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SOBRE LA REFORMA TRIBUTARIA
ESTRUCTURAL
QUE REQUIERE COLOMBIA
REFLEXIONES Y PROPUESTAS
Comisión Académica de Reforma Tributaria Estructural
Jorge Espitia
César Ferrari1
Gonzalo Hernández2
Isidro Hernández
Jorge Iván González
Luis Carlos Reyes
Jairo Orlando Villabona
Gustavo Zafra
Bogotá, noviembre 2016
1 Con la asistencia de Santiago Jiménez. 2 Con la asistencia de Carlos Bolivar.
2
La universidad es la institución por excelencia en donde se construye y se difunde el
conocimiento a partir de lo previamente construido y de lo nuevo que pueda aportar. No es
la única para ese propósito, pero es una de las principales. Ese conocimiento, en últimas, debe
contribuir al bienestar de la sociedad y de sus integrantes. Por eso, la universidad no puede
quedar al margen de los problemas nacionales y de la búsqueda de sus soluciones en un marco
ético y de libertad.
En ese marco, preocupados por el quehacer nacional y sin más interés que contribuir
desinteresadamente a mejores decisiones de política económica para el logro del bienestar de
los colombianos, profesores vinculados a los temas tributarios, fiscales y de política
económica, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Externado de Colombia
y de la Universidad Nacional de Colombia nos hemos permitido plantear respetuosamente
unas reflexiones y propuestas sobre la reforma tributaria estructural que a nuestro entender
el país requiere con carácter urgente, y sobre la que el Gobierno colombiano tuvo a bien
presentar un proyecto de ley a consideración del Congreso nacional en octubre pasado.
Dichas reflexiones y propuestas se presentan en el documento adjunto.
3
Contenido
Introducción 4
Sobre las características del actual sistema tributario 5
Sobre la estructura tributaria deseable 6
Sobre la meta de recaudación tributaria y su relación con el gasto fiscal 8
Sobre la reforma tributaria estructural 9
Sobre el impuesto a las utilidades de las empresas y a la renta de la personas naturales 9
Sobre el impuesto al patrimonio y a las ganancias ocasionales 12
Sobre el impuesto al valor agregado (IVA) y al consumo 13
Sobre el gravamen financiero 14
Sobre el impuesto a las remesas 15
Sobre los impuestos locales 16
Sobre la necesaria concordancia entre la tributación nacional y local 17
Sobre la gestión tributaria en Colombia 17
Sobre los efectos económicos y fiscales de la reforma tributaria 21
Anexo 1: Precio de los commodities e ingresos fiscales 32
Anexo 2: Sobre el sistema tributario óptimo 34
Anexo 3. El gasto en educación 39
Anexo 4: Impuestos a la renta, patrimonio y ventas. Referencias internacionales 40
Anexo 5: Ingresos tributarios. Una muestra comparativa 65
Anexo 6: Situación tributaria colombiana. Recaudación y tasas 71
Anexo 7: Criterios para la definición del impuesto a la renta 77
Anexo 8: Las tasas efectivas del impuesto al valor agregado por sectores económicos 79
Anexo 9: La justificación del impuesto al patrimonio 80
Anexo 10: El balance neto ingresos y subsidios 82
Anexo 11: Distribución del ingreso en Colombia por deciles 84
Anexo 12: El impuesto predial y el impuesto a la tierra 85
Anexo 13: Reformas tributarias en Colombia 90
Anexo 14: Fraude fiscal en Colombia 95
Anexo 15: Gestión tributaria en Colombia 100
Anexo 16: Concepción y características del modelo de equilibrio general computable 114
4
SOBRE LA REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL
QUE REQUIERE COLOMBIA
REFLEXIONES Y PROPUESTAS
Introducción
En un contexto macroeconómico global complejo, los precios de los bienes y servicios
transables se incrementan, la economía se desacelera y los ingresos tributarios se reducen por
cuenta de la reciente caída de los precios internacionales de las materias primas, que reduce
los ingresos de divisas y devalúa la tasa de cambio, especialmente en economías en desarrollo
como la colombiana (ver anexo 1). Se estima que para el año 2016 esa reducción tributaria
en Colombia se traduciría en un déficit fiscal del orden de 20 billones de pesos. En ese
contexto es apremiante plantear una revisión de la situación tributaria del país.
Es claro que, en últimas, para evitar en forma permanente las dificultades mencionadas,
Colombia debe cambiar su estructura productiva para hacerla menos dependiente de las
materias primas y de la inestabilidad de sus precios internacionales. Desde esta perspectiva,
es pertinente que la llamada “nueva economía” trate de impulsar la industria, la agricultura y
el turismo. De otro lado, es también clara la conveniencia de flexibilizar una regla fiscal
estricta. Mantener esta regla en un entorno en el cual los precios del petróleo caen, el ingreso
disminuye y la economía se desacelera significa adoptar una postura pro-cíclica que
profundizaría en vez de aminorar los efectos negativos del ciclo económico. Estos cambios
son indispensables y van aún más allá de una reforma tributaria estructural.
La reforma tributaria no sólo es una manera de responder a la caída de los precios de las
materias primas. Un gran consenso social parece converger en la necesidad de una reforma
tributaria que permita aumentar el recaudo fiscal para cerrar la brecha histórica que existe
entre el gasto y los ingresos tributarios; proveer a los ciudadanos los bienes públicos
esenciales (vivienda, agua potable, salud, educación, entre otros); ofrecerle al sector privado
los bienes públicos para que la economía sea más competitiva; para cumplirle a las víctimas
del conflicto armado los compromisos adquiridos; y para mejorar la distribución del ingreso.
La reforma tributaria también debe subsanar uno de los grandes vicios de la política fiscal
desarrollada por los últimos gobiernos, que es el ser más pro-cíclica que contra-cíclica. En
general, desde el punto de vista de la teoría macroeconómica, se espera que en una época de
bonanza se aumente el recaudo, y que cuando se desacelere la economía se aumente el gasto
público. En otras palabras, la política fiscal debería reducir el ingreso disponible en
momentos en que la economía se encuentra en auge y aumentarlo para enfrentar una crisis o
una desaceleración; el gobierno colombiano generalmente ha hecho todo lo contrario.
En Colombia, cuando la economía se desacelera por las razones indicadas, la propuesta de
reforma que parece tener más aceptación política es aumentar la tributación a los ciudadanos,
particularmente a los asalariados, por dos vías: un mayor impuesto a la renta y un mayor
impuesto al consumo de bienes y servicios (incrementando las tarifas del impuesto al valor
5
agregado –IVA- y del impuesto al consumo). Estas dos medidas no son convenientes porque
profundizan la reducción del ingreso disponible de las familias.
No obstante, la reforma tributaria estructural es urgente y debe responder a las cuestiones
fundamentales que usualmente se plantean en el análisis de la tributación óptima: suficiencia,
eficiencia, progresividad y simplicidad (Ver Anexo 2 para una discusión detallada sobre la
tributación óptima). Tales preguntas son:
1. ¿Cuál debería ser la fuente principal de la recaudación tributaria colombiana?
2. ¿Qué impuestos deberían considerarse y cuales descartarse?
3. ¿En qué tasas y con qué criterios deberían definirse los impuestos?
4. ¿Cuál debe ser la simplicidad/complejidad de la estructura tributaria?
5. ¿Cuál debería ser la meta de recaudación tributaria colombiana como proporción del
producto interno bruto (PIB)?
6. ¿Cuál debería ser la estructura institucional que asegure la recaudación esperada?
7. ¿Cuáles deberían ser las medidas principales que asegure dicha recaudación?
Sobre las características del actual sistema tributario
Las respuestas a las preguntas indicadas parten, necesariamente, del reconocimiento de la
actual situación tributaria colombiana:
La tributación en Colombia es insuficiente para la provisión de los bienes públicos esenciales
que demandan los ciudadanos (vivienda; educación; salud; agua potable; entre otros), así
como para la construcción de la infraestructura económica que demanda el país con urgencia
(para un estimado del gasto en educación ver Anexo 3).
El recaudo resulta aún más insuficiente en momentos en que estaría por iniciarse la
construcción de una paz duradera en Colombia a partir de la renegociación del Acuerdo de
Paz entre el Gobierno Colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC). El conflicto armado en Colombia, desarrollado durante más de cinco décadas, ha
desembocado en 220 mil muertos, seis millones ochocientos mil desplazados (14 por ciento
de la población colombiana sobre un total de 48.2 millones); una acumulación
inconmensurable de dolores y miedos; y deudas no financiadas con las víctimas del conflicto
armado (viviendas, indemnizaciones, entre otros) que la Corte Constitucional ha declarado
como población vulnerable al encontrarse la Ley 1448 de 2011 (“Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones”).
Las cifras de recaudación tributaria no dejan dudas sobre lo afirmado. Mientras que la tasa
de recaudación en Colombia, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
(OCDE), es del orden de 20.3 por ciento del PIB, la tasa promedio latinoamericana es 21.7
por ciento y la de los países de la OCDE es 34.4 por ciento (ver Anexo 4). Esta organización
internacional es un referente al que Colombia aspira a pertenecer. En el Anexo 5 se muestra
la actual recaudación de impuestos en Colombia por tipo de impuesto.
6
La tributación es además ineficiente. En general, las tasas impositivas nominales para las
empresas no son competitivas internacionalmente pues superan largamente las que se pagan
en países similares o en donde se domicilian los principales competidores de los productores
colombianos de bienes y servicios. La actual tasa nominal de impuesto a la renta de las
empresas, en forma combinada y bajo diversos nombres, es cercana al 40 por ciento y llegará
al 43 por ciento en 2018 (ver Anexo 6). De otro lado, gran parte de la tributación descansa
en tasas e impuestos considerados anti-técnicos como el gravamen a los movimientos
financieros.
No obstante dichas tasas nominales, las tasas efectivamente pagadas por muchas empresas
son mucho menores, con los consecuentes efectos regresivos y efectos negativos en el nivel
de recaudación. La sobrecarga tributaria nominal a las empresas induce a que muchas
busquen todo tipo de excepciones y prebendas a fin de reducir la tasa nominal a una tasa
efectiva mucho menor (ver Anexo 6), o que, simplemente, evadan el pago del impuesto a la
renta cargando a la empresa gastos ajenos para reducir su base imponible. Esto último lleva
a que se mantengan contabilidades poco transparentes, que les impiden concurrir al mercado
de capitales para financiarse.
La tributación también es inequitativa. No necesariamente las personas naturales que poseen
más riquezas e ingresos son las que más contribuyen proporcionalmente a la recaudación
fiscal. Más aún, las personas naturales casi no contribuyen. Son las personas jurídicas las que
cargan con casi toda la contribución tributaria colombiana. Muy distinta es la situación del
mundo desarrollado: según datos de la OCDE, en los países miembros de dicha organización
por cada dólar recaudado de personas jurídicas se recaudan 2.3 dólares de las personas
naturales; en Colombia se recaudan apenas 0.22.
La deficiente estructura del sistema tributario actual con respecto a las personas naturales se
evidencia, por un lado, en los bajos impuestos a las rentas de capital y de dividendos, y por
otro en la elevada carga impositiva a las remuneraciones al trabajo. De tal modo, la estructura
tributaria no logra mejorar la distribución del ingreso. Esto es por demás preocupante en
Colombia que cuenta con uno de los mayores índices de desigualdad del mundo. Otros países
logran modificar la distribución del ingreso de manera sustantiva gracias a la progresividad,
tanto de los impuestos como de los subsidios, y la mayor contribución de las personas
naturales (Ver Anexo 6 sobre la distribución del ingreso en Colombia agrupados por deciles).
Adicionalmente, la tributación en Colombia recae sobre unos pocos: la evasión de impuestos
es un problema extendido y de suma importancia. A pesar de que las empresas del sector
formal se enfrentan nominalmente a una carga tributaria muy elevada y compleja, solo una
pequeña parte de las personas jurídicas y naturales paga impuestos sobre la renta y el
patrimonio.
Sobre la estructura tributaria deseable
7
La recaudación tributaria colombiana debe permitir satisfacer las necesidades del gasto
creciente del país. La suficiencia tributaria debe tener como objetivo en el largo plazo que
las responsabilidades principales del Estado: seguridad externa e interna, justicia, educación,
salud e infraestructura, sean resueltas en forma satisfactoria.
La complejidad tributaria es el refugio de los intereses especiales y de los evasores de
impuestos. Por lo tanto, la estructura tributaria debe ser simple, clara y debidamente
publicitada. Esa simplicidad no debe obviar una cierta complejidad en la medida que los
requerimientos de la equidad lo demanden. La simplicidad extrema conduce a una
unificación de tasas que contradice la progresividad. En otras palabras, no se trata de
establecer una sola tasa IVA o una sola tasa de impuesto a las utilidades o a la renta sino
varias, sin llegar a ser innumerables, a fin de hacer viable la progresividad de la estructura
tributaria. Por ello, en la definición de las normas tributarias es necesaria una cierta
complejidad que, no obstante, debe darse en forma clara y transparente, es decir con un
Estatuto Tributario reducido y sencillo.
La reforma tributaria debe compensar el agotamiento de algunas fuentes de ingreso fiscal que
han mermado a causa de la caída de los precios internacionales del petróleo y del carbón.
Esto ha llevado a una reducción en la recaudación del impuesto a la renta de las empresas y
en las regalías, que financian gran parte de las inversiones de los departamentos y municipios.
La estructura tributaria debe recaer sobre los impuestos directos y progresivos, y no como la
actual que se encuentra sesgada hacia los impuestos indirectos, en particular sobre el
impuesto al valor agregado, provocando así que el sistema tributario sea altamente regresivo.
La recaudación impositiva debería recaer en forma progresiva sobre la renta y la riqueza de
las personas naturales más que las de las empresas, como es en muchos países desarrollados,
en particular sobre las ganancias de capital y los dividendos y en menor grado sobre las
remuneraciones al trabajo.
Los impuestos en Colombia no deberían contemplar exenciones fiscales para empresas y
personas naturales, pues resultan inequitativas. La alta concentración de dichas exenciones
en unas pocas empresas contribuye a una mayor concentración de la riqueza y del ingreso.
De tal modo, no tiene sentido reducir la tarifa impositiva a las empresas en general sin tener
en cuenta las bajas tasas impositivas sobre los dividendos que reciben los dueños del capital,
o sin eliminar las exenciones fiscales que corroen la base gravable del impuesto a la renta de
las personas jurídicas.
Los impuestos al suelo y al urbanismo tienen una enorme potencialidad que no se ha
aprovechado. Es necesario avanzar en la actualización de los catastros, y se deben crear
incentivos para que las ciudades grandes y medianas mejoren los recursos provenientes de la
dinámica urbana (participación en plusvalías, valorización, cargas, etc.). Sin restarle
autonomía a los municipios, la reforma tributaria puede incluir disposiciones que favorezcan
el incremento de los tributos de los gobiernos locales. Este es un componente fundamental
de la integralidad del sistema tributario.
8
Sobre la meta de recaudación tributaria y su relación con el gasto fiscal
La meta de recaudación debe ser la necesaria para financiar el gasto fiscal creciente derivado
de las mencionadas necesidades sociales insatisfechas por décadas, siempre y cuando las
tasas sean competitivas, es decir comparables a nivel internacional. Sería deseable que para
el para el año 2020 la recaudación alcance por lo menos a 25 por ciento del PIB que es incluso
menor que la tasa media (31 por ciento) de los países de la muestra considerada por la OCDE
para sus estadísticas tributarias (ver Anexo 4).
Una de las razones para aumentar los impuestos es la necesidad de financiar bienes y
servicios públicos necesarios de los que carece el país en forma suficiente y adecuada. A
medida que el Estado comienza a cumplir con sus obligaciones constitucionales en las áreas
de educación, ciencia y tecnología, salud, seguridad, medio ambiente y regulación, el gasto
tiende a aumentar y se necesitan nuevas fuentes de financiación.
En educación, la conjunción de mejor calidad y mayor cobertura únicamente se puede lograr
con un aumento importante en el gasto. Si Colombia aspira a ser el país más educado de
América, debe aumentar el gasto por niño hasta hacerlo, por lo menos, comparable al de
Chile, que según la OCDE en el 2011 era de US$ 4,551 en primaria y US$ 4,495 en
secundaria. La cifra correspondiente a Chile en pesos colombianos (a la tasa de cambio
actual) sería de unos $ 12 millones por niño año. Se debe tener en cuenta, además, que el
gasto por niño en Chile es la mitad del promedio de los países de la OCDE. En Colombia, el
gasto público es de $ 2.5 millones por niño año (en Bogotá es de $4 millones por niño año).
La brecha con respecto a Chile es notoria, y con respecto a la OCDE abismal.
El atraso de Colombia en ciencia, tecnología e innovación es significativo. Una manera
importante de avanzar es mediante el gasto público. La investigación de punta implica costos
que usualmente no asumen las empresas privadas. Además, debe tenerse presente que aun
cuando no haya investigación de primera línea, el manejo y la adaptación de las tecnologías
existentes requiere un mayor gasto que el actual.
Una mejoría en el servicio de salud, que aún es deficiente, también requiere mayor gasto
público.
En medio ambiente se siguen posponiendo decisiones que en el mediano plazo serán mucho
más costosas. Los bosques se están perdiendo, los ríos se siguen contaminando, los
humedales se rellenan, los páramos son invadidos, etc. Tarde o temprano habrá que
reaccionar frente a estos daños ambientales, y el costo de la intervención tiene que ser
financiada con gasto público.
El Estado necesita una burocracia mejor preparada y con instrumentos de supervisión
adecuados. Estos procesos se tienen que financiar mediante impuestos.
En síntesis, frente a los costos crecientes, no hay más alternativa que recurrir a los impuestos.
La riqueza de la sociedad es la fuente última de financiación pública.
9
Sobre la reforma tributaria estructural
De lo anterior se deduce la necesidad de realizar una reforma tributaria estructural que
conduzca a un nuevo Estatuto Tributario, que sea coherente con el Estado Social de Derecho
y con los lineamientos de descentralización estipulados en la Constitución de 1991. La misma
debe conducir a una profunda transformación en la orientación y las preferencias de la actual
situación tributaria colombiana.
En tal sentido, no se deben realizar más reformas tributarias parciales. Estas han sido
numerosas y, en la mayor parte de los casos, inoficiosas. En el Anexo 13 de este documento
se presenta un resumen de las diversas reformas tributarias realizadas en Colombia.
Debe tomarse conciencia que la reforma estructural es un hecho político, que sus normas
afectan diversos intereses no siempre compatibles y que es necesario superar los
innumerables intereses particulares que conspiran contra una legislación tributaria suficiente,
eficiente, progresiva y simple. Para ello deben convocarse y convencerse a las fuerza políticas
representadas en el Congreso.
Sobre el impuesto a las utilidades de las empresas y a la renta de la personas naturales
Cuando se clasifican las personas naturales de acuerdo a sus niveles de ingresos,
aproximadamente dos millones de declarantes del impuesto a la renta (2,022,014) tienen un
ingreso anual inferior a mil millones de pesos, 23,043 tienen un ingreso mayor a mil millones
de pesos y menor que diez mil millones y 628 contribuyentes poseen un ingreso superior a
diez mil millones (Ver anexo 6).
De otro lado, cuando se calculan las tarifas nominales medias y los impuestos efectivos
respecto al total de ingresos, se encuentra que las tarifas nominales oscilan entre 8.3 por
ciento y 31.3 por ciento, y las efectivas entre 2.8 por ciento y 1.4 por ciento para las personas
naturales con ingresos mayores a 10 mil millones de pesos. De tal modo, la tarifa efectiva es
considerablemente menor a la tarifa nominal. Para las personas naturales de menores
ingresos, las deducciones se concentran en vivienda y pensiones. (Ver anexo 6).
Considerando el ingreso mensual de las personas naturales que declararon renta en 2009 y
2014 ante la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales (DIAN), puede deducirse que:
1) la concentración del patrimonio y del ingreso ha aumentado de manera importante 2) la
relación entre patrimonio e ingresos ha aumentado en los deciles más ricos; 3) Si se compara
el peso del valor del impuesto pagado respecto al nivel de ingreso, se observan inequidades
verticales importantes: mientras en el decil 1 el impuesto pagado representa el 2.7 por ciento,
en los deciles 4 y 5 ese mismo valor es de 1.5 por ciento (ver anexo 6).
El Gobierno colombiano ha hecho esfuerzos por incluir cada vez más contribuyentes. En
2009 el ingreso medio gravable del decil más bajo era del orden de los 6.660.816 pesos
10
mensuales. En 2014, de acuerdo con las declaraciones últimas de renta, ese valor fue de
3.268.750 pesos mensuales. En otras palabras, de 2009 a 2014 la base mínima gravable se
redujo de manera considerable. Esta tendencia no parece conveniente porque no favorece la
equidad. En lugar de aumentar la tarifa en los niveles de ingresos superiores, se amplía la
base en los ingresos inferiores.
No vale la pena reducir ese nivel de ingreso como ha sido propuesto. Debe tenerse presente
que ello, muy seguramente, ampliaría de manera considerable la base de contribuyentes y,
por tanto, los costos de administración y fiscalización en que incurre la DIAN. Además, esta
práctica no favorece la equidad. Muy probablemente los costos de administración y
fiscalización no guardarían relación con el nuevo recaudo que se obtendría de esos nuevos
contribuyentes.
La reducción de la base mínima gravable que se implementó en los años anteriores no logró
cambiar la composición del recaudo entre personas naturales y personas jurídicas. Se puede
adelantar que hoy tampoco lograría ese cambio: en la distribución del recaudo fiscal entre
personas naturales y personas jurídicas en impuestos como el de renta, la relación es de 1 a
3. En patrimonio esta relación es de 1 a 10. En las personas jurídicas se concentra cerca del
80 por ciento de los impuestos de renta y patrimonio (Ver anexo 6).
Si se incrementara la tarifa media del impuesto a la renta de cada decil en 5 puntos
porcentuales, el recaudo adicional que se obtendría sería de aproximadamente tres billones
de pesos por parte de las personas naturales. Este valor es mucho menor al que se obtendría
si se grava al 25 por ciento de las exenciones fiscales que recaen en las personas jurídicas, el
cual es de 8.5 billones de pesos, aproximadamente.
Lo que se requiere es mejorar la equidad vertical entre las personas naturales. Como lo
muestran las tarifas medias (recaudo/base gravable) así como la relación entre el recaudo y
los ingresos, esa inequidad es profunda.
En consecuencia:
Resulta necesario superar el actual impuesto de renta en personas naturales y jurídicas que
tienen muchas exenciones, y sus sustitutos parciales con menores exenciones, como el
Impuesto Mínimo Alternativo (IMAN), el Impuesto Mínimo Alternativo simple (IMAS) y el
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE). Es necesario eliminar todos ellos y
establecer un impuesto a las utilidades de las personas jurídicas y un impuesto a los ingresos
netos de las personas naturales, sin exenciones tributarias para empresas y personas naturales.
El supuesto fundamental de la propuesta es que todo tipo de exenciones fiscales y
deducciones deben ser eliminadas. El recaudo que el Gobierno Nacional lograría como
producto de esas eliminaciones sería una fuente fundamental de recursos para proveer a la
sociedad colombiana de los bienes públicos esenciales para mejorar su calidad de vida y
atender las necesidades de la población más vulnerable. Si por razones justificadas se
plantearan algunas excepciones tributarias es preferible reconocer esas exenciones como
subsidios e incorporarlas explícitamente en el gasto público.
11
Las tasas del impuesto a las utilidades de las empresas, por razones de simplicidad y porque
deben ser competitivas a nivel internacional, deberían ser dos: 25 por ciento para las empresas
grandes y 15 por ciento para las pequeñas y medianas empresas, sin exenciones.
Las tasas del impuesto a la renta (ingreso neto) de las personas naturales deben ser
progresivas a partir de un cierto nivel, que se supone cubre los gastos necesarios del
contribuyente, y llegar a tasas máximas de 50 por ciento. Los ingresos deben incluir los
provenientes de toda fuente, incluidos los dividendos repartidos por las empresas. La tabla 1
muestra lo que podría ser la estructura de tasas del impuesto a la renta de personas naturales.
Tabla 1: Tasas impositivas del impuesto a la renta de las personas naturales
Las tasas para las personas naturales deben ser mayores que para las empresas a fin de
incentivar una menor distribución de dividendos por parte de éstas e inducirlas así a mayores
tasas de inversión.3
La construcción de la tabla de impuesto a la renta a las personas naturales que se muestra en
la Tabla 1 considera los siguientes criterios adicionales a los mencionados: 1) la tabla no
debe empeorar el bienestar de los perceptores de ingresos del trabajo; 2) los ingresos
laborales iguales o mayores a 10 SMLV pueden ser equivalentes a los ingresos de una
persona natural que deriva su ingreso del capital en negocios con ventas mensuales de $ 30
millones, por ejemplo una carnicería en un barrio de Bogotá; 3) para no afectar el consumo
básico, una parte de la población debe quedar exenta, lo que implica incluir un mínimo
exento; 4) para asegurar equidad, los ingresos de cualquier fuente deben ser gravados,
incluidos los dividendos distribuidos por las empresas; 5) la tabla es por tramos, es decir no
se aplica la tarifa plena a todo el ingreso, así quien gana por ejemplo 893 millones paga 0
por ciento hasta $40 millones, 10 por ciento entre 40 y 70 millones y así sucesivamente.
3 No obstante, es importante que los dividendos se graven independientemente de si se recapitalizan o no. En
los países desarrollados se exige una distribución mínima de utilidades y todos los dividendos se incluyen en la
renta de las personas naturales. En Colombia la distribución mínima declarada podría ser de 40 por ciento. Se
evitaría así que los accionistas no paguen el impuesto y maniobren contablemente para extraer recursos de la
empresa.
En unidades de valor tributario (UVT)
Desde Hasta Desde Hasta
> 0 1,345 -$ 40,017,785$ 0%
> 1,345 2,353 40,017,785$ 70,008,809$ 10%
> 2,353 3,362 70,008,809$ 100,029,586$ 20%
> 3,362 4,370 100,029,586$ 130,020,610$ 30%
> 4,370 5,000 130,020,610$ 148,765,000$ 33%
> 5,000 6,386 148,765,000$ 190,002,658$ 35%
> 6,386 10,000 190,002,658$ 297,530,000$ 40%
> 10,000 30,000 297,530,000$ 892,590,000$ 45%
> 30,000 892,590,000$ 50%
Nota: UVT = 29,753 pesos (enero de 2016)
Tasa
Marginal
TABLA IMPUESTO DE RENTA PERSONAS NATURALES
En pesos
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Sobre el impuesto al patrimonio y a las ganancias ocasionales
El impuesto al patrimonio es deseable. La razón es elemental: se trata de fomentar el uso
productivo de los activos. Si no se usa y, por lo tanto, no produce ingreso, tarde o temprano
el impuesto acaba siendo mayor que su valor nominal. El patrimonio debe incluir los
tangibles e intangibles a valor comercial, incluyendo los activos financieros.
El impuesto al patrimonio debería aplicarse a las personas naturales y no a las empresas. El
impuesto progresivo al patrimonio de las personas naturales es un vehículo efectivo para
mejorar la equidad en la distribución del ingreso. Aplicarlo a las empresas resulta
contraproducente pues al reducir su rentabilidad, reduce los recursos de inversión de las
mimas y, por lo tanto, el crecimiento de la economía.
El impuesto al patrimonio debe recaer sobre el valor neto del mismo (descontado el saldo de
crédito vigente para adquirirlo), a tasas progresivas, por encima de cierto valor, y ser
concordante con los impuestos prediales, al suelo, al urbanismo y a los automóviles que se
mencionan más adelante, y que deben considerarse como un adelanto de este impuesto. Para
la definición del patrimonio gravable parece sensato seguir excluyendo del patrimonio total
la casa habitación hasta por un valor de 400 millones de pesos; aproximadamente 13,445
unidades de valor tributario (UVTs) a los precios actuales.
Para una mejor definición de las tasas adecuadas de impuesto al patrimonio conviene revisar
la experiencia internacional:
- En España el impuesto se cobra a partir de 700 mil euros, con una exención por
patrimonio inmobiliario de 300 mil euros, y con tasas entre 0.2 por ciento y 2.5 por
ciento.
- En Francia se cobra mediante el Impuesto de Solidaridad sobre la Fortuna a partir de
1.3 millones de euros, con tasas progresivas entre 0.50 por ciento y 1.50 por ciento.
- En Noruega las tasas son progresivas entre 0.9 por ciento y 1.1 por ciento.
- En Suiza la tarifa es también progresiva entre 0.81 por ciento y 3.08 por ciento.
- En Argentina se cobra con tasas entre 0.5 por ciento a 1.25 por ciento.
Para el caso colombiano los límites inferior y superior de las tasas podrían definirse a partir
del promedio simple de las tarifas de los países de la muestra. En tal sentido, el límite inferior
de la tarifa podría ser 0.5 por ciento y el límite superior 2.0 por ciento. La Tabla 2 muestra lo
que podría ser la estructura de tasas del impuesto al patrimonio:
Tabla 2: Tasas impositivas del impuesto al patrimonio
Millones de pesos Tasas
marginales en
porcentajes Desde Hasta
1,100 2,000 0.5
>2,000 3,000 1.0
>3,000 6,000 1.5
>6,000 2.0
13
El impuesto a las ganancias ocasionales en la compra y venta de activos, incluidos los activos
financieros, por valorizaciones de los mismos, y a las herencias deberían ser fundamentales
a partir de cierto nivel. Las primeras, salvo cuando resulten de la venta de la vivienda única
o del primer automóvil que deben ser exceptuados, deben tener tasas del orden de 25 por
ciento. Las herencias por encima de un cierto nivel deberían tener tasas del orden de 50 por
ciento.4 La Tabla 3 muestra lo que podría ser la estructura de tasas del impuesto a la herencia.
Tabla 3: Tasas impositivas del impuesto a las herencias
Sobre el impuesto al valor agregado (IVA) y al consumo
Actualmente, en Colombia, el IVA tiene una tasa general de 16 por ciento para la mayor
parte de los bienes y servicios. En el Anexo 8 se muestran las tasas efectivas por sector
económico, clasificadas de acuerdo a la sectorización considerada en la tabla insumo
producto colombiana elaborada por el DANE.
No parece sensato incrementar la tasa IVA de 16 a 19 por ciento, como se ha sugerido. Antes
bien, convendría reducirla, por equidad, porque gran parte ya están exceptuados, y porque
pronto será imposible controlar las operaciones virtuales e informales en casi todos los
sectores de la economía. Solo debería aumentarse por razones de salud pública, incluso por
encima de 19 por ciento, para disminuir el consumo de bienes como las bebidas azucaradas
y el tabaco. Sin embargo, dada las actuales dificultades fiscales, esa reducción debería ser
progresiva y seguramente debe postergarse hasta que se implemente en forma adecuada los
impuestos a la renta y al patrimonio mencionados previamente.
4 En su libro sobre la Teoría de la Justicia, Fondo de Cultura Económica, Primera edición electrónica 2012
(descargado el 20-11-2016 de https://books.google.com.co/books?isbn=6071609038), John Rawls, profesor de
filosofía política en la Universidad de Harvard, uno de los filósofos políticos más importantes del siglo XX,
afirma que “la herencia es permisible, siempre que la desigualdad resultante vaya en ventaja de los menos
afortunados y sea compatible con la libertad y la justa igualdad de oportunidades.” Previamente señala que “El
propósito de estos impuestos y reglamentaciones no es recabar ingresos (ceder recursos al gobierno) sino
corregir, gradual y continuamente, la distribución de riqueza y prevenir las concentraciones de poder
perjudiciales para la equidad de la libertad política y de la justa igualdad de oportunidades.” Un impuesto
progresivo a las herencias conforme a los principios de la justicia es para Rawls, esencial a fin de consolidar la
justicia social.
14
Pareciera una necesidad aumentar el recaudo. Pero esta no debe hacerse a costa de la equidad,
más aún dada la existente inequidad actual en la distribución del ingreso. Para tal fin, deberían
eliminarse todas las exenciones al IVA – en las cuales con frecuencia se refugian los intereses
especiales – con la excepción de la canasta familiar: alimentos, medicinas, educación,
vivienda, agua y electricidad. A esa canasta deberían añadirse los servicios de telefonía fija
y móvil y de Internet fijo y móvil actualmente usados en forma masiva. Para poder
desempeñarse en forma eficiente en el mundo moderno se requieren comunicación e
información.
Subir el IVA, incluso unos pocos puntos, convertiría a Colombia en uno de los países en
desarrollo con una de las tasas de IVA más altas. Sería erróneo pensar que un IVA de nivel
europeo es una señal de progreso. Por el contrario, exacerbaría la desigualdad en Colombia,
la cual en Europa no alcanza las mismas proporciones, y que allá se ve contrarrestada por la
existencia de fuertísimos Estados de Bienestar. Hasta que Colombia no cuente con un Estado
de bienestar como los europeos, con mecanismos para otorgar a todo ciudadano educación y
salud de alta calidad, y con una red de seguridad social que proteja de manera efectiva a los
desempleados y a los individuos vulnerables, sería un desacierto aumentar la desigualdad
imponiendo un IVA similar a los de Europa. Para crear un verdadero Estado de Bienestar,
Colombia debería apoyarse en impuestos directos y progresivos, como los impuestos a la
renta y al patrimonio reseñados previamente.
El IVA es un impuesto regresivo. Es decir, en la práctica grava con un porcentaje más alto a
los pobres que a los ricos. Tratándose de un impuesto al consumo y siendo un hecho que, en
general, los pobres no ahorran, pagan en IVA un porcentaje de sus ingresos más alto que el
que pagan los ricos a quienes, aún después de satisfacer sus necesidades básicas, sí les quedan
recursos para ahorrar.
Para reducir esa regresividad resulta conveniente fortalecer dos de las soluciones que existen
en Colombia y en el mundo: la exención de la canasta familiar y la existencia de un umbral
por debajo del cual los negocios no deben pagar el IVA. Cuando se exime del IVA la canasta
familiar, se reduce la carga impositiva de los pobres, quienes dedican casi la totalidad de sus
ingresos a los bienes y servicios de dicha canasta. A su vez, la reducción de la tributación es
menor para los ricos, quienes consumen más bienes de otro tipo, incluyendo los de lujo. Por
otro lado, también se debe eximir del IVA a los pequeños negocios. El umbral por debajo del
cual están exentos podría triplicarse, sin por eso dejar de estar alineado con las prácticas
internacionales.
Sobre el gravamen financiero
El gravamen a los movimientos financieros (GMF) tiene una contribución importante en la
recaudación como porcentaje del PIB, pero los costos asociados al mismo, especialmente en
términos de desintermediación financiera y de reducción de la competitividad del sistema
financiero, superan su eficiencia como fuente de ingreso. Debería desaparecer
progresivamente.
15
Sobre el impuesto a las remesas
El impuesto a las remesas en Colombia se abolió en el año 2007, lo que dejó en desventaja a
los inversionistas nacionales frente a los extranjeros. Tal situación motiva la fuga de
capitales: es más ventajoso hacer la inversión desde el extranjero porque el inversionista del
exterior no paga impuestos al momento de enviar las ganancias fuera del país, y éstas no
constituyen patrimonio gravable que sí constituyen para los inversionistas nacionales.
El impuesto a las remesas es un impuesto generalizado en casi todos los países. Para una
mejor definición de las tasas adecuadas conviene revisar la experiencia internacional:
- En Chile existe un impuesto equivalente al de remesas denominado impuesto adicional.
En 2016 las empresas chilenas tributaron a una tarifa general del 24 por ciento; este
impuesto se denomina de primera categoría. Pero adicionalmente, si son extranjeras, al
momento de girar el dinero al exterior tienen una tarifa de impuesto del 35 por ciento, a
la cual se le resta la parte proporcional del impuesto pagado en el impuesto de primera
categoría.
- En España el cobro de impuestos a los no residentes, que tienen establecimiento
permanente situado en territorio español, tienen un gravamen de estos rendimientos del
30 por ciento, aplicable sobre los beneficios del establecimiento permanente (esto es,
sobre la diferencia entre sus ingresos y gastos a efectos fiscales), con ciertas especialidades
en casos concretos.
- En Estados Unidos, si no existe un tratado tributario con otro país que ofrezca beneficios,
una corporación extranjera puede estar sujeta no solamente a una tasa de impuestos sobre
la renta, aproximadamente del 40 por ciento (considerando los impuestos combinados del
Estado de la Florida y de los Estados Unidos), sino que, dependiendo de los hechos y de
las circunstancias, la misma, con ingresos provenientes de inversiones en los Estados
Unidos, puede estar sujeta a un impuesto adicional federal denominado "Impuesto sobre
las Utilidades de una Sucursal" (en inglés, Branch Profits Tax). La tasa de 30 por ciento
se aplica a los ingresos obtenidos en los Estados Unidos que no se distribuyen como
dividendo o no son invertidos de nuevo en activos estadounidenses por parte de la
corporación extranjera.
De tal manera, no existe una razón aparente para que en Colombia no exista este impuesto.
Resulta sensato que para el caso de los dividendos al momento de girar el dinero al exterior
se aplique una tarifa de 35 por ciento, como en el caso chileno, a la cual se le resta la parte
proporcional del impuesto pagado por la sucursal. En la Tabla 4 se incluye un ejemplo que
ilustra el planteamiento:
Tabla 4. Impuesto a las remesas; un ejemplo ilustrativo
Utilidades de una compañía extranjera en Colombia 1.000
Impuesto de renta (25 por ciento) (250)
Distribución de utilidades 750
Dividendos recibidos por un no residente 750
Más: Impuesto de primera categoría agregado a la base 250
16
Base del impuesto adicional 1.000
Impuesto adicional (35 por ciento) 350
Impuesto de renta pagado por la sucursal (250)
Impuesto a pagar por la remisión 100
Sobre los impuestos locales
Aunque la presente propuesta se refiere fundamentalmente a los tributos de carácter nacional,
se señalan también criterios sobre los impuestos locales (municipales y departamentales)
porque: 1) es necesario captar el impacto que la conjunción de impuestos nacionales y locales
tiene sobre el contribuyente; 2) la oferta de bienes y servicios públicos puede ser más
eficiente y tener mayor cobertura si existe coordinación tributaria entre las instancias
nacionales y locales; 3) el gran potencial fiscal del país está en los impuestos al suelo y al
urbanismo.
En el tema del predial se deben considerar tres aspectos: actualizar los valores catastrales,
relacionar la tarifa con el avalúo y no con el estrato, y que la tarifa debe ir aumentando con
el valor del inmueble de manera progresiva.
Sería ideal que el valor catastral siguiera el comercial. En condiciones ideales el catastro
debería ser del orden de 85-90 por ciento del valor comercial del inmueble (como es
actualmente en Bogotá). Es urgente la necesidad de actualizar los catastros. Es ciertamente
conveniente integrar catastros y registros para lo cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC) debe contar con los recursos necesarios para actualizar los catastros y modernizar la
información geo-referenciada. A todas luces es un excelente negocio invertir en la
modernización del IGAC.
Respecto a las tarifas del predial, los municipios del país tienen diferentes estructuras. Los
criterios para fijar la tarifa son muy heterogéneos: algunos lo hacen a partir del estrato, otros
combinan estrato y avalúo catastral, otros únicamente contemplan el avalúo catastral. En
algunos casos la tarifa es plana, y en otros es ligeramente progresiva y va aumentando con la
base. Sería ideal que una vez actualizados los catastros, ésta fuera la base única del tributo y,
además, que la tarifa aumente con el valor del inmueble. Como criterio general, sería
preferible que el aumento de la tarifa no fuera proporcional sino progresiva. En la medida de
lo posible, el estrato no debería ser la base para fijar la tributación.
En cuanto a la diferencia entre las tarifas nominal y efectiva del predial, algunas situaciones
son escandalosas. Los datos indican que es posible subir el recaudo buscando que la tarifa
efectiva se acerque a la nominal.
En cuanto al impuesto de industria y comercio (ICA), su situación en todos los municipios
del país es compleja y las tarifas son muy dispersas. Es conveniente simplificar el impuesto
buscando una reducción en la dispersión de tarifas, agrupando las actividades gravadas
teniendo en cuenta diferencias en rentabilidad con una mejor definición de territorialidad. En
17
los municipios las tarifas del ICA se diferencias por sector económico. Esta clasificación no
es adecuada. Sería mejor determinar la tarifa teniendo como base gravable el ingreso bruto.
Las obligaciones urbanísticas, cargas, participación en plusvalía y contribuciones de
valorización son mecanismos ya incluidos en las normas vigentes. Estas son una fuente
importante de recursos para los municipios pero no se utilizan de manera adecuada. Debe
estimularse el uso de estas fuentes de financiación por parte de los municipios.
Sobre la necesaria concordancia entre la tributación nacional y local
Se requiere simplificar la compleja estructura del sistema tributario nacional y hacerla
concordante con los impuestos locales tales como el de industria y comercio (ICA), predial,
vehículos automotores, etc., a fin de evitar tributaciones excesivas y repetitivas sobre
personas naturales y empresas. Los impuestos predial y de automóviles deberían deducirse
del impuesto al patrimonio. El ICA debería imponerse solo sobre las empresas y considerarse
como gasto a fin de reducir la base gravable del impuesto a las utilidades empresariales.
Las medidas principales que aseguren una buena estructura fiscal deben tomar en
consideración la absoluta desarticulación existente entre la tributación nacional y la
tributación local que generan grandes costos de administración tanto para el gobierno
nacional como el gobierno local, así como para las empresas.
A nivel local se deben eliminar los impuestos que tienen una mínima recaudación, como las
estampillas, debido a su carácter regresivo que recae sobre los contribuyentes más pobres. Se
debe, además, reevaluar el actual sistema tributario a nivel territorial, dado que existe una
amplia variedad de impuestos que recaen de manera inequitativa sobre los contribuyentes sin
ser necesariamente beneficiarios del servicio: impuesto de alumbrado público, estampillas.
En los municipios pequeños el predial debería ser recaudado por una entidad nacional, que
lo trasladaría al respectivo municipio.
Sobre la gestión tributaria en Colombia
No puede plantearse una reforma tributaria eficiente y eficaz al margen de propuestas para la
mejora de la organización responsable de la recaudación y fiscalización de la tributación y
de las aduanas en Colombia, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En
general, la gestión fiscal a través de la DIAN es insatisfactoria: no ha sido capaz de reducir
el fraude, la evasión y la elusión fiscal de manera sustantiva.
Más aún, la reestructuración de la DIAN debe prepararla para atender la recomposición de
impuestos señalada. Actualmente está orientada a cubrir impuestos indirectos; usualmente,
es más complejo recaudar impuestos directos. La reestructuración debe dotarla, como se
detalla más adelante, de una base informativa fiscal amplia y suficiente que incluya
información suficiente de los accionistas de las empresas y de la distribución de utilidades.
18
Debe ir aparejada con el establecimiento de una contabilidad transparente de las firmas; no
tiene sentido que el “total de deducciones” contables corresponda a “gastos operacionales
de administración” y a “gastos operacionales de ventas” que en 2015 sumaban cerca de 480
billones de pesos.
Una investigación al interior de la DIAN arrojó resultados insatisfactorios derivados de falta
de personal y capacitación estructurada, carencias de cooperación institucional, cooperación
internacional, penalización de la evasión, cultura y educación fiscal, así como de la
inexistencia de un sistema de información eficiente, de la existencia de leyes muy laxas e
imprecisas que permite conceptos diversos de la oficina jurídica así como de las altas cortes,
y altos niveles de corrupción. Una DIAN eficiente en el control fiscal requiere superar esas
carencias. Los anexos 14 y 15 de este documento tratan en detalle el fraude fiscal y la gestión
tributaria en Colombia, respectivamente.
Autonomía y planeación
La DIAN es actualmente una unidad administrativa especial, adscrita y dependiente del
Ministerio de Hacienda. La situación es contraria a la tendencia global de independencia de
este tipo de entidades con la finalidad de facilitar el desarrollo de sus funciones y mejorar los
resultados recaudatorios. En Latinoamérica 11 de las 17 autoridades son de carácter
autónomo y en la OCDE 14 de las 20 administraciones que componen la organización lo son.
La DIAN debería convertirse en una organización autónoma para lo cual es necesario
modificar la legislación respectiva.
La administración de impuestos no puede improvisarse mediante cambios sucesivos en la
legislación, como ha sucedido en Colombia: en quince años, diecisiete veces se han
modificado las normas, y en ocho ocasiones se han denominado reformas tributarias. Se
buscan soluciones estrictamente coyunturales y cortoplacistas. La planeación debe ser
concebida a un largo plazo.
Recursos Humanos
La DIAN es la entidad fiscal en Latinoamérica con menor cantidad de empleados con
relación al número de habitantes. Adicionalmente, tiene el menor número de funcionarios en
fiscalización. Este es un aspecto que facilita la evasión y la elusión fiscal que debe superarse
mediante un proceso agresivo de contratación de personal y de su capacitación. El número
de personas encargadas en la DIAN de hacer el seguimiento de las empresas y personas
naturales debería aumentar en forma razonable.
No existe un verdadero plan de carrera en la DIAN, a pesar de que está definido. Esta
situación es una de las principales debilidades encontradas que no favorece el clima
organizacional. La posibilidad de acceder a un plan de carrera administrativa en los puestos
públicos siempre es un incentivo a la creatividad, el esfuerzo y la superación. Es importante
que la institución reglamente la manera en que se manejan los ascensos.
Tecnología y sistemas de información
19
En la DIAN existen dos grandes sistemas de información: el SYGA (Siglo XXI) y el
MUISCA. El primero está relacionado con las aduanas y el segundo con los impuestos
internos. No existe conexión entre ambos. En general, a nivel estatal no se cuenta con un
sistema de información nacional. El aislamiento de los sistemas de las diversas
organizaciones impide que la información fluya, lo que dificulta su trabajo y permite que se
presenten casos de duplicidad de procedimientos. Esto, a su vez, genera ineficiencias tanto
para la entidad como para los contribuyentes. Lo anterior conduce a la necesidad de construir
un sistema único de información tributaria y de contribuyentes.
Por su parte, una de las principales herramientas que ha contribuido a mejorar el control y
disminuir la evasión y elusión fiscal alrededor del mundo ha sido la factura electrónica. Sin
embargo, en Colombia este proceso ha sido muy lento y muy laxo. Según información de la
CEPAL, en 2015 Chile tenía un cubrimiento cercano al 80 por ciento, en Perú el cubrimiento
era de 18 por ciento y en Colombia, aunque no existen cifras, se considera que es inferior al
3 por ciento. Es preciso avanzar en este sentido.
Control y fiscalización
En Colombia no se realiza la fiscalización por sectores económicos, ni por tipo de empresas,
como se hace en los países que tienen un adecuado control. Existe una tímida sectorización
de grandes contribuyentes en amplios grupos: sector servicios y operaciones financieras,
manufacturero y químicos, hidrocarburos y minería, y sector comercio. Desafortunadamente,
un auditor un día va a una empresa de seguros y al otro día puede estar en una empresa de
lácteos. Esta sectorización debe ser menos amplia, a nivel de tipos de negocios y empresas
específicas. Ese conocimiento específico facilita las auditorías y permite identificar de una
manera muy rápida y precisa aspectos irregulares.
Penalización
Colombia es uno de los países más permisivos en lo relacionado con el fraude fiscal. Los
resultados de la fiscalización en algunas ocasiones son inofensivos. Esto se da cuando los
contribuyentes, al percibir que han sido detectados incurriendo en alguna irregularidad,
tienen el tiempo suficiente para declararse insolventes y así no pagar los impuestos y
sanciones correspondientes. La impunidad eleva la propensión a incurrir en el fraude fiscal,
con una alta probabilidad de que no suceda nada, por cuanto en el país en ningún caso existe
cárcel para los defraudadores fiscales. Es hora de que Colombia establezca pena de cárcel
para delitos fiscales graves, como es en Chile, Argentina, México y Estados Unidos, entre
otros.
Cooperación interinstitucional
El trabajo interinstitucional en el área tributaria en Colombia es reducido. Cada ente trabaja
de manera autónoma a pesar de compartir intereses similares. Entidades como la DIAN, la
policía fiscal y aduanera (POLFA), las secretarías de hacienda municipal y departamental, el
ICBF, el SENA y otras, trabajan con información distinta y sin coordinación entre ellas.
20
Incluso a nivel interno la conexión entre el nivel que genera los programas y la base auditora
en la DIAN es muy reducido y por ende se crean programas poco realistas e ineficientes. Esto
no permite una mayor recaudación ni reducir los espacios de fraude fiscal. Dicha situación
debe superarse siguiendo ejemplos como el de Alemania donde todo el proceso de control
fiscal lo realizan conjuntamente las entidades nacionales y las locales.
Es deseable un acercamiento entre la organización tributaria nacional y las locales para el
cruce de datos sobre patrimonios, propiedades e ingresos que permita un mayor control y una
menor evasión al nivel nacional y local. Se requiere una estructura organizacional y una
institucionalización que armonice las instancias nacional, departamental y municipal, e
incorpore de manera conjunta las bases de los impuestos de industria y comercio, predial,
renta y patrimonio.
Cooperación internacional
Colombia debe tomar estrictas medidas para evitar la evasión de impuestos a través del
ocultamiento de riquezas e ingresos en los países con los cuales no existe intercambio de
información y los paraísos fiscales. En 2012, según cifras de la DIAN, solo se tenía control
del 35 por ciento de las operaciones internacionales. Por ejemplo, el gobierno colombiano no
ha logrado un verdadero y profundo intercambio de información con Panamá, en donde se
tiene la inversión más alta y no se tiene un control sobre las utilidades y patrimonio de los
colombianos. En tal razón, se hace necesario aumentar convenios de intercambio de
información para poder disminuir la evasión tributaria.
Educación y cultura fiscal
La educación tributaria en Colombia es casi inexistente. En una investigación realizada en
colegios de Bogotá se concluyó que los escolares no conocían para que sirven los impuestos,
qué pasa si los ciudadanos no pagan impuestos, si existen sanciones para quienes no pagan
impuestos, y no entendían qué tan grave es no pagar impuestos. El Estado colombiano a
través de la DIAN y el Ministerio de Educación debe suscitar desde los primeros años
escolares la educación y cultura fiscal para lograr consciencia social sobre la importancia de
los tributos.
Simplificación tributaria
Existe una baja capacidad de control a la evasión y elusión por parte de la DIAN. Esto tiene
relación con la extendida informalidad que hay en el país: una considerable proporción de
medianos y pequeños empresarios, que alcanzan incluso elevadas rentabilidades, funciona
informalmente para evadir la tributación y, por tanto, reduce los ingresos fiscales. La
simplificación tributaria debe redundar en reducir esa informalidad. Para el efecto debe
establecerse, paralela a la emisión de facturas de las empresas grandes y medianas, la emisión
de boletas para las empresas pequeñas y muy pequeñas, como existe en Chile y Perú. En
general, las empresas deben realizar una rendición bimensual de cuentas y de liquidación de
impuestos ante la DIAN.
21
El calendario tributario debe simplificarse y las liquidaciones finales y los pagos de los saldos
deudores del impuesto a las utilidades de las empresas, del impuesto al ingreso neto de las
personas naturales y del IVA deben realizarse durante el primer trimestre del año calendario.
Sobre los efectos económicos y fiscales de la reforma tributaria
Realizar una reforma tributaria sin conciencia de sus efectos no resulta sensato. Es necesario
estimar sus impactos sobre las variables económicas fundamentales, es decir, sobre el
crecimiento de la economía, los precios, la distribución del ingreso y, ciertamente, sobre la
recaudación. La razón es clara: no tiene ningún sentido adelantar una reforma que aumente
los ingresos fiscales pero que genere recesión e inflación.
Existen varias posibilidades para medir esos efectos. Algunas veces se emplean modelos
económicos de equilibrio parcial referidos al sistema fiscal considerando “ceteris paribus”
las otras variables económicas. Muchas veces ni siquiera se cuenta con ese tipo de modelos
y se realizan estimaciones contables.
La manera adecuada de realizar esas estimaciones es a través de un modelo dinámico de
equilibrio general computable (MEGC) capaz de capturar los efectos cruzados y las
retroalimentaciones entre las diferentes variables económicas a lo largo del tiempo. El MEGC
empleado para estimar los efectos de la propuesta contenida en este documento ha sido
construido para la economía colombiana, con 35 sectores de bienes y servicios, con un
horizonte de proyección hasta el año 2020, y actualizado para este propósito.5
Las proyecciones plenas del MEGC comienzan a partir del 2016. Se utiliza información de
los años 2010-2015 para calibrarlo. Se eligen las estadísticas de estos años para la calibración
por ser las más recientes y precisas. Las proyecciones de la reforma tributaria comienzan a
partir del 2017. Los detalles del modelo se presentan en el anexo 16.
Las propuestas de reforma tributaria
Medir los resultados de una reforma tributaria requiere identificar sus características. Para
efectos de la simulación y sus efectos sobre la economía hasta el 2020 se consideraron dos
escenarios y se compararon con un escenario base que representa una situación de “no
reforma”.
El primer escenario corresponde a las propuestas incluidas en este documento (“de los
académicos”). A modo de comparación se incluye un segundo escenario que corresponde a
5 El MEGC ha sido formulado por César Ferrari con la asistencia de John Meisterl y Lina Quevedo para la
Comisión de Regulación de Comunicaciones de Colombia que lo hizo de dominio público. La tabla de
transacciones intersectoriales para Colombia para 2010, del cual parten las proyecciones del MEGC, ha sido
formulada por Jorge Centanaro. Ver: César Ferrari, “Modelo de Equilibrio General Computable
(MEGC) dinámico para la economía colombiana con énfasis en el sector de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (TIC)”, diciembre 2014, con la asistencia de John Meisterl y Lina Quevedo, descargado
de: https://www.crcom.gov.co/es/pagina/modelo-de-equilibrio-general-computable-megc.
22
la reforma tributaria que el Gobierno colombiano presentó a consideración del Congreso
Nacional en octubre de 2016.
Los ejes de la propuesta de reforma planteada en este documento son equidad y eficiencia en
la tributación, sin descuidar la recaudación. La propuesta pretende igualmente minimizar la
reducción de las tasas de crecimiento y los aumentos en los precios. Sus elementos
principales incluyen:
- Mantenimiento de las tasas IVA en los niveles actuales, excepto para las bebidas
azucaradas y el tabaco que aumentarían, y reducción a tasa cero para la telefonía fija y
celular así como para el Internet fijo y móvil.
- Reducción del impuesto a las utilidades de las empresas y eliminación del CREE.
- Eliminación progresiva del gravamen a los movimientos financieros.
- Establecimiento del impuesto a los dividendos.
- Aplicación del impuesto al patrimonio sólo a las personas naturales.
- Aplicación del impuesto a las remesas.
Los aspectos principales de la propuesta de reforma tributaria planteada por el Gobierno
colombiano incluyen:
- Elevación de la tasa IVA de los niveles actuales a una tasa general de 19 por ciento,
exceptuando la canasta básica que continuaría en cero por ciento, y un aumento superior
de la tasa para las bebidas azucaradas y el tabaco.
- Reducción de la tasa nominal del impuesto a las utilidades de las empresas y eliminación
del CREE.
- Mantenimiento del gravamen a las transacciones financieras en una tasa de 4 por mil.
- Establecimiento del impuesto a los dividendos.
- Eliminación del impuesto a la riqueza a las personas naturales y jurídicas.
El escenario base refleja la situación económica reciente, de los años 2010-2015, reflejada
en las estadísticas hasta el año 2015, y unas previsiones exógenas consideradas plausibles de
precios internacionales, de comportamiento de los agentes, y de políticas monetaria y fiscal
para los años de proyección (2016 y 2017 hasta el 2020). Los resultados de los dos escenarios
mencionados son comparados con los del escenario base para identificar los cambios en las
variables económicas derivados de los cambios en la estructura tributaria en el escenario
respectivo. Las previsiones exógenas son mantenidas en los tres escenarios a fin de aislar las
consecuencias de los cambios tributarios.
Las Tablas 5, 6 y 7 presentan los principales resultados del ejercicio. La Tabla 5 presenta las
proyecciones en el escenario base, es decir, si no hubiera reforma tributaria. La Tabla 6
presenta los resultados correspondientes a la propuesta de reforma tributaria contenida en
este documento. La Tabla 7 presenta los resultados que el MEGC proyecta para la propuesta
del Gobierno.
Los supuestos de la proyección
23
Los supuestos de precios de las materias primas son fundamentales en el modelo. Desde 2012
han venido disminuyendo, en gran medida por la desaceleración de la economía de China, la
recesión europea, y las dificultades económicas en Estados Unidos y Japón. Para las
previsiones a partir del 2017 se consideró una pequeña recuperación, progresiva, en los
precios internacionales de las materias primas y de los bienes de capital, las manufacturas
intermedias y de consumo. Así mismo, se consideró que la inversión extrajera (petróleo,
minería, portafolio y otros) al igual que la remisión de utilidades de las empresas
multinacionales se mantendrían disminuidos a los niveles alcanzados en el 2015.
En cuanto a las condiciones locales del escenario base, se supuso que la inversión colombiana
en el exterior se mantendría estable a partir del 2015, el préstamo neto privado presentaría
un comportamiento estable, y la tasa de distribución de utilidades de las empresas locales se
mantendría alrededor de 40 por ciento. Por su lado, se consideró que el sector financiero
continuaría manteniendo un comportamiento de “competencia monopolística” como
encuentra el Banco de la República.
En cuanto al gasto corriente fiscal se supuso que se ajustaría anualmente, endógenamente,
por la inflación causada, lo cual implica un gasto corriente más o menos constante. Para la
inversión fiscal se consideró un crecimiento anual exógeno, como instrumento de política,
del orden de 5 por ciento con el fin de suplir las pérdidas por inflación. Adicionalmente, a
partir de 2012 se consideraron subsidios a la agricultura por un valor de $1.5 billones de
pesos anuales y a partir de 2013 subsidios a la construcción de vivienda por $1.1 billones de
pesos. El modelo incorpora también precios administrados para los sectores de servicios
públicos y servicios inmobiliarios, una práctica antigua en la economía colombiana.
Por el lado monetario, se supuso que la tasa de referencia del Banco de la Republica (BR),
que alcanzó un valor de 7.75 por ciento en 2016, sería progresivamente reducida hasta el año
2020. Así mismo, se consideró que el banco central acumularía reservas internacionales por
un monto estable de 1200 millones de dólares anuales.
Los resultados de la simulación de las propuestas
Los resultados que arroja el MEGC para la propuesta de reforma de los académicos no son
sorprendentes dadas las características de la misma, en particular de excluir aumentos en el
IVA, salvo para los casos indicados. Comparados con los que se obtendrían en el escenario
base, es decir sin reforma (Tabla 5), los ingresos tributarios en el primer año de la reforma se
verían casi inalterados (reducción de 37 mil millones). Sin embargo, en los años siguientes
de la proyección la recaudación con la reforma sería muy superior a la que se obtendría en el
escenario base (9.7 billones en 2018, 17.8 billones en 2019 y 20.6 billones en 2020). De tal
modo, la recaudación promedio en los cuatro años de proyección de la reforma sería muy
superior a la del escenario base (Tabla 6).
Dichos resultados se explican en gran medida por la vigencia de los nuevos impuestos a los
dividendos y al patrimonio en cabeza de las personas naturales que a partir del segundo año
más que compensarían la eliminación del CREE y la reducción de la tasa del impuesto a la
renta de las empresas y la reducción progresiva del impuesto a los gravámenes financieros.
24
Por su parte, según el MEGC, la propuesta de reforma del gobierno produciría un mayor
recaudo comparado con el que se obtendría en el escenario base (de 10.2 billones adicionales
en 2017, 8.4 billones en el 2018, 8.7 billones en 2019 y 12.7 billones en el 2020). Pero el
incremento acumulado durante los años de la proyección sería inferior al obtenido con la
propuesta de los académicos: el recaudo sería mayor en el primer año (10.2 billones) pero
menor a partir del segundo año (1.3 billones el 2018, 9.1 el 2019 y 7.9 billones el 2020)
(Tabla 7).
Estos últimos resultados se explican a partir de la principal medida de la propuesta
gubernamental: aumento de la tarifa general de IVA de 16 a 19 por ciento por una única vez
en 2017. Más aún, ese incremento del IVA produce, como se señala más adelante, un
aumento de precios y una contracción del consumo, que induce una disminución del nivel de
actividad económica y, por lo tanto, de la recaudación fiscal.
La reforma de los académicos produciría pequeños aumentos en los precios durante los cuatro
años de la proyección respecto a lo proyectado en el escenario base (0.31 puntos porcentuales
adicionales en 2017, 0.13 puntos en el 2018, 0.21 en 2019 y 0.16 en 2020). Produciría
también una disminución en la tasa de crecimiento del producto respecto a lo logrado en el
escenario base durante el primer año de la proyección (1 punto porcentual menos) y en el
2019 (0.12 puntos menos), que serían compensadas con aumentos de la tasa en el 2018 y en
el 2020 (0.68 y 0.28 puntos porcentuales adicionales, respectivamente). La razón es evidente:
el aumento de los precios induciría una contracción de la demanda que luego se vería
compensada por la mayor inversión de las empresas por la reducción en el impuesto a la renta
y la eliminación del impuesto al patrimonio.
La propuesta gubernamental induciría aumentos en las tasas anuales de inflación. Estos serían
muy significativos en los tres primeros años de la proyección (1.17 puntos porcentuales
adicionales en el 2017, 0.36 puntos en el 2018 y 0.07 puntos en el 2019) si se comparan con
los que se darían en el escenario base. Si se comparan estos resultados con los de la propuesta
de los académicos, los aumentos serían también mayores los dos primeros años de la
proyección (0.86 puntos adicionales en el 2017 y 0.23 puntos en el 2018).
A su vez, la propuesta del gobierno produciría, con respecto al escenario base, fuertes
disminuciones en la tasa de crecimiento del producto para los dos primeros años (1.71 puntos
porcentuales adicionales en el 2017 y 1.17 puntos en el 2018) y aumentos pequeños en los
dos años siguientes (0.04 puntos porcentuales en el 2019 y 0.18 puntos en el 2020).
Comparadas con los resultados de la propuesta de los académicos, el producto tendría una
contracción muy superior en los dos primeros años de la reforma (0.71 puntos porcentuales
adicionales para el 2017 y 1.85 puntos en el 2018).
Las razones de dichos resultados son aparentes: el aumento de las tasas del impuesto al valor
agregado para todos los bienes y servicios de la economía (excepto para los de la canasta
familiar) genera un aumento de sus precios lo que induce una contracción de sus demandas
y, por lo tanto, disminuya el nivel de actividad económica. Tal efecto no es compensado por
25
la disminución del impuesto a la renta de las empresas que no logra una expansión suficiente
de la inversión generando una tasa de crecimiento inferior.
Con respecto a la tasa de inversión como proporción del PIB, las proyecciones de la propuesta
de los académicos comparadas a las del escenario base muestran un aumento en los cuatro
años (0.35 puntos porcentuales adicionales en 2017, 1.59 puntos en 2018, 1.55 puntos en
2019 y 1.36 puntos en 2020). La razón es evidente: la disminución de las tasas impositivas a
las empresas les generaría mayores recursos disponibles que se traducirían en mayores tasas
de inversión. Como consecuencia, es previsible que más allá de las proyecciones del modelo,
en los siguientes años, se den mayores tasas de crecimiento del producto.
Las proyecciones de la tasa de inversión correspondientes a la propuesta gubernamental
muestran que, comparadas a las del escenario base, aumentaría en el 2017 (0.23 puntos
porcentuales adicionales) pero disminuiría en los años posteriores (1.21 puntos porcentuales
menos en el 2018, 1.08 puntos en el 2019 y 0.08 puntos en el 2020). Si se comparan con las
proyecciones de la propuesta de los académicos, la tasa sería mucho menor durante todos los
años (0.12 puntos porcentuales menos en el 2017, 2.80 puntos en el 2018, 2.63 puntos en el
2019 y 1.44 puntos en para el 2020). Al disminuir fuertemente la demanda, las empresas no
tienen incentivos para aumentar la producción y, por lo tanto, a invertir. La disminución del
impuesto a las utilidades de las empresas considerada en la propuesta gubernamental no sería
suficiente para que las empresas aumenten su capacidad instalada.
Puede preverse una consecuencia adicional importante de las dos propuestas de reforma: los
resultados del modelo señalan que el déficit fiscal disminuiría en términos generales. En la
propuesta de los académicos comparada con el escenario base, el déficit tendría un pequeño
aumento en 2017 (0.02 puntos porcentuales), pero luego disminuiría en los siguientes años
(0.92 puntos menos en 2018, 1.57 puntos en 2019 y 1.66 puntos en 2020).
En los resultados de la propuesta del gobierno comparados con los del escenario base, el
déficit fiscal disminuiría durante todos los años de la proyección (1.12 puntos porcentuales
menos en el 2017, 0.65 puntos en el 2018, 0.58 puntos en el 2019 y 0.86 puntos en el 2020).
Con respecto a la propuesta de los académicos, la disminución del déficit en el 2017 sería
mayor (1.15 puntos porcentuales menos). Sin embargo, durante los siguientes años la
reducción del déficit sería inferior a la que se lograría con la propuesta de los académicos
(0.27 puntos en el 2018, 0.99 puntos en el 2019 y 0.80 en el 2020). Las razones son dos. La
primera es que con la propuesta académica la recaudación sería mayor estos tres últimos
años. La segunda es que con la propuesta del gobierno, al haber mayor inflación, el gasto
público aumentaría mucho más para adquirir los bienes y servicios.
La razón de dichos resultados es clara: la reforma del gobierno incluye un aumento en la
tarifa general del IVA del 16 al 19 por ciento que tiene consecuencias negativas notorias
sobre los precios y las demandas, que no son compensadas suficientemente por la
disminución en el impuesto a la renta de las empresas, lo que no permite una generación
mucho mayor de recursos disponibles en las mismas y, en consecuencia, los aumentos en la
tasa de inversión no son elevados. Por su parte, en la reforma de los académicos el aumento
del IVA sólo aplica a las bebidas azucaradas y al tabaco, el impuesto al patrimonio solo se
26
mantiene para las personas naturales y se reduce el impuesto a las utilidades de las empresas,
lo cual causa en conjunto que la tasa de inflación sea menor y los recursos disponibles en las
empresas sean mayores. Esto se traduce en inversiones, crecimiento del producto y al mismo
tiempo recaudaciones mayores.
Conclusiones y advertencia
De las anteriores consideraciones se desprenden dos conclusiones: En términos generales, lo
que el MEGC muestra a partir de las simulaciones realizadas es que a mayor aumento en las
tasas de los impuestos, la recaudación fiscal aumenta pero se traduce también en una
desaceleración de la economía y en aumento de los precios, como sugiere la teoría
económica. Lo anterior implica que una reforma tributaria adecuada debería plantearse de tal
modo que implique no solo mayor recaudación, sino que tenga efectos positivos sobre las
variables fundamentales de la economía en términos de crecimiento, estabilidad de precios y
distribución del ingreso. Ello implica el aumento de algunas tasas y, seguramente, la
reducción de otras.
La segunda conclusión que deriva de lo anotado es que, según el MEGC, la propuesta de
reforma tributaria de los académicos sería superior a la propuesta gubernamental en términos
de crecimiento del producto e inflación, como se aprecia en los Gráficos 1 y 2,
respectivamente. También lo sería en términos de inversión, recaudación fiscal, y reducción
del déficit fiscal. Tal conclusión sugiere que desde la teoría y la ciencia económica,
administrativa y contable no es imposible plantear una reforma tributaria adecuada a los
requerimientos de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad; lo que es complicado es su
implementación política.
Gráfico 1: Comportamiento del PIB Gráfico 2: Comportamiento de los precios
Valga una aclaración final: el MEGC no es una bola de cristal ni un mecanismo para adivinar
el futuro. Tampoco es la realidad. Es una representación simplificada de la misma que
reproduce, con aproximación, su comportamiento siguiendo las reglas que prevé la teoría
económica. Es, como todo modelo que busca proyectar los valores futuros de variables
macroeconómicas, una manera de disciplinar – pero no de eliminar – el análisis cualitativo,
sin una buena dosis de la cual es imposible tomar decisiones de política pública. Cabe anotar
que uno de los supuestos limitantes del modelo es que, como casi la totalidad de los modelos,
no asume cambios en el comportamiento que podrían tener los agentes económicos como
0.00%
1.00%
2.00%
3.00%
4.00%
5.00%
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2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Tasas de crecimiento del producto
Escenario propuesta reforma tributaria académicosEscenario propuesta reforma tributaria del gobiernoEscenario base
0.00%
1.00%
2.00%
3.00%
4.00%
5.00%
6.00%
7.00%
8.00%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Tasas de crecimiento de los precios
Escenario propuesta reforma tributaria académicos
Escenario propuesta reforma tributaria del gobierno
Escenario base
27
reacción ante los cambios de política económica, en este caso los nuevos impuestos. De tal
modo, cualquier resultado obtenido a partir del modelo es siempre una aproximación que
depende de esas previsiones teóricas y, en gran medida, de cuan acertados sean los supuestos
exógenos al mismo (de comportamiento, precios internacionales e instrumentos de política).
28
Tabla 5: Resultados de la reforma tributaria proyectados por el MEGC: escenario base
2016 2017 2018 2019 2020
Tasa de crecimiento del PIB real 2.18% 4.38% 4.39% 4.14% 3.04%
Tasa de Inflación 6.31% 4.96% 4.27% 3.92% 4.24%
Tasa de cambio 3,087 3,164 3,246 3,295 3,346
Tasa de inversión (% del PIB) 26.0% 27.2% 25.8% 23.8% 22.2%
Recaudo Tributario (miles de millones de pesos) 139,317 154,507 154,335 165,456 173,841
Renta total 41,090 46,360 50,954 56,440 61,524
Utilidades y capital 41,090 46,360 50,954 56,440 61,524
Dividendos - - - - -
IVA (Incluye declaraciones y retenciones de IVA) 29,041 31,667 34,666 37,751 40,395
GMF 7,150 7,486 7,820 6,150 4,275
Patrimonio 4,937 5,289 - - -
Consumo 1,716 1,853 2,063 2,374 2,556
Gasolina 3,294 3,830 4,422 5,098 5,694
CREE 16,735 18,128 17,659 17,271 17,840
Externos 17,454 19,052 19,293 20,911 20,724
Gravamen Arancelario 4,367 4,802 4,875 5,305 5,298
IVA Externo 13,087 14,250 14,418 15,606 15,427
Otros tributarios (miles de millones de pesos) 335 354 372 390 410
Deficit fiscal (miles de millones de pesos) (18,824) (14,012) (23,315) (20,746) (20,757)
Deficit fiscal (% del PIB) -2.28% -1.54% -2.34% -1.90% -1.76%
Escenario base
29
Tabla 6: Resultados de la reforma tributaria proyectados por el MEGC: escenario reforma propuesta por académicos
30
Tabla 7: Resultados de la reforma tributaria proyectados por el MEGC: escenario reforma propuesta por el gobierno
2016 2017 2018 2019 2020 2017 2018 2019 2020 2017 2018 2019 2020
Tasa de crecimiento del PIB real 2.18% 2.66% 3.22% 4.17% 3.21% -1.71% -1.17% 0.04% 0.18% -0.71% -1.85% 0.16% -0.11%
Tasa de Inflación 6.31% 6.13% 4.63% 3.99% 4.23% 1.17% 0.36% 0.07% -0.01% 0.86% 0.23% -0.15% -0.17%
Tasa de cambio 3,087 3164 3245 3293 3354 (0) (1) (2) 8 0 8 (9) 3
Tasa de inversión (% del PIB) 26.0% 27.4% 24.5% 22.7% 22.2% 0.23% -1.21% -1.08% -0.08% -0.12% -2.80% -2.63% -1.44%
Recaudo Tributario (miles de millones de pesos) 139,317 164,725 162,721 174,197 186,520 10,218 8,387 8,741 12,678 10,255 (1,342) (9,106) (7,911)
Renta total 41,090 61,597 64,800 66,052 72,046 15,237 13,846 9,612 10,521 (5,163) (13,608) (26,225) (28,716)
Utilidades y capital 41,090 55,871 57,552 56,452 61,575 9,511 6,598 12 50 19,947 17,972 12,587 13,676
Dividendos - 5,726 7,248 9,600 10,471 5,726 7,248 9,600 10,471 (25,110) (31,580) (38,812) (42,392)
IVA (Incluye declaraciones y retenciones de IVA) 29,041 41,024 44,585 48,716 52,079 9,357 9,919 10,965 11,684 10,313 10,846 11,958 12,621
GMF 7,150 7,478 7,810 8,190 8,541 (7) (10) 2,041 4,266 (4) 1,947 4,092 6,404
Patrimonio 4,937 5,289 - - - (0) - - - - (1,705) (1,717) (1,709)
Consumo 1,716 2,272 2,506 2,971 3,182 419 443 597 627 561 596 797 827
Gasolina 3,294 3,802 4,354 5,037 5,626 (28) (68) (60) (67) 20 (43) (30) (58)
CREE 16,735 - - - - (18,128) (17,659) (17,271) (17,840) - - - -
Externos 17,454 21,979 20,812 23,378 23,842 2,927 1,518 2,467 3,118 4,133 1,977 3,427 4,151
Gravamen Arancelario 4,367 4,511 4,279 4,829 4,968 (291) (596) (477) (330) (48) (556) (311) (147)
IVA Externo 13,087 17,468 16,533 18,550 18,874 3,218 2,114 2,944 3,448 4,181 2,533 3,739 4,299
Otros tributarios (miles de millones de pesos) 335 361 380 399 419 7 8 9 9 7 7 8 7
Deficit fiscal (miles de millones de pesos) (18,824) (3,794) (16,568) (14,254) (10,524) 10,218 6,747 6,491 10,233 10,255 (2,548) (10,707) (9,349)
Deficit fiscal (% del PIB) -2.28% -0.42% -1.69% -1.32% -0.90% 1.12% 0.65% 0.58% 0.86% 1.15% -0.27% -0.99% -0.80%
Diferencia con el escenario académicosDiferencia con el escenario baseEscenario propuesta reforma tributaria del gobierno
31
Anexos
32
Anexo 1: Precio de los commodities e ingresos fiscales
Jorge Espitia
Existe un faltante financiero del Gobierno Nacional para atender sus compromisos
presupuestales debido al impacto que tiene sobre los ingresos la caída del precio internacional
del petróleo, carbón, oro, entre otros (Gráficos 1 y 2). De manera similar, el aumento del tipo
de cambio tiene también impactos sobre la recaudación.
El gobierno nacional consideró en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 un precio
internacional del petróleo de 87 dólares por barril y del carbón de 75 dólares la tonelada
métrica. Los cambios hacia la baja de los precios de estos dos bienes resultan ser importantes
e impactan los ingresos fiscales del Gobierno Nacional Central (GNC) así como los recursos
del Sistema General de Regalías (SGR), los cuales resultan ser una fuente importante de
financiación del presupuesto general y el de víctimas.
Gráfico 1 Gráfico 2
Para estimar el impacto de la caída de los precios internacionales de los minerales se hizo
uso de los supuestos macroeconómicos del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)
referidos a variables como la producción de petróleo, tasa de cambio y crecimiento
económico, entre otros. De igual manera se usó lo señalado en los estudios oficiales: el
aumento de un dólar en el precio del crudo colombiano generaría un incremento en los
ingresos del GNC de 433 mil millones de pesos (Bases del PND, Pág. 764; Marco Fiscal de
Mediano Plazo 2014, Pág. 122).6
Una primera estimación del monto esperado que deja de recaudar el gobierno nacional con
la caída del precio internacional del crudo de 87 a 50 dólares barril (37 dólares), evaluada a
los 433 mil millones indicados, representa cerca de 16.02 billones de pesos por año.
6 Resulta importante recoger lo señalado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2014 a efectos de presentar
los cálculo del monto en el cual se encuentra desfinanciado el PND 2014-2018. El MFMP señala que “un
incremento de 10 pesos en la tasa representativa del mercado (TRM) incrementa el gasto por intereses en $25
mil millones, pero posibilita el mayor recaudo de $339 mil millones por la vía de mayores ingresos tributarios
y minero-energéticos…. En el caso del sector minero-energético, un aumento de un dólar en el precio del crudo
colombiano o de 10 mil kilo barriles por día (KBPD) en la producción generarían un incremento en los ingresos
de 420 mil millones de pesos y 321 mil millones, respectivamente” (Pág. 122).
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Precio Petróleo Brend [USD$/barril]
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20
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16
Precio del Carbón [USD$/tonelada métrica]
33
No sobra anotar que el incremento del tipo de cambio compensó en parte la caída del precio
internacional de los commodities. Al realizar un ejercicio con los valores esperados para la
tasa representativa de mercado (TRM), el gobierno percibiría por el efecto devaluación cerca
de $2.9 billones en el 2015 y $1.0 billones para el 2016.
34
Anexo 2: Sobre el sistema tributario óptimo
Isidro Hernández
En el análisis económico de la tributación se diferencia entre un impuesto óptimo, una
estructura tributaria óptima y un sistema impositivo óptimo.
La especificación del impuesto óptimo se realiza en el marco de una economía no monetaria
con una estructura de mercado de competencia perfecta y donde se cumplen los fundamentos
de la economía del bienestar, en especial el equilibrio competitivo. La conclusión válida en
este contexto se sintetiza en que el único gravamen con el que se obtiene el mínimo costo de
eficiencia o de neutralidad tributaria es el impuesto lineal o de suma fija (lump-sum tax), por
consiguiente, que la carga debe ser igual para todos los contribuyentes y que no deben existir
exenciones, exclusiones y deducciones en el impuesto.
Pero ese no es el mundo real, por lo que no es posible diseñar un impuesto óptimo ni una
estructura tributaria óptima. Por lo tanto, la construcción de una “mejor” estructura tributaria
debe realizarse considerando que su recaudación debe permitir un gasto público cuyos
impactos se traduzcan en beneficios para una mayor parte de la sociedad, aunque los
impuestos impliquen perjuicios a otros (menores ingresos disponibles), supuestamente una
minoría. Con esas limitaciones y esa claridad es que deben entenderse los aspectos siguientes
mencionados en este anexo.
Impuesto óptimo
Un impuesto óptimo es aquel que minimiza el exceso de carga y la incidencia tributaria. El
exceso indica que la carga óptima es aquella que, supuestamente, no altera los precios
relativos de los factores productivos y de los bienes y servicios finales de una economía. En
otras palabras, no induce modificaciones en los incentivos y en las decisiones que toman los
trabajadores y las empresas en cuanto a la cantidad de insumo que ofertan y en la asignación
de los factores productivos entre diferentes actividades económicas, y tampoco se alteran los
incentivos y las preferencias de los individuos con respecto a la composición de su canasta
de consumo.
La incidencia señala que un gravamen es óptimo si los contribuyentes no pueden modificar
su carga tributaria, esto es, que no pueden trasladar una parte o la totalidad de su obligación
a otro contribuyente gracias a las características económicas de la fuente de generación de
sus rentas o de los bienes o servicios que produce o consume, en específico, de las
elasticidades de la oferta y la demanda de cada tipo de bien o servicio (Corlett y Hague, 1953;
Diamond, 1975; Diamond y Mirrlees, 1971 a y b; Harberger, 1974; Mirrlees, 1971; y Stiglitz
y Dasgupta, 1971).
Estructura impositiva óptima
La estructura impositiva óptima es, supuestamente, neutral. Por estructura se entiende la
participación de los diferentes grupos de gravámenes en el recaudo total. Los grupos se
35
conforman con base en el criterio recaudatorio , el cual tiene como fundamento el costo de
cobro de los impuestos, los directos se vinculan con costo alto y los indirectos con costo bajo.
Pero es otra razón la que justifica que el análisis económico adopte esta taxonomía: en los
directos el hecho imponible recoge las características económicas del contribuyente y las
tarifas se pueden graduar de acuerdo con las diferencias que se consideran significativas para
repartir la carga imponible entre ellos, en cambio el conjunto de los indirectos el hecho
imponible y las tarifas son independientes de los rasgos económicos del contribuyente. Esta
diferencia conduce a que cada conjunto de impuestos tenga un efecto económico diferente y,
por tanto, permite investigar las consecuencias sobre la neutralidad económica de cada uno
de ellos y así establecer cuál es la composición que resulta ser más eficiente.
La bibliografía al respecto es abundante y de ella se puede sacar una conclusión: no hay
unanimidad sobre cuál es la composición entre directos e indirectos que alcance la mayor
neutralidad impositiva –o el mínimo exceso de gravamen–. Las discrepancias en los
resultados surgen de que se incorporen o no y de la importancia que los autores le dan en los
modelos a los aspectos concernientes a la incidencia tributaria, la capacidad recaudatoria, el
reparto de la carga entre los contribuyentes y el exceso de gravamen.
A manera de ejemplo, si el analista le da importancia al recaudo la conclusión tiende a
proponer una estructura en la que dominen los impuestos indirectos, y los críticos
posiblemente harán énfasis en que la traslación de la carga entre contribuyentes hace a esa
estructura ineficiente; pero si el analista le da mayor importancia a la repartición de la carga
entre contribuyentes la se propondrá una estructura dominada por los impuestos directos, y
por lo general sus críticos por lo general objetarán que se excluyen los efectos en la relación
ahorro-inversión y en el costo de recaudación (Atkinson, 1977; Atkinson y Stiglitz, 1972 y
1976; Blackorby y Brett, 2004; Cremer y Gahvari, 1995; Cremer, Pestieau y Rochet, 2001;
Hernández y López, 2014; Little, 1951; Meinich, 1975; Saez, 2004).
Sistema impositivo óptimo
Un sistema impositivo es un conjunto de impuestos relacionados entre sí, que reparten la
carga fiscal entre los contribuyentes con el propósito de sufragar el gasto público
(Hernández, 2014). Está integrado por todos los gravámenes, sin distinguir el nivel de
gobierno ¬¬–nacional, departamental y municipal– o el tipo de clasificación (directos e
indirectos, por ejemplo). Un sistema óptimo cumple con seis criterios: suficiencia, eficiencia,
equidad, sencillez administrativa, flexibilidad y perceptibilidad impositiva. Los cuatro
primeros son sustanciales en el debate teórico y en la discusión sobre el diseño de la política
tributaria, sin que esto signifique que los dos últimos no sean importantes.
La suficiencia exhorta al equilibrio fiscal. Una vez el Estado establece el nivel de gasto que
maximiza el bienestar de la población, el sistema impositivo debe generar un recaudo total
equivalente. Cada impuesto se articula y se complementa con los demás gravámenes para
alcanzar el rendimiento requerido por las finanzas públicas. Existen varias posibilidades de
combinar impuestos para generar el rendimiento esperado, por tanto, en la elección del
conjunto de gravámenes se tiene que considerar al mismo tiempo los otros criterios
impositivos, en especial el de eficiencia y equidad.
36
La eficiencia es la minimización del costo económico que genera el conjunto de impuestos.
Este principio coincide con el impuesto óptimo. Dada una distribución inicial de los ingresos
y de la riqueza en la sociedad, el sistema es óptimo cuando tiene efectos tenues sobre las
decisiones que toman los individuos para alcanzar el máximo de bienestar individual y las
empresas para lograr una asignación eficiente de factores. La suma de los bienestares
individuales genera el bienestar social y este último alcanza su nivel máximo cuando en el
sistema predominan los impuestos óptimos, esto es, un sistema es óptimo cuando el conjunto
de impuestos llevan a una solución de neutralidad tributaria.
Equidad impositiva es igual sacrificio de bienestar individual. Al pagar un gravamen un
individuo incurre en un sacrificio equivalente a la pérdida de cantidades en su canasta de
consumo, por ende. Un sistema impositivo tiene que relacionar el conjunto de gravámenes
de tal manera que la repartición de la carga imponible permita que todos los contribuyentes
igualen su sacrificio marginal. Para ello el sistema tiene que darle trato igual a contribuyentes
con las mismas características económicas y un trato diferenciado de acuerdo con su
capacidad económica (progresividad).
El tratamiento igual o equidad horizontal es inherente al concepto de justicia e implica un
aspecto político-jurídico fundamental: en democracia todos los ciudadanos son iguales ante
la ley. En este sentido, los privilegios tributarios (exenciones, deducciones o exclusiones)
que generan desigualdad expresan que el Estado no representa el interés general sino el
particular, el de los grupos de contribuyentes beneficiados con la inequidad horizontal,
situación que socava la legitimidad del Estado.
En teoría económica la equidad vertical es ambigua. No se puede determinar de forma exacta
la base imponible que la generaría pues no hay una definición precisa de capacidad
económica, y las variables que pretenden calcularla (ingreso, consumo, ahorro y riqueza) no
son independientes entre sí, lo que viola un principio fundamental de medición. A esto se une
otra indeterminación, no se conoce con rigor la longitud o la amplitud de los rangos que debe
tener la base imponible para aplicarle las tarifas diferenciales. Esto significa que cualquier
división en rangos de la renta o de la riqueza, o la determinación del contenido de la cesta de
bienes y servicios a ser gravada, siempre tendrá elementos de arbitrariedad.
Por último, la sencillez administrativa es mínimo costo de cumplimiento y recaudación. Los
impuestos se articulan de tal manera que el sistema minimiza los costos directos e indirectos
en que incurren el contribuyente y la agencia tributaria en la liquidación y recepción de los
impuestos, respectivamente. Se sostiene que a mayor complejidad el sistema no solo aumenta
el costo sino que disminuye el rendimiento porque induce a la evasión y a la elusión. La
complejidad tiene su fuente en la tendencia de los legisladores a considerar o incorporar los
intereses de los grupos de presión o a subordinar la política impositiva a políticas sectoriales
o microeconómicas que llevan a crear una red de incentivos tributarios.
La conexión de los principios en el sistema óptimo ocasiona incompatibilidades (trade-off),
la más conocida es la que se presenta entre eficiencia y equidad. Como lo señala la regla de
Ramsey, las tarifas de los impuestos al consumo en un sistema óptimo tienen que afectar de
manera proporcional las demandas de todos los bienes y servicios –para mantener los precios
37
relativos–; como la elasticidad precio de la demanda difiere entre ellos, para tener igual efecto
en toda la economía las tarifas de los bienes y servicios con demanda compensada e
inelásticas tienen que ser altas y bajas para los elásticos, esto es, altas para los bienes de
consumo básico y bajas para los bienes de lujo, sin embargo, por razón de equidad las tasas
de los más inelásticos deberían ser las más bajas y altas para los más elásticos, lo cual es
contradictorio (Corlett y Hague, 1953; y Ramsey, 1927).
Además, el principio de eficiencia no considera los costos de cumplimiento para el
contribuyente y de recaudación para la administración tributaria tales como la elaboración y
presentación de la liquidación más la conservación de la información o registros durante
varios períodos. Estos costos pueden ser altos y alteran las soluciones óptimas individuales
y el rendimiento de los impuestos que integran el sistema (Alm, 1996)
Pese a las contradicciones que puedan existir, un sistema puede ser progresivo pese a que
algunos impuestos sean regresivos, lo sustancial es que la articulación entre los diferentes
impuestos se haga de una forma que anule los efectos regresivos, las ineficiencias y minimice
los costos en el cumplimiento de la obligación tributaria (Kaplow, 2011; y Mirrless et. al.,
2010 y 2012). En presencia de externalidades y de estructuras de mercado no competitivas
el sistema tiene que incorporar gravámenes que corrijan las distorsiones y minimicen el costo
social y los beneficios extraordinarios privados.
En estos casos se trata que la sociedad perciba la totalidad o una parte de las rentas que los
individuos obtienen por encima de la solución de mercado óptima y que por intermedio del
gasto el Estado las revierta a la sociedad o a los grupos afectados. Tales son los casos de
externalidades negativas ¬–impuestos ambientales y específicos al consumo–, oligopolio del
suelo –impuesto predial y plusvalía– o de oligopsonio en el mercado laboral –impuestos a la
nómina. Por último, cualquier diseño de un sistema tiene que considerar el grado de
concentración del ingreso y la riqueza porque su desconocimiento profundizaría las
contradicciones entre eficiencia y equidad.
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39
Anexo 3. El gasto en educación
Jorge Iván González
El gráfico adjunto compara el gasto por estudiante en primaria, en dólares USA a poder de
paridad adquisitiva. Lo que muestra el gráfico es que el gasto en educación en Colombia es
muy bajo, y esta es una de las explicaciones de los malos resultados del país en las pruebas
internacionales.
Si Colombia aspira a ser
el país más educado de
América, el gasto debería
ser, por lo menos, igual al
de Chile. Este país es un
buen punto de referencia
porque no tiene niveles
tan elevados como los
países de la OCDE, ni tan
bajos como los de
Colombia o Argentina.
Gasto anual por estudiante - primaria (2011)
Dólares USA (a PPA)
Fuente: Oecd., 2014. Education at a Glance 2014. Oecd
Indicators, Oecd, Paris, p. 207.
40
Anexo 4: Impuestos a la renta, patrimonio y ventas. Referencias internacionales
Isidro Hernández
1. Aspectos generales
En las comparaciones que se hacen entre los impuestos del país con los vigentes en otras
economías es común que los comentaristas centren la atención en la tarifa nominal vigente
para el impuesto de renta y en la amplitud de la base del impuesto al valor agregado-IVA; es
decir, en dos aspectos generales de los regímenes tributarios como son la estructura
impositiva y la progresividad. Se fijan igualmente en los efectos que los impuestos directos
tienen sobre la inversión y el empleo.
De ese ejercicio concluyen por lo general: 1) que la tarifa del impuesto de renta en Colombia
es alta, sin hacer referencia a la tarifa efectiva y a la base liquidable, 2) que se desmonte el
impuesto al patrimonio, 3) que la estructura imponible le resta competitividad al país y
espanta el flujo de inversión extrajera, 4) que se requiere una reforma estructural que
incremente la tarifa y la base del IVA, y 5) que beneficie con descuentos en el impuesto a la
renta a sectores específicos (cada comentarista tiene sus preferencias sectoriales), todo con
la indicación final que bajo otra circunstancia la economía se derrumba y la sociedad se
hundirá en la pobreza y el desempleo.
El análisis comparado de sistemas impositivos exige un rigor técnico mínimo y prescindir de
generalidades, tales como la tarifa. En consecuencia, es substancial especificar los elementos
imponibles medulares de los gravámenes con el propósito de no inducir a conclusiones
erróneas. Los aspectos que aquí se consideran esenciales corresponden a las tarifas, la cuota
líquida, y los sujetos activos:
Las tarifas: los impuestos en diferentes sistemas fiscales tienen dos o más tarifas, o
tarifas diferenciales por tipo de contribuyente, porque con ellas el Estado busca
introducir progresividad. En los gravámenes directos la tarifa puede ser continua o
por escalones lo que altera la tasa media del impuesto sujeto al análisis comparativo.
Por estas y otras razones técnicas no tiene significado comparar una tarifa media si
no se acompaña de las características propias de los sistemas impositivos. Para no
desconocer la amplitud y obtener órdenes de magnitud equilibrados, la experiencia
sugiere tomar las tarifas mínima, media y marginal y, sin dejar en el tintero el grado
de concentración de la base imponible, hacer el análisis a partir de la tasa marginal.
La cuota líquida: es la variable que se debe utilizar en el análisis comparado pues
representa la carga efectiva que soporta el contribuyente. En efecto, la cuota resulta
de descontar a la cuota íntegra todas las deducciones y beneficios tributarios que los
sistemas impositivos le dan a sus contribuyentes. Por ello, no es suficiente comparar
las tarifas, es necesario conocer la magnitud de los descuentos porque determina la
deuda tributaria y las diferencias en base de los sistemas impositivos de cada país.
41
Los sujetos activos: un impuesto tiene uno o varios sujetos activos en las diferentes
economías. En los países donde es profundo el federalismo fiscal gravámenes como
el de renta o el IVA se cobra por diferentes niveles de gobierno, es decir, la misma
base imponible permite liquidar el impuesto de renta correspondiente al gobierno
federal y el impuesto de renta de los gobiernos subnacionales, lo que difiere entre
niveles de gobierno es la tasa nominal. Esto sucede igual para el IVA. Por tanto, es
pertinente considerar los sujetos activos propietarios de la base para determinar la
tarifa nominal total y la carga total del contribuyente.
Estos tres elementos imponibles se utilizarán para mostrar las experiencias de tres países que
en el mundo contemporáneo definen las pautas que siguen las reformas tributarias de las
economías desarrolladas, en específico desde la reforma de 1986 en los Estados Unidos. No
se toman los países con el mismo desarrollo que Colombia porque este tipo de comparación
tiene dos problemas: se auto refuerzan creencias de sistemas tributarios con las mismas
falencias y se tiende a una armonización tributaria de países subdesarrollados sin consultar
las tendencias de largo plazo de las economías líderes en el mundo.
2. Impuesto a la renta
2.1. El caso de Estados Unidos
Para separar el tipo de contribuyente entre persona natural o física y persona jurídica el
sistema estadounidense utiliza como criterio el origen del ingreso. Se clasifican como
contribuyente individual o impuesto a las personas7 todos aquellos cuyo ingreso proviene de
inversiones en cualquier sector real (dividendos y otras distribuciones), de inversiones
financieras (intereses recibidos), del trabajo (salarios, sueldos, propinas), de la propiedad del
suelo (arriendos y alquileres), de pensiones y de beneficios del seguro social. Y pertenecen a
la categoría de contribuyente de los negocios8 los que generan el ingreso de la venta de
productos y servicios.
Consistente con el criterio de clasificación, en el sistema estadounidense quienes reciben
honorarios profesionales o de arrendamientos de inmuebles declaran como empresa por
cuenta propia, en el caso colombiano se hace como persona natural.
2.1.1. Personas naturales
El impuesto de renta federal para las personas naturales (Individual Income) se divide en
cuatro grupos según el estado civil del contribuyente, como se reporta en el cuadro 1. En la
base imponible se incluyen los dividendos y otras distribuciones, los salarios, sueldos y otros
ingresos laborales, las propinas, los intereses percibidos, los arrendamientos, las pensiones,
anualidades y planes de jubilación, los beneficios del seguro social, los beneficios para los
empleados ferroviarios, y otros ingresos en dinero o en especie (IRS, 2016).
7 En Estados Unidos el impuesto a las personas es el equivalente a persona natural del caso colombiano. 8 Es el concepto estadounidense para las personas jurídicas.
42
Obsérvese que en la base imponible se incluyen todo tipo de ingreso. Esto significa que el
dueño de una empresa paga por los beneficios distribuidos y por el ingreso de su firma, como
persona jurídica.
Para calcular la cuota líquida, se toma la base imponible o ingreso bruto y se sustraen las
exenciones y los ajustes al ingreso. Para la declaración del impuesto de renta de 2015 la
exención total es la suma de la deducción estándar más las exenciones que el contribuyente
reclama por las personas dependientes y las deducciones personales.
La deducción estándar depende del estado civil del contribuyente, la edad –los mayores a 65
años–, si es ciego o si otro contribuyente reclama una exención por el declarante. Si el
contribuyentes es soltero o casado pero con declaración separada tiene derecho a una
deducción de US$6.300, si es casado y con declaración conjunta o viudo US$12.600, si es
cabeza de familia US$9.250; para contribuyentes ciegos y los que nacieron antes del 2 de
enero de 1951 la deducción es de US$7.850 si es soltero, US$ 13.850 si es casado y con
declaración conjunta con el cónyuge, US$16.350 si es viudo y con hijo dependiente, de
$US7.550 si es casado y con declaración por separado, y de $US10.800 si es cabeza de
familia.
El valor de la deducción puede aumentar un poco según la cantidad de casillas que el
contribuyente marque de cuatro opciones que tiene el formulario de declaración. Por último,
hay que anotar que, si alguien reclama como dependiente al contribuyente, la deducción
mínima es de $US1.050 y la máxima de US$14.000 (IRS, 2016).
En caso que el contribuyente no opte por la deducción estándar puede elegir por detallar las
deducciones. En este caso se le permite deducir:
Los gastos médicos y odontológicos del contribuyente, el cónyuge y el dependiente
si son mayores al 10 por ciento del ingreso bruto ajustado o 7,5 por ciento si nació
antes del 2 de enero de 1951. Si el contribuyente es discapacitado los gastos de trabajo
no están sujetos a estos porcentajes. El común de contribuyentes no pueden incluir
todos los gastos médicos posibles, a manera de ejemplo, se excluye el seguro médico
de la póliza de seguro de automóviles, compras de medicamentos sin receta o cirugías
estéticas.
Los impuestos federales, estatales, locales y extranjeros se sustraen del impuesto del
gobierno federal:
- Los impuestos estatales y locales al ingreso, excepto los que pague sobre
ingresos exentos del impuesto federal. Igual con los impuestos generales
estatales y locales sobre las ventas.
- Los impuestos estatales y locales sobre bienes raíces, excepto los que se
pagaron por beneficios locales y mejoras.
- Los impuestos estatales y locales sobre bienes muebles, excepto los aranceles
y aduanas pagados y que no son gastos de la ocupación o negocio del
contribuyente.
43
- Los impuestos estatales y locales que son gastos de la ocupación o negocio
del contribuyente, los impuestos sobre bienes que generan ingresos del
alquiler o de regalías (pagos por el uso de una marca, nombre comercial o
derechos de autor), impuestos sobre la profesión u ocupación y la mitad del
impuesto sobre el trabajo por cuenta propia, excepto los impuestos federales
sobre artículos de consumo intermedio o que son gastos de la ocupación o
negocio del contribuyente y los impuesto de suma fija.
El contribuyente escoge entre deducir los impuestos generales sobre las ventas o los
impuestos sobre los ingresos. No puede deducir los impuestos federales sobre ingresos, al
patrimonio y a la herencia, de seguro social, de transferencia de la venta de la propiedad, a
las cuotas de asociación de propietarios de viviendas, las tasas a los servicios de agua,
alcantarillado y recolección de basura y los extranjeros sobre ingresos siempre y cuando se
reclama un crédito por impuestos extranjeros (IRS, Schedule A Form 1040).
Las exenciones personales corresponden a una para sí mismo y a una por el cónyuge. Cuando
se incluye la exención del cónyuge se tiene que demostrar que éste no tuvo ingresos, no
declara el impuesto y no es dependiente de otro contribuyente para el periodo fiscal en
liquidación. Las exenciones por dependientes corresponden a un hijo calificado9 –menor de
19 años, 24 años y estudiante, menor a la edad del contribuyente y el incapacitado de
cualquier edad pero que vivió con el contribuyente más de la mitad del año– o a un pariente
calificado10.
El sistema limita las exenciones para generar equidad. El monto máximo de cada exención
es de US$ 4.000, pero se pierde toda o una parte de ella si el ingreso bruto ajustado es de
US$ 154.950 para la persona casada que presenta declaración separada, de US$ 258.250 para
individuo soltero, de US$ 284.050 para el contribuyente cabeza de familia y de US$ 309.900
para casados con declaración conjunta y los viudos que cumplen un conjunto de
requerimientos. El contribuyente reduce la exención en un 2 por ciento por cada US$ 2.500
que el ingreso bruto ajustado exceda a estos montos.
Los párrafos anteriores expresan que el diseño de las reducciones no erosiona la base
imponible (que es igual a la base liquidable menos las reducciones de ley). De igual manera,
al limitar las deducciones no se deteriora la cuota líquida, la que se divide por rangos para
liquidar el impuesto.
Este diseño tiene dos bondades: no erosiona el ingreso líquido con beneficios tributarios y es
progresivo. La equidad se genera con la clasificación de los contribuyentes según su estado
civil, de salud y edad, con los rangos de ingreso líquido y con las tarifas impositivas.
9 Son el hijo(a), hijastro(a), hijo de crianza, hermano, hermana, medio hermano(a), hermanastro(a) o
descendiente de cualquiera de ellos (IRS, 2016). 10 Que no es hijo calificado pero es pariente, que vivió con el contribuyente como miembro del hogar por todo
el año, que su ingreso bruto sea menor a US$ 4.000 y que el contribuyente paga más de la mitad de su
manutención durante el año fiscal (IRS, 2016).
44
En efecto, como se muestra en el Cuadro 1, el estado civil del contribuyente recoge sus
características socioeconómicas pues se parte del principio que la pérdida de bienestar con la
imposición no es la misma para el individuo soltero que para los casados, y que los casados
aportan de manera proporcional al mantenimiento del hogar y, por tanto, si declaran de
manera separada pagarán tanto como si lo hicieran de manera conjunta. La diferenciación se
recoge en los rangos de ingreso líquido para cada tipo de contribuyente con los valores límite,
por ejemplo, si se toma el primer rango se nota que el valor máximo entre el casado y el
soltero se incrementa en contra del soltero en US$9.225, y entre el jefe de hogar y el soltero
en US$3.925. Es evidente que al interior de cada grupo de contribuyentes el ingreso líquido
también es progresivo.
Cuadro 1. Categorías de base gravable y tarifas para personas naturales
Año gravable 2015 y formulario 1040 CONTRIBUYENTES SOLTEROS
INGRESO LÍQUIDO (US$) TASA
US$0 a US$9.225 10%
US$9.225 a US$37.450 US$922,50 más 15% del monto mayor a US$ 9.225
US$37.450 a US$90.750 US$5.156,25 más 25% del monto mayor a US$37.450
US$90.750 a US$189.300 US$18.481,25 más 28% del monto mayor a US$90.750
US$189.300 a US$411.500 US$46.075,25 más 33% del monto mayor a US$189.300
US$411.500 a US$413.200 US$119.401,25 más 35% del monto mayor a US$411.500
US$413.200 o más US$119.996,25 más 39.6% del monto mayor a US$413.200
CONTRIBUYENTE CASADO CON DECLARACIÓN CONJUNTA O VIUDO
US$0 a US$18,450 10%
US$18.450 a US$74.900 US$1.845,00 más 15% del monto mayor a US$18.450
US$74.900 a US$151.200 US$10.312,50 más 25% del monto mayor a US$74.900
US$151.200 a US$230.450 US$29.387,50 más 28% del monto mayor a US$151.200
US$230.450 a US$411.500 US$51.577,50 más 33% del monto mayor a US$230.450
US$411.500 a US$464.850 US$111.324,00 más 35% del monto mayor a US$411.500
US$464.850 o más US$129.996,50 más 39.6% del monto mayor a US$464.850
CONTRIBUYENTE CASADO CON DECLARACIÓN SEPARADA
US$0 a US$9.225 10%
US$9.226 a US$37.450 US$922.50 más 15% del monto mayor a US$9,225
US$37.450 a US$75.600 US$5,156.25 más 25% del monto mayor a US$37,450
US$75.600 a US$115.225 US$14,693.75 más 28% del monto mayor a US$75,600
US$115.225 a US$205.750 US$25,788.75 más 33% del monto mayor a US$115,225
US$205.750 a US$232.425 US$55,662.00 más 35% del monto mayor a US$205,750
US$232.425 o más US$64,998.25 más 39.6% del monto mayor a US$232,425
CONTRIBUYENTE JEFE DE HOGAR
US$0 a US$13,150 10%
US$13.150 a US$50.200 US$1.315,00 más 15% del monto mayor a US$13.150
US$50.200 a US$129.600 US$6.872,50 más 25% del monto mayor a US$50.200
US$129.600 a US$209.850 US$26.722,50 más 28% del monto mayor a US$129.600
US$209.850 a US$411.500 US$49.192,50 más 33% del monto mayor a US$209.850
US$411.500 a US$439.000 US$115.737,00 más 35% del monto mayor a US$411.500
US$439.000 o más US$125.362,00 más 39.6% del monto mayor a US$439.000
FUENTE: IRS, 2016C, pág. 1356.
45
Los porcentajes de las tarifas o tasas impositivas tienen una estructura igual para los cuatro
conjuntos de contribuyentes. La progresividad tanto intra como inter grupos se establece con
el monto básico de pago. El resultado es un pago creciente y sostenido a medida que aumenta
el ingreso de los contribuyentes, como se ilustra en el Cuadro 2. Es importante notar que el
Internal Revenue Service-IRS del Departamento del Tesoro hace el cálculo con los datos
ajustados del ingreso líquido y toma el ingreso medio del rango, en consecuencia, el cuadro
no se puede leer como el impuesto medio y el porcentaje como la tarifa media.
Cuadro 2. Indicador de progresividad Rangos de ingreso bruto ajustado
(us$)
Impuesto medio absoluto
(us$)
Impuesto como por ciento
del ingreso medio ajustado
2012 2013 2012 2013
Total 12.759 13.065 14,1 14,7
1 hasta menos que 1,000 45 0 4,7 0,0
1,000 hasta menos que 3,000 72 99 3,5 4,7
3,000 hasta menos que 5,000 191 184 4,8 4,6
5,000 hasta menos que 7,000 89 85 1,4 1,3
7,000 hasta menos que 9,000 225 212 2,8 2,7
9,000 hasta menos que 11,000 266 284 2,6 2,8
11,000 hasta menos que 13,000 267 250 2,2 2,1
13,000 hasta menos que 15,000 429 414 3,1 3,0
15,000 hasta menos que 17,000 588 578 3,7 3,6
17,000 hasta menos que 19,000 765 733 4,2 4,1
19,000 hasta menos que 22,000 985 964 4,8 4,7
22,000 hasta menos que 25,000 1.253 1.241 5,3 5,3
25,000 hasta menos que 30,000 1.680 1.678 6,1 6,1
30,000 hasta menos que 40,000 2.364 2.360 6,8 6,7
40,000 hasta menos que 50,000 3.321 3.316 7,4 7,4
50,000 hasta menos que 75,000 5.288 5.309 8,6 8,6
75,000 hasta menos que 100,000 8.244 8.331 9,5 9,6
100,000 hasta menos que 200,000 17.064 17.067 12,7 12,7
200,000 hasta menos que 500,000 55.963 55.978 19,6 19,7
500,000 hasta menos que 1,000,000 162.602 174.001 24,0 25,9
1,000,000 hasta menos que 1,500,000 297.652 340.539 24,6 28,3
1,500,000 hasta menos que 2,000,000 423.805 501.907 24,6 29,2
2,000,000 hasta menos que 5,000,000 724.865 875.431 24,3 29,5
5,000,000 hasta menos que 10,000,000 1.598.884 1.996.766 23,4 29,3
10,000,000 o más 6.138.942 7.653.970 19,8 26,2
FUENTE: IRS, SOI Tax Stats, Historical Table 3.
46
2.1.2. Personas jurídicas
El impuesto de renta para las personas jurídicas se liquida por los tipos de empresas. El
sistema estadounidense las clasifica como negocios por cuenta propia, sociedad colectiva y
sociedad anónima. Cada una de ellas tiene sus formularios de declaración y sus anexos
específicos para declarar los ingresos y los gastos; para ilustrar el punto, los cuenta propia
tienen que diligenciar cuatro anexos según sus características: Anexo C de pérdidas y
ganancias, Anexo C-EZ de ganancias netas, y si el resultado es una ganancia neta de US$400
o más debe diligenciar el Anexo SE, anexo que también sirve para liquidar los impuestos al
trabajo (Seguro social y Medicare), en tanto que una sociedad anónima puede llegar a
diligenciar seis anexos a su declaración de impuestos (IRS, 2016 a).
De acuerdo con el IRS (2016) “Una empresa por cuenta propia es un negocio que no es una
sociedad anónima y cuyo dueño es una persona física. Una empresa por cuenta propia no
existe aparte de su dueño. Las deudas del negocio son deudas personales del dueño. Una
compañía de responsabilidad limitada con un solo dueño, se considera una empresa por
cuenta propia para propósitos de impuestos federales sobre los ingresos, a menos que el
dueño elija que la LLC sea considerada como una sociedad anónima.”
La sociedad colectiva es un negocio con dos o más socios, negocio que puede ser para
producir un bien o un servicio, para realizar una operación financiera o cualquier otra
iniciativa comercial. Las sociedades limitadas con más de un propietario entran en esta
categoría. La sociedad no paga impuestos sobre su ingreso, pero los socios sí, de acuerdo con
su participación en los ingresos, gastos y otros rubros de constitución de la sociedad.
En el grupo de sociedad anónima se incluyen las SA propiamente dichas y las principales
son las corporaciones, pero además las que eligen pagar como SA cuando son limitadas o
sociedades colectivas. Las sociedades anónimas se dividen entre grandes y pequeñas, estas
últimas se denominan del tipo S (Small Business Corporation) y tienen un trato tributario
similar a las sociedades colectivas, pues los ingresos y gastos pasan a la cabeza de los
accionistas.
Las sociedades de responsabilidad limitada tienen un tratamiento tributario de acuerdo con
algunos criterios que define la ley y la cantidad de socios de la empresa. Según esos criterios
las pueden clasificar como sociedad anónima o como sociedad colectiva o como
contribuyente individual.
Las organizaciones de caridad, las religiosas y educativas, las laborales (sindicatos, consejos
y comités de trabajadores), las de bienestar social, los clubes sociales (asociaciones de
alumnos universitarios, de jardinería, hermandades que operan salas para los estudiantes,
deportivos amateur, comedores y de variedades) y recreacionales, las asociaciones cívicas,
las sociedades fraternales y la de veteranos son exentas del impuesto federal de renta en la
parte dedicada exclusivamente a su finalidad, sobre otras actividades pagan el impuesto.
Para ilustrar la contribución de las empresas se toma el caso de las sociedades anónimas. La
contabilidad base para realizar la liquidación del gravamen cambia de acuerdo con el ingreso
bruto medio anual. Las empresas que tengan un ingreso bruto medio anual superior a los
47
cinco millones de dólares tienen que llevar su contabilidad con técnica de causación
(devengado). Las empresas pequeñas (las corporaciones S) pueden usan el método de caja y
para contabilizar sus inventarios el método de acumulación, cualquiera que sea el sistema
que adopte tiene que ser aprobado por el IRS.
En la liquidación del impuesto se parte de sumar las ventas totales menos devoluciones y
descuentos, costos de ventas insumos para obtener la ganancia bruta, luego se adicionan los
dividendos, los intereses, las rentas brutas, las regalías brutas recibidas, las ganancias de
capital y otros ingresos en dinero o en especie (para completar todo tipo de ingreso que recibe
la empresa) y se obtiene el ingreso total.
La SA tiene derecho a las siguientes deducciones: remuneración a los funcionarios, sueldos
y salarios neto de los créditos al empleo, reparaciones y mantenimiento, alquileres11,
impuestos y licencias12, la deuda morosa, contribuciones caritativas (limitada a máximo el
10 por ciento del ingreso imponible), intereses13, depreciación, publicidad, agotamientos de
depósitos naturales, pensiones, gastos en programas benéficos para los empleados14,
deducciones por actividades de producción doméstica y otras deducciones15. También se
deducen las pérdidas de operación y las deducciones especiales (corresponden a diferentes
tipos de dividendos).
Pese a que la empresa contribuyente puede hacer uso de estos beneficios, la deducción total
tiene límite. El ingreso imponible no puede ser menor al mayor de los siguientes resultados:
la ganancia de la inversión en el año fiscal o la suma de los excedentes de participación en
inversiones hipotecarias y el ingreso gravable definido con respecto a la propiedad y el
rendimiento en interés en FASITs.
A la cuota líquida así determinada se le plica las tarifas reportadas en el Cuadro 3. Obsérvese
que cualquier valor positivo en el ingreso líquido implica como mínimo el pago del 15 por
ciento, así sea que por redondeo se pague un dólar. Esto da el mensaje que todos pagan,
independientemente del ingreso y del costo de transacción, que son ciudadanos que tienen
que contribuir.
En las personas jurídicas hay progresividad hasta el penúltimo rango de ingreso. Esta se
manifiesta en los pagos mínimos, no en la parte porcentual pues no tendría explicación el
hecho que las empresas con ingresos entre US$335 mil y US$10 millones pagaran a 34 por
ciento frente a un 39 por ciento que tiene el rango inmediatamente anterior. Lo que hace
diferente el pago es el monto de US$91.650 adicionales que paga ese mismo rango frente al
anterior. La progresividad se pierde en el último rango pues a partir de los $US18,33
11 En vehículos siguen unos criterios y unos valores máximos para vehículos, camiones y furgonetas. 12 Diferentes a los impuestos al ingreso federal, impuestos extranjeros, impuestos no impuestos sobre la
corporación, impuestos estatales y locales al consumo que se incurren en relación con la adquisición de la
propiedad e impuestos deducidos en otros lugares. 13 Excepto los pagados por adelantado del año tributario, los no exentos y los que son capitalizables. 14 Excepto los que se incluyen en otros impuestos o programas como seguros, programas de salud y bienestar. 15 Amortizaciones, costos ciertos de televisión, cine o producciones teatrales que empiecen antes del primero
de enero de 2017, costos de reforestación, honorarios profesionales, pérdidas ordinarias en comercialización,
etc., muchas de ellas con montos máximos; no son deducibles los gastos en gestiones –lobbying–.
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millones, una empresa mediana en el contexto norteamericano, paga a una tasa menor que el
rango anterior y no tiene monto mínimo.
Cuadro 3
Categorías de base gravable y tarifas para sociedades anónimas
Año gravable 2015 y formulario 1120 INGRESO LIQUIDO (US$) TASA
0 a menor de 50.000 15%
50.000 a menor de 75.000 US$7.500 más 25% del monto mayor a US$50.225
75.000 a menor de 100.000 US$13.750 más 34% del monto mayor a US$75.000
100.000 a menor de 335.000 US$22.250 más 39% del monto mayor a US$100.000
335.000 a menor de 10.000.000 US$113.900 más 34% del monto mayor a US$335.000
10.000.000 a menor de 15.000.000 US$3.400.000 más 35% del monto mayor a US$10.000.000
15.000.000 a menor de 18.333.333 US$5.150.000 más 38% del monto mayor a US$15.000.000
18.333.333 o más 35%
FUENTE: IRS, 2016 b.
No hay que olvidar que los pagos realizados por las firmas en los Estados se descuentan en
la liquidación federal, igual que las personas naturales. Por ello se puede decir que la tarifa
marginal del impuesto de renta a las personas jurídicas en Estados Unidos corresponde a la
tarifa del penúltimo rango del impuesto federal; y que estos descuentos del impuesto federal
es una forma de transferir directamente recursos a los gobiernos subnacionales y de esta
manera evitar que estos gobiernos por intermedio de las subvenciones queden sometidos a la
discrecionalidad del gobierno federal.
Las empresas pagan diferente tarifa de renta según el Estados donde opere y, pese a ello, no
existe relocalización empresarial, no migran de donde más se paga a donde menos se paga.
En el Cuadro 4 se muestran las diferentes tasas vigentes a 2015. De allí se deduce que el 62
por ciento de los Estados tienen tasa única y la tasa marginal promedio es de 7,54 por ciento.
Es importante observar que en la mayoría de los Estados se paga impuesto a partir de ingresos
de centavos de dólar y la tarifa crece de manera significativa después de los US$25.000, que
correspondería a los ingresos típicos los negocios pequeños de ese país. Para expresarlo de
manera directa, los pequeños no son excluidos y no tienen tratamientos especiales. Todos
obtienen ingresos por estar localizados en el Estado y todos contribuyen de acuerdo a su nivel
de renta.
Cuadro 4
Tarifas estatales para empresas
Año gravable 2015 ESTADO TARIFA BASE EN US$ ESTADO TARIFA BASE EN US$
Alabama 6,5% Mayor a 0 Maryland 8,25% Mayor a 0
Alaska 0,0% Mayor a 0 Massachusetts 8,0% Mayor a 0
2,0% Mayor a 25.000 Michigan 6,0% Mayor a 0
3,0% Mayor a 49.000 Minnesota 9,8% Mayor a 0
4,0% Mayor a 74.000 Mississippi 3,0% Mayor a 0
5,0% Mayor a 99.000 4,0% Mayor a 5.000
6,0% Mayor a 124.000 5,0% Mayor a 10.000
49
7,0% Mayor a 148.000 Missouri 6,25% Mayor a 0
8,0% Mayor a 173.000 Montana 6,75% Mayor a 0
9,0% Mayor a 198.000 Nebraska 5,58% Mayor a 0
9,4% Mayor a 222.000 7,81% Mayor a 100.000
Arizona 6,0% Mayor a 0 Nevada Ninguna
Arkansas 1,0% Mayor a 0 New
Hampshire
8,5% Mayor a 0
2,0% Mayor a 3.000 New Jersey 6,5% Mayor a 0
3,0% Mayor a 6.000 7,5% Mayor a 50.000
5,0% Mayor a 11.000 9,0% Mayor a 100.000
6,0% Mayor a 25.000 New Mexico 4,8% Mayor a 0
6,5% Mayor a 100.000 6,4% Mayor a 500.000
California 8,84% Mayor a 0 6,9% Mayor a 1.000.000
Colorado 4,63% Mayor a 0 New York 7,1% Mayor a 0
Connecticut 9.0% Mayor a 0 North Carolina 5,0% Mayor a 0
Delaware (**) 8,7% Mayor a 0 North Dakota 1,48% Mayor a 0
Florida 5,5% Mayor a 0 3,73% Mayor a 25.000
Georgia 6,0% Mayor a 0 4,53% Mayor a 50.000
Hawaii 4,4% Mayor a 0 Ohio c
5,4% Mayor a 25.000 Oklahoma 6,0% Mayor a 0
6,4% Mayor a 100.000 Oregon 6,6% Mayor a 0
Idaho 7,4% Mayor a 0 7,6% Mayor a 1.000.000
Illinois 7,75% Mayor a 0 Pensilvania 9,99% Mayor a 0
Indiana 7,0% Mayor a 0 Rhode Island 7,0% Mayor a 0
Iowa 6,0% Mayor a 0 South Carolina 5,0% Mayor a 0
8,0% Mayor a 25.000 South Dakota Ninguna
10,0% Mayor a 100.000 Tennessee 6,5% Mayor a 0
12,0% Mayor a 250.000 Texas (*)
Kansas 4,0% Mayor a 0 Utah 5,0% Mayor a 0
7,0% Mayor a 50.000 Vermont 6,0% Mayor a 0
Kentucky 4,0% Mayor a 0 7,0% Mayor a 10.000
5,0% Mayor a 50.000 8,5% Mayor a 25.000
6,0% Mayor a 100.000 Virginia (**) 6,0% Mayor a 25.000
Louisiana 4,0% Mayor a 0 Washington (*)
5,0% Mayor a 25.000 West Virginia 6,5% Mayor a 0
6,0% Mayor a 50.000 Wisconsin 7,9% Mayor a 0
7,0% Mayor a 100.000 Wyoming Ninguna
8,0% Mayor a 200.000 D.C. 9,4% Mayor a 0
Maine 3,5% Mayor a 0
7,93% Mayor a 25.000
8,33% Mayor a 75.000
8,93% Mayor a 250.000
* Ohio, Texas y Washigton no tienen impuestos sobre la renta para las corporaciones, pero los ingresos brutos
tienen impuestos que no son estrictamente comparables con las tasas del impuesto sobre sociedades.
** Delaware y Virginia tienen impuestos sobre la renta para las corporaciones y sobre los ingresos brutos.
FUENTE: Tax Foundation (2015)
La carga tributaria directa de las empresas no se limita al impuesto de renta. También pagan
impuestos sobre la nómina y el impuesto a las ganancias de capital de las empresas nacionales
(las extranjeras están exentas) así como el impuesto al desempleo cuya tasa federal es de 0,8
por ciento sobre los sueldos, hasta US$7.000 anuales por empleado. El impuesto al
desempleo también es estatal y, apenas normal, cada Estado tiene tarifas diferentes.
50
Del caso norteamericano los aspectos a destacar son:
i. El sistema tiene doble tributación: en el impuesto federal se paga como persona
jurídica y como persona natural al recibir la distribución de beneficios.
ii. Las exenciones a las personas naturales son pocas y tienen montos máximos y por las
características económicas que tenga el contribuyente tienden a reducirse.
iii. Los beneficios tributarios a las empresas están limitados lo que hace que el gasto
tributario tienda a ser nulo
iv. El impuesto de renta federal descuenta el impuesto de renta estatal o local, lo que
evita aumentar la carga del contribuyente.
v. El diseño del impuesto no se subordina a políticas sectoriales o a incentivos a producir
o a incrementar el nivel de empleo, lo cual le da orden, sincronía y transparencia a la
política fiscal.
vi. En los Estados las empresas, independiente de su tamaño, pagan impuestos, rige el
principio de que todos se benefician de su localización y todos pagan.
vii. Y en materia de gestión, procesos y procedimientos, la liquidación del impuesto
genera una serie de información para el control de la administración tributaria. La
cantidad de anexos difiere por tipo de contribuyen: personas, sociedades colectivas y
sociedades anónimas.
2.2. El caso de Alemania
El impuesto de renta de las personas naturales, de las corporaciones, de las asociaciones de
personas y de los conglomerados de activos tiene como sujetos activos al Gobierno Federal,
al Gobierno del Länder y al Gobierno Municipal. Por ello en el sistema alemán es importante
la determinación de la residencia de los contribuyentes porque así se establece el sujeto activo
y la responsabilidad del recaudo de los impuestos según las jurisdicciones (Federal Ministry
of Finance, 2015).
Para determinar la jurisdicción de la imposición a las personas naturales se tienen tres
opciones. La primera es cuando el contribuyente tiene residencia fija en una jurisdicción, la
segunda, que sea soltero y tenga varias residencias, en este caso se toma como jurisdicción
el sitio de residencia de mayor permanencia, y tercero, que sea casado o con compañero(a) o
que sea separado y tenga varios sitios de residencia entonces se toma el sitio donde el hogar
vive de forma permanente o la mayor parte del año fiscal.
La residencia de las empresas corresponde a la sede de la casa matriz en caso del impuesto
federal; es importante resaltar que la residencia de las empresas de construcción es
fundamental para determinar los montos que corresponden a cada jurisdicción pues los
lánders tienen tratamientos marcadamente diferenciados.
2.2.1. Personas naturales
51
El estatuto tributario alemán16 separa entre dos conjuntos de contribuyentes individuales, los
residentes y los no residentes. Los que tienen residencia habitual en territorio alemán se
clasifican dentro de los contribuyentes con renta ilimitada, pagan el impuesto de renta
independientemente del sitio de procedencia de la renta, es decir, no importa si la renta tiene
origen interno o procede de actividades que desarrolla en el resto del mundo. Estos a su vez
se dividen en declarantes individuales y en declarantes conjuntos para los casados y
registrados como tales. Los no residentes o que habitualmente no residen en Alemania entran
en la categoría de renta limitada.
Se consideran imponibles los ingresos de la agricultura y silvicultura, el comercio, los sueldos
y salarios, los arrendamientos, pensiones, ingresos de trabajo por cuenta propia y los
rendimientos del capital o dividendos recibidos. En este sentido, el sistema impositivo
alemán tiene doble tributación (Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, 2016
y Federal Ministry of Finance, 2015 a).
El cálculo de la cuota líquida se hace con el ingreso total, pero para los ingresos provenientes
de la agricultura y la silvicultura, el comercio y el trabajo por cuenta propia antes se
descuentan los costos operativos en que se incurre en la actividad que desarrolla el
contribuyente. En el caso de los ingresos salariales y los arrendamientos se deducen los gastos
incurrido en la adquisición y mantenimiento del ingreso, incluidos los gastos relacionados
con el trabajo. Y los ingresos del capital tiene un tratamiento impositivo específico.
Al ingreso total se le deducen algunos gastos operativos y relacionados con el trabajo: costos
en el tratamiento de enfermedades, formación profesional, gastos de previsión o primas de
seguros con carácter de prestación, los gastos en ahorro para retiro y donaciones, una
asignación por hijos del contribuyente y una asignación por el cuidado y formación educativa
de los niños.
El código deja una parte de la base imponible no sujeta al impuesto, denominada la
asignación personal, equivalente a €8.652 para contribuyentes individuales y de €17.304 para
los declarantes conjuntos.
El impuesto tiene una estructura de tasas continuas (Cuadro 5) y las denominadas tarifas
límite del impuesto: una básica del 14 por ciento a partir de la cual se incrementa de forma
progresiva hasta el 42 por ciento para individuos con ingresos gravables de €53.665 y para
los declarantes conjuntos con €107.330 de ingreso. La tasa marginal de las personas naturales
es de 45 por ciento que se aplica a los contribuyentes individuales que tengan ingresos iguales
o superiores a €254.447 y para casados con ingresos iguales o superiores a €508.894.
A las diferentes tasas se le suma el recargo por solidaridad que corresponde a una sobretasa
que permite financiar la reunificación alemana y que es del 5,5 por ciento.
Tanto por bases mínimas como por tarifas los declarantes casados reciben un beneficio, pero
tienen la libertad para declarar como persona individual, según les beneficie.
16 Aquí se utiliza la información de la traducción al inglés del Código realizada por el Ministerio de Finanzas
de Alemania.
52
Los contribuyentes del grupo de renta limitada son sujetos pasivos sobre los ingresos que
obtienen en el territorio alemán, por ejemplo, arrendamiento de inmuebles e ingresos de
capital. Pagan a una tarifa básica del 14 por ciento y pasa progresivamente a una tarifa límite
de 42 por ciento y para ingresos superiores de €250.731 pagan una tarifa del 45 por ciento.
En cuanto al impuesto especial sobre los ingresos de los activos de capital, las personas
naturales pagan a una tarifa general de 25 por ciento más el recargo de solidaridad, ya sean
clasificados como contribuyentes de ingresos ilimitados –residentes permanentes en
Alemania– o de ingresos limitados. La diferencia está en la base imponible. Los ilimitados
pagan sobre las rentas obtenidas por activos financieros –pagos de rendimientos–, ingresos
de inversiones en activos físicos –dividendos, por ejemplo–, venta de títulos valores y las
ganancias sobre futuros, tanto si se obtienen en territorio nacional como en el extranjero. Este
gravamen se recauda totalmente en la fuente. Los contribuyentes que sean accionistas de
empresas con una participación menor al 25 por ciento pueden acogerse a un segundo método
de liquidación de la obligación, llamado impuesto al ingreso parcial.
En el caso de contribuyentes del impuesto que se encuentran en la categoría de imposición
limitada pagan sobre una base constituida con dividendos recibidos de empresas alemanas,
algunos tipos de inversión y rendimientos sobre acciones. Si el contribuyente reside en un
país con el que Alemania tiene convenio de doble imposición, puede solicitar exención del
gravamen pagado en el exterior.
Los párrafos anteriores señalan que la carga imponible a las personas naturales difiere por
tipo de contribuyente y los beneficios tributarios son limitados y no erosionan la base
liquidable ni la cuota líquida. Al incluir en la base las ganancias recibidas de las empresas,
en sistema alemán se diseñó con doble tributación. La tarifa es la variable fundamental que
genera la progresividad del impuesto y se complementa con unos pocos beneficios a los
contribuyentes cuenta propia y a los casados. Por lo general en Europa las personas casadas
o en unión libre tienen estos beneficios como consecuencia de la política estatal de incentivar
el crecimiento demográfico, problema actual del continente.
Cuadro 5
Categorías de base gravable y tarifas para personas naturales, incluyendo el recargo de
solidaridad
Año gravable 2016 INGRESO
GRAVABLE
INDIVIDUAL CONJUNTA
€ € por ciento € por ciento
5.000 0 0,00 0 0,00
10.000 206 2,06 0 0,00
15.000 1.336 8,90 0 0,00
20.000 2.701 13,50 412 2,06
25.000 4.175 17,70 1.370 5,48
30.000 5.769 19,23 2.671 8,90
35.000 7.481 21,37 4.015 11,47
40.000 9.311 23,28 5.402 13,50
45.000 11.262 25,02 6.847 15,21
53
50.000 13.331 26,66 8.349 16,70
55.000 15.514 28,21 9.913 18,02
60.000 17.729 29,55 11.537 19,23
65.000 19.945 30,68 13.219 20,34
70.000 22.160 31,66 14.962 21,37
75.000 24.376 32,50 16.762 22,35
80.000 26.591 33,24 18.623 23,28
85.000 28.807 33,89 20.543 24,17
90.000 31.022 34,47 22.524 25,02
95.000 33.238 34,98 24.563 25,86
100.000 35.453 35,46 26.662 26,66
105.000 37.669 35,87 28.818 27,45
110.000 39.884 36,26 31.028 28,21
115.000 42.100 36,61 33.249 28,91
120.000 44.315 36,93 35.459 29,55
125.000 46.531 37,22 37.674 30,14
130.000 48.746 37,49 39.990 30,68
135.000 50.962 37,75 42.105 31,19
140.000 53.177 37,98 44.321 31,66
145.000 55.393 38,20 46.536 32,09
150.000 57.608 38,40 48.752 32,50
FUENTE: Bundesministerium der Finanzen, Bundeszentralanrt für Steuern, www.bundesfinanzministerium.de
2.2.2. Personas jurídicas
Estos contribuyentes se dividen entre los que tienen su sede en Alemania y son
contribuyentes con renta ilimitada, y los que la sede está en otros países y son contribuyentes
de renta limitada. En las personas jurídicas se incluyen sociedades anónimas, compañías de
responsabilidad limitada y asociaciones.
Las empresas tienen coma base imponible la renta obtenida de sus operaciones internas y
externas, que para efectos impositivos se denomina renta mundial. El ingreso gravable se
divide según el sector de origen: agricultura y silvicultura, comercio y negocios, sueldos y
salarios, rendimientos del capital y ganancias de capital, arriendos, pensiones e ingresos de
trabajo por cuenta propia. Para expresarlo de forma diferente, no hay exclusiones ni no
sujeciones.
La base imponible se deduce a partir de la contabilidad comercial que debe seguir lo que
estipula el Código de Comercio para calcular la utilidad gravable de la empresa. Los ingresos
de la agricultura y silvicultura, comercio y negocios y de los cuenta propia se calculan
tomando los ingresos de explotación y restando los gastos operativos. Los ingresos del
empleo, así como los de arrendamientos se determinan con los ingresos provenientes del tipo
de fuente y se les sustrae todos los gastos para la adquisición, mantenimiento y aseguramiento
de esos ingresos, gastos que también reciben el nombre de gastos relacionados con el trabajo.
Y para todas las sociedades se incorpora dentro del ingreso los dividendos implícitos.
La ley prevé unos beneficios tributarios como la exención a la venta en la participación en
una sociedad nacional o extranjera. Se deducen los gastos especiales como los de previsión
o primas de seguros con carácter de prestación y donaciones.
54
Las exenciones al impuesto de renta se hacen a 24 tipos de asociaciones de beneficio social,
entre las que se encuentran las de investigación y avance científico, las asociaciones
religiosas, las de previsión y control de higiene y salud pública, la de asistencia a los niños y
a las personas, las de arte y cultura, la de protección y preservación de monumentos
históricos, las de asistencia a estudiantes, educación para adultos y formación profesional,
conservación del medio ambiente, las asociaciones para el bienestar social, las entidades de
caridad y los hospitales cuyos gastos son cubiertos por el Gobierno Federal, entre otras.
Las asociaciones pagan una tasa única sobe los beneficios no retirados, lo que es equivalente
a la imposición a las sociedades anónimas. Cuando se entregan beneficios, estos también
pagan el impuesto a tasa única.
Los impuestos a las corporaciones toman las ganancias o las pérdidas del balance y se suma
o sustrae las correcciones de acuerdo con el balance para obtener las ganancias o pérdidas
ajustadas. Al resultado se le resta el ingreso exento, el ingreso exento de los acuerdos
internacionales de doble imposición, los subsidios a la inversión y se suma los dividendos,
luego se resta las contribuciones a capital y se suma los gastos no deducibles, lo que genera
el ingreso al cual se le sustrae las pérdidas y se obtiene el ingreso imponible.
A las empresas que operan en la Unión Europea se les obliga a especificar todas sus
operaciones con el fin de determinar el ingreso dentro de Alemania, hacer las respectivas
deducciones y liquidar el impuesto. Estas deducciones no se pueden interpretar como
beneficios tributarios sino como una forma consistente de realizar el cálculo dado que el
criterio es el origen del ingreso y respetar los tratados de doble tributación.
Al ingreso imponible se le aplica una tasa del 15 por ciento, lo que significa que en Alemania
se utiliza una tasa lineal o flat rate tax. Sin embargo, el estatuto alemán considera que los
beneficios distribuidos o no, en principio, tienen una tasa del 25 por ciento más un recargo
de solidaridad de 0,825 por ciento.
Del caso alemán los aspectos a destacar son:
i. Las personas naturales tributan sobre todo su ingreso, independientemente si se
genera en el país o en el exterior, excepto si existe un tratado de doble tributación con
el país donde el contribuyente obtiene su ingreso
ii. Hay doble tributación para las personas naturales: paga con la empresa y paga por los
ingresos distribuidos.
iii. Todo tipo de empresa de cualquier sector, incluidos los cuenta propia, pagan impuesto
de renta.
iv. La progresividad en personas naturales se consigue con las tarifas y unos tratamientos
especiales a uno grupos de personas naturales.
v. En las personas jurídicas el impuesto es neutral pues se tasa a una tarifa única tanto
para el ingreso imponible (15 por ciento) como para los beneficios (25 por ciento).
2.3. El caso de Francia
55
Todos los residentes declaran, independientemente de su nacionalidad, tanto si es persona
natural como jurídica. Los no residentes que vivieron más de 183 días están obligados a
declarar. La presentación se hace en el lugar de residencia o del establecimiento principal.
Cuando se tienen varios domicilios se declara en el sitio del establecimiento principal.
Quienes tienen propiedades o realizan negocios y no tienen domicilio en territorio francés
pagan el impuesto en el sitio que les fija la administración.
Para todo tipo de contribuyente el impuesto se liquida sobre el total de ingresos netos. Para
su cálculo se toma la renta gravable que es la suma de los ingresos brutos que incluye todo
lo recibido en dinero o en especie por renta del suelo; ganancias agrícolas; ganancias
empresariales (industriales, de servicios y comerciales); remuneraciones a los directivos de
las sociedades de responsabilidad limitada que no tienen tratamiento fiscal de la sociedades;
los sueldos, salarios, dietas, emolumentos, pensiones y rentas; beneficios de los profesionales
no comerciales e ingresos equivalentes; ingresos provenientes del capital mobiliario;
beneficios obtenidos en instrumentos financieros y valores; y ganancias de capital sobre la
transmisión de bienes o derechos de cualquier clase (Code général, artículos del 156 al 16817).
Los ingresos por ventas de bienes o derechos siempre se liquidan al precio de mercado.
Y para obtener la base o ingreso liquidable se toma el ingreso bruto y se substraen los costos
y las pérdidas en que se incurre en el proceso de obtención de la renta. Las pérdidas difieren
según el tipo de contribuyente, natural o jurídico.
Lo anterior implica que las personas naturales contribuyen sobre las ganancias repartidas por
las personas jurídicas pues en el ingreso bruto se incluyen los dividendos recibidos.
Además del impuesto de renta, quienes tienen ingresos altos pagan una contribución. Los
dueños de viviendas que estén vacías y se ubiquen en municipios de más de cincuenta mil
habitantes pagan el impuesto anual de viviendas vacías. Y los dueños de predios pagan el
impuesto a los alquileres altos de área de vivienda pequeña y la contribución anual sobre los
ingresos por alquiler.
En el proceso administrativo francés indica que el contribuyente natural declara y
posteriormente la administración tributaria le informa la cuantía que tiene que pagar o si está
exento. Esto implica que la gestión administrativa es minuciosa y que se requiere de buenas
fuentes de información.
2.3.1. Personas naturales
El impuesto de renta se calcula sobre la base de la utilidad neta anual total disponible para
cada unidad familiar. Se toman las propiedades y activos de los miembros de la familia, las
profesiones que ejercen, los sueldos, salarios, pensiones y anualidades, y las ganancias de
todas las transacciones que realicen y se substrae la pérdida (si el ingreso es menor que la
pérdida, el excedente se traslada hasta el sexto año fiscal siguientes), y las gastos en los
intereses de los préstamos o de reubicación o conversión delos repatriados franceses, los
pagos en la tierra en sus monumentos históricos o edificios protegidos o del patrimonio
17 La última modificación es el Decreto No. 2016-775 de junio de 2016.
56
nacional, las deudas en alquileres, las contribuciones a la seguridad social; y los gastos de los
menores cuando se incluyen para determinar su cociente familiar, la deducción por hijo
adulto (si está casado el límite se duplica si se demuestra que únicamente participa en el
mantenimiento del hogar) y se deducen los gastos de las personas mayores a 75 años que
viven con el contribuyente pero que no exceda el límite definido por la ley en materia del
subsidio de solidaridad. Los hijos o dependientes corresponden a las personas que el
contribuyente asume su mantenimiento, incluso los niños que reciben alguna pensión
alimenticia.
El descuento del impuesto que resulta del cociente familiar es igual o menor a € 1.510 por
cada media acción o la mitad del valor por la acción trimestral. La utilidad gravable se divide
entre 1,5 si la contribuyente es soltera, divorciada o viuda sin hijos a cargo y si viven solos y
tienen uno más hijos adultos, o viven solos y tienen uno o más hijos que murieron pero uno
de ellos llegó al menos a una edad de 16 años o que uno de ellos murió en hechos de guerra,
o que el contribuyente tiene un 40 por ciento o más de discapacidad comparten. Los solteros
o los divorciados que tributen de manera separada tienen una reducción máxima de €3562.
Sin embargo, la reducción que resulta de la aplicación del cociente familiar, no puede exceder
los € 902. El cociente familiar también varía por otras circunstancias de la familia como tener
la tarjeta de invalidez.
No se pueden deducir18 las pérdidas de granjas cuyo ingreso total netos proveniente de otros
fuentes sea superior a € 107.718, las pérdidas directas o indirectas de las actividades
empresariales cuando en el manejo empresarial no participa uno de los miembros de la
familia (es decir, se contrata un administrador o se utiliza otro de régimen de administración).
Estas excepciones no se aplican cuando la quiebra cumple con lo previsto en el Libro V,
Título IV del Código de Comercio y los activos dejan de ser de propiedad del miembro de la
familia. También se excluyen las pérdidas totales o parciales de edificios que cumplen con
lo previsto en el artículo R.431-40 del Código de Urbanismo, las pérdidas en la adquisición
de los activos intangibles nuevos, la pérdidas en los predios amoblados para alquilar y es la
familia quien directamente hace el arrendamiento, y las pérdidas en servicios no comerciales,
en tierras, en capital mobiliario, en gestión de patentes de un inventor.
Algunas asociaciones pueden obtener créditos tributarios. A los sindicatos que cumplan lo
estipulado en el artículo L. 2121-1 del Código de Trabajo y las asociaciones comerciales
nacionales que cumplan el artículo L. 4126-8 del Código de Defensa se les otorga un crédito
por el 66 por ciento de los aportes realizados dentro del 1 por ciento de los ingresos brutos
después de deducciones, pero no aplica sobre sueldos y salarios.
Existe un grupo de 33 tipos de descuentos fiscales, todos con límites bien definidos, entre los
que cabe mencionar los que se entregan por inversiones en bienes de ocio, inversiones en
hoteles con finalidad social, a unas inversiones en el exterior se les deduce las retenciones
hechas en el extranjero, sobre los derechos de matrícula de los niños en enseñanza secundario
o superior, suscripciones en fondos mutuos de inversión en innovación, etc.
18 Las deducciones se encuentran en los artículos 125a, secciones 182ª, 182ª bis, 182, ter a, y desde el 199 quater
a 200.
57
Por lo descrito anteriormente se deduce que para otorgar los beneficios tributarios se llega al
detalle y para evitar erosionar la base se crea una tensión entre los topes máximos de
deducción y las deducciones específicas a que tiene derecho el contribuyente. El detalle hace
complejo el impuesto de renta francés.
Cuadro 6
Categorías de base gravable y tarifas para las personas naturales
Año gravable 2015 FRACCIÓN DE INGRESO LIQUIDO (€) TASA
Mayor a 9.700 y menor o igual a 26.791 14%
Mayor a 26.791 y menor o igual a 71.826 30%
Mayor a 71.826 y menor o igual a 152.108 41%
Superior a 152.108 45%
FUENTE: Code général des impôts.
Son pocos los rangos de ingreso líquido gravable y, por tanto, las tarifas asociadas (Cuadro
6). Francia tiene la tarifa marginal más alta comparada con los Estados Unidos y Alemania.
El impuesto es progresivo no por su estructura tarifaria sino por las peculiaridades del
proceso de liquidación que es donde se introducen de forma minuciosa los beneficios de
acuerdo con las características socioeconómicas de los contribuyentes. Al llegar al ingreso
líquido los rangos se arman de forma concentrada con respecto al ingreso mediano que está
en torno a los €35.000.
2.3.2. Personas jurídicas
Las sociedades, corporaciones y demás personas jurídicas pagan lo que el estatuto francés
denomina impuesto sobre sociedades que es un gravamen sobre las ganancias. Este impuesto
tiene varias categorías de sujetos pasivos: sociedades de capital –sociedades anónimas (SA
y SAS), sociedades de responsabilidad limitada (Ltda), sociedades comanditas por acciones
(SCA), y las asociaciones profesionales o profesiones liberales (SEL, SELARL). Están
exentos de este impuesto los sindicatos, que se asimila en el grupo de asociaciones.
De acuerdo con el tipo de negocio, muchas empresas que no son sociedades de capital se
gravan con el impuesto de sociedades, entre ellas las denominadas por el derecho francés
como asociaciones civiles, como las asociaciones comerciales pero que hacen operaciones
lucrativas. Algunas personas jurídicas que cumplen los requisitos de ley pueden elegir entre
el impuesto a la renta de las personas naturales o el impuesto a las sociedades, en especial las
asociaciones. Y cuando la empresa tiene un único asociado, que tributa con los criterios de
renta de personas naturales, tiene que declarar el impuesto a sociedades si optó por declarar
sobre los beneficios de sociedades o el único accionista es otra empresa.
Asociaciones y organismos públicos sin ánimo de lucro no están sujetos a impuestos por las
actividades que desarrollen sin fines de lucro. Sin embargo, están gravados con una tarifa
especial del 24 por ciento sobre determinados ingresos procedentes de su patrimonio
(ingresos por alquiler de inmuebles, los beneficios agrícolas y forestales, cierta renta de la
58
inversión). Esta tasa se reduce al 10 por ciento para algunos rendimientos de inversión como
los procedentes de bonos.
También están exentos del impuesto los sindicatos, las cooperativas agrícolas (excepto las
transacciones con los no miembros), las organizaciones de viviendas de bajo alquiler, las
instituciones públicas de investigación e instituciones públicas de educación superior.
Están sujetos del impuesto a los beneficios las empresas que operan en Francia y liquida
sobre los beneficios allí obtenidos. Las empresas francesas que operan fuera de su territorio
declararán en el país de operación y no están sujetas al impuesto cuando hay acuerdo de
tratamiento tributario entre Francia y el país donde opera.
Las sociedades que hacen parte de un grupo empresarial declaran como empresa individual
pero tienen la opción de declarar en las categorías de grupo empresarial de tipo vertical, en
cuyo caso la casa matriz incluye los beneficios de sus filiales si controla el 95 por ciento o
más del capital y declara como único responsable; o de tipo horizontal cuando el 95 por
ciento del capital es de una matriz extranjera perteneciente a la Unión Europea o al Espacio
Económico Europeo, siempre que las fechas del año fiscal coincidan con las del país de
origen (Sección VIII del Code général des impôts, para el procedimiento de la determinación
del grupo el artículo 223A y 223A bis).
La base impositiva, el beneficio o activos netos al cierre del año fiscal (Artículo 38), se
obtiene del ingreso total o ingresos de todo tipo19, incluidas las cesiones de activos, a los que
se les sustraen los costos directos e indirectos que estén relacionados con la actividad propia
de la empresa, entre ellos los costos laborales, los arrendamientos de inmuebles o terrenos,
los costos de emisión de bonos para financiar la actividad, los intereses pagados a los socios
que sean diferentes a su aporte a capital siempre y cuando haya pagado el capital suscrito,
etc. (Artículos 38, 39 y de 209 a 220). Muchas de las deducciones tienen límites o están
acotadas según algunos años específicos que determina el código tributario francés, así
mismo, algunos sectores económicos tienen un tratamiento diferencial, por ejemplo, las
cooperativas agrícolas, las producciones cinematográficas, o regímenes especiales (Artículo
207).
La parte que se sustrae se limita a los costos de producción y los costos financieros, pero el
código francés es específico en lo que se puede restar, en general y por tipos de empresas
(agrícolas, comerciales, inmobiliarias, etc.). La especificidad en el tratamiento de las
deducciones (como las depreciaciones, o los tratamientos de inversiones en moneda diferente
al euro), deja la sensación que los descuentos erosionan la base imponible, pero las cifras
muestran que la base imponible es alta.
Cuadro 7. Categorías de base gravable y tarifas para sociedades
Año gravable 2015
19 Los créditos a los clientes y los pagos por anticipado se incluyen en la declaración del año fiscal en que se
entrega la mercancía o el suministro del servicio. Y las existencias se valoran al costo de la fecha de cierre
fiscal.
59
Si el capital de la empresa fue pagado por lo
socios y se mantiene al menos el 75 por ciento
de socios
Tasa Si el capital de la empresa no
fue pagado en su totalidad por
lo socios o se mantiene menos
el 75 por ciento de socios
Tasa
En los primeros €38.120 de beneficios y exclusiva
a PYMES.
15% En todas las ganancias 33,33%
Beneficios superiores a €38.120 Más
33,33%
Empresas con ventas mayores a € 7.630.000 (Pero
que no pertenezcan a un grupo definido en la
sección 223ª o del artículo 223bis).
33,3% + 3,3% de contribución de seguridad social
FUENTE: Code général des impôts.
La tasa impositiva general del impuesto sobre sociedades es de 33,33 por ciento. Las tarifas
específicas se diseñan de acuerdo con el valor de facturación de las empresas, como se reporta
en el Cuadro 7. Adicionalmente existen dos tasas específicas. La primera de 19 por ciento
sobre las ganancias netas de capital a largo plazo para empresas que cumplan las condiciones
de los artículos 39 quindecies a 209 quater; la segunda de 25 por ciento para las ganancias
netas de capital a largo plazo de la venta o cesión de: a) las empresas con activos a la fecha
de venta que comprenda más del 50 por ciento de su valor real por la autorización para utilizar
los recursos de radio para difusión de cualquier servico de televisión terrestre inalámbrica
digital, y b) los valores de la empresa que controlan una sociedad del punto a) y que los
activos al momento de venta sea mayor al 50 por ciento del valor real.
Las sociedades, aparte del impuesto de renta, pagan el impuesto anual corporativo que es de
tipo lineal, la contribución adicional al aprendizaje, los impuestos sobre la nómina y el
impuesto anual sobre las instalaciones, pero únicamente los que están en la región de Ile de
France.
Los aspectos a destacar del caso francés son:
i. Contribuyen todos los residentes en Francia, no interesa la nacionalidad de origen.
ii. El sistema tiene doble tributación: la persona natural paga el impuesto a la renta por
los dividendos recibidos y paga como persona jurídica o beneficios de las empresas.
iii. El ingreso se calcula sobre todo tipo de fuente y se aumenta la carga a los rentistas de
suelo urbano.
iv. El diseño del impuesto la introduce la equidad en las personas naturales por medio de
las características socioeconómicas de la unidad familiar y del estado civil del
contribuyente.
v. Las personas jurídicas se tratan de manera diferencial y la ley tributaria incentiva la
asociación productiva con beneficios impositivos.
vi. Con política impositiva se hace política sectorial agrícola, lo que genera un gasto
fiscal
vii. En términos de tasas, las personas naturales tienen una tarifa superior a las personas
jurídicas.
3. Impuesto al patrimonio
60
3.1. El caso de Estados Unidos
El gobierno federal no tiene impuestos sobre el patrimonio. Los estados tienen gravámenes
sobre parte de la riqueza. En los Estados y en los condados el impuesto fundamental al
patrimonio es el predial, pero su liquidación varía entre e inter estos dos niveles de gobierno
pues por su característica de federados tienen autonomía para fijar las bases y las tarifas.
3.2. El caso de Alemania
El gobierno federal no tiene impuesto al patrimonio. Los gravámenes a la propiedad tienen
como sujetos activos los länders y los municipios. En esos niveles de gobierno el gravamen
es a la propiedad inmueble (Grundsteuer). Dado que Alemania es un Estado federado, los
länders y los municipios tienen autonomía para fijar las tarifas del impuesto. Los bienes raíces
tiene una tasa mínima vigente, según los länders, que se mueve en un rango de 3,5 por ciento
y 6,5 por ciento. Existe igualmente el impuesto de transferencia de bienes inmuebles
(Grunderwerbsteuer) que grava la compra y venta de bienes raíces.
3.3. El caso de Francia
El impuesto de solidaridad sobre la fortuna (ISF) es el impuesto al patrimonio en Francia y
los sujetos pasivos son las personas naturales residentes que sean propietarios de bienes o
derechos que se encuentren dentro o fuera del país. Pero aquellos que no hayan sido
residentes fiscales en los últimos cinco años anteriores al año fiscal en liquidación, quedan
sujetos únicamente a las propiedades que tengan en Francia (Artículo 885A). La base
impositiva es el valor de la riqueza neta al primero de enero de todos los valores y derechos
propiedad de los sujetos pasivos y de sus hijos menores de edad cuando tienen la
administración legal de los activos (artículo 885E).
Están exonerados del impuesto en las tres cuartas partes del patrimonio atribuible a la
propiedad los ingresos de las explotaciones forestales, los arrendamientos pesqueros de más
de ocho años, los grupos de tierras agrícolas de unidades y grupos de agricultores que
cumplan la Ley de Agricultura No 62-933 siempre que las acciones tengan un valor que no
supere los €101.897 (Artículo 885H).
Cuadro 8
Categorías de base grabable y tarifas del impuesto al patrimonio
Año gravable 2015 FRACCIÓN DEL PATRIMONIO LÍQUIDO GRAVABLE
EN EUROS
TARIFA
por ciento
Menor e igual a 800.0000 0,00
Mayor a 800.000 y hasta 1.300.000 0,50
Mayor a 1.300.000 y hasta 2.570.000 0,70
Mayor a 2.570.000 y hasta 5.000.000 1,00
Mayor a 5.000.000 y hasta 10.000.000 1,25
Mayor a 10.000.000 1,50
FUENTE: Code général des impôts, Artículo 885 U.
61
La base mínima es de €1.300.000 anuales (Cuadro 8) pero los contribuyentes que se ubiquen
en el rango entre mayor a €1,3 y €1,4 millones el impuesto liquidado (T) se reduce en €17.500
menos el 1,25 por ciento del valor neto gravable (VN), Para expresarlo de forma algebraica,
el impuesto al patrimonio (IP) de estos contribuyentes es:
𝐼𝑃 = 𝑇 − (17.500 − 0,0125 ∗ 𝑉𝑁)
Pero cualquier contribuyente puede deducir el 50 por ciento de los pagos realizados en
suscripciones en efectivo en el capital inicial de las empresas, en los incrementos de capital
en empresas a en los que no sean accionistas y el aumento a capital de empresas donde sea
accionista si las suscripciones son inversiones de seguimiento; también se deducen las
suscripciones en títulos participativos en cooperativas de producción de la Ley No.78-763
pero este beneficio no puede exceder de los €45.000 al año; las suscripciones en efectivo en
copropiedad o en empresas que cumplen lo estipulado en el artículo 885 U numeral I.3; y
puede deducir el 75 por ciento de las donaciones en efectivo y los regalos de valores
admitidos en negociación en un mercado francés regulado, sin exceder los €50.000 (Artículo
885-0 V bis A), entre otras deducciones.
4. Impuesto a las ventas
4.1. El caso de Estados Unidos
Este país no tiene impuesto al valor agregado. Los Estados tienen un impuesto a las ventas y
cada uno define su tasa y la base gravable. Los Estados que no tienen este tipo de gravamen
son Akaska, Dekaware, Montana, Nuevo Hamshire y Oregón. La tasa más alta es de 7,5 por
ciento del Estado de California y la más baja de 2,9 por ciento en el Estado de Colorado.
4.2. El caso de Alemania
El sistema tributario tiene una tasa general de 19 por ciento y una tasa reducida de 7 por
ciento aplicable a los alimentos –excepto bebidas–, los restaurantes, los libros, periódicos,
transporte público regional y algunos objetos de arte. Y dos tasas especiales, una del 5,5 por
ciento para los agricultores y 10,7 por ciento para los silvicultores. Las importaciones de
bienes están gravadas a la tasa general.
Están exentos los servicios de entregas intracomunitarias de la Unión Europea, los de
suministro de exportación, los financieros, los seguros, la compra y venta de bienes raíces,
los arrendamientos de largo plazo de bienes.
4.3. El caso de Francia
Este país tiene una tarifa general de 20 por ciento y tres específicas o reducidas
Del 5,5 por ciento que se le aplica a las bebidas suaves y agua, productos de consumo
humano (excepto productos de confitería, chocolates, margarinas, grasas vegetales,
caviar) productos de protección higiénica, equipos para personas con discapacidad
(sillas, ascensores y equipos similares diseñados para discapacitados), equipo médico
62
(entre otros los dispositivos de punción, dispositivos para la lectura automática de
cifrado de glucosa en sangre, jeringas para insulina, plumas de insulina, tiras y
tabletas para la diabetes, equipo de recolección y digestivo o urinario, etc.), libros, la
provisión de alojamiento y comida en residencias de ancianos y personas con
discapacidad, entre otros (Artículos 278-0 bis y 278 sexies).
Del 10 por ciento para preparaciones de farmacia, medicamentos para uso en
medicina humana que estén sujetos a la Ley 5121-8 del código de la salud pública y
que no están contemplados en el artículo 281 octies, el alquiler de una casa o terreno
en las áreas de los viajeros, atracciones de las ferias y parque de atracciones, entradas
a parques zoológicos y botánicos, museos, monumentos, sitios culturales y
exposiciones, vivienda nueva que cumpla con los requerimientos de los artículos 207
y 257 (Artículos 278 bis, 279, 279-0 bis, 279 bis).
Del 2,1 por ciento para las primeras representaciones teatrales de dramas clásicos,
lírica, musical y coreografía, presentaciones de creaciones originales diseñados y
producidos por un grupo de músicos; a los animales vivos, medicamentos que
cumplen con los artículos L.5121-8 y L.5121-12 del código de salud pública
(Artículos 281, 281 sexies, 281 octies y 281 nonies)
5. Estructura tributaria
Una estructura se puede analizar al menos con cuatro criterios de clasificación. Aquí se toma
el criterio recaudatorio o administrativo que divide los gravámenes en impuestos directos e
indirectos. La estructura tributaria de Estados Unidos, Alemania y Francia se calculó con el
recaudo total, esto es, la suma del recaudo de los tres niveles de gobierno –nacional,
subnacional y local–, sin incluir los ingresos por seguridad social.
Como los gravámenes indirectos no consultan la capacidad de pago de los contribuyentes, su
peso específico en la estructura y en el sistema tributario de un país es un indicador global de
la equidad tributaria. Los resultados que se reportan en el Gráfico 1 muestran que las tres
economías combinan su imposición de tal manera que el sistema cumple con el principio de
equidad: para el período comprendido entre 2000 y 2014 la imposición directa en los Estados
Unidos participa en un 76,5 por ciento, Francia con el 54,6 por ciento y Alemania con 52,1
por ciento promedio anual. Y, por lo expuesto en las secciones anteriores, ese recaudo se
hace con la implantación de bases y tarifas progresivas, y sin beneficios que alteren la
equidad horizontal y erosionen el recaudo.
La parte derecha del Gráfico 1 señala que los sistemas impositivos de estas economías le dan
prelación al recaudo proveniente del impuesto de renta a las personas naturales. Mientras en
Alemania alcanza un 78,6 por ciento promedio anual para el período, en Francia es de 51,5
por ciento. Estados Unidos es el caso intermedio con un 65,1 por ciento. La participación
más alta del impuesto de renta para las personas jurídicas se encuentra en Francia con un 17,3
por ciento promedio anual y la más baja en Alemania con 13,9 por ciento.
La participación más alta de los impuestos a la riqueza la tiene los Estados Unidos, con 20
por ciento promedio anual, tributación que, al igual que en Alemania, tiene como sujetos
63
activos los gobiernos estatales y locales, contrario a Francia donde el gobierno nacional
participa en el recaudo del impuesto al patrimonio, es decir, país donde existe doble
tributación, como se mostró en el numeral 3, y sin que sus empresas migren a economías
vecinas como Alemania o disminuyan sus ritmos de inversión.
Gráfico 1
Estructura tributaria
FUENTE: Cálculos propios con base en Revenue Statistics OCDE
Referencias bibliográficas
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Abgabenordung is provided by the Language Service of the Federal Ministry of
Finance and Directorate General for Taxes).
- Federal Ministry of Finance, Tax Information of Investors, 2015 a (Translation of the
Abgabenordung is provided by the Language Service of the Federal Ministry of
Finance and Directorate General for Taxes).
- Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, The Fiscal Code of Germany,
2016, Translation provided by the Language Service of the Federal Ministry of
Finance. Disponible en https://www.gesetze-im-
internet.de/englisch_ao/englisch_ao.pdf
64
- Legifrance, Code général des impôts, Version en vigueur au 3 septembre 2016, 2016,
Disponible en
- https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=5A8A70F1C695C365058
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0160831
- Legifrance, Le Service Public de la Diffusion du Droit en
- https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=B7800EFC46EEA23736A
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=LEGITEXT000006069577&dateTexte=20160831
- The Internal Revenue Service-IRS, Your Federal Income Tax For Individuals 2015,
Department of the Treasury, 2016. Disponible en https://www.irs.gov/uac/about-
publication-17
- The Internal Revenue Service-IRS, Tax Guide for Small Business, 2016 a
- The Internal Revenue Service-IRS, Instructions for Form 1120, 2016 b
- Internal Revenue Service, Your Federal Income Tax, Publication 17, Cat.
No.10311G, 2016c, Washington.
- Tax Foundation, State Corporate Income Tax Rates and Brackets for 2015, 2016 d.
Disponible en http://taxfoundation.org/article/state-corporate-income-tax-rates-and-
brackets-2016
65
Anexo 5: Ingresos tributarios. Una muestra comparativa
Gonzalo Hernández20
Uno de los aspectos que debe considerarse en toda reforma tributaria es la magnitud del
recaudo tributario en relación con el tamaño de la economía. Dado que este aspecto está
fuertemente ligado al nivel de gasto público que la sociedad decide tener, siempre es difícil
hablar de un nivel óptimo. Sin embargo, algunas estadísticas del Banco Mundial y de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OECD) permiten comparar
la situación de Colombia frente a la de otros países.
Una primera aproximación la da la variable ingresos tributarios como porcentaje del PIB.
Esta información es reportada en los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial
(BM). La variable del BM se refiere a los ingresos tributarios del Gobierno Central
destinados a propósitos públicos. Es decir, no incluye el recaudo tributario local o
departamental. De tal manera, las interpretaciones de estas cifras deben hacerse con
cuidado. Más adelante se muestra evidencia de que los impuestos locales y departamentales
representan una importante fracción de los ingresos tributarios del Sector Público
Consolidado. Por cierto, algunos regímenes de administración fiscal condicionan a ciertos
países a ser más dependientes del Gobierno Central.
La gráfica 1 muestra los ingresos tributarios como porcentaje del PIB de algunos países en
el 2014. Estos países definen elementos importantes de la distribución de la variable: mínimo,
media, máximo. Nueva Zelanda, por ejemplo, corresponde al máximo valor (26.7 por ciento)
y Emiratos Árabes Unidos al mínimo (0.4 por ciento). Este último, por supuesto, con altos
ingresos no tributarios por cuenta de sus ganancias derivadas de la producción y exportación
de petróleo.
Colombia (14.7 por ciento) se encuentra por debajo de la media, representada por el
promedio de la Zona Euro (18.4 por ciento), pero por encima de la media menos una
desviación estándar. El promedio de la Zona Euro es un punto de referencia importante ya
que Colombia se encuentra en negociaciones para ser parte de la OECD. Su admisión a este
grupo podría estar condicionada, entre otras razones, a tener un recaudo tributario del
Gobierno Central más alto. Aunque Canadá (11.8 por ciento) presenta un nivel de recaudo
inferior al colombiano, este es precisamente el caso de un país que cuenta con diversas
fuentes locales de impuestos que complementan los ingresos del Gobierno Central.
La gráfica 2 muestra la información de los ingresos tributarios como porcentaje del PIB para
el año 2013 dada la posibilidad de que algunos países aún no tengan reportada su
información en los Indicadores de Desarrollo Mundial en el 2014. Aunque Emiratos Árabes
Unidos sigue representando el nivel mínimo, Dinamarca, un país conocido por su fuerte
Estado de Bienestar, se ubica en el nivel máximo, con ingresos tributarios que suman casi
35 por ciento del PIB. De nuevo, Colombia está entre la media y la media menos una
desviación estándar. Esta vez, Estados Unidos, otro país con altos ingresos tributarios
20 Con la asistencia de Carlos Bolívar, asistente de investigación y estudiante de la Carrera de Economía de la
Pontificia Universidad Javeriana.
66
locales, es ejemplo de los países cercanos al nivel de la media menos una desviación
estándar. Además de Colombia, la distribución del 2013 muestra otro país latinoamericano:
Chile (17.5 por ciento). Incluso en relación con Chile, el ingreso tributario colombiano como
porcentaje del PIB se encuentra 4 puntos porcentuales por debajo.
Las gráficas 3, 4, 5 y 6 muestran a Colombia en comparación con otros países
latinoamericanos y con grupos de países de ingresos relativamente altos, entre ellos los países
miembros de la OECD y la Zona Euro. Con excepción de Costa Rica, en 2014, y de
Guatemala y Paraguay, en 2013, Colombia tiene uno de los niveles de ingreso tributario como
porcentaje del PIB más bajos.
Estas comparaciones no pueden ser interpretadas con un sentido de optimización del ingreso
tributario. Sin embargo, a diferencia de lo que puede ser afirmado por aquellos que abogan
por un menor monto de impuestos, los ingresos tributarios del Gobierno Central colombiano
son bajos en relación con la distribución de estos ingresos en el contexto internacional.
Aunque la discusión sobre un tamaño óptimo del sector público está fuera del alcance de este
documento, las gráficas 7, 8 y 9 nos informan sobre las siguientes correlaciones positivas:
entre ingresos tributarios y gasto general, entre ingresos tributarios y producto interno bruto
per cápita, y más importante, entre ingresos tributarios y gastos en educación. Más adelante
se discuten las brechas en educación y salud que Colombia debería cerrar y el recaudo
tributario necesario para tal propósito.
Los ingresos tributarios de las estadísticas de la OECD, que incluyen todos los niveles de
Gobierno, confirman que Colombia tiene un nivel relativamente bajo de ingresos tributarios
como porcentaje del PIB. La gráfica 10 muestra que en el año 2014 los ingresos tributarios
de Colombia fueron iguales a 20.3 por ciento del PIB. Esta magnitud está por debajo del
promedio de países en la muestra (30.9 por ciento), y es igual a la correspondiente a
Nicaragua (20.3 por ciento), que se ubica en el promedio menos una desviación estándar.
Dinamarca (50.5 por ciento), país con el máximo ingreso tributario como porcentaje del
PIB, alcanza un nivel de recaudo 2.5 veces más grande que el de Colombia en relación con
el tamaño de la economía.
La gráfica 11 muestra que el recaudo tributario colombiano se encuentra ligeramente por
encima de El Salvador (16.5 por ciento), Ecuador (19 por ciento), Chile (19.8 por ciento) y
Honduras (19.8 por ciento), y por debajo de Bolivia (28.7 por ciento), Argentina (32.2 por
ciento) y Brasil (33.4 por ciento). Frente a Brasil, el indicador para Colombia se ubica 13
puntos porcentuales por debajo.
67
Gráfica 1
Gráfica 2
Gráfica 3
Gráfica 4
68
Gráfica 5
Gráfica 6
69
Gráfica 7
Gráfica 8
Gráfica 9
70
Gráfica 10
Gráfica 11
71
Anexo 6: Situación tributaria colombiana. Recaudación y tasas
Jorge Espitia
Una de las afirmaciones más repetidas en Colombia es que son muy pocas las personas y
empresas que pagan impuestos. No obstante, cuando se clasifican las personas naturales de
acuerdo a diferentes niveles de ingresos, aproximadamente dos millones de declarantes
(2,022,014) tienen un ingreso anual inferior a mil millones de pesos; 23,043 tienen un ingreso
mayor a mil millones de pesos y menor que diez mil millones; y 628 contribuyentes poseen
un ingreso superior a diez mil millones.
De otro lado, cuando se calculan las tarifas nominales medias y el peso de los impuestos
dentro del total de ingresos se encuentra que las primeras oscilan entre el 8.3 y el 31.3 por
ciento, y entre el 2.8 y el 1.4 por ciento. Como se aprecia en la Tabla 1, el peso de los
impuestos en las personas naturales de mayores ingresos es de tan sólo el 1.4 por ciento. Las
deducciones se concentran en lo fundamental en las personas naturales de menores ingresos
en los ítems de vivienda y pensiones. De acuerdo con esta tabla, la tarifa efectiva es
considerablemente menor a la tarifa nominal, sobre todo entre las personas que reciben
ingresos mayores a $10,000 millones. En este rango la tarifa nominal es 31.3 por ciento,
mientras que la efectiva es de 1.4 por ciento
Tabla 1. Tarifas medias de las personas naturales según ingreso anual
Menor a mil millones de
pesos
Mayor a mil millones
y menor a diez mil
millones de pesos
Mayor a diez mil
millones de pesos
Tarifa Media Nominal (%) 8.3 25.0 31.3
Recaudo sobre ingresos (%) 2.8 2.0 1.4
Fuente: DIAN. Cálculos Propios
La Tabla 2 muestra el ingreso mensual de las personas naturales que declararon renta en 2009
y 2014 ante la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales (DIAN). De la tabla anterior
puede deducirse que: 1) la concentración del patrimonio y del ingreso ha aumentado de
manera importante, las personas naturales más ricas son cada vez más ricas; 2) la relación
entre patrimonio e ingresos ha aumentado en los deciles más ricos; 3) Si se compara el peso
del valor del impuesto pagado respecto al nivel de ingreso, se observan inequidades verticales
importantes: mientras en el decil 1, el impuesto pagado representa el 2.7 por ciento, en los
deciles 4 y 5 ese mismo valor es de 1.5 por ciento.
Tabla 2. Declaraciones de renta de las personas naturales por deciles
Año Decil Tarifa
Media
Participación
en el
Patrimonio
Total
Participación
en el Ingreso
total
Recaudo/
Ingreso
Ingreso
mensual
[$]
Patrimonio
/ Ingresos
2009
1 8.2 1.2 8.1 2.8 6,660,816 0.41
2 5.8 2.7 8.1 2.0 6,699,479 0.95
3 5.0 3.8 6.3 1.9 5,206,108 1.67
4 5.1 4.6 6.3 1.9 5,167,481 2.02
72
Año Decil Tarifa
Media
Participación
en el
Patrimonio
Total
Participación
en el Ingreso
total
Recaudo/
Ingreso
Ingreso
mensual
[$]
Patrimonio
/ Ingresos
5 5.5 5.5 6.6 2.1 5,404,470 2.30
6 6.1 6.5 7.2 2.2 5,897,943 2.52
7 7.1 8.0 8.0 2.5 6,581,161 2.76
8 8.5 10.2 9.4 2.8 7,749,732 3.01
9 10.7 14.5 12.2 3.3 10,037,771 3.32
10 17.5 42.9 27.9 3.9 22,992,602 4.30
2014
1 6.2 0.4 4.9 2.7 3,268,750 0.37
2 3.8 1.3 5.6 1.5 3,721,536 1.08
3 3.9 2.3 6.5 1.4 4,291,427 1.57
4 4.1 3.6 6.8 1.5 4,537,954 2.10
5 4.0 4.9 6.7 1.5 4,444,618 2.72
6 4.7 6.2 7.4 1.7 4,945,718 3.05
7 5.7 7.9 8.5 2.1 5,654,869 3.37
8 7.2 10.5 10.2 2.5 6,787,061 3.71
9 11.8 15.3 13.5 4.0 8,985,736 4.09
10 17.5 47.6 29.8 5.0 19,754,230 5.77
Fuente: DIAN y Cálculos Propios.
El Gobierno colombiano ha hecho esfuerzos por incluir cada vez más contribuyentes. En el
2009, el ingreso medio gravable del decil más bajo era del orden de los 6.660.816 pesos
mensuales. De acuerdo con las declaraciones últimas de renta, en 2014 ese valor fue de
3.268.750 pesos mensuales. En otras palabras, de 2009 a 2014 la base mínima gravable se
redujo de manera considerable. Esta tendencia no parece conveniente porque no favorece la
equidad. En lugar de aumentar la tarifa en los niveles de ingresos superiores, se amplía la
base en los ingresos inferiores.
No vale la pena reducir ese nivel de ingreso como ha sido propuesto. Debe tenerse presente
que ello, muy seguramente, ampliaría de manera considerable la base de contribuyentes y,
por tanto, los costos de administración y fiscalización en que incurre la DIAN. Además, esta
práctica no favorece la equidad. Muy probablemente los costos de administración y
fiscalización no guardarían relación con el nuevo recaudo que se obtendría de esos nuevos
contribuyentes. La reducción de la base mínima gravable que se implementó en los años
anteriores no logró cambiar la composición del recaudo entre personas naturales y personas
jurídicas. Se puede adelantar que hoy tampoco lograría ese cambio.
La afirmación anterior se comprueba a partir de la distribución del recaudo fiscal entre
personas naturales y personas jurídicas en impuestos como el de renta donde la relación es
de 1 a 3, y en patrimonio de 1 a 10. En las personas jurídicas se concentra cerca del 80 por
ciento de los impuestos de renta y patrimonio como se muestra en la Tabla 3.
73
Tabla 3. Impuesto de Renta, CREE y Patrimonio (Millones de pesos de 2014)
Personas
Jurídicas
Personas
Naturales Total
Renta 23.544.642 6.784.223 30.328.865
CREE 8.869.130 - 8.869.130
Impuesto a la Riqueza 4.830.112 483.851 5.313.963
Renta (%) 77,63 22,37 100,00
CREE (%) 100,00 - 100,00
Patrimonio (%) 90,89 9,11 100,00
Renta + CREE 32.413.772 6.784.223 39.197.995
Renta + CREE + Riqueza 37.243.884 7.268.074 44.511.958
Renta + CREE (%) 82,69 17,31 100,00
Renta + CREE + Riqueza (%) 83,67 16,33 100,00
Fuente: DIAN y cálculos propios.
Si se incrementara la tarifa media de cada decil en 5 puntos porcentuales, el recaudo adicional
que se obtendría sería de aproximadamente tres billones de pesos por parte de las personas
naturales. Este valor es mucho menor al que se obtendría si se grava al 25 por ciento de las
exenciones fiscales que recaen en las personas jurídicas, el cual es de 8.5 billones de pesos,
aproximadamente.
De otro lado, pensar que al aumentar las tarifas impositivas para las personas naturales
cambiaría sustancialmente la relación de participación entre personas jurídicas y naturales es
también falso. Es claro que el recaudo sería mayor si se eliminan las exenciones fiscales de
las personas jurídicas que si se aumentan sustancialmente las tarifas para los ciudadanos.
Lo que se requiere es mejorar la equidad vertical entre las personas naturales, pues como lo
muestran las tarifas medias (recaudo/base gravable), así como la relación entre el recaudo y
los ingresos, esa inequidad es profunda.
Tabla 4. Tasas impositivas en Colombia Colombia Tasas Impositivas Última Previa Más Alta Más Baja Unidad
Corporate Tax Rate (Tasa
Corporativa) 25.00 25.00 35.00 25.00
Porcentaje
Personal Income Tax Rate (Tasa
personal) 33.00 33.00 38.50 33.00
Porcentaje
Sales Tax Rate (Tasa de ventas) 16.00 16.00 16.00 16.00 Porcentaje
Social Security Rate (Tasa de
seguridad social) 48.20 48.20 48.20 43.21
Porcentaje
Social Security Rate For Companies
(Empleadores) 40.20 38.20 40.20 35.83
Porcentaje
Social Security Rate For Employees
(Empleados) 8.00 10.00 10.00 7.38
porcentaje
Fuente: http://www.tradingeconomics.com/united-states/corporate-tax-rate
74
Gráfico 1. Tasa nominal Corporaciones y Personales
(Tasa impositiva + de Seguridad Social)
Fuente: http://www.tradingeconomics.com/united-states/corporate-tax-rate
Tabla 5. Número de personas sujetas a impuestos
Personas Jurídicas Personas Naturales Total
Renta 23.544.642 6.784.223 30.328.865
CREE 8.869.130 - 8.869.130
Impuesto a la Riqueza 4.830.112 483.851 5.313.963
Renta (%) 77,63 22,37 100,00
CREE (%) 100,00 - 100,00
Patrimonio (%) 90,89 9,11 100,00
Renta + CREE 32.413.772 6.784.223 39.197.995
Renta + CREE + Riqueza 37.243.884 7.268.074 44.511.958
Renta + CREE (%) 82,69 17,31 100,00
Renta + CREE + Riqueza (%) 83,67 16,33 100,00
En el caso colombiano, se debe agregar al impuesto a la renta la tarifa del 9 por ciento del
CREE en las personas jurídicas, pues en buena media se equipara al impuesto de renta en su
base gravable.
Si el ejercicio fuese el de realizar la suma de las tarifas nominales, la hipótesis de cuan fuerte
es la carga fiscal que recae sobre las hojas de balance de las Empresas que tributan en
Colombia, entonces, ya estaría hecha la tarea.
Sin embargo, el problema presenta algunos matices que pueden resultar interesantes. Para
ello, se hace uso del micro-dato de las declaraciones de renta que las Personas Jurídicas
presentan a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y que se publican en
74,2
39,3
62,8
34,1
62,0
23,5
52,757,9
33,8
53,4
37,6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Co
lom
bia
Au
stralia
Brazil
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ark
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States
Spain
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Swed
en
Me
xico
Corporaciones Personal
75
su página web; como de los datos de la Superintendencia de Sociedades. La base de datos de
la DIAN corresponde a las declaraciones de renta de las Personas Jurídicas que se presentaron
en 2014.
Son varios los campos que contiene la base de datos y diferentes los niveles de agregación
que se realizan a efecto de mantener cierta confidencialidad respecto de la información
reportada. De igual manera, las agrupaciones se pueden dar por Sector Económico, Subsector
y Actividad de acuerdo con la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU).
Con los microdatos de las declaraciones de renta de las Personas Jurídicas
(www.dina.gov.co), a nivel de sector económico, se obtienen los principales agregados con
los cuales se matiza el resultado de las tarifas nominales.
Las tarifas efectiva medias por decil
Las tarifas nominales se corresponden con la legalmente estipulada. Sin embargo, la literatura
económica señala que las empresas toman decisiones sobre sus planes de inversión con base
en las tarifas efectivas y no sobre las nominales y, por tal razón, hay necesidad de estudiar
los elementos que contribuyen a erosionar la base gravable afectando la tarifa nominal y
determinando la tarifa efectiva.
Dentro de los ítems que contribuyen a erosionar las bases gravables se encuentran los
ingresos no constitutivos de renta, los gastos operacionales de administración, los gastos
operacionales de ventas, la deducción de inversiones en activos fijos y otras deducciones. Es
importante resaltar que los últimos 4 ítems anteriores suman cerca de $400 billones que
representan cerca del 32 por ciento de los ingresos brutos.
No sobra advertir que los rubros de gastos operaciones son una caja negra dentro de las
declaraciones de renta de las empresas como dentro de su contabilidad, aspecto que hay
necesidad de transparentar para evaluar su las empresas realmente pagan los impuestos que
el pacto social les obliga a pagar.
Esa caja negra que existe más las exenciones explícitas, hacen que las tarifas reales resulten
ser mucho más bajas de los estipulado legalmente, y donde las menos beneficiadas resultan
ser las empresas del decil 1 las cuales tienen una tarifa real del 9 por ciento respecto a las
más ricas donde es de 4.6 por ciento. De igual manera, estas tarifas resultan ser mucho menos
que la legal que corresponde al 25 por ciento, lo cual desvirtúa el llamado de muchos grupos
de presión donde expresan que Colombia es el país donde más se grava a las empresas. El
poder de las empresas y las lagunas que presenta el Estatuto Tributario es lo que ha permitido
la existencia de la brecha entre la tarifa legalmente estipulada o tarifa nominal con la tarifa
efectiva.
Gráfico 2. Tarifa real por deciles ( por ciento)
76
Fuente: DIAN; Cálculos propios
El gasto tributario de las personas jurídicas
En presencia de las declaraciones del impuesto sobre la renta de las empresas, resulta
interesante preguntar sobre cómo es la distribución de las exenciones fiscales en las Personas
Jurídicas por deciles resultantes con base en el patrimonio.
Las tres fuentes con las cuales se calcula el gasto tributario de las personas jurídicas son: i)
Ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional; ii) Deducción de inversiones en
activos fijos; y iii) Descuentos tributarios.
Respecto a los Ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional hay que señalar que
el 98 por ciento de ellos se encuentran constituidos en el decil más rico; la deducción de las
inversiones en activos fijos se concentra en un 99 por ciento en los deciles más ricos; y, el
98.7 por ciento de los descuentos tributarios se concentran en el decil 10.
En este orden de ideas, si se liquidan las exenciones anteriores a la tarifa nominal del
impuesto a la renta, 25 por ciento, se tiene que el total de recursos que el Gobierno Nacional
deja de percibir (gasto tributario) asciende a $8.2 billones; y, el mayor monto se concentra
en las empresas más ricas; lo que permite afirmar que las principales empresas deudoras con
la sociedad, desde el punto de vista del gasto tributario, son las grandes empresas.
77
Anexo 7: Criterios para la definición del impuesto a la renta
Isidro Hernández
El impuesto a la renta está diseñado para aplicarse a las personas naturales, independientemente de la
fuente de su ingreso o renta (trabajo, capital o tierra).
Si se considera las fuentes de renta, son los trabajadores quienes tienen los ingresos más bajos. Como
se muestra en la Tabla 1, la población asalariada se concentra en ingresos de hasta dos salarios
mínimos mensuales legales vigentes, representando el 82.2 por ciento de la población total.
Tabla 1: Concentración de la población asalariada
Rango salarios mínimos
Participación
Acumulado De Hasta
0 1 36,9% 36,9%
Menor a 1 2 45,3% 82,2%
Menor a 2 3 8,3% 90,5%
Menor a 3 4 3,9% 94,4%
Menor a 4 5 2,2% 96,6%
Menor a 5 6 1,0% 97,6%
Menor a 6 7 0,7% 98,3%
Menor a 7 8 0,3% 98,6%
Menor a 8 9 0,3% 98,9%
Menor a 9 10 0,2% 99,1%
Menor a 10 11 0,2% 99,3%
Menor a 11 12 0,1% 99,4%
Menor a 12 13 0,1% 99,5%
Menor a 13 14 0,1% 99,6%
Menor a 14 15 0,1% 99,7%
Menor a 15 16 0,0% 99,7%
Menor a 16 17 0,1% 99,8%
Menor a 17 18 0,0% 99,8%
Menor a 18 19 0,0% 99,8%
Menor a 19 20 0,0% 99,8%
Menor a 20 25 0,1% 99,9%
Mayor a 25 0,1% 100,0%
Fuente: Ávila y Cruz (2011).
Por su parte, como se muestra en la Tabla 2, los trabajadores en edades comprendidas entre 25 y 44
años devengan hasta dos salarios mínimos. En dicho rango de edad es cuando, usualmente, forman
hogar o ya están establecidos y en sus gastos incorporan la crianza de los hijos, lo cual hace que las
unidades monetarias adicionales tengan una utilidad marginal mayor en esos niveles de ingreso.
Tabla 2: Ingreso laboral por rango de edad 13 áreas metropolitanas
Rango de edad En pesos SMMLV Ingreso anual en pesos
18 24 772.000 1,20 9.264.000
25 34 1.224.000 1,90 14.688.000
35 44 1.398.000 2,17 16.776.000
45 54 1.268.000 1,97 15.216.000
55 65 1.213.000 1,88 14.556.000
66 o más 805.000 1,25 9.660.000
Fuente: Evolución del mercado laboral urbano: total 13 áreas, DNP, Dirección de Estudios Económicos
78
En cuanto a la estructura del gasto, en Bogotá y en los municipios de la sabana la población con
ingresos bajos y medios –hasta el sexto decil– dedican a los alimentos hasta un 31 por ciento del
ingreso y a los servicios de transporte y comunicaciones un 10 por ciento. A su vez, en servicios de
vivienda los ingresos bajos –primero y segundo decil– destinan un 29 por ciento y los ingresos medios
un 18,8 por ciento –tercero a octavo decil– (SDP, 2016). Esto implica que en gasto básico, grosso
modo, utilizan el 89 por ciento de su ingreso. Esos deciles corresponden a los perceptores de hasta
cuatro salarios mínimos.
Por último, el Gini nacional es 0.54, lo que muestra una alta concentración del ingreso nacional.
Criterios de construcción
Los anteriores datos sugieren los siguientes criterios para la construcción de una tabla de impuesto a
la renta para las personas naturales:
i. La tabla no debe empeorar el bienestar de los perceptores de ingresos al trabajo
ii. Los ingresos laborales iguales o mayores a 10 SMLV pueden ser equivalentes a los ingresos
de una persona natural que deriva su ingreso del capital en negocios con ventas mensuales de
$ 30 millones, por ejemplo una carnicería en un barrio de Bogotá.
iii. Para no afectar el consumo básico debe dejarse una parte de la población exenta, lo que
implica incorporar un mínimo exento.
iv. Para asegurar equidad, las rentas derivadas de la distribución de dividendos son gravadas.
Parámetros de cálculo y tabla resultante
Para realizar la construcción indicada se consideraron los siguientes parámetros: SMMLV: $644.350,
sin incluir los $74.000 auxilio de transporte; UVT: $29.753. La tabla de impuestos a la renta para
personas naturales propuesta se muestra en la Tabla 3.
Tabla 3: Tabla de impuesto a la renta
En unidades de valor tributario (UVT)
Desde Hasta Desde Hasta
> 0 1,345 -$ 40,017,785$ 0%
> 1,345 2,353 40,017,785$ 70,008,809$ 10%
> 2,353 3,362 70,008,809$ 100,029,586$ 20%
> 3,362 4,370 100,029,586$ 130,020,610$ 30%
> 4,370 5,000 130,020,610$ 148,765,000$ 33%
> 5,000 6,386 148,765,000$ 190,002,658$ 35%
> 6,386 10,000 190,002,658$ 297,530,000$ 40%
> 10,000 30,000 297,530,000$ 892,590,000$ 45%
> 30,000 892,590,000$ 50%
Nota: UVT = 29,753 pesos (enero de 2016)
Tasa
Marginal
TABLA IMPUESTO DE RENTA PERSONAS NATURALES
En pesos
79
Anexo 8: Las tasas efectivas del impuesto al valor agregado por sectores económicos
TARIFAS IVA POR SECTORES ECONÓMICOS (2016) En porcentaje Observaciones
Agropecuario 0.53
Explotacion de minas 11.13
Industria de alimentos bebidas y tabaco 8.73
Alimentos 5.94
Bebidas 17.48
Bebidas alcohólicas (incluye cerveza) 20.62 Departamental
Bebidas no alcohólicas (aguas minerales, gaseosas, jugos empacados) 12.86
Tabaco 22.00 Departamental
Hilazas e hilos; tejidos de fibras textiles, incluso afelpados 15.94
Productos de madera, papel, cartón, edición y muebles 13.42
Productos de la refinación del petróleo; combustible nuclear 10.16
Sustancias y productos químicos; productos de caucho y plástico 11.34
Productos minerales no metálicos 13.85
Productos metálurgicos básicos (excepto maquinaria y equipo) 15.64
Maquinaria y equipo (incluye eléctrico) y equipo de transporte 14.52
Otros bienes manufacturados n.c.p 15.28
Construcción 1.70
Servicios públicos 0.00 Excluido de IVA
Comercio y reparación de vehículos 16.00
Hoteles y restaurantes 8.62
Transporte 2.90
Servicios postales y de correos 0.00 Excluido de IVA
Servicios de mensajería especializada 0.00 Excluido de IVA
Servicios telefonicos fijo 16.00
Servicios telefónicos móvil (1) 20.00
Servicios portador 16.00
Servicios de internet o dato fijo 0.00
Servicios de internet o dato móvil 0.00
Servicios de banca movil 16.00
Otros tipos de intermediación monetaria ncp (Giros) 16.00
Servicios de programa de radio (incluye transmisión) (2) 16.00
Servicios de programa de televisión (incluye transmisión) (3) 16.00
Servicios de televisión por suscripcion (incluye trasmisión) 16.00
Servicios Financieros 1.44
Servicios Inmobiliarios 0.00
Servicios a las empresas excepto servicios financieros e inmobiliarios 12.63
Servicios de Informatica 16.00
Enseñanza 0.00
Salud 0.00
Esparcimiento 0.00 Excluido de IVA
Fuente: DIAN, procesado por ANDI
Nota 1) IVA 16% + Imp consumo 4%
Nota 2) Excluidos publicidad en radio con ventas inferiores a 30,000 UVT ($893 millones)
Nota 3) Excluidos programadoras de canales regionales con ventas inferiores a 60,000 UVT ($1785 millones)
80
Anexo 9: La justificación del impuesto al patrimonio
Jairo Orlando Villabona
Thomas Piketty argumenta en su libro El Capital en el Siglo XXI que el principal factor que
propicia el aumento en la concentración de la riqueza, es la desigualdad r > g, “donde r es la
tasa de rendimiento del capital (es decir lo que en promedio produce el capital a lo largo de
un año, en forma de beneficios, dividendos, intereses, rentas y demás ingresos del capital,
como porcentaje de su valor) y g indica la tasa de crecimiento (es decir, el incremento anual
del ingreso y de la producción)” (Piketty, 2013).
El rendimiento del capital superior al crecimiento de la economía, va generando mayor
acumulación en el patrimonio de los dueños del capital, lo que genera aún mayor inequidad.
Una forma de contrarrestar parcialmente este factor de inequidad, es la implementación del
impuesto al patrimonio o la riqueza, este impuesto es para los patrimonios más altos, lo cual
afecta a una pequeña parte de la población, pero favorece a la mayoría.
No es equitativo, que dos personas con ingresos iguales paguen el mismo impuesto al
consolidar todos sus gravámenes, si uno de ellos por ejemplo no tiene vivienda y paga
arriendo, el otro en cambio tiene fincas de recreo, apartamentos en la playa y varias
propiedades. Una forma de superar esta inequidad es el impuesto al patrimonio, que se
convierte en un adecuado complemento para el impuesto a la renta. En tal sentido las dos
personas podrían pagar el mismo impuesto en renta, pero aquel que tiene bienes por un valor
importante debe pagar un monto por el impuesto al patrimonio.
Los argumentos para la permanencia del impuesto al patrimonio o la riqueza se explican por
si solos. En tal sentido no se justifica ninguna propuesta que indique su eliminación, no puede
incluirse dentro del impuesto de renta por lo explicado en el párrafo anterior, con mayor
razón este tipo de impuesto debe implementarse en aquellos países más inequitativos como
es el caso colombiano que tiene un alto coeficiente de Gini. Esta misma situación se
presentaba, por ejemplo en España en donde en uno de los informes del sindicato mayoritario
de los técnicos del Ministerio de Hacienda, Gestha, indicaba que el 20 por ciento de los
contribuyentes más ricos se llevó el 44 por ciento de todos los ingresos declarados por los
españoles en 2012 como se aprecia en el gráfico. Allí sí funciona el impuesto al patrimonio.
El impuesto al patrimonio en los países en que existe, se hace únicamente sobre las personas
naturales. En el caso colombiano se cobra también a las personas jurídicas. En tal sentido se
debe eliminar para las empresas por cuanto afecta su competitividad. Sin embargo esto de
nada sirve si no se implementa el impuesto a las remesas sobre las utilidades generadas en
las empresas del exterior. De no implementarse el impuesto a las remesas y para tratar de
evadir o eludir el impuesto a la riqueza muchos residentes optarían por constituirse en el
exterior y no tendrían que tributar impuesto a la riqueza ni tampoco sus ganancias serían
gravadas, dejando en franca desventaja a los residentes nacionales.
81
Fuente: Tomado de Credit Suisse, Banco de España y Agencia Tributaria
En Colombia el saldo a pagar del Impuesto a la Riqueza para 2015 creció 10,9 por ciento
frente al Impuesto al Patrimonio de 2011 al pasar de $4,6 a $5,1 billones de pesos. En
comparación con el Impuesto al Patrimonio pagado entre 2011 y 2014, el número de
declarantes aumentó de 53.199 a 88.395, lo que significa un incremento del 66,2 por ciento.
De los 88.395 declarantes, 42.910 declararon tanto en 2011 como en 2015, 10.289 declararon
en 2011 pero no en 2015 y 45.485 son nuevos declarantes que no habían declarado en 2011.
Los nuevos declarantes son todos aquellos contribuyentes que aumentaron su patrimonio
líquido en años anteriores y superaron el umbral de $1.000 millones de pesos a primero de
enero de 2015.
De acuerdo a lo informado por el exdirector de la DIAN, Mario Aranguren y el exministro
de Hacienda, Roberto Junguito en agosto de 2002 en los primeros años de este gravamen,
cerca de un 71.42 por ciento de los contribuyentes del impuesto al patrimonio eran personas
naturales (Tiempo, 2002), eso implicaba que solo cerca de 63.139 lo pagarían, es decir el
0.12 por ciento de la población, asumiendo familias en promedio de cinco personas sería el
0.64 por ciento de las familias del país, en ninguno de los dos casos se supera el 1 por ciento,
de otra parte si se está beneficiando más del 99 por ciento de la población. Así las cosas no
se explica que existan propuestas para terminar con este impuesto que genera equidad, afecta
un ínfimo porcentaje de la población, es de fácil recaudo y declaración, genera unos ingresos
importantes para el país y no afecta de manera significativa a sus contribuyentes.
Bibliografía
- Piketty, T. (2013). El Capital en el Siglo XXI. Paris: Éditions du Seuil.
- Tiempo, E. (2 de Agosto de 2002). Impuesto al Patrimonio. El Tiempo.
82
Anexo 10: El balance neto ingresos y subsidios
Jorge Ivan González
La Comisión Sarkozy (Joseph Stiglitz, Amartya Sen, Jean-Paul Fitoussi, Informe de la
Comisión sobre la Medición del Desarrollo Económico y del Progreso Social. Resumen,
L’Institut d’Etudes Politiques, IEP, Paris 2010), llama la atención sobre la forma como
evoluciona el ingreso disponible (Yd), que es el ingreso menos los impuestos más los
subsidios.
𝑌𝑑 = 𝑌 − 𝑇𝑁,𝐷 + 𝑆𝑁,𝐷
En la ecuación anterior, Y es el ingreso, 𝑇𝑁,𝐷 representa los impuestos, tasas, contribuciones,
etc., de los órdenes nacional (N), metropolitano, municipal y distrital (D), 𝑆𝑁,𝐷 corresponde
a los subsidios (nacionales, municipales, metropolitanos y distritales).
El objetivo último de la política económica y fiscal debe ser el mejoramiento de las
condiciones de vida de las personas, y ello se logra si los subsidios y los impuestos son
progresivos. Es decir, si los subsidios favorecen a los pobres, y si los impuestos castigan a
los ricos. Este punto de partida es aceptado por la Comisión de Expertos para la Equidad y la
Competitividad Tributaria (Bonilla et al. 2015).
Colombia tiene uno de los
coeficientes de Gini más altos
de América Latina. Y esto se
agrava porque la política
fiscal (impuestos y subsidios)
no modifica la distribución
del ingreso. La comparación
de la figura debería causar
preocupación. La gráfica
muestra el Gini antes y
después del balance neto
subsidios e impuestos.
En la figura se observa la
diferencia entre el ingreso
bruto (antes de impuestos y
subsidios), y el ingreso
disponible (después de
impuestos y subsidios). Si la
política fiscal es progresiva el
Gini del ingreso disponible
(𝑌𝑑𝐺) debe ser menor que el
del ingreso inicial (𝑌𝐺). El objetivo final es aumenta la capacidad de pago de las familias.
La política pública debe crear las condiciones para que en el caso de las familias pobres, los
Figura 1
Indice de Gini, antes y después del balance impuestos y
subsidios (circa 2011)
Fuente: Los cálculos son la OCDE.
El Ministro Cárdenas presentó la gráfica durante el proceso de
discusión de la reforma tributaria del 2012.
83
subsidios superen a los impuestos (S>T). Y en el caso de las familias ricas se busca que
impuestos superen los subsidios (T>S) cuando la familia es rica (SDP 2014). Se trata de crear
condiciones propicias para que las familias puedan adquirir los bienes que juzgan valiosos.
En los países europeos el balance entre los impuestos y los subsidios modifica de manera
sustantiva la distribución del ingreso. En Austria el Gini pasa de 0,45 a 0,21. Ello significa
que la combinación de impuestos y de subsidios mejora significativamente la distribución
del ingreso. En Bélgica el cambio también es relevante, y el Gini se reduce de 0,50 a 0,24.
En los países europeos los impuestos y los subsidios son progresivos, así que la política fiscal
está pensada de tal forma que favorezca a los más pobres. En la parte izquierda de la gráfica
se incluyen algunos países latinoamericanos, y es claro que la política fiscal (impuestos y
subsidios) no logra reducir el Gini.
En Colombia el Gini prácticamente no se mueve, así que no existen políticas distributivas
que mejoren el ingreso disponible de los pobres. Dicho de otra manera, los subsidios se le
vuelven a quitar a las familias vía impuestos. Si, por ejemplo, un hogar pobre recibe subsidios
a través de un programa como Nuevas Familias en Acción es factible que en el pago de
impuestos como el IVA le entregue al Estado una cantidad igual o mayor que lo recibido por
subsidios. Si la visión estructural corresponde al balance entre impuestos y subsidios, el
ingreso disponible sería la mejor expresión de esta relación. El resultado estructural se debe
expresar en el ingreso disponible. Las evaluaciones usuales de la política fiscal no miran el
conjunto de la relación. Los estudios sobre Familias en Acción analizan la evolución de los
subsidios, pero no consideran los impuestos.
Para Stiglitz, Sen y Fitoussi la economía va bien si las personas pueden ampliar su capacidad
de consumo. Este es una proxy del bien-estar (well-being). Los autores muestran que los
indicadores agregados (PIB per cápita, índice de desarrollo humano, etc.), no dan cuenta de
las condiciones de vida de las familias. El crecimiento del PIB promedio puede estar
acompañado de un deterioro de la calidad de vida de un grupo importante de personas. A los
bancos les puede ir muy bien, y mientras tanto es factible que los trabajadores bancarios estén
en una situación más difícil porque su capacidad de pago disminuye. Para la Comisión
Sarkozy es claro que el aumento del ingreso es una condición necesaria pero no suficiente,
para mejorar el bien-estar.
84
Anexo 11: Distribución del ingreso en Colombia por deciles
Colombia, ingresos mensuales en 23 ciudades, según deciles de hogares ordenados por ingreso monetario
mensual disponible de la unidad de gasto
Deciles
de
hogares
ordenad
os por
ingreso
Total
hogares
Ingreso
total
(millones
de $)
Ingreso
mínimo
Ingreso
máximo
Ingreso
promedio
Ho
gar
es
Ing
res
o
Acum
ulado
de
hogare
s
Acum
ulado
de
ingres
o
Pesos Porcentaje
Total 23 ciudades
3,604,775 1,938,000 1,458 38,833,33
3 543,378 100 100 0 0
Decil 1 356,659 36,461 1,458 144,179 102,230 9.9 1.9 9.9 1.9
Decil 2 356,658 60,091 144,179 193,072 168,483 9.9 3.1 19.8 5
Decil 3 356,658 76,368 193,072 239,333 214,121 9.9 3.9 29.7 8.9
Decil 4 356,658 93,569 239,333 290,000 262,349 9.9 4.8 39.6 13.8
Decil 5 356,658 112,634 290,000 348,333 315,805 9.9 5.8 49.5 19.6
Decil 6 356,658 135,513 348,333 416,333 379,952 9.9 7 59.4 26.6
Decil 7 356,658 165,970 416,333 517,220 465,349 9.9 8.6 69.3 35.1
Decil 8 356,658 213,119 517,220 691,667 597,546 9.9 11 79.2 46.1
Decil 9 356,658 304,156 691,667 1,093,325 852,794 9.9
15.
7 89 61.8
Decil 10 356,658 740,119 1,093,325 38,833,33 2,075,151 9.9
38.
2 98.9 100
Sin
datos 38,194 1.1 100 .
Fuente: DANE - Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 1994 – 1995
Nota: La Unidad de Gasto está compuesta por todos los miembros del hogar, excepto los empleados
domésticos y los pensionistas; Total 23 ciudades: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga,
Manizales, Pasto, Cartagena, Cúcuta, Neiva, Pereira, Montería, Villavicencio, Tunja, Quibdó, Popayán,
Ibagué, Valledupar, Sincelejo, Riohacha, Florencia, Santa Marta y Armenia.
85
Anexo 12: El impuesto predial y el impuesto a la tierra
Jorge Enrique Espitia
El impuesto predial es un gravamen del orden municipal que grava la propiedad o posesión
del bien inmueble. Se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz, siempre y
cuando éste figure en el inventario catastral. Así pues, los cambios a introducir en este
impuesto deben tener presente elementos de equidad horizontal y vertical. Predios y tierras
con las mismas características deben de ser gravadas a la misma tarifa.
El impuesto lo constituye el avalúo catastral (base gravable) y las tarifas estipuladas en la
norma y fijadas por los concejos municipales. De acuerdo con la literatura económica (Smith;
Ricardo) son múltiples los determinantes del avalúo catastral (calidad del suelo; distancia a
los centros poblados; etc.)
Actualmente, el impuesto predial que recaudan las entidades territoriales municipales en
Colombia es del orden de seis billones de pesos y se concentra fundamentalmente en Bogotá
(36 por ciento) y Medellín (15 por ciento). Tal como se muestra en el gráfico 1, el peso del
impuesto en el recaudo tributario total de los municipios es importante (30 por ciento), lo que
equivale a señalar que cambios estructurales importantes en los avalúos o en las tarifas
impactarían considerablemente en las finanzas de las ciudades.
De acuerdo con los avalúos catastrales del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), el
40 por ciento de su valor se concentra en Bogotá, el 15 por ciento en el eje cafetero, y el 13
por ciento en la región caribe, y tan sólo el 2 por ciento en los llanos orientales (Orinoquía).
Al relacionar los avalúos rurales con el total de ingresos municipales, en el eje cafetero esta
razón es de 29 por ciento, en los llanos orientales de 44 por ciento, en el Caribe de 20 por
ciento; y en la Amazonía de 51 por ciento.
Agregados a nivel departamental, los avalúos se concentran en Bogotá (40 por ciento),
Antioquia (12 por ciento), Valle del Cauca (8 por ciento) y Cundinamarca (6 por ciento). El
86
peso del avalúo rural en el total presenta altos niveles de volatilidad: en el Valle del Cauca
es 19 por ciento; en Norte de Santander 7 por ciento; Antioquia 36 por ciento, entre otros.
Tarifas medias prediales (recaudo predial/avalúos catastrales)
Las tarifas de cobro del impuesto predial son determinadas por cada consejo municipal o
distrital y oscila entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo catastral (base
gravable) reportado por el IGAC o Catastro Descentralizado.21 Según lo establecido por la
normatividad vigente en la materia22, cada municipio o distrito puede definir tarifas
diferenciales, teniendo en cuenta factores tales como:
Los estratos socioeconómicos.
Los usos del suelo en el sector urbano.
La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
Tamaño del predio
Monto del avalúo catastral (base gravable).
Para analizar estas tarifas, es pertinente el cálculo de las tarifas medias a partir del recaudo
total del impuesto predial reportado por cada entidad territorial municipal y los avalúos
municipales que publica el IGAC.
La tarifa media a nivel nacional es del orden del 5.4 por mil. Las regiones que se encuentran
por encima de este valor son el eje cafetero (7.3 por mil), la región Pacífica (6.8 por mil) y el
Centro Sur (6.2 por mil). El resto de regiones tienen una tarifa inferior. De igual manera, a
nivel departamental se observa tal heterogeneidad que viene dada por la forma como este
impuesto se regla: el Congreso de la República aprueba el hecho generador, la base gravable,
los sujetos y un rango tarifario amplio (0 y 16 x mil), para que los Consejos definen la tarifa
a aplicar y las posibles exenciones.
Cuadro 1. Impuesto predial agregado por regiones y departamentos
Región /Departamento Recaudo (Millones $) Avalúo (Millones $) Tarifa (x mil)
CARIBE 698,972.7 135,945,581.0 5.1
SAN ANDRÉS Y PROVIDENCIA 277.4 131,630.1 2.1
ATLÁNTICO 244,000.3 40,602,991.4 6.0
BOLÍVAR 241,696.4 43,691,397.2 5.5
CESAR 47,432.0 12,898,131.4 3.7
CÓRDOBA 50,706.1 15,060,890.5 3.4
LA GUAJIRA 26,961.7 5,315,280.3 5.1
MAGDALENA 63,934.4 12,925,133.3 4.9
SUCRE 23,964.3 5,320,126.6 4.5
CENTRO ORIENTE 2,746,078.7 585,677,678.5 4.7
BOGOTÁ, D.C. 2,044,134.7 446,907,541.0 4.6
21 Bogotá, Antioquia, Medellín y Cali 22 Artículo 4° Ley 44 de 1990, y artículo 23 Ley 1450 de 2011.
87
Región /Departamento Recaudo (Millones $) Avalúo (Millones $) Tarifa (x mil)
BOYACÁ 97,744.5 17,898,282.4 5.5
CUNDINAMARCA 299,389.6 63,805,873.1 4.7
NORTE DE SANTANDER 89,413.7 17,678,183.5 5.1
SANTANDER 215,396.2 39,387,798.6 5.5
CENTRO SUR 164,318.2 30,803,188.7 5.3
AMAZONAS 1,793.5 1,707,532.6 1.1
CAQUETÁ 15,050.2 4,618,816.9 3.3
HUILA 51,721.7 8,878,969.7 5.8
PUTUMAYO 4,822.6 1,550,408.3 3.1
TOLIMA 90,930.3 14,047,461.2 6.5
EJE CAFETERO 1,200,836.3 165,103,482.9 7.3
ANTIOQUIA 931,886.8 127,031,516.8 7.3
CALDAS 82,683.8 13,237,006.6 6.2
QUINDIO 55,563.5 7,478,540.4 7.4
RISARALDA 130,702.2 17,356,419.1 7.5
LLANO 115,461.4 26,872,871.4 4.3
ARAUCA 4,363.1 1,095,873.3 4.0
CASANARE 22,143.9 5,151,904.9 4.3
GUAINÍA 786.5 80,036.9 9.8
GUAVIARE 2,795.7 377,745.9 7.4
META 81,156.6 18,792,556.4 4.3
VAUPÉS 2,082.0 210,853.0 9.9
VICHADA 2,133.6 1,163,901.0 1.8
PACÍFICO 761,279.1 111,654,615.2 6.8
CAUCA 43,495.4 10,285,288.4 4.2
CHOCÓ 22,534.9 4,572,474.7 4.9
NARIÑO 54,735.6 11,588,112.7 4.7
VALLE DEL CAUCA 640,513.2 85,208,739.4 7.5
TOTAL GENERAL 5,686,946.5 1,056,057,417.7 5.4
Fuente: IGAC. DNP. Cálculos propios.
A nivel municipal se observan elementos tales como: captura de los concejos municipales
por parte de los terratenientes y grupos de poder, que son quienes fijan las tarifas, y rezago
de los avalúos catastrales urbanos y rurales, entre otros.
Cuando se realiza la aproximación a los centros que presentan los mayores avalúos catastrales
por kilómetro cuadrado se tienen tarifas bastante diferenciadas. En el Cuadro 2 se presentan
los municipios ordenados por el valor del suelo y sus tarifas medias. El precio por metro
cuadrado más alto se da en Itagüi con una tarifa de 10.95 por mil, le sigue Bogotá con una la
tarifa de 4.57 por mil. Hay casos como el de Chía donde la tarifa es de 2 por mil.
88
Con base en los datos que aquí se presentan, resulta importante pensar en centralizar la
definición de las tarifas a aplicar en el impuesto predial; actualizar los avalúos catastrales
urbanos y rurales; e introducir criterios socio-económicos en los avalúos. Así se aumenta el
recaudo y los recursos que necesitan las entidades territoriales municipales para proveerles
los bienes públicos locales a sus conciudadanos.
Cuadro 2. Tarifas del impuesto predial Municipio Tarifa por mil
ITAGÜI 10.95
BOGOTA D.C 4.57
ENVIGADO 5.76
SABANETA 6.93
MEDELLIN 7.71
BARRANQUILLA 6.80
CHIA 2.07
BUCARAMANGA 5.24
CALI 7.89
FUNZA 1.26
SOLEDAD 3.66
CAJICA 3.48
CARTAGENA DE INDIAS 6.17
FLORIDABLANCA 7.32
COTA 4.86
TOCANCIPA 3.08
ARMENIA 8.27
Fuente: IGAC. DNP. Cálculos propios.
En la actualidad 28.5 por ciento del territorio nacional no tiene catastro formado (60
Municipios) y 64 por ciento del país tiene catastros desactualizados (722 municipios). Así,
solo 320 municipios, de un total de 1.102 municipios, cuentan con catastros al día. En total,
el promedio de desactualización es de 10.7 años pese a que la Ley ordena su actualización
cada 5 años. Más aún, de los 187 municipios históricamente más afectados por la incidencia
del conflicto armado, 79 por ciento no cuenta con información catastral básica. De estos, 31
municipios no tienen formación catastral y 117 tienen catastros altamente desactualizados,
algunos por más de 20 años.23
Sobra señalar que la actualización catastral rural y urbana pasa por el fortalecimiento
presupuestal de la organización encargada de la materia, el IGAC, para que pueda cumplir
con su función de actualizar los catastros municipales.
Impuesto a la tierra
De igual manera, y en el contexto de la actualización catastral rural como del Censo
Agropecuario realizado por el DANE en 2014, que permitió conocer los niveles de
concentración y uso del suelo a nivel regional, es necesario pensar en un impuesto a la tierra
a efecto de combatir dicha concentración. Este impuesto se debe establecer de manera
23 Fuente de datos: CONPES 3859 de 2016. Política para la adopción e implementación de un catastro
multipropósito rural-urbano
89
progresiva según la extensión de las propiedades y su uso a través de un índice de
productividad de la tierra (por ejemplo, la unidad agrícola familiar), gravando más alto las
tierras ociosas o improductivas, siempre que éstas no se encuentren dentro de la estructura
ecológica principal, puesto que su vocación es la conservación ambiental
Cuadro 3. Censo Agropecuario 2014 | Hectáreas Porcentaje
Bosques Naturales 62,800,000 56.9
Agropecuario 42,300,000 38.3
No Agropecuario 2,400,000 2.2
Nuevos Desarrollos Urbanos 60,000 0.1
Otros 2,800,000 2.5
Total 110,360,000 100.0
Agropecuario Hectáreas Porcentaje
Pastos 33,800,000 79.9
Agrícola 8,400,000 19.9
Infraestructura Agropecuaria 100,000 0.2
Total 42,300,000 100.0
Agrícola Hectáreas Porcentaje
Cultivos 7,100,000 84.5
Descanso 1,100,000 13.1
Barbecho 200,000 2.4
Total 8,400,000 100.0
Cultivos Hectáreas Porcentaje
Permanentes 5,300,000 74.6
Transitorios 1,200,000 16.9
Asociado 600,000 8.5
Total 7,100,000 100.0
Fuente: DANE. Censo Agropecuario.
90
Anexo 13: Reformas tributarias en Colombia
Jairo Orlando Villabona
Muchas han sido las reformas tributarias realizadas en Colombia en las últimas décadas. La
reforma de 198324 tuvo como principal motivación el desequilibrio fiscal de la economía
colombiana a finales de los años setenta y comienzos de los ochenta. Antes de 1970 la deuda
había estado a niveles bajos. Sin embargo, desde 1972 está empezó a crecer
vertiginosamente; la deuda en promedio entre 1970 y 1984 creció 284 por ciento, mientras
que el recaudo solo creció 25.58 por ciento. Este desajuste género que fuese necesario
aumentar los impuestos, forjando la extensión del IVA a las ventas al detal y la eliminación
del Certificado de Reembolso Tributario (CERT). El CERT se había constituido como un
instrumento de fomento tributario que implicaba la devolución total o parcial de los
impuestos indirectos u otros cancelados por los exportadores (Camacol, 2011)
Solo tres años después, la crisis que golpeó las economías latinoamericanas en los años 80 y
los desajuste macroeconómicos de la economía motivaron al gobierno central a emprender
una nueva reforma tributaria. Adicionalmente a las razones mencionadas, la caída del
recaudo en 1985, promovió la reforma de 1986 que, a pesar de fomentar levemente el
crecimiento del recaudo para 1987, desde ese año hasta 1990 hubo volatilidad a la baja en el
crecimiento del recaudo. Los principales hitos de la reforma fueron generar un marco menos
dependiente del Estado, promoviendo la reestructuración fiscal y la reactivación económica
ya que el crecimiento en el recaudo desde 1980 hasta el periodo de esta modificación en
1987, fue apenas de 0.045 por ciento en promedio. Esta reforma eliminó la denominada doble
tributación, es decir:
“Situación en la cual una misma renta o un mismo bien resultan sujetos a imposición
en dos o más países, en la totalidad o en parte, durante un mismo periodo imponible y
por la misma causa” (Herran, 2000, pág. 22).
Además eliminó los impuestos al componente inflacionario de los rendimientos financieros
y se generaron deducciones por gastos financieros a los contribuyentes. El efecto de los ajuste
de la reforma permitieron una mejor financiación de la inversión y se mitigo las distorsiones
en el sistema por los ajustes de las empresas a la inflación.
La Ley 49 con la que se validó la reforma de 1990 fue motivada por la disminución de los
ingresos gubernamentales y las reducciones de las tasas arancelarias por el progresivo
desmonte del modelo de sustitución de importaciones proteccionista a uno de tipo más
aperturista durante el gobierno del Presidente Barco (1986 – 1990). Uno de los principales
fenómenos tributarios en Latinoamérica y en el mundo ha sido la disminución progresiva de
la participación de las tasas arancelarias en el recaudo tributario (Gomez Sabaini, 2005).
24 El desarrollo del marco histórico se realizó a través de diversas fuentes (González & Calderón, 2005)
(Sarmiento Pérez, 2012) (Departamento Nacional de Planeación (DNP), 2002) (Departamento de Aduanas e
Impuestos Nacionales, 2013) (Echeverry, 2011)(MORENO & JUNCA, 2007)(DIAN, 2006). El soporte
estadístico está basa do en con datos de la DIAN, el Banco de la Republica y el Banco Mundial.
91
Una cuestión que vale la pena notar es que en Colombia, según una consulta realizada a los
expertos fiscales, las tasas altas nominales que existían no eran un factor determinante para
incurrir en fraude fiscal, además por cuanto se contaba con un gran número de beneficios a
los contribuyentes que hacía que la tasa efectiva se redujera significativamente. Como se
aprecia en la Gráfica 1, en un rango en donde 1 era nada importante y 10 lo más importante,
la mayoría de los expertos consideró, que la tasas nominal elevada no era un factor
fundamental para incurrir en fraude fiscal.
Gráfica 1
Fuente: El autor con base a encuestas a expertos fiscales
La Ley 6 de 1992, implicó la cuarta reforma tributaria en aproximadamente 10 años. Las
modificaciones de la reforma de 1990 no prepararon al Estado colombiano de forma
suficiente para afrontar la expansión del gasto en dichos años. Las principales modificaciones
al código tributario fueron la eliminación del impuesto complementario de patrimonio, la
reducción de impuestos a los fondos de capital y remesas y el aumentó nuevamente de la tasa
del IVA y la base gravable.
La principal medida de esta reforma fue la liberalización y entrada libre de capitales con la
finalidad de incentivar la inversión y el ahorro en la economía, congruente con el modelo
implementado en el periodo del Presidente Gaviria (1990 – 1994). De tal modo, los capitales
ingresaron para hacer efectivas la privatización y la inversión en sectores estratégicos. Otras
medidas importantes de la reforma fue el aumento de las exenciones para grupos de la
población en cuanto al pago del impuesto de la renta.
Las principales incidencias de la reforma fueron el aumento del impuesto de renta para las
sociedades, las tasas marginales a las personas naturales y los grandes contribuyentes.
Nuevamente el aumento de la tarifa y la base del IVA, la rebaja de las tarifas arancelarias. Se
estima que el impacto de la reforma sobre el PIB fue del 1.3 por ciento.
10%
33%
17%10%
3%
17%
7% 3% 0% 0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Importancia de las Tasas Nominales Elevadas con relación al Fraude Fiscal
92
La Ley 488 formulo la reforma de 1998, los principales cambios de la reforma fueron el
aumento de la base imponible de impuesto de renta, así mismo se retomó la importancia del
sistema como incentivo productivo y de generación de empleo a través de descuentos, por
ejemplo, se cambió el tipo de beneficio tributario de IVA a los activos fijos de descuento
tributario a deducción de la base de impuesto sobre la renta y complementarios,
adicionalmente se añadió un descuento tributario de empleo hasta del 15 por ciento del
impuesto renta neta y se contempló el beneficio de auditoria25.
Otras modificaciones al IVA, fue el aumento de la base, reduciendo los bienes y servicios
excluidos de 407 a 135, se redujo la tarifa en 1 por ciento a 15 por ciento y se eliminó la tarifa
diferencia del IVA del 60 por ciento. El impacto sobre el PIB fue de 0.4 por ciento.
Grafica 2
Fuente: DIAN
La reforma del 2000 (Ley 633), fue la respuesta del Estado post-crisis del 99, como se ha
mencionado los problemas del mercado externo, la irracionalidad de los mercados
financieros internos, la burbuja de los precios de la vivienda y el sobreendeudamiento de los
agentes, de esta forma el Estado tomo una posición contra cíclica con su política tributaria.
En cuanto al sistema tributario el propósito central fue frenar fraude fiscal y elusión de
impuestos.
Las principales modificaciones fueron la eliminación de tratamientos preferenciales, creo el
gravamen sobre los movimientos financieros (GMF) que actualmente representa el 5,9 por
ciento del total del recaudo, que se constituyó como permanente a partir de 2001 con una
tarifa del tres por mil. Se incrementó la tarifa sobre el patrimonio líquido del 5 al 6 por ciento.
Se continuaron los ajustes al IVA, con una tarifa general del 15 por ciento. En cuanto a las
tarifas arancelarias, se buscó incentivar el agro, la industria química y otras, mediante la
exclusión de la lista de productos importados con arancel, a insumos y componentes básicos.
25 Es la abstención de revisión de la declaración dentro de los seis meses siguientes.
Recaudación de impuestos a las importaciones
DIAN 2000 - 2013
93
Dentro de la administración del presidente Uribe (2002 – 2010) se realizaron cuatro reformas
tributarias. El país se encontraba en un escenario de crisis e inestabilidad política, económica
y social. Es común que bajo este marco los modelos conservadores triunfen con el ideal de
reestablecer el orden.26 De esta forma dentro de la administración Uribe (similar al caso del
presidente Bush en Estados Unidos), se redujeron los impuestos a los más acaudalados, en
particular se concedieron disminuciones en el impuesto de renta, beneficios a empresarios y
devoluciones del IVA.
La Reforma del 2002 (Ley 788), mantuvo la tendencia de sanear las arcas públicas de la crisis
del año 1999, generando una mayor neutralidad y equiparando el gasto y los ingresos. La
medida más importante fue el establecimiento de tasas diferenciales de IVA para algunos
productos.
La Reforma del 2003 (Ley 863), tuvo como finalidad profundizar algunos de los cambios
desarrollados por la anterior reforma. Los principales hitos fueron:
- Aumentar el GMF del tres al cuatro por mil.
- Introducir el impuesto al patrimonio.
- Aplicar una sobretasa del 10 por ciento sobre el impuesto de renta.
- Perfeccionar el sistema de precios de transferencia.
- Formular las deducciones de renta a la inversión.
- Aumentar la base y tarifas diferenciales del IVA.
El impacto de esta reforma fue de 1.7 por ciento del PIB. El impuesto sobre el patrimonio
fue de corte sumamente progresivo en la medida que sanciono capitales inertes en su mayoría.
La reforma del 2006 (Ley 1111) tuvo como finalidad eliminar las propuestas de coyuntura
que se habían creado en las reformas posteriores a 1999. Produjo la reducción de la tarifa de
renta, impuesto al patrimonio y se hizo permanente el GMF. El interés del gobierno era
mantener una tasa de recaudo estable de 15.8 por ciento respecto al PIB. Sin embargo fue
una de las reformas que incidió de forma más negativa en el PIB, su impacto fue del -0,4 por
ciento en el PIB.
La caída sostenida del crecimiento del recaudo genero las reformas de 2009 y 2010. Durante
tres años fiscales consecutivos el recaudo no creció a pesar del buen comportamiento de la
economía hasta 2008, año de la crisis internacional. Esto implicó que el gobierno, con la
finalidad de aumentar el recaudo y responder a la crisis, efectuara reformas sucesivas. La
Reforma del 2009 (Ley 1370), redujo la deducción en renta de las inversiones en activos
fijos, generó la retención a los intereses de deuda externa. Tuvo un impacto del 0,3 por ciento
sobre el PIB.
La Reforma del 2010 (Ley 1430) eliminó la deducción por inversión, estipuló la eliminación
progresiva del GMF, eliminó la sobretasa al consumo de energía eléctrica en el sector
industrial. Su impacto fue de 1.0 por ciento del PIB.
26 Bush, Thatcher y Reagan son ejemplos de esta tesis (MORENO & JUNCA, 2007).
94
La participación de los ingresos tributarios totales del Estado se ha eclipsado entorno al IVA
total y a la renta, mientras que impuestos como el de los combustibles, timbre, aduanas y
otros han disminuido su participación porcentual progresivamente, al punto de representar
cifras inferiores al 20 por ciento (González & Calderón, 2005, pág. 10).
95
Anexo 14: Fraude fiscal en Colombia
Jairo Orlando Villabona
El fraude fiscal como se denomina en Europa o evasión fiscal en Colombia, es una realidad
que se tiene que tomar en cuenta. Constituye una amenaza y una problemática que ha sido
contemplada dentro de un marco general de análisis en la economía. Dentro de la teoría
tradicional, el fraude fiscal se incluye dentro de la cesta de opciones donde el individuo elige
entre decisiones óptimas, a partir de la probabilidad de ser castigado
Una economía con fraude fiscal vicia el juego de la competencia perfecta, en razón a que los
defraudadores contarán con más ventajas al tener unos menores costos y por lo tanto podrán
contar con unos mejores precios, así mismo modifica los precios relativos entre los bienes
dada la distorsión en algunos precios en la economía (Slemrod & Yitzhaki, 2002) . Existen
diversos enfoques relacionados con la utilidad de los contribuyentes ante el fraude fiscal, por
ejemplo se indica que no por defecto los individuos tienden a evitar el pago de sus impuestos,
si conocen los beneficios en la sociedad dentro de un Estado legítimo. Sin embargo algunos
conglomerados transnacionales no se adhieren a la lógica de los beneficios sociales, sino a
su interés de optimizar su utilidad (tax planning), (Leroy, Déviance fiscale, anomie at
régulation biaséede la globalisation économique, 2011)
Se realizó una investigación sobre las causas del fraude fiscal, para ello se revisaron los
informes y ponencias elaboradas bajo las Jornadas Técnicas del Centro Interamericano de
Administraciones Tributarias - CIAT, relacionados con el fraude fiscal entre 1971 y 2013, se
realizó una amplia revisión bibliográfica en libros y revistas indexadas, así como informes
técnicos de organismos internacionales como la OCDE, CEPAL, BID, Naciones Unidas, se
analizó la correlación estadística con variables socioeconómicas, se realizaron entrevistas a
profundidad con treinta expertos que incluyeron varios exdirectores de la DIAN o de
impuestos, entrevistas a profundidad con funcionarios de todos los niveles jerárquicos en la
DIAN, encuesta a 1.057 egresados del programa de Contaduría Pública de la Universidad
Nacional, xx encuestas a funcionarios de la DIAN, adicionalmente se realizó un trabajo de
campo por cerca de seis meses en la entidad, revisando procesos y controles, para evaluar la
educación fiscal se realizaron 460 encuestas a estudiantes de todos los estratos de noveno
grado de educación, (Villabona, 2015).
Como resultado de la investigación se identificaron tres tipos de causas las cuales fueron
caracterizadas. Las primeras son causas externas a las administraciones de impuestos, propias
de las condiciones socioeconómicas y culturales de cada país, sobre las cuales nada puede
hacer la entidad de gestión, las segundas son causas externas a las administraciones, pero en
ellas si puede tener incidencia la entidad de gestión fiscal y finalmente las causas internas o
propias de cada administración fiscal. Las segundas y las terceras se agruparon como
variables gestionables.
De acuerdo con la opinión de 1058 profesionales egresados de la carrera de Contaduría
Pública en la Universidad Nacional de Colombia, sobre las causas del fraude fiscal, el 20,6
por ciento contestó que la primera causa del fraude fiscal en Colombia corresponde al hecho
de contar con gobernantes corruptos y políticos evasores, la segunda con un 12,3 por ciento
96
son las débiles sanciones y la no existencia de cárcel para los evasores, la tercera con un 11,3
por ciento es la percepción de bajo riesgo al evadir, la cuarta con el 8,3 por ciento es la gestión
permisiva y sin la tecnología requerida, la quinta con 6,9 por ciento es la falta de cultura y
educación fiscal, luego con 6,1 por ciento cada una son el beneficio económico de evadir, la
complejidad e inestabilidad de las normas y el bajo alcance de fiscalización y facilidad de
esconder el dinero fuera del país.
Gráfica 1
Fuente: Encuesta egresados de Contaduría Universidad Nacional de Colombia
Entre las numerosas causas de fraude fiscal, los expertos y de acuerdo a las entrevistas a
profundidad, ellos seleccionaron diez como los más importantes en Colombia. Según ellos la
causa más importante es la corrupción del gobierno a todos los niveles, en el ejecutivo, el
poder legislativo y el judicial; el segundo es el bajo riesgo al evadir percibido por los
habitantes; el tercero es la ventaja económica; el cuarto es la falta de cultura fiscal desde la
infancia a la edad adulta; el quinto es la legislación muy laxa o débil; el sexto es la
exoneración excesiva que favorece a algunos; el séptimo es la complejidad del sistema y los
sistemas de información obsoletos.
En una escala de 1 a 10, en donde 10 es la causa más importante y 1 la menos importante,
treinta expertos tributarios a nivel nacional, entre los que se encuentran cuatro exdirectores
de la DIAN, un viceministro técnico de hacienda, el secretario de hacienda de Bogotá,
importantes consultores, académicos reconocidos en el tema, empresarios, dieron su opinión
sobre las principales causas del fraude fiscal en Colombia y categorizaron cada una de ellas,
lo cual permitió hacer una caracterización del fraude fiscal, el cual fue confrontado con las
encuestas a egresados y con el trabajo de campo realizado en la DIAN.
20,6%
6,1%
8,3%
3,6%
3,5%
12,3%
6,9%
11,3%
6,1%
5,1%
3,7%
6,1%
3,4%
3,1%
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0%
Politicos evasores y gobernantes…
Bajo alcance, facil esconder riqueza…
Gestión permisiva, sists información…
Informalidad Economía
Desiguladad social
Sanciones débiles y no existe carcel…
Falta de Cultura fiscal
Bajo riesgo al evadir
complejidad e inestabilidad de las…
Beneficios fiscales
Funcionarios que se dejan sobornar
Beneficio económico al evadir
Por Nuestra Idiosincracia
otras
Principales Causas del Fraude Fiscal
97
Gráfica 2
Fuente: Encuesta a expertos fiscales, Villabona, 2015
Como se aprecia hay una alta correspondencia entre lo manifestado por los egresados y los
expertos fiscales. Con base en estos dos análisis y toda la revisión bibliográfica se procedió
a realizar la caracterización de las causas de la evasión y la elusión fiscal.
La caracterización del fraude fiscal es una herramienta que se puede utilizar para el
diagnóstico de la Administración Fiscal y permite identificar aquellos aspectos en los cuales
no se realiza una labor adecuada que obstaculizan un mayor recaudo.
Al hacer una revisión de las causas del fraude fiscal en Colombia se apreciaron los siguientes
aspectos.
Factores no gestionables
Para determinar los aspectos externos o no gestionables por la Administración Fiscal, se
realizaron análisis de correlación de cada una de las cuatro variables con el índice de evasión
fiscal, se tomaron cifras del Banco Mundial y los indicadores del índice de competitividad
emitidos por el IMD.
De acuerdo con LAPOP en 2012 Colombia era el país con mayor corrupción en América,
acuerdo con LAPOP Colombia, la informalidad en Colombia era del 49 por ciento a
diciembre de 2013 (DANE, 2013), cuando existe una informalidad elevada las transacciones
pierden trazabilidad. Uno de los principales motivos de esta informalidad es el crecimiento
económico desordenado del país, su incapacidad de generar estructuras formales y la falta de
una economía basada en instituciones modernas e industriales.
8,15
7,45
5
2,35
6,9
6
3,7
6,2
3,85
5,4
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
PRINCIPALES CAUSAS DE LA EVASIÓN DE IMPUESTOS EN COLOMBIA SEGÚN EXPERTOS
Corrupción Gubernamental
Bajo Riesgo
Sistema Complejo
Desconocimiento Ley
Beneficio Propio
Leyes Laxas
Tasas Altas
Falta Cultura Fiscal
Inestabilidad Sistema
Muchas Exenciones
98
Grafica 3
Fuente: La Lucha Contra el Fraude Fiscal, 2015. Villabona
La inversión en educación pública resultó ser una variable muy correlacionada con el fraude
fiscal, lo cual es evidente: refleja la reacción de los ciudadanos al percibir la utilización de
los recursos públicos. A mayor inversión en educación pública, menor fraude fiscal. En el
caso colombiano la inversión en educación pública es muy baja. Para el año 2012 según cifras
del Banco Mundial fue de US$349 por habitante, mientras que en México fue de US$371,
Francia US$2.657 y Dinamarca US$4.682.
En relación con la equidad, Colombia es según el Banco Mundial es uno de los países más
inequitativos de Hispanoamérica con un índice en 2012 de 55.9 frente a 44.5 de Argentina,
49.3 de Ecuador, 51.9 de Panamá.
Cuadro 1
Fuente: World Development 2012
De acuerdo a lo observado las cuatro variables externas asociadas con la evasión de
impuestos tienen unos resultados insatisfactorios para el caso colombiano, el gobierno debe
Caracterización del Fraude Fiscal
99
tomar las medidas económicas y sociales para mejorar estos indicadores, de lo contrario la
evasión de impuestos no cederá y el Estado contará con menos recursos para su financiación.
Factores gestionables
En los factores gestionables se agruparon causas externas que pueden ser incididas por la
administración de impuestos y las propias de su gestión. En el anexo sobre la Gestión
tributaria en Colombia se hace un análisis detallado de cada una de estas variables que inciden
en la alta evasión fiscal en Colombia. Se analizan aspectos relacionados a la ausencia de
educación y cultura fiscal, legislación y penalización laxa, baja cooperación internacional e
interinstitucional, inexistencia de carrera administrativa, sistemas de información obsoletos,
falta de planeación y fiscalización sectorial entre otros.
Bibliografía
- Allingham , M., & Sandmo , A. (1972). Income Tax Evasion: A theoretical analysis.
Journal of public economics, 1, 323-338.
- DANE. (2013). Estadísticas. Obtenido de www.dane.gov.co
- DANE. (10 de Febrero de 2014). Medición del Empleo Informal. Boletín Prensa DANE.
- Leroy, M. (2011). Déviance fiscale, anomie at régulation biaséede la globalisation
économique. Socio-Logos(6), 1-41.
- Villabona, J. (30 de 06 de 2015). La Lutte Contra la Fraude Fiscale. Rouen, France.
100
Anexo 15: Gestión tributaria en Colombia
Jairo Orlando Villabona
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, tiene a su cargo la gestión y
control de los impuestos y aduanas nacionales, es una unidad administrativa especial, adscrita
y dependiente del Ministerio de Hacienda, contrario a la tendencia a nivel global de
independencia en este tipo de entidades. La independencia en las administraciones de
impuestos está ampliamente difundida, con la finalidad de facilitar el desarrollo de sus
funciones y mejorar los resultados recaudatorios. En Latinoamérica 11 de las 17 autoridades
son de carácter autónomo y en la OCDE 14 de las 20 administraciones que componen la
organización lo son. Demostrando la preferencia por entidades con carácter independiente
(Banco Interamericano de Desarrollo, 2013).
La gestión fiscal en Colombia es deficiente, No se puede asumir que la inadecuada gestión
fiscal de la DIAN es causada por la actuación de sus funcionarios, está más asociada a
aspectos normativos, estructurales, políticos y de presión de grupos de interés.
A continuación se hace un análisis de los principales componentes de la gestión fiscal por
parte de la DIAN.
Planeación
La planeación es un componente determinante de la gestión fiscal y por extensión de la
inspección fiscal. La planeación debe ser concebida a un largo plazo; las administración de
impuestos no puede improvisar mediante cambios sucesivos en la legislación, como ha
sucedido en Colombia, en donde en quince años, diecisiete veces se han modificado las
normas, en ocho ocasiones se han denominado reformas tributarias, se buscan soluciones
estrictamente reaccionarias y cortoplacistas.
Si bien la DIAN maneja un programa de planificación estratégica y sus resultados para este
programa son buenos, los resultados reales obtenidos en una investigación al interior de la
entidad muestran todo lo contrario, más bien parece que aquella fuera un requisito formal. El
análisis en la investigación realizada por componente arroja resultados insatisfactorios en
recursos humanos, tecnología, control, cooperación y en general en toda la entidad.
Adicionalmente se maneja un sistema impositivo muy complejo que desmotiva a los
contribuyentes y estimula a los defraudadores. Todo lo anterior sin contar que la legislación
es laxa e imprecisa, lo que permite que existan miles de conceptos de la oficina jurídica y así
mismo de las altas cortes. La planeación es centralizada y cerrada, generalmente no se tiene
en cuenta la opinión de las seccionales y tampoco de la mayoría de los funcionarios.
Recursos Humanos
Los esfuerzos realizados con el fin de lograr un clima organizacional favorable, tendiente a
la mejora de la calidad de vida de los empleados, pueden generar mejoras generales en la
organización en donde el factor humano es imperativo para el logro de los objetivos
planteados (Mintzberg, 1996). Estos esfuerzos deben estar impulsados desde los altos
101
mandos llevando un proceso continuo y progresivo en donde el liderazgo lleve un modelo de
pensamiento enfocado hacia el bienestar tanto en la organización como en las actividades
fuera de esta (Gosling & Mintzberg, 2003).
No existe un verdadero plan de carrera en la DIAN, a pesar de que si está definido en los
procesos, esta situación es una de las principales debilidades encontradas que no favorecen
el clima organizacional. La posibilidad de acceder a un plan de carrera administrativa en los
puestos públicos siempre es un incentivo a la creatividad, el esfuerzo y la superación. Es
importante que la institución reglamente la manera en que se manejan los ascensos en la
misma y que perfiles está dispuesta a contratar dependiendo de las vacantes que existan en
determinado momento.
No hay que caer en malas prácticas donde los criterios que definen las características que
debe tener un postulado para acceder a un cargo muten de acuerdo al gerente, a las
convicciones o a los candidatos. Estos errores son recurrentes cuando se implementan planes
de carrera por satisfacer un descontento general y calmar las aguas, más que por generar un
cambio organizacional que permita a los empleados formarse un futuro en la organización
con posibilidades de mejoras paulatinas en sus condiciones, como mejoras en sus capacidades
(Arellano & Cabrero, 2005).
Con base en una investigación en 2014 realizada en la DIAN que incluyó entrevistas a
profundidad en los diferentes niveles jerárquicos de la entidad y 256 encuestas a
funcionarios, con un 94 por ciento de confiabilidad, se evaluaron algunos de los principales
aspectos de su gestión, en esencia lo relacionado con los recursos humanos.
• Una queja reincidente de los funcionarios de planta es la frustración laboral que
implica observar como individuos entran a la entidad sin experiencia y con similar formación
profesional a cargos que pueden ser suplidos por funcionarios de la entidad. Esto genera
disparidades salariales y castiga las expectativas de ascenso de los individuos que llevan
periodos de tiempo prolongados trabajando en la institución. Los funcionarios consideran
que la misma entidad en sí es una fuente de capacitación que debe aprovechar la experiencia,
el bagaje y los conocimientos específicos adquiridos.
• No se hacen concursos internos de ascensos que reconozcan la experiencia y el
conocimiento generado internamente en la entidad, este aspecto desestimula a los mejores
funcionarios, algunos de ellos prefieren buscar mejores oportunidades en organizaciones
diferentes. Como se hace en algunos países, preferiblemente se deben realizar concursos de
méritos abiertos para los niveles de base y cerrados para niveles superiores, siempre y cuando
se cumplan los requisitos académicos necesarios.
• Cuando se realizan concursos de méritos se realizan de manera abierta, estos en varios
casos han tomado entre 4 y 5 años, desestimulando la participación en ellos.
• La capacitación dentro de la DIAN es reducida, los nuevos funcionarios no cuentan
con un proceso adecuado para aprender los conocimientos y valores propios de un cargo
público de la envergadura propia de aquellos que administran los dineros de los impuestos.
Esta situación se agrava al tener múltiples reformas tributarias de manera permanente, lo que
no permite afianzar adecuadamente los conocimientos.
• El personal temporal, no cuenta con la experiencia y la formación profesional
adecuada, lo que implica un tiempo prolongado de adecuación al puesto. El personal temporal
102
o con contrato a término fijo es alto, en 2012 era cercano al 31 por ciento, esta situación
genera inestabilidad, tanto en la entidad como en las personas.
• Los planes, programas, decisiones están muy centralizadas, generalmente no se
cuenta con la opinión de los funcionarios de las seccionales, lo cual no contribuye a la
generación de conocimiento.
• Los empleados temporales no tienen los conocimientos (en cuanto a los proceso
propios de la entidad) suficientes para afrontar sus labores inmediatamente, por lo que cada
vez que se recurre a ellos se incurre en un costo de capacitación que normalmente es asumido
por los empleados permanentes. Estas condiciones hacen que el rendimiento general de los
empleados permanentes se vea disminuido
Es recomendable tener una escuela de formación formal o un acuerdo con una universidad
estatal en donde puedan realizar pasantías. Por ejemplo en Francia (Sivieude, 2007) existen
varios niveles de formación obligatoria, el primer nivel es de tres meses, el segundo de doce
y el tercero de dieciocho, un propósito de la administración francesa es quedarse con sus
funcionarios al menos cuarenta años, por eso es tan importante velar por la calidad de
reclutamiento.
Para finales de 2012, la planta de la DIAN era de 8.446 funcionarios divididos entre planta,
supernumerarios y planta temporal, correspondiendo a empleados de planta o de contratación
directa por la entidad el 69 por ciento del total de funcionarios y un 31 por ciento a aquellos
con contrato a término fijo o alguna modalidad de empleo temporal (Departamento de
Aduanas e Impuestos Nacionales, 2013).
Proporcionalmente la DIAN en Latinoamérica es la entidad con menor cantidad de
empleados en relación con el número de habitantes y la que en proporción tiene el menor
número de funcionarios en fiscalización, este es un aspecto que no contribuye a una gestión
más adecuada y permite elevar la evasión y la elusión fiscal.
El personal en la DIAN es insuficiente
Como se aprecia en la Tabla, Colombia es la nación con menos funcionarios por cantidad de
habitantes en la región. El hecho de contar con una proporción baja de funcionarios, implica
altas tasas de carga laboral por individuo, aspecto que disminuye la eficiencia y genera
situaciones de estrés, más aun en las áreas de control en donde existen responsabilidades
incluso penales. Por cada funcionario de la entidad hay 10,424 habitantes, como se indicó
antes, la peor relación de la región (Banco Interamericano de Desarrollo, 2013).
Cuadro 1: Total habitantes por cada funcionario Año 2010
Argentina (AFIP) 23,170 3,084
Chile (SII) 4,095 4,198
Colombia (DIAN) 8,648 10,424
México (SAT) 35,855 4,327
Panamá (DGI) 634 5,563
Perú 7.411 6.319 Fuente: BID 2013, elaboración propia
103
Contar con personal insuficiente es ya de por si un problema estructural que no permite una
mejor gestión, pero peor aún es que en el área de control o lo que se denomina fiscalización,
los funcionarios solo representan el 25 por ciento, limitando el alcance de las pruebas de
auditoría y las revisiones que se puedan realizar mediante medios electrónicos (Banco
Interamericano de Desarrollo, 2013).
Cuadro 2: Funcionarios de Fiscalización 2010
Argentina (AFIP) 42.9 por ciento
Chile (SII) 50.6 por ciento
Colombia (DIAN) 25.6 por ciento
México (SAT) 34.3 por ciento
Panamá (DGI) 34.0 por ciento
Perú 35.3 por ciento Fuente: BID 2013, elaboración propia
El corazón de las administraciones tributarias está en el área de control y fiscalización, sin
embargo es sorprendente como en Colombia el personal dedicado a esta área es tan solo del
25,6 por ciento inferior al promedio de los países de la región, inferior a todos los de la
muestra y muy inferior a los países de la OECD. El personal de fiscalización en Colombia es
casi la mitad del personal de Chile que se dedica a esta labor y más de un 17 por ciento por
debajo de Argentina.
La proporción de funcionarios de recaudación y cobranzas también es muy alto 28 por ciento,
con unos apropiados sistemas de información, totalmente integrados y eficientes, este
porcentaje puede bajar y dedicar más recursos a fiscalización, el proceso de elaboración de
las liquidaciones oficiales debe ser más automatizado. Asombra como el personal del área de
servicios administrativos, tales como gestión del talento humano, informática y demás
representan el 26.2 por ciento de los recursos de la entidad, por encima de América Latina y
muy superior a los países de la OECD.
Tecnología y sistemas de información
Un sistema de información debe ser moldeado a las necesidades de los usuarios que lo van a
usar día a día, debe cumplir con los objetivos que impulsaron su implementación y debe en
general, mejorar la capacidad de los usuarios para gestionar su información para permitir la
toma de decisiones de manera oportuna, precisa y conveniente, debe ser pensado para el largo
plazo. En una administración de impuestos los sistemas de información son claves para el
cumplimiento de las labores misionales, en especial las de control y recaudo.
En la DIAN existen dos grandes sistemas de información, el SYGA (Siglo XXI) y el
MUISCA. El primero está relacionado con las aduanas y el segundo con los impuestos
internos. Existe una ruptura entre el sistema de información de aduanas e impuestos, esto ha
ocasionado que si algún funcionario de impuestos necesita información de aduanas tenga que
solicitarla por escrito al despacho, generando todo un trámite burocrático que ocasiona
ineficiencia y falta de oportunidad. Se pudo determinar que existen más de treinta aplicativos
diferentes, que no están interrelacionados.
104
Adicionalmente existen múltiples aplicativos desarticulados diferentes de los dos anteriores,
ciertas funciones muy importantes de la DIAN se llevan en excel, entre ellas algunas tareas
de recaudo, algunas seccionales han hecho sus propios desarrollos. El sistema de
información de la DIAN, no tiene módulo de recursos humanos, lo cual no permite
determinar los costos de llevar un expediente directamente desde el sistema.
A nivel nacional existe una gestión inadecuada de la información, no solamente en la DIAN.
No se cuenta con un sistema de información nacional como hay en varios países, hay un
desperdicio importante de recursos al elaborar aplicativos específicos en los entes nacionales,
departamentales y municipales, además con información inconsistente entre ellos mismos, es
decir en una base de datos por ejemplo de Medellín puedo tener contribuyentes que no tengo
registrados en la DIAN a nivel nacional. El aislamiento de todos los sistemas impide que la
información fluya tanto en la organización como en la nación, lo que dificulta enormemente
el trabajo de las entidades además de permitir que se presenten casos de duplicidad de
procedimientos entre entidades afines, lo cual genera ineficiencias tanto para la entidad como
para los contribuyentes.
La primera recomendación en la DIAN es manejar un solo sistema de información que sirva
a los impuestos y a las aduanas, pero esto debe ser solo el principio, lo ideal es una sola base
de datos a nivel nacional, que contribuya a la eficiencia, oportunidad y control.
En la encuesta a los funcionarios de la DIAN, estos indicaron que es necesario para el ente
sistemas de información eficientes, disponibles para su consulta, con información robusta
de cada contribuyente, histórica y actualizada. Además respecto al pago, mencionan que estos
deben verse reflejados de forma automática en las cuentas del sistema de información de la
DIAN.
No ha existido una adecuada planeación en relación con los sistemas de información y el
hardware, como se mencionó antes, con frecuencia principalmente en las fechas de
vencimientos los equipos se caen, originando un caos en la DIAN y con los contribuyentes.
La entidad ha venido creando aplicativos de acuerdo a las necesidades inmediatas que se han
venido presentando, es decir actúan de una manera reactiva y no preventiva, no se ha pensado
en el largo plazo. Esta situación origina que no se pueda cruzar un aplicativo con otro, o
difícilmente esto puede suceder.
El uso de declaraciones y pagos electrónicos frente a países de la región, todavía no es
significativo en las obligaciones con la DIAN. El número de declaraciones presentadas a la
DIAN en 2010 ascendió a cerca de 16 millones (2 millones más que en 2009), de las cuales
48 por ciento corresponden a declaraciones por retención en la fuente (renta e IVA), 23 por
ciento IVA, 16 por ciento importaciones, cerca de 12 por ciento renta, entre los rubros más
importantes. De acuerdo al medio de presentación de declaraciones, la DIAN implementó
desde 2006 el servicio de declaraciones electrónicas, que representó para el año 2010 sólo
un 13,7 por ciento del total de declaraciones presentadas. A nivel de impuestos, para las
declaraciones por IVA 16 por ciento son electrónicas, 8 por ciento en el caso del impuesto a
la renta y un poco más de 1 por ciento en las declaraciones de importación. En relación a los
pagos electrónicos el esquema fue implementado el año 2009, habiéndose registrado en 2010
sólo un 1,3 por ciento de declaraciones asociadas a pagos electrónicos, que a nivel del
recaudo total representó únicamente 5,4 por ciento.
105
En agosto de 2014 la entidad había establecido la obligatoriedad de presentar la declaración
y el pago del impuesto sobre la renta para la equidad, CREE, solo a través de los servicios
electrónicos para todo aquellos que cuente con el mecanismo de firma digital. Pero siempre
se ha requerido de nuevo un plan de contingencia. Según denuncian varios contribuyentes,
“esta semana en Bogotá hubo congestiones constantes, el lunes se cayó el sistema dos veces
y el martes una hasta que colapsó el miércoles. Tuvieron que volver a los formularios
impresos”. “Cada vez se señala un plazo para que se acaben los problemas, pero en esas
llevamos tres años”, indica el contador de una empresa contribuyente (Portafolio, 2011).
Una de las principales herramientas que ha contribuido a mejorar el control y disminuir la
evasión y elusión fiscal alrededor del mundo ha sido la factura electrónica, sin embargo en
Colombia este proceso ha sido muy lento y muy laxo, según información de la CEPAL en
2015 Chile tiene un cubrimiento cercano al 80 por ciento. Perú cerca del 18 por ciento, en
Colombia no existen cifras pero se considera que es inferior al 3 por ciento. Se debe lograr
un sistema más automatizado que esté en línea con la DIAN y que no implique al
contribuyente a generar procesos administrativos que le resulten costos y tediosos. La DIAN
debe fijarse como meta en el mediano plazo un alcance del 100 por ciento en la facturación
electrónica.
En algunos países en las administraciones de impuestos se da acceso a todos para verificar si
cualquier persona está al día en las obligaciones, la utilizan como un mecanismo para análisis
de crédito y riesgos, constituye un apoyo para la entidad por cuanto las personas estarán
pendientes de no figurar como incumplidos o morosos.
Control y fiscalización
El proceso de Fiscalización comprende un conjunto de tareas que tienen por finalidad instar
a los contribuyentes a cumplir su obligación tributaria; cautelando el correcto, íntegro y
oportuno pago de los impuestos. Para esto, la DIAN está autorizada por ley para examinar
las declaraciones presentadas por los contribuyentes dentro de los plazos de prescripción que
tiene, y revisar cualquier deficiencia en su declaración, para liquidar un impuesto y girar los
tributos a que hubiere lugar.
La auditoría tributaria constituye una actividad permanente de fiscalización. Esta consiste en
verificar la exactitud de las declaraciones a través de la revisión de los antecedentes y
documentación de los contribuyentes mediante procesos masivos y selectivos.
a) Procesos masivos
Los procesos masivos de fiscalización corresponden a los planes que enfrentan a un número
significativo de contribuyentes, a través de procesos más estructurados de atención y
fiscalización, y deben contar para su ejecución con un adecuado apoyo informático.
b) Procesos selectivos
Los procesos selectivos de fiscalización corresponden a los planes orientados a actividades
económicas o grupos de contribuyentes específicos, que muestran un incumplimiento mayor,
con un enfoque menos estructurado, dependiendo del objetivo que se desea alcanzar con cada
106
programa. La tasa de atención es más baja, de acuerdo a que supone una revisión más
extensiva e integral del contribuyente.
¿Cuáles son los principales énfasis de las Acciones de Fiscalización?
a) Control del cumplimiento tributario
b) Fiscalización del incumplimiento tributario
c) Persecución del fraude fiscal
d) Presencia Fiscalizadora
Como resultado de la investigación al interior de la DIAN se apreciaron deficiencias de fondo
en el proceso de fiscalización o control. Esas deficiencias no todas se originan en el área de
control, son más bien una consecuencia de las debilidades en toda la entidad, algunas otras
sociales, también existen unas propias de control. Entre los aspectos que no son
adecuadamente gestionados e impactan los resultados del control se puede mencionar: el
deficiente sistema de información, la falta de personal, la falta de capacitación estructurada,
la falta de cooperación institucional, la falta de cooperación internacional, leyes muy laxas,
falta de penalización de la evasión, la falta de cultura y educación fiscal y los altos niveles
de corrupción.
En relación con los recursos humanos y la tecnología, ya fue descrito previamente en forma
detallada, así mismo en este mismo documento se hará más adelante con los demás aspectos,
el presente análisis se centra en los aspectos propios del control y la auditoría.
En Colombia no se realiza la fiscalización por sectores económicos, ni por tipo de empresas,
como se hace en los países que tienen un adecuado control, se tiene una tímida sectorización
en grandes contribuyentes, en donde se agrupan en amplios grupos; sector servicios y
operaciones financieras, manufacturero y químicos, especializada de hidrocarburos y
minería y sector comercio. Aunque es un comienzo, es insuficiente por cuanto esta
sectorización debe ser menos amplia e incluso debe ir a tipos de negocios y empresas
específicas. Controlar por tipo de empresas específicas contribuye a conocer todas las
características económicas, de producción, sociales y económicas; ese conocimiento
específico identifica aspectos importantes como los márgenes de utilidad de esas empresas,
los costos, los gastos, los inventarios, los desperdicios, los procesos de producción y/o
comercialización.
La fiscalización sectorial y por tipo de negocio es la que se realiza en los países desarrollados
y en muchos de la región, Chile, Argentina, Brasil. El conocimiento de los índices por tipo
de negocio, facilita las auditorías y permite identificar de una manera muy rápida y precisa
aspectos irregulares. La DIAN debe implementar las auditorías por tipo de negocio o
sectorial para todos los contribuyentes y no por sectores tan amplios. En Colombia,
desafortunadamente un auditor un día va a una empresa de seguros, al otro día puede estar
en una empresa de lácteos, al otro en un negocio de repuestos, definitivamente este tipo de
control desarticulado y no bien concebido, genera ineficiencia en el impacto de los controles.
Los programas de control masivo y selectivo, se realizan de manera centralizada, no se tiene
en cuenta la experiencia, ni las recomendaciones de los funcionarios, las seccionales quienes
podrían aportar mucho a estos programas dadas sus particularidades, tampoco participan en
la elaboración de estos programas, es recomendable una construcción colectiva que genere
107
mejores resultados, esta situación no permite la generación interna de conocimiento. Se
entiende que debe existir confidencialidad al momento de realizar algunos programas
específicos, en este sentido la entidad debe tener mecanismos para seleccionar los
funcionarios competentes y confiables para realizarlos o estructurarlos, de hecho los procesos
de selección deben garantizar la confiabilidad.
La desconexión entre entidades tan cercanas como la POLFA ha puesto en evidencia la
falencia en cuanto a los mecanismos de control y fiscalización por cuanto se duplica la
información, en trabajo, los esfuerzos, el presupuesto, entre otras acciones que hacen
ineficiente la labor de la entidad.
Existen sectores donde la autoridad tributaria no llega y áreas como las actividades rurales
(ganadería) donde la normatividad es muy laxa y más aún el tipo de operaciones triviales en
su mayoría impide un ejercicio riguroso. Con base en el conocimiento que se adquiera de los
sectores los programas de auditoría también deben especializarse, así mismo deben realizarse
pruebas piloto, para evaluar los impactos y las mejoras a realizar.
En la práctica la planificación de la fiscalización dentro de la institución se da por medio de
la entrega de expedientes, en muchos casos cerca al vencimiento de los términos, aquellos
con fecha más próxima se atienden con mayor celeridad, los demás se postergan hasta la
finalización del caso mencionado. La carga laboral es dividida entre los auditores del sector
y el trabajo se ancla al tiempo de vencimiento el cual es inadecuado.
La investigaciones en muchos casos no pueden ser profundas, solo se tiene en cuenta lo que
se recoge en una pesquisa rápida, es por esta razón que se presentan también inconvenientes
con las devoluciones. Si bien un auditor pueda tener 40 días para el trámite de devolución
paralelamente tiene otros procesos en trámite por lo cual el tiempo para cada expediente es
reducido. Un aspecto delicado es el relacionado con el traslado de expedientes, el cual genera
demora en el trámite, pues el nuevo auditor deberá empezar a estudiar nuevamente todo el
caso, esto puede ocasionar vencimiento de términos.
Es necesario incrementar el personal de la DIAN, pero este aumento debe dirigirse a
fiscalización, de lo contrario la situación expuesta anteriormente continuará y el alcance de
los controles será limitado, de mala calidad y todas las consecuencias jurídicas las asumirán
injustamente los funcionarios que tengan los expedientes.
Las capacitaciones de los funcionarios de fiscalización son mínimas, según lo indicaron los
mismos, se contrata personal sin experiencia en los procesos de día a día es decir, usuarios
externos, realizando las visitas, inspecciones, aprehensiones, incautaciones etc. Por lo cual
requieren formación y constante actualización en temas relacionados con auditoria operativas
y financieras, tributación internacional y nacional.
El proceso fiscalizador como tal es considerado como ineficiente y poco planeado, cada
auditor debe responder a un número de procesos que implica una carga laboral muy alta y
responde las fechas de vencimiento de cada uno lo cual ata la efectividad del control al tiempo
dado de ejecución generando visitas de fiscalización cortas en las cuales no se llega al fondo
108
de los asuntos vigilados y además carecen de trazabilidad y conectividad con anteriores y
futuras visitas.
Penalización
Los contribuyentes que no tienen perjuicios morales, ni éticos hacen un análisis sobre los
diferentes escenarios entre el riesgo y el beneficio del fraude fiscal, evalúan las decisiones
de cartera (Allingham & Sandmo , 1972) y escogen aquella que le brinde más beneficios. En
el caso Colombiano el escenario es ideal para ellos, la percepción del riesgo es baja, no existe
cárcel para los defraudadores, las sanciones son bajas y la impunidad es alta.
Las cifras de la impunidad en Colombia son aterradoras; estas se ha mantenido en un
porcentaje cercano o superior al 90 por ciento. Como lo señalan en su interesante estudio
Diego Laserna y Alejandro Moreno, sólo 20 de cada 100 delitos se denuncian, y de éstos 14
prescriben, en estas condiciones, resulta sorprendente que alguien se moleste en denunciar
(Holguín, 2009).
Colombia es uno de los países más permisivos en lo relacionado con el fraude fiscal. A pesar
de que el país tiene uno de los índices más altos de impunidad, las cárceles colombianas están
atiborradas, algunos consideran que la solución es penalizar menos las conductas ilegales,
esta alternativa no sería la más acertada, por cuanto incentivaría a quienes quieren infringir
la ley. La impunidad motiva la propensión a incurrir en el fraude fiscal, con una alta
probabilidad de que no suceda nada, por cuanto en el país en ningún caso existe cárcel para
los defraudadores fiscales, como si lo hay en países de todo el mundo y de la región, tales
como Chile, Argentina y México entre otros. El problema es de fondo y tiene que ver con la
propia estructura social, económica, política y cultural del país.
Los resultados de fiscalización en algunas ocasiones se vuelven inofensivos, por cuanto
ciertos contribuyentes al percibir que han sido detectados incurriendo en alguna
irregularidad, tienen el tiempo suficiente para insolventarse y quedar sin activos para no
pagar los impuestos y sanciones.
Tanzi indica que dentro de los aspectos en los que debe mejorar las autoridades fiscales de
Latinoamérica se encuentra el aspecto sancionatorio ya que solo un pequeño número de
contribuyentes que no cumplen con sus obligaciones son sancionados efectivamente,
aspectos como el débil carácter auditor de los entes, el poco personal destinado y sistema
jurídico fácil de desafiar debido a la laxitud de las leyes promueven el fraude fiscal (Tanzi,
Taxation in Latin America in the Last Decade, 2000).
En México de acuerdo con el Código Fiscal de la Federación Artículo 108, comete el delito
de defraudación fiscal quien con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita ya sea
total o parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio con perjuicio del
fisco federal, dependiendo del monto defraudado, se castigará al evasor fiscal con prisión.
En Argentina de acuerdo al código fiscal la ley penal tributaria distingue el grado de fraude
fiscal en que incurren los contribuyentes, en función del monto involucrado en la maniobra
y el tipo de tributo; es decir, si se trata de impuestos o cargas sociales. Además, establece
109
distintas penalidades para cada caso, donde la condena a prisión va desde los dos a los nueve
años.
La legislación estadounidense para el fraude fiscal se basa en el carácter penal-administrativo
complementándose de una manera muy interesante ya que castiga a los evasores de impuesto
tanto con una sanción económica, acompañada siempre por cárcel, casa por cárcel, libertad
condicional o a prestar servicios a la comunidad, así pues la gente en Estados Unidos lo
piensa dos veces antes de cometer cualquier falta contra su sistema fiscal.
Tal vez una característica que permite dar este tratamiento tan duro a los evasores de
impuestos es que en Estados Unidos el código tributario hace parte de la constitución por eso
su poder, mientras que en Colombia se tiene el estatuto tributario que apenas llega a ser un
decreto.
La realidad del país hace evidente que la legislación actual en materia tributaria no cubre las
necesidades que el país demanda. La pregunta que surge es, porque si los problemas son tan
evidentes la legislación sigue siendo laxa con los infractores permitiendo que los problemas
crezcan y se propaguen a lo largo de la estructura.
Al respecto, los expertos entrevistados creen que las principales causas son dos: que algunos
legisladores son corruptos y no quieren ver afectados sus intereses, lo que no permite que la
legislación cambie a favor de la población general y se restrinja a condiciones favorables a
los intereses del legislador y sus círculos de poder; que quienes se ven afectados con los
cambios de legislación que busque un modelo fiscal más progresista son las personas más
adineradas, por lo tanto harán lo necesario para que eso no suceda y en ese sentido utilizan
todas sus herramientas.
Cooperación Interinstitucional
En la actualidad las entidades no operan solas, generalmente se generan sinergias que hacen
más eficientes y eficaces los procesos para alcanzar los objetivos. En la gestión fiscal ocurre
lo mismo, en países como Alemania todo el proceso de control fiscal, de sistemas de
información lo realizan conjuntamente las entidades nacionales y locales relacionadas.
La cooperación interinstitucional es una herramienta que puede ser usada para facilitar la
sinergia de la información entre entidades. El aislamiento que existe actualmente entre los
diferentes niveles de administración e incluso entre entidades dentro del mismo nivel es un
problema que ocasiona excesiva burocracia e ineficiencias en el sistema.
En Colombia en el área tributaria, el trabajo interinstitucional es reducido, cada ente trabaja
de manera autónoma a pesar de compartir intereses similares, esto no permite propender una
mayor recaudación y reducir los espacios de fraude fiscal. Entidades como la DIAN, la
policía fiscal y aduanera (POLFA), las secretarias de hacienda municipal y departamental, el
ICBF, el SENA y otras, trabajan con información distinta y sin coordinación entre ellas.
Incluso a nivel interno la conexión entre el nivel que genera los programas y la base auditora
en la DIAN es muy reducido y por ende se crean programas poco realistas e ineficientes.
110
El desarrollo de sistemas de información demanda importantes recursos monetarios, tanto en
la implementación como en su mantenimiento, en Colombia hay más de mil municipio,
treinta y tres departamentos y múltiples entidades nacionales interesadas en el manejo de
rentas, sin embargo ninguna de ellas está integrada, lo que implica la inversión de miles de
millones de pesos en aplicativos independientes y generalmente inconsistentes.
La DIAN debe propiciar acciones materiales con los entes municipales, departamentales, con
la POLFA, con el SENA, DIAN, ICBF, con las entidades de seguridad social para
desarrollar sistemas de información y control, que le permitan realizar auditorías de mayor
alcance que logren disminuir la evasión y elusión fiscal, las relaciones interinstitucionales
e internacionales, para hacer más eficientes los procesos de control.
Cooperación internacional
Los procesos actuales de globalización, se cimientan sobre la libre circulación de capitales,
según algunos economistas, esto representa para los países en vías de desarrollo una
oportunidad para la expansión de su capacidad productiva, así mismo, son un obstáculo para
la tributación efectiva de las rentas de los no residentes, al igual que de sus patrimonios.
Anteriormente existía la lucha entre grandes compañías por acceder a los mercados de los
países, hoy la situación es al contrario, son los países luchando por disminuir sus impuestos
y atraer la inversión extranjera, situación que ha ocasionado menor recaudo y ha generado
múltiples déficits fiscales, por el contrario los paraísos fiscales se han inundado de
inversiones, como podemos ver las cifras del Banco de la República sobre la inversión en el
extranjero de residentes colombianos.
En razón al inadecuado manejo para las economías formales, que han realizado varias
multinacionales y grandes inversionistas en todo el mundo, se hace necesario aumentar
convenios de intercambio de información a nivel mundial para poder disminuir los déficits
fiscales en las naciones y así aumentar la inversión pública, especialmente en los países de
menor desarrollo.
Los paraísos fiscales hoy en día no tienen una razón para existir, son el cáncer de los sistemas
fiscales, son la cueva de los ladrones de Ali Babá en donde todo tipo de capitales, desde
negocios lícitos, hasta los ilícitos quieren esconder las rentas y el patrimonio para evadir los
impuestos. Ese hecho, convierte los capitales lícitos en ilícitos. De hecho no existe una
justificación válida para sacar miles y millones de dólares en un lugar lejano, en donde su
nombre va ser un secreto.
Colombia debe tomar estrictas medidas para evitar la evasión de impuestos a través de
ocultamiento de riquezas e ingresos en los países con los cuales no existe intercambio de
información y los paraísos fiscales. En 2012 según cifras de la DIAN, solo se tenía control
del 35 por ciento de las operaciones internacionales. Según cifras del Banco de la República
a marzo de 2016, el 16,4 por ciento de la inversión colombiana en el exterior, que sumó
48.754 millones de dólares, se encontraba en Panamá; el 15,8 por ciento, en EE. UU.; el 12
por ciento, en Inglaterra; el 9,3, en España; el 7,2, en Chile, y el 6,5, en Perú. El 32,8 por
ciento restante se hallaba en 52 países, entre los que figuran Brasil, México, Bermudas, Islas
Caimán, Suiza, Bahamas y Ecuador. No se puede entender que en esta corta lista gran parte
111
corresponde a territorios que han sido denominados en varios casos paraísos fiscales, tales
como Panamá, Bermudas, Islas Caimán, Bahamas y Suiza.
El gobierno colombiano no ha logrado un verdadero y profundo intercambio de información
con Panamá, en donde se tiene la inversión más alta y no se tiene un control sobre las
utilidades y patrimonio de los colombianos, existe también presión interna de altas esferas
para que ello no suceda. En los Panama Papers se conocieron nombres de políticos y figuras
del país que ocultan dineros en dicho país, Colombia debe declarar de inmediato a Panamá
como un paraíso fiscal. A Panamá tampoco le conviene que se revele la información de los
colombianos que tienen sus inversiones allí, teniendo en cuenta que se estima que la inversión
en el sector financiero de ellos es cercana a una tercera parte, eso implicaría que estos
recursos fueran trasladados a otro paraíso fiscal.
Cultura y educación fiscal
La educación sobre el impuesto en Colombia es casi inexistente. Se puede afirmar con certeza
que los únicos con conocimientos en el tema, son algunos contribuyentes, los asesores, los
funcionarios públicos de la administración de impuestos, y los estudiantes de contaduría
pública y derecho. El resto de la población así se vea afectada de alguna manera, puede ser
considerada iletrada en el tema, esto en razón a que no se enseña en ninguna edad.
En una investigación realizada a 459 estudiantes de octavo grado de diferentes estratos socio
económicos en colegios de Bogotá, se concluyó que los escolares no conocían para que sirven
los impuestos, no saben qué pasa si los ciudadanos no pagan impuestos, no saben qué pasa
si no existieran escuelas, ni hospitales, ni vías de comunicaciones, ni parques, ni bibliotecas
públicas. Los estudiantes además no conocen si existen sanciones para aquellos que no pagan
impuestos, no entienden que tan grave es no pagar impuestos (Villabona, 2015). Esta
situación es un problema estructural en la formación de los ciudadanos, por cuanto no se
genera una consciencia social que permita cumplir con los deberes fiscales.
El Servicio de Impuestos Internos de Chile ha creado una guía para docentes de enseñanza
superior que permita concienciar a los estudiantes sobre la importancia de sus obligaciones
y derechos fiscales. Saber quién contribuye, por qué es necesario, cómo y en qué cuantía se
declaran los impuestos, su destino y cómo ejercer el derecho de acceso a la información
pública son cuestiones abordadas en la guía "Tributación, Estado y Ciudadanía". Se debe
resaltar que Chile de acuerdo con el índice mundial de competitividad – IMD, es uno de los
países del mundo con menor fraude fiscal.
El manual está estructurado en seis partes: un capítulo introductorio sobre "Estado,
Tributación y Ciudadanía", y cinco módulos destinados a "La Administración Pública y tu
profesión", "Conoce más sobre los impuestos", "Tu incorporación en el Ciclo de Vida del
Contribuyente", "Tus derechos y obligaciones en el Ciclo del Contribuyente", y "La ética
profesional y tu compromiso ciudadano". Además, incorpora un Glosario de Términos
Fiscales, referencias bibliográficas a textos y sitios web relacionados y al final de cada
módulo, actividades de Autoestudio, para que los estudiantes puedan practicar y autoevaluar
el aprendizaje de los contenidos entregados.
112
Ross en (McGee & Gelman, Opinions on the ethics of tax evasion: a comparative study of
the usa and six latin american countries, 2009), (Ahmed, Higher Education Loans and Tax
Evasion: A Case of Policy Eroding Compliance, 2005) llevaron un estudio estadístico que
concernía a la formación fiscal precedente y la conformidad fiscal; los autores comprobaron
que había un mejoramiento en las obligaciones de cumplimiento si los alumnos siguen
cursos. Los niveles de valores éticos y morales contribuyen a tener un comportamiento ético
fiscal adecuado. Se encontró que un elevado nivel educativo fiscal contribuye de manera
significativa a la disminución del fraude fiscal.
Se pone el énfasis en la educación de los contribuyentes como un mecanismo fundamental
de la administración fiscal para luchar contra el fraude, lo que genera una conciencia del
impuesto y una cultura fiscal activa; la realización de folletos, de foros, la utilización de los
soportes publicitarios diferentes (periódicos, radio y páginas web), suscitan el interés y
estimulan una sanción pública sobre las cuestiones sociales (Chiumya, 2006).
Se debe mencionar como desde el contexto educativo público y privado el Estado en
complementariedad con las entidades de gestión tributaria deben promover el pago de
impuestos y la generación de una identidad y cultura fiscal en sus ciudadanos como principio
de vida.
Dentro de los factores no económicos que pueden ayudar a mitigar la evasión se encuentran
las “normas sociales”. La definición de norma social es compleja, puede entenderse como las
regularidades sociales informales, opuestas a las normas legales o los códigos morales
personales. PNUD (González & Calderón, 2005). Son propensiones emocionales y de
comportamiento de los individuos que indican que el individuo elige racionalmente pero
también elige a partir de normas.
El Estado colombiano a través de la DIAN y el Ministerio de Educación, debe suscitar desde
los primeros años escolares la educación y cultura fiscal para lograr una consciencia social
sobre la importancia de los tributos, de lo contrario este será un tema sin trascendencia e
importancia que puede ser ignorado y por lo tanto evadido.
Bibliografía
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organización: ¿son argumentos antiliberales? Justicia y equidad en el debate
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América Latina: 2006-2010.
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113
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Gestión Institucional DIAN 2012. Coordinación de Planeación y Evaluación, 13.
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comparative study of the usa and six latin american countries. Akron Tax Journal, 24(8),
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- Tanzi, V. (10 de 2000). Taxation in Latin America in the Last Decade. International
- Villabona, J. (30 de 06 de 2015). La Lutte Contra la Fraude Fiscale. Rouen, France.
114
Anexo 16: Concepción y características del modelo de equilibrio general computable
César Ferrari27
Responder apropiadamente a ciertas cuestiones económicas resulta vital para el futuro de la
sociedad y de la economía. Por ejemplo, la situación internacional se traduce en mayores o
menores precios internacionales ¿qué impacto tienen estos precios sobre la economía
colombiana? En todo caso, ¿cómo debería plantearse la política económica para asimilar
dichos cambios y lograr, por ejemplo, más crecimiento, menos inflación y mejor distribución
del ingreso? En otras palabras, ¿qué combinación de políticas monetarias, fiscales y
sectoriales maximizaría, por ejemplo, la ocupación? Más específicamente ¿qué impactos
tienen sobre la economía y sobre la recaudación fiscal cambios en los impuestos?
Para responder dichas preguntas con relativa precisión cuantitativa es necesario entender el
funcionamiento de la economía y contar con un modelo de equilibrio general computable
(MEGC). Dicho MEGC debería permitir cuantificar las dimensiones de la economía, el
comportamiento de sus mercados, sus interrelaciones, analizar su evolución, así como
simular escenarios diversos de política económica nacional y sectorial, precios y otras
variables internacionales, y determinar y evaluar cuantitativamente el impacto de éstos sobre
la economía.
El presente anexo describe dicho Modelo de Equilibrio General Computable (MEGC)
construido para la economía colombiana, sus proyecciones y para analizar los efectos de
diversas alternativas de política económica sobre la misma. En este caso es empleada para
estimar las consecuencias de la reforma tributaria planteada en este documento y, como
alternativa, la radicada por el Gobierno colombiano en el Congreso en octubre de 2016.
El MEGC para Colombia fue construido por el autor de esa nota para la Comisión de
Regulación de Comunicaciones de Colombia que lo hizo de dominio público.28 El MEGC
tiene como año base el 2010 con proyecciones hasta el año 2020. Sin embargo, a la fecha de
esta nota gran parte de la información hasta el 2015 es estadística. De tal modo, aunque el
modelo calcula información económica no conocida estadísticamente para los años previos,
las proyecciones del modelo van propiamente desde el 2016 hasta el 2020.
Mercados y equilibrio general
El MEGC ha sido construido con rigurosidad, conforme a la teoría económica y con las
limitaciones que la información disponible impone. Es un modelo económico computable y
de equilibrio general dinámico; es decir, realiza estimaciones cuantitativas y es de carácter
27 Con la asistencia de Santiago Jimenez, asistente de investigación y estudiante de la Carrera de Economía de
la Pontificia Universidad Javeriana. 28 El MEGC ha sido formulado por César Ferrari con la asistencia de John Meisterl y Lina Quevedo. La tabla
de transacciones intersectoriales para Colombia para 2010, del cual parten las proyecciones del MEGC, ha sido
formulada por Jorge Centanaro. Ver: César Ferrari, “Modelo de Equilibrio General Computable
(MEGC) dinámico para la economía colombiana con énfasis en el sector de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (TIC)”, diciembre 2014, con la asistencia de John Meisterl y Lina Quevedo, descargado
de: https://www.crcom.gov.co/es/pagina/modelo-de-equilibrio-general-computable-megc.
115
microeconómico, multisectorial, multitemporal, con un horizonte de diez años, entre el 2010
(año base) y el 2020. El modelo permite simular políticas monetarias, fiscales y sectoriales a
partir de diversos instrumentos, así como diversos escenarios internacionales a partir de
diversos supuestos, para así estimar los resultados cuantitativos para cada caso y evaluar sus
impactos.
El modelo está programado en Excel para una mayor transparencia, una mayor facilidad en
la manipulación de las simulaciones para las que es construido, y para facilitar la
identificación de los mecanismos de transmisión de la economía. Para encontrar la solución
de equilibrio en precios y cantidades, el modelo itera hasta lograr la convergencia en cada
mercado y en cada año. La convergencia se logra cuando la demanda agregada iguala a la
oferta agregada en cada sector.
El modelo reproduce el comportamiento de la economía colombiana como un sistema
complejo que evoluciona en el tiempo, que involucra diversos mercados, que se relacionan
entre sí siguiendo determinadas reglas, las instituciones económicas, en los que actúan
diversos agentes adquiriendo bienes y servicios u ofreciéndolos, y que son afectados por las
decisiones fiscales, monetarias y de regulación. Dichas relaciones y comportamiento se
expresan a través de cientos de ecuaciones que se resuelven simultáneamente.
Al converger, es decir cuando los valores de las demandas y ofertas en los diversos mercados
se equilibran, el modelo define precios y cantidades para cada sector y cada año. Define
también la tasa de cambio en el mercado cambiario y la tasa de interés en el mercado de
crédito, los montos de recaudación fiscal, las remuneraciones, los pagos a capital y las
utilidades de las empresas. Parte de estos recursos alimentan el consumo presente y la otra,
a través de la inversión que también estima el modelo, expande la capacidad de producción
o la productividad en el futuro (en el modelo sólo se considera la primera alternativa).
Sobre las demandas, ofertas y equilibrios en los mercados actúan las políticas fiscal,
monetaria y regulatoria. De tal modo, las decisiones de política económica afectan en gran
medida el comportamiento de los mercados y de la economía en general. Sobre ellos actúan
también diversos elementos externos (i.e. precios internacionales) y choques internos (i.e. un
terremoto que altere la capacidad instalada de producción).
La estructura del modelo
El centro del MEGC son los mercados de bienes y servicios. En cada uno de dichos mercados
confluyen las demandas de los consumidores, empresas y sector fiscal, y las ofertas,
usualmente de las segundas. Por ellos se pagan determinados precios definidos en esos
mismos mercados o en otros dependiendo de la respectiva formación de precios.
El MEGC considera 35 sectores de bienes y servicios, los mercados cambiario, de crédito y
laboral, la inversión y los sectores fiscal, monetario y externo. Cada sector de bienes y
servicios se supone asociado a un mercado. De los 35 sectores, uno corresponde a servicios
de informática y 12 a comunicaciones.
116
Cuando los mercados son de bienes o servicios transables internacionalmente, los agentes
externos los afectan, usualmente, a través de los precios internacionales. En ellos, según sea
el caso, las ofertas nacionales son complementadas con las importaciones del resto del
mundo. A su vez, los excedentes de los mercados nacionales satisfacen las demandas de esos
mercados externos a través de las exportaciones.
Los mercados de bienes y servicios se relacionan también con los mercados de factores:
laborales, cambiario y de crédito. Sus precios (salarios, tasa de cambio, tasa de interés),
determinados endógenamente, afectan los equilibrios en los mercados de bienes. Sobre todos
ellos influyen las decisiones monetarias, cambiarias, regulatorias y fiscales.
Las interacciones que ocurren al interior de la economía y que el modelo simula, no ocurren
una sola vez sino que repercuten, produciendo nuevos cambios en lapsos de tiempo sucesivos
hasta alcanzar nuevos equilibrios. El mismo se da cuando dichos cambios, al reducirse
progresivamente, se aproximan a cero.