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- En la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, a los ocho
días del mes de febrero de
2017, a la hora 16 y 17:
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Buenas tardes a todos.
Contando con el quórum suficiente, damos comienzo a la
reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite
Legislativo, conforme al orden del día previsto para la
fecha.
Antes de comenzar quisiera formular algunas
cuestiones administrativas. En primer lugar, les informo
que, por medio de una resolución de la Presidencia de la
Cámara de Diputados de la Nación, se designa en la comisión
a partir del día de la fecha al señor diputado Nicolás
Massot en reemplazo del señor diputado Álvaro González, y
que también se designa a la señora senadora nacional Silvia
del Rosario Giacoppo como integrante de la comisión, en
este último caso, en reemplazo del señor senador nacional
Ernesto Félix Martínez. Bienvenidos a la comisión.
Por otro lado, ha ingresado en la comisión una
nota por la que se solicita un pedido de informes,
suscripta por los senadores nacionales Juan Manuel Abal
Medina y Mario Pais.
Asimismo, se ha invitado a disertar –por parte
del señor diputado Tonelli- a la Asociación de
Conciliadores Laborales de la República Argentina, que se
agrega al resto de los expositores convocados, cuyo listado
hicimos público la semana pasada. Por supuesto, tenemos un
listado de participantes que intervendrán en el día de la
fecha.
También debo decirles que han ingresado en esta
comisión diversas notas de Amnistía Internacional, del CELS
y de más de 140 organizaciones de migrantes, de derechos
humanos, sociales, eclesiásticos y académicos, por las que
se ha solicitado participar en el debate sobre el decreto
popularmente llamado de migrantes. Dicho decreto será
debatido por esta comisión el próximo jueves 16, a partir
de las 10 de la mañana. En este sentido, si algún
integrante de la comisión está interesado en convocar a
participar a otro organismo, puede hacerlo. Reitero que el
tratamiento de este decreto seguramente será el próximo
jueves a las 10 de la mañana, como continuidad de lo que
figura en el orden del día de la reunión de hoy, en la que
especialmente vamos a abocarnos a la modificación de la ley
de aseguradoras de riesgos del trabajo. El resto del
temario –los decretos sobre feriados y sobre puesta a
disposición del Ministerio de Desarrollo Social de los
contenedores- será considerado el próximo jueves, junto con
la ley de migrantes, para poder abocarnos hoy
exclusivamente al tratamiento del tema sobre aseguradoras
de riesgos del trabajo.
En este sentido, tenemos presente una gran
cantidad de público que viene a exponer y a dar su punto de
vista. La comisión iniciará el tratamiento de este tema hoy
para finalizar el jueves 16, pasando ya a debatir -como
seguramente lo hará en el día de hoy- y comenzando la firma
de los dictámenes después de escuchar las exposiciones.
Continuaremos con la firma de los dictámenes la semana que
viene, el día 16, a partir de las 10 de la mañana.
Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. Diputado Tonelli.- Señor presidente: me parece que
antes de considerar el primer punto del orden del día, que
es el decreto de necesidad y urgencia 54/2017, debemos
tener en cuenta la incidencia que tiene, respecto de la
tarea que tenemos por delante, un hecho nuevo que es la
convocatoria dispuesta por el presidente de la Nación a
sesiones extraordinarias del Congreso para que la Cámara de
Diputados debata la semana próxima el proyecto de ley
sancionado el Senado, que tiene el mismo contenido que el
decreto de necesidad urgencia 54/2017.
De acuerdo con la convocatoria dispuesta por el
Poder Ejecutivo mediante el decreto 91/2017, publicado hoy
en el Boletín Oficial, las autoridades de la Cámara de
Diputados ya han convocado a un plenario de las comisiones
de Legislación del Trabajo y de Presupuesto y Hacienda a
fin de dictaminar en el proyecto, así como también a una
sesión especial que se va a celebrar el próximo miércoles
en la Cámara de Diputados para tratar el proyecto
sancionado por el Senado. Si la Cámara de Diputados la
semana próxima, como suponemos y deseamos, aprueba el
proyecto sancionado por el Senado, la discusión en torno de
la validez o invalidez del decreto de necesidad y urgencia
54/2017 se tornaría ociosa o abstracta, dada la vigencia de
la ley.
Entonces, me parece que debemos tener en cuenta
este hecho, que no podemos soslayar dada la incidencia que
tiene sobre el tema en tratamiento. En consecuencia,
nuestro bloque propone lo siguiente: dada la presencia de
los expositores que han sido invitados a exponer en el día
de hoy, es razonable y educado escuchar sus opiniones en
torno del decreto de necesidad y urgencia 54/2017. Pero
propongo que luego de escucharlos la comisión no tome una
decisión, es decir, que no dictamine y que posterguemos la
definición acerca de la validez o invalidez del decreto
54/2017 hasta la próxima reunión, que va a ocurrir -tal
como usted mismo acaba de anunciar- después de la fecha en
la cual la Cámara de Diputados tiene previsto tratar el
proyecto de ley aprobado por el Senado. Si efectivamente el
miércoles que viene la Cámara de Diputados aprueba el
proyecto, me parece que en la reunión del próximo jueves no
correspondería que la comisión se pronunciara ni que
emitiera dictamen alguno en torno del decreto porque,
reitero, sería una cuestión ociosa o –en términos más
precisos- abstracta.
Esto es lo que proponemos concretamente, señor
presidente.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
senador Abal Medina.
Sr. Senador Abal Medina.- Señor presidente: en primer
lugar, quisiera hacer una reflexión. Vemos con agrado que
el gobierno nacional, mediante esta convocatoria a sesiones
extraordinarias, haya aceptado lo que veníamos señalando
desde nuestro bloque desde el mismo momento en el que se
sancionó este DNU.
Nosotros entendemos que este DNU posee una enorme
anomalía institucional porque al introducirse en medio de
un proceso legislativo no solo viola un conjunto de
prácticas por todos compartidas, sino que también puede
poner peligrosamente en duda la propia institucionalidad de
nuestro sistema de gobierno.
De la manera como se actuó con este DNU, un
sistema como el nuestro, que es claramente bicameral, se
podría transformar, de hecho, en un unicameralismo. Eso es
lo más preocupante y por eso vemos con agrado que
finalmente se haya tomado una decisión lógica, tal como
ocurrió con otro tema importante para nosotros, en el que
señalamos lo mismo, como fue la cuestión de los feriados y
particularmente el 24 de marzo.
En términos políticos, esa es la reflexión que
queríamos hacer.
Ahora, el senador Mario Pais va a dar los
argumentos jurídicos de nuestra posición política.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
senador Pais.
Sra. Diputada Di Tullio.- Señor presidente: solicito una
interrupción.
Sr Presidente (Diputado Cleri).- Para una interrupción,
tiene la palabra la señora diputada Di Tullio.
Sra. Diputada Di Tullio.- Quiero hacerle una consulta al
señor diputado Tonelli, que todo lo sabe.
Diputado Tonelli: junto con la convocatoria del
presidente de la República a sesiones extraordinarias,
¿vino una rectificatoria de este DNU?
Sr. Diputado Tonelli.- No, la convocatoria es
exclusivamente para que la Cámara de Diputados considere la
sanción del Senado del 21 de diciembre del año pasado.
Sra. Diputada Di Tullio.- Perdón, hice mal la pregunta.
¿Vino una rectificatoria de este DNU? ¿Envió el presidente
Macri una rectificatoria de este DNU?
Sr. Diputado Tonelli.- No, no vino ninguna rectificatoria.
La sucesión de hechos que hemos previsto desde el gobierno
sería la siguiente: si la Cámara de Diputados efectivamente
la semana próxima completa la sanción del proyecto de ley
ya aprobado por el Senado y queda convertido en ley,
entonces el titular del Poder Ejecutivo, al mismo tiempo de
promulgarla, dejaría sin efecto el decreto de necesidad y
urgencia 54/2017 para que no haya un bache en el tiempo de
vigencia de la norma y efectivamente se mantenga la
vigencia de la norma que está rigiendo desde el 21 de enero
de este año.
Espero que eso satisfaga su inquietud.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
senador Pais.
Sr. Senador Pais.- Señor presidente: si bien vamos a
iniciar parcialmente –antes de los expositores- el
tratamiento de este DNU, hay dos o tres aspectos que
tenemos que analizar.
Hoy está convocada la comisión para tratar este
DNU. Yo no sé si hoy vamos a agotar el tratamiento porque
hay muchos expositores. Este es un tema y nos estamos
anticipando. Sin perjuicio de ello, hay dos hechos que
debemos analizar. En primer lugar, nosotros ratificamos que
entendemos que este DNU es inválido y que debe ser
rechazado porque no hubo razones de necesidad ni de
urgencia.
En este caso, es tan palmaria la falta de razones
de necesidad y urgencia que hay un implícito reconocimiento
por parte del Poder Ejecutivo con la convocatoria a
sesiones extraordinarias.
No están ni siquiera invocadas correctamente las
razones de impostergable necesidad que prevé la norma ante
un principio restrictivo. Usted mismo sabe, señor diputado
Tonelli, así como el resto de los distinguidos integrantes
de esta comisión, que se tienen que dar dos
características: esta impostergable y excepcionalísima
necesidad, y las razones de urgencia; es decir que tampoco
puede dilatarse el tratamiento.
En este caso, en ambos aspectos no existen estas
causales y esto forma parte de nuestro primer esbozo de
rechazo.
En segundo lugar, nosotros consideramos que
además se está violando el debido proceso parlamentario ya
iniciado. Si el Poder Ejecutivo consideraba que había
razones de urgencia debería haber convocado a sesiones
extraordinarias el 1º de enero y no hacerlo un mes y medio
después, y luego de veinte días de firmar el DNU. Esto es
lo grave y transcendente.
Vamos a escuchar a los expositores, vamos a
analizar el tema, pero creo estamos en la mitad de un
trámite parlamentario, donde tiene que actuar la Cámara
revisora y es muy importante que nos expidamos. No sé si
agotaremos el tema hoy porque, independientemente de esto,
nosotros no podemos anticipar lo que va hacer la Cámara de
Diputados. Diputados en plenitud tiene la potestad de ser
Cámara revisora. No sabemos si no va a modificar este DNU,
si va a lograr su sanción la semana entrante o en otro
tiempo parlamentario, si va a obtener dictamen
adecuadamente, si va a obtener quórum, etcétera. No lo
sabemos.
Además, hasta ese mismo acto, incluso con la
voluntad legislativa de la Cámara de Diputados, después
falta la voluntad que le otorga la Constitución al Poder
Ejecutivo para la promulgación. Tampoco sabemos qué va a
hacer el Poder Ejecutivo, en la hipótesis de que Diputados
no modifique el proyecto. Porque si la Cámara de Diputados
modifica el proyecto que sancionó el Senado, va a volver a
la Cámara de Senadores, lo que inclusive –fíjense, diputado
Tonelli y distinguidos colegas- dilataría este trámite.
Hoy se encuentra vigente el DNU número 54/2017 y
estamos abocados a tratarlo. En este marco, en medio de un
trámite parlamentario y con los vicios que estamos
señalando, creemos que esta Comisión tiene plenitud para
proceder a su tratamiento; queremos escuchar a los
distinguidos expositores, y oportunamente nosotros daremos
los fundamentos de lo que entendemos ha sido un vicio de
gravedad institucional.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Voy a darle la palabra al
señor diputado Tonelli, luego hablará el senador Rodríguez
Saá y posteriormente comenzaremos con la lista de oradores.
Sr. Diputado Petri.- Pido la palabra.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Vamos a ver si podemos
agotar este debate con el diputado Tonelli, la senadora
Fernández Sagasti y el senador Rodríguez Saá. También está
anotado en la lista de oradores el señor diputado Pitrola,
que no pertenece a la Comisión pero tiene derecho al uso de
la palabra, y el diputado Petri.
Vamos a ver si nos ponemos de acuerdo para
avanzar y escuchar a los expositores, que es lo importante,
cumpliendo con el reglamento en su artículo 9º, que fue
modificado la semana pasada y, por supuesto, puesto en
vigencia por esta Presidencia.
Sr. Diputado Tonelli.- Señor presidente: quiero decir un
par de cosas porque en mi primera intervención planteé una
cuestión exclusivamente procedimental relativa al trabajo
de la comisión. No dije absolutamente nada respecto del
tema de fondo, que es la validez o invalidez del decreto de
necesidad y urgencia número 54. Pero como los senadores que
hablaron después que yo hicieron alusiones al tema de
fondo, que es la validez o invalidez del decreto, y sin
perjuicio del debate más extenso que podamos tener después,
quiero decir un par de cosas al solo efecto de que no
parezca que consentimos esas afirmaciones.
En primer lugar, quiero aclarar la cuestión de la
interrupción del debido proceso legislativo. En ese sentido
empiezo por decir que ni en la Constitución Nacional ni en
la ley 26.122, que regula el trámite, entre otros, de los
decretos de necesidad y urgencia, se contempla el más
mínimo atisbo de prohibición para que el titular del Poder
Ejecutivo dicte un decreto de necesidad y urgencia mientras
un proyecto de ley está en trámite en el Congreso.
De ninguna manera puede sostenerse con fundamento
jurídico que el hecho de que el presidente haya dictado un
decreto de necesidad y urgencia en la mitad de un trámite
legislativo viola la Constitución o la ley. A uno esto le
puede gustar o no, y por supuesto las opiniones son libres,
pero de ninguna manera se puede sostener que eso es
inválido o inconstitucional.
Lo que verdaderamente le da validez o se la quita
a un decreto de necesidad y urgencia es lo que dijo el
senador Pais: la existencia o no de necesidad y de
urgencia. Pero el hecho de que un proyecto de ley haya sido
aprobado por una de las Cámaras y esté pendiente el
tratamiento en la otra, de ninguna manera invalida al
titular del Poder Ejecutivo, si hay necesidad y si hay
urgencia, a que se anticipe y sancione la norma por un
decreto de necesidad y urgencia.
Me parece que esto tiene que quedar muy en claro,
más allá de que a uno le guste o no. Por supuesto, no debe
ser una de las materias prohibidas por el inciso 3º del
artículo 99, como bien apunta la senadora Fernández
Sagasti. Además, si vamos extendernos, ese decreto tiene
que ser aprobado en acuerdos de ministros, el jefe de
Gabinete lo tiene que mandar dentro de los diez días,
etcétera.
Pero quiero que quede bien en claro que nosotros
no aceptamos que el presidente, es decir, el titular del
Poder Ejecutivo, no pueda dictar un decreto de necesidad y
urgencia cuando ya hay sanción de una de las dos Cámaras
legislativas. Si existe necesidad y si existe urgencia, aun
en medio del debate, desde nuestro punto de vista el
presidente tiene la atribución de dictar ese decreto de
necesidad y urgencia. La clave está allí: en que haya
necesidad y urgencia. Desde nuestro punto de vista había
para este caso necesidad y urgencia de que la norma entrara
en vigencia antes del tiempo en que razonablemente la
Cámara de Diputados debía tratarlo.
Sin perjuicio de discutir luego más profusamente
esto de la necesidad y urgencia, que es donde está la clave
del asunto, anticipo un dato que fue uno de los que movió
al Poder Ejecutivo a firmar este decreto. Después de la
sanción del Senado del 21 de diciembre...
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Señor diputado: el señor
senador Petcoff Naidenoff le solicita una interrupción. ¿Se
la concede?
Sr. Diputado Tonelli.- Por supuesto, señor presidente.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Para una interrupción
tiene la palabra el senador Petcoff Naidenoff.
Sr. Senador Petcoff Naidenoff.- Señor presidente: no es mi
intención cercenar el uso de la palabra a ninguno de los
legisladores que están anotados para hablar, pero me parece
que este es un debate que lo tenemos que dar al final de la
reunión, cuando cada uno de los expositores haya sentado su
posición. Creo que las dos cuestiones fueron planteadas, en
cuanto a la aceptación o el rechazo, de modo que, para
darle un poco de dinámica, señor presidente, le solicito si
podemos encauzarnos en esa línea.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Gracias, señor senador.
Ahora termina su intervención el señor diputado
Tonelli, luego va a exponer su punto de vista la señora
senadora Fernández Sagasti y vamos a cerrar esta primera
etapa con el señor senador Rodríguez Saá, que pidió la
palabra y es el secretario de la comisión.
Luego comenzaremos a llamar a los expositores
para escucharlos y debatir, que para eso fueron invitados a
participar en esta reunión de la comisión.
Tiene la palabra el señor diputado Tonelli para
finalizar con su intervención.
Sr. Diputado Tonelli.- Señor presidente: coincido con lo
que dijo el señor senador Petcoff Naidenoff y lo aclaré
durante mi última exposición. Sólo planteé al principio una
cuestión procedimental. Lo que ocurre es que no quise dejar
pasar algunas afirmaciones referidas al fondo para que no
se entendiera que las compartíamos, que estábamos de
acuerdo o que las consentíamos. Dicho lo cual, termino el
uso de la palabra y me reservo para argumentar más
ampliamente en el final sobre estos puntos a los que me
referí.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra la
señora senadora Fernández Sagasti.
Sra. Senadora Fernández Sagasti.- Señor presidente: para no
entrar en polémica con el señor diputado Tonelli, y
haciéndome eco de las palabras del señor senador País, creo
que este nuevo hecho -como decorosamente lo llamó el señor
diputado Tonelli- es de una gravedad institucional que por
lo menos yo, en mi corta experiencia legislativa, no había
visto. Creo que tampoco hay antecedentes desde la reforma
de la Constitución.
Como legisladores de esta comisión y como
representantes del pueblo argentino y de nuestras
provincias tenemos que dar una señal de República clara y
contundente al Poder Ejecutivo, de cumplimiento del
artículo 1° de nuestra Constitución, norma que es simple y
llana y que básicamente establece la división de poderes.
Qué mejor que los legisladores para defender la labor
institucional, que básicamente es la de legislar y
garantizar los procesos legislativos que ya estaban en
marcha.
Por eso, señor presidente, le solicito que se
pase a la firma del dictamen y quienes quieran firmarlo lo
hagan, y si no, que la semana que viene, cuando continuemos
el trámite, lo firme quien desee hacerlo. Entiendo la
postura política del señor diputado Tonelli, pero como
legisladores nacionales tenemos que defender la República,
nuestra casa y la institucionalidad. Repito que debemos hoy
dar una señal clara y contundente al Poder Ejecutivo
nacional.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Le corresponde el uso de
la palabra al senador Rodríguez Saá, pero está
solicitándole una interrupción el señor senador País.
Sr. Senador País.- Señor presidente: hubiera sido deseable
y preferible que hablaran primero los expositores, pero
quien pidió primero la palabra, y casi restándole
trascendencia al tema, fue el señor diputado Tonelli. Por
eso era pertinente dar mínimos conceptos, aunque
oportunamente vamos a ampliar nuestra posición.
Queremos decir que, como bien saben los señores
legisladores, el principio rector es la prohibición de que
el Poder Ejecutivo legisle. Las excepciones son muy
rigurosas y en tal sentido me voy a permitir leer de un
doctrinario las circunstancias que sólo podían habilitar el
dictado de un DNU, y van a coincidir todos que no se dan en
este caso.
Dice así: “Las circunstancias excepcionales
contempladas en el artículo 99, inciso 3°, de la
Constitución se configuran ante una situación de grave
riesgo social que ponga en peligro la existencia misma de
la Nación y el Estado o ante un descalabro económico
generalizado y frente a la necesidad de asegurar la
continuidad y vigencia de la unión nacional. Pero también
es necesario que las Cámaras del Congreso no puedan
reunirse por circunstancias de fuerza mayor…” -acá no se
reunieron porque no se prorrogó el período extraordinario
por parte del Poder Ejecutivo. Es decir que el propio Poder
Ejecutivo, por su omisión voluntaria, imposibilitó qué
actuara la Cámara de Diputados en revisión, para después
dictar un DNU- “…y que se trate de proteger los intereses
generales de la sociedad y no determinados individuos.”
Esto incluso, está condenado explícitamente por toda la
doctrina y por los fallos de la Corte.
¿Sabe quién dijo estas sabias palabras? El
doctrinario y abogado Pablo Gabriel Tonelli en el artículo
“Validez de los decretos de necesidad y urgencia” de La
Ley, en el año 2007. O sea que usted, señor diputado, sabe
de lo que estamos hablando.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Gracias, señor senador
País.
Sr. Diputado Pitrola.- Señor presidente: si me permite,
quiero decir que en cuanto al fondo vamos a intervenir
cuando nos corresponda, después de escuchar al movimiento
obrero, respecto de lo cual estamos muy interesados. Pero
como creemos que esto es un atropello al movimiento obrero
y al Congreso, la comisión bicameral se tiene que definir
en relación al tema.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Gracias, señor diputado
Pitrola. Así va a ser. En el día de hoy vamos a escuchar
las exposiciones, haciendo uso del artículo 9° del
reglamento, por supuesto la comisión bicameral se va a
definir y va a continuar el tratamiento con el resto de los
temas el jueves 16 a las 10 de la mañana.
Comprendo que el señor diputado Tonelli quiera
hacer uso de la palabra nuevamente, seguramente va a tener
tiempo de responder, pero ahora solicito que no dialoguemos
entre nosotros, más allá de que yo estoy otorgando el uso
de la palabra. Ahora le corresponde al señor senador
Rodríguez Saá expresar su punto de vista.
Luego hará uso de la palabra el señor Hugo Yasky,
secretario general de la CTA de los Trabajadores, por lo
que le solicito que se vaya preparando.
Cada expositor tendrá cinco minutos para hacer
uso de la palabra. Les solicito que hablen de los temas
referidos a la cuestión de forma, que es el ámbito de
competencia de esta comisión bicameral.
- Varios diputados hablan a
la vez.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Pido a los integrantes de
la comisión que mantengamos el decoro.
Por favor, señor diputado Tonelli, este es un
debate muy serio, que tenemos que dar de cara a la
ciudadanía. El Congreso Nacional está abriendo sus puertas
para poder dar este debate con la seriedad con que se debe.
Por lo tanto, no se debe sentir ofendido en ningún momento
y, por supuesto, vamos a escuchar todas las opiniones.
Pido al secretario general de la CTA de los
Trabajadores, Hugo Yasky, que se vaya acercando para
comenzar una vez que termine de hacer uso de la palabra el
señor senador Rodríguez Saá.
Tiene la palabra el señor senador Rodríguez Saá.
Sr. Senador Rodríguez Saá.- Señor presidente: el debate que
se plantea es fruto de esta falta de calidad institucional
que hace que se utilicen los decretos de necesidad y
urgencia con una ligereza alarmante que afecta a las
instituciones.
En mi formación política planteé que hay que ser
esclavo de la ley y esclavo de la Constitución. Fui
constituyente cuando se trató este tema y esta es una norma
de excepción. Es al revés de cómo se usa. Esta es una norma
para aplicarla excepcionalmente, cuando está en peligro el
país, o cuando se verifica una tardanza del Congreso porque
no se puede reunir, porque hay una catástrofe, porque hay
una guerra o un momento institucional grave, y hay algo que
es imprescindible para el progreso del país. Entonces, en
esos casos se puede apelar a un decreto de necesidad y
urgencia.
Sin embargo, se apela al decreto de necesidad y
urgencia para aumentar las jubilaciones, para modificar la
planta de personal, para modificar el presupuesto, para
cualquier cosa. Y se usa como en este caso, donde el solo
hecho de las circunstancias que vivimos lo dice todo: se
encuentra en tratamiento en el Parlamento argentino la ley
de las ART. Cuando la tratamos en el Senado nadie planteó
que había urgencia y lo hicimos diligentemente.
Correspondía que pasara a la Cámara de Diputados, y se
había convocado a sesiones extraordinarias. El Poder
Ejecutivo tuvo a su alcance determinar los temas que
consideraba urgentes para incorporarlos en el decreto, o
bien ampliarlo, como lo acaba de hacer.
Entonces, lo que debió haber hecho en enero no
era dictar un DNU; debía llamar a sesiones extraordinarias.
Si la Cámara no se reunía, si el presidente de la Cámara no
la convocaba o si había una obstrucción de alguna
naturaleza, tal vez ahí habría que ver si correspondía ese
procedimiento.
Voy a leer brevemente la Constitución, ya que se
ha apelado a ella y se ha dicho qué vale y qué no vale. No
necesito explicar nada de la Constitución porque lo dice
todo clarísimo. El inciso 3º del artículo 99, sobre
facultades y atribuciones del Poder Ejecutivo, dice:
“Participa en la formación de las leyes con arreglo a la
Constitución, las promulga y las hace publicar. El Poder
Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter
legislativo”. Dice: “en ningún caso”. No puede dictar el
decreto de las ART y transformarlo en una ley modificando
las leyes vigentes.
Esa norma continúa diciendo: “Solamente cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trámites ordinarios previstos en esta Constitución para la
sanción de las leyes…” En esto le doy la razón al señor
diputado Tonelli, en cuanto a que la Constitución no
impide, si se está tratando un proyecto, dictar un DNU,
pero tiene que haber una razón. Si la razón es la propia
torpeza del Poder Ejecutivo, que los CEO que nos gobiernan
y Durán Barba hagan un curso de política, lean la
Constitución y se den cuenta de que no se puede hacer lo
que ellos quieren sino que hay que hacer las cosas como las
normas lo indican. Continúa diciendo: “...y no se trate de
normas que regulen materias penal...” -ya tendremos un
próximo DNU en materia penal- “...tributaria, electoral o
el régimen de partidos políticos, podrá dictar
decretos...”, etcétera.
O sea que está clarísimo que el Poder Ejecutivo
no puede dictar normas de este carácter. Y si se ha dado
cuenta del error y ha convocado a sesiones extraordinarias,
lo que debe hacer es completar el reconocimiento del error
y derogar el decreto de necesidad y urgencia. Está a tiempo
de hacerlo, porque mientras tratamos el tema alguien podría
alertar al Poder Ejecutivo sobre lo que está sucediendo, de
modo que nos llegue un decreto que alivie la situación
institucional, que diga que se ha derogado el decreto sobre
modificación del régimen de las ART y no que la Cámara de
Diputados tenga que reunirse bajo la sombra de que rige un
DNU que si no lo deroga sigue siendo ley, y que tenga que
actuar en los tiempos que quiere el Poder Ejecutivo y no en
los que necesita el Parlamento.
Sabemos por experiencia que el Parlamento ha
dictado leyes de una trascendencia enorme en una semana, en
diez días o en doce días. Así que no hay ningún
inconveniente. No hay ninguna necesidad, no hay ninguna
urgencia, de modo que es una violación clarísima del inciso
3º del artículo 99.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Para comenzar a cumplir
con el artículo 9º del reglamento de la Comisión Bicameral
y hacer uso de la palabra con respecto al decreto 54/2017,
que modifica la ley de aseguradoras de riesgos del trabajo,
tiene la palabra el señor secretario general de la CTA de
los Trabajadores, Hugo Yasky, quien cuenta con cinco
minutos para exponer.
Sr. Yasky.- Buenas tardes, agradezco esta oportunidad.
En primer lugar saludo la reacción frente a un
acto claramente violatorio de la independencia de los
poderes como es el decreto de necesidad y urgencia. Han
sido claros los fundamentos de por qué no había urgencia ni
necesidad.
En segundo lugar, expreso la preocupación de
nuestra Central ante la reiteración de iniciativas que
desde el Poder Ejecutivo violan principios de independencia
de poderes así como leyes que amparan a la ciudadanía.
Pongo como ejemplo concreto la decisión de no convocar a la
paritaria nacional docente en tiempo y forma porque es un
derecho adquirido.
En cuanto al contenido del decreto, en sí mismo
es violatorio de las leyes y hay seis fallos de la Corte
Suprema entre el año 2000 y el 2007 que señalan aspectos
anticonstitucionales.
Creo que tenemos la oportunidad de modificar el
contenido de ese decreto. Se piensa un proyecto en función
de los intereses de los grupos empresarios de las ART y se
considera a los trabajadores material descartable, mano de
obra que se quiere hacer barata y que cuando se lastima, se
enferma o se accidenta no vale nada.
Se le niega al trabajador el derecho que tiene
cualquier ciudadano y que reconoce la Corte Interamericana
de Derechos Humanos como es el de recurrir a un juez en el
tiempo en que el trabajador lo puede hacer. Poner un límite
de tiempo, que incluso no aparece claro cuál va a terminar
siendo porque queda sujeto a una futura reglamentación,
evidentemente es violatorio de la Constitución.
Reclamamos el derecho que tienen los trabajadores
a ser considerados ciudadanos en plenitud. Este no es un
país donde los empresarios y los que tienen el poder
económico son los ciudadanos y el resto somos material
descartable. Creo que la idea de maximizar ganancias,
rentas a favor de la explotación, a favor de la
flexibilización, a favor del ataque sistemático al
trabajador, a favor de los despidos, a favor de la inacción
cuando se cometen arbitrariedades, como son los despidos,
entre otros, en AGR, en Bancor y en otras empresas, es algo
que va en detrimento de la democracia.
Agradezco esta posibilidad y reclamo a los
legisladores de nuestro país que defendamos la democracia y
la independencia de los poderes, y les pido que sancionen
leyes que sean justas para todos y no solamente para los
que tienen la sartén por el mango. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
Rubén Ruiz en representación de Pablo Micheli, secretario
de la CTA Autónoma.
Sr. Ruiz.- Mi nombre es Rubén Ruiz, soy de la Central de
Trabajadores Autónomos. Vengo en nombre de nuestro
secretario general, Pablo Micheli, que en este momento está
en una reunión.
En principio quiero agradecer la invitación y
decir que en nombre de nuestra Central venimos a
pronunciarnos sobre el DNU número 54, del 20 de enero de
2017.
En ese sentido, queremos decir que estamos ante
una violación por parte del Poder Ejecutivo de las normas
de la Constitución Nacional y de nuestro sistema
republicano.
El Poder Ejecutivo envió al Senado un proyecto de
reforma de la ley de riesgos del trabajo que como central
de trabajadores tuvimos oportunidad de criticar e impugnar
ante la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado,
donde fuimos convocados en noviembre del año pasado.
El Senado dio sanción al proyecto con algunas
modificaciones -que no alteran nuestra postura contraria- y
lo envió a la Cámara de Diputados. Correspondía a ésta
considerar el proyecto, pero mientras tanto rige el DNU
54/2017.
El Ejecutivo pudo haber convocado a sesiones
extraordinarias para tal fin desde el propio mes de enero.
Ninguna circunstancia excepcional impedía seguir el trámite
constitucional. Sin embargo, durante el receso, el Poder
Ejecutivo violó la Constitución y dictó, el 20 de enero de
2017, el DNU que venimos a cuestionar. Recién hoy, creo, se
convocó a sesiones extraordinarias.
Hacemos nuestro pronunciamiento desde dos puntos
de vista: el señalado incumplimiento del artículo 99,
apartado 3, de la Constitución y el desprecio por las
verdaderas urgencias y prioridades que la sociedad
argentina, y en particular los trabajadores, merecemos en
esta materia.
Respecto del primer punto, es claro que la muy
excepcional situación que describe el precepto
constitucional para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer
una función normativa no se configura en el presente caso.
No hay necesidad ni urgencia en los términos del mencionado
artículo 99 de la Constitución. No hay ninguna
circunstancia excepcional que justifique no seguir el
trámite constitucional y esa excepcionalidad ni siquiera es
invocada por el Poder Ejecutivo.
En verdad, se trata lisa y llanamente de intentar
proteger los intereses financieros de las empresas privadas
que contratan seguros de riesgos del trabajo. Las mismas
que incumplen sistemáticamente sus obligaciones legales de
prevención y desconocen ilegal y brutalmente las
enfermedades del trabajo que se les denuncian.
Tal necesidad y urgencia es la que reconoce
expresamente el senador Pinedo en el reportaje que publica
el diario “Clarín” el domingo pasado. Dice así, según el
diario: “La industria de los juicios laborales es un tema
que el presidente decidió encarar con determinación para
terminar con la avivada de unos pocos y darles verdadera
cobertura a los trabajadores. Había que hacerlo antes de
que terminara la feria judicial para evitar así una
catarata de juicios.”
Para nosotros y para los trabajadores que
representamos, en esta materia de riesgos de trabajo las
necesidades y urgencias son otras. Se trata de la
aplicación obligatoria de normas de protección y prevención
en el trabajo acordes a las mejores prácticas y las
normativas internacionales sobre la materia.
El propio proyecto del Poder Ejecutivo remitido
en octubre pasado al Senado reconoce en su artículo 19 que
hoy no se cumple con las normas de protección y prevención.
En este sentido, anuncia enviar un proyecto que corrija esa
situación. El DNU en cuestión -y ahora la sanción del
Senado- en su artículo 18 anuncia que en el plazo de tres
meses -evidencia de que se sigue sin urgencia para ello- la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo deberá remitir un
proyecto de ley de prevención y protección laboral acorde
con las mejores prácticas y las normativas internacionales
sobre la materia destinado a garantizar las condiciones y
medio ambiente del trabajo.
A simple vista pudiera parecer un progreso que se
haya acortado el anuncio del denominado proyecto de
protección y prevención a tres meses en lugar de un año.
Sin embargo, el asunto se lleva a la larga deliberadamente.
El gobierno viene anunciando la reforma del sistema de
riesgos del trabajo desde el mes de mayo del año pasado.
Pronto se cumplirá un año. Lo grave es que el artículo 18
dice expresamente que el supuesto nuevo proyecto de
prevención y protección en el trabajo, en lugar de ser
enviado al Congreso para su tratamiento, será remitido al
Comité Consultivo Permanente de la LRT creada en el
artículo 40 de la ley 24.557, que obviamente no tiene
facultades legislativas. Y lo que es peor, este comité,
integrado por delegados del gobierno, la CGT y empleadores,
está encargado de confeccionar la lista de enfermedades
profesionales y de implementar acciones de prevención en
los riesgos del trabajo. Se trata de dos aspectos
sustanciales cuyo fracaso ostensible condena a los
trabajadores al desconocimiento por parte de las ART, de
los daños y de las enfermedades que padecen por el trabajo
y a la ausencia de prevención reconocida por el artículo 18
del DNU. Es decir que el anuncio del nuevo proyecto, si
llegara a concretarse, transitará por mal camino.
Nosotros y los trabajadores a los que
representamos queremos prevención y seguridad en el trabajo
ahora, no un supuesto proyecto para ser discutido dentro de
meses por una comisión incompetente, si es que alguna vez
este proyecto llegara a existir y a ser tratado en el
Parlamento.
En cuanto al texto del proyecto, nuestros
representados no quieren un sistema litigioso, que demorará
la cuestión indefinidamente y que no les asegura el
diligente acceso a la Justicia cuando se accidentan o
enferman profesionalmente. Lo que quieren es que se les
garantice prevención, seguridad y salud.
Es verdad que hay litigiosidad. ¿Cómo no va a
existir dada la propia inequidad que reconoce el proyecto?
Pero los reclamos por el incumplimiento de los daños
causados por los infortunios del trabajo están muy lejos de
ser la mayoría de los denunciados. Según la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo, hubo 8.434.000
contingencias asistidas y solo 563.183 juicios, es decir,
el 15 por ciento.
Además, a nivel internacional, la cantidad de
enfermedades laborales y de accidentes de trabajo está
absolutamente al revés que en la República Argentina. En
nuestro país, solo hay un 2,83 por ciento de enfermedades
reconocidas. ¿Esto quiere decir que tenemos diez veces
menos que en el resto del planeta o que las ART no las
reconocen?
De esto estamos hablando y de esto vamos a seguir
hablando. Los trabajadores estamos en contra de este DNU y
esperamos que el Honorable Congreso de la Nación también lo
esté. Muchísimas gracias. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el
doctor Funes de Rioja.
A continuación, intervendrán el señor Gustavo
Morón, superintendente de Riesgos del Trabajo. Por la
Corriente Federal de Trabajadores están presentes el
secretario general del sindicato de Empleados de Farmacia,
Víctor Carricarte; la secretaria general de SITRAJU, Ciudad
de Buenos Aires, CABA, la señora Vanesa Siley; el
secretario general de SADOP, Mario Almirón; el secretario
general de La Bancaria, Rosario, Matías Layus; el señor
Alejandro Crespo, de SUTNA; el señor David Carballo, de
AGTSyP, y el señor Ricardo Güell, de ADIMRA.
Sr. Funes de Rioja.- Señor presidente, señores
legisladores: en nombre de la Unión Industrial Argentina
quiero agradecerles esta invitación.
En primer lugar, quiero manifestar que para
nosotros es muy importante la interacción con el Parlamento
y que las responsabilidades atinentes al principio de la
división de poderes sean asumidas de esta forma y con
participación de los actores sociales.
Por ende, lo primero que quiero aclarar es que
nosotros no vamos a hablar sobre la forma jurídica que debe
adoptarse, sino sobre la cuestión de fondo o sustantiva.
Lamento que se haya anticipado de alguna manera una
cuestión jurídica que probablemente tape el problema de
fondo en este debate. En consecuencia, lo que pido es que
en cualquier debate ulterior separemos el tema de riesgos
del trabajo del tema de los instrumentos, que es algo que
como ciudadanos estamos para acatar.
En la Argentina, el régimen de la ley de riesgos
del trabajo vino a llenar un vacío de años porque el
sistema mundial, después de la ley 9.688, había
evolucionado hacia los sistemas de seguro integral que,
como los de Chile y España, nutrieron nuestro modelo de la
ley 24.557 y buscaron un régimen de prevención, asistencia,
reparación, rehabilitación y reinserción. Esto debemos
tenerlo en cuenta. Desde el punto de vista de la realidad
en la industria, este sistema no ha tenido malos
resultados.
Entre 2004 y 2016 la cobertura en la industria
aumentó casi el 40 por ciento: un 38,9 por ciento. En el
mismo período, la siniestralidad en la industria cayó el
26,1 por ciento. Si hablamos en términos promedio de todas
las actividades, cayó más del 30 por ciento y la
siniestralidad mortal, más del 60 por ciento. Esto no ha
sido cuestión de un solo gobierno, sino que ha sido un
proceso que a través de los años ha llevado –incluso
durante el gobierno anterior- a reformas que la propia
presidenta Kirchner en su momento lideró.
Mientras que entre 1996 y 2015 la industria
redujo la incidencia de accidentes y enfermedades del
trabajo en un 41 por ciento –de 122 a 71 por cada 1.000
trabajadores-, entre 2004 y 2015 la litigiosidad aumentó el
2.600 por ciento. Ello sin ninguna explicación.
Nosotros estamos absolutamente convencidos de que
debemos tener un régimen de protección de trabajadores y
empleadores; de trabajadores, para que no haya accidentes,
para paliar o neutralizar sus efectos, rehabilitarlos,
reinsertarlos, protegerlos e indemnizarlos, si fuera el
caso. Y de las empresas, porque deben estar en un régimen
de seguro, ya que si ustedes ven el impacto de
siniestralidad y costo -especialmente en las pymes-, es
donde son más vulnerables. Aquí no se trata de un sistema
que protege a unos y desprotege a otros; protejo a los dos
o el sistema no funciona para nadie.
Me voy a referir a un concepto. Para nosotros es
urgente y absolutamente necesario enfrentar el tema y
abocarse a una adecuación. Esta adecuación tiene que ver
con el funcionamiento de las comisiones médicas y con otros
aspectos que están contemplados en el decreto, que el
Senado en realidad ha tenido en cuenta en el proyecto que
sancionó y que nosotros hoy consideramos absolutamente
urgente.
¿Qué pasa si no se adopta una reforma y
adecuación necesaria en la instancia y bajo la forma
jurídica que los cuerpos respectivos decidan? Vamos a tener
el riesgo de mayor informalidad, evasión o fuga a la
informalidad, sobre todo en el campo de las micro y
pequeñas empresas, evidentemente un aumento de las
alícuotas por el impacto del costo de la litigiosidad, y
obviamente, y consecuentemente con ello, desprotección para
los trabajadores.
Quiero decirles que la cuota pactada por un
trabajador representaba en 1996 el 1,9 por ciento de la
masa salarial, e internacionalmente es de entre el 1 y el
1,5 por ciento. Hoy en la industria el costo no es inferior
al 4,9 por ciento, casi el 5 por ciento, pero en las
empresas de entre 11 y 25 trabajadores -siempre hablo de
establecimientos industriales-, es el 6,4 por ciento; entre
51 y 100 trabajadores baja al 5,7 por ciento. Es decir que
cuanto más micro es la empresa, el impacto de la alícuota
es más alto.
Cuando el impacto de la alícuota -como el impacto
de la presión impositiva- alcanza determinada dimensión,
ustedes saben perfectamente, como nosotros, cuáles son las
consecuencias.
Por ende, pymes, economías regionales, trabajo y
empleo formal son nuestra preocupación. Somos empleadores
del sector formal de la economía, generamos valor agregado,
y valor agregado es empleo. Esta es nuestra preocupación y
fundamentalmente, sobre la base de ello y de los argumentos
que ponemos a vuestra disposición por escrito, decimos que
más allá del debate jurídico -que les corresponde a ustedes
y donde no entramos-, es absolutamente urgente e inminente
la necesidad de esta adecuación, así como también de los
costos de las alícuotas para que puedan ser abordadas por
el sistema productivo argentino. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Les comento a todos los
asistentes que si necesitan hablar lo hagan fuera de este
recinto porque queremos escuchar a los expositores, no solo
por una cuestión de respeto sino porque cada uno de los que
habla tiene la debida importancia y debe ser difundida y
transparentada la información.
Tiene la palabra el señor Gustavo Morón, director
de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, propuesto
por el oficialismo.
- No se encuentra presente.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Esperemos que llegue
durante el debate.
Señor diputado Tonelli: tome nota que no vino el
titular de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
Sr. Diputado Recalde.- Era fundamental que estuviera
presente.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Era fundamental y el
superintendente de Riesgos del Trabajo está ausente.
Tiene la palabra, por la Corriente Federal de los
Trabajadores, el secretario general de SADOP -de docentes
privados-, Mario Almirón.
Sr. Almirón.- Agradezco al señor presidente y a los señores
legisladores por esta oportunidad.
Aclaro que hablo no solo en nombre de SADOP
-Sindicato Argentino de Docentes Privados- sino también en
nombre de la Corriente Federal Sindical, expresando la
posición de ese conjunto de gremios.
Nosotros creemos que el decreto dictado no tiene
validez; es un decreto nulo. Tenemos objeciones
procedimentales, de forma, pero también tenemos objeciones
sobre el fondo de la cuestión.
En principio creemos que, como claramente lo
establece el texto de la Constitución Nacional, en el
inciso 12 del artículo 75, es el Congreso de la Nación el
que está en condiciones de dictar legislación del trabajo y
la seguridad social. Toda la doctrina constitucional, todos
los constitucionalistas, y la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en numerosos fallos, han dicho que la materia del
trabajo y de la seguridad social es exclusiva y excluyente
del Congreso de la Nación.
Por lo tanto, el Poder Ejecutivo nacional es en
principio incompetente para dictar un decreto de este tipo
y esa incompetencia hace que el acto administrativo como
tal sea un acto nulo, un acto que no tiene validez.
Nosotros sabemos que en el sistema constitucional
se ha permitido como una excepción -y debería ser eso: una
excepción para casos realmente especiales- la posibilidad
del dictado de decretos de necesidad y urgencia. Pero no
basta, como lo hace el decreto en sus considerandos, con
invocar la existencia de necesidad o invocar la existencia
de urgencia sino que tiene que existir en la realidad,
tiene que demostrarse y acreditarse con argumentos que para
nosotros no están claros.
Es decir, no hay necesidad y no hay urgencia.
Como se dijo aquí y se ha reconocido por parte del propio
Poder Ejecutivo al incluir el tema en las sesiones
extraordinarias de la Cámara de Diputados, existía la
posibilidad de que el Congreso se pronunciara ejerciendo su
facultad constitucional, insisto y subrayo, por el artículo
75 inciso 12 de la Constitución.
En cuanto a la motivación del decreto, se habla
mucho de “la industria del juicio”. Desde este grupo de
sindicatos, humildemente y con todo respeto, no creemos que
haya una industria del juicio. Sí creemos que hay una
industria del incumplimiento por parte de muchos
empleadores del artículo 75 de la ley de contratos de
trabajo, que habla del deber de seguridad, porque el
trabajo no siempre es salud. El trabajo es salud cuando se
presta en las condiciones adecuadas y esto no ocurre en
muchos establecimientos del país. Nuestros compañeros se
enferman y se accidentan porque el Estado ha delegado
indebidamente en entidades privadas con fines de lucro una
cosa tan importante como es el control sobre la salud y la
seguridad de los trabajadores en relación al trabajo.
Nosotros creemos -y respetuosamente así lo
reclamamos- que este Congreso, señores legisladores, tiene
que dictar una ley que no tenemos, de prevención de riesgos
del trabajo, que reemplace a la norma aún vigente, de
higiene y seguridad del trabajo, que es de la dictadura de
Onganía, que genere un mejoramiento en las condiciones de
trabajo para que nuestros compañeros no se enfermen y no se
accidenten. Porque lo que necesitamos es que no se enfermen
y que no se accidenten, y no una reparación posterior e
insuficiente cuando el accidente, la enfermedad o la
contingencia ha llegado.
Una sola cuestión más sobre el fondo; sé que aquí
lo que se discute es el procedimiento, pero permítanme una
sola cuestión más. Las comisiones médicas establecidas en
el decreto de necesidad y urgencia como la instancia
exclusiva y excluyente para decidir y dictaminar sobre el
estado de salud de los trabajadores en relación al trabajo
implican una privación de justicia.
La Argentina ha suscripto hace mucho el Pacto de
San José de Costa Rica y esa obligación internacional
supone un derecho a la tutela judicial efectiva para todos
los ciudadanos, para todos los trabajadores, que no pueden
ver satisfecho ese derecho sino en el plano de la Justicia,
cuando sea necesario, y no en una comisión meramente
administrativa.
No se trata de proteger el patrimonio de las
ART; no se trata de proteger la rentabilidad de los
empresarios. De lo que se trata es de algo tan sagrado como
la vida y la salud de los trabajadores.
Por eso, creemos que debe legislarse desde este
Congreso en otro sentido para, como lo dice el artículo 14
bis de la Constitución, proteger al trabajo en todas sus
formas. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el juez
doctor Roberto Pompa.
Sr. Pompa.- Señor presidente: si bien fui anunciado como
juez, aclaro que hablo como director de la Asociación
Latinoamericana de Jueces del Trabajo, como vicepresidente
de la Asociación Iberoamericana de Derecho del Trabajo y
como titular de la cátedra de Derecho del Trabajo en la
Universidad de Buenos Aires.
Como se ha señalado, un decreto de necesidad y
urgencia requiere que de una necesidad y una urgencia. Pero
principalmente requiere de la imposibilidad del Congreso de
la Nación de poder sesionar ordinariamente o en forma
extraordinaria. En el día de hoy se ha convocado a sesiones
extraordinarias para el tratamiento de este tema, con lo
cual la convocatoria a sesiones extraordinarias demuestra
de manera evidente que han cesado las razones de necesidad
y urgencia que habían justificado -o no- el dictado de este
decreto.
Por lo tanto, entiendo que esta comisión
bicameral, cuyo objeto es aprobar o rechazar ese decreto de
necesidad y urgencia, debería rechazarlo porque han
desaparecido las razones que justificaron su dictado. Y
tienen que rechazarlo porque en la medida en que no se lo
haga, el decreto produce consecuencias jurídicas, salvo que
se declare su nulidad.
Por lo tanto, para evitar que siga produciendo
consecuencias jurídicas y que se superpongan dos normas, lo
que genera inseguridad jurídica a la totalidad de la
población, entiendo que esta comisión debería rechazarlo.
No voy a hablar de este decreto en particular
sino de algunos lineamientos que la Corte Suprema ha dado
sobre los decretos de necesidad y urgencia, reconociendo
que hubo distintas posiciones a lo largo de los años, antes
de la reforma de la Constitución o después de ella.
Por razones de tiempo no lo puedo hacer;
simplemente digo lo que ha dicho la Corte en “Consumidores
Argentinos”: “Debe hacerse bajo condiciones de rigurosa
excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales que
constituyen una limitación y no una ampliación de esa
facultad; debe representar una transitoriedad de la de
legislación; requiere para su validez de dos hechos
habilitantes: que el Congreso no pueda reunirse por causa
de fuerza mayor y que la solución deba ser solucionada
inmediatamente. Se parte de la presunción de
inconstitucionalidad. Solo pueden dictarse cuando concurran
simultáneamente circunstancias excepcionales de necesidad y
urgencia y se presenta el insalvable escollo de que el
Congreso de la Nación esté impedido para hacer la ley que
ese estado de necesidad demanda. No pueden dictarse
amparados en el solo hecho de que la situación que requiere
solución legislativa sea de una urgencia que deba ser
solucionada inmediatamente en un plazo incompatible con el
que demanda el trámite normal de las leyes. La mera
referencia a una situación de urgencia constituye una
afirmación dogmática e insuficiente.”
A lo largo del tratamiento legislativo sobre
accidentes de trabajo podemos recordar que el primer
proyecto data del año 1901, pero se incorporó al Congreso
de la Nación en 1907 y fue aprobado recién en 1915 porque
dos diputados pidieron su tratamiento sobre tablas. Pero
ese primer proyecto, que es la ley N° 9.688, era muy
insuficiente; no comprendía todas las actividades ni a
todos los trabajadores.
En 1924 se propone un proyecto ampliatorio, pero
ese proyecto recién es tratado y aprobado en 1940. Es
decir, prácticamente pasaron 33 años de discusión para
aprobar la norma sobre el régimen de accidentes de trabajo.
¿Qué quiero decir con esto? Que históricamente
hubo una demora en el reconocimiento de los derechos. Hoy
estamos asistiendo a un aceleramiento en el desconocimiento
de los derechos. Muchas gracias. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el
señor Matías Layus, y luego le daremos la palabra al señor
Alejandro Crespo.
Sr. Layus.- Buenas tardes a todas y todos. Gracias, señor
presidente de la comisión bicameral, por la invitación.
Desde el Movimiento Sindical Rosarino venimos a
plantear concretamente que no había necesidad ni urgencia
para dictar el DNU que estamos tratando.
Pero lo que sí debería hacer el Poder Ejecutivo
de la Nación, por necesario y urgente, es instar y
controlar el cumplimiento de las medidas de prevención a
los dos actores sociales directamente obligados: los
empleadores, por un lado, y las ART, por el otro.
El camino correcto para reducir la litigiosidad
es atacar las causas que la generan, para poder garantizar
los derechos fundamentales de los trabajadores: el derecho
a la vida y su integridad psicofísica.
El DNU limita en extremo la situación del
trabajador en sede judicial, vulnerando así la Constitución
Nacional, pues lo priva del acceso a la jurisdicción,
obligándolo a transitar un procedimiento administrativo
como condición imprescindible para un tardío reclamo
judicial, un procedimiento administrativo que ha sido
reiteradamente cuestionado por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación, especialmente en el famoso caso “Castillo”,
porque transforma a las comisiones médicas en órganos con
funciones jurisdiccionales.
El decreto en cuestión tiene un objetivo muy
claro: alejar a los trabajadores de sus jueces naturales
para proteger las ganancias de las ART. No olvidemos nunca
que las ART nacieron al calor de las políticas neoliberales
de los años noventa, a quienes no les ha ido tan mal en más
de veinte años de actuación, puesto que solo a una de ellas
–Interacción- se le ha retirado la autorización para
funcionar.
No se puede demandar judicialmente sin
previamente haber concurrido a la comisión médica
correspondiente, pero ellas no existen en todas las
ciudades del país. Nosotros vivimos en la provincia de
Santa Fe, por caso, la comisión médica designada con el
número 7. En la provincia de Santa Fe existen 22
localidades en las que funcionan tribunales provinciales
con competencia laboral, ubicadas en todo el territorio.
Consideramos que es obvio que no se quiere habilitar esta
instancia, ya que el propio presidente de la Nación,
Mauricio Macri, aconseja habitualmente a los jueces
laborales para que emitan fallos equitativos y favorables a
los empresarios y no a los trabajadores. Esto es público y
notorio.
“La demanda laboral falla demasiado en favor de
los trabajadores”, reclama cotidianamente nuestro
presidente de la Nación, “Tiene que ser más equitativa con
los empresarios”. El DNU pretende, mediante la adhesión
provincial, concentrar todos los reclamos ante una misma
comisión médica para toda la provincia de Santa Fe.
Hay un dicho popular bastante generalizado: “Es
mejor prevenir que curar”. Por eso, para los trabajadores
es necesario y urgente reflotar proyectos que tengan que
ver con su salud. Por eso hoy hacemos mención para que se
reflote el proyecto presentado oportunamente ante la
Comisión de Legislación del Trabajo y se considere el
proyecto de ley de los señores diputados Héctor Recalde y
Carlos Gdansky, sobre creación de los comités mixtos de
seguridad, salud laboral e higiene, como hoy existen en las
provincias de Santa Fe y de Buenos Aires y en infinidad de
convenios colectivos de trabajo. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra
Alejandro Crespo de SUTNA. Luego hará uso de la palabra el
señor Gustavo Ciampa, por la Corriente de Abogados
Laboralistas 7 de Julio.
Sr. Crespo.- Señor presidente: vengo como secretario
general del gremio del Neumático a transmitir nuestra
posición como trabajadores ante la situación que estamos
viviendo con este decreto de necesidad y urgencia.
Primero expresamos el rechazo desde nuestro
sindicato a este tipo de imposiciones en el decreto,
principalmente porque empeora aún más una ley que ya desde
el principio va contra los trabajadores. Ya desde la época
de Menem, cuando es implementada, empiezan a venir los
problemas para los trabajadores. Y cada una de las
diferentes reformas que ha tenido esta ley, durante todo el
período kirchnerista, ha empeorado la situación hacia los
trabajadores. A tal punto se redujo el costo que tienen las
empresas para deshacerse de los trabajadores que las han
envalentonado para imprimir peores condiciones de trabajo
en cada una de las fábricas.
Además de eso, obviamente este decreto de
necesidad y urgencia no cumple con el procedimiento.
Lo que le decimos a esta comisión bicameral es
que hay que tener cuidado porque no es una ley más; se está
implementando sobre el movimiento obrero en un momento muy
complicado, donde las patronales están tratando de imprimir
nuevos ritmos de producción. Quieren hacer que esos ritmos
de producción sean acatados por los trabajadores a costa de
su salud. En la mayoría de los casos esos ritmos o
cantidades de trabajo y esos estándares fueron puestos en
forma unilateral por las empresas.
Ni bien comenzamos a dirigir nuestra
organización, en una gran fábrica de neumáticos vimos cómo
se duplicaba la cantidad de accidentes declarados. Y digo
“declarados” porque cuando los trabajadores se sienten
representados realmente hacen las denuncias pertinentes; si
no, son echados por las empresas.
En este mismo sentido queremos decir que luego,
cuando asumimos la dirección nacional del gremio del
Neumático, hemos encontrado números que nos preocupan. En
una de las grandes fábricas de neumáticos –aunque en todas
es la misma proporción- hay 291 accidentes al año; tenemos
en las fábricas un accidente por día.
Nos llama la atención un dato muy importante que
quiero que se tenga en cuenta, y es que las enfermedades
declaradas en ese mismo lapso apenas alcanzan los 66 casos.
¿Qué quiere decir esto? Lo normal es que haya más
enfermedades laborales que accidentes; en la industria los
trabajadores están asediados por las hernias de disco,
tendinitis, lumbalgias y muchas enfermedades que tenemos
todos los trabajadores en la industria; sin embargo, son
menores a los accidentes porque no se están declarando. El
problema no es que se declaran demasiadas; no se están
declarando esas enfermedades.
Queremos manifestar que, además de todo esto, hay
datos que son mucho más graves. De la propia
Superintendencia de Riesgos del Trabajo surge que en 2015
hubo 449 muertes por accidente, y en el 2016, 391 muertes.
Lo que está sucediendo con este decreto de necesidad y
urgencia tiene mucha importancia porque lo vuelcan sobre la
vida de los trabajadores.
Por eso pedimos que sea rechazado y a la vez
consideramos que el interés real que tiene -lo comprendemos
todos- es proteger la rentabilidad de las ART y, por
extensión, por el pago de las primas, de las patronales. En
realidad, las condiciones de trabajo donde estamos
desenvolviendo nuestra tarea cada uno de los trabajadores,
y particularmente en la industria, tienen que ver con
lugares donde tenemos ritmos de trabajo americanos,
rotativos, con trabajo continuo, en ambientes donde reinan
los lugares con carga térmica o con frío, con baja
iluminación, con mucho ruido. Lo que realmente prima no es
una urgencia por este tipo de decretos. Lo que está en
emergencia y en urgencia son las condiciones de trabajo de
cada uno de los compañeros que estamos en el movimiento
obrero, es decir, de los trabajadores.
En ese sentido, lo que nosotros consideramos
necesario bajar los juicios en la forma en que realmente se
debe: con la prevención. Y la prevención nosotros
comprendemos que se va a llevar adelante con la
participación activa y el control de los trabajadores sobre
las condiciones en las que cada uno de nosotros
desarrollamos nuestras tareas. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el
doctor Gustavo Ciampa.
Sr. Ciampa.- Señor presidente: desde la Corriente de
Abogados Laboralistas 7 de Julio estamos muy agradecidos
por esta apertura y por darnos la posibilidad de expresar
nuestra posición.
Nosotros sostenemos que este DNU implica una
doble afrenta: primero, una afrenta institucional en tanto
su fuente, DNU, cuando no están dadas las condiciones
excepcionalísimas que habilitarían al Poder Ejecutivo en
función de lo que establece el artículo 99 de la
Constitución a dictar una norma de este tipo, que es de
contenido legislativo.
Pero los vicios de esta norma no se limitan a su
aspecto formal o de fuente, por estar instrumentada como un
DNU, sino que también es una afrenta a los trabajadores por
su contenido.
Cuando se sancionó la ley 24.557 se buscó
prohibir a los trabajadores el acceso a la Justicia. Una
norma expresa -el artículo 39- impedía a los trabajadores,
en una actitud discriminatoria respecto de cualquier otro
habitante de nuestro país, acceder a la Justicia para
perseguir la reparación integral de los daños que había
padecido. Se tuvo que aguardar hasta el año 2004, no
obstante todos los planteos de inconstitucionalidad, para
que la Corte así lo declarara.
Hoy parecería inadmisible sostener nuevamente una
prohibición a los trabajadores para acceder a la Justicia.
El mecanismo que se utiliza es el que tienen el decreto y
el proyecto de ley, que es el de obstruir el acceso a la
Justicia, dilatarlo a través de un proceso laberíntico y
kafkiano donde, tal como describía Kafka en su obra El
Proceso, no hay reglas. En este caso el trabajador no sabe
cuándo va a poder acceder a la Justicia, y el acceso a la
jurisdicción, como se dijo en esta mesa, es un derecho
humano fundamental que reconocen y garantizan tratados
internacionales de derechos humanos.
El proyecto tiene otro vicio: no tiene un
análisis de la realidad. El proyecto es antojadizo porque
se habla de “alta litigiosidad” pero no se efectúa ningún
análisis de la causa de esa litigiosidad. Cuando los
operadores del sistema rechazan como laborales a las
enfermedades con las que llegan los trabajadores, al
trabajador no le queda otra alternativa que pedir en la
Justicia el reconocimiento del carácter laboral de su
enfermedad.
Cuando las liquidaciones se efectúan sobre la
base de porcentajes de incapacidad inferiores a lo que
corresponden, al trabajador no le queda otra alternativa
que llegar a la Justicia para que se determine el correcto
porcentaje de incapacidad que hay que indemnizar. Cuando
con la base de cálculo de la indemnización sucede lo mismo,
es decir, se toma un monto inferior al que el trabajador
tendría que percibir, la indemnización resultante es
inferior a la que le corresponde y el trabajador no tiene
otra alternativa que llegar a la Justicia en procura de la
indemnización que le corresponde.
Estas son mayoritariamente las causas de la
litigiosidad por la siniestralidad en la Argentina. Lo que
hay que combatir son las causas, no las vías de acceso a la
Justicia que tienen los trabajadores.
Entendemos que lo que busca el proyecto es
precisamente dilatar, obstruir y dificultar el acceso de
los trabajadores al Poder Judicial de la Nación, uno de los
poderes del Estado nacional -o a las jurisdicciones
provinciales, en su caso, en cada jurisdicción provincial-,
consolidando la rentabilidad y elevando el margen de
ganancias de las aseguradoras de riesgos del trabajo a
costa de la salud, la vida y el patrimonio de los
trabajadores. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
Ricardo Güell, de Adimra.
Sr. Güell.- Señor presidente, señores miembros de la
comisión y demás personas presentes: en primer lugar quiero
agradecer la participación que se nos permite también a los
representantes empresarios, en oportunidad de este
análisis, en el cual queremos enfatizar la opinión en el
aspecto técnico fundamental relativa a los riesgos del
trabajo. No quisiéramos opinar sobre los aspectos legales o
de necesidad y urgencia, que son materia exclusiva de los
señores miembros del Congreso.
En primer lugar, quiero comentarles que tenemos
el orgullo de haber participado desde su inicio, hace
veinte años, en la comisión fundadora de la ley de riesgos
del trabajo. Esto lo hemos hecho en conjunto no solo con el
sector empresario, sino también con los representantes de
los trabajadores y del gobierno de entonces. Juntos hemos
logrado una ley que cambió un sistema que a todas luces
estaba perimido. No logramos un sistema perfecto, pero
logramos un avance fundamental.
En estos veinte años podemos decir que -más vale
tarde que nunca- finalmente hemos llegado a una reducción
considerable de la siniestralidad. Esto supone uno de los
puntos que nosotros buscábamos cuando fundamos el sistema,
relacionado con la protección del trabajador; en el caso de
producido el siniestro, la búsqueda de la recuperación de
la salud o las indemnizaciones correspondientes, en caso de
que corresponder. En el caso del sector empresario, lo que
buscamos fue la previsibilidad de costos, tan importante
para la sustentabilidad económica de las empresas y de la
empleabilidad de los trabajadores.
Estos dos objetivos se han ido logrando, pero a
través del tiempo no hemos podido revertir un proceso de
satisfacción del trabajador con respecto al resarcimiento
económico, cuyos procedimientos han sido falibles y
permanentemente cuestionados. Nuestra profunda preocupación
está centrada en ello y venimos trabajando denodadamente
para encontrar ese mecanismo.
Respecto de la prevención, hay mucho por hacer
todavía. Estamos trabajando como representantes empresarios
en la Superintendencia de Riesgos del Trabajo a los efectos
de seguir insistiendo en la capacitación e información de
las partes, tanto sea trabajadores como empresarios, a fin
de evitar las enfermedades profesionales y los accidentes
de trabajo para que todos tengan un trabajo seguro.
Desde el punto de vista del resarcimiento,
nosotros estamos preocupadísimos, porque si bien hemos
avanzado notoriamente en la reducción de la siniestralidad,
paralelamente la judicialidad ha crecido, pero no como una
curva de crecimiento sino como una recta de crecimiento.
A modo de ejemplo, y citando como fuente la base
de datos de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, en
los últimos catorce años hemos crecido de un número de
3.000 juicios anuales a 127.600 juicios en la actualidad.
En cuatro años, desde la última reforma de la ley de
riesgos del trabajo, en octubre de 2012, hemos incrementado
exactamente el doble: de 62.000 juicios que teníamos en
2012, hoy estamos en 127.200 juicios, aproximadamente.
Esta es nuestra principal preocupación, por lo
que no solo queremos poner de relieve la vocación del
sector empresario colaborando con el avance del sistema,
sino que también estamos exactamente en el mismo bote. Si
nosotros no conseguimos revertir esta situación, se va a
tornar en contra de los empresarios y de los trabajadores.
Por esta razón queremos que el proyecto –ya sea éste o uno
que lo mejore- apunte a resolver estas dos cuestiones
fundamentales.
En cuanto al resto, diría que estas
consecuencias, sobre el sector empresario al que
represento, implican un aumento de las alícuotas de manera
insostenible. El sector metalúrgico en particular -que es
el que me toca representar- pasó de un 2 por ciento, con un
spread en las remuneraciones de hasta el 20 por ciento, a
un promedio del 12 por ciento. Esta situación es
insostenible, nos quita competitividad y, al hacerlo, nos
reduce la empleabilidad.
En lo que respecta a las demás cuestiones, me
subsumo a las declaraciones de nuestro representante en la
Unión Industrial Argentina, el doctor Funes de Rioja, quien
ha sido muy claro al respecto.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
David Carballo.
Luego hará uso de la palabra el señor Alberto
Botto, por el Sindicato Luz y Fuerza de Rosario e
integrante del movimiento sindical rosarino. Es acompañado
también por Agustín Bruera, de Sitraju Federal, y Leandro
Bond, en representación de los compañeros del peaje, de la
ciudad de Rosario.
Sr. Carballo.- Buenas tardes, compañeros y señores
diputados. Lo primero que quisiera plantear es una
pregunta: por qué la gran cantidad de siniestralidad que
hay en la Argentina, particularmente en el subte, donde
tenemos seis muertos.
Esto tiene que ver con la voracidad de una
empresa como Metrovías, que para maximizar sus ganancias
apunta todo el tiempo a hacer funcionar la red de subtes
con la menor cantidad de trabajadores posible. Esto queda
demostrado con la inauguración de más estaciones y talleres
sin la incorporación de personal. Esto provoca el aumento
del ritmo de trabajo, y el mismo presidente Mauricio Macri
y el señor Rodríguez Larreta han salido a decir
públicamente que por la cantidad de kilómetros que tenemos
de subtes sobran trabajadores.
Por lo tanto, esto quiere lograrse de la mano de
la precarización laboral, la flexibilización y la
multiplicidad de tareas, lo que provoca una cantidad
accidentes y aumenta exponencialmente la posibilidad de
sufrir accidentes por parte de nuestros compañeros.
La ley de ART se sancionó para contener a los
trabajadores, pero con esta modificación se intenta liberar
tanto a las ART como a las empresas de la responsabilidad
de resarcir tanto las pérdidas humanas como las
mutilaciones que sufrimos en nuestros ámbitos de trabajo.
Por lo tanto, consideramos que la modificación que se
pretende va en beneficio del sector empresario y no de los
trabajadores, porque lo único a lo que apunta, como dije
anteriormente, es a desvincular a todos de sus
responsabilidades como empleadores. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
Alberto Botto, del Sindicato de Luz y Fuerza de Rosario.
Por la FACA nos han enviado una nota que ha sido
distribuida a cada uno de los integrantes de la comisión.
Se encuentra presente Eduardo Massot, acompañado por Carlos
Vásquez Ocampo y Ricardo Cornaglia. Luego harán uso de la
palabra el señor Víctor Grosi, de Sitraic; el señor Luis
Ramírez, de la Asociación de Abogados; el señor Guillermo
Goldstein, de AABA; el señor Agustín Diosquez, del Centro
de Estudios Atenea; el señor Leonardo Suárez, de Aclaram, y
luego el señor Jorge Luis Elizondo, abogado laboralista.
Si no hay nadie más que quiera hacer uso de la
palabra, intervendrán posteriormente los señores diputados
Héctor Recalde, Néstor Pitrola y Juan Carlos Giordano.
Posteriormente, realizaremos el debate de la comisión.
Tiene la palabra el señor Alberto Botto.
Sr. Botto.- Señor presidente y miembros de la comisión,
muchas gracias por darnos esta oportunidad de expresarnos
ante un tema tan importante para todos los trabajadores
como lo es una norma que sin ningún lugar a dudas debe
cuidar de la salud de todos los trabajadores.
En este sentido, estamos totalmente en desacuerdo
con la modificación de una ley sin el debido debate
parlamentario. Este decreto de necesidad y urgencia -que ya
son una costumbre de este gobierno, porque no es el
primero- lamentablemente deja de lado cuestiones
fundamentales que hacen ni más ni menos que a la salud del
trabajador.
Celebramos la iniciativa de la Comisión Bicameral
porque creemos que este decreto de necesidad y urgencia
tiene que caerse y debe tener su canalización a través de
un órgano fundamental para nuestra democracia como es el
Congreso de la Nación.
Yendo al tema medular de la ley y de lo que
pretende modificar este decreto de necesidad y urgencia,
lamentablemente avasalla otro de los derechos fundamentales
que tenemos como ciudadanos, ya que pretende someter al
trabajador que tenga algún inconveniente a una comisión
médica con el argumento de bajar la litigiosidad.
Aquí hay que analizar las causas que originan la
litigiosidad; primero, el bajo reconocimiento de las
enfermedades profesionales y otras, al caratularlas como
preexistentes. No olvidemos que la ley de riesgo del
trabajo, de las ART, nació también bajo un régimen de
economías de libre mercado como las que hoy rigen en el
país. Entonces, no se puede separar el criterio
economicista que existe -y que se refleja a través de este
decreto- con lo que se pretende modificar.
Además, se deja de lado una cuestión básica y
fundamental, que es a la que aspiramos todos los
trabajadores: que se prevenga antes de curar. Aquí se habla
solamente de indemnizar y de ver cómo se indemniza.
Otro de los aspectos que genera juicios son
justamente los montos indemnizatorios que reciben los
trabajadores después de que sufren los accidentes de
trabajo.
Entonces, obviamente la aspiración es totalmente
distinta: la aspiración es que justamente los trabajadores
no suframos los accidentes de trabajo, y que en lugar de
pensar en indemnizar, pensemos primero en prevenir. Y eso,
sin el debido estudio, sin el debido debate, sin lugar a
dudas no se va a poder contemplar.
Ahora bien, podemos decir también que este
decreto quizás tenga un aspecto positivo porque modifica la
forma de cálculo del ingreso básico mensual y que también
mejora de alguna manera -o podría mejorar, entre comillas-
el monto indemnizatorio que recibe el trabajador. ¿Por qué
digo “quizás”? Porque hay algunas cuestiones que
condicionan esa situación; primero, la incapacidad laboral
transitoria se extiende de uno a dos años. Por lo tanto,
este período es demasiado para que a un trabajador se le
reconozca la incapacidad.
Por otro lado, hay algo que verdaderamente nos
preocupa y que sin ningún lugar a dudas va a tener
injerencia sobre esto, que es si el gobierno nacional se
sigue metiendo en las paritarias de todos los trabajadores
y esas paritarias no son libres como lo tiene que
garantizar la ley y como lo dice esta norma, que
obligatoriamente tiene que cumplirse para todos los
trabajadores. Eso va a modificar sin lugar a dudas la base
de cálculo de la ley.
Así que nosotros nuevamente agradecemos,
realmente nos sentimos honrados de haber sido invitados y
confiamos absolutamente en la idoneidad de nuestras Cámaras
para sancionar una norma que nos cuide y que esté a la
altura de las circunstancias. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el
doctor Ricardo Cornaglia, por la FACA, según me corrige el
diputado Recalde, abogado laboralista, presidente del
bloque del Frente para la Victoria y especialista en este
tema, que todavía no habló; lo hará más adelante como
diputado nacional.
Sr. Cornaglia.- Señor presidente: soy el titular del
Instituto de Estudios Legislativos de la FACA, federación
que representa a 82 colegios públicos de abogados del país
y dos asociaciones civiles de la abogacía.
Este tema ha sido siempre motivo de profunda
inquietud para la agremiación abogadil. Es en los colegios
de abogados donde se planteó inicialmente la resistencia a
lo que implicaba la ley 24.557. Son los dictámenes de los
colegios de abogados que salieron en el año 1996 los que
dieron base a las declaraciones de inconstitucionalidad
posteriores que permitieron el acceso a la Justicia después
de una prolongada lucha que recién fue reconocida en el año
2004 por la Corte, rectificando fallos anteriores
ignominiosos.
En ese ínterin los trabajadores del país pudieron
acceder a la Justicia en la medida en que ejercieron
acciones a través de abogados especializados en temas de
derecho constitucional. Fueron creando una forma de
demostrar en la realidad cuál era el funcionamiento de este
sistema. Desde ese entonces la FACA tiene sucesivos
dictámenes de congresos y de su Instituto de Estudios
Legislativos por los que se critica la constitucionalidad
del sistema y esto alcanza, por supuesto, a la ley de
origen, a todas sus reformas posteriores y a la actual, en
el estado dudoso de este decreto de abuso presidencialista
con la sumatoria de la discusión de la sanción del Senado.
La FACA ha criticado esta forma de actuar en
cuanto al Parlamento, sin respetarlo, como un exceso de
presidencialismo, y da por omitido todos los temas que
hacen a la consideración de la violación del artículo 99
por falta de tiempo. Pero también ha tratado desde siempre
de demostrar que este sistema de riesgos del trabajo, de
externalización de costos empresarios, está montado sobre
un negocio falso que perjudica el modelo constitucional.
La Constitución procura seguros sociales
obligatorios, lo ordena para cubrir los riesgos de todo
tipo; tienen que ser seguros estatales, nacionales o
provinciales, según su texto, y con participación de los
beneficiarios en su conducción.
Lo que se creó en este sistema pergeñado por el
pensamiento del ministro Cavallo en la época de Menem, y
mantenido y legitimado en todas las reformas posteriores y
en las que hoy se discuten en este Parlamento, es la
continuidad de este esquema.
El secreto de este tema pasa por recaudar el 3,5
por ciento, en promedio, de los sueldos de los argentinos y
adjudicárselo a un grupo oligopólico de sociedades anónimas
especializadas en seguros que tienen la función de reparar
los infortunios y de prevenirlos, delegada por el Estado en
un esquema de privatización de las funciones estatales que
hacen a la seguridad social, que indefectiblemente tiende a
llevar al fracaso.
Esta es una copia del modelo que se usó con las
que se AFJP, que entró en crisis y fue abandonado. Esta es
la copia que supervive. Los constantes mecanismos de
discusión de este tema, yéndonos por las ramas, ocultan la
realidad concreta y, en concreto, con referencia a la
abogacía, la agravian.
Se estudia la litigiosidad no solo como causa de
necesidad de una medida extraordinaria de abuso
presidencial en cuanto a las funciones del Parlamento en la
regulación del derecho común; se plantea la litigiosidad
como base de la cuestión, como necesaria forma de combatir
la defensa del acceso irrestricto a la reclamación y no se
comprenden las causas de la litigiosidad. No se comprende
que este sistema está madurando constantemente como una
olla a presión, que si esta litigiosidad es mucha, mucha
más tendría que ser la que respondiera a todas las
prestaciones que son evadidas por el sistema.
Este sistema no cubre el 38 por ciento de la
población, que no tiene ART y que trabaja “en negro”. Y si
esa población, cuando sufre un infortunio, no encuentra un
abogado especializado en temas de inconstitucionalidad que
discuta en juicios que a veces llevan diez años de trámite,
no tiene acceso a ninguna reparación.
De las casi 10 millones de personas registradas,
un grueso de ellas cobra parte de sus remuneraciones “en
negro”. Todo el sistema pasa por esquemas de reparación que
se basan en el módulo salarial, y el módulo salarial es
falso porque el trabajo “en negro” lo disimula en gran
medida. Lo que reconocen las ART es solamente lo
registrado.
Si esto es poco o es mucho, hay algo que es más
grave, que es el planteo de la enfermedad que aquí ya se
hizo. Es un sistema que tendría que cubrir de los
infortunios lo que la OIT reconoce como el 38 por ciento en
el mundo, como promedio de infortunios causados por
enfermedades del trabajo. Desde que existe este sistema, el
promedio de lo que se reconoce es el 2 por ciento. De esa
diferencia entre el 2 y el 36 por ciento son prestaciones
no dadas; prestaciones en que hay gente que va camino a la
marginalización, trabajadores que terminan en las villas
irremediablemente por su estado de incapacidad, y el
sistema no responde a ello.
El único camino que tienen los que se encuentran
en esta situación es el juicio, y el juicio no es una
desgracia, como creen algunos, que acusan a los abogados
que tramitan esto de “caranchos” y plantean que esto es una
industria. Es el testimonio cruel y claro de una situación
que agravia la Constitución, que ataca a los derechos
humanos esenciales de protección de la vida y la salud.
Esa es la posición de la FACA, ha sido reiterada
cada vez que se intentó modificar esta ley y con cada
modificación se mantuvo la legitimación de este negocio que
está signado al fracaso, porque la ley de maximización de
los beneficios guía las conductas de las ART, y las
prestaciones que no dan las ART pasan a ser ganancias
legítimas.
Según sus declaraciones, entre diciembre y
octubre del año pasado, tuvieron una entrada neta del 26
por ciento de todos esos ingresos, que son el 3,5 por
ciento de los sueldos de los argentinos. Tuvieron ganancias
por 1.500 millones de pesos, según su propia declaración.
¿Qué urgencia o qué problema de litigiosidad hace
que un sistema que está en crisis dé semejante ganancias? Y
eso es lo que declaran, porque además se está produciendo
un proceso de alta concentración del negocio del seguro, en
función de la medicina y de la salud privada.
Se hacen dueños de las ART grupos económicos muy
fuertes de salud privada, que sobrefacturan los servicios
que prestan. Y eso no se considera ganancia. No entra por
las ART; entra por las empresas madre de la medicina
privada.
Esto es lo que está detrás de la cuestión y fija
las posiciones de FACA. Creemos que hay que avanzar hacia
la seguridad social, pero no a costa del derecho de daños,
que es la base de los derechos humanos del país. Eso es lo
que está en juego. Cualquier cosa que pase esto por alto
está ignorando las verdaderas causas de esta situación.
(Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el
secretario general de Sitraic, Víctor Grossi, y luego hará
uso de la palabra Luis Ramírez, de la Asociación de
Abogados.
Sr. Grossi.- Señor presidente: en primer lugar, agradezco
esta posibilidad que me brindan para hacer uso de la
palabra.
Nuestro sindicato, que ha nacido hace pocos años
en la industria de la construcción, tiene una posición con
respecto a esto. Pero yo me voy a tomar un atrevimiento,
porque escuché con mucha atención a todos los expositores,
pero puse fundamental atención a la exposición de Funes de
Rioja. Entonces, cuando aquí se hablaba -que es verdad-
acerca de si es un decreto de necesidad y urgencia, de qué
necesidad y de qué urgencia, lo respondió Funes de Rioja
con claridad. Él habló de “la urgente adecuación”. ¿En qué
marco? Porque si hablamos de nuestra industria hablamos de
100.000 despidos, hablamos de más de 200 muertos por año
-que son muertes evitables-, hablamos de un 40 por ciento
de trabajadores “en negro”, hablamos de los salarios más
bajos de la industria, hablamos de que el Ministerio de
Trabajo de la Nación se ha transformado en una escribanía
de la UIA. Hablamos de que las condiciones políticas de los
trabajadores obligan a que se intensifique una lucha que es
política y que tiene que ver con la defensa propia.
En el caso del DNU, no es una prueba más; es la
exacerbación de poner en línea al Estado, a sectores
sindicales, como es el caso de la CGT -que pone un paro a
plazo fijo-, y en el caso de la CGT, la UOCRA, que hace
muchos años que dejó la democracia sindical. ¿Para qué se
pone en línea todo esto? Para que toda esta situación de
que vamos a tener una lluvia de inversiones, que esto
explota y que vamos a inaugurar una obra pública por día,
tenga quién pague. La decisión de quién paga está
claramente explicitada por parte del gobierno. O sea, que
el DNU es una exacerbación.
Si bien no sé de leyes, creo que nadie puede
alegar su propia torpeza. Pero en el caso del DNU, diría
que hasta es una provocación.
Funes de Rioja -no lo digo en términos personales
porque sería una falta de respeto; hablo en términos
institucionales-, que es un flexibilizador serial, plantea
que este tema. Nosotros planteamos que hay que prevenir los
accidentes, pero quiénes mejor que los trabajadores para
participar en la prevención de los accidentes. Pero no
figura en ninguna grilla la participación de los
trabajadores en el control.
En el caso de la construcción, ustedes habrán
visto en Crónica TV que aparece: “Muere en un accidente”,
“Muere en un derrumbe”, todos accidentes evitables. En
general, al día siguiente desaparece esa noticia y hay un
comunicado de prensa que dice que la obra estaba
denunciada, y con eso está la coartada, porque dicen:
“Nosotros denunciamos la obra”.
En esta cuestión se junta el Estado, el sindicato
principal de la industria de la construcción y los
empresarios. Está tan claro que, cuando hablamos de ART,
hablamos de flexibilización laboral; cuando hablamos de
ART, hablamos de que pibes de 22 o 23 años, que estaban
como tercerizados en el Roca, no pasan la ART y están
condenados a trabajar “en negro”. Los “rompen” a los 23 o
24 años porque tienen que mover 12 durmientes por día; esta
es la tercerización, la precarización.
Nosotros entendimos este DNU como una
provocación. Nuestro planteo es que este DNU debe caer,
pero como dijo el compañero Alejandro Crespo, debemos
llevar a la reflexión a nuestros legisladores, a nuestro
Parlamento, en cuanto a que el avance sobre los derechos,
sobre la vida y sobre la precarización de los trabajadores
intenta ser brutal. Esta ley no es cualquier ley. Por
supuesto yo sugeriría que las ART tuvieran el mismo destino
que tuvieron las AFJP. El orador que me antecedió en el uso
de la palabra lo explicó muy bien.
Lo que también digo es que, si hay que prevenir
los accidentes de trabajo, los trabajadores no pueden estar
ausentes de cualquier ley o cualquier decisión que en este
orden se tome. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra la
representante de la Asociación de Abogados, a quien le pido
por favor que se presente.
Sra. Lozano.- Mi nombre es María Paula Lozano, soy
secretaria general de la Asociación de Abogados
Laboralistas y vengo en representación de nuestra entidad
dado que nuestro presidente, Matías Cremonte, se encuentra
fuera del país.
Para la Asociación de Abogados este no es un tema
nuevo. Venimos criticándolo en su aspecto medular desde la
sanción de la ley. Como dijimos en el comunicado, la única
necesidad y urgencia que justifica el dictado del DNU
54/2017 es la de garantizar la rentabilidad empresaria y el
negocio de las aseguradoras de riesgos del trabajo nada
menos que a costa de la salud y la vida de las personas que
trabajan.
Por ese motivo es muy importante que esta
comisión se expida. No es lo mismo que siga el trámite
parlamentario y que simplemente, porque supuestamente se
sancione la ley, se deje sin efecto este decreto. De
ninguna manera.
Este decreto es inconstitucional, en primer
lugar, por la forma, dado que no satisface -tal cual se
dijo reiteradamente esta tarde- ninguno de los requisitos,
es decir, ni de necesidad ni de urgencia.
Nuestra Corte Suprema de Justicia se ha expedido
reiteradamente, tal cual lo hizo en el fallo “Consumidores
Argentinos c/Estado Nacional”, en el año 2010, exigiendo
que tienen que darse los recaudos tanto formales como
sustanciales para que un decreto, que es una facultad
excepcionalísima del Poder Ejecutivo, tenga validez.
En este caso se viola claramente el inciso 3º del
artículo 99. Nos parece central que no quede sentado este
precedente ya que es un precedente caro. Nosotros sabemos
que en la década del noventa se hizo abuso del decreto de
necesidad y urgencia para flexibilizar derechos de los
trabajadores. Se ha llegado a derogar convenios colectivos
de trabajo por decretos de necesidad y urgencia, cuestión
que es absolutamente inconstitucional porque viola el
bloque federal vigente consagrado a partir del inciso 22
del artículo 75 y del artículo 14 bis de la Constitución
Nacional, con lo cual es importantísimo que se rechace su
validez.
Asimismo va existir un verdadero descalabro
jurídico porque, ¿qué sucede mientras tanto? ¿Siguen
vigentes los efectos? En ese sentido, la ley 26.122 deja un
bache y desde la Asociación consideramos que esa norma
también debe ser revisada porque si este decreto finalmente
se invalida, esta ley permitiría que durante el lapso que
tuvo vigencia continúen esos efectos jurídicos, cuestión
que, tal cual lo dice el propio artículo 99, sería algo
nulo e insanable, dado que el Ejecutivo no puede arrogarse
facultades legislativas.
Yendo al contenido, dado que no se trata solo de
un tema de forma sino también de fondo, ¿cuál es el único
objetivo de la reforma que hoy se propicia de la ley de
riesgos del trabajo? Reducir la litigiosidad; ya no reducir
la siniestralidad sino simplemente mantener el sistema que
hasta hoy nos regía con todos los vicios que tenía de
origen, tal cual se dijo anteriormente, dado que cuando se
decidió externalizar los costos empresarios se colocó como
intermediarias a aseguradoras de riesgos del trabajo, que
son entidades privadas con fines de lucro y cuyo objetivo
fundamentalmente es financiero. El mercado es financiero;
estamos hablando a entidades similares a bancos.
Ese sistema está viciado desde su inicio dado que
establece intereses contrapuestos entre las víctimas y las
propias ART. Sistemáticamente se rechazan las enfermedades
profesionales, por lo que existe un subregistro de
enfermedades. Del total de siniestros, la Superintendencia
de Riesgos del Trabajo, en sus estadísticas, reconoce que
solo el 3 por ciento son enfermedades profesionales, cuando
a nivel mundial la OIT tiene establecido que, de un total
de siniestros laborales, el 35 por ciento serían
enfermedades.
Ese subregistro y ese rechazo sistemático que
hace el sistema van dejando un tendal de personas
damnificadas que, si no hacen juicio, no tienen ni siquiera
el derecho de acceder a la jurisdicción. Es decir, sufren
un daño a la salud pero ya ni siquiera pueden lograr una
reparación justa. De manera que este sistema es patológico
y obliga a hacer juicio.
Hoy se vuelve a ratificar, mediante este decreto,
la intervención obligatoria previa, con carácter
excluyente, de las comisiones médicas jurisdiccionales. Tal
cual se dijo, son órganos federales y administrativos que
de ningún modo pueden arrogarse funciones jurisdiccionales;
tienen como facultad decidir cuestiones que son propias de
los jueces. Es decir, si hay un accidente, si se trata de
un in itinere, si hay causalidad, estas comisiones lo que
hacen sistemáticamente es ratificar el proceder de las ART.
Lo único que va a suceder con esta reforma es dilatar más
este procedimiento y volver a dejar abiertas nuevas
inconstitucionalidades que lo que van hacer es aumentar la
litigiosidad y de ningún modo disminuirla.
Otra cuestión muy grave de este decreto -y en
realidad del proyecto de ley que está en trámite- es que
establece un sistema recursivo para el trabajador que es
laberíntico.
Para finalizar, establece la cosa juzgada
administrativa, que viola el estado social de derecho dado
que impide el acceso a la Justicia, cuestión consagrada en
innumerables tratados internacionales. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el
doctor Freidenberg.
Sr. Freidenberg.- Mi nombre es Lelio Freidenberg, soy
integrante de la Comisión de Derecho del Trabajo de la
Sociedad de Abogados de Buenos Aires, cuyo vicepresidente
es el doctor Goldstein.
Ante todo, en nombre de la Asociación queremos
dejar una nota por Secretaría con nuestra posición respecto
del DNU.
A esta altura de los acontecimientos es poco lo
que se puede agregar, ya que casi se ha agotado el tema.
Nosotros coincidimos en que este es un problema básicamente
constitucional. Estamos en una comisión bicameral donde se
tiene que aprobar el decreto o decir que no tiene validez.
En ese aspecto, y tal como se ha dicho
sobradamente, creemos que no existen las razones de
necesidad y urgencia que pretende el Poder Ejecutivo al
dictarlo.
Simplemente queremos hacer hincapié en un tema
que me parece que no ha sido tan abarcado, como es la
litigiosidad. ¿Por qué se llega a la litigiosidad, que es
real, ya que hay una cantidad de juicios importantes?
Básicamente, la litigiosidad se genera en el incumplimiento
de aquellos gestores del sistema. Parece casi increíble que
la seguridad social, dentro de la cual pretende abarcarse
los accidentes de trabajo, tenga que ser gestionada por
sociedades comerciales, que persiguen fines de lucro. En
este sentido, en principio hay una incompatibilidad entre
los fines que tiene una ART y los fines que tiene la
seguridad social.
Es así que el primer gestor del sistema que me
parece que fracasa es la ART, que persigue fines de lucro
cuando tiene que cuidar la salud del trabajador.
El segundo fracaso está en las comisiones
médicas, que en parte están financiadas por las propias ART
y que no cumplen la función de morigerar todos aquellos
errores que estas cometen.
Es por eso que se genera la litigiosidad. Es
decir, ni el trabajador tiene las prestaciones médicas
adecuadas, ni el trabajador recibe una incapacidad acorde
con su real estado de salud, ni tampoco el trabajador tiene
la posibilidad de reinsertarse laboralmente.
De manera que la litigiosidad se genera por los
propios gestores del sistema, no por el trabajador ni por
los abogados. Los abogados –como muy bien señaló el doctor
Cornaglia- tratamos de reparar las injusticias que
básicamente están en el sistema.
En el aspecto material, se vuelve a las
comisiones médicas, como ya lo establecía la ley 24.557. La
Corte, en numerosos fallos –empezando por los casos
“Marchetti”, “Venialgo”, “Castillo” y especialmente
“Obregón”-, señaló que el acceso a la Justicia tiene que
ser inmediato y que no tiene por qué pasar por las
comisiones médicas. Lo que a nosotros nos parece un
contrasentido es la regresión que se produce a través de
este decreto a la ley 24.557, que fue declarada
inconstitucional.
Por otro lado, las comisiones médicas, que tienen
que decidir sobre la existencia o no de un accidente de
trabajo, sobre si existen las enfermedades y si los
trabajadores deben ser indemnizados, sus montos y
prestaciones, están manejadas por médicos. Los médicos
pueden tener habilidad a los efectos de establecer un
porcentaje de incapacidad, pero no al momento de establecer
algunas cosas que para nosotros y para la ley son
importantes, como lo son la relación de causalidad entre el
trabajo y las enfermedades. Esta es una inferencia lógica
que ciertamente manejan la Justicia y los abogados, pero no
los médicos.
Otro aspecto que nos merece una crítica respecto
del decreto es que se inmiscuye en normas procesales de
carácter local, vulnerando el artículo 126 de la
Constitución Nacional. El decreto modifica la competencia
territorial a los efectos de poder acceder a la Justicia,
así como también ciertos aspectos de los recursos. En este
sentido, algunos son irritantes, como el carácter
suspensivo de los recursos que interpone la ART ante la
Comisión Médica Central o ante la Justicia.
Como muy bien mencionó la letrada que me precedió
en el uso de la palabra, todo esto va a generar muchos más
juicios que los que se quieren evitar. La postura que vamos
a tener los abogados va a ser precisamente la de pedir la
declaración de inconstitucionalidad de todas estas normas.
El tiempo va a correr en contra del trabajador y a favor de
las ART, porque de acá a que haya pronunciamientos
seguramente va a pasar mucho tiempo y va a quedar un tendal
de accidentados sin indemnización que ocurrió durante la
vigencia de la ley 24.557.
Por eso solicitamos dos cosas: en primer lugar,
que no se apruebe el DNU que está vigente y, en segundo
término, que se piense muy bien al momento de reformar la
ley, para impedir todos estos abusos del sistema.
(Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
Agustín Diosquez.
Informo a todos los participantes de esta reunión
que cada una de las exposiciones está siendo recogida en la
versión taquigráfica, que será tenida en cuenta al analizar
la cuestión de fondo en la Cámara de Diputados de la Nación
y será puesta a disposición de todos los integrantes de las
comisiones de Legislación del Trabajo y de Presupuesto y
Hacienda, que fueron citadas para el próximo lunes.
Asimismo, será distribuida a cada uno de los integrantes de
esta comisión y haremos público lo que se ha resuelto en
esta reunión, de la misma manera que lo haremos el próximo
jueves 16, a partir de las 10 de la mañana, con la
invitación a los representantes de Amnistía Internacional,
del CELS y del resto de las organizaciones que están muy
disconformes con la política migratoria que ha tenido el
gobierno de Mauricio Macri.
Luego harán uso de la palabra –conforme a las
notas que nos han sido enviadas- los señores Leonardo
Suárez, Jorge Luis Elizondo y Juan Pablo Godoy. El doctor
Padín será quien cierre las intervenciones, conforme al
artículo 9°.
Sr. Diosquez.- Señor presidente: muchas gracias por la
invitación.
En primer lugar, con respecto al decreto de
necesidad y urgencia, que es idéntico al proyecto que se
encuentra en tratamiento en el Congreso, queremos resaltar
algunas cuestiones en relación con el contenido y con las
formas.
En lo que se refiere a las formas, en 2015 hubo
660.000 siniestros registrados por la Superintendencia de
Riesgos del Trabajo y 106.000 juicios iniciados. Esto
quiere decir que respecto de la supuesta “industria del
juicio”, motivada tanto en el decreto de necesidad y
urgencia como en la ley, donde se ha dicho que una serie de
juicios individuales han proliferado y puesto en jaque la
viabilidad del sistema, tenemos una tasa del 16 por ciento
en el índice de judicialidad; es decir, 660.000 siniestros
y 106.000 juicios en 2015.
Por si fuera poco, en el año 2016 -aunque todavía
no contamos con las estadísticas de la Superintendencia
respecto de los siniestros, sí contamos con estos datos-
existen casi 10 millones de trabajadores registrados y
cubiertos por la ley de riesgo de trabajo. Por estos 10
millones, la facturación de las ART en los años 2015 y 2016
llegó a casi 6 billones de pesos. De esos 6 billones de
pesos, la ganancia neta al tercer trimestre de 2016 fue de
1,5 billones de pesos. Teniendo en cuenta que la
recaudación interanual subió de 2015 a 2016 un 30 por
ciento, que existió una ganancia neta de 1,5 billones de
pesos por parte de las ART y ese 16 por ciento de índice de
judicialidad –al que habría que hacerle una salvedad y
tomar los siniestros no solo del 2015 porque no
necesariamente los juicios del 2015 tienen que ver con
siniestros de ese año sino que pueden plantearse por los
períodos no prescriptos, como por ejemplo, los años 2014 y
2013-, estaríamos hablando de que hay 1.900.000 siniestros
con posibilidad de generar un reclamo judicial y que tan
solo se iniciaron 106.000 juicios. Es decir que ese 16 por
ciento se reduciría considerablemente si tomáramos los
períodos no prescriptos.
Respecto del contenido del decreto de necesidad y
urgencia, se restablece la obligatoriedad de las comisiones
médicas jurisdiccionales. Se trata de un trámite que ya fue
tachado de inconstitucional por varios fallos de la Corte
Suprema. Este sistema administrativo implica la posibilidad
de que un trabajador que tiene un siniestro acceda a una
comisión médica que, para que se entienda, está constituida
solo por médicos, vedando el acceso de la Justicia. En ese
sentido, el decreto de necesidad y urgencia establece que
el período del sistema es de 60 días hábiles
administrativos prorrogables. Es decir que un trabajador va
a estar entre cuatro y seis meses, en promedio, para
iniciar un juicio, que después tal vez demore entre uno y
tres años en promedio para su finalización. Pero no solo
eso, sino que se ha restablecido un sistema que ya fue
declarado inconstitucional en peores condiciones porque en
la norma de 1995 no se establecía un efecto suspensivo del
reclamo de los trabajadores.
Traduciéndolo, el efecto suspensivo hace que las
ART, una vez dictaminado en las comisiones médicas, no
tengan que abonar ninguna indemnización.
En el sistema de 1996 las aseguradoras debían
abonar al trabajador y si éste no estaba de acuerdo podía
iniciar juicio por las diferencias que pudieran ocasionar.
Ahora el trabajador va a terminar en un sistema
administrativo y no va a poder cobrar.
Luego se establece el aviso al empleador sobre
los juicios o indemnizaciones que puedan corresponder, lo
que constituye una clara estigmatización de los
trabajadores. En el anterior régimen lo único que se
establecía era la notificación a los empleadores en los
casos de recalificación profesional; es decir que si un
trabajador, luego de haber padecido un accidente, no podía
volver a su mismo puesto de trabajo se le avisaba al
empleador, pero jamás se le notificaba si había iniciado o
no un juicio o si había cobrado o no una indemnización.
El otro punto es el despojo de la Justicia
Nacional del Trabajo por dos vías. La primera es el
traspaso hacia la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de los
reclamos judiciales, y en segundo lugar, al vedar a los
trabajadores la posibilidad de iniciar un juicio en la
Capital Federal. Para que tengan una idea, generalmente
entre 40 y 50 por ciento de los juicios se inician en la
competencia de la Justicia Nacional del Trabajo.
¿Por qué se da generalmente este 40 o 50 por
ciento? Una de las razones generalmente es la tasa de
interés aplicada por la Justicia Nacional del Trabajo, que
es mucho más generosa que la del resto de las localidades.
Entonces, los trabajadores elegían venir a la Capital
Federal para reclamar sus indemnizaciones. Con esto también
se está vedando la posibilidad de acceder a la Justicia
Nacional del Trabajo.
En conclusión, lo que nosotros sostenemos es que
se ha dicho que hay una supuesta industria del juicio. En
el 2015 existieron 660.000 siniestros y 106.000 juicios, es
decir, un 16 por ciento de índice de judicialidad, que
puede ser menor. En segundo lugar, hay 10 millones de
trabajadores cubiertos y una recaudación de 6 billones de
pesos, con una ganancia neta de las ART al tercer trimestre
de 2016 -que puede ser consultada en la Superintendencia de
Seguros de la Nación por todos- de 1,5 billones de pesos.
Para terminar, nosotros entendemos que una
reforma de la ley de riesgos del trabajo debería tender a
una política agresiva de la baja de la siniestralidad, que
es lo que va a repercutir en la baja de juicios; además,
cada siniestro no está traducido en un juicio.
Por último, lo que se tiene que hacer en las
comisiones médicas es seducir a los trabajadores para que
vayan y que no sean obligados a tramitar un sistema
administrativo que ya fue declarado inconstitucional por la
Corte. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
Leonardo Suárez, representante de la Asociación de
Conciliadores Laborales de la República Argentina, Aclaram.
Sr. Suárez.- En primer término y en representación de
Aclaram, la Asociación de Conciliadores Laborales de la
República Argentina, quiero agradecer a los legisladores y
al presidente por la invitación y por escuchar no solamente
a nosotros sino a todos lo que hemos venido en el día de
hoy.
No voy a reiterar -porque el tiempo apremia-
todas las cuestiones que muchos de los que me precedieron
en el uso de la palabra muy correctamente han expuesto
sobre la regresividad e inconstitucionalidad de este
decreto de necesidad y urgencia, que no obedece a ninguna
necesidad ni a urgencia alguna.
Me voy a centrar en cuestiones de fondo, por más
que merecería múltiples reparos de forma. Voy a enfocarme
puntualmente en algunos aspectos que hasta ahora no han
sido tratados, para complementar de algún modo las
anteriores alocuciones.
Este tipo de normas, este decreto, y en gran
medida también el proyecto de ley que cuenta con sanción en
el Senado, están hechos como traje a medida para las ART,
perjudicando a los trabajadores pero fundamentalmente para
consolidar la rentabilidad de aquellas.
Eso se ve en distintos aspectos de la norma como,
por ejemplo, cuando desplaza procesos de una jurisdicción
que actualmente tiene una tasa de interés equis a otra
jurisdicción que tiene una tasa de interés mucho menor, lo
que seguramente va a provocar con el tiempo la licuación
del crédito laboral.
Lo mismo ocurre cuando ya en juicio establece que
los peritos médicos tienen que pertenecer al cuerpo médico
forense, algo totalmente ilógico e impracticable, que va a
provocar seguramente un cuello de botella o un embudo en
los litigios.
Otro de los aspectos que se revelan como muy
perjudiciales para los trabajadores y consolidan la
rentabilidad de las ART dentro del esquema de esta ley
laberíntica es el sistema recursivo que impone, que no es
menor. Un trabajador actualmente tiene una acción y un
plazo de prescripción para iniciar su demanda. Con esta
norma va a tener un recurso con un plazo corto, abreviado,
que seguramente va a provocar el desbaratamiento de los
derechos de muchos trabajadores víctimas de infortunios, de
accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.
Este tema de la acción o el recurso, como dije,
no es menor y donde más se visualiza que esta norma intenta
consolidar la rentabilidad de las ART es en el tratamiento
que les da a los trabajadores no registrados o comúnmente
llamados “en negro”, que es el caso que la ley de riesgos
del trabajo trata en el artículo 28.
Cuando es un trabajador que está “en negro” y
alguno de sus compañeros está registrado, y por lo tanto,
tiene una ART, va a haber una ART involucrada en el
litigio, en cuyo caso la norma lo manda a este
procedimiento laberíntico, con estas comisiones médicas que
ya merecieron reparos de inconstitucionalidad hace varios
años. En cambio, cuando todos los compañeros de este
trabajador que está “en negro” también lo están, a la norma
no le importa y le dice que tiene expedita la vía judicial.
Fíjense entonces que, habiendo dos trabajadores
iguales que sufrieron el mismo accidente, uno va a tener
una acción con el plazo de la prescripción y otro va a
tener un régimen recursivo. Se aprecia evidentemente la
inconstitucionalidad de la norma en este aspecto.
Decíamos que se establece un procedimiento
laberíntico ante las comisiones médicas, para lo que crea
un llamado Servicio de Homologación, que viene a reemplazar
a lo que actualmente rige en el ámbito de la Nación, que es
el Servicio de Conciliación Laboral Obligatoria -el SECLO-,
extiende los plazos, dice que van a ser 60 días hábiles,
que pueden ser prorrogados, pero no dice por cuánto, o sea
sine die, en un ámbito donde no puede haber imparcialidad
porque desde aquel que limpia, prende y apaga la luz, hasta
aquellos que toman las audiencias o que homologan en el
Servicio de Homologación, todos dependen económicamente de
las ART, que son quienes tienen que solventar eso. No puede
haber imparcialidad alguna en este nuevo procedimiento que
se intenta instaurar.
Finalmente, porque sé que el tiempo corre, esta
norma no solamente perjudica a los trabajadores, sino que
perjudica a la comunidad toda. ¿Por qué? Porque esta
megaestructura, esta estructura elefantiásica que crea, que
va a ser el Servicio de Homologación, dependiente de las
comisiones médicas, va a requerir mucho dinero. Y si bien
en principio tiene que ser solventado por la ART y los
empleados autoasegurados, en el proyecto que tuvo sanción
en el Senado se modifica casi imperceptiblemente la ley de
riesgos del trabajo, y en el artículo 13, que modifica el
artículo 37 de la ley de ART -que se refiere a la
financiación-, se le introduce una pequeña modificación.
Antes, el financiamiento iba a estar a cargo de las ART y
los autoasegurados hasta el límite que establezca la
autoridad de aplicación. Ahora no; ponen un límite expreso:
el 1,4 por ciento de las alícuotas. ¿Por qué aparece de la
nada este límite a la financiación? Creo que la respuesta
es obvia: porque esto va a generar un enorme déficit
fiscal, que va a tener que ser solventado por todos los
contribuyentes, por toda la comunidad. Por eso decía que si
bien perjudica principalmente a los trabajadores, también
perjudica a la comunidad toda.
Este 1,4 por ciento que pone de límite no va a
alcanzar. En nombre del déficit fiscal en muchas normas se
están avasallando derechos de los trabajadores. No se hizo
un estudio de qué déficit fiscal produciría esta norma, ya
que va a producirlo; no guardan relación determinados temas
con otros.
Para terminar, este decreto de necesidad y
urgencia, que en nombre de la Asociación pedimos a la
comisión que se rechace, es regresivo e inconstitucional.
Pero en la cuestión de fondo, aun cuando este decreto
caiga, algunas de las consecuencias que están en el mismo
van a subsistir con el proyecto que tiene sanción en el
Senado y que va a ser tratado en Diputados en función de la
convocatoria a sesiones extraordinarias que en el día de
hoy se publicó en el Boletín Oficial.
Por eso es que todas y cada una de las
consideraciones sobre las cuestiones de fondo sirven y van
a servir para el futuro tratamiento y discusión del tema.
(Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Muchas gracias, doctor
Leonardo Suárez.
Tiene la palaba el doctor Jorge Luis Elizondo.
Sr. Elizondo.- Muchas gracias, señor presidente y señores
legisladores. Creo que se ha hablado mucho aquí del fondo y
de la forma en que se plantea esta cuestión tan importante
para nuestro país: la suerte de los trabajadores; la suerte
de los trabajadores accidentados y enfermos, que como se ha
dicho anteriormente, están subregistrados. Se ha dicho muy
bien aquí que hay trabajadores que están enfermos y que no
son reconocidos como tales. Es decir, en nuestro país se
reconoce un 2,85 por ciento, según las estadísticas
oficiales, de trabajadores que sufren enfermedades
profesionales, mientras que en el mundo esa proporción sube
al 36 por ciento.
¿Qué pasa? ¿No hay enfermedades profesionales en
nuestro país? Sí, las hay. Precisamente, cuando se habla de
“industria del juicio”, generalmente acá estamos demasiados
acostumbrados a que nos hablen de las consecuencias y no de
las causas, pero habría que tomar en cuenta cuáles son las
causas. La mayor parte de esos juicios son enfermedades no
reconocidas, enfermedades subregistradas, que no son
reconocidas como enfermedades de trabajo. Este es uno de
los puntos sobre los que luego quisiera volver.
En cuanto al tema formal quiero decir
concretamente que, además de que el decreto de necesidad y
urgencia no se ajusta a las pautas de excepción previstas
por el artículo 99 de la Constitución Nacional -es decir,
no hay necesidad ni hay urgencia-, hay un hecho nuevo. Como
bien lo ha remarcado aquí el señor diputado Tonelli, hay un
hecho nuevo, que es el llamado a sesiones extraordinarias
de la Cámara de Diputados para tratar la iniciativa que, en
definitiva, tiene el mismo contenido que el decreto.
Dice la exposición de motivos del decreto en su
parte pertinente: “Que, en los términos expuestos, y sin
perjuicio de que el Honorable Senado de la Nación con fecha
21 de diciembre de 2016 sancionó un Proyecto de Ley que
contiene la misma normativa del presente, parece evidente
que esperar los tiempos habituales del trámite legislativo
pendiente ante la Honorable Cámara de Diputados de la
Nación irrogaría un importante retraso, que dificultaría
actuar en tiempo oportuno y obstaría al cumplimiento
efectivo de los objetivos de la presente medida, siendo
entonces adecuado recurrir al remedio constitucional
establecido en el inciso 3, del artículo 99 de la
Constitución Nacional…”. Es decir, el decreto no parece
tener otra causa más que el hecho del retraso que
eventualmente podría producirse en el tratamiento.
Si se ha llamado a sesiones extraordinarias, este
decreto no tiene sentido. Es decir que el Poder Ejecutivo
nacional ha ido en contra de sus propios actos. Existe la
doctrina de los actos propios, la cual determina que nadie
puede ir contra sus propios actos. Si el Poder Ejecutivo
entendió que existía una razón que tendía a evitar,
justamente ese retrasó legislativo, ya están convocadas las
sesiones extraordinarias, y por lo tanto, el decreto carece
de sentido.
En realidad el Poder Ejecutivo debería derogar
ese decreto. No se puede optar por una cosa o por la otra.
No se puede andar por la vida optando entre una cosa y
otra; o sea, lo que no puede entrar por la puerta, entra
por la ventana. No es así: o es un proyecto legislativo o
es un decreto de necesidad y urgencia. Es absolutamente
incompatible, y no hace falta que la Constitución lo diga
expresamente.
En cuanto al tema de fondo creo que aquí se
pretende una federalización del tema de los accidentes y
enfermedades del trabajo. Porque dice el decreto que la
norma no cumplía debidamente la premisa de que la
federalización estuviera fundada en necesidades y en fines
federales. ¿Quién dijo que el tema de accidentes o
enfermedades de trabajo es un tema federal? Desde 1917 la
Corte se ha pronunciado en forma unánime -creo que sin
ningún tipo de excepción- en favor de que los temas de
accidentes o enfermedades de trabajo son cuestiones de
derecho común. Y cómo son cuestiones de derecho común, la
competencia es de los tribunales provinciales. En una
palabra, no se puede federalizar esa cuestión y no se les
puede pedir a las provincias que adhieran a algo que en sí
mismo es inconstitucional, salvo que pretendamos constituir
un nuevo pacto federal donde las provincias cedan otras
facultades que en su momento no cedieron.
Por lo tanto, creemos que el artículo 116 y el
artículo 75, inciso 12, de la Constitución establecen con
claridad que no existe ese pretendido carácter federal de
los accidentes y enfermedades del trabajo. La aparición de
las ART como nuevo sujeto no hace más que consolidar este
aserto, porque son entidades de derecho privado. Las
relaciones son de derecho privado. Por lo tanto, es
inevitable que se judicialice y es inevitable -como dice el
decreto, que lo dice como si fuera algo que se pudiera
evitar- que se dirima ante las jurisdicción provinciales.
Con respecto a las comisiones médicas quiero
decir que el decreto pretende transformarlas en tribunales
administrativos, es decir, en entidades jurisdiccionales.
Nosotros entendemos que no lo son, que eso es absolutamente
inconstitucional porque priva al trabajador del derecho a
recurrir a la jurisdicción que le corresponde; o sea que
viola también el principio del juez natural.
Por lo expuesto, entendemos que los fundamentos
de los fallos de la Corte Suprema recaídos en los casos
“Castillo” y “Venialgo” constituyen una doctrina sólida y
armónica que puede y debe ser aplicada al conjunto de
disposiciones de la ley. La atribución de competencia a
organismos administrativos federales, comisiones médicas y
comisión médica central, no se hayan razonablemente
justificadas, y los procedimientos regulados son
incompatibles con la garantía del debido proceso.
En definitiva, aunque no consideramos que los
tribunales administrativos sean en sí mismos
inconstitucionales, creemos que en este caso la norma
incurre en una grave inconstitucionalidad.
Por otra parte, de acuerdo con las normas de la
Organización Internacional de Trabajo, concretamente los
convenios 155 y 187, así como alguna recomendación de la
misma Organización Internacional del Trabajo, se determina
que para realizar transformaciones, modificaciones de las
normas de riesgos del trabajo, se requiere necesariamente
la participación de las asociaciones que representan a los
empleadores y a los trabajadores. Es decir, no se puede
elaborar un proyecto sin previa consulta con los
trabajadores, a través de sus organizaciones, y con los
empleadores.
Por lo tanto, creemos que un nuevo proyecto de
prevención de riesgo del trabajo, que no existe en nuestro
país, es lo que debe ser discutido y esa es la urgencia que
me parece que debería convocar a la Cámara de Diputados y
al Senado de nuestro país. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el
consejero de la Magistratura por la Ciudad de Buenos Aires,
doctor Juan Pablo Godoy Vélez. Luego hará uso de la palabra
el doctor Padín, para finalizar las exposiciones según el
artículo 9° del reglamento de la Comisión Bicameral de
Trámite Legislativo, modificado la semana pasada.
Sr. Godoy Vélez.- Señor presidente: muchas gracias por la
invitación y por la paciencia de seguir todavía acá
escuchando a todos los oradores.
Mucho es lo que ya se dijo, por lo que trataré de
no aburrir y de no repetir, lo cual es difícil con tantos
oradores que me precedieron.
Por un lado, creo que es muy importante que no
sea convalidado ni positivamente ni mediante el silencio el
decreto de necesidad y urgencia 54/2017. Esto implica un
avance sobre la República, un exceso de presidencialismo.
Creen que por esta situación de que sería tratado de manera
urgente por la Cámara de Diputados -supongo que ya están
contando con los votos, porque dan por hecho que la ley
será sancionada-, entonces no sería necesario. Muy por el
contrario, me parece que es importantísimo que de manera
rápida y eficaz sea rechazado el decreto.
Por otro lado, me quiero referir al tema de las
comisiones médicas, que supongo será materia de la próxima
ley. Como muchos dijeron, las comisiones médicas implican
una denegación de justicia, porque no solamente quitan al
ciudadano o al trabajador del juez natural sino que en
definitiva imponen una función jurisdiccional a quien no
debe tenerla. Está claro que si hay un requisito para ser
juez es el de ser abogado. Entonces, mal puede hacer cosa
juzgada un dictamen de una comisión médica.
En relación con el juez natural, sería terrible
que un juez de paz –que en muchos casos también puede ser
lego- sea quien resuelva en definitiva algo que es
claramente una competencia laboral.
En este DNU veo prácticamente una copia de lo que
sucede en materia administrativa, o sea, de lo que dispone
la ley de procedimientos administrativos, aplicando una
instancia previa y obligatoria. Hasta en el fuero
contencioso administrativo federal -que suele pensar muy
bien antes de declarar la invalidez de alguna norma- es
rechazada toda la instancia administrativa previa. Esto de
que el trabajador no pueda cobrar si no acepta el dictamen
de la comisión médica no es más ni menos que una vía de
hecho, que en vez de ser aplicada por el Estado es aplicada
por la ART; pero es exactamente lo mismo.
Entonces, espero que rechacen este DNU.
Como ya se ha manifestado, acá no hay industria
del juicio sino una industria del incumplimiento por parte
de los empleadores y de las ART. No voy a repetir las
estadísticas porque ya fueron mencionadas, pero el
verdadero porcentaje de litigiosidad es bajísimo respecto
de la cantidad de accidentes que se registran en nuestro
país y -como bien dijeron algunos delegados sindicales- la
cantidad de trabajadores que no están registrados, quienes
ante el riesgo de perder sus trabajos optan por seguir
trabajando o por quedarse en su casa sin poder trabajar y
sin cobrar.
Les agradezco muchísimo por su atención y por
esta oportunidad. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Muchas gracias, doctor
Juan Pablo Godoy.
Tiene la palabra el doctor Luis Padín, quien será
el último expositor, haciendo uso del artículo 9° del
reglamento.
Sr. Padín.- Señor presidente: me tocó ser el último
expositor, lo cual tiene sus cosas buenas y sus cosas
malas. Lo bueno es que puedo de alguna manera sintetizar
todo lo que se ha planteado aquí. No reiteraré lo que ya
dijeron los distintos compañeros que intervinieron
anteriormente. Lo que sí quiero expresar es que comparto la
visión vertida sobre la invalidez de este decreto de
necesidad y urgencia.
Por supuesto, agradezco esta invitación, porque
para nosotros es muy importante poder dar nuestro
testimonio y nuestra opinión sobre esto que está
sucediendo.
Disiento con lo puntualizado al comienzo de este
encuentro en cuanto a que estamos ante una mera
abstracción. Esto no es una abstracción. Lo que ha sucedido
es un hecho institucional gravísimo.
El Poder Ejecutivo nacional ha vulnerado
abiertamente el artículo 99, inciso 3), de la Constitución
Nacional. No es casual que estemos aquí reunidos y que esto
haya convocado a tanta gente. Por supuesto, esta situación
amerita una serie de comentarios. La convocatoria a
sesiones extraordinarias para que la Cámara de Diputados
trate el proyecto aprobado por el Senado no salva este
vicio de origen, porque el decreto sigue vigente; no ha
sido derogado. Por lo tanto, nos coloca ante una
encrucijada importante frente a cómo defender a los
trabajadores que sufren un infortunio laboral, ya sea un
accidente de trabajo o una enfermedad profesional.
Además, el hecho es gravísimo porque esta medida
ilegal que ha adoptado el Poder Ejecutivo está destinada a
vulnerar los derechos de los trabajadores, lo cual lo
convierte en algo mucho más grave porque vulnera
abiertamente el artículo 14 bis, el programa social
constitucional y los tratados internacionales de derechos
humanos.
Además, destaco que esto no es un hecho aislado
sino que lamentablemente nos encontramos ante un nuevo
paradigma. Recordemos que esta gestión de gobierno se
inicia con una sucesión de despidos en el sector público
nacional. Inmediatamente después se veta una ley que
suspendía los despidos. Luego se veta la ley que fijaba un
salario mínimo profesional. Luego se propone el paso de la
justicia nacional del trabajo al ámbito de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, y esto se hace a través de un
acuerdo que firman el actual presidente y el jefe de
gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires casualmente
durante la feria judicial.
Es decir que no estamos ante hechos aislados sino
ante una sucesión de cuestiones donde, de la mano de los
proyectos y de las iniciativas que tienen la pluma del
Poder Ejecutivo, asistimos a un coro mediático que en
cierto sentido replica esta cuestión.
¿A qué me refiero concretamente? Se está
planteando que el inconveniente que tiene el sistema de
riesgos de trabajo en la Argentina está dado por la
excesiva litigiosidad. Eso es una mentira absoluta; es tan
falso como reducir que socavar los derechos de los
trabajadores fomenta empleo, que es un poco lo que se está
reeditando en esta etapa de la historia, lamentablemente.
Es triste, porque asistimos nuevamente a una reiteración de
la historia, no como farsa sino como tragedia, porque
estamos hablando de la afectación de los derechos de los
sectores populares, y concretamente del pueblo trabajador,
lo cual supone un desconocimiento absoluto de lo
establecido por la Constitución Nacional y los diferentes
precedentes de la Corte Suprema.
Respecto del tema concreto que nos convoca, se
dijo mucho sobre las formas y, por supuesto, lo comparto.
Es lo que planteaba al principio: se desconoce el artículo
99, inciso 3), de la Constitución Nacional, y
adicionalmente se desconocen los precedentes de la propia
Corte Suprema, que también han sido citados: concretamente,
en el tema de la defensa de los consumidores, un fallo de
2010 y el fallo Verrochi, de 1999, que planteaban que para
que haya un decreto de necesidad y urgencia tienen que
presentarse efectivamente situaciones que lo ameriten y que
impidan el tratamiento ordinario de la sanción de las
leyes. Necesidad y urgencia de ninguna manera puede
traducirse en conveniencia política del Poder Ejecutivo.
Esto tiene que quedar clarísimo.
En cuanto al contenido, lo que plantea el decreto
de necesidad y urgencia -pasos más, pasos menos- es la
reedición de las comisiones médicas. Es decir que después
de más de veinte años del sistema de riesgos de trabajo,
implementado por la ley 24.557, que transcurrió y recibió
infinitas declaraciones de inconstitucionalidad por los
tribunales de la República… Recordemos que la ley de
riesgos de trabajo, que se sancionó en 1995 –es decir,
durante el auge del neoliberalismo-, es la norma que más
declaraciones de inconstitucionalidad ha recibido en la
historia de la República Argentina. Esto no es casual,
porque desprecia, como ninguna otra norma surgida al amparo
de una concepción economicista del derecho, la vida de la
persona que trabaja, en una transferencia fastuosa de
recursos, en este caso, a compañías financieras. Estamos
reeditando ese camino en una senda plagada de trampas. Lo
que plantea la norma es que el trabajador puede elegir la
comisión médica que intervendrá ante un accidente de
trabajo.
Esto es abiertamente falso. Lo que en realidad está
haciendo el artículo 1° es impedir que el trabajador pueda
demandar a las aseguradoras de riesgo del trabajo en su
domicilio legal. ¿Por qué hace esto el decreto? Por algo
sencillísimo: porque la gran mayoría de las ART tienen
domicilio en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Por eso impide esta facultad, porque si el
trabajador pudiera accionar contra las ART en el ámbito de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se encontraría con la
mejor doctrina sobre la materia, o por lo menos con quienes
reconocen las indemnizaciones más importantes.
Por otra parte, las comisiones médicas tienen un
problema operativo insalvable. Basta leer la resolución de
la S.R.T. 1385/14. Lamentablemente no pudimos escuchar al
superintendente Morón, de la S.R.T.; por lo menos, yo no lo
escuché. Hubiera sido importante su presencia en esta
reunión. Lo cierto es que esa resolución establece la
distribución geográfica de todas las comisiones médicas.
Las comisiones médicas están distribuidas en el
interior del país, en las capitales de provincia.
Generalmente, hay una comisión médica por cada capital de
provincia. Esto es una burla para los trabajadores del
interior si tenemos en cuenta la extensión territorial de
la Argentina. Pretender que un trabajador que sufrió un
accidente laboral –me refiero a aquella persona que está
trabajando y sufre un daño en su salud, que muchas veces le
genera una incapacidad para toda su vida- se traslade 200,
500, 600 u 800 kilómetros hasta una comisión médica para
hacer efectivo un reclamo, es una burla. Esto hay que
decirlo con absoluta claridad.
Por otro lado, se habló mucho acerca de la
litigiosidad. Sobre este tema quiero decir lo siguiente.
Estamos discutiendo algo que no tiene ni ton ni son.
Estamos planteando que hay un decreto de necesidad y
urgencia que pretende reformular el régimen de riesgos del
trabajo para solucionar el inconveniente que genera la
litigiosidad sin preguntarse cuáles son las causas de esa
litigiosidad. Señores: es demencial lo que estamos
discutiendo. Discúlpenme pero no lo puedo caracterizar de
otra manera. Estamos planteando cómo hacemos para que bajen
los juicios en vez de asumir como propios los motivos que
dan cuenta de esos juicios.
Ya se hizo referencia a las estadísticas de la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo. Hubo 460.000
accidentes en el año 2015. En realidad hubo 660.000, pero
sacamos los ocurridos in itinere y mencionamos solamente
los ocurridos en el ámbito de las empresas; vamos a la
visión más favorable a esta gestión gubernamental.
¿Qué significa esa cifra de 460.000? Implica que
por mes en la República Argentina hay 38.500 accidentes de
trabajo o enfermedades profesionales. Asimismo, ¿qué
significa hablar de 449 muertes? Significa que por mes se
están muriendo más de 30 trabajadores en la República
Argentina. Pero lo más grave es que esto es mentira, porque
están subregistrados todos los datos. Es decir, si el 3 por
ciento de todos los siniestros que se generan en 2015
obedecen a enfermedades profesionales, mientras la
Organización Internacional del Trabajo plantea que se ubica
en el 35 por ciento, significa que en el año 2015 hubo
250.000 casos que quedaron fuera del sistema. Entonces, los
compañeros se espantan porque hay litigiosidad e indican
que las causas son 106.000, sin advertir que 250.000 fueron
totalmente expulsados del sistema y no tenían más
alternativa que acceder a la justicia.
Adicionalmente, ¿qué dice la Organización
Internacional del Trabajo? La OIT plantea que las
enfermedades laborales son muchísimo más letales que los
accidentes de trabajo: mientras los accidentes de trabajo
representan el 14 por ciento, las enfermedades laborales
representan el 86 por ciento; me refiero a las causas de
muerte. Por cada muerte por accidente de trabajo, se
generan 6,29 muertes por enfermedades profesionales. Dije
que en 2015 murieron 449 compatriotas por infortunios
laborales. De esos 549 decesos, 545 obedecieron a
accidentes de trabajo y solamente 4 a enfermedades
profesionales.
Es decir que según el criterio de la OIT, en
realidad en 2015 murieron más de 2.700 de compatriotas.
Todo eso está fuera del sistema y obliga a que los abogados
laboralistas defendamos a esos trabajadores que están
absolutamente excluidos del sistema. Y ni hablar del
personal que trabaja en negro, que tampoco parece
importarle a esta actual gestión de gobierno. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Gracias, doctor Padín.
Informo a todos los expositores que si desean
hacer algún agregado a sus exposiciones o aportar algún
documento, los acerquen a la comisión bicameral, la que los
recopilará e incorporará al tratamiento que estamos
iniciando hoy. Por supuesto, también los trasladará a las
comisiones permanentes que analizarán las cuestiones de
fondo de esta iniciativa que ya tuvo media sanción del
Senado.
Se encuentran presentes tres legisladores
nacionales que no integran esta comisión bicameral pero que
podrán hacer uso de la palabra para exponer sus puntos de
vista. Se trata de los señores diputados Recalde, Pitrola y
Giordano. Luego, la comisión bicameral continuará con el
trámite pertinente para analizar este decreto 54/2017, y
finalmente pasaremos a un cuarto intermedio hasta el jueves
16 a las 10 de la mañana. Ya están los dictámenes para
poner a la firma, y se podrán seguir firmando el jueves de
la semana que viene.
Tiene la palabra el señor diputado Héctor
Recalde, presidente del bloque del Frente para la Victoria.
Sr. Diputado Recalde.- Señor presidente: me voy a referir
exclusiva y estrictamente al ámbito de esta comisión
bicameral, que tiene que ver con la constitucionalidad o no
del decreto de necesidad y urgencia número 54. Me reservo
los argumentos de fondo para cuando discutamos en la Cámara
de Diputados, en sesión extraordinaria y especial, el tema
de fondo.
Yo diría que este decreto 54 no es un hecho
aislado. Si fuera un hecho aislado, tendría una gravedad
institucional pero relativa, pues sería una excepción.
Lamentablemente, lo que uno advierte es el riesgo de
institucionalidad que contiene como correlato la
inseguridad jurídica en la forma de actuar en el ámbito
normativo del Poder Ejecutivo nacional.
Si bien los ejemplos abundan, voy a mencionar
solamente dos. Uno de ellos es el siguiente: mediante un
decreto de necesidad y urgencia se nombró a dos abogados
como ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
en comisión.
Sr. Diputado Tonelli.- Por decreto simple.
Sr. Diputado Recalde.- Tiene razón, señor diputado. El DNU
era otro.
Y la aclaración del diputado Tonelli me hizo
acordar de otro decreto reglamentario. El otro ejemplo que
puedo dar de violación manifiesta, y no opinable, de la
Constitución Nacional –ni hablar de los tratados
internacionales o de los convenios de la OIT- es el decreto
1206.
En esta Cámara del Congreso de la Nación, que
también ostenta soberanía popular, nosotros votamos la ley
de blanqueo. En esa oportunidad se discutió expresamente el
artículo 83 para ver a quiénes se excluía. Lamentablemente
no se aceptó una ponencia nuestra de excluir de la
posibilidad de blanquear a los contratistas de obra
pública. Lo que sí se votó es que se excluía a los
progenitores y a los hijos menores emancipados. Estoy
hablando del artículo 83 de la ley de blanqueo.
Como todos sabemos, en la pirámide jurídica de
Hans Kelsen el decreto 1206 es de grado inferior a la ley
nacional. ¿Qué dice este decreto? Cuando la ley dice
“exclúyese”, este decreto dice “inclúyese” a los
progenitores e hijos menores emancipados. Realmente estamos
viendo una modalidad de legislar que afecta a la
institucionalidad. Este es un tema grave que estamos
padeciendo los argentinos. Si estamos necesitando
inversiones extranjeras directas, debemos ofrecer a
aquellos extranjeros de buena voluntad que quieran venir a
invertir -no a los capitales financieros que vienen a hacer
negocios- seguridad jurídica. Y esto no genera seguridad
jurídica sino todo lo contrario: genera inseguridad
jurídica.
Hay que recordar que el presidente de la Nación
no es el que manda más. Es el primer mandatario, el primer
mandado, y por eso tiene mayor responsabilidad en el
ejercicio de su función. Y a mayor capacidad, mayor
responsabilidad. Este también es un principio jurídico
universal.
Sería recomendable que se legislara, tanto por
decretos de necesidad y urgencia como por decretos simples,
por las vías que establece la Constitución Nacional. Esto
fue muy bien explicado por el senador Rodríguez Saa, por lo
que no voy a abundar en consideraciones.
Lo que sí quiero decir es que apenas se sancionó
el decreto 54 -en enero- pedimos al presidente que
convocara a la Cámara de Diputados a sesión especial si
realmente había cuestiones de necesidad y urgencia. Bueno.
Nos hizo caso.
Hay un principio del derecho romano que dice
electa una via, non datur recursus ad alteram. Acá se está jugando con dos vías. Subsiste el decreto de necesidad y
urgencia y convocan al Congreso. Más allá de la
opinabilidad de si una ley posterior modifica una ley
anterior, esto constituye una carencia de sentido común que
da pena tener que discutir jurídicamente cazando libros de
una biblioteca o de la otra. No tiene sentido común, no hay
respeto por esto.
Afortunadamente asistimos a una especie de
admisión de culpa. Yo diría que asistimos al cuasi
arrepentimiento del Poder Ejecutivo nacional, porque si
bien convoca –como habíamos pedido- a sesión extraordinaria
a la Cámara de Diputados de la Nación, mantiene subsistente
el decreto de necesidad y urgencia número 54.
Como dije, esto genera inseguridad jurídica. Es
muy peligroso para una sociedad no estar atado a lo que
dicen la Constitución Nacional, los tratados
internacionales y los convenios de la Organización
Internacional del Trabajo.
Las cuestiones de fondo las plantearé en su
momento porque sé que hay otros legisladores que quieren
hacer uso de la palabra. Agradezco al señor presidente por
haberme permitido hacer uso de la palabra. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Quiero aclarar que el
señor diputado Abel Furlan junto con su gremio han
presentado una nota -que será distribuida a todos los
integrantes de esta comisión- donde exponen distintos
puntos de vista con respecto a la formalidad y a la
cuestión de fondo. Dicha nota será enviada a las comisiones
de Legislación del Trabajo y de Presupuesto y Hacienda de
esta Cámara de Diputados de la Nación.
Tiene la palabra el señor diputado Pitrola.
Sr. Diputado Pitrola.- A diferencia del señor diputado que
me precedió en el uso de la palabra, voy a referirme a la
cuestión de fondo, aunque no podré agotarla en el plazo de
esta intervención.
A esta altura del debate nos resulta una
hipocresía hacer una celebración republicana por el hecho
de que esto se apruebe por medio de una ley y no de un DNU,
ya que esto afecta tanto la salud como la vida de 8
millones de trabajadores. Esto no significa que no dejemos
de advertir la importancia política que tiene el hecho de
que esta comisión bicameral rechace el DNU. Tiene una
importancia política porque el debate en Diputados empieza
en otro cuadro, y llamo a esta reflexión a todos los
senadores y diputados que tienen en sus manos el voto en
esta comisión bicameral que no integramos.
Estamos ante una reforma que, ya sea por la vía
del “decretazo” o del proyecto de ley que cuenta con
sanción del Senado, es una nueva vuelta de tuerca en el
régimen de las ART de la muerte. Es la segunda reforma,
luego de la ley 24.557 que se aprobara en tiempos de la
presidenta Cristina Fernández de Kirchner y que aplaudiera
de pie la Unión Industrial Argentina en Tecnópolis. Creo
que debemos aprender que cuando a la Unión Industrial y
compañía se les da la mano, toman el codo.
Después de escuchar aquí al doctor Funes de Rioja
nos da la impresión de que sabemos quién redactó el DNU. Ya
tenemos al autor. Si no es el autor material, por lo menos
es el autor intelectual.
Esto importa mucho a la clase trabajadora. Aquí
estuvieron los dos representantes de la CTA, tres
dirigentes de gremios de lucha, los compañeros del subte
-que han tenido cinco muertes en seis años-, un dirigente
de un sindicato combativo de la construcción, gente del
sindicato del neumático -que tiene un alto índice de
accidentes-, pero sorprendentemente no estuvo presente la
CGT. Esto último me resulta inexplicable, porque tendrían
que haber venido acá a expresar su posición como dirección
formal de los trabajadores.
En la Argentina estamos ante la pavorosa cifra de
700.000 accidentes por año. No estamos ante una industria
del juicio -alguien dijo que eran 127.000 al año-, sino
ante una industria del accidente de trabajo. Este es el
punto, y lo hemos mencionado durante años en cada debate en
que nos ha tocado intervenir. Si hay 127.000 juicios es
porque hay 700.000 accidentes. Esto no se toma en cuenta.
Si bien se usó para otra cosa en los últimos diez
o quince años, este régimen es hermano gemelo de la
flexibilidad de los años 90. Es el régimen de las ART
constituidas, en tiempos de las AFJP, como un negocio
paralelo y asociado al de las AFJP con los fondos
previsionales. Y al “decretazo” –al igual que a la otra
reforma- debemos inscribirlo en el cuadro de una nueva
generación de reforma laboral.
Si se incrementan los premios por presentismo, si
aumentan los ritmos de producción, si se bajan las
dotaciones de máquinas y si se alargan las jornadas de
trabajo, el resultado es el aumento exponencial de los
accidentes laborales.
Traje una cita del insospechable diario Clarín
del día lunes, medio que ha echado a 380 trabajadores
gráficos, que ocupan la planta desde hace veinticuatro días
en Pompeya debido a la flexibilización; me refiero a los
trabajadores de AGR-Clarín. Pero se les filtró una nota de
una periodista que habla de cómo Toyota hace en 1,50
minutos lo que las demás terminales hacen en 2,30 minutos,
con un nuevo convenio del año 2016, una de cuyas
variaciones fue que el empleado pierde el premio por
presentismo con solo faltar un día en tres meses. Esto es
“toyotismo”. Después de la derrota de posguerra de la clase
obrera japonesa, el “toyotismo” fue la base del milagro
japonés, y lo tenemos acá entre nosotros. Lo dice el diario
Clarín: “Así, el esquema toyotista tiende a una mayor
intensificación del trabajo. Por ello, el desgaste y el
recambio de personal es mayor que en otros casos. Según
fuentes gremiales, cerca de 300 operarios con enfermedades
laborales están fuera de la fábrica a la espera de ser
‘reubicados’, mientras reciben un sueldo por el plazo de un
año. Una cifra similar a la que se busca cubrir ahora con
incorporaciones.”
Impresionante. Es la descripción de un ejemplo
actual de la masacre laboral que definió con maestría el
doctor Cornaglia, de la Federación Argentina de Colegios de
Abogados, al igual que la doctora Lozano.
El “decretazo” no reconoce los aumentos
necesarios por los accidentes in itinere. Por el contrario,
hay una tesis para eliminarlos. Cabe recordar que las
víctimas de la masacre de Once eran, en un 95 por ciento,
personas que iban a trabajar, es decir que se trató de un
accidente in itinere. Y el 52 por ciento de esos accidentes
son parte de los hoy accidentes de trabajo.
Se está buscando evadir la responsabilidad
patronal que se fijara en tiempos de la legislación de
Alfredo Palacios. En este sentido, la revisión de los
convenios que ha lanzado el presidente Macri -es un
lineamiento nacional- está totalmente asociada a este
decreto. No podemos discutir las cosas aisladamente, en
abstracto. Se está buscando acabar con los convenios del
año 75, que fue el pico de los límites a la explotación del
capital que conquistó la clase obrera. Yo no soy
camporista, pero reconozco una etapa histórica de lucha de
la clase obrera argentina después del Cordobazo. No
festejen tanto los del Frente para la Victoria, que lo que
voy a reivindicar es el Cordobazo. (Risas.)
Se está buscando rever esos convenios. Se está
buscando especialmente remover los convenios que tienen
resabios o conquistas del año 75. La llamada ley Centeno;
el diputado Recalde sabe mucho del tema. Y esto tiene que
ver con revisar los convenios de la pesca, del petróleo, de
nuestra industria gráfica y flexibilizarlos por completo.
Algunos fueron celebrados en los años 90, como en el caso
del plástico, pero se está buscando una nueva generación de
reforma laboral para agravar la explotación del trabajador.
Por eso Toyota festeja su jornada de 9 horas y 10 minutos,
según indica el diario Clarín del día lunes pasado.
Entonces, este es el punto en el que estamos.
El nuevo DNU también elimina el fuero laboral. Yo
creo, junto con la Asociación de Abogados Laboralistas, que
hay una idea estratégica de terminar con el fuero laboral,
porque existe la idea de pasarlo al fuero de la seguridad
social, que no tiene nada que ver; es un invento de Cavallo
en tiempos de los 90.
Otro tema de fondo son las enfermedades
laborales. Ha sido abrumador lo que se ha dicho acá. No son
reconocidas como tales, y hay una unidad entre el problema
del accidente de trabajo y el no reconocimiento de la
enfermedad laboral. Y en este aspecto, un DNU que bloquea
el acceso a la Justicia, en lugar de tener prelación del
derecho laboral -que hemos criticado cuando se reformaron
los 2.670 artículos del Código Civil y Comercial-, está
ubicando en un sótano el derecho de los trabajadores, que
son la parte débil del contrato laboral, transformándolos
-como bien dijo alguien aquí- en ciudadanos de segunda.
Esto significa que pueden estar por debajo del acceso a la
Justicia de cualquier otro ciudadano.
Voy a ir terminando, porque nos referiremos mucho
más a este tema de fondo durante el debate parlamentario.
Quiero reivindicar la lucha que tuve en el gremio
gráfico, porque tuve mucho que ver con el cuerpo de
delegados de una gran fábrica, la Editorial Atlántida,
durante trece años. Durante ese tiempo también fui adjunto
del sindicato gráfico. Nuestro concepto, compartido por un
alto dirigente empresarial de la época, fue que en el siglo
XX no hay tarea insalubre sino condiciones insalubres de
una tarea laboral; y con más razón ahora que estamos en el
siglo XXI.
Hoy la tecnología permite llevar al mínimo las
posibilidades de que ocurra un accidente. Como muy bien
dijo el compañero de la construcción, son accidentes
evitables. Es decir, son hijos de la falta de inversión en
prevención y de no cubrir los protocolos. No puede haber
cinco muertes en el subte, que no tiene ningún riesgo de
accidentes de trabajo. Esas muertes son hijas de la
flexibilidad y de violentar absolutamente todas las normas
y los protocolos.
Por eso, con algunos de los expositores, vamos a
reivindicar el problema del control obrero en los lugares
de trabajo y vamos a intervenir, con este lineamiento y
contra el edificio del lucro de los oligopolios de las ART
que denunció el doctor Cornaglia, nueve compañías que
dominan el mercado y son el gran lobby que fija las tarifas
a la baja de los accidentes de trabajo, que resultan más
baratos que la prevención.
Esa es la industria que hay en la Argentina. Esa
es la masacre social. La vamos a denunciar. Y llamamos hoy
a los senadores, antes de dar un debate de fondo –que creo
que debe acompañar en asambleas y debates todo el
movimiento obrero argentino-, para que volteemos este
nefasto decreto de necesidad y urgencia. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el
señor diputado Giordano.
Sr. Giordano.- Señor presidente: voy a hablar en nombre del
bloque de la Izquierda Socialista, como parte del Frente de
Izquierda en la Cámara de Diputados.
Por supuesto, en primer lugar queremos repudiar y
reclamar la nulidad del decreto dictatorial del presidente
Macri en relación con el aval a la ley de las ART.
En segundo lugar, compartimos muchas de las
argumentaciones y denuncias de los trabajadores dirigentes
sindicales de algunos gremios -como el SUTNA y otros-, de
los compañeros del subte y de las asociaciones
profesionales sobre este tema.
Lo que quiero decir –y no voy a decir más que lo
que han dicho los diarios de hoy- es que después de que el
gobierno nacional iba a tener una derrota en relación con
la vigencia del DNU, ha habido una reunión o un acuerdo -yo
diría un pacto- para hacer pasar una iniciativa que ya ha
sido votada en el Senado en los mismos términos que preveía
el DNU.
Hoy los diarios han sido claros. Hubo una reunión
entre miembros del gobierno de Macri y representantes de la
UCR, de Cambiemos, del Frente Renovador de Sergio Massa y
del Frente para la Victoria, como los senadores Pichetto y
Abal Medina, quien están presentes aquí. Cabe mencionar que
la iniciativa sancionada por del Senado tenía el acuerdo de
la CGT.
Entonces, se acuerda votar en esta Cámara de
Diputados la iniciativa aprobada por el Senado, que tiene
el mismo contenido del DNU. Esta es la primera denuncia
importante que queremos hacer, porque la cuestión de fondo
es que se quiere hacer pasar una ley -sea a través de un
DNU o de una ley votada por el Senado y la Cámara de
Diputados- que por todas las argumentaciones que se han
mencionado acá es categóricamente antiobrera, propatronal,
que juega con la salud y la vida de los trabajadores y que
es un gran negocio de las aseguradoras.
Como han dicho numerosas organizaciones, esta
norma consolida la rentabilidad de las ART. En este
sentido, una abogada recién señaló que el negocio de las
ART es el de empresas que actúan como bancos, con fines de
lucro. Es decir, se les da la seguridad y la vida –o mejor
dicho, la muerte- de 10 millones de trabajadores a grandes
mercaderes de la salud.
Y si hay una industria del juicio tasada en 5.000
millones de dólares, estamos hablando de 5.000 millones de
dólares que se les ha sacado del bolsillo a los
trabajadores y que se les niega pagar. Por eso todos han
denunciado que la única vía que les ha quedado es hacer
juicio.
Entonces, está muy claro de qué lado tenemos que
estar. El abogado Funes de Rioja, conocido vocero de las
patronales y militante en contra de los derechos de los
trabajadores, se ha ubicado categóricamente del lado de
esta iniciativa. Pero los trabajadores y la Izquierda
tenemos claridad, por lo que si el doctor Funes de Rioja se
ubicó del lado de las grandes aseguradoras, nosotros
sabemos que tenemos que estar del lado opuesto.
Por eso no se trata de DNU o de ley sino del
contenido, y por eso son repudiables los dichos del
gobierno nacional y del ministro Triaca en el sentido de
que esta ley está a favor de los trabajadores. Está claro
que es a favor y a pedido de los grandes empresarios. Se
simula que con esto se bajará el costo laboral pero lo que
está haciendo el gobierno nacional, con el ajuste que está
aplicando en todo el país de la mano de los gobernadores,
va en la misma sintonía: un ajuste y un tarifazo.
Aquí se mencionó el despido de 380 trabajadores
de AGR-Clarín, que es una patronal antiobrera, dictatorial.
El Ministerio de Trabajo todavía no ha dicho nada al
respecto, siendo cómplice de esos despidos. También podemos
mencionar el cambio en los convenios colectivos de trabajo,
como ha ocurrido en Vaca Muerta. Por otro lado, en las
paritarias se quiere hacer valer el 18 por ciento como
aumento salarial para los trabajadores, cuando se prevé una
inflación del 25 por ciento y ha habido una pérdida del 10
o 12 por ciento en las paritarias de 2016.
Por estos motivos, no solamente apoyamos la
nulidad del decreto de necesidad y urgencia sino que
también estamos en contra de la iniciativa votada por el
Senado, para que se termine con el negocio de las ART y
para que el Estado, bajo control, se haga cargo de los
trabajadores y de su seguridad.
Nosotros estamos en contra del negocio de las ART
y queríamos dejar planteada esta postura. (Aplausos.)
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Comenzamos a debatir el
decreto 54/2017 y el resto de los decretos –es decir, el
51/2017 y el 52/2017-, junto con la ampliación del temario
que hemos realizado para la reunión de comisión que
tendremos el jueves 16 de febrero a las 10 de la mañana.
Tiene la palabra el senador Abal Medina. A
continuación harán uso de la palabra el diputado Tonelli,
el senador Pais y la senadora Fernández Sagasti.
Sr. Senador Abal Medina.- Seré muy breve, señor presidente.
Como he sido aludido por el expositor preopinante, quiero
aclarar que no participamos de ningún tipo de acuerdo. Lo
que dijimos una y otra vez, en público y en privado, desde
el momento en que se sancionó este disparatado decreto es
que el gobierno debería dar marcha atrás y darle el normal
tratamiento parlamentario, que es lo que ocurrirá ahora, es
decir, que la iniciativa vaya a la Cámara de Diputados y se
vote.
Vuelvo a señalar, coincidiendo con lo que han
dicho varios expositores, que este DNU no solo es
violatorio del artículo 99 inciso 3 de nuestra Constitución
-como bien se ha dicho acá- sino que creo que incluso es
violatorio del artículo 44, que fija un régimen bicameral
para el Congreso argentino. Esto es lo realmente
preocupante.
También de acuerdo con nuestra legislación
relativa a los DNU, basta con que una sola Cámara apruebe
un DNU para que se convierta en válido. Con lo cual de esta
manera, de aceptarse, estaríamos permitiendo que esto
ocurra en la Argentina. Es lo que dijimos una y otra vez,
en público y en privado, desde que se sancionó este DNU.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
diputado Tonelli para referirse al decreto 54/17, sobre
modificación de la ley de Aseguradoras de Riesgo del
Trabajo y otras.
Sr. Diputado Tonelli.- Señor presidente: voy a ceñirme a lo
que tenemos que discutir, que -como bien lo señaló el
diputado Recalde- es la validez o invalidez del decreto
número 54. No voy a hablar del fondo porque no corresponde,
pues no es el cometido de esta comisión.
En relación con el fondo del decreto solo voy a
decir que repite textualmente el proyecto de ley aprobado
por el Senado, que prácticamente fue aprobado por
unanimidad; solamente dos senadores votaron en contra.
Todos los demás senadores, de las diversas bancadas,
votaron a favor del proyecto de ley, incluidos cinco
senadores que integran esta comisión.
Reitero: la cuestión de fondo no hace a nuestro
cometido, y además la doy por saldada por la aprobación que
el Senado hizo del texto del proyecto prácticamente por
unanimidad.
Sr. Diputado Recalde.- Nosotros no lo tratamos.
Sr. Diputado Tonelli.- Nosotros vamos a tratar el proyecto
la semana próxima.
Antes de ir a la cuestión que verdaderamente nos
atañe quiero hacer alguna reflexión general respecto del
cometido de la comisión, del criterio de la comisión, que
tiene que ver con lo que leyó el senador Pais más temprano,
que es algo que escribí yo en 2005.
Cuando se discutió en el Congreso la ley 26.122,
que es la que rige el funcionamiento de la comisión,
quienes éramos opositores en ese momento planteamos una
alternativa mucho más exigente, mucho más rigurosa y mucho
más limitativa para la actuación del Poder Ejecutivo. Sin
embargo, el partido que en ese entonces tenía la mayoría,
que era el partido que gobernó hasta diciembre de 2015,
aprobó el texto de la ley 26.122, que a mi modo de ver es
bastante generoso con las posibilidades que le da al Poder
Ejecutivo. Entre otras cosas, como recién señaló el senador
Abal Medina, hace falta que las dos Cámaras se pronuncien
en contra para que caiga o deje de tener vigencia un
decreto de necesidad y urgencia. Nosotros en aquel entonces
éramos partidarios de un criterio más exigente.
Cuando se constituyó la comisión -creo que fue en
2006- y comenzaron las discusiones de los primeros decretos
de necesidad y urgencia que llegaron a conocimiento de la
comisión, quienes éramos oposición –entre los cuales me
cuento- planteamos un criterio más exigente o más severo
respecto de las posibilidades del Poder Ejecutivo de dictar
decretos de necesidad y urgencia.
Por ejemplo, en aquellos años propiciamos que no
era correcto declarar la validez de un decreto de necesidad
y urgencia si había sido dictado durante el período
ordinario de sesiones del Congreso. Sin embargo, desde el
primer momento del funcionamiento de la comisión bicameral
-y afortunadamente la diputada Conti integró aquella
comisión, al igual que yo y el senador Naidendorf-, el
oficialismo de entonces no aceptó nuestro criterio
restrictivo, nuestro criterio exigente, y optó por aplicar
un criterio amplio respecto de las posibilidades del Poder
Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia.
Así fue que a lo largo de los últimos diez años
la comisión invariablemente aplicó un criterio que
personalmente califico de amplio, de generoso o de
permisivo respecto de las posibilidades del Poder Ejecutivo
de dictar decretos de necesidad y urgencia. Esto está
plasmado en todos los dictámenes. Inclusive se declaró la
validez de dos decretos de necesidad y urgencia que
modificaron la ley 24.557, de ART. Hubo dos decretos, uno
del presidente de la Rúa y otro del presidente Duhalde, que
modificaron la ley de ART y ambos fueron convalidados por
esta comisión.
Por eso me llama la atención que ahora quienes
aplicaron un criterio tan amplio y tan favorable a la
posibilidad de que el titular del Poder Ejecutivo dictara
decretos de necesidad y urgencia, de repente pretenden
aplicar un criterio sumamente estricto, sumamente exigente,
y cuando nosotros propiciamos seguir el criterio de la
comisión, en el sentido de aplicar un criterio amplio
respecto de las posibilidades que tiene el Poder Ejecutivo,
nos traen de recuerdo expresiones que sin duda han quedado
superadas por la doctrina, por la jurisprudencia de esta
misma comisión.
De modo que si nos atenemos al criterio que la
comisión ha aplicado desde su origen hasta ahora, no
tenemos otra posibilidad más que aplicar un criterio amplio
en favor de las posibilidades del Poder Ejecutivo para
dictar decretos de necesidad y urgencia. Esto es así y no
admite la más mínima discusión; basta con leer los
innumerables dictámenes de la comisión a lo largo de los
últimos diez años.
También reitero lo que dije antes en el sentido
de que más allá de que nos guste o no nos guste, nos
parezca conveniente o nos parezca inconveniente, no hay
ninguna norma que justifique la supuesta imposibilidad del
Poder Ejecutivo de dictar un decreto de necesidad y
urgencia para dar vigencia a un proyecto de ley ya
sancionado por una de las dos Cámaras.
Me parece que el siguiente ejemplo puede ayudar.
Imaginemos que el Poder Ejecutivo, en vistas de una posible
epidemia, envía un proyecto de ley al Congreso para hacer
frente a esa epidemia, que el Senado lo trata los últimos
días de diciembre y que en enero, durante el habitual
receso del Congreso, la epidemia efectivamente aparece y se
desata. Me parece que sería de toda lógica que ante la
necesidad y ante la urgencia el Poder Ejecutivo ponga en
vigencia esa norma y afronte la emergencia como corresponde
y como es su responsabilidad.
De manera tal que no veo objeción constitucional
ni legal, más allá –reitero- de la opinión que cada uno
tenga acerca de si esto es conveniente o no, a que el Poder
Ejecutivo haya adelantado o anticipado la vigencia de la
modificación a la ley 24.557, sancionando -mediante un
decreto de necesidad y urgencia- el mismo proyecto de ley
que el Senado aprobó el 21 de diciembre; con una sola
salvedad –la voy a señalar para que nadie me corrija-, que
es que en el decreto de necesidad y urgencia el Poder
Ejecutivo no incluyó la modificación del artículo 13 de la
ley porque ese artículo crea una contribución y sabemos que
entre las limitaciones que el Poder Ejecutivo tiene a la
hora de dictar un decreto de necesidad y urgencia están,
precisamente, las contribuciones o los impuestos.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Le hago una consulta,
señor diputado Tonelli: ¿las contribuciones y los impuestos
no tienen como Cámara de origen a la Cámara de Diputados?
Sr. Diputado Tonelli.- Exacto. Es así, pero en este caso no
se trata de la creación de un nuevo impuesto sino de una
modificación. El impuesto es el mismo que estaba previsto
en la ley, que es una alícuota que tienen que pagar las
aseguradoras de riesgos del trabajo, que simplemente se
modificó.
Más allá de la disidencia que podemos tener en
torno a este punto, lo cierto es que el texto que el Poder
Ejecutivo aprobó y puso en vigencia mediante un decreto de
necesidad y urgencia es el mismo que había aprobado el
Senado, donde la iniciativa prácticamente se aprobó por
unanimidad.
Entonces, me parece que tenemos que ceñir la
discusión a si existía o no la necesidad y la urgencia de
que el Poder Ejecutivo anticipara la vigencia de la norma
mediante el decreto de necesidad y urgencia. El Poder
Ejecutivo juzgó que sí, que efectivamente había necesidad y
urgencia porque la situación del sistema de riesgos del
trabajo era y sigue siendo delicada.
Una de las cosas que ocurrió después de que el
Senado aprobó el proyecto de ley -el día 21 de diciembre-
fue que en esos pocos días que restaban hasta fin de año, y
hasta el fin del año judicial, se multiplicaron de manera
exponencial las demandas judiciales para tratar de tramitar
esos juicios de acuerdo con la ley anterior y no de acuerdo
con la ley nueva.
El Poder Ejecutivo evaluó que el sistema corría
el riesgo de tornarse disfuncional, de no poder cumplir con
las obligaciones que la ley prevé. Por supuesto, si el
sistema deja de cumplir con las obligaciones que la ley
prevé y contempla, los perjudicados son los trabajadores.
De modo que no cabe la menor duda de que si algo pesó en el
ánimo del Poder Ejecutivo para tomar esta decisión y evitar
el posible colapso del sistema, por las dificultades del
sistema para afrontar las obligaciones que la ley prevé,
fue la defensa de los trabajadores y de sus derechos.
Desde nuestro punto de vista, la necesidad y la
urgencia de poner en vigencia la ley están justificadas. Se
puede abundar con los propios fundamentos del decreto,
donde hay una descripción más detallada de la situación del
sistema de riesgos del trabajo. Creo que no hay agravio
constitucional alguno. Por el contrario, me parece que la
decisión del Poder Ejecutivo fue muy saludable en resguardo
de un sistema que en última instancia está destinado a
proteger los derechos de los trabajadores, y a ello estuvo
destinada la decisión del Poder Ejecutivo.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
senador País.
Sr. Senador País.- Señor presidente: considero importantes
las expresiones del diputado Tonelli porque vienen a decir
lo que no dijo el decreto. El diputado Tonelli ha hecho un
gran esfuerzo, y el esfuerzo es hacerle decir a la norma lo
que ésta no dice. Esto nos termina de confirmar la
invalidez de esta norma y ratifica que el Poder Ejecutivo
actuó en exceso de sus facultades, que son de índole
absolutamente restrictiva. La regla general es que no puede
dictar leyes. Las leyes las sanciona el Congreso. El Poder
Ejecutivo tiene una participación importante y necesaria:
las debe promulgar y las puede vetar u observar total o
parcialmente. En este sentido, la Constitución le ha dado
una importante labor al Poder Ejecutivo. Algunos refieren
que el Ejecutivo es casi un colegislador. Es más: el Poder
Ejecutivo tiene la potestad de iniciativa legislativa, al
igual que los senadores y diputados, y nadie más, salvo
alguna iniciativa popular. Muchas veces las organizaciones,
las entidades o los particulares hablan de “su” proyecto de
ley. No es así. Los proyectos de ley son los que hacen los
diputados, los senadores, el Poder Ejecutivo o, en su caso,
los que reúnan los requisitos de la iniciativa popular. La
Constitución es cerrada en ese aspecto. Es un tema muy
trascedente y muy importante.
En el texto y en los considerandos del decreto el
Poder Ejecutivo no invocó ninguna razón que justifique ni
la necesidad ni la urgencia. Lo que dice el señor diputado
Tonelli no existe en el decreto; lo está diciendo ahora.
Tal vez el Ejecutivo podría haber vestido un poco mejor a
este decreto, que realmente carece de necesidad y de
urgencia.
Me puse a buscar en el decreto dónde está la
fundamentación de lo más esencial; podría decir, por lo
menos formalmente, que el Poder Ejecutivo invoca la
habilitación excepcional de la Constitución. No existe. Hay
una sola frase en la que el Poder Ejecutivo se digna a
intentar justificar –ni siquiera lo fundamenta- este
abusivo rol de arrogarse una facultad que la Constitución
le endilga al Congreso, que ya estaba trabajando
diligentemente; se tenía la sanción del Senado y se estaba
esperando la oportunidad para que la Cámara revisora, que
es la Cámara de Diputados, pudiera expedirse.
Al final de su decreto el Poder Ejecutivo dice:
“Que en los términos expuestos y sin perjuicio de que el
Honorable Senado de la Nación con fecha 21 de diciembre de
2016 sancionó un proyecto de ley que contiene la misma
normativa del presente…” –aquí está la fundamentación-
“…parece evidente que esperar los tiempos habituales del
trámite legislativo pendiente ante la Honorable Cámara de
Diputados de la Nación irrogaría un importante retraso que
dificultaría actuar en tiempo oportuno y obstaría al
cumplimiento efectivo de los objetivos de la presente
medida, siendo entonces adecuado recurrir al remedio
constitucional establecido en el inciso 3 del artículo 99
de la Constitución Nacional”. Esto solo no puede habilitar
al Poder Ejecutivo a que se arrogue potestades
legislativas.
Toda la jurisprudencia -que justamente también
invocara el miembro preopinante en el artículo al que
hacíamos referencia-, como la unánime doctrina
constitucional, dicen todo lo contrario. Me permito citar
al doctor Bidart Campos, quien señala: “Necesidad es algo
más que conveniencia.” Y aquí habla de conveniencia.
Conveniencia por supuesto a criterio del Poder Ejecutivo;
no del Congreso todavía. Y continúa: “…en este caso, parece
ser sinónimo de imprescindible.” Es decir, si no se nos cae
el mundo. Como bien decía el diputado Tonelli, tiene que
haber una emergencia nacional.
Bidart Campos continúa diciendo: “Se agrega
‘urgencia’, y lo urgente es lo que no puede esperar.
Necesario y urgente aluden, entonces, a un decreto que
únicamente puede dictarse en las circunstancias
excepcionales en que, por ser imposible seguir el
procedimiento normal de sanción de las leyes, se hace
imprescindible emitir sin demora alguna el decreto
sustitutivo.”
No hay razón ni fundamentación de la
imprescindibilidad de la no demora. Pero hay algo más grave
aún. El Poder Ejecutivo tenía un resorte –como bien lo
expresó el señor diputado Recalde- para llamar o incitar a
la Cámara revisora a que se aboque inmediatamente al
decreto. Si vencido el plazo del llamado a extraordinarias,
en diciembre del año pasado, consideraba que esto era
necesario, debió hacer lo que hizo un mes y ocho días
después, es decir, debió extender el período de sesiones
extraordinarias, esgrimir las razones de esa urgencia y
habilitar a la Cámara revisora, al Congreso en su
totalidad, a que continúe con el trámite legislativo. Esto
no ocurrió, y esto es lo que hace que esta comisión, en lo
que es pertinente –como bien decía el señor diputado
Tonelli-, rechace este asunto.
Acá se violentó el debido proceso legislativo.
Acá se violentó la norma del inciso 3) del artículo 99. No
se invocó ni justificó ni se escribió un párrafo pertinente
donde al menos se expresaran los fundamentos de esa
necesidad y urgencia, que hicieran impostergable e
imprescindible, ante un hecho de gravedad para la Nación,
que se dictase este DNU.
Entonces, ¿qué pasa? Esto resultó abusivo. Esto
es lesivo según lo establecido por la Constitución
Nacional. Esto es un ejercicio que le está vedado al Poder
Ejecutivo y que ni siquiera en lo formal vistió
adecuadamente.
En el aspecto formal, este decreto fue firmado
por todos los ministros; lo firmó el presidente de la
Nación, y el jefe de Gabinete lo giró dentro de los diez
días. Pero lo que nos interesa a nosotros es ver estas
potestades legisferantes, absolutamente restrictivas. Ni
siquiera se dignaron a mencionarlas en el texto del
decreto.
Es decir que el Poder Ejecutivo prácticamente
entendió que porque estábamos en receso estaba habilitado a
meterse en un trámite legislativo y dictar una ley, sin
siquiera decir dónde estaban la necesidad y la urgencia.
No hay mención alguna de la catarata de juicios.
No escuché ningún dato oficial de los que mencionó el señor
diputado Tonelli. No hay mención alguna de que esto tuviera
gravedad institucional. No hay mención alguna -más allá de
alguna suerte de relato periodístico sobre quebrantos del
sistema o la imposibilidad de atender a los trabajadores
afectados con el actual régimen- de algún hecho concreto
que hiciese necesaria la intervención del Poder Ejecutivo.
No la hay. Más bien parece una intromisión inaceptable en
las potestades legisferantes del Poder Legislativo. Por eso
nosotros entendemos que el decreto debe ser rechazado.
Me permito citar a otro doctrinario, el doctor
Comadira, fallecido hace una década, quien dijera: “La sola
imposibilidad política, en tanto derivación de la carencia,
por el gobierno, de quorum o mayorías propias para imponer
sus criterios, no puede, por eso, ser, por sí sola, razón
justificante del empleo del decreto, porque debe concurrir
siempre la necesidad de resolver, con urgencia y
eficazmente, la situación planteada.”
Acá el Poder Ejecutivo olvidó justificarla
porque, además, era injustificable. Por otra parte,
constitucionalmente existía la posibilidad de convocar a la
Cámara de Diputados en razón de la necesidad de que este
asunto se tratara. Sin embargo, voluntariamente lo omitió y
decidió dictar ese decreto. Es decir que, en lugar de
convocar a sesiones a la Cámara de Diputados, decidió
asumir una potestad que le está prohibida: la de hacer la
ley. Las leyes deben ser sancionadas por el Congreso de la
Nación. Esta es la cuestión de fondo. Por eso nosotros
decimos que debe rechazarse este DNU.
Este decreto constituye un avance inadmisible,
grosero, sobre la potestad del Congreso. Inclusive, ni
siquiera lo vistieron. La mujer del César debe serlo y
también parecerlo. Este no es un DNU y menos lo parece,
porque ni siquiera lo vistieron como tal. Esto es lo grave,
ya que institucionalmente implica una afrenta al Poder
Legislativo.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- ¿Algún otro integrante de
la comisión quiere hacer uso de la palabra para referirse a
este tema?
Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. Diputado Tonelli.- Seré muy breve, señor presidente.
Toda esa doctrina que citó el senador preopinante
y que es tan restrictiva de la posibilidad del Poder
Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia es la
que nosotros propiciamos que se aplicara cuando la comisión
se constituyó, allá por el año 2006, y es la que
expresamente rechazó la mayoría de la comisión y no aplicó
durante los últimos diez años. De manera que es un poco
llamativo que después de diez años de aplicar un criterio
exactamente opuesto, ahora se pretenda restringir y
cercenar –a mi modo de ver, en forma exagerada- la facultad
del Poder Ejecutivo.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Tiene la palabra el señor
senador Pais.
Sr. Senador Pais.- Quisiera responder al señor diputado
Tonelli. Nosotros tratamos de ser congruentes. Incluso
muchas veces hemos criticado algún exceso. Lo he hecho
personalmente. Trato de ser congruente. Incluso en el caso
de algunos DNU que ha dictado el presidente Macri, nos
hemos abstenido por reconocer algún precedente de nuestro
gobierno, o lo hemos acordado.
Lo que no vamos a hacer es ser incongruentes,
como muchos legisladores del hoy oficialismo -y usted puede
dar testimonio de esto-, que antes invariablemente votaban
en contra de decretos que tenían verdaderas razones de
necesidad y urgencia y luego mutaron absolutamente su
criterio. Digo esto porque en el caso de algunos decretos
“mal vestidos” de necesidad y urgencia, como los que se han
dictado el año pasado, no eran fundamentados y eran
firmados a dos manos.
Es por eso que a quienes tratamos de ser
congruentes nos parece un exceso todo esto. Le digo más,
señor diputado Tonelli: este decreto ni siquiera ha sido
vestido. No contiene una sola justificación de necesidad, y
menos aún de urgencia. Es decir que es muy grave. Lo que
usted dijo no lo dice acá. Esto es lo que tenemos que
analizar.
Nosotros no tenemos que analizar sus dichos sino
este decreto de necesidad y urgencia, en el que ni siquiera
se inventó alguna frase para intentar justificar una
necesidad y una urgencia que impidan respetar el trámite
legislativo, máxime cuando existe un proyecto sancionado
por una Cámara del Congreso y le toca actuar a la Cámara
revisora.
La formulación de leyes constituye un
procedimiento tan especial que no está reglamentada por una
ley sino que está expresamente establecida en la
Constitución Nacional. Tiene una jerarquía superior que
hace a la esencia del sistema democrático de gobierno y
fundamentalmente atribuye a los integrantes de este
Congreso esa potestad. En función de ello, creemos que
situaciones como ésta, tan palmarias y evidentes, no pueden
ser toleradas.
Sr. Presidente (Diputado Cleri).- Antes de pasar a cuarto
intermedio, quiero recordarles que volveremos a reunirnos
el próximo jueves 16 a las 10 de la mañana, ya sea para
emitir dictámenes como para la ampliación del temario al
resto de los decretos. Me refiero al decreto 70/2017, que
modifica la ley de migraciones, y a otro –que si no me
equivoco es el 80/2017- que deroga un artículo de la ley de
feriados nacionales.
Por otro lado, hay dos pedidos de informes en
virtud de lo conversado en la reunión pasada. Uno de ellos
es del señor senador Juan Mario Pais, y el otro es del
señor senador Juan Manuel Abal Medina, los cuales han sido
cursados pertinentemente. Ni bien lleguen las respuestas,
se harán circular para que el resto de los integrantes de
la comisión cuenten con esa información antes de volver a
reunirnos.
Por supuesto que también vamos a hacer circular
cada una de las notas relacionadas con el decreto tratado
el día de hoy y con las solicitudes que hemos recibido para
poder participar en la reunión y audiencia que se va a