Sub Tema 2: LA POTESTAD NORMATIVA EN EL PODERJUDICIAL

PRESENTACIÓN

La potestad normativa supone la facultad de crear, modificar oextinguir normas jurídicas. El Poder Judicial tiene potestad normativanegativa (deroga normas de nivel reglamentario a través de la acciónpopular) con eficacia erga omnes y potestad normativa positiva coneficacia restringida (directivas y reglamentos internos). Sin embargo,pudieran darse algunos supuestos de ejercicio de potestad normativapositiva erga omnes, hasta cierto punto cuestionables desde laperspectiva de la teoría de la separación de poderes. En este sentido,es menester analizar las implicancias del ejercicio de tal potestadnormativa por el Poder Judicial.

Preguntas guía

¿Cuáles son las funciones constitucionalmente asignadas a laCorte Suprema?

¿Cuál es la naturaleza jurídica de los acuerdos de Sala Plena dela Corte Suprema?

c) ¿Cuáles son las funciones jurisdiccionales atribuidas al Congresode la República?

MANRIQUE ZEGARRA, César. "Los acuerdos de la Sala Plenay la Constitución peruana". En: Lecturas sobre temasconstitucionales, N° 07, Lima, CAJ, 1991

LOS ACUERDOS DE LA SALA PLENA Y LA CONSTITUCIÓNPERUANA

I. INTRODUCCIÓN

1.- El conocimiento se sustenta en axiomas o postulados. Losaxiomas o postulados se definen como afirmaciones acerca de la realidadcuya validez no requiere demostración, No propician duda. Se asumen,por consiguiente, como certezas. A partir de estas certezas es posible

40

deducir lógicamente otras verdades que a su vez abonarán en favor dela verdad del postulado. Lo confirmarán. Si así no sucede entonces sehabrá descubierto un postulado distinto que sustituirá al anterior. Esteproporcionará la certeza que es necesaria para deducir otras verdades.

La Ciencia Jurídica, por ser una forma de conocimiento, se sustentaen postulados. La Ciencia Jurídica Positiva, en una clase especial depostulados: Los constitucionales.

La Constitución postula la realidad política y jurídica nacional. Diceque ella es como su letra lo sanciona. Sus mandatos no admiten dudasni contradicciones. Como contiene un conjunto de postulados, esto esafirmaciones que califican un modo de ser de la realidad, necesario eindiscutible, entonces es válido afirmar que la Constitución es el soportelógico de todo pensamiento y de toda actividad jurídica o política positiva.

Nos interesa indagar ahora acerca de algunas certezas en el ordenpolítico jurídico nacional, que guardan relación con las atribuciones ypotestades concedidas por la norma constitucional a la Corte Supremade la República.

11.- LOS ACUERDOS DE SALA PLENA

2.- La Corte Suprema, en ejercicio de su función de gobierno delPoder Judicial, realiza una abundante actividad normativa en virtud dela cual crea normas de derecho de distinta naturaleza de aquellas queson producto del ejercicio de la función jurisdiccional. Estas normas -nojurisdiccionales- no son identificables con las legislativas que emite elCongreso, y tampoco con los reglamentos de la administración pública:podrían denominarse normas de derecho judicial o normas judiciales.

Es así como, cotidianamente, aplica sanciones disciplinarias, emitedirectivas mediante circulares, aprueba reglamentos relacionados conla organización y funciones de las diversas dependencias del PoderJudicial, elabora y ejecuta su presupuesto, etc.

Esta actividad normativa es realizada por la Corte Supremamediante los denominados Acuerdos de Sala Plena que, como su nombrelo indica, contienen decisiones que expresan la voluntad de la mayoríade sus integrantes.

Las normas que sanciona la Corte Suprema en estos Acuerdos,pueden agruparse atendiendo a su amplitud, en dos clases: a) aquellas

41

que establecen prescripciones de carácter general, y b) aquellas quecontienen decisiones sobre casos particulares o cuestiones singulares.Si se atiende al examen de la norma integrada, desarrollada oreglamentada por el Acuerdo de Sala Plena, pueden agruparse en otrasdos clases: a) las que tienen su origen en el mandato constitucional, yb) las que reglamentan o integran las prescripciones legales. Finalmen-te, si se examina su contenido podrán distinguirse entre las que a) tienenun contenido político, y b) de las de contenido judicial.

Una norma de carácter general, que tiene su origen en laConstitución y que regula sobre materia judicial es, por ejemplo, elReglamento de la Oficina de Control Interno del Poder Judicial. EsteReglamento, establece las prescripciones que regulan el derecho dequeja concedido a los particulares, los procedimientos conforme a loscuales se resuelven esas peticiones y, naturalmente, garantizan elejercicio del derecho de defensa de los quejados, además señalan laforma y modo como se aplican y ejecutan las sanciones. Otra norma decarácter general particularmente interesante. cuya fuente es denaturaleza legal, y referida a materia judicial, es aquella que estableceel procedimiento a seguirse para el rehacimiento de expedientes que sehan perdido o deteriorado. Una decisión de carácter particular, de origenconstitucional y con contenido político en cambio, es la elección delPresidente del Jurado Nacional de Elecciones. Otra de carácter particularcon contenido político o judicial y de origen constitucional es la decisiónde ejercer iniciativa legislativa en materia judicial.

3.- Como la Corte Suprema produce normas de derecho decarácter general y particular, que tienen su origen en mandatos denaturaleza constitucional o legal, cuyo contenido puede ser político ojudicial, y lo hace mediante Acuerdos de Sala Plena, entonces resultapertinente preguntarse: ¿Qué es un Acuerdo de Sala Plena?,.. y, ¿cuálla consistencia jurídica de las normas que sanciona?

En afán de responder a estas interrogantes se intentará en esteensayo, en primer lugar el estudio de las condiciones que califican lavalidez de las normas que sanciona la Corte Suprema. En segundolugar, se intentará determinar la naturaleza jurídica de estas decisiones.Esto a fin de ubicar lógicamente estos Acuerdos de Sala plena en elorden jerárquico normativo que establece la Constitución en su art. 87°.

Es pertinente este análisis porque proporcionará un criterio certero

42

para definir el ámbito de la competencia de la Corte Suprema. Hacerlosignifica ubicar el conjunto de hechos, fenómenos o situaciones queconstituyen materia judicial o aquello que es judicialmente regulable.Por otra parte, permitirá reconocer, en cada caso, la fuente de dondeproviene la potestad normativa de la Corte Suprema y por consiguienteel alcance o la fuerza obligatoria de las normas judiciales contenidas enlos Acuerdos de Sala Plena.

III.- VALIDEZ DE LOS ACUERDOS DE SALA PLENA

4.- La teoría jurídica y los postulados que al respecto sanciona lanorma constitucional, señalan que el análisis lógico de la validez formalde las normas de derecho, sigue un proceso destinado a examinar lossiguientes puntos:

La legitimidad del órgano que emite la norma, o su legitimidadsubjetiva.

La competencia en razón de la materia, o su legitimidad objetiva

La legitimidad formal, es decir, la sujeción a los procedimientosestablecidos para la creación de la norma.

Su coherencia con el sistema normativo, su validez sustancial.Su constitucionalidad, su legalidad o su legitimidad.

Como los Acuerdos de Sala Plena sancionan normas de derechoen materia judicial, producidas en ejercicio de una función que no es lafunción jurisdiccional, es correcto analizarlos a la luz de estos criteriosteóricos y constitucionales.

a. La Legitimidad del Órgano

5. -Prescribe este Principio de Derecho -que es asimismo unpostulado constitucional-, que todo mandato de autoridad, para alcanzarla validez como norma de derecho objetivo, deber ser emitido porfuncionario u órgano legítimamente constituido.

El art. 82 de la Constitución sanciona esta condición de validezformal de las normas de derecho, al expresar que:

"Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienesasuman funciones o empleos públicos en violación de los procedimientosque la Constitución y las leyes establecen. Son nulos los actos de toda

43

autoridad usurpada. El pueblo tiene derecho a insurgir en defensa delorden constitucional".

Esta norma es concordante con la que contiene el art. 307.

Según esto las normas emitidas por órgano que carece delegitimidad subjetiva son formalmente nulas de pleno derecho y porconsiguiente carecen de fuerza obligatoria, sin que se requieradeclaración de autoridad que califique su falta de validez; simplementeno obligan. No son normas jurídicas.

Así, por ejemplo, no tiene la calidad de sentencia y por consiguienteno obliga, la emitida por quien no ha sido nombrado juez en la formaprescrita por la Constitución o la ley, art. 233.14, ni es acto legislativo elque no provenga de las cámaras constituidas por representantes elegidospor sufragio popular, y tampoco, obviamente los actos de un dictador.

6.-En consecuencia, conforme a este postulado, los Acuerdos deSala Plena serán válidos si la Corte Suprema está conformada porvocales que han sido designados conforme a las normas previstas enla Constitución. Estas normas están consignadas en sus arts. 244, 247y 245. Ellas establecen que los vocales de la Corte Suprema debengozar de algunas cualidades o condiciones personales referentes a sunacionalidad, ciudadanía, capacidad, edad, calidad profesional, y en elorden formal exigen que el nombramiento lo haga el Presidente de laRepública a propuesta del Consejo de la Magistratura y que talnombramiento sea ratificado por la Cámara de Senadores.

No existe duda de que los señores vocales que actualmenteconforman la Corte Suprema gozan de legitimidad subjetiva para elejercicio de sus funciones. Y por consiguiente está satisfecho el primerrequisito o condición que hace posible que la Corte Suprema asumaAcuerdos de Sala Plena válidos.

b.- La competencia

7.- Reale asegura que, "Sin órgano competente y legítimo no existeregla jurídica válida capaz de obligar compulsoriamente a los ciudadanosde un país" pero, agrega algo más, dice que "junto a la competenciasubjetiva -que se relaciona con el órgano- se halla la competencia quese refiere a la propia. materia legislada".

La competencia en razón de la materia es la segunda condición o

44

calidad que debe reunir un mandato de autoridad para alcanzar validezcomo norma de derecho. No es condición suficiente que sea emitido porautoridad legítimamente constituida. Además de ello es indispensable quetal autoridad se encuentre investida de facultad para sancionar ese mandato,es decir, para resolver sobre la materia a que se refiere su decisión.

Carecerá de validez por ejemplo la sentencia de un juez civil en laque se imponga una pena, porque no es materia de la competencia delos jueces en lo civil el juzgamiento de los delitos; también será inválidala norma de procedimiento jurisdiccional que se establezca medianteun decreto supremo, porque se g ún la Constitución, art. 232, losprocedimientos conforme a los cuales los jueces ejercen la funciónjurisdiccional, o están sancionados en la norma constitucional o seestablecen mediante ley, es decir por el Congreso y la sancionada porel Presidente de la República escapa al ámbito de su competencia; enidéntica situación se encontrará la norma que tipifique una figura delictivamediante acuerdo de Sala Plena, puesto que la competencia de la CorteSuprema se extiende exclusivamente sobre materia judicial, y lasconductas delictivas solo pueden ser calificados por ley, art. 2.20. d).

En todos estos casos, sin embargo, la norma conserva unaeficacia relativa en tanto su nulidad no sea declarada por la autoridadcompetente. Este es el postulado inferible del contenido en los arts. 236y 300 de la Constitución.

La eficacia de estas normas es relativa porque siendoincompatibles con prescripciones constitucionales o legales que definenla competencia, será preterida en el momento de su aplicación en favorde esas prescripciones de mayor jerarquía, en conformidad con loestablecido por el art. 236 de la Constitución.

Su nulidad, esto es, su calidad de norma que carece de validez,debe ser declarada por la autoridad competente para alcanzar su plenaineficacia, porque como proviene de decisión asumida por una autoridadlegítimamente constituida, aunque incompetente, goza de la presunciónsegún la cual los actos realizados por la autoridad legítimamenteconstituida, son legítimos, art. 300.

Nos interesa determinar cuál en el conjunto de hechos,situaciones o fenómenos, acerca de los cuales la Corte Suprema puedeasumir decisiones válidamente. Para alcanzar ese objetivo, es pertinenteel examen de las normas constitucionales al respecto.

45

Entre las atribuciones asignadas por la Constitución a la CorteSuprema pueden distinguirse en primer lugar aquellas que son decarácter particular, de las que son de carácter general, y en segundolugar entre las que tienen un contenido político y aquellas cuyo contenidoes propiamente judicial.

Son funciones de carácter particular aquellas en virtud de las cualesla Constitución establece que la Corte Suprema está facultada pararealizar algunos actos o asumir algunas decisiones singulares, ellas sonlas siguientes: a) interponer la acción de inconstitucionalidad, art, 299;b) debe elegir al Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, art.287.1; c) designar dos representantes suyos para integrar el Consejode la Magistratura; d) designar tres de los nuevos vocales del Tribunalde Garantías Constitucionales, art. 296.

Son, en cambio, funciones de carácter general aquellas queimplican la obligación de realizar un conjunto de labores en formapermanente destinadas a alcanzar determinadas finalidades uobjetivos específicamente señalados en la Constitución, ellas son:a) las atribuciones inherentes o derivadas de la obligación de elaborary ejecutar su presupuesto, art. 238; y, b) las atribuciones inherenteso derivadas de la obligación de ejercer control sobre la conductafuncional de los jueces, y eventualmente aplicar la sanción quecorresponda, art. 248. c) ejercitar iniciativa legislativa en materiasque le son propias, art. 190; d) el derecho de concurrir a las cámaraslegislativas para tomar parte en la discusión de los proyectos de leyque formula, y de la Ley de Presupuesto en lo concerniente al PoderJudicial, art. 239.

Finalmente, una norma de carácter general pero referida a unasituación única y singular, es la contenida en la Décimo TerceraDisposición General y Transitoria de la Constitución, que encomendó ala Corte Suprema la labor de ratificar a los demás magistrados de laRepública, con audiencia de los interesados.

Dentro de estas atribuciones tienen un contenido político todaslas que hemos denominado particulares, y las de naturaleza generalseñaladas en los puntos c) y d), en razón a que están referidas a laforma cómo se constituyen o estructuran los órganos del Estado, o a lamanera ó condiciones como se asegura el ejercicio de la potestad opoder jurisdiccional

46

Tienen en cambio un contenido propiamente judicial, porque estánreferidas a la organización y funcionamiento del servicio de administrarjusticia, todas las atribuciones y funciones de carácter general, pero enparticular las señaladas con las letras a) y b), mencionadasprecedentemente.

10.- La ejecución de esas funciones específicas y obligacionessingulares califica la capacidad constitucional de la Corte Suprema paracrear normas de derecho. Estas normas pueden estar referidas acuestiones particulares o pueden ser de naturaleza general, en cuantoestán destinadas a posibilitar el ejercicio de las funciones y atribucionesque son asimismo de naturaleza singular o general.

Permite afirmar que su legitimidad como órgano normativo derivade la Constitución.

Los Acuerdos de Sala Plena de la Corte Suprema, en consecuenciaserán válidos en razón de la materia, si contienen decisiones referidasa los hechos, situaciones o fenómenos anteriormente mencionadas, queconstituyen el conjunto de atribuciones constitucionales específicas dela Corte Suprema.

c.- El procedimiento

11. - Las normas para alcanzar validez deben ser emitidasconforme a los procedimientos establecidos, pues ellos aseguran laconformidad de la expresión de voluntad del órgano legiferante.

La norma constitucional sanciona este postulado, y por ello precisaen forma detallada el procedimiento de la modificación de sus propiasnormas, art. 306, también el que debe seguirse para la creación de lasleyes, arts. 190 y ss.: se refiere asimismo al procedimiento de creaciónde las normas del Poder Ejecutivo, arts. 213, 218.

Establece que la Corte Suprema asume sus decisiones medianteAcuerdos de Sala Plena, la norma constitucional se refiere a talesacuerdos de Sala Plena en su art. 306 cuando trata de la iniciativalegislativa para la reforma de la Constitución. No menciona expresamenteen otro lugar esta categoría normativa, sin embargo resulta implícita entodas las prescripciones que establecen que debe asumir decisionespor mandato de la misma Constitución.

Como la Corte Suprema es un cuerpo colegiado, constituido por

47

el conjunto de los vocales supremos, quienes tienen el mismo rango yjerarquía, debe entenderse que sus decisiones, como expresión devoluntad alcanzan a concretarse cuando la mayoría de ellos encuentraconformidad en el sentido de alguna propuesta. La norma constitucionalno lo dice, pero ello está ínsito en su contenido, pues, el principio quesustenta la vida democrática sanciona el sometimiento de las minoríasa la voluntad de las mayorías.

Si esto es así, se podrá afirmar por consiguiente que las decisionesde la Corte Suprema para alcanzar validez formal deben sujetarse alprocedimiento implícito en la norma constitucional, es decir, son válidascuando expresan la voluntad de la mitad más uno de sus miembros. Sepodrá afirmar asimismo que la denominación constitucional de estacategoría normativa es la de Acuerdo de la Sala Plena de la CorteSuprema.

d. Coherencia

12.- Finalmente, es condición de la validez de las normas sucoherencia. No deben ser incompatibles con las de mayor jerarquía ytampoco deben transgredirías o desnaturalizar sus contenidos.Constitución arts. 87, 236 y 211.11.

La coherencia normativa, no solamente califica la ausencia deincompatibilidad de la norma de inferior jerarquía con la de rango superior,sino que exige que las prescripciones normativas sin gulares guardenarmonía con los postulados generales que orienten el sistema normativoen su integridad. Lo que califica su constitucionalidad, su legalidad, sulegitimidad y su licitud. Su juridicidad o su antijuridicidad.

El art. 87, señala que la Constitución prevalece sobre toda normalegal. La ley sobre toda norma de inferior categoría y así sucesivamentede acuerdo a su jerarquía jurídica,

Las decisiones de la Corte Suprema expresadas en sus Acuerdosde Sala Plena, que como se ha visto se derivan del mandato contenidoen la norma constitucional y se dirigen a ejecutarlo, tienen como condiciónde validez el de no ser incompatibles con el mandato constitucional, ydeben ser coherentes con sus prescripciones.

1111'111111

48

IV,- NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ACUERDOS DE SALAPLENA

13,-El precedente análisis de la norma constitucional nos conducea asegurar que la Corte Suprema goza de legitimidad constitucionalpara crear normas de derecho de carácter singular y general. Tambiénque lo hace mediante actos legiferantes llamados en la Ley Fundamental:Acuerdos de Sala Plena. Y sobre hechos, situaciones o fenómenos quese ubican dentro del ámbito de lo que denominaremos materia judicial,materia que está determinada por el conjunto de atribuciones y facultadesque la Constitución concede a la Corte Suprema.

El examen de la conducta de la Corte Suprema, cuando haejercitado su facultad legiferante, por otra parte, corrobora la conclusiónanteriormente anotada.

14.- Cabe preguntarse por consiguiente acerca de cuál es lanaturaleza jurídica de las normas que sanciona la Corte Suprema,expresadas en los Acuerdos de Sala Plena. Cual el grado de su fuerzaimpositiva En otras palabras, cabe preguntarse acerca de la ubicaciónde esas normas dentro del orden jerárquico normativo nacional.

No hay duda de que el acto legiferante de producción de las normases uno solo. El Acuerdo de Sala Plena. Las normas que se sancionanen esos Acuerdos, en cambio, son de diversa naturaleza. Admiten seragrupadas en cuatro clases:

Algunas de estas normas tienen la categoría constitucional de Leyo de Resolución Legislativa; otras tienen la misma jerarquía que lasnormas Reglamentarias de la Ley o se equiparan con las resolucionesadministrativas singulares.

Resulta que si la Corte Suprema sanciona una norma de caráctergeneral en ejercicio de una potestad derivada de la norma constitucional,por ejemplo la que establece las sanciones y el procedimiento destinadoa investigar la conducta funcional de los jueces, obligación que bajoresponsabilidad y en forma exclusiva le encomienda la Constitución,art. 248, entonces esa norma, por ser reglamentaria de la constitucional,tendrá la categoría de Ley. Para ser válida no requerirá de la aprobaciónpor el Congreso de la República. No será potestad de éste derogarla omodificarla. Y solamente será impugnable en ejercicio de la acción deinconstitucionalidad.

49

Si la Corte Suprema asume una decisión de carácter particular,también en cumplimiento de las funciones que constitucionalmente leestán señaladas u omite hacerlo, -por ejemplo el nombramiento de losvocales del Tribunal de Garantías Constitucionales-, tal decisión, seráequiparable a una Resolución Legislativa, no será impugnablejudicialmente ni será pasible de ser modificada, sustituida o anulada porel Congreso de la República, tampoco por el Presidente de la Repúbli-ca, pero de ella deriva responsabilidad constitucional, conforme a loque establece el art. 183 de la Constitución.

Si, en otro caso, la Corte Suprema sanciona una norma de caráctergeneral en ejecución de un mandato legal, tal norma, por serreglamentaria de la ley, podrá ser aprobada o desaprobada modificadao derogada por el Congreso y será impugnable en la vía de la acciónpopular, que concede el art. 295 de la Constitución. Tal es el caso de losAcuerdos de Sala Plena que regulan las cuantías de los juicios. O losAcuerdos de Sala Plena que reglamentando las leyes de procedimiento,establecen normas destinadas a adecuar la estructura y funcionamientodel órgano jurisdiccional a las exigencias de la norma procesal.

Si la norma derivada de la ley: es de carácter particular, seráimpugnable en la vía contencioso administrativa, prevista en el art. 240de la Constitución. Intentaremos en lo siguiente ubicar cada una deestas cuatro categorías.

15.- La potestad de dictar normas de carácter general es atributodel Congreso de la República. Sin embargo tal potestad no es exclusivadei Poder Legislativo, pues el Presidente de la República está facultadopara dictar medidas extraordinarias, art. 211.20, reglamentar las leyes,art. 211.11, celebrar o ratificar convenios internacionales sobre materiasde su exclusiva competencia, art. 104, declarar estados de excepción,art. 231. El Presidente de la República, como se ve, se encuentrafacultado constitucionalmente para sancionar normas de caráctergeneral. Sin embargo, en todos esos casos las decisiones que asumese encuentran sometidas a la aprobación del Congreso, lo que significaque éste podrá derogarlas, modificarlas, suspenderlas total oparcialmente, en fin, aprobarlas o desaprobarlas.

En distinta situación se encuentran las normas que, tanto elPresidente de la República como la Corte Suprema y los organismosque gozan de autonomía constitucional, dictan en ejercicio de

50

atribuciones que en forma específica o exclusiva la Constitución lesentrega. En este último caso, cuando se trata del ejercicio de funcionesespecíficas o exclusivas, por la naturaleza autónoma de las funciones,y por los fines que se pretende alcanzar con esa autonomía en cadacaso, las normas sancionadas no están sujetas a aprobación delCongreso, pero de ellas en cambio derivan responsabilidad política porinfracción de la norma constitucional, art. 183.

Ese es el caso de las normas que dicta el Jurado Nacional deElecciones en materia electoral al amparo de lo previsto por el art. 293;de las sentencias del Tribunal de Garantías Constitucionales; de lasnormas que sanciona el Fiscal de la Nación para el cumplimiento de lasfunciones constitucionales asignadas al Ministerio Público, o, comoveremos ahora, las que dicta la Corte Suprema en materia judicial.

16.-Así, resulta de lo anteriormente expuesto, que según la normaconstitucional cuando el Poder Legislativo no sanciona las normas decarácter general, las aprueba o desaprueba, y cuando no es el casoque lo haga, ejerce un control político sobre el acto de autoridad quelas emite, calificando la responsabilidad por infracción de la Constituciónque se deriva de las decisiones o mandatos que las generan. Este es elsentido que tiene la atribución concedida a! Congreso en el inc. 2do. delart. 186 de la Constitución.

17.- La Constitución señala algunas funciones, potestades uobligaciones en forma específica y exclusiva a la Corte Suprema enmateria judicial, pero reserva otras facultades y potestades también enmateria judicial al Congreso de la República. Se ha hecho referencia a!as primeras en el párrafo 9.

Las atribuciones concedidas por la Constitución al Congreso enmateria judicial, pueden ser agrupadas en cuatro clases:

Aquellas que se refieren al ejercicio de la función jurisdiccional;

Las que auardan relación con la estructura del Poder Judicial,

Las relativas a su funcionamiento o a su administración del serviciojudicial, y

Las que se refieren ejercicio al de la facultad del Congreso decontrolar los actos de la Corte Suprema.

51

En cuanto al ejercicio de la función jurisdiccional.

La Constitución reserva al Poder Legislativo la facultad de señalarlos procedimientos conforme a los cuales los jueces ejercitan lafunción jurisdiccional, art. 233. El postulado constitucional sancionala constitucionalidad o legalidad de los procedimientos. Según esto,los procedimientos están establecidos en la Constitución o puedenestablecerse por ley.

En cuanto a la organización judicial.

Según la Constitución, es competencia del Congreso de laRepública diseñar la estructura del Poder Judicial puesto que ensu art. 237 le entrega la facultad de determinar el número y señalarel ámbito de competencia de las Cortes Superiores y de losJuzgados Civiles, Penales, Especiales y de Paz Letrados.

El principio constitucional, también en este caso sanciona laconstitucionalidad y legalidad de la estructura del Poder Judicial.

En cuanto al funcionamiento del servicio judicial.

El Congreso de la República se encuentra facultado para aprobary por consi g uiente desaprobar el presupuesto del Poder Judicialelaborado por la Corte Suprema, art. 238. Es su facultad tambiénla ejecución del presupuesto, art. 200.

Corno quiera que el Presupuesto del Poder Judicial se incluye enel Presupuesto General del Sector Público, la ejecución delPresupuesto del Poder Judicial, una vez aprobado, se rige por lasnormas señaladas en esa ley.

El Congreso en este caso ejercita únicamente una actividad crítica,pues califica los proyectos de la Corte Suprema relacionados alfuncionamiento del servicio judicial y les concede o no su vistobueno, y posteriormente evalúa su ejecución.

En ejercicio de su función de control.

Cabe que el Congreso la ejercite solamente sobre los actos de laCorte Suprema. mas no así sobre las instancias inferiores. Y parahacerlo el Congreso se encuentra facultado para sancionar laresponsabilidad por infracción de la Constitución, art. 183, a que

52

son pasibles los magistrados supremos, responsabilidad que espolítica, cuando el servicio no alcanza efectividad, eficacia,eficiencia o idoneidad.

18.-Dentro de nuestro sistema normativo constitucional, el principioo el postulado fundamental, señala que la competencia es excluyente.Este postulado es derivado de la división del ejercicio del poder estatalentre distintos órganos del Estado y de la distribución de las funcionesde gobierno entre ellos.

En tal virtud, la competencia de una autoridad para resolver sobredeterminado hecho o fenómeno o situación excluye la intervención deotra para resolver sobre ese mismo hecho fenómeno o situación.

La concurrencia de la competencia de varias autoridades sobre elmismo hecho, produce interferencia en el ejercicio de las funciones,conflictos de autoridad y finalmente se resuelve en la imposición de unasobre la otra.

Siendo esto así es necesario distinguir aquellas materias sobrelas que la Corte Suprema está autorizada por la Constitución paraejercitar su potestad normativa en forma autónoma y es en consecuenciacompetente en forma exclusiva y excluyente, y aquellas otras materiassobre las cuales su competencia es derivada de la norma legal.

19.-Si la Constitución encomienda a la Corte Suprema en formaexclusiva el ejercicio, funciones y atribuciones específicas sobre materiadeterminada, de cuya ejecución o inejecución deriva responsabilidadconstitucional, el ámbito de su competencia, es decir la potestad decrear normas que posibiliten alcanzar sobre materia determinada, decuya ejecución o inejecución deriva responsabilidad constitucional, elámbito de su competencia, es decir la potestad de crear normas queposibiliten alcanzar el cumplimiento de los fines que son ajenos a esasatribuciones, estará determinado por la naturaleza de esas funciones yatribuciones.

En consecuencia, es válido afirmar que en el ejercicio de susfunciones constitucionales específicas la Corte Suprema goza deautonomía, y, como se trata de atribuciones que le son entregadas enforma exclusiva, las decisiones que asume, es decir, las normas quesanciona (porque tienen un contenido político o porque de ellas derivauna responsabilidad política-constitucional) no son impugnables

53

jurisdiccional. legislativa o administrativamente. Tampoco son pasiblesde ser modificadas o revocadas o anuladas por instancia diversa a lamisma Corte Suprema.

Es preciso recordar que su ejecución o inejecución, no es arbitraria,pues del ejercicio de estas atribuciones deriva responsabilidad porinfracción constitucional a que se refiere el art. 183, que es lo quesucedería, por ejemplo, si la Corte Suprema omitiese elegir al Presidentedel Jurado Nacional de Elecciones, o si omitiese elaborar el presupuestodel Poder Judicial o ejecutarlo, o si decidiese realizar un proceso deratificación de magistrados recusado constitucionalmente, por ejemplo.

20.-Indudablemente es así cuando se examina el conjunto de lasatribuciones que hemos denominado atribuciones de contenido políticode la Corte Suprema.

A nadie se le ha ocurrido, al menos hasta la fecha, que lasdecisiones asumidas en ejercicio de esas atribuciones y, enconsecuencia, las normas que adopta que contienen mandatos deobligatorio cumplimiento, puedan ser reguladas, modificadas, derogadas,desaprobadas o aprobadas por el Congreso o por el Presidente de laRepública, o que ellos puedan enervar en alguna forma su cumplimiento.

Tampoco que exista alguna instancia distinta a la misma CorteSuprema capaz de anularlas.

Estas decisiones, en consecuencia por ser asumidas en ejecuciónde específicos mandatos constitucionales y por estar referidas acuestiones particulares, (la elección del Presidente del Jurado Nacionalde Elecciones, la designación de los integrantes del Tribunal de GarantíasConstitucionales, etc.) tienen la misma jerarquía jurídica constitucionalque las Resoluciones Legislativas o Senatoriales.

No son impugnables porque contienen decisiones políticasreferidas al ejercicio del poder del Estado, y están destinadas a garantizarsu equilibrio.

21.- Interesa en particular, e! análisis de la función constitucionalde control y sanción que ejercita la Corte Suprema sobre los juecesde las instancias inferiores, en tanto las normas que regulan esafunción son de su exclusiva competencia y por ser de carácter generaly derivadas de la Constitución tienen la categoría de Ley de la

República.

54

TTP,1"-•

Si como lo señala el art. 248 de la Constitución, la CorteSuprema investiga en forma permanente y obligatoria, en formaexclusiva y bajo responsabilidad, la conducta funcional de los jueces,una primera conclusión lógica señala que esa responsabilidad no esotra que la responsabilidad por infracción de las normas de laConstitución.

Si esto es así, entonces una segunda conclusión señala que esemandato constitucional, implícitamente contiene el de sancionar lasnormas que señalen los procedimientos que sean adecuados paraalcanzar esos fines y por consiguiente las que establezcan las medidascorrectivas o sancionadoras que sean pertinentes o necesarias comoconsecuencia de alguna inconducta funcional de los magistrados.Conviene recordar que el texto de la norma constitucional señala que laCorte Suprema "Les aplica las sanciones a que haya lugar. Les garantizael Derecho de Defensa. Anual y públicamente da cuenta del cumplimientode esa función", precisando además que "La destitución de magistradosrequiere resolución previo proceso administrativo".

No es coherente que las normas que califiquen o definan cualesson aquellas conductas contrarias a lo que debe ser "la conductafuncional de los jueces" o las que señalen cuales son las medidascorrectivas o sancionadoras, o los procedimientos que posibiliten suinvestigación y el ejercicio del derecho de defensa, sean sancionadaspor autoridad distinta a la misma Corte Suprema.

Porque si las normas sustantivas o procesales relacionadas a estafunción o atribución, normas que posibilitan o imposibilitan su ejercicio.pero que en todo caso lo regulan y por consiguiente lo limitan, sonsancionadas por el Congreso, entonces, establecidos los límites yalcances de las atribuciones de la Corte Suprema en esta materia, elejercicio de esa función constitucional será cumplimiento o no de loestablecido en la ley. Por consiguiente infracción o no de la norma legal.

No es pues consistente con la norma constitucional la regulaciónlegal de esta función específica y exclusiva de la Corte Suprema. Loque nos permite afirmar que la Corte Suprema es competente parasancionar las normas de carácter general, sustantivas y procesales quele permitan ejercer esta función de control y sanción de la conductafuncional de los jueces, y por consiguiente de regular el ejercicio delderecho de queja de los particulares.

55

Si entendemos que esas normas son reglamentarias de laConstitución, así como que tienen un carácter general, entonces tendránla misma jerarquía constitucional que una Ley emitida por el Congresode la República. Siendo esa en consecuencia su naturaleza jurídica.

Distinta naturaleza y jerarquía jurídica constitucional tienenlas normas emitidas por la Corte Suprema, cuando realiza la integraciónde las leyes de procedimiento jurisdiccional sancionadas por el Congreso.En este caso su categoría es la que corresponde a las normasreglamentarias. Serán en consecuencia derogables por el Congreso eimpugnables en ejercicio de la Acción Popular.

Las Leyes de Procedimiento contienen mandatos dirigidos al PoderJudicial y a los justiciables.

Señalan de qué manera las personas hacen uso del derecho deacción por el cual ponen en conocimiento de la autoridad jurisdiccional,la existencia de un conflicto cuya solución debe alcanzarse medianteacto impositivo del Estado.

Establecen los comportamientos que deben observar los órganosjurisdiccionales para resolverlos, y los medios destinados a asegurar elejercicio del derecho de defensa, y a preservar a las personas del usoarbitrario del poder jurisdiccional.

Emitida una norma de procedimiento debe ser reglamentada. Seránecesario adecuar la estructura y funcionamiento del órganojurisdiccional a las exigencias que en cada caso formula el procedimientoestablecido, y a las exigencias que las necesidades y posibilidadessociales imponen. Estos requerimientos son de orden material, personal,orgánico o funcional, relacionadas a las actividades encomendadas enparticular a cada uno de los órganos o a cada una de las instanciasjurisdiccionales.

Si bien el art. 211.12 de la Constitución sanciona comopostulado genérico que es potestad del Presidente de la Repúblicareglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas, tal facultadno comprende la de hacerlo cuando se trata de normas de procedimiento.Ello en razón a que el ejercicio de esa potestad por el Presidente de laRepública, no es compatible con io que sancionan otros postuladostambién constitucionales, pero referidos en forma específica al ejerciciode la función jurisdiccional. Estos limitan la potestad reglamentaria del

56

Poder Ejecutivo en esta materia. Interesa su examen.

El primero de estos postulados -que limitan la potestadreglamentaria del Presidente de la República-, es el que sanciona lalegalidad de los procedimientos jurisdiccionales. Está contenido en elart. 232 de la Constitución. Según esta norma, las personas ejercitanlos derechos de petición y de defensa ante el Poder Judicial y los juecesejercitan la función jurisdiccional, observando los procedimientosestablecidos en la Constitución y los que establezcan las leyes.

Significa esto que la Constitución excluye la posibilidad de que lasnormas que señalan los procedimientos jurisdiccionales provengan deautoridad distinta al Poder Legislativo.

Un segundo postulado constitucional sanciona la obligación delPresidente de la República de cumplir y hacer cumplir las resolucionesjudiciales Lo dice el art. 212.12. Y la del Poder Ejecutivo de prestar lacolaboración que le sea requerida en los procesos. Constitución art. 233.13.

Corno lógica consecuencia queda excluida la posibilidad de quelas resoluciones judiciales puedan ser modificadas por el PoderEjecutivo, o que éste niegue su colaboración para ejecutarlas o que dealguna manera condicione su cumplimiento.

El último postulado constitucional que nos interesa, señala quelos jueces "Sólo están sometidos a la Constitución y a la Ley". Esto diceel art. 242 en su inciso primero. A ello se agrega que es facultad de losjueces caiificar la constitucionalidad y legalidad de las resolucionesadministrativas y la de los actos de gobierno, tal como lo establecen losarts. 240 y 295 de la Constitución, entre los que se incluyen las normasreglamentarias.

Estas afirmaciones, lógicamente excluyen el sometimiento de losjueces a normas de distinta jerarquía o de inferior jerarquía a laconstitucional o legal cuando ejercitan la función jurisdiccional, es decircuando administran justicia.

Si esto es lo postulado por la norma constitucional, entonces unalógica conclusión señala que el Poder Ejecutivo, es decir el Presidentede la República, no tiene facultad constitucional para reglamentar lasleyes de procedimiento.

Esto es así porque la sanción de una norma reglamentaria, referida

57

a materia procesal, por el Presidente de la República, implica por unaparte exigir el sometimiento de los jueces a esa norma que es de inferiorjerarquía a la constitucional y a la legal, y, por otra parte, inevitablementecondicionará la ejecución de las resoluciones judiciales a las exigenciasque tal reglamento contiene. Todo ello es negado enfáticamente por lanorma constitucional.

24. - Es competencia de la Corte Suprema reglamentar las normasde procedimientos, esto es, integrar las leyes procesales adecuando laorganización y el funcionamiento de los juzgados y tribunales a lasexigencias que, en cada caso, formulan las prescripciones legales en elorden procesal y las necesidades de la sociedad.

Así lo hará la Corte Suprema al elaborar los procedimientos deorganización y funciones de los órganos jurisdiccionales. Asi lo vienehaciendo, aunque en forma limitada y defectuosa mediante circulares ydirectivas. Directivas que no obstante su calidad de normasreglamentarias de las leyes de procedimiento, no son publicadas en laforma prevista por el art. 195 de la Constitución.

A título de ejemplo, es particularmente significativa aquella circularde la Corte Suprema que establece el procedimiento para lareconstrucción de expedientes judiciales que se han perdido odeteriorado. Fue aprobada mediante Acuerdo de Sala Plena de Fecha7 de noviembre de 1974. Esta es una norma de carácter general, quetiene irrecusablemente la calidad de reglamento de la Ley Procesal.También merecen particular atención el conjunto de directivas emitidascon motivo de la incorporación de los trabajadores de las secretarías delos juzgados en lo civil, directivas que implícitamente han sustituido alas normas contenidas en el Código Procesal Civil y en la Ley Orgánicadel Poder Judicial vigente, relativas al funcionamiento de las secretarías.

La carencia de una norma legal que expresamente reconozca lapotestad reglamentaria de las leyes procesales de la Corte Suprema,potestad que por otra parte emana de las prescripciones constitucionales,y la apatía de los órganos de gobierno del Poder Judicial, no ha propiciadoel desarrollo de una adecuada y clamorosamente necesaria actividadnormativa judicial al respecto.

25.- Las normas sancionadas en los Acuerdos de Sala Plenafinalmente tendrán la misma categoría que tienen las resoluciones de laadministración cuando ella resuelve cuestiones de carácter singular. Por

58

ejemplo, las resoluciones que emite aplicando sanciones disciplinariasen conformidad con las normas señaladas en el Reglamento de la Oficinade Control Interno del Poder Judicial. Esas resoluciones, por consiguienteserán impugnables en la vía de lo contencioso administrativo queconcede el art. 240 de la Constitución.

26. - De lo expuesto anteriormente resulta que los Acuerdos deSala Plena, sancionan normas referidas específicamente a lo que esmateria judicial. Estas normas son de diversa naturaleza jurídica, por loque pueden ser ubicadas en distintas categorías del orden jerárquiconormativo constitucional. Su fuerza impositiva no es la misma en todoslos casos y están sometidas a diversas condiciones de impugnabilidad.

V. PROYECCIÓN

27.- El reconocimiento de los postulados es solamente un momentoen el proceso de investigación científica en derecho. Su objeto es elaborarun conjunto de enunciados que expresen de manera rigurosa -o por lomenos coherente- la idea de lo jurídico respecto a un hecho, situación ofenómeno social en particular.

La validez de los postulados y por consiguiente la validez de laidea de Derecho que esos postulados sustentan, podrá determinarse alconfrontar lo que ellos dicen de la realidad con lo que en ella sucedeefectivamente. Ello en razón a que la realidad social se constituye parael derecho como fenómeno jurídico. O fenómeno aprehensiblejurídicamente.

Esta contrastación (entre la idea de la realidad y la realidad)revelará la existencia de disconformidades. En ello radica el problemade la investigación jurídica. Solucionarlo exige ubicar las causas quecondicionan la validez de los postulados. Es decir el examen del conjuntode posibilidades o imposibilidades, defectos o virtudes que señalan lascarencias de la realidad social, o que revelarán las carencias de aquelloque teórica o idealmente se ha postulado como lo jurídico.

¿Por qué la Corte Suprema, por ejemplo, no obstante sancionanormas de carácter general destinadas a integrar las leyes deprocedimiento, omite su publicación, en acto que evidentementecontradice la prescripción sancionada en el 2do. párrafo del art. 87 de laConstitución?

59

Es indudable que la necesidad de cumplir con ese mandatoconstitucional fue reconocida en algún momento y que se decidió optarpor no publicar las normas.

Conocer las razones por las que así se decidió y las de lapersistencia de esta inconstitucional "costumbre", de reservar en secretoestas normas de carácter general. exige una investigación de campo.que implica examen de archivos, encuestas, entrevistas, etc.

Estos resultados inevitablemente conducirán a la necesidad derevisar los postulados teóricos. Ellos -los postulados- son punto de vistainicial, referencia indispensable para el examen de lo real. Acuerdorazonable. No son lo real ni lo definitivo. Contienen la inquietud primeraa partir de lo cual será posible encontrar el camino de comprensión delo real. Y lo real es una sociedad de veinte millones de personas enbúsqueda de una identidad nacional, sumidas en una violencia que seha hecho cotidiana. Ese es el problema social, que es problema jurídico.

Lima, 14 de julio de 1990

60