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Estado general de la deuda pública en México
Sen. Carlos Navarrete Ruiz l'resh/ente de fo Mesa Directiva
Sen. Gustavo Madero Muüoz Presidente de fo J1111ta de Coordinación Política
Sen. Dante Delgado Rannauro Pre,idcnte de fa Comisión Especfal
Sen. Moreno Valle Rosas Secretario de fa Comisión Especial
Sen. Carlos Lozano de la Torre Secretario de la Comisüín Especial
Sen. Alberto Gutiérrez
Sen. Castelo Parada
Sen. Castdlón Fonseca
Sen. Ma. de los Ángeles Moreno
Sen. Alfonso Sánchcz
Sen. Guillermo Tamborrcl Su,írez
Sen. Manuel Vclasco Cocllo
stado general
de la deuda pública
en México
Comisión Especial ¡xl l'a Determinar bs Causas del Bajo Financiamiento para el De,anullo y del Elevado Monto
de !a Deuda Púhfü:a y sm ím,trnmentos, Precisar Respon,abilidades y Proponer Aceioncs Correnh'as,
con Ohjeto de Alentar el Crecimiento del Mercado Jntcrno y Prnmmer el Desarrollo del País
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Porrúa
MÉXICO • 2010
Esta investigación, arbitrada por pares académicos, se privilegia con el aval de la institución coedirora.
Coeditores de la presente edición SENADO DE LA REPÚBLICA, LXI LEGISLATURA MIGUEL ÁNGEL PORRÚA, librero-editor
Primera edición, enero del año 2010
©2010 SENADO DE LA REPÚBLICA, LXI LEGISLATURA
COORDINACIÓN EDITORIAL Dr. José Antonio Reyes González Secretario Técnico
Francisco Javier Flores Alonso Juan Carlos Romero Quintero Miguel Cázares Juárez Mario Ramírez Topete L uis Gutiérrez Rodríguez
APOYO DE EDICIÓN
©2010
Adrián González Naveda Francisco Gutiérrez Gil
Por características tipográficas y de diseño editorial MIGUEL ÁNGEL PORRÚA, librero-editor
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cionales aplicables.
IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO
l l
Amargura 4, San Ángel, Alvaro Obregón, 01000 México)
D.F.
Presentación
Sen. Dante Delgado Rannauro*
El análisis y las consideraciones contenidas en este documento forman
parte de los trabajos asignados por el Senado de la República al estable
cer la Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financia
miento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus
Instrumentos, Precisar Responsabilidades y Proponer Acciones Correcti
vas, con Objeto de Alentar el Crecimiento del Mercado Interno y Pro
mover el Desarrollo del País.
Centrado en el tema específico del estado de la deuda pública en
México, el análisis realizado permite confirmar las hipótesis y conjeturas
iniciales de la Comisión Especial, relativas a la escasa precisión del monto
de los pasivos públicos, la opacidad en su información, así como el posible
incumplimiento de su marco regulatorio. Tales precisiones son puntual
mente recabadas a lo largo del presente documento a partir de diversos
hallazgos evidenciados.
Al mes de septiembre de 2009, de acuerdo con la Secretaría de Ha
cienda y Crédito Público (SHCP), el saldo de la Deuda del Gobierno Fede
ral se ubicó en 3 billones 2 mil 489 millones de pesos, cifra que supera en
cerca de 2 billones de pesos al saldo registrado en diciembre de 2000.
Ello significó un incremento nominal del 273.6%, siendo en promedio
* Presidente de la Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento para el De
sarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus Instrumentos, Precisar Responsabilidades y Proponer
Acciones Correctivas, con Objeto de Alentar el Crecimiento del Mercado Interno y Promover el Desarrollo
del País LXI Legislatura
5
6 Dante Delgado Rannauro
anual de 1 1.8%. Lo representó un incremento de su participación en el
PIS, al pasar de 20 al 25.5%.
A la misma fecha, el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del
Sector Público (SHRSP) -indicador de la SHCP que incluye las obligaciones
del sector público en su versión más amplia-, registró un monto de 4
billones 622 mil 207 millones de pesos, equivalente al 38.5% del P/8 1 que
reflejó entre diciembre de 200 1 y septiembre de 2009 un incremento superior
a los 2.2 billones de pesos, al multiplicarse 1.91 veces en términos nominales.
De esta manera, la cifra global del SHRFSP se acerca más al monto repor
tado anualmente por el Banco de México como Deuda Neta del Sector
Público, y queda relativamente explicada la inconsistencia existente entre la
información de la deuda pública que proporcionan la SHCP y el Banxico.
Por otra parte, de 1 990 a septiembre de 2009, el gobierno federal ha
destinado un total de 2 billones 461 mil 457 millones de pesos por con
cepto de intereses de su deuda (70.3% al financiamiento interno y 29.7%
al externo). En este tenor, el pago de intereses por la deuda asumida en
razón del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), por parte
del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (lpab) a partir de 1998, al
canzó en 2009 una cifra acumulada del orden de 485 mil 26 7 millones de
pesos.2 Esta cifra representa nominalmente el 55.6% del capital original
del adeudo de la crisis bancaria asumido por el lpab, siendo al mes de
septiembre de 2009 65.9% del monto de su principal; monto que a todas
luces se ha convertido en una sangría para las finanzas públicas y en una
restricción para el financiamiento del crecimiento del país.
Los pasivos usualmente entendidos como de carácter contingente son
aquellos que pueden o no presentarse -cuyo monto no es previsible-, en
contraposición a las "obligaciones directas" cuyo monto es conocido.
'SHCP, Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública; Acciones y Resultados al Tercer Trimestre de 2009.
2 Transmisión vía correo electrónico a la Secretaría Técnica de la Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus Instrumentos, 19 de noviembre de 2008.
Presentación 7
Así, los Pasivos Contingentes, específicamente relacionados con el
Fobaproa/lpab, el Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Conce
sionadas (Farac), el rescate a la banca de desarrollo, el apoyo a deudores
de la banca y los originalmente denominados Proyectos de Infraestructura
Diferidos en el Registro del Gasto (Pidiregas), ascendieron al mes de sep
tiembre de 2009 a I billón 802 mil 645 millones de pesos. Estos pasivos,
que son considerados en el SHRSP, representaron, al cierre de septiembre
de 2009, el 15% del PIB.
El Banco de México -en su reporte de Deuda Neta del Sector Pú
blico- dio a conocer los pasivos contingentes a partir de su Informe
Anual 2000 como "Partidas Contingentes". Sin embargo, desde el Infor
me Anual 2003 las designó como "Partidas Adicionales", no estando
consignadas, bajo ningún criterio, por la SHCP en el saldo de la Deuda
del Gobierno Federal.
Ante este panorama de diferencia en criterios contables, inconsisten
cia de cifras, pasivos privados asumidos públicamente y nuevos instrumen
tos de financiamiento con reglas especiales para su registro, como es el
caso de los Pidiregas, es obvio que el marco jurídico de la deuda pública
no resulta adecuado para su transparencia, administración y autorización,
especialmente de los llamados pasivos contingentes. segundo lugar,
estos pasivos contingentes resultan actualmente significativos, en especial
los asignables al costo del rescate bancario asumido en 1998, y los relati
vos a los Pidiregas. En tercer lugar, es discutible la efectividad productiva
total de los empréstitos públicos, especialmente los originados por los
Pidiregas. En cuarto lugar, puede ser controvertible la carga financiera del
lpab, tanto en su manejo administración y monto actual del principal, así
como por las consecuencias económicas y sociales adversas que ha tenido
sobre el crecimiento y desarrollo del país.
Una de las discusiones centrales del presente documento es el monto
de la deuda y propiamente la cobertura de las obligaciones que se consi
deran deuda pública, en donde prevalecen criterios que hacen la distin-
8 Dante Delgado Rannauro
ción entre las obligaciones directas a las que el gobierno debe atender
por mandato legal, en contraposición a las obligacion�s contingentes. Por
ello, el análisis de la deuda pública que se aborda inicia con la descripción
de las discrepancias metodológicas que se presentan en su registro, las
que se derivan en montos diferentes que se acentúan con el tiempo y que
determinan una brecha significativa en la deuda reportada en términos
nominales y en su relación con el PIB.
Tal brecha se manifiesta entre los reportes mensuales y trimestrales que
difunde la SHCP bajo las denominaciones de la "metodología tradicional" de
la deuda pública y el SHRFSP, y la Deuda Neta del Sector Público que el
Banco de México consigna en sus informes anuales. En esta deuda neta,
el Banco Central considera como deuda "adicional" los pasivos original
mente denominados contingentes, toda vez que tales pasivos deben ser
asumidos por el Gobierno Federal, porque no tienen mayor naturaleza
contingente y porque son obligaciones ya directas del Gobierno Federal.
Así, es necesario establecer criterios lógicos, que den certeza en el co
nocimiento de los pasivos públicos, que hagan transparente su administra
ción y sean base confiable para las toma de decisiones públicas y privadas.
De esta manera, el objetivo del trabajo presentado es poner de relieve
la verdadera magnitud de la deuda pública en México, señalando los obs
táculos de carácter legal-administrativo y de índole metodológica que se
esgrimen como notable deficiencia estadística que impiden transparentarla
y revelar su verdadera dimensión. Esta dicotomía entre la deuda reconoci
da y las obligaciones contingentes o adicionales del sector público resulta
de una acusada resistencia gubernamental para transparentarlas, tanto en
su expresión numérica y contable, como oportunidad en su registro.
El país libra hoy una batalla contra la recesión y el desempleo, se en
cuentra entrampado para poder desplegar políticas contracíclicas dadas las
restricciones presupuestales y una hacienda pública famélica, en tanto los
saldos económicos y sociales de la deuda pública empiezan a mostrar
signos crecientes de explosividad.
Presentación 9
La sociedad tiene derecho a conocer en forma completa y clara el
total de adeudos, obligaciones y compromisos por el que se ha hipote
cado el futuro nacional. Peró también tiene derecho a conocer sus cau
sas, razones, justificaciones e impactos productivos. El Congreso debe
exigir al Ejecutivo que sus informes trimestrales sobre la deuda pública
se den perfectamente de manera desglosada y comprensible, incluyendo
todo lo contratado y/o comprometido en forma directa, indirecta o
contingente por el Gobierno Federal, sus organismos y empresas, el
Banco de México, la banca de desarrollo y el intrincado laberinto de
fondos y fideicomisos.
Además, tales informes deben incluir la deuda y las obligaciones con
tratadas por las entidades federativas, los municipios y los organismos y
empresas de estos gobiernos locales; y debería incluir, también y primor
dialmente, una estimación del rubro posiblemente más cuantioso de la
deuda nacional: las obligaciones contraídas sin crear reservas por pensio
nes y otras prestaciones del IMSS y del ISSSTE, de diversas instancias de
gobierno, y de los organismos y empresas públicas federales y estatales.
El análisis de la deuda pública no puede soslayar el componente pri
vado de los compromisos financieros con el exterior. Por ello, aunque de
manera tangencial, el documento examina las peculiaridades y el monto
que ha adquirido en los años recientes la deuda externa del sector priva
do. Se destaca también el hecho de que las autoridades estarían conside
rando la estrategia de expandir la deuda externa a partir del anuncio del
Banco de México de respaldar eventualmente la situación que enfrentan
las grandes empresas fuertemente endeudadas en dólares. 3 Así, baste
considerar que al mes de junio de 2009, la deuda externa del sector pri
vado no bancario y bancario ascendió a 88 mil 193 millones de dólares,
que representa el 50.6% de los pasivos externos del país a esa fecha, con
3 Celso Garrido y Gerardo García, "Bancarización centrada en el crédrto al consumo y opacidad regula
toria. Una nota sobre el sistema financiero mexicano ante la crisis global", Inédito, Universidad Autónoma
Metropolitana-Azcapotzalco, México, mayo de 2009.
1 O Dante Delgado Rannauro
lo cual supera el endeudamiento externo total del sector público reporta
do por la Secretaría de Hacienda.
En ese contexto, parece imperativo instrumentar un sistema de alerta
temprana a partir de un calendario conjunto de vencimientos de las obli
gaciones privadas y públicas con el exterior, a efecto de evitar shocks
cambiarios y cubrir, ex ante, hasta donde sea posible, la escasez de
divisas.
De inicio es necesario conocer con precisión si la deuda pública real
federal -compromisos de pago en todas sus formas- que gravita sobre los
mexicanos, es precisamente la que revela la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público y tener la certeza de que una magnitud mayor no termi
nará por ser producto de distorsiones y creatividades contables y financie
ras. Mucho pueden ayudar para el caso de México experiencias interna
cionales, especialmente las de la Organización de las Naciones Unidas.
La opacidad en la estructura y magnitud verdaderas de la deuda públi
ca en México conduce a una mayor distorsión de su análisis y esconde un
elemento esencial: determinar su sustentabilidad fiscal y financiera.
Con las cifras disponibles al mes de septiembre de 2009, la sostenibi
lidad fiscal de la deuda se encuentra en entredicho. La relación que guar
da el SHRFSP respecto a los ingresos tributarios acumulados a ese mes re
sulta del 533%. Este criterio resulta pertinente, dado que tales ingresos
son recurrentes, habiendo sido ocultada la sostenibilidad real de la deuda
pública a partir de ingresos no recurrentes, como ha sucedido con los
derivados del petróleo. Así, el indicador señalado significa que el esfuerzo
ideal de recaudación debería multiplicarse 5.3 veces para cubrir única
mente el saldo de los requerimientos públicos estimados por la SHCP, sin
considerar los intereses que se generarían y sin incluir el resto de los ren
glones del gasto público que deben atenderse inexcusablemente.
Sin llegar al escenario catastrófico de una renovada crisis de la deuda
pública de México, como ocurrió en la década de los ochenta, es eviden
te que podemos encontrarnos en las proximidades de ese umbral, mien-
Presentación 11
tras se acumulan los saldos sociales que va dejando a su paso la crisis
económica mundial que el país sigue resintiendo.
No hay duda que el presente trabajo generará nuevas vías de investi
gación y discusión, que habrán de desembocar en una más amplia trans
parencia de la responsabilidad pública y una mayor certeza de las obliga
ciones financieras gubernamentales que, indefectiblemente, siempre se
convierten en pasivos de la sociedad.
Introducción
La deuda pública mexicana ha evolucionado en los últimos años de diversas
maneras: de haber estado en el centro de la crisis de la década de los ochen
ta, su estado actual difiere del que prevalecía entonces tanto en su monto
como en su perfil y los instrumentos utilizados, pero no únicamente:
( ... ) Durante los años ochenta, en circunstancias profundamente depresivas,
los países latinoamericanos enfrentan escasez de financiamiento, drenaje de
divisas por el servicio de la deuda externa y presiones políticas enormes en
favor de la reforma neoliberal. Los gobiernos, exhaustos ante la crisis de la
deuda y la hiperinflación, instrumentan la transformación neoliberal, absor
biendo el doble shock de la recesión y del cambio institucional más profundo
desde los inicios de la posguerra. Se abrazan paradigmas que propugnan la
reducción drástica del intervencionismo estatal, la privatización de las empre
sas públicas, la desregulación, la apertura de los mercados y la construcción
del Estado neoliberal de derecho.
De ahí la denuncia de la década perdida( ... )
DAVID IBARAA 1
En el lapso que media entre aquella crisis y la actualidad, aparecieron
cambios en la estructura financiera del sector público, en el balance fiscal
del país y en la conducción de las políticas de la deuda pública, entre otros
que también tuvieron lugar en el escenario internacional.
'David lbarra, "El pensamiento evolutivo de la CEPAL", lnstrtuto de Estudios de la Transición Democrática, Revista Configuraciones, núm. 30, enero-abril de 2009. http://www.ietd.org.mx/configuraciones _30.html; http://ss 1 .webkreator.com.mx/4_ 2/000/000/029 /de6/30.pdf
13
14 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
A mediados de la presente década, en el ambiente oficial y guberna
mental de México parecía que los temas relacionados con la deuda nacional
estaban muy lejanos de cualquier preocupación pública. Sin embargo, en esa
misma circunstancia, en 2007 el Senado de la República tomó la decisión de
establecer la Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financia
miento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus
Instrumentos, Precisar Responsabilidades y Proponer Acciones Correctivas,
con Objeto de Alentar el Crecimiento del Mercado Interno y Promover el
Desarrollo del País. Así, por su misma naturaleza, la Comisión Especial centró
sus tareas en dos temas específicos: deuda pública y financiamiento. Las con
jeturas y preocupaciones iniciales de la Comisión Especial han sido totalmen
te confirmadas por los hallazgos obtenidos durante los trabajos realizados.
En primer término, el marco jurídico de la deuda pública no resulta
adecuado para su transparencia, administración y autorización, especial
mente de los llamados pasivos contingentes. En segundo lugar, actualmen
te resultan muy significativos los pasivos contingentes, en especial los asig
nables al costo del rescate bancario asumido en 1998 y los relativos a los
originalmente denominados Proyectos de Infraestructura Diferidos en el
Registro del Gasto (Pidiregas) instrumentados a partir de 1995, como re
sultado de la crisis financiera que enfrentaba el país y las finanzas públicas.
Para finales de 2008, los pasivos contingentes significaban 15.3 puntos
del PIB adicionales a la deuda pública reportada por la Secretaría de Ha
cienda y Crédito Público (SHCP). Ello implica que la deuda pública real
sería al menos del orden del 33.6% del Producto Interno Bruto y no del
27.0 y 24.5%, tal como es considerada respectivamente por la Organiza
ción de las Naciones Unidas (Comisión Económica para América Latina y
el Caribe [CEPAL]),2 y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE).3
20rganización de las Naciones Unidas, CEPAL, Estadísticas de América Latina y el Caribe; CEPALSTAT,http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultalntegradaFlashProc.asp
3 http://stats.oecd.org/lndex.aspx?datasetcode=GOV _ DEBT
La posición del Senado la República
Introducción 15
Desde 2006 la LX Legislatura de la H. Cámara de Senadores, dio claros
visos de preocupación por conocer la situación real del crecimiento y el
desarrollo económico nacional, especialmente a la luz del estado que guar
daba su financiamiento y del peso que para ello significaba la deuda pública.
Esta preocupación parecía inusitada ante la posición optimista difundida por
el Gobierno Federal, saliente y entrante, en materia de la fortaleza ma
croeconómica del país, del prepago y la disminución de la deuda pública
externa, así como de la sana situación presupuesta! del Gobierno Federal.
Sin embargo, el interés del Senado de la República se sustentaba, en
mucho, en la duración y profundidad de los efectos financieros y económi
cos adversos relativamente recientes, tales como la crisis bancaria de 1995,
la extranjerización de la banca comercial y la reestructuración de la banca de
fomento. En ello no estuvo ausente la preocupación sobre las correlativas
responsabilidades públicas que podrían haberse generado por las políticas y
decisiones gubernamentales en la materia. En especial, en el Senado existía
la previsión por proponer medidas financieras y económicas correctivas
para ampliar el mercado interno, como ancla para el crecimiento del país.
Por tal motivo, con fecha 19 de diciembre de 2006, un grupo plural de
senadores de la República presentó en la Tribuna del Pleno Senatorial una
Proposición con Punto de Acuerdo para la conformación de una Comisión
Especial que se avocara a determinar las causas del bajo financiamiento para el
desarrollo y del elevado monto de la deuda pública, precisara responsabilida
des, y propusiera acciones correctivas para promover el desarrollo del país.
De acuerdo al procedimiento legislativo, se soliótó a la Junta de Coordina
ción Polftica definir la integración de dicha Comisión Especial, con base en los
criterios de proporcionalidad y pluralidad de la H. Cámara de Senadores, a fin
de que iniciara sus trabajos a la brevedad posible. La Junta de Coordinación
Política propuso, con fecha 6 de marzo de 2007, el acuerdo por el que se
creaba la Comisión Especial, que fue aprobado por el Pleno de la Cámara.
16 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
En el mismo acuerdo, se determinó que el senador Dante Delgado
Rannauro presidiera la Comisión Especial.
El 23 de abril de 2007, con la presencia de los presidentes de la Mesa
Directiva, senador Santiago Cree! Miranda, y de la Junta de Coordinación
Política, senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, y sus integrantes se llevó
a cabo la instalación de la Comisión Especial, designándose como Secre
tario Técnico al Dr. José Antonio Reyes González.
El marco jurídico de la deuda pública y los pasivos contingentes
El marco jurídico actual de la deuda pública puede ser identificado con
cuatro tipos de normas jurídicas: la Norma Constitucional, la Ley Ge
neral de Deuda Pública, las leyes relativas al presupuesto federal y de
la administración pública y de su fiscalización, así como la normativi
dad sobre la transparencia pública de la información del Gobierno
Federal. Para los fines de la exposición, los tres primeros tipos resul
tan relevantes.
El actual marco normativo superior en materia de deuda pública se
inicia constitucionalmente en 1917, habiendo sufrido la norma constitu
cional respectiva y sus leyes secundarias múltiples modificaciones. Sin
embargo, ninguna modificación ha permitido poner al día los conceptos
técnicos y contables que integran la deuda pública y, en otros casos, han
incrementado su opacidad.
El sustento jurídico de la deuda pública se encuentra establecido ex
presamente en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexi
canos, específicamente en lo dispuesto en la fracción VIII del artículo 73,
siendo la Ley General de Deuda Pública la norma reglamentaria de este
precepto constitucional.
Así, la fracción VIII del artículo 73 de la Constitución confiere al Con
greso de la Unión la facultad de:
Introducción 17
Para dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre
el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para recono
cer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino
para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los
ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación mone
taria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna
emergencia declarada por el Presidente de la República ... 4
En este contexto, es obvio que tales propósitos no pueden ser total
mente cumplidos ante la complejidad de las operaciones financieras mo
dernas. De igual manera, actualmente no es totalmente cierto que los
empréstitos directamente produzcan un incremento en los ingresos públi-
cos. Estos hechos hacen que la norma constitucional no pueda ser plena
mente aplicada.
La Ley General de Deuda Pública, 5 puesta por primera vez en vigor
desde 1977, fue reformada en 1995 para dar relevancia y tratamiento
contable privativo a los pasivos contingentes (artículo 18, tercer párrafo).
Tal reforma se dio en un contexto de amplio estrés financiero del sector
público federal, en especial para atender los requerimientos de inversión
de las empresas públicas de energía, particularmente Petróleos Mexicanos
(Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad ( CFE).
La reforma permitió contablemente que para los proyectos de infraes
tructura productiva de largo plazo:
( ... ) sólo se considerará ... , como pasivo directo, a los montos de financiamien
to a pagar durante el ejercicio anual corriente y el ejercicio siguiente y el resto
del financiamiento se considerará hasta el pago total del mismo.
Por otra parte, en tanto la deuda pública federal debe ser considerada
como parte del Presupuesto de Egresos de la Federación que es aproba-
4 Constitución Política de los Estados Uni dos Mexicanos. En línea: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/1.doc
5 Ley General de Deu da Pública. En línea: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/l 36.doc
18 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
do exclusivamente por la H. Cámara de Diputados, en un contexto legal
y técnico insuficiente en la materia, la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 1 , fraccio
nes 11, V, y VI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
(LOAPF),6 es la encargada de la aplicación, la interpretación y el registro de
la deuda pública, en un ambiente normativo de menor rango y de poder
constitucional ausente.
La opacidad y la falta de precisión de los montos de la deuda pública
han sido reconocidas por la propia SHCP al indicar, que:
( ... ) La medición de la deuda pública tradicional no refleja la verdadera posición
de la deuda del sector público, como resultado de los distintos ordenamientos
jurídicos, por el registro de algunas operaciones que se han realizado con un
enfoque contable en lugar de económico y porque la cobertura actual no con
sidera todas las actividades del sector público. Por tal motivo, es necesario in
corporar en la medición de la deuda todas las entidades y funciones públicas que
la conforman y las actividades desarrolladas por el sector privado por cuenta y
orden del sector público. El incorporar la intermediación financiera, los reque
rimientos financieros del lpab, Farac, Pidiregas y el tratamiento de los Ingresos
no recurrentes, permitiría conocer la posición deudora del sector público.7
De acuerdo con lo anterior, es evidente que la funcionalidad de la arqui
tectura jurídica en materia de la deuda pública de México debe ser modifica
da para lograr su transparencia, adecuada administración y correcta autoriza
ción para dar mayor certeza a la posición deudora del Gobierno Federal.
La crisis financiera global
La crisis del sistema financiero mundial iniciada en el verano de 2007 en
Estados Unidos marca el comienzo de una era económica distinta. Las
6 Ley Orgánica de la Administración Pública Fede1·al. En línea: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ doc/153.doc
7 http://www.apartados. hacienda.gob. mx/estadisticas _ oportunas/contenido/comunicados _y_ metodologias/documentos/ame/eo am03.html
Introducción 19
repercusiones de los ajustes y reacomodos a que dará lugar en el escena
rio internacional, tienen singularidades para la economía mexicana. Se
trata de una crisis que se interconecta con la crisis estructural precedente;
una crisis dentro de la crisis. Inexcusablemente, el análisis de la deuda
pública mexicana obliga a detenerse en esas probables repercusiones y las
modalidades para encararlas considerando que el mundo cambió y que
no sólo se alteran los ciclos económicos de la producción, el comercio y
el empleo; los flujos de financiamiento y las tasas de interés internaciona
les; mudanzas que incluyen la erosión y el descrédito de la supuesta sabi
duría reguladora del mercado. En las conclusiones del presente estudio se
recapitulará en ello.
La cuestión central de este documento es el monto de la deuda y más
propiamente la cobertura que se da a conocer públicamente y que tiene
relación con las obligaciones que se consideran deuda pública, en donde
prevalecen criterios que hacen la distinción entre las "obligaciones explíci
tas" que el gobierno debe atender por mandato legal, en contraposición
a las "obligaciones implícitas" que suponen que el gobierno asumirá por
otros motivos, usualmente entendidas como de carácter contingente y
que son aquellas que pueden o no presentarse -y cuyo monto tampoco
es previsible-, en contraposición a las "obligaciones directas", cuyo resul
tado es previsible.
El análisis de la deuda pública que se aborda en el capítulo inicial, toma
en consideración las discrepancias metodológicas que se presentan en su
registro, derivando en montos diferentes que, al acentuarse con el tiem
po, determinan una brecha significativa en términos nominales y en su
relación con el PIB. Se muestran gráficamente los contrastes entre el regis
tro y la difusión de la deuda pública, que la SHCP confina a una "metodo
logía tradicional", y otro reporte en el que la misma fuente, por una parte,
y el Banco de México por la otra, alcanzan un relativo alineamiento en los
montos de los pasivos públicos. La SHCP lo hace trimestralmente en el
denominado Saldo Histórico de los Requerimientos del Sector Público
20 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
(SHRFSP), que el Banco Central agrupa como Deuda Neta del Sector Pú
blico, difundida anualmente en sus informes periódicos.
De esta manera, el objetivo del trabajo es muy específico:
Poner de relieve la verdadera magnitud de la deuda pública en México
y señalar los obstáculos de carácter legal y de índole metodológica, cuya
notable deficiencia estadística impide transparentarla y revelar su dimen
sión, requisito para delinear otros propósitos de política económica indiso
lublemente ligados a la política fiscal y al financiamiento para el desarrollo.
Bajo ese hilo conductor, el segundo capítulo se dedica a detallar la
estructura y el perfil de la deuda pública, en un horizonte que abarca de
1990 a la segunda mitad de 2009. Se trata, esencialmente, de los pasivos
a cargo del Gobierno Federal y sus organismos y empresas que reciben la
denominación de "deuda legal o reconocida"; es decir, la llamada deuda
tradicional que esconde las obligaciones contingentes y, no obstante la
resistencia gubernamental para transparentarlas, comienzan a figurar en
los últimos reportes de la SHCP -los relativos al mes de junio de 2009-,
como consecuencia de la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Res
ponsabilidad Hacendaría (publicada en el Diario Oficial de la Federación el
3 1 de diciembre de 2008). Dicha reforma establece que Pemex recono
cerá como deuda pública directa, para efectos contables y presupuesta
rios, todos los financiamientos asumidos por terceros y por vehículos fi
nancieros, garantizados por la entidad, para financiar los Pidiregas.
Esa dicotomía entre la deuda reconocida y las obligaciones contingen
tes del sector público amerita, por su importancia y magnitud, un capítulo
específico que se asigna como el tercero del presente documento.
A lo largo del estudio se fueron adicionando referencias que tuvieron
el propósito de sustentar documentalmente y dotar de claridad propositi
va el trabajo en su conjunto. Este material se distingue del resto del con
tenido apartándolo en anexos, de suerte que puedan ser consultados en
lo inmediato por quien se interese en hacerlo y porque, en definitiva, su
recopilación no deja de ser sustancial.
Introducción 21
El primero de los anexos reúne un conjunto de definiciones relevan
tes de la deuda pública; el marco jurídico de su alcance y cobertura en
nuestro país hoy día, lo que pone de relieve las limitaciones de un anda
miaje jurídico que impide transparentar la formación de pasivos financie
ros del sector público, incluida la metodología en que se incluyan de ma
nera integral todas las obligaciones financieras del Gobierno Federal y sus
organismos y empresas.
Por lo mismo, este mismo primer anexo recoge los criterios metodo
lógicos que se siguen a la fecha para el registro y los reportes de la deuda
pública en México, que tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
como el Banco Central presentan con notables discrepancias, particular
mente entre las denominadas "obligaciones explícitas" o "deuda tradicio
nal" y los niveles del endeudamiento público que recuperan los llamados
"pasivos contingentes" o "partidas adicionales", en la denominación del
Banco de México y del llamado Saldo Histórico de los Requerimientos
Financieros del Sector Público, así como de los Requerimientos Financie
ros del Sector Público" que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
concibe como su indicador más amplio al respecto. En contraste con tales
criterios, se recuperan otras definiciones provenientes de organismos in
ternacionales como la OCDE, el FMI, la Organización Internacional de Enti
dades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), al igual
que de la Auditoría Superior de la Federación.
El segundo anexo contiene las definiciones de la Secretaría de Hacien
da y Crédito Público para formular anualmente las necesidades de finan
ciamiento del sector público (uso de recursos), bajo la denominación de los
Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), que difieren del
Saldo Histórico de los Requerimientos del Sector Público (SHRFSP), que
representan el acervo neto de las obligaciones contraídas. Esta segregación
del total de las obligaciones financieras del Gobierno Federal pone de
relieve las limitaciones del análisis y de la información relativa que debe ser
difundida. Con ello, la autoridad hacendaría pretende un indicador más
22 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
amplio que el balance público, el que a su vez se explica en sus definicio
nes de "El balance fiscal en México", que se integran como tercer anexo.
En el cuarto y último de los anexos se presenta un resumen del Infor
me del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública 2007,
llevada a cabo por la Auditoría Superior de la Federación, en lo relativo a
las operaciones realizadas con los vehículos financieros utilizados por Pe
mex para el financiamiento de Pidiregas. Este recuento contribuye de
manera esencial a las distintas recapitulaciones que se abordan en este
trabajo sobre el tema de los Pidiregas que, a partir de su gestación en la
primera mitad de la década de los noventa, fueron y siguen siendo objeto
de diversos cuestionamientos. Luego de dos décadas, terminan por reco
nocerse como deuda pública, que gravita sobre las finanzas de Petróleos
Mexicanos.
Necesariamente, esas y otras consideraciones sobre la deuda pública
en México forman parte de las conclusiones de este trabajo, las que se
incluyen como último capítulo.
1 . Criterios o!ógicos y en registro de la de a
as
El registro y la difusión de la deuda pública en México presentan discre
pancias de orden metodológico, lo que a su vez conlleva disparidades en
los montos reportados.
( ... ) en tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público estimó el saldo de la
deuda pública neta, interna y externa, para 2005 .... equivalente al 20.9% del
Producto Interno Bruto (PIB), el Banco de México la reportó en 32.3%; una
diferencia de más de diez puntos del PIB, que significa una subestimación apa
rentemente de alrededor de un billón de pesos. 8
Así, de acuerdo con el Banco de México (Banxico) el saldo histórico de
la deuda neta, interna y externa, del sector público, entre 1994 y 2005 regis
tró un incremento nominal de casi 12 veces, al pasar de un saldo acumulado
de 282 mil 400 millones de pesos a 3 billones 300 mil millones de pesos, en
tanto, para la SCHP en el último año indicado la deuda reportada fue de I billón
953 mil millones de pesos. De esta manera, de acuerdo con el Banxico la
deuda pública mexicana se duplicó en promedio casi cada año, relativamente
durante un corto periodo, situación no contemplada por la SHCP.
Ante la magnitud de la discrepancia y dinámica de la deuda pública, la
Comisión Especial realizó reuniones de trabajo directamente con la Se
cretaría de Hacienda y Crédito Público (sHCP), el Banco de México (Banxi-
8 Senado de la República, LX Legislatura, Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus Instrumentos,- Primer Informe de Trabajo, abril-agosto de 2007. México, 2007, p. 27. http://www.senado.gob.mx/comisiones/LX/financiamiento _ deuda/content/nformes/docs/lNFORME _ l .pdf
23
2 4 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
co) y la Auditoría Superior de la Federación (AsF) para conocer las causas
técnicas de las discrepancias de los montos reportados.
De acuerdo con el Banxico, la discrepancia oficial en materia de
los montos de deuda pública se explica en virtud de los llamados pa
sivos "adicionales", anteriormente denominados por esta institución
pasivos "contingentes". Estos pasivos públicos fueron generados a raíz
de la crisis financiera, tanto de manera directa como de manera indi
recta, por el Gobierno Federal.
En el primer caso quedan comprendidos los pasivos referentes espe
cialmente al Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), hoy
sustituido por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario (lpab), como
parte del rescate bancario, y del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de
Autopistas Concesionadas (Farac). En el segundo caso, se constituyeron
los pasivos relativos a los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo
Plazo (Pidiregas) de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Petró
leos Mexicanos (Pemex), en razón de la baja capacidad presupuesta! y de
endeudamiento directo del Gobierno Federal.
Los pasivos contingentes, en este caso explícitos, pueden ser definidos
como obligaciones legales de los gobiernos para hacer pagos sólo si ocurren
eventos particulares; su costo fiscal puede ser invisible hasta que tales even
tos acontecen. Por esto, tales pasivos pueden complicar el análisis de su
costo fiscal y drenar las finanzas futuras del gobierno (Polackova, 1999).
Con base en las cifras de Banxico, desde 1998 los llamados pasivos
adicionales o contingentes han crecido de manera sostenida, como se
aprecia en el siguiente cuadro, incrementándose nominal y relativamente
las discrepancias en las cifras oficiales de deuda pública reportadas.
En tanto la discrepancia entre la deuda reportada entre Banxico y la
SHCP era en 1999 de 636 mil millones de pesos corrientes, para 2008 fue
de I billón 467 mil millones de pesos, significando 52% para el primer
año indicado y 56% para el último, respecto a la deuda informada por esa
Secretaría. En este periodo los pasivos adicionales o contingentes pasaron
¡a.SHCP
b.BANXICO
Deodafotaldel5ecto;Pébliw
Diferencias(b-a)
($)
(%)
Criterios metodológicos y discrepancias 25
Cuadro 1
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA REPORTADOS POR LA SHCP Y BANXICO
(Millones de pesos)
1 1999 2000 1 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200B
1,216,790.0 1,332,288.5 1,376,903.3 1,616,9763 1,817,164.5 1 , 925,1%.5 1,953,993.1 1,%5,551.8 2,063,339.7 2,606,345.9
795,700.0 887,600.0 964.400.0 1,073,200.0 1,187,700.0 1,237,700.0 1,334,800.0 1,44{),600.0 1,555,100.0 1,851,000.0
1,853,400.0 2,021,500.0 2,133,500.0 2,476,200.0 2,754,�.0 2,803,300.0 2,910,400.0 3,137,800.0 3,239,600.0 4,073,700.0
636,610.0 689,2115 756,596.7 859,223.7 937,735.5 878,103.5 956,40(:i.9 1,152,248-2 1,176,260.3 1,467,354.1 52.3 51.7 54.9 53.1 51.6 45.6 48.9 58.0 57,0 S6.3
.11Reportado por el Banco de México en sus Informes Anuales a partir del año 2000; en este último consigna del año previo.
4'500,0000
2'000,000.0 ··~
l '500,000.
1'000,000.
500,000.
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA REPORTADOS POR LA SHCP Y BANXICO
(Millones de pesos)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
4'073,700.0
2007 2008
de 795 mil millones de pesos a I billón 851 mil millones de pesos, signi
fkando un incremento de un poco más de 130%, lo que sustenta la ex
plicación de Banxico sobre la discrepancia de la deuda reportada.
26 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
La importancia de las discrepancias y sus causas puede apreciarse
mayormente si se considera su peso relativo en relación al PIB, como se
aprecia en el cuadro 2.
Así, el diferencial entre la deuda reportada por la SHCP y el Banxico ha ido
creciendo de manera sistemática desde 2004. En ese año, el diferencial entre
Cuadro 2 SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA REPORTADOS
POR LA SHCP Y BANXICO PARTICIPACIÓN DEL PIB
(Millones de pesos)
1 t999 2000 1 200} 1 2002 1 2003 1 2004 1 2005 2006 I 2007 2008 !
I�,:��'ª '
1 , Total del Sector Pébllco fedecal 26.S 24.3 23.7 25.8 24.0 22.S 21.1 19.1 18.4 21.5
1 '
Deuda Adicional o Contingente ·" 17.3 16.2 16.6 17.1 15.7 14.4 14.4 13.9 13.9 15.3
b. BANXICO
Deuda To tal del Sector Público 40.3 36.8 36.7 39.5 36.5 32.7 31.5 30.2 28.9 33.6 Diferencias{b-a) 13.9 12.6 13.0 13.7 12.4 10.2 10.3 11.1 10.5 12,1
.'1Reportado por el Banco de México en sus Informes Anuales a partir del año 2000; en este último consigna del año previo.
45.0
35.0
25.0
20.0
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA REPORTADOS POR LA SHCP Y BANXICO
(Por ciento del PIB)
SHCP: Deuda Adicional o Contingente 1 o.o +-··-......... .,.,..
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
i
1
:
Criterios metodológicos y discrepancias 27
las cifras reportadas significó 10.2% del PIB, en tanto en 2008 alcanzó 12.1 %, para dar un pasivo total del orden del 32.7 y 33.6% del PIB, respectivamente. Este comportamiento creciente de la deuda puede explicarse mayormente si se toma en cuenta que los pasivos adicionales o contingentes pasaron en los años mencionados de significar el 14.4% del PIB al 15.3%.
1IPAII
iFARAC
Cuadro 3
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA ADICIONAL O CONTINGENTE (Millones de pesos)
1999 2000 2001 2002 2003 2004
537,200.0 567,100.0 623,800.0 640,800.0 651,700.0 651,300.0
90,800.0 105,400.0 121,900.0 141,2000 141,200.0 156,600.0
2005 2006 2007
678,800.0 687,900.0 713,700.0
159,400.0 160,700.0 141,900.0
structura%
2008 1999 2008
739,000.0 67.5 39.9
144,800.0 11.4 7.8
:p1QIREGAS 98,000.0 151,500.0 158,500.0 242,300.0 348.300.0 396,600.0 460,800.0 554,300.0 661,9000 926,800.0 12.3 50.1
/011101 69,700.0 63,6000 60,200.0 48,900.0 46,500.0 B.200.0 35,800,0 37,iOOO 37,600.0 40,400.0 8B 21
TOTAL 795,700.0 887,600.0 964,400.0 1,073,200.0 1,187)00.0 1,237,700.0 1,334,800.0 1,440,600.0 1,555,100.0 1,851,000.0 100.0 1000
Fuente: Banco de México, Informes Anuales 2000-2008. Incluye Pmgramas de Apoyo a Deudores y Programas de Reestructuras en UDIS.
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA ADICIONAL O CONTINGENTE (Millones de pesos)
1'000,000
900,000 1
800,000 r--------------------------ñ=="'f'
600,000 ,i-----��::;:.._ ______________ _,.¿:._ ____ _
�-o·
1999 2000 200 1 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2 8 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Por otra parte, en la composición de la deuda adicional o contingente
sobresale el hecho de que ésta ha crecido nominalmente de manera sos
tenida y en cada uno de sus componentes. En el mismo sentido, es rele
vante que el monto de deuda por el concepto de Pidiregas ha crecido
nominalmente casi nueve veces en I O años, por lo que su peso relativo
pasó en 1999 de ser 12.3% de los pasivos contingentes o adicionales a
50.1 % en 2008, como se aprecia en el cuadro 3.
Independientemente de ello, aun cuando el peso relativo de la deuda
generado por el rescate bancario ha decrecido, éste sigue siendo significativo,
habiendo alcanzado en 2008 el 40% del total de los pasivos adicionales.
Por lo que hace al peso relativo de los pasivos adicionales o contin
gentes según su origen, los Pidiregas han mantenido un paso creciente,
especialmente a partir de 2004, hasta rebasar a los pasivos del lpab en
2008, siendo para ese año 7.7 y 6.1 % del PIB, respectivamente, como se
aprecia en el cuadro 4.
De esta manera, en tanto el peso relativo de los pasivos de Pidiregas
ha crecido más de tres veces entre 1999 y 2008 con respecto al PIB, sig
nificando un aumento de 5.6 puntos, los correspondientes al lpab han
disminuido en la misma proporción.
Cuadro 4
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA ADICIONAL O CONTINGENTE PARTICIPACIÓN DEL PIB
IPAB
FARA(
PIDIREGAS
OTROS -11
TOTAL
1999
11.7
2.0
2.1
1.5
17.3
(Por ciento)
2000 1 2001 2002 1 2003 2004 1 2005 1 2006 1 2007 1 2008
10.3 10.7 10.2 8.6 7.6 7.3 6.6 6.4 6.1
1.9 2.1 2.3 1.9 1.8 1.7 1.5 1.3 1.2
2.8 2.7 3.9 4.6 4.6 5.0 5.3 5.9 7.7
1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3
16.2 16.6 17.1 15.7 14.4 14.4 13.9 13.9 15.3
Fuente: Banco de México, Informes Anuales 2000-2008.
Incluye Programas de Apoyo a Deudores y Programas de Reestructuras en UDIS.
Criterios metodológicos y discrepancias 29
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA ADICIONAL O CONTINGENTE (Por ciento del PIB)
18
16
14 •
12
10 •
8
6
4
2
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Independientemente de esta relación inversamente proporcional, el
hecho es que dada la disminución sustancial de los activos del lpab, pro
ducto original de adjudicaciones y bancos intervenidos, y que eran la base
para hacer frente a sus obligaciones, los pasivos de este Instituto constitu
yen en la actualidad claramente una deuda explicita del Estado mexicano,
por no tener ya viso alguno de contingente. De igual manera, desde su
contratación, los pasivos totales de los Pidiregas contablemente significan
una obligación pública del Gobierno Federal, de tal manera que debiesen
ser revelados como deuda pública directa.
2. la uda ú 1ca
al tercer e2
En sus informes sobre la deuda pública, la Secretaría de Hacienda y Cré
dito Público reporta cifras en tres niveles: a) Deuda del Gobierno Federal;
b) del sector público en su conjunto, y e) la integrada en los Requerimien
tos Financieros del Sector Público.
2. 1. Deuda del Gobierno Federal
Al mes de septiembre de 2009 el saldo de la deuda neta (lo que debe el
Gobierno Federal interna y externamente ) se ubicó en 3 billones 2 mil 489
millones de pesos, que supera en cerca de 2 billones de pesos al saldo
registrado en diciembre de 2000, lo que significa un incremento de 5.5
puntos de su participación en el PIB, al pasar de 20 al 25.5% (cuadro 5).
De esta deuda el 82. 1 % es considerada interna y el 17. 9% externa,
porcentajes que reflejan la estrategia gubernamental de privilegiar el uso de
pasivos de largo plazo en pesos, mejorar la estructura de costo y plazo de la
deuda externa y reducir el endeudamiento ante el exterior. No obstante, es
de hacer notar que con la apertura financiera, muchos valores gubernamen
tales emitidos en México están ahora en manos de inversionistas extranjeros
y son por ello, en sentido estricto, deuda con el exterior.
La tasa media anual de crecimiento 1990-2008 de estos pasivos es
de 1 2 .8%; 15.9 para el componente interno y de 6.8% para la deuda
externa.
31
32 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 5
SALDOS DE LA DEUDA NETA DEL GOBIERNO FEDERAL
S a Idos
Año ��r��T� ! Total
Millones de .e_esos corrientes
1990 1 163,18_7.91 _161,480.41 324,668.3 1991 1 149,600.0I 161,465.51 311,065.5 1992 123,098.81 156,585.31 279,684.1 1993 \ 122,455.3\ 152,361.5\ 274,816.8 1994 [ 164,653.1[ 255,208.81 419,861.9 1995 [ 130,406.51 509,104.41 639,510.9 1996 1 179,040.01 472,734.oJ 651,774.o 1997 259,231.91 456,608.71 715,840.6 1998 1 343,017.31 574,471.31 917,488.6 1999 454,286.71 535,431.41 989,718.1 2000 1 606,182.21 491,413.41 1,097,595.6 2001 1 690,gz?.2¡ __4_69,470jl 1,160,447.6 2002 [ 821,272.21 552,102.91 1,373,375.1 2003 [ 927,097.11 628,668.31 1,555,765.4 2004 1 1,029,964.91 657,577.51 1,687,542.4 2005 [ 1,183,310.71 578,073.71 1,761,384.4 2006 [ 1,547,112.11 432,916.71 1,980,028.8 2007 1 1,788,339.ol 448,572.01 2,236,911.0 2008 [ 2,332,748.51 510,469.71 2,843,218.2
12009 (Sept.)
Relación Deuda/PlB 11
Interna I Externa I Total
22.1 21.9 43.9 15.8 17.0 32.8 10.9 13.9 24.9 9.7 12.1 21.9
11.6 18.0 29.6 7.1 27.7 34.8 7.1 18.7 25.8 8.2 14.4 22.6 8.9 14.9 23.9 9.9 11.7 21.5
11.0 8.9 20.0 11.9 8.1 20.0 13.1 8.8 21.9 13.5 9.1 22.6 13.4 8.5 21.9 14.1 6.9 21.1 16.9 4.7 21.6 18.3 4.6 22.9 19.2 4.3 23.6
2 .2. Deuda Interna del Gobierno Federal
P ropo re ión por e e ntua l -·-•- - ·-····�--·----·~---
Interna !Externa! Total
% % %
50.3 49.7 100.0 48.1 51.9 100.0 44.0 56.0 100.0 44.6 55.4 100.0 39.2 60.8 100.0 20.4 79.6 100.0 27.5 72.5 100.0 36.2 63.8 100.0 37.4 62.6 100.0 45.9 54.1 100.0 55.2 44.8 100.0 59.5 40.5 100.0 59.8 40.2 100.0 59.6 40.4 100.0 61.0 39.0 100.0 67.2 32.8 100.0 78.1 21.9 100.0 79.9 20.1 100.0 82.1 17.9 100.0
De la Deuda Interna Bruta vigente al tercer trimestre de 2009 (2 bi
llones 748 mil 936 millones de pesos), el 87.6% corresponde a deuda
documentada en valores gubernamentales; 92 mil 258 millones de
pesos (3 .4%) son financiamiento del Fondo de Ahorro del SAR (Siste
ma de Ahorro para el Retiro) y 42 mil 257 millones ( 1 .5%) de otras
fuentes (cuadro 6).
Figuran, por primera vez, las obligaciones por la asunción del costo
fiscal de la Reforma a la Ley del ISSSTE que en 2008 ascendió a 270 mil 534
millones de pesos, equivalentes al 7.8% de la Deuda Interna Bruta del
Gobierno Federal y 2.2% del PIB.
Este costo consistió principalmente en el reconocimiento de un pasivo
contingente, cuyo monto se desconocía al aprobarse el paquete econó-
Cuadro 6
Estructura y perfil de la deuda pública 33
SHCP: DEUDA INTERNA DEL GOBIERNO FEDERAL
(Millones de pesos)
1990 2000 2005
Deuda Neta 163,187.9 606,182.2 1,183,310.7
Activos u -2,229.5 -68,924.5 -58,843.4 Deuda Bruta 165,417.4 675,106.7 1,242,154.1
Valores 147,013.4 562,924.7 1,173,307.4 Cetes 69,624.4 168,311.2 288,229.7 Paga/es O.O O.O O.O
Sondes 63,822.5 276,211.7 287,559.8 Sondes D n.d. n.d. n.d. Bonos de desarrollo tasa fija o.o 32,833.2 502,186.9 Tesobonos O.O O.O O.O
Ajustabonos 10,339.6 O.O O.O
Udíbonos O.O 85,568.6 95,331.0 Otros 3,226.9 O.O o.o
Bonos o.o O.O O.O
Fondo de Ahorro S.A.R. O.O 55,414.8 52,144.3 Siefores O.O 2.5 0.2 Oblígacíones por Ley del ISSSTE - - -
Otros 18,404.0 56,764.7 16,702.2
2006 2007
1,547,112.1 1,788,339.0 -125,670.3 -107,921.8
1,672,782.4 1,896,260.8 1,569,926.4 1,795,833.3
346,004.6 340,453.7 O.O O.O
214,822.0 137,509.1 144,801.4 187,490.3 708,971.5 895,052.9
O.O o.o
O.O O.O
155,326.9 235,327.3 O.O O.O
O.O O.O
59,499.5 62,937.8 0.2 879.2
- -
43,356.3 36,610.5
2008 1 2009 (Sept.) 1
2,332,748.5 2,465,544.4 -68,579.7 -283,391.3
2,401,328.2 2,748,935.7 2,021,214.9 2,407,547.3
357,064.7 498,115.1 O.O O.O
58,000.0 20,600.0 185,576.1 216,289.3
1,085,645.0 1,242,913.6 O.O o.o
O.O O.O
334,929.1 429,629.3 O.O O.O
O.O o.o
79,050.4 92,258.2 148.4 4.2
270,534.0 206,868.6 30,380.5 42,257.4
mico, debido a que dependía de los trabajadores que optaran por cam
biarse al nuevo régimen de pensiones,9
2 .3. Deuda Externa del Gobierno Federal
A septiembre de 2009, el saldo de la Deuda Externa Bruta del Gobier
no Federal ascendió a 42 mil 764 millones de dólares, 2.5% mayor
que en diciembre de 2008, Por fuentes de origen, de esta deuda el
72.2% (33 mil 423 millones de dólares) corresponde a recursos cap
tados en los mercados de capital (préstamos, emisiones de bonos y
otros valores); 21.2% (9 mil 80 millones) a créditos de Organismos
Financieros Internacionales y el resto, 76 millones (0.2%) a créditos
reestructurados (cuadro 7),
9Banco de México, Reporte sobre el Sistema Financiero, julio de 2009, pp. 68-76. http://www.banxico. org.mx/documents/%7B5286741 D -A39E-9745-B393-AF3DF0ASAE85%7D.pdf
34 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 7 SHCP: DEUDA EXTERNA DEL GOBIERNO FEDERAL
(Millones de dólares)
i 1990 1 2000 2005 1 2006 J 2007 1 2008 J 2009 (Sept) 1
Deuda Neta 54,824.6 51,190.5 53,970.6 39,806.6 41,281.4 37,705.6 39,761.3 Activos U -5,459.0 -11,631.5 -4,403.0 -2,129.7 -970.0 -4,028.0 -3,003.0 Deuda Bruta 60,283.6 62,822.0 58,373.6 41,936.3 42,251.4 41,733.6 42,764.3
Mercado de Capitales n.d. 28,469.5 44,075.0 36,212.5 35,352.3 33,248.6 33,423.1 Organismos Financieros Internacionales n.d. 14,222.9 13,621.1 5,389.2 6,622.7 8,216.7 9,080.9 Comercio Exterior n.d. 475.5 256.1 203.2 199.9 191.8 183.8 Mercado Bancario n.d. o.o o.o
Reestructurados n.d. 19,654.1 421.4 131.4 76.5 76.5 76.5
2.4. Costo Financiero de la Deuda
Durante los primeros nueve meses de 2009, el Costo Financiero Neto
del Gobierno Federal (intereses básicamente) ascendió a 156 mil 436
millones de pesos, equivalentes al 78.2% del total de erogaciones efec
tuadas por este concepto en 2008 ( cuadro 8).
Dentro de esos desembolsos al mes de septiembre, se incluyen las
erogaciones efectuadas por el Gobierno Federal derivadas de los pasivos
del rescate bancario (ex Fobaproa ahora lpab), que representaron el
17 .8% del total, mientras que el costo financiero de la deuda externa
involucró un 21 .6%.
La tasa media anual de crecimiento 1995-2008 de los pasivos del lpab,
es de 4.5%, en tanto que la correspondiente al periodo 1990-2008 del
Costo Financiero Neto de la Deuda del Gobierno Federal es del 6.9%.
En el lapso de 1990 a septiembre de 2009, el Gobierno Federal
ha destinado un total de 2 billones 461 mil 457 millones de pesos por
concepto de intereses de su deuda (70.3% al financiamiento interno
y 29.7% al externo). Esta cifra es equiparable al saldo que mantiene
la deuda interna total del propio Gobierno Federal al 30 de septiem
bre de 2009; es decir, la citada carga financiera representa el 20% del
PIB de 2008.
Cuadro 8
Estructura y perfil de la deuda pública 35
COSTO FINANCIERO NETO DEL GOBIERNO FEDERAL, 1990-2009-11
(Millones de pesos)
Concepto 1990 2000 2006
Total 59,916.7 176,461.0 192,435.1 Interno 46,740.6 121,266.2 144,461.1
Gobierno Federal 46,740.6 60,748.6 105,861.1
Apoyo a ahorradores y deudores ('1 o.o 60,517.6 38,600.1
IPAB o.o 34,600.0 33,456.8
Otros o.o 25,917.6 5,143.3
Externo 13,176n 55,194.8 47,974.0
13,176.0 55,194.8 47,974.0
2007 2008 2009(Sept.)
188,671.4 200,121.7 156,436.2
151,652.2 168,248.3 122,707.5
123,639.2 138,205.7 91,939.0
28,013.0 30,042.6 30,768.5
22,599.8 26,523.4 27,855.5
5,413.2 3,519,2 2,913.0
37,019.2 31,873.4 33,728.7
37,019.2 31,873.4 33,7287
Total
1990-2009
2,461,456.7
1,728,989.6
1,244,667.2
484,322.4
352,304.0
132,018.4
732,467.2
732,467.2
TMAC 1990-2008
6.9
7.4
6.2
5.5
4.5
10.5
5.0
5,0
-2/
2/
3/
-
-
-'1EI costo financiero neto incluye intereses recibidos por la tenencia de activos financieros del Gobierno Federal, los Organismos y Empresas de Control Directo y, a partir de 1996 los apoyos a los programas de deudores y ahorradores de la banca
(Ramo 34). -21TMAC 1996-2007. -31TMAC 1996-2007. Fuente: SHCP, Dirección de Deuda Pública, Unidad de Planeación Económica (Transmisión vía correo electrónico a la Secretaría Técnica de la Comisión Especial para Determinar las Causas del Ba10 Financiamiento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus lntrumentos, 19 de noviembre de 2008). ('') En el reporte al mes de diciembre de 2008 a esta partida se le denomina "Saneamieto Financiero".
2.5. Deuda Neta del Sector Público Federal
Conforme a la Metodología Tradicional de la Deuda Pública de la SHCP, "La
integración de los saldos de la deuda del sector público federal tanto interna
como externa, incluye los pasivos del Gobierno Federal, de las Entidades
Públicas de Control Presupuestario Directo y la Banca de Desarrollo", 10 los
cuales se reportan como Deuda del Sector Público Federal.
Estos pasivos sumaron un total de 3 billones 748 mil 89 millones de
pesos al finalizar el mes de junio de 2009. El 68.6% corresponde a la deuda
interna y el equivalente en pesos a los 87 mil 53 millones de dólares repor
tados como deuda externa, representaron el 3 1 .4% del total ( cuadro 9).
La variación nominal absoluta de estos pasivos, respecto a los niveles
que mantenían en diciembre de 2008, es de I billón 150 mil 346 millo
nes de pesos (44.3%), que refleja incrementos del 13.4 y 257% en los
saldos de la deuda interna y externa respectivamente.
'º http://www.apartados.hacienda.gob.mx/estadisticas _ oportunas/esp/documentos/mensual/metodolo
gias/eo _ am03 .pdf
36 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 9
DEUDA NETA DEL SECTOR PÚBLICO FEDERAL
Año
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Saldos (Millones de pesos)
Interna ¡ ¡ Externa 1 1
171,304.2 212,794.3 161,111.1 204,223.8 139,100.8 208,609.8 144,176.2 213,495.6 175,686.3 375,986.9 168,576.8 672,285.3 208,995.4 626,809.4 298,487.1 613,780.9 399,875.5 771,546.7 498,587.6 718,202.4 657,809.7 674,478.8 736,820.7 640,082.6 875,852.2 741,124.1 992,572.5 824,592.0
1,075,824.2 849,372.3 1,250,046.0 703,947.1 1,471,714.9 513,836.9 1,686,787.0 375,236.8 2,268,498.4 329,243.9
Total
384,098.5 365,334.9 347,710.6 357,671.8 551,673.2 840,862.1 835,804.8 912,268.0
1,171,422.2 1,216,790.0 1,332,288.5 1,376,903.3 1,616,976.3 1,817,164.5 1,925,196.5 1,953,993.1 1,985,551.8 2,062,023.8 2,597,742.3
2009 (Sept.) 2,572,505.1 1,175,583.6 3,748,088.7
Variación 2009/2008
Absoluta 304,006.7 846,339.7 1,150,346.4 % 13.4 257.1 44.3
Relación Deuda / PIB Estructura porcentual
Interna I Externa I Total Interna/ Externa / Total
23.2 28.8 52.0 44.6 55.4 100.0 17.0 21.5 38.5 44.1 55.9 100.0 12.4 18.5 30.9 40.0 60.0 100.0 11.5 17.0 28.5 40.3 59.7 100.0 12.4 26.5 38.9 31.8 68.2 100.0
9.1 36.6 45.7 20.0 80.0 100.0 8.2 24.8 33.0 25.0 75.0 100.0 9.4 19.3 28.7 32.7 67.3 100.0
10.4 20.1 30.5 34.1 65.9 100.0 10.8 15.6 26.4 41.0 59.0 100.0 12.0 12.3 24.3 49.4 50.6 100.0 12.7 11.0 23.7 53.5 46.5 100.0 14.0 11.8 25.8 54.2 45.8 100.0 14.4 12.0 26.4 54.6 45.4 100.0 14.0 11.0 25.0 55.9 44.1 100.0 15.0 8.4 23.4 64.0 36.0 100.0 16.1 5.6 21.7 74.1 25.9 100.0 17.3 3.9 21.2 81.8 18.2 100.0 18.0 2.6 20.6 87.3 12.7 100.0 21.7 9.5 31.2 68.6 31.4 100.0
3.7 6.9 10.6
Es de hacer notar que de acuerdo con la explicación que ofrece la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su Informe sobre lo situación
económico, los finanzas públicos y lo deudo público; Acciones y Resultados
al Segundo Trimestre de 2009, los incrementos que se reflejan en los com
ponentes interno y externo de la Deuda Neta del Sector Público Federal
al mes de junio de 2009, respecto a los niveles que mostraban en el mes
de diciembre previo, responden al reconocimiento de los pasivos de Pi
diregas como deuda pública:
Estructura y perfil de la deuda pública 37
Para dar cumplimiento a los artículos Cuarto Transitorio del Decreto por el
que se Adiciona y Reforman Diversas Disposiciones de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría y I de la Ley de Ingresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, se reconocieron de manera excep
cional los pasivos de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo
Plazo (Pidiregas) como deuda pública directa de Pemex con financiamientos
por 896.0 mil millones de pesos.
Asimismo, se registraron y liquidaron cuentas por pagar de Pemex con los
vehículos financieros por 5 1 .O mil millones de pesos y se amortizaron
parte de los financiamientos por 350.5 mil millones de pesos. Estas cifras
difieren de las presentadas en el boletín de prensa correspondiente al
primer trimestre de 2009, debido a que aquellas eran preliminares. La
información que se presenta excluye el efecto de dicho reconocimiento
Cuadro 10
SALDOS DE DEUDA NETA DEL SECTOR PÚBLICO FEDERAL, SEPTIEMBRE DE 2009
Saldo Porcentaje del PIB Estructura Porcentual
Concepto Die, 2007 Dic. 2008 Sept. 2009 Dic. Dic. Sept. Dic. Dic. Sept. 2007 2008 2009 2007 2008 2009
--
Deuda Interna:
Neta (Mili. pesos) Sin reconocimiento por PIDIREGAS 1,686,787.0 2,268,498.4 2,453,868.1 14.3 18.7 20.1 81.8 87.3 85.4 Neta (Mili. pesos)
12,572,505.11 GJ Con reconocimiento por PIDIREGAS 1,686,787.0 2,268,498.4 14.3 18.7 81.8 87.3 68.6
Bruta (Mili. pesos) 1,957,992.3 2,498,688.9 3,006,366.4 16.6 20.6 24.6 76.5 76.4 71.0
Deuda Externa:
Neta (Mili. dólares) Sin reconocimiento por PIDIREGAS 34,532.5 24,319.4 31,005.1 3.2 2.7 3.4 18.2 12.7 11.2 Neta (Mili. dólares) Con reconocimiento por PIDIREGAS 34,532.5 24,319.4 87,053.2 3.2 2.7 9.6 18.2 12.7 31.4
Bruta (Mili. dólares) 55,354.9 56,939.2 1 91,095.41 5.1 6.4 G;J 23.5 23.6 29.0
Total de deuda: U
Neta (Mili. pesos) Sin reconocimiento por PID!REGAS 2,062,023.8 2,597,742.3 2,872,567.2 17.5 21.4 23.5 100.0 100.0 100.0 Neta (Mili. pesos)
13,748,088.71 G_J Con reconocimiento por PIDIREGAS 2,062,023.8 2,597,742.3 17.5 21.4 100.0 100.0 100.0 (Millones de dólares) 189,765.0 191,880.9 277,549.9
Bruta (millones de pesos) 2,559,489.7 3,269,548.9 4,236,536.9 21.7 27.0 34.7 100.0 100.0 100.0 (Millones de dólares) 235,546.0 241,503.7 313,719.9
Fuente: SHCP, Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública; Accciones y Resultados al Tecer Trismestre de 2009. Comunicado de Prensa 066-209, 30 de octubre de 2009. -11 Comprende los pasivos del Gobierno Federal, los Organismos y Empresas y la Banca de Desarrollo.
38 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
porque dificultaría la evaluación de los resultados de finanzas públicas a lo
largo del año. 11
Bajo tales señalamientos, la SHCP revela por primera vez la informa
ción relativa a los pasivos de Pidiregas, en formato distinto al correspon
diente al Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector
Público (SHRFSP); es decir, en estricto acatamiento a las disposiciones lega
les que la propia Secretaría invoca en su comunicado de referencia , con
forme se aprecia en el cuadro I O.
Cuadro 1 1
DEUDA INTERNA DEL SECTOR PÚBLICO FEDERAL (Millones de pesos)
CONCEPTO 1990 2000 2006 2007 2008 2009 (Sept.)
Deuda Neta 171,304.2 657,809.7 1,471,714.9 1,686,787.0 2,268,498.4 2,572,505.1
Activos u -7,113.9 -54,237.0 -269,692.7 -271,205.3 -230,190.5 -433,861.3
Deuda Bruta 178,418.1 712,046.7 1,741,407.6 1,957,992.3 2,498,688.9 3,006,366.4
¡ Estructura por plazo - - 1,741,407.6 1,957,992.3 2,498,688.9 3,006,366.4
Largo plazo - - 1,460,601.5 1,690,521.3 2,202,554.8 2,590, 195.9
Corto plazo - 280,806.1 267,471.0 296,134.1 416,170.5
i Estructura por Usuario - - 1,741,407.6 1,957,992.3 2,498,688.9 3,006,366.4
Gobierno Federal - - 1,672,782.4 1,896,260.8 2,401,328.2 2,748,935.7
largo plazo - - 1,400,725.3 1,634,957.6 2,120,05,n 2,353,253.7
i Corto plazo - - 272,057.1 261,303.2 281,277.2 395,682.0
Organismos y empresas - 19,353.0 21,120.1 19,481.0 144,449.3
largo plazo - - 19,353.0 21,120.1 19,481.0 141,119.5
: Corto plazo - o.o o.o o.o 3,329.8
Banca de Desarrollo - - 49,272.2 40,611.4 77,879.7 112,981.4
largo plazo - - 40,523.2 34,443.6 63,022.8 95,822.7
Corto plazo - - 8,749.0 6,167.8 14,856.9 17,158.7
Por fuentes de financiamiento - 1,741,407.6 1,957,992.3 2,498,688.9 3,006,366.4
Emisión de Papel en e! mercado nacional - - 1,618,589.6 1,835,828.8 2,090,329.6 2,613,712.0
1 Fondo de Ahorro SAR - - 59,499.5 62,937.8 79,050.4 92,258.2
Banca Comercial - - 1,170.3 974.5 8,947.1 45,623.8
Obligaciones por Ley del ISSSTE - - - 270,534.0 206,868.6
1 Otros - - 62,148.2 58,251.2 49,827.8 47,903.8
2.6. Deuda Interna del Sector Público Federal
Estructura
%
100.0
86.2
13.8
100.0
91.4
4.8
3.8
100.0
86.9
3.1
1.5
6.9
1.6
Dentro de su estructura, la Deuda Interna del Sector Público Federal ( cua
dro 1 1) alojó en su mayor porción ( el 91 .4%) las obligaciones a cargo del
'' Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública; Acciones y Resultados al Segundo Trimestre de 2009. Comunicado de Prensa 041-209, 30 de julio de 2009.
Estructura y perfil de la deuda pública 39
Gobierno Federal; 4.8 y 3.8% las correspondientes a organismos y em
presas y la banca de desarrollo, respectivamente.
De diciembre de 2008 a septiembre de 2009 estas obligaciones cre
cieron el 13.4% en términos nominales.
2. 7. Deuda Externa del Sector Público Federal
El saldo de la Deuda Externa Neta del Sector Público Federal (cuadro
1 2), expresado en dólares, se sitúo en 87 mil 53 millones de dólares al
finalizar el mes de septiembre de 2009. Este monto, que refleja un incre
mento de más de 3 .5 veces el nivel de endeudamiento reportado en diciem
bre de 2008, se explica básicamente por el reconocimiento de los pasivos
de Pidiregas como deuda pública, que se comenta en líneas anteriores.
Cuadro 12
DEUDA EXTERNA DEL SECTOR PÚBLICO FEDERAL (Millones de dólares)
Concepto
Deuda Neta
Activos financieros en moneda extranjera 11
Deuda Bruta
Es true tura por plazo
Largo plazo
Corto plazo Estructura por usuario
Gobierno Federal
Organismos y empresas
Banca de desarrollo
Por fuentes de financiamiento
Reestructurada 1989-1990
Bonos a la par (Brady)
Bonos de descuento (Brady)
Bonos de la banca española
Base de dinero 1990-1992
Bonos de reprivatización
Mercado Bancario
Fondo de estabilización
Comercio Exterior
Mercado de Capitales
Organismos Financieros Internacionales (OFIS)
Proveedores
Colocaciones privadas
Pidiregas
1 1900
1 2000
72,246.0 70,260.0
-5,524.0 -14,340.0
77,770.0 84,600.0
77,770.0 84,600.0
76,614.0 80,304.0
1,156.0 4,296.0 77,770.0 84,600.0
60,283.0 62,822.0
8,141.0 13,447.0
9,346.0 8,331.0 77,770.0 84,600.0
40,561.0 17,194.0
22,595.0 12,776.0
13,264.0 3,290.0
78.0 77.0
4,624.0 1,051.0
O.O 2.0
5,622.0 5,573.0
O.O o.o
12,337.0 7,736.0
3,923.0 36,091.0
14,685.0 17,342.0
217.0 31.0
425.0 O.O
o.o 633.0
1 2006
1 2007
1 2008
1
2009
(Sept.)
47,247.0 34,532.5 24,319.4 87,053.2
-7,519.0 -20,822.4 -32,619.8 -4,042.2 54,766.0 55,354.9 56,939.2 91,095.4
54,766.0 55,354.9 56,939.2 91,095.4
53,922.0 54,435.0 55,663.9 89,911.3
844.0 919.9 1,275.3 1,184.1 54,766.0 55,354.9 56,939.2 91,095.4
41,936.0 42,251.4 41,733.6 42,764.3
7,212.0 7,857.3 9,868.1 42,913.2
5,618.0 5,246.2 5,337.5 5,417.9 54,766.0 55,354.9 56,939.2 91,095.4
77.0 76.5 76.5 76.5
o.o o.o o.o O.O
o.o O.O O.O O.O
77.0 76.5 76.5 76.5
o.o O.O o.o O.O
o.o O.O O.O o.o
1,578.0 1,553.5 2,754.4 10,360.9
o.o o.o O.O o.o
3,139.0 2,932.6 3,064.8 11,296.4
38,558.0 36,964.0 34,687.5 56,024.9
8,255.0 9,154.7 10,672.6 12,576.4
o.o o.o O.O O.O
o.o O.O o.o O.O
3,159.0 4,673.6 5,683.4 760.3
Estructura%
2008 2009
100.0 100.0
100.0 100.0
97.7 98.7
2.3 1.3
100.0 100.0
73.3 46.9
17.3 47.1
9.4 5.9
100.0 100.0
0.1 0.1 - -
- -
- -
- -
- -
4.8 11.4 -
5.4 12.4
60.9 61.5
18.7 13.8 - -
-
10.0 0.8
40 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
2.8. Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros
del Sector Público (SHRFSP)
Desde 1995, surgieron pasivos adicionales no incluidos en la definición
tradicional de la deuda pública. Estos pasivos -denominados en un princi
pio "partidas contingentes" en la clasificación del Banco de México-, comen
zaron a ser transparentados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
a partir del año 2000 en el Saldo Histórico de los Requerimientos Financie
ros del Sector Público (SHRFSP), y aluden específicamente a los siguientes
conceptos ( cuadro 13):
- Programas de Apoyo a los Deudores de la Banca.
- Pasivos del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (lpab), asociados a los
programas de apoyo a la banca.
Cuadro 13
SHCP: SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO 200 1 -2009P1
Concepto
Deuda Neta Total del Sector Público -11
Gobierno Federal Or�i�� y Em_e_resas Púbflcas
No Presupuestarlo
Banca de Desarrollo y Fondos y Fideicomisos FARAC Pasivos del IPAB ··21
POIREGAS
(Millones de pesos)
2001 2006 2007
2,419,903.2 3,364,709.9 3,522,174.1
690,977.2 1,547,112.1 1,788,339.0 -38,592.6i -209,803.6i -227,694.6
984,146.0 1,082,539.5 1,056,465.1
117,454.7 111,046.8 697,697.0
ooj 57,947.5
59,995.2 160,689.9 701,399.6 117,680.5 42,774.3
30,686.3 141,889.5 712,839.0 127,790.7
43,259.6
2,332,748.5 -244,035.4
1,134,015.9
71,593.3 144,817.3 731,475.3 140,489.3 45,640.7
2009 Septiembre
Variación Se¡:,t. 2009 / Dic. 2008
Abs. %
4,622,207.71 289,084.3 6.7
2,465,544.4 132,795.9 5.7 -153,512.6 90,522.8i -37.1
1,089,171.1 -44,844,8 -4.0
133,158.4 61,565.1 86.0 144,085.3 -732.0 -0.5 736,892.0 5,416.7 0.7 28,348.5 -112,140.BI -79.8 46,686.9 1,046.2 2.3 Programa de Apoyo a Deudores 31
Externos 783,372.6 944,862.0 905,064.6 1,110,394.41 1,221,004.81 110,610.4 10.0
Presupuestario
Gobierno Federal 468,093.1 433,135.6 448,572.0 510,469.71 536,944.61 26,474.9 5.2 Or�ani�mos y__ Em_e_resas Públicas 102,184.71 33,624.51 -110,424.4i -231,043.Sj 564,888.41 795,931.91 -344.5
No Presupuestario 213,094.9 478,101.9 566,917.0
Banca de Deurrollo y Fordos y Fideicomiso! 56,322.8 41,617.4 32,827.2 . ·•·- ·p··;o !R .. E .. G ;:s····--· ··--·--······ ··· · ·--·· ····•···· . . ..................... .......... ··• , s·f<7·72·: ;·¡
. 43·¿;·5g4�·s �·· . s34·;-o·g·9·:·s i
830,968.2
44,681.8
119,171.81
-711,796.4 -85.7
68,471.6 23,789.8 53.2 -93.6
Estructura y perfil de la deuda pública 41
Cuadro 14
SHCP: SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO 200 1 -2009P1
(Por ciento del PIB)
Concepto 2009 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Sept.
¡Deuda Neta Total del Sector Público 41.7 43.6 40.1 36.8 35.2 32.4 31.4 35.8 38.5
1
1
1
Internos 28.2 28.l 25.4 23.1 23.8 23.3 23.4 26.6 28.4
Presupuestario 11.2 12.1 11.3 11.0 11.8 12.9 13.9 17.2 19.3
Gobierno Federal 11.9 13.1 12.3 12.0 12.8 14.9 16.0 19.3 20.6
Organismos y Empresas Públicas -0.7 -1.0 -0.9 -1.0 -0.9 -2.0 -2.0 -2.0 -1.3
No Presupuestario 16.9 16.2 14.0 12.1 11.9 10.4 9.4 a ,,i_ q 1
Banca de Desarrollo y Fondos y Fideicomisos 2.0 1.8 1.7 1.3 1.1 0.6 0.3 0.6 1.1
FARAC 1.9 2.2 1.9 1.8 1.7 1.5 1.3 1.2 1.2
Pasivos del IPAB 11 12.0 11.3 9.6 7.8 7.5 6.8 6.4 6.0 6.1
PIDIREGAS 141 o.o o.o 0.2 0.7 1.2 1.1 1.1 1.2 0.2
Programa de Apoyo a Deudores 31 1.0 0.8 0.7 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4
Externos 13.5 15.3 14.7 13.7 11.4 9.1 8.1 9.2 10.2
Presupuestario 9.8 10.6 10.0 9.0 7.0 4.5 3.0 2.3 9.2
Gobierno Federa! 8.1 8.8 8.3 7.7 6.3 4.2 4.0 4.2 4.5
Organismos y Empresas Públicas 1.8 1.8 1.6 1.3 0.7 0.3 -1.0 -1.9 4.7
No Presupuestario 3.7 4.7 4.8 4.8 4.4 4.6 5.1 6.9 1.0
Banca de Desarrollo y Fondos y Fideicomisos 1.0 1.0 0.8 0.9 0.6 0.4 0.3 0.4 0.6
PIDIREGAS "" 2.7 3.7 3.9 3.9 3.8 4.2 4.8 6.5 0.4
A partir de 1997, los pasivos asumidos por el rescate carretero, que se integra
ron al Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (Farac).
- Desde 1997, los pasivos asociados al esquema de financiamiento de la inver
sión pública en infraestructura básica, denominados Proyectos de Infraestruc
tura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas).
El SHRSP agrupa a la deuda pública presupuestaria y a la deuda pública no
presupuestaria; esta última se íntegra por la deuda de la banca de desarrollo
y fondos y fideicomisos de fomento, los pasivos netos del lpab, del Farac,
los asociados a Pídíregas, así como los Programas de Apoyo a Deudores.
Entre diciembre de 2001 y septiembre de 2009, este indicador refle
jó un incremento superior a los 2.2 billones de pesos; casi se duplicó al
reproducirse 1 .91 veces en términos nominales.
i
1
4 2 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Al mes de septiembre de 2009, el SHRFSP (cuadro 14) -indicador
que incluye las obligaciones del sector público en su versión más am
plia- registró un monto de 4 billones 622 mil 207 millones de pesos,
equivalente al 38.5% del PIB.12
2.9. La Deuda Pública en la Metodología
del Banco de México
El Banco Central divulga periódicamente en su página web tres grandes con
ceptos de la deuda pública en México, agrupadas bajo los siguientes criterios
de clasificación metodológica:
1 . La Deuda Económica Amplio Neta (DEAN), ( cuadro 1 5), que com
prende a los pasivos netos del Gobierno Federal y del sector paraestatal
Cuadro 15
B ANCO DE MÉXICO: SALDOS DE LA DEUDA TOTAL NETA DEL SECTOR PÚBLICO ECONÓMICO AMPLIO
(Millones de pesos)
Deuda Total Neta
del Sector Público Económico Amplio
Interna
Externa
Deuda Total Neta
del Sector Público Consolidado con el Banco de
México
Interna
Externa
1990 2000 2005 2006 2007 2008
352,000.0 1,183,700.0 1,575,630.0 1,697,180.0 1,684,480.0 2,222,660.0
138,100.0 474,300.0 836,530.0 1,171,820.0 1,307,390.0 1,822,230.0
213,900.0 709,400.0 739,100.0 525,360.0 377,090.0 400,430.0
333,500.0 1,146,900.0 1,640,540.0 1,732,760.0 1,718,920.0 2,102,200.0
131,700.0 775,000.0 1,691,930.0 2,034,960.0 2,296,120.0 3,023,320.0
201,800.0 371,900.0 -51,390.0 -302,200.0 -577,200.0 -921,120.0
Nota: Los saldos de Deuda Económica Amplia y Deuda Consolidada con Banco de México se definen en términos netos, es decir, a la deuda bruta total se le deducen los depósitos y disponibilidades del sector público. La Deuda Económica Amplía incorpora los pasivos netos del Gobierno Federal, del sector y de los intermediarios financieros oficiales (banca de desarrollo y fideicomisos de fomento. Por otra parte, al cor,s1c1erarse el sector público amplio con el Banco de México, se incluyen también en la deuda pública neta, las activos y pasivos del Banco Central con el sector privado, la banca comercial y el sector externo. La deuda mensual promedio es igual al promedio de los saldos a fin de mes que se reporta del mismo año. Las cifras del último año están ambas deudas se realizan con base en el nuevo reporte bancario: Catálogo Mínimo Sectorizado. Para el período de enero de 2001 a noviembre de 2005 se utilizó en el Informe Contable y de Sectorización que sustituyó al Estado Analítico de Cuentas. Fuente: Banco de México (CG7-Deuda Neta Total del Sector Público, saldo promedio y final), http://www.banxico.org.mx/ polmoneínflacíón/estadisticas/fínanzasPublicas/fínanzasPublicas.htlm [Consulta: 7 de mayo de 2009].
"Ibídem, p. 1.
Estructura y perfil de la deuda pública 43
no financiero, así como el endeudamiento, los activos financieros y los
resultados de los intermediarios financieros oficiales (bancos de desarrollo
y fideicomisos oficiales de fomento).
2. La Deuda Neta Consolidada con Banco de México (cuadro 15)
incluye también los activos y pasivos financieros del Banco Central con
el sector privado, la banca comercial y el sector externo. En esta me
dición se cancelan las partidas activas y pasivas del Instituto emisor con
el sector público.
3. La Deuda Total del Sector Público, (cuadro 16) que incluye a la DEAN
y al saldo de los pasivos adicionales (los pasivos del lpab, Farac, programas
de reestructuras en UDls, Pidiregas y programas de apoyo a deudores).
Cuadro 16
BANCO DE MÉXICO: DEUDA NETA DEL SECTOR PÚBLICO (Millones de pesos)
CONCEPTO 1 1999 1 2000 1 2001 1 2002 1 2003 1 2004 1 2005 1 2006 1 2007P1 1 2008P1 1
a. Deuda Económica Amplia Neta �1 1,057,700.0 1,133,900.0 1,169,100.0 1,403,000.0 1,567,200.0 1,565,600.0 1,575,600.0 1,697,200.0 1,684,500.0 2,222,700.0
1. Externa 743,500.0 709,400.0 685,400.0 766,500.0 842,200.0 814,300.0 739,100.0 525,400.0 377.100.0 400,400 O
2.lntema 314,200.0 424,500.0 483,700.0 636,500.0 725,000.0 751,300.0 836,500.0 1,171,800.0 1,307,400.0 1,822,300.0
b. Partidas Contingentes i'J 795,700.0 887,600.0 984,400.0 1,073,200.0 1,187,700.0 1,237,700.0 1,334,800.0 1,440,600.0 1,555,100.0 1,851,000.0
1.H'AB� 537,200.0 567,100.0 623,800.0 840,800.0 651,700.0 651,300.0 678,800.0 687,900.0 713,700.0 739,000.0
2 FARAC_:' 90,600.0 105,400.0 121,900.0 141,200.0 141,200.0 156,500.0 159,400.0 160,700.0 141,900.0 144,600 0
3. Programas de Reestructuras en UDls 30,700.0 34,900.0 42,300.0 41,800.0 41,600.0 28,400.0 31,100.0 33,200.0 34,500.0 37,300.0
4. Pidiregas Directos :1 98,000.0 151,500.0 158,500.0 242,300.0 348,300.0 396,600.0 460,800.0 554,300.0 661,900.0 926,800.0
5. Programas de Apoyo a Deudores � 39,000.0 28,700.0 17,900.0 7,100.0 4,900.0 4,800.0 4,700.0 4,500.0 2,800.0 3,100.0 c. Deuda Total del Sector Pllblico (a+b)
1,853,400.0 2,021,500.0 2,133,500.0 2,476,200.0 2,754,900.0 2,803,300.0 2,910,400.0 3,137,800.0 3,239,600.0 4,073,700.0
Es bajo este último agrupamiento y el que realiza la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público en el denominado Saldo Histórico de los
Requerimientos del Sector Público (SHRFSP), al que se alude en las páginas
previas, en donde ambas clasificaciones encuentran una mayor similitud
en conceptos y montos.
Respecto a sus principales discrepancias, el Banco de México precisa
las siguientes:
44 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cabe señalar que debido a que se considera como activo del sector público al
crédito otorgado por la Banca de Desarrollo al sector privado, y por otras razo
nes metodológicas similares señaladas para los RFSP, los conceptos referidos de
deuda pública no son directamente comparables con los que se presentan en
los Informes Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda
Pública de la SHCP al Congreso de la Unión.13
Las cifras reportadas por Banxico como Deuda Neta del Sector Públi
co, revelan una participación en el PIB del 33.6% a diciembre de 2008;
4.7 puntos arriba de los que mantenía un año antes (cuadro 17).
Cuadro 17 B ANCO DE MÉXICO
DEUDA NETA DEL SECTOR PÚBLICO (Millones de pesos)
a. Deuda Económica b. Partidas c. Deuda Total del CONCEPTO
Amplia. Neta :1 a. Contingentes (*) Sector Público (a+b)
1999 1,057,700.0 795,700.0 1,853,400.0 23.0
2000 1,133,900.0 887,600.0 2,021,500.0 20.6
2001 1,169,100.0 964,400.0 2,133,500.0 20.1
2002 1,403,000.0 1,073,200.0 2,476,200.0 22.4
2003 1,S67,200.0 1,187,700.0 2,754,900.0 20.7
2004 1,565,600.0 1,237,700.0 2,803,300.0 18.3
2005 1,575,600.0 1,334,800.0 2,910,400.0 17.0
2006 1,697,200.0 1,440,600.0 3,137,800.0 16.4
2007 pi 1,684,500.0 1,555,100.0 3,239,600.0 15.0
2008 pi 2,222,700.0 1,851,000.0 4,073,700.0 18.4
p1 Cifras preliminares.
%del PIB
b. c.
17.3 40.3
16.2 36.8
16.6 36.7 '
17.1 39.5
15.7 36.5
14.4 32.7
14.4 31.5
13.9 30.2
13.9 28.9 15.3 33.6
'1 La diferencia entre el crecimiento en el saldo de esta deuda y los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) se debe: 1) a la revaluación de flujos de la deuda en moneda extranjera para los RFSP: 2) a que no se incluyen las disponibilidades que organismos y empresas públicas acumulan en las Sociedades de Inversión; y 3) a que el crédito al sector privado es un activo y no un déficit como sucede con la "intermediación financiera". 21 Corresponde a la diferencia entre los pasivos brutos y los activos totales del IPAB de acuerdo con las cifras del Anexo 111 de los Informes sobre la Situación Económica, las finanzas Públicas y la Deuda Publica de la SHCP. 31 Obligaciones garantizadas por el Gobierno Federal del fideicomiso para el rescate carretero. 41 Diferencia entre el pasivo por Cetes Especiales emitidos por el Gobierno Federal con la banca y las deudas reestnucturadas en uo1s. 51 El saldo de deuda en Pidiregas directos se construye con base en los flujos de inversión realizada. 61 Corresponde al crédito otorgado por la banca comeroal al Gobierno Federal por dichos programas. (') a partir del Informe Anual 2003 se les denomina "Partidas Adicionales". Fuente: Banco de México, Informes Anuales 2000-2008.
13 Banco de México, Informe Anual 2007, p. 87, http://www.banxico.org.mx/documentsf'/,7BE IAEFD7DBD92-25FB- l 733-D IABC64675 l 8%7D.pdf
Estructura y perfil de la deuda pública 45
2. 1 O. Otros Conceptos de la Deuda Pública:
otra Dimensión
Conforme a la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el ejer
cicio fiscal 2008, la SHCP señala que las necesidades de financiamiento del
Gobierno Federal para el periodo 2008-2013, estarán determinadas por
su déficit anual más las amortizaciones de la deuda interna y externa, se
gún el perfil de vencimientos ( cuadro 1 8).
Con base en el escenario inercial para las finanzas públicas de 2008-
20 1 3, presentado en los Criterios Generales de Política Económica para
2008, se estima que el SHRFSP, en términos del PIB, mantendrá una ten
dencia creciente en los próximos años ( cuadro 19).
El aumento del SHRFSP aparece inversamente proporcional a la disminución
de las amortizaciones de la Deuda del Gobierno Federal a partir de 201 O.
Como parte de los pasivos adicionales o contingentes, el crecimiento
nominal del pago de pensiones a cargo del Gobierno Federal se duplicó en
el lapso de seis años, al pasar de 99 mil 500 millones de pesos en el año
2008
317,327.7
Cuadro 18
PERFIL DE AMORTIZACIONES DE LA DEUDA DEL GOBIERNO FEDERAL 2008-2013
(Millones de pesos)
2009 2010 2011 2012
224,560.4 176,951.5 192,470.6 108,381.1
Fuente: SHCP, Paquete Económico 2008.
Cuadro 19
2013
120,520.3
SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO
(Por ciento del PIB)
2008 2009 2010 2011 2012 2013
35.8 36.2 37.0 38.3 40.1 42.5
Fuente: SHCP, Paquete Económico 2008.
46 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 20
GASTO PROGRAMABLE EN PENSIONES
(Millones de pesos)
Crecimiento(%)
2000 1 2001 1 2002
12003
12004
12005
12006 2001-2006
Tasa
Media
99,472 109,403 124,757 142,622 148,011 177,100 201,571 102.6 12.S
Sostenibilidad de las Pensiones
(Proporción del PIB)
0.0018 0.0019 0,0020 0.0021 0.0019 0.0021 0.0022
Sostenibilidad de las Pensiones
(Proporción de los ingresos fiscales)
8.38 8.61 8.99 8,91 8.36 9.09 8.91
Fuente: Elaboraciones propias de la Comisión Especial del Senado de la República para determinar las causas del bajo financia
miento para el desarrollo y del elevado monto de la Deuda Pública, con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y
la Auditoría Superior de la Federación.
2000, a 201 mil 500 millones de pesos en 2006, Según estimaciones de la
Auditoría Superior de la Federación, la tasa media anual de Crecimiento
(TMAC) por estos conceptos alcanzó el 12.5% en dicho lapso (cuadro 20),
Los pasivos laborales del sector público federal, que se refieren a las
obligaciones contractuales al retiro, determinadas mediante valuaciones
actuariales, que por ley han adquirido las dependencias y entidades públi
cas con sus trabajadores, cuyo pago está garantizado por el Estado, cons
tituyen deudas contingentes que eventualmente pueden implicar una
obligación de pago al Gobierno Federal, y comprende la deuda pública de
los gobiernos estatales y municipales, la deuda de las universidades públi
cas estatales y los pasivos laborales de estos entes,
La información disponible sobre estos conceptos es insuficiente, sobre
todo en materia de pasivos laborales y, en cierta medida, la deuda adqui
rida por las entidades federativas, que al mes de junio de 2009 habían
reportado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público obligaciones fi
nancieras contraídas con la banca comercial, la banca de desarrollo y
emisiones bursátiles por un monto de 21 1 mil 247 millones de pesos, que
Estructura y perfil de la deuda pública 47
Cuadro 21
AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DEUDA DEL GOBIERNO GENERAL (2.000-2.006)
(Millones de pesos)
CONCEPTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005
DEUDA DIRECTA 1,812,478.8 -11 2,112,486.9 2,366,969.7 2,627,922.8 2,771,257.7 2,922,828.0
Deuda Titulada 1,401,428,8 1,420,869.0 1,629,720.6 1,808,521.6 1,906,451.6 1,951,948.7 Deuda Interna 691,721.5 777,740.1 920,988.9 1,028,158.2 1,112,894.1 1,253,497.6 Deuda Externa 709,707.3 643,128.9 708,731.7 780,363.4 793,557.5 697,451.1
Deuda Asumida 411,050 ·" 691,617.9 737,249.1 819,401.2 864,806.1 971,879.3 IPAB 411,050.0 623,758.0 640,816.0 651,688.0 651,264.0 678,764.0 PIOIREGAS n.d. 67,859.9 96,433.1 167,713.2 213,542.1 293,115.3
Obligaciones Garantizadas 844,908.1 869,701.0 942,366.6 913,403.3 670,491.3 656,006.1
Garantía Especifica 468,198.l 496,376.0 431,317.5 444,797.3 234,415.9 238,684.3 FARAC 105,401.1 121,875.5 141,161.3 146,737.9 162,642.4 170,674.3 Otros 362,797.0 374,500.5 290,1562 298,059.4 71,773.5 68,010.0
Ministerio de Ley 376,710.0 373.325.0 511,049.1 468,606.0 436,075.4 417,321.8
Reservas para Pasivos Laborales 214,957.8 419,205.1 650,188.1 1,042,761.9 1,110,135.9 1,147,843.9
Pemex 92,993.8 110,234.0 132,625.3 283,697.0 347,209.0 375,663.0 CFE 69,726.7 81,381.3 123,261.2 139,815.9 164,821.0 181,344.0 lyFC 30,721.3 39,391.4 49,738.0 55,268.3 62,906.1 68,660.3 lMSS 21,516.0 29,992.0 41,637.0 56,256.0 73,425.0 95,906.0 ISSSTE n.d. 158,206.4 302,926.6 507,724.7 461,774.8 426,270.6
Deuda Contingente 89,501.5 105,796.9 130,185.8 150,693.1 165,404.2 143,193.8
Gobiernos Estatales y Municipales 89,501.5 -" 105,796.9 130,185.8 150,693.1 165,404.2 143,193.8 "
Deuda 89,501.5 99,062.8 113,702.1 123,278.2 130,719.5 143,193.8 Pasivos laborales n.d. 6,734.1 16,483.7 27,414.9 34,684.7 n.d.
Universidades Estatales Deuda Pasivos laborales
2006
3,259,553.1
2,227,812.6 1,692,135.4
535,677.2 1,031,740.5
688,297.0 343,443.5
529,065.9
228,553.7 178,289.4
50,264.3 300,512.2
1,360,315.4
454,328.0 208,731.0
71,299.4 104,808.8 _u
521,148.2 -"
160,093.S
160,093.5 -"
160,093.5 ·"n.d.
TOTAL DE OBLIGAC!ONES 2,961,846.2 3,507,189.8 4,089,710.2 4,734,781.2 4,717,289.1 4,869,871.8 5,309,027.9 _w
!Producto Interno Bruto Nominal 5,497,735.6 5,811,776.3 6,267,473.8 6,895,356.8 7,713,796.2 8,366,205.3 9,155,490.3
i Total de Obligaciones
1 como proporción del PIB 1 53.9
1 60.3
1 65.3
1 68.7
1 61.2
1 58.2
1 58.0
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Tomo de Resultados Generales,
varios años; Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, cuarto trimestre, varios años;
Estados Financieros de cada una de las entidades paraestatales; e Instituto Nacional de Estadística, Geograffa e Informática.
Sistemas de Cuentas Nacionales de México (Cuadro elaborado por la Auditoría Superior de la federación). -11 El saldo total no incluye la parte de Pidiregas del periodo.
-21 Corresponde a una proyección lineal. .11 Dato calculado con base en el Gasto Programado de Pensiones y Jubilaciones estimado en el PEF de dicho año.
-41 El saldo total no considera los pasivos laborales.
-51 El saldo está tomado hasta septiembre. -61 La tasa de crecimiento y la tasa media anual de crecimiento se calcularon para el periodo 2001-2006.
-'1 La tasa de crecimiento y la tasa media anual de crecimiento se calcularon para el periodo 200 1-2004.
-81 Incluye el saldo de la deuda de gobiernos estatales y municipales a septiembre.
n.d. No disponible
representaron el 1 .8% del PIB. La evolución global de estos pasivos de las
entidades federativas, entre 2000 y junio de 2009, reflejó un incremento
de 121 mil 746 millones de pesos (cuadro 21 ). 14
14 Deuda de las Entidades Federativas, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, CEFP/060/2008, octubre de 2008. Datos actualizados a junio de 2009 con cifras de SHCP, Estadísticas Oportunas de Finanzas
Públicas, http://www.apartados. hacienda.gob. mx/estadisticas _ oportunas/esp/índex. html
3. bl iones co
Es evidente la dinámica y el peso que constrtuyen los pasivos contingentes en la
deuda real del gobierno mexicano, al totalizar I billón 85 1 mil millones de pesos
en 2008. Así, los pasivos adicionales o contingentes reportados por el Banxico
significan una obligación pública federal del 56.3% extra a la deuda reportada
por la SHCP en ese año, siendo ambos pasivos contemplados en el llamado
Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público.
En este contexto, la preocupación del Senado de la República en mate
ria de la deuda pública queda claramente justificada y documentada en los
llamados pasivos adicionales o contingentes, cuya generación se inicia prác
ticamente a partir de 1998 cuando son asumidos los pasivos del Fobaproa,
producto del rescate bancario, por el lpab y los correspondientes al Farac.
Adicionalmente, en 1999 comienzan a reportarse las partidas contingentes
correspondientes a los Pidiregas, originalmente denominados Proyectos de
Infraestructura con Impacto Diferido en el Registro del Gasto, como fuente
de financiamiento de las inversiones de Pemex y la CFE, ante la astringencia
financiera que el Gobierno Federal enfrentaba.
Agregadamente, el diferencial de la deuda reportada por el Banxico
y la SHCP se ampliaría si se registrara el pasivo total de los Pidiregas, tal
como la ASF lo indicó, al señalar que:
Las fuentes de fondeo (de los Pidiregas) son de Pemex y del Gobierno Federal, por lo que no se cumple el supuesto de que sean financiados por un tercero,
49
50 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
... (asQ ... en lo sucesivo Pemex debe(rá) revelar los pagos de estas obras como
deuda en la Cuenta Pública y en sus estados financieros consolidados con sus
organismos subsidiarios ... 15
En general, la naturaleza contingente de los pasivos públicos que
emergieron con la crisis bancaria y económica de México también estuvo
presente en otros países a consecuencia relativamente del mismo tipo de
dificultades financieras.
Sin embargo, como ha sido indicado:
Si un gobierno es obligado por ley o simplemente forzado por las circuns
tancias a proporcionar financiamiento público para cubrir tales contingen
cias, sus pasivos contingentes pueden llevar a grandes incrementos en
deuda pública. 16
De igual manera ha sido manifestado que:
Durante la segunda mitad de los l 990's, pasivos contingentes no reportados y
relacionados con riesgos fiscales contribuyeron a crisis económicas y a un creci
miento interrumpido en buen número de países ... 17
En ese contexto, ha sido indicado que los pasivos contingentes pue
den generar daños morales al garantizar resultados que deben ser pro
porcionados por el sector privado, así como beneficios extralegales para
las autoridades a costa de los recursos fiscales. Así, la preocupación sobre
los pasivos contingentes tiene un doble carácter: por una parte que sean
'5 asf, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006, tomo VII, vol. 2, pp. 343-344.
16 Polackova Hana ( 1999). Contingent Government Liabilities. A Hidden Fiscal R1sk. F1nance & Development, marzo de 1999, vol. 36 - núm 1. Traducción propia. http://lmf.org/external/pubs/ft/fandd/ l 999/03/pdf/ polackov. pdf
"Polackova B. Hana y Allen Schick (eds.) (2002). Government at Risk, contingent liabilities and fiscal risk. A Copublication of the World Bank and Oxford University Press, 2002, Washington, DC. Traducción propia. http ://www-wds. world bank.org/exte rnal/default/WDSContentServer /WDSP /1 B/2002/ 1 0/ 1 2/0000 94946 _ 02 I 00204021865/Rendered/PDF/multi0page.pdf
Obigaciones contingentes 51
trasparentados y contabilizados para evitar riesgos sobre las finanzas pú
blicas y el crecimiento económico del país y, por la otra, que se evite el
riesgo de daño moral y oportunismo que implícitamente pueden generar
en beneficio privado a costa del interés público.
Bajo esas premisas, ha sido de interés distintivo de la Comisión Espe
cial del Senado sobre la deuda pública analizar particularmente el estado
y evolución que guarda el costo del rescate bancario, y su implicación
fiscal. De igual manera, las implicaciones que los pasivos provenientes de
los Pidiregas tendrán realmente sobre la deuda pública.
Igual que en el caso de México, los pasivos contingentes de crisis fi
nancieras y económicas en otros paísec;, habrán de significar un incremen
to en las obligaciones públicas e implicar relativas restricciones futuras en
los presupuestos públicos. Trasparentar cabalmente y administrar adecua
damente tales pasivos es una necesidad pública y será un reto de los go
biernos nacionales.
3. 1. Fobaproa/lpab
En el marco general de la privatización bancaria, en 1990 fue promulgada
la Ley de Instituciones de Crédito (uc) que abrogó a la Ley Reglamentaria
del Servicio Público de Banca y Crédito. En el artículo 122 del nuevo
ordenamiento quedó prevista la constitución del Fondo Bancario de Pro
tección al Ahorro (Fobaproa).
El Fobaproa fue un fideicomiso de carácter privado constituido en el
Banco de México, según se estableció en el artículo 1 22 de la uc, aunque
fue constituido por el Gobierno Federal "no se le dio carácter de entidad
de la administración pública federal".
El Fobaproa tenía dos finalidades: realizar operaciones preventivas
para evitar problemas financieros de los bancos y procurar el cumplimien
to de obligaciones a cargo de las instituciones de crédito.
52 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Quedó establecido que cuando las Instituciones de Crédito recibieran
apoyos financieros del Fobaproa estaban obligadas a garantizar el pago
con acciones representativas de su capital, con valores gubernamentales
o cualquier otro bien. De ser el caso, el Fobaproa recibiría en garantía
estas acciones tasadas al 75% de su valor en libros.
En el convenio constitutivo del Fondo, se estableció la creación de un
Comité T écnico integrado por nueve miembros propietarios y sus res
pectivos suplentes, los cuales fueron nombrados: cuatro por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público; tres por el Banco de México y dos por la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
El Fobaproa nunca contó formalmente con "Reglas de Operación"
como se establece para cualquier tipo de fideicomiso.
A raíz de la crisis financiera, para marzo de 1995 se aplicó el Programa
de Capitalización Temporal (Procape) como instrumento para sanear el
sistema financiero. Este programa se ajustó a las reglas de garantía accio
naria establecidas en la LIC. Los montos del apoyo proporcionado fueron
totalmente recuperados en 1997.
En junio de 1995 se puso en marcha el Programa de Capitalización
Permanente (Procape) -después denominado también como de compra
de cartera- para resolver el problema de solvencia de los Bancos. El Pro
grama, que significó la compra de cartera de los bancos, se aplicó fuera de
lo establecido en la LIC, dado que los Bancos no proporcionaron garantías;
además los Bancos, en general, no inyectaron los recursos que el progra
ma establecía. La compra de la cartera para la capitalización de los Bancos
se realizó a través de pagarés emitidos por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, técnicamente considerados como deuda pública no au
torizada por el Congreso de la Unión.
Aparte del Procapte y del Procape se aplicaron I O programas y acciones
complementarias. En 1996 se creó la Unidad Coordinadora para el Acuer
do Bancario Empresarial (Ucabe) para atender y reestructurar adeudos
corporativos. Este programa funcionó con recursos fiscales a instancia de la
Obigaciones contingentes 53
Secretaría de Hacienda y Crédito Público que, según datos de la propia
dependencia, sirvió de aval para el rescate bancario y benefició a 54 empre
sas por un monto que se estima en 9 mil 700 millones de dólares.
A principios de 1998 se envió al Congreso de la Unión un paquete de
cuatro iniciativas para crear un marco legal que redujera las posibilidades
de una nueva crisis bancaria, así como para crear mecanismos más eficien
tes de supervisión a la actividad crediticia y facilitar la capitalización de los
bancos. 18
El I O de agosto de 1998 se contrató al auditor Michal W. Mackey para
que coordinara los trabajos del Programa para la Evaluación Integral de las
Operaciones del Fobaproa en el Saneamiento de las Instituciones Financie
ras de México 1995-1998. El informe de Mackey estableció tres tipos de
transacciones reportables que suman 73 mil 774 millones de pesos: 19
a) Aquellos créditos que no satisficieron los criterios originales esta
blecidos por el Comité Técnico para créditos que fueron adquiri
dos por el Fobaproa.
b) Aquellas transacciones en las que los bancos otorgaron financia
miento a partes con las que estaban relacionados o afiliados.
c) Aquellas transacciones revisadas o que estaban siendo revisadas
por la CNBV y/o ciertos bancos ya sea porque determinó que eran
ilegales o porque podrían clasificarse como una violación a las leyes
y reglamentos para las instituciones financieras mexicanas.
18 Decreto que abroga la Ley Ot·gánica del Banco Nacional de Comercio Exterior, Sociedad Nacional de
Crédito, Institución de Banca de Desarrollo; 2. Decreto que reforma la Ley del Banco de México; 3. Decreto por el que se adiciona la Ley del Banco de México; se expide la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y se reforman las leyes para Regular las Agrupaciones Financieras, de Instituciones de Crédito, General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, del Mercado de Valores, y de Sociedades de Inversión; y 4, Decreto por el que se expiden la Ley Federal del Fondo de Garantía de Depósrtos y la Ley de la Comisión de
Recuperación de Bienes, y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las leyes del Banco de México, de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, para Regular las Agrupaciones Financieras y General de Deuda Pública.
"Informe Integral sobre la Fiscalización del Rescate Bancario de 1995-2004. ASF. Cámara de Diputados. p. 173.
54 Comisión Especial para Delerminar las Causas del Bajo Financiamiento
En diciembre de 1998 el Congreso de la Unión aprobó la Ley de
Protección al Ahorro Bancario (LPAB) que entró en vigor el 20
de enero del mismo año, dando origen al Instituto para la Protección al
Ahorro Bancario (lpab) como un organismo descentralizado de la Admi
nistración Pública Federal que inició su operación en mayo de 1999.
La LPAB estableció un nuevo sistema de protección al ahorro bancario
en el que se destaca la cobertura limitada y explícita del seguro de depó
sitos, hasta por una cantidad equivalente a 400 mil unidades de inversión
por persona física o moral.2º
El lpab intercambió las obligaciones del Fobaproa con los bancos a
través de la emisión de nuevos instrumentos de deuda (notas), asumién
dose de hecho los costos de las operaciones del Fobaproa como deuda
pública. Sin embargo, este intercambio de obligaciones no fue auditado
tal como lo obligaba el Artículo Quinto Transitorio de la Ley del lpab.
Vicente Corta Fernández, entonces Secretario Ejecutivo del lpab dio
a conocer que al cierre de junio de 1999 el costo del rescate bancario
ascendió a 873 mil 100 millones de pesos, es decir, 19.3% del PIB. 21
3.2. Pasivos lpab
Por lo que se refiere a los adeudos del lpab, éstos representan un por
centaje cada vez menor como proporción del PIB (cuadro 22), dado el
crecimiento real de la economía. Las cifras esconden, sin embargo, que la
administración de los pasivos del lpab se ha sustentado en el pago de los
intereses y el costo financiero con recursos fiscales.
El mecanismo de financiamiento seguido por el lpab para solventar
los adeudos resultantes del rescate bancario, ha sido principalmente por
emisión de bonos que se colocan en el mercado, los que se redimen
20 Artículo 1 1 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario. 2·' Román Pineda Romina, "Costo del Fobaproa al mes de junio: 873 mil rrdp", El Universal, 4 de septiem
bre de 1999.
Cuadro 22
Obigaciones contingentes 55
INSTITUTO DE PROTECCIÓN AL AHORRO BANCARIO (IPAB) EVOLUCIÓN DE LOS PASIVOS
(Saldos en millones de pesos)
2009 Variación TMAC
Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009/ 2 000 -2008 (Sept.)
2000
537,200.0 697,697.0 709,336.0 721,769.3 667,116.1 692,329.9 701,399.6 712,839.0 731,475.3 748,629.0 39.4 3.9
%delPIB 1 9.8 J 12.0 1 11.3 1 9.6 1 7.8 1 7.5 j 6.8 l 6.4 j 6.0 1 6.2
Fuente: Elaboraciones propias de la Comisión Especial para determinar las causas del bajo financiamiento para el Desarrollo y del elevado Monto de la Deuda Pública y sus instrumentos, con cifras del Banco de México (lnforrmes Anuales) para 2000, y de la
SHCP para los años restantes, provenientes del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público: Datos del PIB
del Banco de México e INEGI. El saldo al mes de septiembre de 2009 proviene de los estados financieros de !PAB a esa fecha.
mediante nuevas emisiones, de ahí el carácter irreductible de su deuda
que al mes de septiembre de 2009 ascendió a 748 mil 629 millones de
pesos, conforme los propios estados financieros del Instituto.
Sobre el particular, un análisis del Centro de Estudios de las Finanzas
Públicas de la H. Cámara de Diputados señala:
La deuda del lpab no se ha amortizado, sólo se hace frente a sus obligaciones de
pago mediante operaciones de reftnanciamiento, por tanto el monto de la deu
da permanece constante en términos reales ... La estrategia ha permitido susti
tuir los compromisos del Fobaproa (créditos bancarios) por bonos. Lo anterior
ha consolidado al lpab como emisor en el mercado de deuda.22
En contraste con tales consideraciones, información revelada por el lpab
da cuenta de que al mes de junio de 2009 ( cuadro 23) , el Instituto había rea
lizado erogaciones por una suma de 2 billones 25 mil 475 millones de pesos,23
lo que en términos nominales supera en 232% a los 873 mil 100 millones de
pesos a que ascendió el costo del rescate bancario al mes de junio de 1999.24
22 "El costo fiscal del recate bancario"; Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de Diputados, octubre de 2006. pp. 25-26.
23 Transmisión vía correo electrónico a la Secretaría Técnica de la Comisión Especial para Determinar lasCausas del Bajo Financiamiento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus Instrumentos, 19 de noviembre de 2008 y 3 1 de julio de 2009.
24Vicente Corta Fernández, entonces secretario ejecutivo del lpab dio a conocer que al cierre de junio de 1999 el costo del rescate bancario ascendió a 873 mil 1 00 millones de pesos, es decir, 19 .3% del pb de ese año. Román Pineda Romina, op. cit.
56 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 23
INSTITUTO DE PROTECCIÓN AL AHORRO BANCARIO (IPAB)
APLICACIÓN ANUAL DE RECURSOS 2000-2009
(Millones de pesos)
Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 ·11
Totales
Pago contractual de capital 23,799 91,432 50,204 110,095 73,213 76,410 78,969 124,497 148,116 72,239 848,975
Pago de intereses 52,899 52,712 37,644 39,278 40,870 63,184 55,510 54,716 59,507 28,946 485,267
Pago anticipado de principal 178,410 7,527 80,705 46,522 66,488 129,391 93,534 56,758 31,899 o 691,233
Total 255,108 151,670 168,553 195,895 180,572 268,985 228,014 235,970 239,522 101,185 2,025,475
Fuente: Instituto Nacional de Protección al Aho1To, Dirección de Finanzas. [li-ansmisión vía correo electrónico a la Secretaría
Técnica de la Comisión Especial para determinar las causas de bajo financiamiento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus instrumentos, 3 1 de julio de 2009].
El costo financiero por la deuda asumida en razón del Fondo Bancario
de Protección al Ahorro (Fobaproa), por parte del Instituto de Protección
al Ahorro Bancario (1 pab) a partir de 1 998, alcanzó en 2009 una cifra
acumulada del orden de 485 mil 267 millones de pesos. Esta cifra repre
senta nominalmente el 55.6% del capital original del adeudo asumido y el
65,9% de su monto principal al mes de septiembre del presente año,
3.3. Pidiregas
Inicialmente denominados Pidiregas -Proyectos de Infraestructura Pro
ductiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto-, en la actualidad
son reconocidos como Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo
Plazo, fueron concebidos durante la segunda mitad de la década de 1990
como mecanismos de financiamiento de la inversión pública en infraes
tructura básica, provenientes de inversionistas privados, donde el Sector
Público pagaría esta inversión con recursos presupuestales, una vez reci
bidos los proyectos a entera satisfacción por la entidad contratante,25
Para estos efectos, fueron reformadas la Ley General de Deuda
Pública y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público,26 res-
25 Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas) 2007, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CffP), en www,cefp,gob,mx
26 Abrogada, Entra en vigor la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría,
Obigaciones contingentes 57
guardando las atribuciones constitucionales del Congreso en materia
de contratación de empréstitos para la ejecución de obras, las cuales de
acuerdo con el artículo 73, Fracción VI 11 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, deben producir directamente un incre
mento en los ingresos públicos.
Este mecanismo de financiamiento adopta dos modalidades:
a) La inversión directa o inversión financiada, que "incluye aquellos
proyectos en los que, por la naturaleza de los contratos, se asume
una obligación directa y firme de adquirir ciertos activos producti
vos ... " "Las entidades suscriben contratos por virtud de los cuales,
al recibir a satisfacción los activos y estando éstos en condiciones
de generar los ingresos que cubran su costo, se obligan a liquidar
su valor de adquisición, con base en la estructura financiera previa
mente acordada y autorizada", y
b) La inversión condicionada que "no implica un compromiso inmediato
y firme de inversión por parte de la entidad pública, pero sí la compra
de los bienes y servicios producidos con activos propiedad de empre
sas del sector privado o social, que fueron construidos bajo especifica
ciones técnicas definidas por la entidad contratante ... no se adquiere el
activo (inversión) ni se cubren intereses, sólo se realizan pagos por los
bienes y servicios adquiridos por la entidad".27
Los proyectos con inversión financiada, hasta ahora, corresponden a
Pemex y CFE, contratados desde 1996 bajo el esquema de no generar nin
guna obligación de pago ni erogación para el mismo ejercicio de inversión
(cuadro 24).
En el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de
Diputados, relativo a los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo
Plazo (Pidiregas),28 se dan a conocer los siguientes datos:
27 Proyectos ... , op. cit., pp. 9-1 O. 28 Ibídem, pp. 1 O y ss.
58 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
Cuadro 24
SERVICIO DE LA DEUDA DE LOS PIDIREGAS I/
(Por ciento del PIB de 2007)
o.o 1 ,, , ,. .. ,111' ���m��NM�����mO-NMV�m�oo�o-N��m��oo�o-�M�� m�mmogggºgºgggcoo5óOOOOó�S�����2g�g2ggºg �---�NN�N�NN���N�NNNNNN�NNNNNNNNNNNNNNNN
"Con base a información del PEF apmbado para 2007. Fuente: "Paquete Fiscal 2007, disponible en www.shcp.gob.mx. El PIB corresponde al publicado en los CGPE para 2007, disponible en www.shcp.gob.mx. Esta información también se encuentra disponible en "Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas) 2007", CEFP de la Cámara de Dipitados disponible en htpp;fwww.cefp.gob.mvínttfedocumentoslpdVcefp-' cefp0202007.pdf
Entre 1996, año en que se instituyeron los Pidiregas, y las cifras consignadas en el
Prepuesto de Egresos de la Federación para 2007, la inversión financiada por
Pemex (79.7%) y efe (20.3%) mediante el mecanismo de Pidiregas, asciende a
1.7 billones de pesos. A esa cantidad habrá que agregar un monto por 617.2 mil
millones de pesos por concepto de intereses por amortización, lo que totaliza una
cifra de 2.3 billones de pesos que deberán cubrirse en un horizonte que concluye
en el año 2045. Sin embargo, esta cifra representa el 85.5% de la deuda pública
tradicional y el 67.9% del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del
Sector Público que reporta la shc p al mes de septiembre de 2007.
Tan sólo en 2007 se estima pagar, con cargo al Presupuesto de Egresos de la
Federación, una cantidad total de 102 mil 29. 1 millones de pesos: 63 mil 481 .4
millones de pesos por amortización y 38 mil 547.7 millones de de intereses.
De acuerdo con las cifras anteriores, y al horizonte de amortización de los proyec
tos, se pueden prever las necesidades de flujo presupuesta! y mayores presiones de
Obigaciones contingentes 59
recursos fiscales para los próximos doce años, por un monto medio anual de 138
mil 41 millones de pesos de 2007, equivalente a 16.9 por ciento del PIB actual. Para
el periodo 2007-2012 se proyectan requerimientos presupuestales por estas obli
gaciones por un total de un billón 656 mil 492.3 millones de pesos de 2007.
En contraste con las cifras antes comentadas, el "análisis del riesgo y
de la sustentabilidad fiscal de la deuda contingente" derivada de los Pidire
gas, realizado por la Auditoría Superior de la Federación en su Revisión de
la Cuenta Pública 200 1 , concluye:
De los resultados a la revisión del marco legal y normativo:
( ... )La clasificación contable de los Pidiregas como deuda contingente ha distor
sionado la cuantificación real de la deuda pública, ya que en términos económi
cos los recursos obtenidos por las entidades constituyen deuda directa.
Para el escenario base:
( ... ) se estima que el riesgo de que los proyectos no generen los recursos sufi
cientes para cumplir con las obligaciones es bajo (prácticamente nulo).
Para el escenario alternativo:
( ... ) los proyectos son rentables incluso en los niveles mínimos históricos de
precios y producción, dadas las condiciones favorables que se han presentado
en los distintos mercados.29
A pesar de las apreciaciones de la ASF, los escenarios previstos enton
ces se han modificado dada la fragilidad de la hacienda pública, principal
mente por la caída en la factura de exportación petrolera.
Resultan pertinentes y de plena vigencia, las observaciones de la ASF al
carácter omiso e impreciso de la Ley General de Deuda Pública, por la
falta de definición del concepto de deuda contingente; el inadecuado re
gistro, control y seguimiento de estos pasivos.
29 asf, op. cit., pp. 49-63.
60 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Las coincidencias en este último punto con el CEFP son notables, dado
que éste reclama que el Poder Legislativo disponga de:
( ... ) información suficiente para poder evaluar el impacto de los Pidiregas dentro de las finanzas públicas, por lo que es conveniente que las cifras reportadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ... , presenten información objetiva so-bre ... el costo total de los proyectos de 1996 (en) sus diferentes horizontes ... la tasa de interés utilizada para obtener el gasto correspondiente para cada año ... ; el valor de la inversión reconocida por el sector público para su pago ... ; la inversión registrada como deuda, para el presente año, y la reconocida para el largo plazo de acuerdo al total de activos entregados para la operación.30
3.3.1. Dinámica de crecimiento
La deuda de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo
(Pidiregas) contratada por Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de
Electricidad alcanza montos significativos (cuadro 25).
ro o o
(lJ el
0o._
ti)
2'000,000
l '800,000
1'600,000
1'400,000
l '200,000
1'000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
Cuadro 25
PIDIREGAS, INVERSIÓN DIRECTA (Valor estimado de la deuda al final de cada periodo)
!998 2003 2008 2013 2018 2023
CFE
197.1
2028 2033 2338 2043
30Proyectos .. [V Comentarios Finales], op. cit., p. 23.
Cuadro 26
2006 2007
Total l '969,134.6
Obigaciones contingentes 61
Total
!'948,131.5
2'000,000
l '800,000
1'600,000
1'400,000
l '200,000
1'000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
o
El Banco de México reporta los adeudos de Pidiregas en sus Infor
mes Anuales, agrupados en las "Partidas Adicionales" (hasta 2002 deno
minadas "Partidas Contingentes"), como parte de la Deuda Neta del
Sector Público,
La SHCP no incluye estos adeudos en sus reportes de la Deuda Neta del
Sector Público Federal; los incorpora en sus reportes anuales sobre el Saldo
Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP),
Sin embargo, en ambos casos no se reflejan los niveles estimados de
Pidiregas por el CEFP, que los considera parte de la Deuda del Gobierno
Federal (cuadro 26),
En este contexto, la Auditoria Superior de la Federación establece
que los Pidiregas de Pemex no son financiados por un tercero, sino por
vehículos financieros de la paraestatal, por lo que se deben registrar
estas obligaciones como parte de la deuda pública,
62 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 27
SALDOS REPORTADOS DE LA DEUDA PÚBLICA DE PIDIREGAS
DE INVERSIÓN DIRECTA (SHCP vs. CEFP como por ciento del PIB)
2006
CEFRE!
Total
21.5
2007
CEFRi':'
25
20
15
10
5
o
Así, el monto de la deuda pública y su proporción respecto al PIB es
incierta: 21 % para la SHCP; 29 puntos por Banxico y un poco más del 50%
del PIB, al imputar a la Deuda Económica Amplia Neta (SHCP), el monto
total de los Pidiregas estimado por el CEFP ( cuadro 27).
3.3.2. Fondeo y tratamiento presupuesta!
Pemex utiliza cuatro vehículos financieros para la emisión de su deuda
denominada en Pidiregas:
1 . Pemex Finance Limited
2. Pemex Project Funding Master Trust
3. Fideicomiso 1 63"
4. Repcon Lux
Obigaciones contingentes 63
Pemex Finance Limited ( 1998), constituida en las Islas Caimán: Propie
tario BNP (ASF, 2001 ). Además, compra cuentas por cobrar de la venta de
petróleo, por convenio de PEP, PMI-Comercio Internacional y PMI Service
que tiene vinculación con Project Funding Master Trust.
Project Funding Master Trust ( 1998) creado bajo las leyes de De
laware, Estados Unidos, para administrar recursos destinados para Pidire
gas (sEC, 8/16/06). Es el vehículo más importante para la emisión de
deuda (Fitch Ratings, septiembre de 2004).
junto con el F/163, constituido para financiar Pidiregas vía el mercado
doméstico, tuvo en 2004 un programa de Certificados Bursátiles por 50
mil millones de pesos.
3.4. Fideicomiso de Apoyo al Rescate
de Autopistas Concesionadas (Farac)
En 1997 el Gobierno Federal rescató 23 de las 52 autopistas concesionadas,
asumiendo un adeudo de 57 mil 700 millones: 36 mil 600 millones de
deuda bancaria por el Programa de Rescate Carretero y 21 mil 100 millones
para el pago de Pagarés de Indemnización de Carreteras (PIC's). 31
Para ello, en julio de 1997 el Gobierno Federal creó el Fideicomiso de
Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (Farac), en el Banco
Nacional de Obras y Servicios (Banobras) en su doble carácter de fiducia
rio y fideicomitente, con el número 1936.
Así, se estableció el 27 de agosto de 1997 en el DOF el pago de una
indemnización cuyo monto determinaría la Comisión de Avalúos de Bienes
Nacionales de acuerdo con los saldos que registraran los adeudos bancarios
y las cuentas por pagar de las empresas concesionarias de las carreteras y
puentes motivo del rescate.32
31 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (cefp), "Programa de Rescate Carretero (Farac)", julio de2007, p. 3, en http://www3.diputados.gob.mx/camara/content/view/full/ l l l 469
32Auditoría Superior de la Federación (asf), Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2001; Auditoría Especial Núm. 424; Evaluación de la Deuda Pública Contingente, pp. 87-88.
64 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 28
SALDOS DE LAS OBLIGACIONES GARANTIZADAS POR EL GOBIERNO FEDERAL
(Información correspondiente al tercer trimestre, 2006-2009)
Total 11
IPAB-ADE
FARAC
Concepto
Fideicomisos y Fondos de Fomento
Banca de desarrollo
Millones de pesos
2006 2007
212,971.9 196,079.7
1,925.1 1,817.8
164,574.3 153,458.4
45,291.3 39,831.1
1,181.2 972.4
Enero-diciembre
Crecimiento real Estructura%
2009 pi 2006 2007 2009 2006 2007
196,258.9 -1 o. 7 · 12.7 ·4.6 100.0 100.0
1,597.4 -40.2 -10.5 -16.2 0.9 0.9
159,534.5 -9.3 -11.6 -0.9 77.3 78.3
34,153.6 -14.0 -16.6 -18.3 21.3 20.3
973.4 -10.6 -21.9 -4,6 0.6 0.5
2009
100.0
0.8
81.3
17.4
0.5
Al cierre de 1997 el costo total del rescate carretero ascendió a 58
mil 1 00 millones de pesos; durante el periodo 1997-2006 se generaron
intereses acumulados por 98 mil 700 millones de pesos; 33 en tanto que
las obligaciones garantizadas por el Gobierno Federal al mes de sep
tiembre de 2009, mantenían un saldo de 159 mil 535 millones de pesos
(cuadro 28), lo que significa un incremento nominal de 2.7 veces res
pecto a los pasivos iniciales.
Estas garantías se otorgan cuando el Gobierno Federal se constituye
como obligado solidario de un título de deuda, y cubren actualmente las
obligaciones a cargo, en su mayoría, del Farac y el FIRA.
El peso de la sostenibilidad del Farac en relación al PIB ( 1 .3% al tercer
trimestre de 2009) y como proporción de los ingresos fiscales (7.2%)
resulta significativo:
Independientemente de que el CEFP indica que:
( ... )las obligaciones del Farac son autof1nanciables ya que éstas se cubren con los ingresos generados por los peajes de las carreteras que administra el propio Fideicomiso, por lo que no se requieren apoyos del Gobierno Federal vía transferencias. 34
33 CEFP, op, cit., p. 5
34 /bidem, p. 7
Obigaciones contingentes 65
Y de que la sustentabilidad fiscal de la deuda contingente del Farac,
según la ASF:
( ... ) no requerirá recursos fiscales para cubrir los pasivos contingentes a su
cargo, ya que de preservarse la estabilidad económica alcanzada (situación muy
probable), su riesgo de sustentabilidad es nulo.
( ... ) solventará satisfactoriamente la totalidad de sus compromisos financieros, e
incluso se constituirá a mediano plazo en una fuente de ingresos públicos, dado
el favorable crecimiento del aforo vehicular y de las tarifas que cobra. 35
35 Ibídem, PP. 102-104.
Conclusiones
La deuda pública mexicana en el contexto de la crisis global
A partir de la gran crisis de la deuda externa que estalló en 1982, tanto el
Estado mexicano como grupos poderosos de interés, se han empeñado
en trazar una senda de transformación estructural de la economía. En
aquel año, como se recordará, se hizo evidente la fragilidad de un aparato
productivo dependiente de las ventas externas de petróleo y del endeu
damiento externo.
El cambio buscado se centró en una apertura comercial unilateral y
acelerada, así como en un progresivo proceso de desregulación y privati
zación de empresas productivas y bancos en consonancia con lo que se
llamó el "Consenso de Washington". La firma del Tratado de Libre Co
mercio de Norteamérica fue vista en su momento como la culminación
de dicho cambio, cuyo itinerario llevaría al país a una expansión y moder
nización libres del espectro del sobreendeudamiento y la monoexporta
ción, así como del intervencionismo estatal en los circuitos productivos de
la economía.
Los resultados alcanzados desde entonces contradicen a los objetivos
buscados, como lo revelan distintas evidencias. Es cierto que la diversifica
ción exportadora ocurrió, pero a costa de su hiperconcentración en el
mercado estadounidense; la reducción del papel del Estado se llevó hasta
el exceso, incluida su capacidad regulatoria materializada entre otras me
didas con la autonomía del Banco de México y la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaría que ahora, frente a la crisis, se presentan más
67
68 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
como obstáculos institucionales a una política anticíclica, que como meca
nismos efectivos de conducción económica.
La caída en la inversión pública no fue subsanada por la inversión pri
vada y se registran grandes fallas en infraestructura y capacidad reguladora
que le restan a la economía productividad y disposición competitiva con el
exterior. Los empeños por reducir el Estado a un tamaño mínimo, lo
colocaron en una situación de debilidad financiera, notoriamente agudiza
da por una hacienda pública famélica incapaz de recaudar en términos
comparables al de otras naciones con relación a sus esfuerzos de produc
ción (PIB), al tiempo que se le acosa con exigencias redistributivas de todo
género , sin escapar las que provienen de un federalismo exacerbado que
ha convertido la descentralización en un drenaje permanente de recursos
fiscales.
La banca comercial privatizada y extranjerizada, registra cuantiosas
utilidades -sin parangón con sus países de origen-, adquiriendo bonos
gubernamentales ( que alimentan la deuda pública); prestando al consumo
con tasas descomunales de interés que las autoridades no aciertan a regu
lar, y elevadas comisiones que, al calor de la crisis actual, se traducen en
fuente de nuevos desequilibrios, a los que se suma la exposición excesiva
de la gran empresa privada al crédito externo.
El correlato de ese modelo en el plano de la economía real -denomi
nado por diversos especialistas como de "estancamiento estabilizador"- ,
es asimismo deplorable por sus resultados. Las tasas de crecimiento del
PIB vuelven a conjuntar descensos sucesivos en los años más recientes:
4.9, 3.2 y 1.3% en 2006, 2007 y 2008 respectivamente.
Por segundo año consecutivo, en 2008 la economía mexicana osten
tó el dudoso honor de figurar como la de menor crecimiento en América
latina, se habrán creado apenas 240 mil puestos de trabajo,36 frente a una
necesidad anual de I millón de empleos formales.
36 De los 500 mil empleos que se tenían proyectados para 2008, al iniciar el último trimestre se llegaron
a generar unas 370 mil plazas laborales, pero al cierre del año se reportará una cifra menor, conforme las es-
Conclusiones 69
La más reciente encuesta del Banco de México, Sobre las Expectati
vas de los Especialistas en Economía del Sector Privado, revela que para
el segundo, tercer y cuarto trimestres de 2009, el producto interno bru
to experimentará reducciones anuales del 10.2, 6.4 y 3%, respectiva
mente. De esta manera, para todo el año, estiman en promedio una
caída de 6. 9%.37
Para 201 O, los analistas consideran que la actividad económica mos
trará una recuperación de 2.5% en el PIB; una recuperación que de alcan
zarse no corresponde con el potencial productivo del país y el ritmo de
actividad de la producción y el empleo que reclaman los empresarios, los
trabajadores y, por si fuera poco, a la que aspiraría el propio fisco que ha
visto severamente menguada la recaudación.38
Los efectos sociales han sido la persistencia de la caída salarial, la po
larización del ingreso, la pobreza, y, correlativamente, la multiplicación de
la informalidad, conformando, así, una sociedad en donde prevalece el
estancamiento económico crónico y la inequidad social.
La caída del salario real y el deterioro de la masa salarial se evidencian
por el hecho de que en 1977 las remuneraciones a los asalariados llega
ron a su más alto nivel histórico, al representar el 42% del PIB; en tanto
que para 2004 -último dato disponible- habían caído al 30% del PIB, casi
la tercera parte. De esta manera, los jóvenes que entraron al mercado
laboral en los últimos 25 años comenzaron ganando, en promedio, el
60% de lo que ganó la generación de sus padres.
La crisis global tiene en México este contexto. Es una crisis sistémica
que, esta vez, "vino de fuera" pero sorprende a la economía mexicana en
medio de su propia crisis estructural (una crisis dentro de la crisis); no es
timaciones del presidente de la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (Concanaco-Servytur), Luis Antonio Mahbub Sarquis. Excélsior, 1 1 de diciembre de 2008. http://www.exonline.
com.mx/diario/noticia/dinero/economia/incumple _ mexico _ creacion _de_ empleos/442661 37Banco de México [3 de agosto de 2009], http://www.banxico.o1·g.mx/documentsf'h7B69A692CB-
05FC-BCC6-C58C-8DBOAD8CD36D%7D.pdf 38/dem.
70 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
posible soslayar que cuando se opera en una economía abierta, no hay
distinción entre las naciones.
La deuda pública ampliada
En este documento se han estudiado la evolución y composición de la
deuda pública en México. Se ha buscado indagar, con especial énfasis, en
la cobertura de las obligaciones a cargo del sector público mexicano que
se dan a conocer públicamente, en donde prevalecen discrepancias me
todológicas que derivan en montos diferentes. En ello se establece una
frontera que oscila entre añagazas y artificios tecnoburocráticos, que no
contribuyen a los propósitos de claridad y transparencia, requisitos indis
pensables para el diseño y la planeación de otros propósitos de la política
económica, asociados a la política fiscal y al financiamiento para el desarro
llo, entre otros.
Con la presentación de Saldo Histórico de los Requerimientos Finan
cieros del Sector Público (SHRFSP), la Secretaría de Hacienda ha venido
incluyendo diversos rubros que debieran considerarse como parte de la
deuda pública, tales como los pasivos del Fobaproa/lpab, del Farac (resca
te carretero), del Programa de Apoyo a Deudores, y desde luego de los
Pidiregas -mecanismo diseñado para eludir los topes autorizados por el
Congreso de la Unión; endeudar a Pemex y la Comisión Federal de Elec
tricidad, sin llamarle deuda a las obligaciones contraídas.
Esta deuda ampliada es más objetiva y refleja que la deuda pública
federal asciende en realidad a 4 billones 622 mil 207 millones de pesos
(septiembre de 2009) y representa, conforme estimaciones de la SHCP, el
37.9% del PIB.39 En contraste, la misma fuente de información -la SHCP-,
39 De acuerdo con el valor nominal del PIB al tercer trimestre de 2009, dado a conocer por el INEGI el 25 de noviembre de 2009, esta relación se sitúa en el 38.5% conforme elaboraciones posteriores de la Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus Instrumentos.
Conclusiones 71
da cuenta de la Deuda Neta del Sector Público Federal a ese corte, por
un monto de 3 billones 748 mil 89 millones de pesos. La discrepancia
entre ambas cifras es cercana a I billón de pesos (874 mil millones), y en
su relación con el PIB de 14.4 puntos:
'/'\I cierre del tercer trimestre de 2009, el monto de la deuda neta del Sector
Público Federal, que incluye la deuda neta del Gobierno Federal. .. se ubicó en
23.5 por ciento del PIB ... el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros
del Sector Público ... ascendió a 4 billones 622 mil 207.7 millones de pesos,
equivalente a 37. 9 por ciento del PIB ... "4º
La deuda pública real total
No obstante lo avanzado, la sociedad tiene derecho a conocer en forma
completa y clara el total de adeudos, obligaciones y compromisos con que
se ha hipotecado su futuro. El Congreso debería exigir al Ejecutivo que sus
informes trimestrales sobre la deuda pública se den con la versión amplia
da (sHRFSP) perfectamente desglosada y comprensible, y esto incluye todo
lo contratado y/o comprometido en forma directa, indirecta o contingen
te por el Gobierno Federal, sus organismos y empresas, el Banco de
México, la banca de desarrollo y el intrincado laberinto de fondos y fidei
comisos; incluye la deuda y las obligaciones contratadas por las entidades
federativas, los municipios y los organismos y empresas de estos gobier
nos locales; y debería incluir también y primordialmente, una estimación
del rubro más cuantioso de la deuda nacional: las obligaciones contraídas
(al no crear reservas) por pensiones (y otras prestaciones) del IMSS, del
ISSSTE, de diversas instancias de gobierno, y de los organismos y empresas
públicas federales y estatales.
'ºsHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Acciones y Resultados al Tercer Trimestre de 2009. Comunicado de Prensa 066(2009 http://www.shcp.gob.mx/comunicados _pri nci pal/Boletin%203er%20trimestre% 20vf. pdf
72 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
De esa manera, sabremos con precisión que la deuda pública real
(compromisos de pago en todas sus formas) que gravita sobre los mexi
canos no es precisamente de 37.9% del PIB, sino de una magnitud mayor
que no admite conjeturas ni distorsiones.
La opacidad en la verdadera estructura y magnitud de la deuda públi
ca en México conduce a una mayor distorsión de su análisis y esconde un
elemento esencial: determinar su sustentabilidad fiscal y financiera.
La deuda externa del sector privado
El análisis de la deuda pública no puede soslayar el componente privado
de los compromisos financieros con el exterior. En un entorno de elevado
endeudamiento público, las empresas privadas van a pagar más caro su
acceso al financiamiento. Cuantos más recursos financieros requiere el
gobierno, más posibilidades hay de que el sector privado quede fuera del
acceso al capital. Un elevado nivel de deuda pública significa más pagos de
intereses y, por tanto, menos margen de maniobra para bajar impuestos
o aumentar otro tipo de gastos.
"( ... ) Dada la interconexión entre las estrategias de financiamiento público y las
condiciones de liquidez en los mercados financieros parecería imprescindible en
la actualidad que la SHCP hiciera conocer sus estimaciones sobre las perspectivas
de su demanda de fondos y el posible impacto que ello tendría sobre liquidez y lo
que ello podría prefigurar para la dinámica del financiamiento privado, así como
las opciones que propondría para enfrentar el ya declarado cuadro recesivo.
Aquí es de destacar que de hecho las autoridades parecerían estar retomando
la estrategia de expandir la deuda externa, como lo sugiere el anuncio de que
Banxico ejercería la línea de crédito por el sorprendente monto de más de 46
mil millones de dólares con el FMI, muy probablemente para respaldar la situa
ción que enfrenta un conjunto de grandes empresas fuertemente endeudadas
en moneda extranjera."41
41 Celso Garrido/ Gerardo García, "Bancarización centrada en el crédito al consumo y opacidad regulatoria. Una nota sobre el sistema financiero mexicano ante la uisis global", Inédito, Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México, Mayo 2009.
Conclusiones 73
El explosivo crecimiento de la deuda externa privada encuentra su
explicación a partir de la "extrema disfuncionalidad (del sistema financiero
mexicano), respecto a las necesidades de la generalidad de sus usuarios y
del desarrollo económico nacional ... la ausencia de crédito para la mayo
ría de las empresas, los elevados costos de los servicios financieros junto
a las altas utilidades de las instituciones financieras, y en general el hecho
de que México siga siendo uno de los países con menor nivel de bancari
zación en América Latina ... "42
Para David !barra el correlato de tal situación es el siguiente:
( ... ) La pequeña y mediana empresa industrial y agrícola ya se había acomo
dado a la exclusión casi total de la banca a pesar de desempeñar un papel
crítico en el sostenimiento del empleo. La empresa grande aprendió a finan
ciarse en los mercados externos, tomando crédito, vendiendo participaciones
accionarias o flotando bonos ... Por eso, la deuda privada externa representa
alrededor del 70% de la deuda total del país. Hoy, ante la cerrazón de los
mercados internacionales de capitales, el sector corporativo, el de las empre
sas líderes de México, se ha quedado, al igual que la agricultura y los negocios
pequeños, sin fuente de financiamiento a sus operaciones, inversiones y ven
cimientos. 43
Así, al mes de junio de 2009, la deuda externa del sector privado
no bancario y bancario (cuadro 29) ascendió a 88 mil 193 millones de
dólares; representa el 50.6% de los pasivos externos del país a esa
fecha ( 174 mil 275 millones de dólares), con lo cual supera el endeu
damiento externo total del sector público cuyos pasivos representaron,
a esa misma fecha, el 49 .4% de la deuda externa total reportada por la
Secretaría de Hacienda.
Con relación al PIB, la deuda externa conjunta del sector público,
sector privado y el sistema bancario, representa un 21 .3%; 10.5%
42 /dem.
43 David lbarra, "El caos financiero", revista Este País, Tendencias y Opiniones, núm. 214, enero de
2009.
7 4 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Concepto
Cuadro 29
DEUDA EXTERNA DEL SECTOR PÚBLICO, SECTOR PRIVADO Y SISTEMA BANCARIO
(Millones de dólares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 p_l 'JunioP)
IA. SE CTOR PUBllc.o...
i 84,,oo.o· so,ii,.o ,s,818.o! ,�'.�23,.sl.,,,.,�6.:', .. 1.1:.5�5.•,.7.,6:3 ss,Js4.9 s,,,1,.2 86,082,'.'I
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i 3. C�MERC!O E XTERIOR 8,097.0Í � .. 591.01 7,318.0j 6,160.7' 5,148.2i 3,310.7[ 3,139.2 ___ 2,_9�?-6, 3,0�.� 10,887.21 4
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1 1,453.4! 826.6[--�450�0! ____ 13i4 ---76.5: -- -76�5
1 ·m.s:
5. P!DlREGAS 3•1 633.01 913.0' 1,418.� 2,285.s: 3,038.2! 2,371.6' 3,159.2 4,673."sj 5,�3 -4 869.4
B. SECTOR PRNADO NO BANCARIO u 52,849.01 55,706.0i 55,630."31"" s6·:sss·_5!-54:1s6.0I 53,508.6: 57,400.5 79,160.,1
1
-87,0?s�! fl3,-394:i�. 47.9 i l I i : ¡
1. MERCA DO DE CAPITALES 20,644.0¡ 20,186.01
19,084.S¡
18,793.71 15,418.B¡
19,388.8 22,680.21
19,973.o¡ 19,135.31 Bonos 20,644.0 20,186.0' 19,084.5! 18,793.7 15,418.8
1
19,388.8 22,680.2 19,973.0. 19,135.3' 2.COMERC!O EXTERIOR 7,480.01 9,497.0 3,473.1¡ 2,556.3 2,123.9 1,437.5 1,093.0 1,11s.3i 961.3¡ Eximbak 313.o[ 691.o: 2,196.8 1,629.8 1,797.o: 1,249.9 903.0 938.� 791.3! Banca Comercial 7,167.01 8,806.01 1,276.3 926.5 326.9! 187.6 190.0 176.11 170.Q; OTROS PASIVOS 10,961.71 10,527.6
1 11,385.3 11,391.2 11,1s1.o! 9,865.4 18,728.6 20,259.3] 19,433.21
Proveedores 6,273.o[ 5,784.0 5,574.0 6,006.0 5,728.11 4,632.71 12,906.3 13,810.� 11,980.4¡ Pasivo Circulante 4,688.7 4,743.6 5,811.3 5,385.2
1 5,422.9¡ 5,232.7¡ 5,822.3! 6,448.6, 7,452.8!
3. MERCADO BANCARIO Directos
C. SE CTO R PRIVADO BANCARIO .u
D. TOT Al DE U DA EXTERNA (A+B+C)
Participacíón del PIB (%)
13,763.3 15,◄95.◄¡ 21,687.◄1
23,el◄.◄¡ 25,◄62.3¡ 24,156.8 26,708.8 36,658.3! 45,728.3; 43,864.5: 13,763.3 15,-495.-4
!
21,687.-4!
23,e1-4.(¡
2&,(e2.7 2(,156.8¡
26,708.8 36,658.3!
45,728.� 43,864.5
11,203.o a,-481.o¡ 5,650.21
,,m.o¡ 5,70,.,
!
s,m.o¡ s,m.o 7,Joa.o
: 6,m.o: ,,7,0,o[JD
1◄8,652.0 H◄,526.o 1◄0,09a.s 1◄0,55◄.1 l 139, 1s2.o: 1Jo,n1.1 ¡_111,505.8 1◄1,eno, 150,142.1. 174,275.7
25.6 23.2 21.6 22.0 20.4 17.0 14.0 15.9 13.9 21.2
imputable al sector público y 10.7% al sector privado no bancario y
Bancario.
Su sostenibilidad con relación a las exportaciones totales ( cuadro 30)
experimentó un deterioro significativo al pasar de 51 .5 a 107.2% entre el
cierre de 2008 y la primera mitad de 2009. Estas mismas proporcionali
dades revelan un mayor abatimiento (62.4 y 123.3%), al excluir del indi
cador las exportaciones no petroleras. En cualquier caso, estas obligaciones
con el exterior rebasan el umbral de la suma total de exportaciones del
país de un año.
El calendario de amortizaciones de esos pasivos, principalmente del
sector privado no bancario (sin proveedores), se concentra en los años,
2009-2013, periodo en el cual se pagarán 43 mil 830 millones, es decir,
68.5% de la deuda externa no bancaria del sector privado,
Las cuantiosas amortizaciones de pasivos externos son críticas, dado
que incluso las empresas exportadoras han visto disminuidos sus flujos de
Cuadro 30
Conclusiones 75
SOSTENIBILIDAD DEUDA EXTERNA SECTOR PÚBLICO, SECTOR PRIVADO Y SISTEMA B ANC ARIO/EXPORTACIONES
(Por ciento)
Concepto
OeudadelSec1orPúblico/ExportacionesTotale1(%)
DeudadelSectorPllbhco/faportacionesNoPetroleras(%)
,Deuda del Sector P. No Bimcario / E�portaciones Totales(%)
Oeudade!SectorP.NoBancario/Exportac1onesN0Petroleras(%)
DeudadelSectorP.Bancar)o/ExportacionesTotalesl%1
DeudadeJSectorP.Bancario/fxportacionesNoPetroleras(%)
DeudaExtemaTotal/ExportacionesTotales(%)
De<.1daExtemaTotal/ExportacionesN0Petroleras(%)
divisas por la caída de la demanda externa. El esquema es más complicado
para las empresas no exportadoras, ante la astringencia del financiamiento
interno e internacional por la crisis.
En ese contexto, pareciera imperativo instrumentar un sistema de
alerta temprana a partir de un calendario conjunto de vencimientos
de las obligaciones privadas y públicas con el exterior, a efecto de evitar
shocks cambiarios y cubrir, ex ante, hasta donde sea posible , la escasez de
divisas.
Pasivos contingentes
Tal y como se consigna en el anexo de este documento, relativo a las
definiciones relevantes de la deuda pública, la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos establece de manera inequívoca en su artículo
73 fracción VIII, la facultad exclusiva del Congreso para sentar las bases
sobre las cuales el Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el crédito
de la nación.
El mismo ordenamiento señala que es el Congreso de la Unión el
único poder facultado para aprobar la deuda pública, para reconocerla y
por lo tanto para servirla; esto es, cubrir las amortizaciones, intereses
y gastos asociados al endeudamiento.
7 6 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Con el objeto de regular la aplicación de este mandato constitucio
nal, el 31 de diciembre de 1976 se publicó la Ley General de Deuda
Pública que, entre otros señalamientos, precisa los roles que deben
desempeñar tanto el Congreso como el Ejecutivo en materia de deuda
pública.
El 21 de diciembre de 1995 se llevaron a cabo diversas modificacio
nes a la Ley General de Deuda Pública; se introduce entonces el concep
to de "los pasivos contingentes" que se deriven de créditos, empréstitos
o préstamos" a cargo de la hacienda pública. Esa laxitud de la ley ha per
mitido que, en la práctica, el Ejecutivo eluda la aprobación y la fiscalización
de la deuda de la nación por parte del Congreso de la Unión.
En efecto, bajo la conceptualización de los llamados "pasivos contin
gentes" se llevaron a cabo distintas operaciones que forman parte del
endeudamiento público, al margen del mandato constitucional.
Se trata específicamente de los casos relacionados con el Fobaproa/
lpab, y el Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesiona
das (Farac), conjuntamente con el rescate a la banca de desarrollo, el
apoyo a deudores de la banca y los Pidiregas, ascendieron al mes de
septiembre de 2009 a I billón 802 mil 645 millones de pesos. Estos
pasivos que son considerados en el Saldo Histórico de los Requerimien
tos del Sector Público representaron, al cierre de septiembre de 2009,
el 15% del PIB (cuadro 31 ).
Tratándose de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo
Plazo (Pidiregas), utilizados de manera casi exclusiva por Petróleos
Mexicanos para financiar su esfuerzo de inversión durante más de una
década ( 1995-2008), se incurrió en despropósitos de diversa índole.
Notoriamente el endeudamiento fuera del control del Congreso, y la
violación constitucional que prohíbe expresamente la inversión extran
jera en sectores reservados exclusivamente a la nación. El manejo dis
crecional del mecanismo de los Pidiregas solapó la burla de la ley por
esa doble vía.
Cuadro 31
Conclusiones 77
SHCP: SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO 200 l -2009P1
Concepto
Deuda Neta Total del Sector Público
Internos
Presupuestario
Gobierno Federal Organismos y Empresas Públicas
No Presupuestario
Banca de Desarrolioy Fondos y Fideicomisos FARAC Pasivos del IPAB 11
PIDIREGAS 21 41
Programa de Apoyo a Deudores 31
Externos
Presupuestario
Gobierno Federal
Organismos y Empresas Públicas
No Presupuestario
Banca de Desarrollo y Fondos y Fideicomisos PIDIREGAS " "
(Por ciento de PIB)
2001 l 2002 2003 2004
41.7 i 43.6 40.1 36.8
28.2 i 28.3 25.4 23.1
11.2 12.1 11.3 11.0
11.9 i 13.1 12.3 12.0 -0.7 i -1.0 -0.9 -1.0
16.9 ' 16.2 14.0 12.1
2.0 1.8 1.7 1.3 1.9 1 2.2 1.9 1.8
12.0 i 11.3 9.6 7.8 o.o ! o.o 0.2 0.7 1.0 1 0.8 0.7 0.4
13.5 1 15.3 14.7 13.7
9.8 1 10.6 10.0 9.0
8.1 ' 8.8 8.3 7.7 1.8 i 1.8 1.6 1.3
3.7 ' 4.7 4.8 4.8
1.0 1.0 0.8 0.9 2.7 3.7 3.9 3.9
Pidiregas y la deuda histórica de Pemex
2005 200612007 2008 2009 Sept.
35.2 32.4 31.4 35.8 38.5
23.8 23.3 23.4 ' 26.6 28.4
11.8 12.9 i 13.9 17.2 19.3
12.8 14.9 i 16.0 19.3 20.6 -0.9 -2.0 ¡ -2.0 -2.0 -1.3
11.9 10.4 i 9.4 9.4 9.1 '
1.1 0.6 0.3 0.6 1.1 1.7 1.5 1.3 1.2 1.2 7.5 6.8 6.4 6.0 6.1 1.2 1.1 1.1 1.2 0.2 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4
11.4 9.1 i 8.1 9.2 10.2
7.0 4.5 i 3.0 2.3 9.2
6.3 4.2 4.0 4.2 4.5 0.7 0.3 -1.0 -1.9 4.7
4.4 4.6 5.1 6.9 1.0
0.6 0.4 i 0.3 0.4 0.6 3.8 4.2 i 4.8 6.5 0.4
Conforme a su denominación y significado originales, los Proyectos de
Infraestructura Productiva de Largo Plazo Diferidos en el Registro del Gas
to (Pidiregas), determinaron una forma de endeudamiento que no se in
corporaba formalmente a la deuda pública. Concebido como un esquema
supuestamente transitorio -mientras se privatizaba el sector energético-,
en los hechos permitió evadir los controles de gastos públicos negociados
con los organismos financieros internacionales.
En paralelo, se sometía principalmente a Pemex a una excesiva astringen
cia financiera que limitó no sólo la modernización de sus instalaciones, sino la
sustentabilidad de la producción petrolera, de petrolíferos y petroquímicos.
78 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
"En 1995, el patrimonio contable de Pemex ascendía a 83 miles de millones de
pesos de 1993, para casi desaparecer en 2006. En contraste su endeudamiento
se dispara casi diez veces. La inversión propia, programable, se ha reducido
casi 80% entre 1982 y 2006. En contraste, la inversión financiada con Pidiregas
suma ya el 89% de su magra formación total de capital. "44
En este lapso se acumularon rezagos de inversión que terminan de
explicar los abatimientos en las reservas para exploración; la declinación
de los campos petroleros; la capacidad industrial para la transformación de
gasolinas y petrolíferos; el abandono y desmantelamiento de la petroquí
mica estatal. En suma, una industria petrolera estatal fragmentada, desar
ticulada y descapitalizada.
Todo ello derivó en una situación crítica (para la empresa y para el
país), por el alto costo del esquema y la acumulación de deudas -alrede
dor de 50-60 mil millones de dólares- en proyectos prácticamente de
llave (productiva y financiera) en mano, lo que en todo caso representa
una pérdida en las capacidades para concebir, administrar y controlar pro
yectos productivos de envergadura e incluso las habilidades relacionadas
con las negociaciones financieras.
La situación financiera de Pemex se vuelve particularmente crítica ante
el decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2008.
En esta Ley se prevé que durante el ejercicio 2009 Pemex deberá
formalizar el reconocimiento como deuda pública de aquellos financia
mientos asumidos por terceros y vehículos financieros, garantizados por
la paraestatal, para financiar los Pidiregas.
Este aumento tan sustancial en la deuda de Pemex se debe a que
asumió un total de 55 mil millones de dólares (cuadro 32) en deuda vía
Proyectos de Infraestructura Productiva a Largo Plazo (Pidiregas).
44 David lbarra, "Pemex en la Reforma Energética". Participación en el Primer Foro Reforma Energética,
Senado de la República, 13 de mayo de 2008.
Cuadro 32
Conclusiones 79
PETRÓLEOS MEXICANOS, ORGANISMOS SUBSIDIARIOS Y COMPAÑÍAS SUBSIDIARIAS DEUDA CONSOLIDADA T OTAL* **
2009 Variación 2009
(Ps.MM) (USSMM)
Deuda total 529,544 683,229 29.0% 153,686 50,637
Corto plazo 83,771 137,789 64.5% 54,019 10,212
Largo plazo 445,773 545,440 22.4% 99,667 40,425
Efectivo y valores de inmediata realización 151,054 178,844 18.4% 27,790 13,255
Deuda neta total 378,490 504,386 33.3% 125,896 37,382
''üfras indicativas de estados financieros preliminares consolidados y elaborados conforme a las Normas de Información Financiera (NIF) en México emitidas por el Consejo Mexicano para la Investigación y Desarrollo de Normas de Información Financiera (c1N1F). De conformidad con la adopción de la NIF-1 O "Efectos de Inflación", las cifras de 2008 y 2009 están expresadas en términos nominales. **Para fines de referencia, las conversiones cambiarías de pesos a dólares de los EUA se han realizado al tipo de cambio prevaleciente al 30 de septiembre de 2009 de Ps. 13.4928= US$ I .OO. Estas conversiomes no implican que las cantidades en pesos se han convertido o pueden convertirse en dólares de los EUA al tipo de cambio utilizado. Nota: Las cifras pueden no coincidir por redondeo. http://www.ri.pemex.com/1ndex.dm?action=content§ionlD= l 4&catlD= 12146
Fobaproa/ I pab
La deuda pública generada por el rescate bancario se mantiene irreduc
tible en términos nominales una década después. La administración de
estos pasivos mediante el mecanismo de emisión-redención-emisión
de bonos en el mercado es consecuente con el carácter de perpetui
dad de esta deuda.
El mecanismo adoptado no puede esconder, sin embargo, los costos
fiscales en los que se ha incurrido: del año 2000 al mes de junio de 2009,
el lpab había realizado erogaciones por un monto de 2 billones 25 mil 475
millones de pesos, que en términos nominales supera en 2.32 veces al
rescate bancario de junio de 1999.
Los recursos fiscales que ha destinado el lpab durante la década que
se comenta, equivalen al 79% de la deuda interna neta del Gobierno
Federal al mes de septiembre de 2009.
80 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
1 i
Sostenibilidad de la deuda como proporción del PIB
En los últimos años, la deuda pública mexicana había mostrado rangos
razonables de sostenibilidad, medida por la solvencia de largo plazo del
gobierno. Aunque los coeficientes deuda pública/PIB siguieron siendo en
general más bajos que en otras economías de mayor o similar desarrollo
relativo, no han podido evitarse los problemas de liquidez atribuidos al
bajo nivel y alta volatilidad de los ingresos públicos, la debilidad de los
sistemas tributario y financiero ( cuadro 33).
El esfuerzo por controlar la dinámica de la deuda pública en México,
pareciera estar en entredicho. La sostenibilidad es probabilística por natu
raleza, pues la dinámica de la deuda pública depende de eventos fiscales
y macroeconómicos inciertos.
Conceptos
Cuadro 33 SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA
COMO PROPORCIÓN DEL PIB
(Por ciento)
1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (Sept.)
! Deuda Neta del Gobieno Federal / PIB 43.9 34.8 20.0 20.0 21.9 20.6 19.7 19.0 19.1 20.0 23.5 25.0
Interna 22.1 7.1 11.0 11.9 13.1 12.3 12.0 12.8 14.9 16.0 19.3 20.6 Externa 21.9 27.7 8.9 8.1 8.8 8.3 7.7 6.2 4.2 4.0 4.2 4.5
Deuda Neta del Sector Público Federal / PIB 52.0 45.8 24.3 23.7 25.8 24.0 22.5 21.1 19.1 18.4 21.5 31.2
Interna� 23.2 9.2 12.0 12.7 14.0 13.1 12.6 13.5 14.2 15.1 18.7 21.4 Externa� 28.8 36.6 12.3 11.0 11.8 10.9 9.9 7.6 5.0 3.3 2.7 9.8
Costo Financiero del Sector Público
Federal/ PIB 9.1 4.6 3.7 3.2 2.8 2.5 2.4 2.3 2.4 2.1 1.9 1.5
Saldo Histórico de !os Requerimientos
1 1 141 7143 6140 1 l 36 8 l 35 2132 4131 4135 8138 5 I Financieros del Sector Público - - -
(SHRFSP) / PIB
Deuda Neta del Sector Público/ PIB - - - 24.0 25.5 23.9 22.1 20.6 18.4 17.5 20.5 23.5
Partidas Contingentes/ PIB - - - 17.6 18.1 16.2 14.7 14.6 14.1 13.9 15.3 15.0 FARAC - - - 1.9 2.2 1.9 1.8 1.7 1.5 1.3 1.2 1.2 Pasivos del IPAB - -
- 12.0 11.3 9.6 7.8 7.5 6.8 6.4 6.0 6.1 Programa de Apoyo a Deudores - - - 1.0 0.8 0.7 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 PIDIREGA5 5 / - - 2.7 3.7 4.1 4.6 5.0 5.3 5.9 7.7 7.3
Conclusiones 81
En ese tobogán de incertidumbre está colocada hoy la economía
mexicana. La magnitud de su deuda -pública y privada; interna y exter
na-, adquieren una enorme explosividad a la luz de una crisis global sin
precedentes que la afecta con severidad.
Sostenibilidad fiscal de la deuda
Con las cifras disponibles al mes de septiembre de 2009 (cuadro 34), la
sostenibilidad fiscal de la deuda se encuentra en entredicho. La relación
que guarda el SHRFSP respecto a los ingresos tributarios acumulados a ese
mes resulta del 533%, lo que significa que ese esfuerzo de recaudación
debe multiplicarse 5.3 veces para cubrir únicamente el saldo de dichas
obligaciones, es decir, sin considerar los intereses que se generen y sin
incluir el resto de los renglones del gasto público que deben atenderse
inexcusablemente.
Sin llegar al escenario catastrófico de una renovada crisis de la deuda
pública de México, como ocurrió en la década de los ochenta, es eviden
te que nos encontramos en las proximidades de ese umbral, mientras se
Cuadro 34 SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLIO'\
DEUDMNGRESOS TRIBUTARIOS (Por ciento)
Conceptos 1990 11995 12()(){) j2001 ¡2002 ¡2003 ¡2004 ¡2oos j2006 ¡2001 ¡2oos 1 �s�:t.)
1 ¡oeudaNetadelGob1enofoderal/lngresosTr1bu tarios 409.3 1 375.5 1 188.7 j 177.2 1 1886 ¡ 202.9 ! 219.1 1 217.3 ! 222.S 1 223.1 1 285.9 1 346.2 1
jDeudaNetadelSectorPúblicoFe«'1al/lngre�osTributarlos Interna© Extemal!l
1 PartidasContingentes
FARA( PasivosdellPAB ProgramadeApoyoaDeudores PIDlREGAS 5 _1
216.0 99.0 113.1
268.3 394.8 115.9
846 498 34.6
- 17.0 19.2 - 106.5 97.4
168.2 228.1 296.6
37.4 33.1 135.6
23.8 22.8 20.8
351.3 435.7 533.0
203 19.7 18.1 146 16.6 86.6 85.4 78.8 71.1 735 SS.O - 8.8 7.2 6.8 4.8 5,0 4.8 4.3 4.6 5.4
- 23.9 31.7 40.S 51.S 56.9 62.3 66.0 93.2 101.0
82 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
acumulan los saldos sociales que va dejando a su paso la crisis económica
mundial que el país sigue resintiendo.
En lo interno, los déficit fiscal y en cuenta corriente no muestran
signos de revertirse a corto plazo; las finanzas públicas entraron de lleno
a una dinámica de deterioro creciente; la baja en la producción y expor
tación de petróleo, la caída de la demanda externa, de los precios inter
nacionales y el ambiente recesivo que vive el país, configuran un horizon
te previsible de mayor deterioro en diversos aspectos, en particular al
más caro de nuestro tiempo, el plano social que aplaza nuevamente
mejores niveles de calidad de vida para los mexicanos; empleos, educa
ción y salud.
Anexo 1
n iciones relevantes de la deuda pú 1ca
Las modalidades y alcances para la contratación de deuda pública en Méxi
co están determinadas por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en tanto que las definiciones propiamente tales de la deuda
están delineadas por la Ley General de Deuda Pública.45
l. 1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 73:
"El Congreso tiene facultad: ... VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo
pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación para aprobar esos
mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Nin
gún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directa
mente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se
realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión
y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente
de la República en los términos del artículo 29. Así mismo, aprobar anualmente
los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que
en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector
público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo federal
informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deu
da a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre
45 Fue la primera ley que se expidió en esta materia; se publicó en el Diario Oficio/ de lo Federación (DOF)
el 31 de diciembre de 1976.
83
84 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe del Dis
trito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, al rendir la cuenta pública ... "
1.2. Ley General de Deuda Pública
Este ordenamiento define dos conceptos básicos: la deuda pública y el
financiamiento:
Disposiciones Generales
ARTÍCULO I o.- Para los fines de esta ley, la deuda pública está cons
tituida por las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de
financiamientos y a cargo de las siguientes entidades:
1.- El Ejecutivo Federal y sus dependencias.
11.- El Departamento del Distrito Federal.46
111.- Los organismos descentralizados.
IV- Las empresas de participación estatal mayoritaria.
V Las Instituciones que presten el servicio público de banca y crédito,
las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacio
nales de seguros y las de fianzas, y
Fracción reformada DOF 28- 1 2- 1 983
VI.- Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno
Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones 11 al V
ARTÍCULO 2o.- Para los efectos de esta ley se entiende por financia
miento la contratación dentro o fuera del país, de créditos, empréstitos o
préstamos derivados de:
1.- La suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro do
cumento pagadero a plazo.
11.- La adquisición de bienes, así como la contratación de obras o ser
vicios cuyo pago se pacte a plazos.
46 Desde 1997 el nombre cambió a "Gobierno del Distrito Federal".
Anexo 1 85
111.- Los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados y,
Última Reforma DOF 2 1-12-1995
IV- La celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.ARTÍCULO So.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá
además las siguientes facultades:
( ... ) V- Llevar el registro de la deuda del sector público federal.
1.3. Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (!NTOSAI)
La definición de deuda pública, así como su determinación y medición adoptada por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) [siglas en inglés de lnternational Organization of Supreme Audit lnstitutions],47 en el marco de los criterios establecidos y utilizados por el Fondo Monetario Internacional (FMI), es la siguiente:
Constituye deuda pública toda obligación a cargo de una entidad pública de
efectuar pagos en determinada fecha, que estará sujeta a la ocurrencia de uno
o más eventos futuros si se trata de un pasivo contingente. Medir la deuda pú
blica significa asignarle un valor monetario.
Para el INTOSAI el empleo de una definición apropiada de la deuda pública para la preparación de los diversos informes financieros gubernamentales tiene la mayor relevancia. La confiabilidad de esos informes dependerá en gran medida de la idoneidad de las definiciones que se hayan empleado para su preparación. De ahí que las definiciones utilizadas deben ser:
'7 Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores; Cornité de Deuda Pública. http://
www. i ntosaipdc. org. mx/ Anexos/Products/Reporti ng. htm # 1 i neamientos
86 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Precisas, para evitar dudas o controversias respecto a la inclu
sión o exclusión de ciertos elementos de la deuda pública en
particular; - claras, a fin de que los informes sean de fácil comprensión para los
usuarios;- consistentes, tanto con las empleadas en años anteriores como
con las utilizadas en otra información estadística financiera o re
gistros de contabilidad del mismo país y, cuando corresponda, de
otros países;
apropiadas, por lo cual la inclusión de determinados elementos de
la deuda pública deberá basarse en su importancia para los propó
sitos que deban cumplir los informes; y- completas, para asegurarse de que todos los elementos de la deu
da pública queden comprendidos en el alcance de los procedi
mientos que se establezcan para su adecuada aprobación, planea
ción, administración y control.
El contenido de los informes financieros del gobierno debe ser apro
piado para sus propósitos. Esos informes pueden servir de ayuda para la
formulación y seguimiento de:
- La política económica general, por el efecto de la deuda pública en
el uso de los recursos;- la política monetaria, por el efecto de la deuda pública en la oferta
monetaria;
la política fiscal, por la necesidad de equilibrar la distribución de las
cargas financieras entre los contribuyentes actuales y futuros y ase
gurarse de que en lo futuro el costo del servicio y de la amortiza
ción de la deuda sea sostenible; y- las políticas cambiaría y de balanza de pagos, ya que si la deuda pública
externa constituye una parte importante de la deuda externa nacional,
Anexo 1 87
la distribución de la deuda pública total entre la moneda nacional y las extranjeras y entre los acreedores internos y externos puede influir en las políticas cambiaria y de balanza de pagos.
1.4. Auditoría Superior de la Federación
Las definiciones y criterios metodológicos para la clasificación de la deuda pública que adopta la Auditoría Superior de la Federación,48 se resumen de la siguiente manera:
Deuda del Gobierno General
Se considera como tal al conjunto de obligaciones financieras y no financieras a las que en determinado momento deben hacer frente los gobiernos federal, estatales y municipales, derivadas del endeudamiento directo, la asunción de pasivos, el otorgamiento de garantías, los pasivos laborales y la deuda contingente.
Únicamente se consideran operaciones y movimientos que, en última instancia, generan o pueden generar impactos presupuestarios; no se incluyen otros conceptos como: el agregado monetario M 1 (medio circulante) que sirve como instrumento de pago y los BREMS que funcionan como mecanismo de control a la liquidez, cuyos movimientos de acuerdo con el artículo 9 de la Ley General de Deuda Pública (LGDP), no se contabilizan como deuda pública.
Deuda directa o titulada
Se refiere a las obligaciones de pasivo derivadas de financiamientos contraídos directamente por el Sector Público Presupuestario.
48 Auditoría Superior de la Federación, Dirección General de Análisis e Investigación Económica, "Deuda
del Gobierno General 2000-2006", (Documentado presentado a la Comisión Especial del Senado de la República para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento para el Desarrollo y el Elevado Componente de
la Deuda Pública, 1 O de julio de 2007.
88 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Componentes:
Deudo interno. Alude a los recursos financieros obtenidos en el mer
cado nacional, a través de la emisión de valores gubernamentales, la
contratación de préstamos bancarios y los depósitos al SAR.
Deudo externo. Son los pasivos provenientes de emisiones de bo
nos en los mercados internacionales bancarios y de capital, así co
mo préstamos de los OFIS y Organismos Bilaterales.
Deuda asumida por el Gobierno Federal
Bajo este rubro se consideran a los pasivos del lpab y los Pidiregas
- fpob. Conforme al artículo 46 de su ley, cuando el instituto no
se encuentre en condiciones de enfrentar sus obligaciones, el
Congreso de la Unión dictará las medidas convenientes para el
pago de las obligaciones garantizadas y los financiamientos con
tratados.
Pidiregos. Se trata de proyectos que en el tiempo constituirán in
versión pública, lo que implica la adquisición de obligaciones finan
cieras que se registran conforme al artículo 18 de la LGDP.
Obligaciones garantizadas por el Gobierno Federal
Específtcas. Se otorgan cuando el Gobierno Federal se constituye como
obligado solidario de un título de deuda, y cubren actualmente las
obligaciones a cargo, en su mayoría, del Farac y el FIRA.
Ministerio de Ley. Se otorga a las instituciones públicas de fomento, de
acuerdo con lo que estipulan sus leyes orgánicas.
Pasivos laborales del sector público federal
Anexo 1 89
Corresponden a las obligaciones contractuales al retiro, determinadas mediante
valuaciones actuariales, que por ley han adquirido las dependencias y entidades
públicas con sus trabajadores, cuyo pago está garantizado por el Estado.
Deuda contingente
Incluye aquellos conceptos que eventualmente pueden implicar una obligación
de pago al Gobierno Federal, y comprende la deuda pública de los gobiernos
estatales y municipales, la deuda de las universidades públicas estatales y los
pasivos laborales de estos entes. Es importante destacar que la información
disponible es insuficiente, sobre todo en materia de pasivos laborales.
1.5. Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (ocoE)
Para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocDE),49
los conceptos de la deuda pública revisten las siguientes características:
Deuda pública
La deuda pública se refiere a las obligaciones financieras contraídas por las agen
cias del sector público y el gobierno.
Deuda pública externa
La deuda pública externa la constituyen las obligaciones financieras contraídas
por las agencias del sector público y el gobierno con el exterior.
49 Organísatíon for Economíc Cooperatíon and Development. Source Publícatíon: Externa! Debt Statís
tícs: Guíde for Compílers and Users (Draft), IMF, Washington, DC, March 2000, Appendix 111, Glossary of
Terms. Statístical T heme: Financia! statístics, en http://stats.oecd.org/glossary/search.asp
90 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Obligaciones contingentes
Se refiere a las obligaciones en las cuales se han establecido solamente la sincro
nización y la cantidad de que son contingentes en la eventualidad de un cierto
acontecimiento futuro y, por ello, incierto. Por lo tanto, todavía no constituyen
responsabilidades, y pueden nunca serlo si la contingencia específica no se ma
terializa.
Deuda del gobierno
Hay dos formas estándar de medir el tamaño de la deuda del gobierno -por
referencia a las obligaciones financieras brutas o por referencia a las obligaciones
financieras netas-, la última siendo medida como obligaciones financieras brutas
menos activos financieros. Las obligaciones financieras brutas como un porcen
taje del PIB es la proporción de deuda del gobierno más comúnmente utilizada
y se muestra aquí.50
Definición
Para la mayoría de los países, las obligaciones financieras brutas se refieren
a las obligaciones (de corto y largo plazos) de todas las instituciones en el
sector general del gobierno, como se define en el Sistema de Cuentas
Nacionales de 1993 (scN). Sin embargo, para algunos países de la UE
(Grecia, Irlanda, Luxemburgo), se ha utilizado la definición de deuda apli
cada bajo el Tratado de Maastricht. La definición de deuda de Maastricht
difiere esencialmente de la definición de SCN en dos aspectos. Primero,
deuda bruta según la definición de Maastricht excluye los créditos y avan
ces comerciales, así como las acciones y las reservas técnicas de seguro.
Segundo, los bonos del Estado se valoran en valores nominales en vez de
valor de mercado o en el precio de emisión más intereses devengados
so Factbook OCDE 2006, Estadísticas económicas, ambientales y sociales, Mayol Ediciones, S. A., Colombia, 2006, p. 178.
Anexo 1 91
como lo requieren las reglas del SCN. Los Estados Unidos y Canadá valo
ran también los bonos del Estado en valor nominal.
En principio, las deudas dentro y entre niveles diferentes del gobierno
son consolidadas; un préstamo de un nivel del gobierno a otro represen
ta, a su vez, un activo y una obligación para el gobierno como un todo,
así que se cancela (es "consolidado") para el sector general de gobierno.
Comparabilidad
La comparabilidad de datos se puede afectar de dos maneras. Primero, las
diferencias nacionales en implementar las definiciones SCN/AEE pueden
afectar la comparabilidad de deuda de gobierno entre países. Segundo, los
cambios en implementar las definiciones SCN/AEE pueden afectar la com
parabilidad de datos para un país a lo largo del tiempo.
1.6. Fondo Monetario Internacional (FM!)
Deuda
La deuda se compone de todos los pasivos que exigen el pago de intereses y/o de principal por parte de un deudor a un acreedor en una fecha o fechas futuras. Por consiguiente, todos los pasivos del sistema de [Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas] EFP son deuda excepto las acciones y otras participaciones de capital y los derivados financieros.51
Cabe mencionar que el EFP recomienda tratar las obligaciones a futuro
del sistema de seguridad social y los pasivos contingentes como notas de
información y no como deuda pública (cuadro 35).52
51 Fondo Monetario Internacional, 2001, Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, 2001, p. 143, http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/esl/pdf/all.pdf
52 lbidem, p. 144.
92 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 35
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
MATRIZ DEL RIESGO FISCAL POR DEUDA PÚBLICA
Pasivos 1
Directos
(La obligación existe
independientemente de cuales sean
las circunstancias}
, Endeudamiento soberano externo e interno
(préstamos contraídos y títulos emitidos por el
Explícitos ¡gobierno centra!)
Pasivo del gobierno reconocido , Gastos presupuestarios por ley o contrato • Gastos presupuestarios obligatorios por ley a
!argo plazo (sueldos y pensiones de
funcionarios públicos)
Implícitos Obligaciones que pueden
reconocerse cuando el costo de no
asumidas es inaceptablemente alto
• Futuras pensiones estatales (distintas de las
pensiones de los funcionarios públicos}
• Planes de seguridad social
• Futuro financiamiento de la atención de la
salud
• Futuros costos ordinarios de las inversiones
públicas
Contingentes
(La obligación surge si ocurre un hecho
específico)
, Garantías de! gobierno central para préstamos y
obligaciones no soberanos asumidos por gobiernos
subnadona!es y entidades públicas y privadas (bancos de
desarrollo)
, Garantías generales del gobierno central para diversos
tipos de préstamos (hipotecarios, estudiantiles, agrícolas y
para pequeñas empresas)
• Garantías comerciales y cambiarias otorgadas por e!
gobierno central Garantías de préstamos otorgados por un
gobierno extranjero soberano
• Garantías del gobierno central para inversiones privadas
, Sistemas de seguro del gobierno central (garantía de
depósitos, ingreso proveniente de fondos de pensiones
privados, seguros de cosechas, seguros contra
inundaciones, seguros de riesgo de guerra.
• Falta de pago de deudas no garantizadas y otras
obligaciones
, Falta de pago de deudas no garantizadas y otras
obligaciones por parte de gobiernos subnacionales y
entidades públicas
, Saneamiento de pasivos de entidades en proceso de
privatización
, Quiebra de bancos (respaldo complementario al seguro
estatal)
• Inversiones no rentables de fondos de pensiones, fondos
inversiones públicas de empleo, o fondos de seguridad
social no garantizados (protección socia! para pequeños
inversionistas)
• Falta de pago de obligaciones del banco central (contratos
de cambio, defensa de !a moneda, estabilidad de la balanza
de pagos)
• Operaciones de rescate debido al cambio de sentido de los
fJ.tJjos_de C?RitaLPdvado
Los pasivos indicados en el cuadro son pasivos de las autoridades fiscales, no del Banco Central. Fuente: Fondo Monetario Internacional. http://www.irnf.org/external/pubs/ft/eds/esl/Guide/pdf/file2.pdf
Deuda externa
:
La deuda externa bruta es el monto pendiente de reembolso en un determina
do momento de los pasivos corrientes reales y no contingentes asumidos por
Anexo 1 93
residentes de una economía frente a no residentes con el compromiso de rea
lizar en el futuro pagos de principal, intereses o ambos.53
Pasivos contingentes
Los pasivos contingentes son obligaciones que tienen su origen en un hecho o
hechos específicos e independientes que pueden ocurrir o no ocurrir. Estos
pasivos pueden ser explícitos o implícitos. Una de sus características esenciales,
que los distingue de los pasivos financieros corrientes (y de la deuda externa),
es que, antes de realizarse una transacción financiera, deben cumplirse una o
más condiciones o deben tener lugar uno o más hechos.
Pasivos contingentes explícitos
Los pasivos contingentes explícitos se definen como acuerdos financieros con
tractuales que dan origen a obligaciones condicionales -es decir, las obligaciones
se hacen efectivas si se cumplen una o más condiciones- para efectuar pagos con
valor económico. En otras palabras, los pasivos contingentes explícitos tienen su
origen en una disposición legal o un contrato. El pasivo contingente puede origi
narse en una deuda existente (por ejemplo, cuando una institución garantiza el
pago a una tercera parte), o derivada de una obligación de proveer fondos (por
ejemplo, una línea de crédito, que una vez otorgada crea derecho de crédito), o
en un compromiso de compensar a otra parte por pérdidas ( como las garantías
cambiarías).
Pasivos contingentes implícitos
Los pasivos contingentes implícitos no tienen un origen jurídico ni contractual sino
que se reconocen después de cumplirse una cierta condición o producirse un
determinado hecho. Por ejemplo, podría considerarse que las medidas destinadas
a garantizar la solvencia sistémica del sector bancario son un pasivo contingente
53 Fondo Monetario Internacional (2003), Estadísticos de la Deuda Externa. Guía para Compiladores y Usuarios. http://www.imf.org/external/pubs/ft/eds/esl/Guide/pdf/fl1e2.pdf
94 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
implícito del Banco Central. Del mismo modo, la cobertura de las obligaciones de
los gobiernos subnacionales (estatales y locales) o del banco central en caso de
producirse un incumplimiento de los pagos es un pasivo contingente implícito del
gobierno central. Los pasivos contingentes implícitos pueden reconocerse cuando
se estima que el costo de no asumirlos es inaceptablemente alto.
l. 7. Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Pasivos públicos, contingencias y obligaciones laborales54
Pasivos del sector público
Los pasivos comprenden obligaciones vigentes derivadas de operaciones o
transacciones realizadas en el pasado para la adquisición de bienes y servicios,
así como la obtención de préstamos contratados para hacer frente a la materia
lización de contingencias adversas e inversión en activos.
Los pasivos del sector público tienen dos componentes:
La deuda pública, que se integra por los pasivos financieros deriva
dos de la obtención de financiamientos internos y externos.
Otras cuentas por pagar, no constitutivas de deuda pública, que se
integran por créditos comerciales derivados de la adquisición de
bienes y servicios, así como otras obligaciones por sueldos y sala
rios, contribuciones a la seguridad social, cargos y retención de
impuestos, entre otras obligaciones derivadas de transacciones
devengadas pero aún no liquidadas o que implican una obligación
para el sector público por depósitos o administración de recursos
de terceros que se llevan conforme a la normatividad vigente.
54 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Balance (,sea/ en México. Definición y metodología, abril de 2007.
Anexo 1 95
El cambio en la deuda pública se asocia al balance fiscal que se calcula
utilizando los ingresos y los gastos en términos de flujo de efectivo, en
tanto que el cambio en los pasivos se relaciona con el balance fiscal que
resulta de los ingresos y gastos en términos devengados. Se debe recalcar
que la relación no es uno a uno, porque hay cambios en el valor de los
pasivos que no están asociados a un flujo de fondos, por ejemplo: la de
preciación del tipo de cambio y otros ajustes contables.
Contingencias
Existen operaciones cuya fecha y monto se ven afectadas por eventos
económicos externos sobre los que existe incertidumbre acerca de su
resultado final, cuya realización puede o no originar una utilidad, una pér
dida o modificar los activos y pasivos de una entidad. Debido a la incerti
dumbre o riesgo inherente a estas transacciones, se les conoce en conta
bilidad como contingencias.
Así, las contingencias se refieren a la suma de operaciones que conllevan un
riesgo y que es probable que una proporción de ellas, cuando suceda un even
to "x", pase a incrementar las obligaciones de la entidad, como las que se enu
meran a continuación:
Otorgamiento de garantías por aval.
Litigios, reclamaciones de impuestos y otros asuntos de naturaleza se
mejante.
Garantías de servicio de productos.
Compromisos de compra o venta a futuro.
Requerimientos para el pago adicional de impuestos y/o derechos.
Costo probable asignable a cada ejercicio de planes de pensiones, jubilacio
nes, indemnizaciones por separación, primas de antigüedad y otras presta
ciones diferidas que se conceden al personal, sujetas al cumplimiento de una
condición futura.
96 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
De acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados, en los estados financieros las contingencias deben reflejarse de acuerdo con el principio de realización. Este principio señala que cuando se conozca un evento que pueda afectar el valor de los activos y pasivos, debe reflejarse en los estados financieros de acuerdo con una estimación razonable de la contingencia. Sin embargo, aun cuando todos los costos o pérdidas previsibles, se deben reflejar en los estados financieros de un periodo y a una fecha determinada, se reitera que esto deberá hacerse dentro de los límites en que las contingencias que los originen estén bien identificadas y puedan estimarse en forma razonablemente aproximada.
Para fines de las estadísticas de finanzas públicas, las obligaciones ybeneficios derivados de la materialización de una contingencia se reflejan en los ingresos y los gastos hasta que se realizan efectivamente. Ello difiere del criterio contable que, en el caso de las pérdidas, se hace la afectación en los estados financieros en el momento en que se tienen elementos para prever y cuantificar razonablemente un evento posible.
Obligaciones laborales
Esta contingencia corresponde a una estimación del monto de las obligaciones laborales futuras que se derivan de la relación entre las entidades públicas y sus trabajadores de acuerdo con las condiciones generales de trabajo.
Las remuneraciones al personal se pueden clasificar en remuneraciones directas y remuneraciones al retiro. Las primeras corresponden a los pagos regulares que se hacen al empleado durante el tiempo que mantiene una relación laboral con la entidad pública. Éstos se refieren básicamente a sueldos y salarios, compensaciones a los trabajadores, tiempo
Anexo 1 97
extraordinario, destajos, comisiones, premios, gratificaciones anuales, vacaciones y primas sobre las mismas.
Las remuneraciones al retiro representan obligaciones de pago de las entidades a los trabajadores o a sus beneficiarios que surgen en la fecha de retiro. Éstas pueden ser planes de pensiones, primas de antigüedad, los beneficios suplementarios a un plan de pensiones posteriores al retiro y cualquier otra remuneración establecida que se otorgue al término del vínculo laboral.
El monto de éstas dependerá del tipo de plan pactado que puede ser de contribución definida o de beneficios definidos. En los planes de contribución definida la responsabilidad de la entidad pública se limita al pago de las aportaciones pactadas, ya que la entidad aporta recursos preestablecidos a un fondo de inversión determinado y los beneficios de los trabajadores corresponden únicamente a las mismas aportaciones más su rendimiento.
En el esquema de beneficios definidos la responsabilidad de la entidad pública termina hasta que se extinguen los derechos de los beneficiarios, por tanto, a diferencia de los planes de contribución definida, no se conoce de manera precisa el monto de la responsabilidad. Los beneficios pueden estar financiados mediante aportaciones específicas a ciertos fondos, que en lo general no coincidirían con el registro del costo y pasivos por remuneraciones al retiro.
En los últimos años, a nivel internacional, ha tomado relevancia el tema de las obligaciones laborales debido al elevado nivel que muestran. Aun cuando no representan una presión inmediata para las finanzas públicas, se alerta sobre la necesidad de actuar con responsabilidad y prudencia fiscal en los años venideros ante la restricción presupuestaria que representará la evolución de la estructura poblacional.
En este sentido, México no ha sido la excepción, y existe cada vez mayor información sobre la situación que guardan las obligaciones laborales del sector público. En específico, las prácticas contables se han orien-
98 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
tado a revelar dichas obligaciones en los estados financieros. Para fines de
las estadísticas de las finanzas públicas las erogaciones para cubrir las apor
taciones por remuneraciones al retiro se reflejan en el momento en que
éstas se realizan y no conforme se va generando la obligación, lo cual es
congruente con los indicadores fiscales usados en el diseño de la política
fiscal, que se enfocan en determinar las necesidades de financiamiento del
sector público. Esta práctica es seguida en la mayoría de los países de la
OCDE.
1.8. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP)
Para el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), de la Cámara
de Diputados, la conceptualización es más acotada:
Deuda pública
Suma de las obligaciones insolutas del sector público, derivadas de la celebración de empréstitos, internos y externos, sobre el crédito de la Nación. Capítulo de gasto que agrupa las asignaciones destinadas a cubrir obligaciones del Gobierno Federal por concepto de su deuda pública interna y externa, derivada de la contratación de empréstitos concertados a plazos.55
1.9. Banco de México
Los saldos de Deuda Económica Amplia y Deuda Consolidada con Banco
de México se definen en términos netos, es decir, a la deuda bruta total
se le deducen los depósitos y disponibilidades del sector público.56
'°Glosario de términos más usuales de finanzas públicas, en http://www.cefp.gob.mx/Ínt1-/edocumentos/
pdf/cefp/cefp0282006.pdf 16 Fuente: Sene Estadísticas de Banco de México, en http://www.banxico.org.mx/polmoneinflacion/esta
disticas/fínanzasPublicas/fínanzasPublicas.html
Anexo 1 99
( ... ) La Deuda Económica Amplia incorpora los Pasivos Netos del Gobierno
Federal, del sector paraestatal y de los intermediarios financieros oficiales (banca
de desarrollo y fideicomisos de fomento).
( ... ) al consolidarse el sector público amplio con el Banco de México, se inclu
yen también en la deuda pública neta, los activos y pasivos del Banco Central
con el sector privado, la banca comercial y el sector externo ...
( ... ) Las cifras históricas sufrieron modificaciones debido a revisiones metodoló
gicas. A partir del mes de diciembre de 2005, las mediciones de ambas deudas
se realizan con base en el nuevo reporte bancario: Catálogo Mínimo Sectoriza
do; para el periodo de enero de 2001 a noviembre de 2005 se utilizó el Infor
me Contable y de Sectorización que sustituyó al Estado Analítico de Cuentas.
Anexo 2
Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)
Un indicador más amplio que el balance público para evaluar el cambio en
las obligaciones financieras del sector público, derivado de las transaccio
nes que realiza, es el que agrega las necesidades de financiamiento corres
pondientes a actividades excluidas del balance por ordenamientos jurídi
cos, cobertura institucional y por prácticas presupuestarias.
Se trata de los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)
que incluye las siguientes necesidades de financiamiento:
a) Requerimientos financieros de la banca de desarrollo y los fon
dos de fomento. El uso de recursos para financiar a los sectores privado
y social se incluye como parte de los RFSP, porque representan un gasto
impulsado por el sector público y su financiamiento limita los recursos
prestables.
La banca de desarrollo y los fondos de fomento obtienen recursos del resto de
la economía y del exterior para apoyar, vía créditos , el desarrollo de proyectos
de infraestructura de largo plazo y fomentar algunos sectores específicos como
el de vivienda, el exportador, el rural y la pequeña y mediana empresa.
( ... ) los requerimientos financieros de los bancos y fondos de fomento no
corresponden a un concepto estricto de déficit , sino a necesidades de financia
miento para cumplir con los objetivos de política de fomento del Estado. En
este sentido, la medida de los requerimientos financieros es ampliamente con
servadora porque registra como gasto el otorgamiento de créditos aun cuando
constituyan un activo de la Federación y como ingreso las recuperaciones de
éstos. Ello obedece, en buena medida, a que el Gobierno Federal es el respon-
101
102 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
sable en última instancia de las obligaciones que generan las instituciones de
fomento.
En este contexto, el concepto de défkit por intermediación financiera, se defi
ne como el endeudamiento neto en que incurre la banca de desarrollo y los
fondos públicos de fomento para financiar a los sectores privado y social y
cubrir su propio déficit de operación. Es importante señalar que en el sector
privado y social se incluyen los estados, los municipios y el Gobierno del Dis
trito Federal ... 57
b) La totalidad de los requerimientos financieros del lpab no se inclu
yen en el balance presupuestario. En particular, el balance tradicional in
cluye, de acuerdo con lo señalado en los artículos 47 y octavo transitorio
de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, los apoyos fiscales aprobados
por el H. Congreso de la Unión al lnstituto. 58 Por tanto, los requerimientos
financieros del lpab corresponden a las necesidades de financiamiento de
la entidad después de apoyos fiscales.
Debido a que el lpab es una entidad pública adscrita al sector públi
co federal que tiene entre sus funciones garantizar el patrimonio de los
ahorradores, otorgar apoyos financieros a bancos en dificultades y ad
ministrar los pasivos y activos derivados de los programas de apoyo a
deudores y ahorradores que en su momento manejó el Fobaproa, para
cumplir con sus funciones, cuenta con aportaciones de los bancos, la
recuperación de activos físicos y financieros y los apoyos del Gobierno
Federal, además de que puede incurrir en financiamiento.
Las necesidades de financiamiento del lpab se miden a través de los
flujos financieros devengados asociados a transacciones, registrando por
arriba de la línea los ingresos y los gastos, y por abajo, el financiamiento.
Su balance se mide en términos devengados y se realiza sobre las transac
ciones que modifican los pasivos a cargo del Instituto.
57 SHCP, Balance fiscal .. , p. 16. 58 En la elaboración del PEF generalmente se estima que el apoyo que se autmice corresponda al compo
nente real del costo financiero que enfrentará el Instituto. Por ello, las necesidades de financiamiento después
de apoyos fiscales se aproximan, en buena medida, al componente inflacionario de su deuda.
Anexo 2 103
c) Los requerimientos de recursos financieros de los proyectos de
infraestructura productiva de largo plazo (antes Pidiregas) se derivan de los
proyectos de inversión autofinanciables que tienen impacto económico
cuando se realizan y su registro presupuestario se difiere en el tiempo, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 1 8 de la Ley General de Deuda
Pública y la normatividad presupuestaria aplicable. Este esquema ha per
mitido que el sector público realice inversiones para aumentar el acervo
de capital físico de la nación, ante la restricción de las fuentes de financia
miento presupuestarias.
Los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo son obras
cuya ejecución se encomienda a terceros, los cuales realizan las inversio
nes respectivas por cuenta y orden de las entidades públicas y, con fre
cuencia, obtienen los recursos financieros con que se cubre el costo del
proyecto durante el periodo de construcción.
Los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo que se
pueden realizar bajo esta modalidad corresponden a actividades priorita
rias y estratégicas, y deben tener una rentabilidad demostrada para que los
recursos que generen por la venta de bienes y servicios sean suficientes
para cubrir las obligaciones financieras contraídas. Estos proyectos pueden
ser directos o condicionados. En el primer caso, la entidad pública tiene la
obligación de adquirir los activos productivos construidos al finalizar
la obra. En el segundo caso, se incluyen los proyectos en que la adquisi
ción de la obra, que es propiedad del tercero, sería producto de la mate
rialización de alguna eventualidad contemplada en un contrato de suminis
tro de bienes y servicios.
En el caso de los proyectos de infraestructura productiva de largo
plazo directos, en los cuales existe un cambio de propiedad del activo fí
sico, la normatividad señala que durante el periodo de construcción la
entidad pública registra las obligaciones derivadas de la contratación de las
obras en cuentas de orden. Una vez terminadas las obras y recibidas sa
tisfactoriamente, las obligaciones correspondientes a los dos primeros
104 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
años se consideran como un pasivo directo del sector público, en tanto
que el resto se registra como un pasivo contingente, que es cubierto con
el flujo de ingresos que los mismos proyectos generan.
A diferencia del balance tradicional, los RFSP registran los requeri
mientos de recursos de los proyectos de infraestructura productiva de
largo plazo directos cuando el tercero realiza la obra, que es cuando se
genera una obligación del sector público y la política pública incide en la
demanda agregada, y no cuando se entrega y la va amortizando la enti
dad pública. Estos recursos corresponden a una estimación de las nece
sidades de financiamiento para la inversión directa que los terceros
realizan durante el año, menos la amortización asociada a estos proyec
tos que realizarán las entidades del sector público por obras recibidas en
años anteriores.
d) Requerimientos de recursos financieros del Farac. En la medición
de los RFSP se incluyen todos los requerimientos financieros del Fideicomi
so de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (Farac).
El Farac se creó mediante el Decreto por el que se Declaran de Inte
rés Público y Rescatan Concesiones de 23 Carreteras, publicado el 27 de
agosto de 1997 en el Diario Oficial de la Federación. El Fideicomiso se
constituyó con los activos físicos y los pasivos financieros de las autopistas.
Este fondo otorgó la administración de las carreteras a CAPUFE, la cual re
gistra los ingresos y egresos como una cuenta de administración por ter
ceros, en tanto que el Fideicomiso cubre el servicio de las obligaciones
adquiridas con los remanentes de operación y la emisión de obligaciones.
Es importante señalar que sus necesidades de financiamiento se miden en
términos devengados e incluye, dentro de los intereses devengados y fi
nanciamiento, el ajuste por inflación de las obligaciones indexadas que ha
emitido el Fideicomiso, porque contribuyen a incrementar las obligaciones
financieras. Cabe señalar que hasta la fecha, este Fideicomiso no ha re
querido apoyos fiscales y se prevé que pueda ser autofinanciable en los
siguientes años.
Anexo 2 105
e) Programas de apoyo a deudores. Dentro de esta categoría se
incluye el aumento o disminución en el valor de los compromisos de los
programas de deudores en un ejercicio, tanto en su versión de des
cuentos en pago como de reestructuración en uo1's. El desembolso final
que se tenga que hacer para estos programas, y en esa medida de la
concreción de dichos compromisos, dependerá del resultado de las
auditorías sobre la correcta aplicación de los programas que se realizan
por conducto de la CNBV a las instituciones bancarias y de la evolución
futura de las tasas de interés reales.
f) Las adecuaciones a los registros presupuestarios se refieren a
aquellos que se derivan de transacciones virtuales o compensadas:
• Componente in�acionario de la deuda indexada. Se incluye en el
costo financiero tanto el pago de los intereses reales como el ajus
te por inflación de la deuda indexada.
Tomando en cuenta que la tasa de interés nominal tiene un com
ponente real y uno inflacionario, para calcular el balance público
tradicional se consideran de manera distinta los intereses de la
deuda denominada en pesos (derivada de la emisión de CETES,
BONDES, BONOS y de créditos en pesos) con respecto a los intere
ses de la deuda indexada a la inflación (referida a Udibonos y SAR).
Mientras que los intereses nominales de los primeros instrumentos
se registran conforme se pagan, en fechas previamente pactadas,
los intereses reales de los segundos se registran como costo finan
ciero y el componente inflacionario como un ajuste al saldo de la
deuda pública.
En el caso de los RFSP todos los componentes de los intereses se
consideran como costo financiero, porque el componente inflacio
nario corresponde a un refinanciamiento derivado de una transac
ción, que conlleva a aumentar las obligaciones del sector público
aun cuando no exista un flujo de efectivo.
106 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
• Ingresos por recompra de deuda. Se descuenta del ingreso la dife
rencia entre el valor de compra y el valor nominal de la deuda de
los títulos que se recompran en el mercado secundario.
Al incluir en la medición del balance público tradicional un ingreso
equivalente al beneficio por la recompra de deuda pública se
subestima la presión real sobre la liquidez del sector público de
bido a que, cuando un país compra títulos de su deuda soberana
en el mercado secundario, obtiene un beneficio por la diferencia
entre el valor de compra y el valor nominal de la deuda. Este
beneficio, si bien conlleva una disminución de la posición deudo
ra del sector público, no implica que los requerimientos financie
ros sean menores debido a que no hay una contraparte referen
te a entrada de fondos que permita financiar gasto público,
amortizar pasivos o acumular disponibilidades. Asimismo, si en las
cuentas gubernamentales se registraran los activos y pasivos fi
nancieros a valor de mercado, no habría modificaciones en el
patrimonio neto, por lo que es más adecuado registrarla como
un ajuste al saldo nominal de la deuda que como un desendeu
damiento.* Ingresos por colocación de deuda sobre o bajo par. Se descuenta del
ingreso la diferencia positiva que se obtiene entre el valor de colo
cación y el valor nominal de las colocaciones de deuda pública, y
del gasto, la diferencia negativa.
En el cálculo del balance tradicional, la diferencia que se obtiene
entre el valor de colocación y el valor nominal de la deuda pública,
se considera como ingreso si es positiva, y como gasto si es nega
tiva. Esto ha provocado que se registren entradas de recursos de
rivados del financiamiento como ingresos.
Para medir los RFSP, con el fin de no aumentar el ingreso y el gasto
por transacciones derivadas de financiamiento, el endeudamiento
público se mide a valor de colocación en lugar de nominal.
Anexo 2 107
• Reservas actuaria/es del IMSS y del ISSSTE. Para la medición de los RFSP,
los recursos destinados a la reserva técnica del IMSS y del ISSSTE se
consideran como un gasto en inversión financiera.
Las instituciones de seguridad social están obligadas a crear reser
vas que garanticen el otorgamiento de servicios de salud y asisten
cia médica, así como el pago de los compromisos de pensiones,
indemnizaciones y amortizaciones de créditos otorgados a los tra
bajadores y derechohabientes que hayan cotizado.
Tanto la Ley del Seguro Social, como la del ISSSTE, establecen que la
diferencia entre el importe de las cuotas y demás ingresos de cada
seguro, y el pago de las prestaciones y demás egresos de cada uno,
se debe aplicar a incrementar la reserva respectiva y éstas deben
administrarse de manera independiente.
Adicionalmente, el IMSS tiene la obligación, de acuerdo con su con
trato colectivo de trabajo, de generar reservas para el pago de las
jubilaciones de sus propios trabajadores.
Cuadro 36a
REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO (RFSP) (Millones de pesos)
2.- Requerimientos financieros por Pidiriegas
3.- Requerimientos financieros del lpab
4. - Adecuaciones a los registros presupuestarios
5.- Requerimientos financieros del Farac
6.- Programas de deudores
2.- Requerimientos financieros de la banca de desarrollo
y fondos de fomento
7)
Fuente: SHCP, Balance fiscal en México. Definición y metodología, abril de 2007.
Año fiscal
en curso
(preliminares)
Ejercicio fiscal
año siguiente
(estimadas)
108 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cálculo de los RFSP y de su saldo histórico
En tanto que los requerimientos financieros constituyen un indicador del
uso de recursos del sector público, el Saldo Histórico de los Requeri
mientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), representa el acervo
neto de las obligaciones contraídas para alcanzar los objetivos de las
políticas públicas, tanto de las entidades adscritas al sector público como
de las entidades privadas que actúan por cuenta del Gobierno Federal,
es decir, pasivos menos activos financieros disponibles y fondos para
amortización de la deuda, como reflejo de la trayectoria anual observa
da a lo largo del tiempo de los RFSP (cuadros 36a y 36b).
El SHRSP agrupa a la deuda pública presupuestaria y a la deuda públi
ca no presupuestaria; esta última se integra por la deuda de la banca de
desarrollo y fondos y fideicomisos de fomento, los pasivos netos del
lpab, del Farac, los asociados a Pidiregas, así como los Programas de
Apoyo a Deudores.
Cuadro 36b
SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO (SHRFSP)
(Millones de pesos)
TOl)\L SHRFSP
Presupuestario No presupuestario
Banca de Desarrollo y Fondos y Fideicomisos
Farac Pasivos del lpab
Pidiriegas
Programa de Apoyo a Deudores
Presupuestario No rm;s1Jnu,esr:ano
y Fondos y Fideicomisos
Pidiriegas
Año X
Saldo % del PIS
Fuente: SHCP, Balance fiscal en México. De(,nioón y metodología, abril de 2007.
Año X
Saldo % del PIS
Anexo 2 109
La variación del SHRFSP en un periodo determinado debe ser igual a los
RFSP más los registros contables que no obedecen a transacciones, pero
que modifican el valor de las obligaciones en moneda nacional, tales como
la revaluación por la variación de los tipos de cambio de las divisas en que
se contrataron los pasivos, las diferencias entre el valor de colocación y el
valor nominal de las obligaciones, entre otros.
Anexo 3
El balance fiscal en México
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ha reunido en un docu
mento diversas explicaciones relativas a la compilación, clasificación y agru
pamiento estadístico de algunos de los conceptos inherentes a las finanzas
públicas del país, que tienen como objetivo fundamental la medición de las
necesidades de financiamiento del sector público (balance económico), así
como los niveles y estructura de los ingresos, gastos y financiamiento.
Se trata del Balance Fiscal en México. Definición y metodología, que
atiende a las exigencias planteadas por las Comisiones de Hacienda
y Crédito Público y de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de
Diputados, referentes a transparentar la formación de pasivos financieros
del Gobierno Federal, dando cuenta de las metodologías utilizadas que
incluyan de manera integral las obligaciones financieras públicas así como
los pasivos contingentes y laborales.
Balance público tradicional (o económico)
En su clasificación de las transacciones del sector público, el balance públi
co tradicional (cuadro 37) muestra el cambio en la posición financiera
neta del sector público que se obtiene de restar a los ingresos corrientes
y de capital los gastos de la misma naturaleza. El resultado es el equivalen
te al financiamiento que se deriva del endeudamiento más el uso o acumu
lación de disponibilidades:
111
112 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Cuadro 37
CLASIFICACIÓN DE LAS TRANSACCIONES DEL SECTOR PÚBLICO BALANCE PÚBLICO TRADICIONAL (O ECONÓMICO)
l_ .... -1
_ .': ln9resos (t 1 4: L2) ___ ,, l. 1 Ingresos corrientes
1.2 Ingresos de capital
!l. Gastos (U.1 + 11.2) .-�
11.1 Gastos corrientes
11. 2 Gastos de capital,I
Balance público (HI}, (l-1+L2-II.Hl.2) o lll+/-IV) i -·--····--·-·---··········· ···-····--··-···- •·•·-·1 ·----· ······r-·-·· 1
m. Endeudamiento (!JU + 111.2) ....,
111. 1 Disposición de recursos
111.2 Amortización de la deuda
_e!:::_
IV. Uso o (acumuladón) de disponibilidades {IV.1 + IV.2)1 1
IV.1 Disminución de activos financieros
IV.2 Acumulación de activos financieros
Fuente: SHCP, Balance fiscal en México. Definición y metodología, abril de 2007.
�
INGRESOS MENOS
GASTO
FUENTES DE
FINANCIAMIENTO
Los ingresos corrientes se refieren a las contribuciones ( con o sin con
traprestación), como impuestos, contribuciones a la seguridad social y
derechos, así como los ingresos por venta de bienes y servicios, produc
tos y aprovechamientos distintos de las recuperaciones de capital. En los
ingresos de capital se consideran los recursos provenientes de la venta de
activos físicos cuando éstos ya cumplieron el objetivo para el cual fueron
creados.
Los gastos corrientes son las erogaciones que constituyen un acto de
consumo, como pagos por servicios personales y la compra de bienes y
servicios, así como erogaciones sin contraprestaciones para esos fines a
través de ayudas, subsidios y transferencias.
Por su parte, los gastos de capital incluyen los recursos destinados a la
creación de activos físicos y la conservación de los ya existentes a través
de la realización de obras o la adquisición de bienes muebles e inmuebles,
Anexo3 113
así como las erogaciones para apoyos, subsidios y transferencias para tales
fines.
El endeudamiento muestra el cambio en la deuda pública derivado de
la disposición de recursos y la amortización de las obligaciones financieras.
La disposición corresponde a los recursos que se obtienen a través de
obligaciones financieras de origen interno y externo, formalizadas median
te contratos, bonos, certificados y documentos, en tanto que la amortiza
ción corresponde a las erogaciones por el pago total o parcial de las obli
gaciones financieras internas o externas.
Finalmente, el uso de activos financieros incluye la disminución de los
activos derivada de la recuperación de recursos como depósitos en
bancos, documentos, préstamos, aportaciones de capital, fideicomisos,
entre otras inversiones financieras, y el uso de los recursos en caja;
mientras que la acumulación agrupa las erogaciones para incrementar
dichos activos.
Cuadro 38
CLASIFICACIÓN DE I.PS TRANSACCIONES DEL SECTOR PÚBLICO
l. Balance corriente (L 1 1.2)
l. 1 Ingreso corriente
1.2 Gasto corriente
11. Balance de capital (11.1 - 11.2)
11.1 Ingresos de capital
11. 2 Gastos de capital
Balance público (1 + 11), (1- l - 1.2 + 11.1 - ll.2) o
ll!. Endeudamiento público (111. 1 - lll.2)
111.1 Disposición de recursos lll.2 Amortización de la deuda
IV. Uso o (acumulación) de disponibilidades (IV. 1 + IV.2)
IV.1 Disminución de activos financieros IV.2 Acumulación de activos financieros
Fuente: SHCP, Balance fiscal en México, Definición y metodología, abril de 2007.
}
}
}
}
Cuenta corriente
Cuenta de capital
Deuda pública
Activos financieros
114 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
Con la desagregación arriba señalada, se puede medir el balance corriente
que muestra la capacidad de ahorro del sector público para financiar la inver
sión pública y se obtiene de restar a los ingresos los gastos corrientes.
Por su parte, el balance de capital muestra los recursos que aumentan
el capital a través de la inversión física y financiera, el cual se puede cubrir
con ahorros en la cuenta corriente o financiamiento, como se aprecia en
el cuadro anterior.
Bajo tales consideraciones, para la SHCP el balance económico del sector
público es el indicador más utilizado para evaluar las consecuencias de la polí
tica fiscal sobre la sostenibilidad de la deuda pública, la demanda agregada y la
balanza de pagos, entre otros aspectos económicos. Pero también señala que
este indicador, en algunas circunstancias, puede ser insuficiente para evaluar la
postura fiscal, por lo que acude a otros indicadores complementarios de
acuerdo con los distintos aspectos de las operaciones financieras que caben
analizar, tales como el balance primario, el balance operacional, el balance
petrolero y el balance no petrolero sin ingresos no recurrentes (cuadro 39):
Cuadro 39
DISTINTOS INDICADORES FISCALES
El balance primario muestra la postura fiscal
sin incluir el costo financiero de la deuda pública y de los pasivos garantizados por el
Gobierno Federal asociados a los programas
de apoyo a deudores y ahorradores . Este
indicador, medido como el excedente o faltante
de recursos financieros en términos monetarios, refleja el esfuerzo o relajamiento
fiscal en un ejercicio determinado, al excluir el
servicio de obligaciones adquiridas en el
pasado.
El balance petrolero se calcula con el fin de
separar el impacto de la actividad petrolera sobre las Finanzas públicas . El balance
petrolero se Define como los ingresos propios
de PEMEX, los derechos y aprovechamientos
sobre hidrocarburos, el IEPS sobre gasolinas y
diese! y el impuesto a los rendimientos petroleros, menos el gasto total de PEMEX .
El balance operacional es el indicador fiscal
relevante para evaluar el efecto real de las finanzas públicas sobre la demanda de bienes y
servicios en la economía, en especial en
períodos con procesos inflacionarios
importantes, toda vez que elimina del costo
financiero el componente inflacionario de la deuda interna denominada en moneda nacional .
Dicho monto es la parte de los ingresos por
productos financieros de los acreedores del
sector público federal no financiero, que les
permite mantener en términos reales el valor de sus activos financieros .
El balance no petrolero sin ingresos no
recurrentes permite evaluar la postura fiscal
eliminando los componentes más volátiles del
balance público.
Fuente: SHCP, Balance fiscal en México. Definición y metodología, abril de 2007.
Anexo 3 115
Conforme a la metodología de la SHCP que se viene reseñando, los in
dicadores fiscales en México se apegan, en términos generales, a los con
ceptos que proponen las guías internacionales para la elaboración de esta
dísticas de finanzas públicas, no obstante la propia SHCP admite que en
algunos aspectos se presentan discrepancias que obedecen a que la clasifi
cación o agrupación de las operaciones debe cumplir con diversos ordena
mientos jurídicos y reglas presupuestarias establecidas en el país:
( ... ) diversos ordenamientos jurídicos, la cobertura institucional y prácticas pre
supuestarias particulares ... han incidido para que el balance económico haya
dejado de reflejar las necesidades de recursos financieros del sector asociadas a
la política fiscal. Por ello, con el fin de mejorar la transparencia en las cuentas
fiscales, a partir del primer trimestre de 200 1 la Secretaría de Hacienda y Cré
dito Público ha venido presentando dos indicadores fiscales que muestran de
manera más integral las necesidades de financiamiento del sector público federal
para cumplir con las políticas públicas, y que se denominan: requerimientos fi
nancieros del sector público (RFSP) y su saldo histórico (SHRFSP).59
La misma SHCP subraya la pertinencia de alinear sus reportes al Manual
de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional
(FMI) vigente desde 1986, que recomienda evaluar la postura fiscal modi
ficando el actual enfoque de flujo de efectivo a uno en términos devenga
dos que muestre la variación neta del patrimonio del sector público. Ad
mite que la migración al nuevo esquema de las cuentas fiscales implica
ajustes en las prácticas contables y administrativas que no podrían adop
tarse de manera inmediata. 60
59SHCP, Balance fiscal en México. Definición y metodología, abril de 2007, p. 5. 60 Ibídem, p. 15
Anexo 4
Resumen de la revisión de la Auditoría Superior de la Federación a las operaciones realizadas a través de los fideicomisos Pemex Project Funding Master Trust y F/163, utilizados por Pemex para el financiamiento de Pidiregas
Auditoría: 07-1-18T41-02-051961
Objetivo
Fiscalizar la gestión financiera y las operaciones llevadas a cabo por medio
de los fideicomisos, así como verificar su autorización, contabilización,
revelación y registro en los estados financieros y en la cuenta pública, de
conformidad con la normativa aplicable.
Resultados, observaciones y acciones emitidas
Con objeto de conocer el contexto en que se llevó a cabo la formalización
y constitución de los fideicomisos Pemex Project Funding Master Trust
(Master Trust), e Irrevocable de Administración núm. F/163 (F/163), se
analizaron los antecedentes siguientes:
1. El 14 de octubre de 1998, mediante el Acuerdo núm. 98-XXXIX-3,
la Comisión lntersecretarial de Gasto Financiamiento acordó la
creación de un vehículo financiero en los Estados Unidos de Amé-
61 http://www.asf.gob.mx/frans/lnformes�r2007i/lndice/Auditorias.htm
117
118 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
rica para el financiamiento de proyectos de Petróleos Mexicanos
(Pemex), calificados como proyectos de infraestructura productiva
de largo plazo, denominados posteriormente Proyectos de Impac
to Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas).
Dentro de los Pidiregas que serían financiados por el vehículo finan
ciero se encontraban los denominados Burgos y Cantarell, así como
aquellos proyectos que para tal efecto autorizara la Dirección General de
Crédito Público de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
2. El I O de noviembre de 1998, Pemex constituyó el fideicomiso mer
cantil denominado Pemex Project Funding Master Trust, de confor
midad con las leyes del estado de Delaware, de los Estados Unidos
de América, con T he Bank of New York como fiduciario adminis
trador, T he Bank of New York (Delaware) como fiduciario De
laware para propósitos del establecimiento del fideicomiso y cumplir
con los requerimientos de la normativa norteamericana aplicable y
Pemex como único beneficiario, con el objeto de obtener recursos
para financiar Pidiregas de ese organismo descentralizado, con la
respectiva asunción de las obligaciones de pago de dichos proyectos,
conforme a lo estipulado en el Contrato de Cesión e Indemnización
celebrado entre Pemex, Pemex-Exploración y Producción (PEP),
Pemex-Refinación (PR), Pemex-Gas y Petroquímica Básica (PGPB) y el
Master Trust, en esa misma fecha.
El 17 de octubre de 2003, Pemex constituyó el Fideicomiso Irrevo
cable de Administración núm. F/163, con la participación de ING (Méxi
co), S.A. de C.V, Casa de Bolsa, ING Grupo Financiero, y Casa de
Bolsa BBVA Bancomer, S.A. de C.V, Grupo Financiero BBVA Bancomer,
como fideicomitentes; Bank Boston, S.A., Institución de Banca Múltiple,
División Fiduciaria, como fiduciario; y con la comparecencia de Scotia In-
Anexo 4 119
verlat Casa de Bolsa, S.A. de C.V, Grupo Financiero Scotiabank lnverlat
como representante común, Pemex, PEP, PR y PGPB. Se designaron como
fideicomisarios en primer lugar a los tenedores de los certificados bursáti
les emitidos por el fideicomiso y en segundo lugar a los organismos sub
sidiarios de Pemex. El objeto del fideicomiso fue emitir deuda y captar
recursos en moneda nacional para financiar Pidiregas, así como realizar
emisiones de certificados bursátiles, contratar y asumir derechos y obliga
ciones, conforme a las instrucciones que al efecto le dictara Pemex.
El 24 de junio de 2004 se suscribió el Convenio de Sustitución Fiducia
ria por Bank Boston, S.A., Institución de Banca Múltiple, División Fiduciaria,
como fiduciario sustituido, y por el Banco JP Morgan, S.A., Institución de
Banca Múltiple, JP Morgan, Grupo Financiero, División Fiduciaria, como fi
duciario sustituto, con la comparecencia de Pemex y PEP, con una vigencia a
partir del I de agosto de 2004.
3. En relación con dichos fideicomisos, mediante el oficio núm. 312.
A.E.-0323 del 16 de mayo de 2008, la Dirección General Adjunta
de Programación y Presupuesto B de la SHCP expresó lo siguiente:• Por la complejidad y magnitud de algunas inversiones y por las
condiciones que, en su momento prevalecieron en los mercados
financieros, Pemex ha recurrido a los mercados nacionales e inter
nacionales para captar capital y ejecutar los proyectos.• A este esquema se le ha denominado Obra Pública Financiada
( OPF), bajo el cual el contratista privado obtiene el financiamiento
durante la etapa de construcción, y la entidad contratante del pro
yecto es responsable de obtener el financiamiento de largo plazo,
una vez que recibe las obras a su satisfacción. Desde 1998, Pemex
ha ejecutado Pidiregas de inversión directa bajo esa figura.• Para el financiamiento durante el periodo de construcción de los
Pidiregas de Pemex, entre otros instrumentos financieros que se
encuentran en los mercados de capitales nacionales y extranjeros,
120 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
la entidad "se ha adherido" a los esquemas ofrecidos por vehículos
privados, dentro de los que se encuentran los fideicomisos Master
Trust y F/163.
• Estos fideicomisos son figuras jurídicas creadas conforme a disposi
ciones de derecho privado e internacional y no interviene en ellos
ninguna norma de carácter administrativo ( derecho público). Di
chos "vehículos" tienen como fideicomitente y fiduciario personas
cuya naturaleza es de derecho privado. Conviene mencionar que
Pemex se ha adherido a los esquemas que ofrecen dichos instru
mentos garantizando ciertas operaciones, lo cual permite que los
mismos financien proyectos de la industria petrolera, así definida
en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo
del Petróleo.
• Al utilizar Pemex este mecanismo se cumple cabalmente con la
premisa de que los financiamientos que reciba esa entidad paraes
tatal para sus proyectos deben provenir de un ente de carácter
privado.
Conviene señalar que tanto Pemex como la SHCP han manifestado
que los Pidiregas se realizan mediante un tercero privado, que en este
caso serían el Master Trust y el F/163; en ese entendido, este esquema de
financiamiento cumpliría con el artículo 18 de la Ley General de Deuda
Pública; sin embargo, en la práctica, estos fideicomisos realizan todas sus
operaciones por instrucciones de Pemex de acuerdo con sus necesidades
y requerimientos de liquidez, por lo que su actuación no es independien
te y los servidores públicos de ese organismo descentralizado que toman
decisiones sobre el patrimonio de dichos fideicomisos y sobre su endeu
damiento, en un régimen de derecho privado, no sujetos a esquemas de
rendición de cuentas, ni de responsabilidades de los servidores públicos.
De conformidad con el artículo 32, párrafo penúltimo, de la Ley Fe
deral de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, cuya última reforma
Anexo 4 121
se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 3 1 de diciembre de 2008,
Pemex ya no podrá realizar los Pidiregas a que se refieren ese artículo y
el 18, tercer párrafo, de la Ley General de Deuda Pública.
Asimismo, en el artículo cuarto transitorio, párrafo sexto, del referido
ordenamiento, se estableció que Pemex, a más tardar el 3 1 de enero de
2009, reconocerá para efectos contables y presupuestarios como deuda
pública directa, todos los financiamientos asumidos por terceros y por
vehículos financieros, garantizados por la entidad, para financiar Pidiregas,
correspondientes a proyectos autorizados con anterioridad a la entrada en
vigor de ese Decreto y que se encuentren en etapa de operación o en
proceso de construcción, en este último caso, sólo en la parte correspon
diente a la inversión efectivamente realizada.
Dictamen
Con motivo de la auditoría practicada en Petróleos Mexicanos (Pemex), en re
lación con las operaciones realizadas a través de los fideicomisos Pemex Project
Funding Master Trust y F/163, cuyo objetivo consistió en fiscalizar la gestión fi
nanciera y las operaciones llevadas a cabo por medio de los Fideicomisos, así
como verificar su autorización, contabilización, revelación y registro en los esta
dos financieros y en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplica
ble, se determinó fiscalizar un monto de 61,038,541.2 miles de pesos, que
representó el 33.8% de los 180,566,741.4 miles de pesos de deuda emitida
por dichos fideicomisos, reportados en sus Estados Financieros Dictaminados, al
31 de diciembre de 2007, de los cuales 158,834,340.0 miles de pesos fueron
adquiridos por Petróleos Mexicanos con recursos provenientes de sus disponi
bilidades, conforme a lo reportado en la Cuenta Pública 2007.
La fiscalización se practicó sobre la información proporcionada por la entidad
fiscalizada, de cuya veracidad es responsable y atendiendo a los Principios Bási
cos de Contabilidad Gubernamental, los ordenamientos legales, las disposicio
nes normativas aplicables a la naturaleza de las operaciones revisadas y a la
Normativa Institucional para la Fiscalización Superior de la Gestión Guberna
mental; las cuales requieren que la auditoría sea planeada y desarrollada de tal
manera que permita obtener una seguridad razonable de que lo revisado, de
acuerdo con el objetivo y alcance de la auditoría, no presenta errores importan-
122 Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento
tes. Esta auditoría se ejecutó mediante pruebas selectivas que se estimaron
necesarias. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar la opinión
que se refiere sólo a la muestra de las operaciones revisadas.
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y
respecto de la muestra antes señalada, la gestión financiera y las operaciones
realizadas a través de los fideicomisos Pemex Project Funding Master Trust y
F/163 cumplieron con las disposiciones normativas aplicables, excepto porque
Pemex y sus organismos subsidiarios han utilizado los recursos generados por
ambos fideicomisos como si fueran partidas adicionales a su presupuesto; por lo
tanto, carecen de información que identifique la aplicación individual por pro
yecto, en contravención a lo dispuesto en el artículo 18, tercer párrafo, de la
Ley General de Deuda Pública. No fue necesario generar recomendación algu
na ya que el legislador reformó en diciembre de 2008 el artículo 32, párrafo
penúltimo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, a
fin de que Pemex no utilice a futuro Pidiregas y estableció que a más tardar el
3 1 de enero de 2009, Pemex tendría que reconocer como deuda pública di
recta todos los financiamientos asumidos por ambos fideicomisos (artículo
cuarto transitorio, párrafo sexto).
Índice
PRESENTACIÓN Dante Delgado Rannauro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
INTRODUCCIÓN....................................................................................... 13
La posición del Senado de la República . .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . 1 5
El marco jurídico de la deuda pública y los pasivos contingentes ......... 16
La crisis financiera global .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. . .. . .. .. . .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. . .. . 1 8
1 • CRITERIOS METODOLÓGICOS Y DISCREPANCIAS EN EL REGISTRO DE LA DEUDA PÚBLICA ........................................................ 23
2. ESTRUCTURA Y PERFIL DE LA DEUDA PÚBLICAAL TERCER TRIMESTRE DE 2009 .................................................................. 3 1
2. 1 . Deuda del Gobierno Federal ...................................................... 3 1 2.2. Deuda Interna del Gobierno Federal ........................................... 32 2.3. Deuda Externa del Gobierno Federal .......................................... 33
2.4. Costo Financiero de la Deuda ..................................................... 34 2.5. Deuda Neta del Sector Público Federal ....................................... 35
2.6. Deuda Interna del Sector Público Federal .................................... 38
2.7. Deuda Externa del Sector Público Federal ................................... 39 2.8. Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros
del Sector Público (SHRFSP) ............................................................... 40 2. 9. La Deuda Pública en la Metodología
del Banco de México ....................................................................... 42
2. 1 O. Otros Conceptos de la Deuda Pública: otra Dimensión ............ 45
124 Índice
3. OBLIGACIONES CONTINGENTES ..................................................... ,, ....... 49
3.1 . Fobaproa/lpab ............................................................................ 51
3.2. Pasivos del lpab .......................................................................... 54
3.3. Pidiregas ..................................................................................... 56
3.3.1 . Dinámica de crecimiento ...................................................... 60
3.3.2. Fondeo y tratamiento presupuesta! ....................................... 62
3 .4. Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas
Concesionadas (Farac) ..................................................................... 63
CONCLUSIONES
LA DEUDA PÚBLICA MEXICANA EN EL CONTEXTO
DE LA CRISIS GLOBAL .................................... ,,,.,, ....................................... 67
La deuda pública ampliada .................................................................. 70
La deuda pública real total. ................................................................. 71
La deuda externa del sector privado .................................................. 72
Pasivos contingentes ........................................................................... 7 5
Pidiregas y la deuda histórica de Pemex .............................................. 77
Fobaproa/lpab .................................................................................... 79
Sostenibilidad de la deuda como proporción del PIB ........................... 80
Sostenibilidad fiscal de la deuda .......................................................... 81
ANEXO 1 . DEFINICIONES RELEVANTES DE LA DEUDA PÚBLICA ........ ,,.,,,,.,.,,,,.,., 83
1. 1 . Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ................. 83
1.2. Ley General de Deuda Pública ..................................................... 84
1.3. Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI) ········································································· 85
1.4. Auditoría Superior de la Federación ............................................ 87
Deuda del Gobierno General .......................................................... 87
Deuda directa o titulada ................................................................... 87
Deuda asumida por el Gobierno Federal ......................................... 88
Obligaciones garantizadas por el Gobierno Federal .......................... 88
Pasivos laborales del sector público federal ....................................... 89
Deuda contingente .......................................................................... 89
1.5. Organización para la cooperación
y el Desarrollo Económico (ocDE) ................................................... 89
Índice 125
Deuda pública ................................................................................. 89
Deuda pública externa ..................................................................... 89
Obligaciones contingentes ................................................................ 90
Deuda del gobierno ......................................................................... 90
Definición ........................................................................................ 90
Comparabilidad ............................................................................... 9 1
1.6. Fondo Monetario Internacional (FMI) ............................................. 91
Deuda ............................................................................................. 91
Deuda externa ................................................................................. 92
Pasivos contingentes ........................................................................ 93
Pasivos contingentes explícitos .......................................................... 93
Pasivos contingentes implícitos ......................................................... 93
1.7. Secretaría de Hacienda y Crédito Público ..................................... 94
Pasivos públicos, contingencias y obligaciones laborales .................... 94
Contingencias .................................................................................. 95
Obligaciones laborales ..................................................................... 96
1.8. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) ........................ 98
Deuda pública ................................................................................. 98
1.9. Banco de México ......................................................................... 98
ANEXO 2. REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO (RFSP) ......... 1 01
Cálculo de los RFSP y de su saldo histórico........................................ 1 08
ANEXO 3. EL BALANCE FISCAL EN MÉXICO .................................................. 1 1 1
Balance público tradicional (o económico) ........................................ 1 1 1
ANEXO 4 . RESUMEN DE LA REVISIÓN DE LA AUDITORÍA
SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN A LAS OPERACIONES REALIZADAS
A TRAVÉS DE LOS FIDEICOMISOS PEMEX PROJECT FUNDING MASTER
TRUST Y F/1 63, UTILIZADOS POR PEMEX PARA EL
FINANCIAMIENTO DE PIDIREGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 17
Auditoría: 07- l- l 8T41-02-05 l 9 ....................................................... 1 17
Objetivo .. .. .. .. .. . .. . . . . . . . . .. .. .. .. .. . .. . .. .. . . . . .. .. .. . . .. .. .. . . . .. .. .. .. . .. . .. . .. .. .. . .. .. . . . . 1 17
Resultados, observaciones y acciones emitidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 17
Estado general de la deuda pública en México, se terminó de imprimir en la Ciudad de México durante el mes
de enero del año 2010. La edición, en papel de 75 gramos, estuvo al cuidado de la
oficina litotipográfica de la casa editora.