tierra, el agua y otros
recursos productivos es la asignatura pendiente en la mayor parte de los
países en desarrollo, impidiendo a gran parte de la población rural participar en
el sistema de producción.
La soberanía alimentaria es el derecho de cada pueblo a definir sus propias
políticas agropecuarias y en materia de alimentación, a proteger y reglamentar
la producción agropecuaria nacional y el mercado doméstico a fin de alcanzar
metas de desarrollo sustentable, a decidir en qué medida quieren ser
autodependientes, a impedir que sus mercados se vean inundados por
productos excedentarios de otros países que los vuelcan al mercado
internacional mediante la práctica del dumping, y a darle preferencia a las
comunidades locales pescadoras respecto al control del uso y los derechos
sobre los recursos acuáticos.
La propuesta de soberanía alimentaria va muy ligada a la libertad de reutilizar e
intercambiar semillas. “Si queremos que la soberanía alimentaria exista, hay
que afirmar muy claramente el derecho de poder reutilizar las semillas y que
las semillas son parte del patrimonio mundial de la humanidad, como también
prohibir las patentes sobre todos los seres vivientes, sean plantas, sean
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animales o el mismo género humano", enfatizó José Bové, líder del movimiento
campesino francés. La soberanía alimentaria no es una propuesta de reforma
sectorial destinada a beneficiar únicamente a los productores de alimentos,
sean campesinos o pescadores. Al contrario, ésta tiene repercusiones sobre el
conjunto de los otros sectores de la sociedad; al garantizar precios justos a los
campesinos, ella les permite vivir en su comunidad y limita el éxodo hacia los
centros urbanos; es una propuesta ciudadana global que sólo tendrá la
oportunidad de éxito y de ser adoptada en la escena internacional, si es
apoyada activamente por sectores de la población que no producen
directamente su alimentación".
Entre los obstáculos para el logro de esta meta, Bové cita los acuerdos en el
marco de la OMC. Él cuestiona, asimismo, el hecho de que los precios de
mercado no se fijan a partir del costo real de producción, sino de manera
artificial, de acuerdo a la fluctuación de los precios mundiales influenciados por
los excedentes de la Unión Europea o de los Estados Unidos, o en la bolsa de
materias primas, como es el caso de productos como el maíz, el cacao y el
café.
5. LOS SUBSIDIOS AGRÍCOLAS EN EL PERÚ
El Consejo Nacional de Concertación Agraria ha planteado a la Comisión de
Aranceles del gobierno la solución del tema de los subsidios de los países
industrializados de la OCDE a los productos agrícolas, como una de las
condiciones para que no haya huelga agraria.
El tema es relevante porque el Perú importó productos agrícolas, muchos de ellos
de la OCDE, por US$ 6,000 millones de 1991 al 2000, alcanzando su punto más
alto en 1996 con US$ 820 millones. En el 2001, las importaciones se redujeron a
US$ 530 millones.
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El problema se origina porque en el comercio agrícola mundial la OCDE destina
millones de dólares para subsidiar su producción. Así, en el 2001, según el último
informe oficial de la OCDE, el subsidio agrícola fue US$ 311,000 millones (el 1,3%
de su PBI), lo que equivale a 6 veces toda la producción del Perú en un solo año.
El subsidio se otorga a los productores para otorgarles ingresos que les permitan
subsistir. Al hacerlo, los gobiernos de la OCDE no solo satisfacen sus
necesidades de consumo interno, sino que dan lugar a una sobreproducción de
trigo, maíz, aceite, leche, carne, arroz y otros productos. Estos excedentes son
vendidos a los países importadores a precios más baratos que los que cuesta
producirlos.
En otras palabras, se trata de prácticas de tipo “dumping" (cuando se vende un
producto por debajo del precio de costo en el mercado interno), las que no son
permitidas por la OMC. Pero la fuerza económica de los países de la OCDE hace
que ésta no pueda disciplinarlos.
Así las cosas, los precios internacionales de estos productos son baratos. ¿Qué
pueden hacer los países importadores? Una de las medidas es aplicar una
sobretasa arancelaria, un arancel más alto que el normal, de manera que el
producto importado ingrese a su costo verdadero, “limpio" del efecto distorsionante
del subsidio. Las sobretasas no son prohibidas por la OMC y son medidas
legítimas de protección para los países importadores.
Por ejemplo, en mayo del 2002, el precio internacional del maíz era US$ 111/TM y
se le aplicó una sobretasa de US$ 10/TM. En el arroz, el precio era US$ 239/TM y
la sobretasa de US$ 101/TM. Para el Consejo Nacional, sin embargo, las
sobretasas no tienen el nivel suficiente de protección, por lo que deben elevarse.
Pero el MEF no tiene el mismo criterio, porque si aumenta el precio del producto
importado, podría elevarse la inflación interna.
Tampoco se puede decir que el problema sólo sea la sobretasa, puesto que existe
sobreproducción agrícola interna (no hay Plan de Cultivos), lo que también lleva a
la baja de precios. De otro lado, algunos sectores del gobierno plantean eliminar
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las exoneraciones tributarias al agro, lo que agravaría los problemas de los
productores agrarios.
En suma, el sector agrario está protegido en los países de la OCDE, debido a
razones propias de su política interna. Guardando todas las distancias, eso tiene
que estar presente en la filosofía de nuestros gobernantes, pues, por ejemplo,
¿Qué posibilidades tiene un ganadero de Cajamarca de competir, en producción
de carne y de leche, con un ganadero holandés subsidiado?
Si se piensa que el libre mercado resuelve los problemas, no se ha entendido el
objetivo de la política agraria mundial.
a. Subsidios a la agroindustria costeña
A finales de 2013 se realizó un exhaustivo estudio para estimar la magnitud de los
subsidios estatales en los principales proyectos de irrigación en la costa,
privatizados sobre todo a partir de 1990.
Los proyectos de irrigación considerados fueron Chavimochic, Chinecas, Chira-
Piura, Jequetepeque-Zaña, Majes-Siguas, Olmos y Pasto Grande, cuyo costo de
inversión en conjunto se estimó en US$6,321 millones, monto que es casi el doble
del costo publicado por el Minagri en su página web, debido a que este último está
en precios corrientes y se basa en información de 2000.
La evidencia es muy clara en señalar que hubo un gran subsidio en la inversión en
estos proyectos. Se ha estimado que los ingresos obtenidos por el Estado debido
a la venta de la extensión de nuevas tierras y otros bienes y servicios solo
lograron cubrir el 7% de la inversión pública realizada en dichos proyectos; es
decir, hubo un subsidio del 93% del costo total de estos.
Por otro lado, se estimó el subsidio en la venta de tierras, entendiéndose como tal
la diferencia entre el precio estimado de mercado de la tierra y el precio obtenido
en la venta de las tierras en los procesos de privatización. Conociendo las
dificultades de definir un precio de mercado teórico para las tierras privatizadas, se
utilizó como referente el precio oficial definido en las bases al inicio de las
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subastas de tierras. De esta forma, se consideró que el único proyecto que no fue
subsidiado respecto al precio de mercado fue el de Olmos; en los demás
proyectos sí hubo subsidio, aunque inferior al subsidio a la inversión, pues fue de
alrededor de 25% en promedio.
b. Las agroindustrias también reciben subsidios tributarios
El estudio halló también, de acuerdo con la magnitud de los ingresos de las
empresas ubicadas en los proyectos de irrigación, que el sector de
agroexportación sería el principal contribuyente del sector agrícola. Sin embargo,
el impacto en la tributación en este sector, desde 1998 a 2012, nunca logró
superar el 0.73% del total recaudado en el país, porcentaje que, sumado al del
subsector azucarero, apenas llega al 1%. Esta participación marginal en la
recaudación tributaria peruana interna no corresponde a la importancia que posee
el sector agrícola en el producto bruto interno (PBI) peruano, similar al minero. La
razón de esto se debería, además del predominio de la baja rentabilidad, al hecho
de que la mayor parte del sector agrícola tiene tradicionalmente un tratamiento
tributario especial.
Dadas estas condiciones, el impacto de tener o no tener un subsidio específico,
como por ejemplo, de pagar solo 15% como impuesto a la renta, es de
importancia marginal para el total de la tributación nacional. Esto es interesante
porque, dados los subsidios tributarios al sector agroexportador y la baja
tributación del sector, aun considerando todos los ingresos tributarios del sector
agrícola en su conjunto, la recaudación acumulada desde 1998 a 2012 solo
hubiera alcanzado para financiar la sexta parte de la inversión total ejecutada en
los proyectos de irrigación (US$1,000 millones versus US$6,300 millones).
Resulta evidente que los grandes proyectos de irrigación no fueron diseñados
para que el Estado recupere la inversión, sino, por el contrario, para que sean
subsidiados casi en su totalidad. Dado que, finalmente, fuimos todos los peruanos
los que financiamos esta infraestructura, cabe preguntarnos si este modelo de
explotación es la mejor alternativa para proveer bienestar al país.
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CONCLUSIONES
Los subsidios adquieren un carácter contencioso cuando favorecen a un sector
de la economía en detrimento de otro.
Los subsidios destinados al sector agrícola en mayor medida son hechos por
los países industrializados y destinados en menor medida por los países en
vías de desarrollo.
El objetivo básico del subsidio es impulsar y desarrollar la industria nacional .
Los subsidios pueden tener efectos económicos positivos y negativos y, por lo
tanto, suelen ser muy controvertidos. Además, no siempre son evidentes o
transparentes, y la diferencia entre un incentivo y un subsidio, con frecuencia,
es más bien una cuestión de perspectiva.
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FUENTES CONSULTADAS
https://cepesrural.lamula.pe/2014/04/03/subsidios-a-la-agroindustria-costena-cifras-
millonarias/cepesrural/
http://www.fao.org/docrep/007/y5673s/y5673s0f.htm
http://semanaeconomica.com/article/finanzas/156070-seguros-agricolas-herramienta-para-
proteger-al-sector/
http://nuevaagenda.com/indice/2004/12/agricultura-subsidios-y-tlc.html