sistema electoral

15

Con( Textos)A

Los sistemas electorales autonmicosJoan Oliver Araujo

)

III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet

LOS SISTEMAS ELECTORALES AUTONMICOS

Con(Textos)A/15

(

LOS SISTEMAS ELECTORALES AUTONMICOS

Joan Oliver Araujo

BIBLIOTECA DE CATALUNYA - DADES CIP

Oliver Araujo, Joan Los Sistemas electorales autonmicos. (Con (textos) A ; 15) Bibliografia. III Premi Josep Maria Vilaseca i Marcet, ex aequo ISBN 9788439387930 I. Institut d'Estudis Autonmics (Catalunya) II. Ttol III. Collecci: Con (textos) A ; 15 1. Eleccions Espanya Comunitats autnomes 2. Dret electoral Espanya Comunitats autnomes 342.8(460-32)

Esta obra ha recibido ex aequo el III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet del Instituto de Estudios Autonmicos de la Generalitat de Catalunya. Con este premio, el Instituto quiere contribuir al desarrollo de la investigacin sobre autonomas polticas y sobre federalismo. Dicha concesin, que se convoca cada dos aos, lleva el nombre de quien fue el primer director del IEA, Josep Maria Vilaseca i Marcet (1919-1995), abogado y profesor de Derecho Administrativo, partcipe de los trabajos de elaboracin del Estatuto de Autonoma de Catalua de 1979 y presidente de la Comisin Jurdica Asesora de la Generalitat.

Generalitat de Catalunya. Institut dEstudis Autonmics Primera edicin: noviembre de 2011 Tiraje: 1.000 ejemplares Produccin e impresin: Addenda ISBN: 978-84-393-8793-0 Depsito legal: B. 37.112-2011

ECF

Imprs amb paper offset blanc certificat ECF (elemental lliure de clor)

A Maria Ramis i al petit Joan, amor magister est optimus.

(ndice)PRLOGOLuis Lpez Guerra 15

NOTA PREVIA

19

I. LOS SISTEMAS ELECTORALES: UNA APROXIMACIN A SU SIGNIFICADO E IMPORTANCIA1. La democracia representativa: las elecciones peridicas como requisito legitimador del poder poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2. Concepto de sistema electoral: en sentido estricto y en sentido amplio . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3. La importancia del sistema electoral en la configuracin del rgimen poltico . . . . . . . . . . 30 21

II. LOS PARLAMENTOS AUTONMICOS: CUESTIONES GENERALES DE SUS SISTEMAS ELECTORALES33

1. Diecisiete Comunidades Autnomas y diecisiete Parlamentos autonmicos . . . . . . . . . . . 35 1.1. La generalizacin del modelo organizativo del artculo 152.1 de la Constitucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1.2. Las Asambleas Legislativas autonmicas: verdaderos Parlamentos . . . . . . . . . . . . 46 2. La normativa reguladora de las elecciones autonmicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.1. Precedentes: la Ley para la Reforma Poltica de 1977 y el Real Decreto-ley 20/1977 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.2. La Constitucin Espaola de 1978. Especial referencia a los ttulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autnomas en materia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2.3. La Ley Orgnica del Rgimen Electoral General. La concreta delimitacin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 2.4. Los Estatutos de Autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 2.5. Las leyes electorales autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 A) La rigidez de las leyes electorales autonmicas: los datos normativos (la opcin por la democracia del consenso). . . . . . . . . . . . . . . . . 72 B) La rigidez de las leyes electorales autonmicas: su constitucionalidad . . . . 74 C) La rigidez de las leyes electorales autonmicas: la norma que puede exigirla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 D) La rigidez de las leyes electorales autonmicas: su discutida conveniencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

ndice

9

E) El contenido de las leyes electorales autonmicas: valoracin . . . . . . . . . . . . 82 2.6. Los reglamentos de los Parlamentos autonmicos y otras disposiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 3. La homogeneidad de los sistemas electorales autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3.1. Causas de la homogeneidad de los sistemas electorales autonmicos . . . . . . . . . 96 3.2. Alcance de la homogeneidad de los sistemas electorales autonmicos . . . . . . . .100 3.3. Distintas valoraciones de la homogeneidad de los sistemas electorales autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100

III. EL CUERPO ELECTORAL EN LAS ELECCIONES AUTONMICAS1. La definicin del cuerpo electoral en las elecciones autonmicas:

105

la universalizacin del derecho de sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107 2. La titularidad del derecho de sufragio activo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 2.1. Requisitos para su ejercicio: planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 2.2. Tener la nacionalidad espaola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 2.3. Ser mayor de edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116 2.4. No estar comprendido en ninguno de los supuestos legales de exclusin del derecho de sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 2.5. Tener la condicin poltica de ciudadano de la Comunidad Autnoma que convoca las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 3. El censo electoral en los comicios autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 3.1. La conexin inescindible entre el derecho fundamental de sufragio activo y la inscripcin censal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 3.2. La dimensin instrumental del censo electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 3.3. Elaboracin y contenido del censo electoral. Especial referencia a la Oficina del Censo Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 3.4. El carcter indispensable de la inscripcin en el censo electoral para poder ejercer el derecho de voto en las elecciones autonmicas . . . . . . . . . . . . . .138 3.5. El principio de unidad del censo y la ausencia de competencias autonmicas en esta materia: valoracin crtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 4. El voto personal y el voto por correo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 4.1. El voto por personacin en la Mesa Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 4.2. El voto por correspondencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 A) El necesario equilibrio entre garantas y eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 B) El voto por correo de los residentes en Espaa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 C) El voto por correo de los residentes fuera de Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150 5. El voto electrnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157 5.1. Concepto, clasificacin, difusin, ventajas e inconvenientes . . . . . . . . . . . . . . . . . .157 5.2. El voto electrnico en las elecciones autonmicas: planteamiento . . . . . . . . . . . .167 5.3. El procedimiento de votacin electrnica introducido por la Ley vasca 15/1998, de modificacin de la Ley de elecciones al Parlamento de Euskadi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169 5.4. Pruebas experimentales de voto electrnico en diversas elecciones autonmicas: alcance y valoracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177

10 Los sistemas electorales autonmicos

IV. LA CIRCUNSCRIPCIN ELECTORAL EN LAS ELECCIONES AUTONMICAS1. La norma que determina la circunscripcin: Estatuto de Autonoma o ley

183

electoral? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185 2. Los diversos tipos de circunscripcin: provincia, isla y agrupacin de municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190 3. Existe algn caso de gerrymandering en el sistema electoral autonmico?. . . . . . . . . . .196 3.1. Planteamiento: los casos claros y los casos dudosos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196 3.2. El caso del Principado de Asturias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 3.3. El caso de la Regin de Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201 4. El nmero de circunscripciones en que se divide el territorio de cada Comunidad Autnoma a efectos de elegir su Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 5. El nmero total de escaos de los Parlamentos autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209 6. La determinacin del nmero de escaos que corresponden a cada circunscripcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 6.1. La exigencia constitucional de asegurar la representacin de las diversas zonas del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 6.2. Las diversas formas de dar cumplimiento al mandato constitucional de asegurar la representacin de las diversas zonas del territorio . . . . . . . . . . .221 6.3. Las consecuencias de la representacin de las diversas zonas del territorio: el diferente coste electoral de los escaos y la posible lesin del principio de igualdad del voto. Sobrerrepresentacin y subrepresentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226 6.4. El reparto de escaos entre las diversas circunscripciones en que se dividen, en su caso, las Comunidades Autnomas: la magnitud de los distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 6.5. Una distribucin de escaos especialmente conflictiva: el caso del Parlamento de las Islas Baleares (un recurso de inconstitucionalidad desestimado y una manifiesta inconstitucionalidad sobrevenida) . . . . . . . . . . . .256 A) El recurso de inconstitucionalidad resuelto por la Sentencia 45/1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257 B) La inconstitucionalidad sobrevenida de la distribucin de escaos entre las islas de Menorca e Ibiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261

V. LA FRMULA ELECTORAL Y LAS LISTAS ELECTORALES EN LOS COMICIOS AUTONMICOS267

1. El imperativo constitucional: un sistema de representacin proporcional . . . . . . . . . . .269 2. La unnime opcin por la regla DHondt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276 2.1. Libertad constitucional, silencio estatutario y homogeneidad legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276 2.2. Concepto, aplicacin y efectos de la regla DHondt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .279 2.3. La posibilidad (de lege ferenda) de utilizar otras frmulas electorales proporcionales: entre la pereza y el temor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .282

ndice

11

3. Listas electorales cerradas y bloqueadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285 3.1. Definicin y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285 3.2. La necesidad de dar mayor poder a los ciudadanos: desbloquear y, tal vez, abrir las listas electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .289 4. Los integrantes de las listas electorales: el derecho de sufragio pasivo en las elecciones autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296 4.1. El derecho de sufragio pasivo en las elecciones territoriales: ideas generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296 4.2. Los requisitos para ejercer el derecho de sufragio pasivo. Especial referencia a la denominada ciudadana autonmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .298 4.3. Las causas de inelegibilidad y las causas de incompatibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . .301 A) Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .301 B) Causas de inelegibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .303 C) Causas de incompatibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .309 5. La paridad hombre/mujer en las listas electorales autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312 5.1. Concepto y extensin de la paridad electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312 5.2. La paridad electoral en algunas legislaciones autonmicas como primera normativa en la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315 A) Cuatro Comunidades Autnomas modificaron sus leyes electorales para imponer la paridad en las elecciones a sus Asambleas Legislativas (2002-2005) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315 B) Las normas electorales paritarias en las leyes de las Islas Baleares y de Castilla-La Mancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321 C) Las normas electorales paritarias en la legislacin del Pas Vasco. Especial referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/2009, que resolvi el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley vasca 4/2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324 D) Las normas paritarias en la Ley electoral de Andaluca. . . . . . . . . . . . . . . . . . .329 E) El dificultoso encaje de las leyes electorales autonmicas paritarias en el sistema de fuentes del derecho y en la constitucionalmente correcta distribucin competencial . . . . . . . . . . . . . . . .331 5.3. Alcance y significado del artculo 44 bis de la LOREG, introducido por la disposicin adicional segunda de la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres . . . . . . . . . . . . .333 5.4. La doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en las sentencias que resolvieron los recursos de amparo electorales interpuestos despus de la aprobacin de la Ley Orgnica 3/2007 y antes de la Sentencia que declar su constitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .340 5.5. La Sentencia del Tribunal Constitucional 12/2008, de 29 de enero, sobre la constitucionalidad del artculo 44 bis de la LOREG . . . . . . . . . . . . . . . . . . .347

VI. LA BARRERA ELECTORAL EN LAS ELECCIONES AUTONMICAS

353

1. La barrera electoral: concepto, finalidad y efectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .355 2. Caracterizacin general y clasificacin de las barreras electorales autonmicas . . . . . . . . .357


3. Las Comunidades Autnomas que fijan la barrera electoral en el tres por ciento en la respectiva circunscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .361 4. El caso especial de la Comunidad Autnoma de Extremadura: barrera electoral en el cinco por ciento en la respectiva circunscripcin con posibilidad de compensacin de votos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .367 5. Las Comunidades Autnomas que fijan la barrera electoral en el cinco por ciento en la respectiva circunscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .368 6. Las Comunidades Autnomas que fijan la barrera electoral en el cinco por ciento en el conjunto de la Comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .371 7. El caso especfico de la Comunidad Valenciana: barrera electoral en el cinco por ciento en el conjunto de la Comunidad computado sobre todos los votos emitidos (vlidos y nulos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .374 8. El caso singular de la Comunidad Autnoma de Canarias (tres barreras electorales alternativas): el seis por ciento en el conjunto de la Comunidad, haber sido la lista ms votada en la respectiva circunscripcin, o haber obtenido al menos el treinta por ciento de los votos en la respectiva circunscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .377 9. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre las barreras electorales . . . . . . . . . . . . . . . . .381 9.1. La licitud de las barreras electorales en atencin a los objetivos que persiguen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .381 9.2. La constitucionalidad de la barrera electoral fijada en el tres por ciento en la respectiva circunscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384 9.3. La constitucionalidad de la barrera electoral establecida en el cinco por ciento en el conjunto de la Comunidad Autnoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384 9.4. La constitucionalidad de la barrera electoral fijada en el seis por ciento en el conjunto de la Comunidad Autnoma (atemperada por clusulas correctoras) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .386 9.5. La constitucionalidad de las barreras electorales insulares . . . . . . . . . . . . . . . . . .388 9.6. Los lmites de la barrera electoral: la calculada ambigedad del Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389 10. La modificacin de la barrera electoral en algunas Comunidades Autnomas: argumentos jurdicos invocados y objetivos polticos silenciados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .393

VII. EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL EN LAS ELECCIONES AUTONMICAS

401

1. El margen de libertad del legislador autonmico en el procedimiento electoral . . . . . . . .403 2. La convocatoria de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .406 3. La presentacin y proclamacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .413 4. Los recursos contra la proclamacin de candidaturas y candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .423 4.1. El recurso contencioso-electoral contra la proclamacin de candidaturas y candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .423 4.2. El recurso de amparo contra la proclamacin de candidaturas y candidatos . . . . . 425 5. La campaa institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .427 6. La campaa electoral: actos, propaganda y utilizacin de medios de comunicacin de titularidad pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .436

ndice

13

7. Las papeletas y los sobres electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .449 8. Las encuestas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .453 9. Los apoderados y los interventores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .456 10. La votacin: acto nuclear del procedimiento electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .461 11. El escrutinio en las Mesas Electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .465 12. El escrutinio general y la proclamacin de electos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .469 13. Los recursos contra la proclamacin de electos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .477 13.1. El recurso contencioso-electoral contra la proclamacin de electos . . . . . . . . . .477 13.2. El recurso de amparo contra la proclamacin de electos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .479

BIBLIOGRAFA CITADA

483


PrlogoLos procesos electorales dentro de las Comunidades Autnomas para elegir sus legislaturas son los mecanismos que hacen posible compaginar dos elementos bsicos de nuestro ordenamiento: la autonoma poltica de nacionalidades y regiones y el principio democrtico. El presente libro de Joan Oliver se inicia con esta constatacin, poniendo de relieve algo que, en ocasiones, queda relegado a un lugar secundario en la atencin de los estudiosos y comentaristas de la poltica: el Estado de las Autonomas es solo concebible si se tiene en cuenta que las potestades de las Comunidades Autnomas y sobre todo la que define la autonoma poltica, esto es, la potestad legislativa nicamente quedan justificadas si son potestades legitimadas por su origen en la voluntad popular. Otras consideraciones la autonoma como garanta de identidad; la autonoma como forma eficaz de gobierno quedan forzosamente condicionadas por la exigencia de esa legitimidad democrtica. Si esta falta, o se ve radicalmente disminuida, la misma justificacin del sistema autonmico desaparece. Los sistemas electorales de las Comunidades Autnomas, como mecanismos que hacen converger la autonoma poltica y el principio democrtico, cobran as una singular relevancia, que les hace merecedores de una especial atencin. Y ello tanto en cuanto a sus notas caractersticas como en cuanto a sus efectos sobre el funcionamiento de los poderes autonmicos, esto es, de unos poderes que hoy deciden sobre la mayor parte de los recursos pblicos y de los servicios esenciales en la vida de los ciudadanos. Joan Oliver, partiendo de una amplia experiencia en el tratamiento de esta materia, traducida en un extenso elenco de publicaciones, estudia esos sistemas desde una perspectiva no muy frecuente en los actuales estudios sobre el tema: una perspectiva comparatista, que va ms all de descripciones sucesivas de las diversas regulaciones, y que viene a elaborar categoras y clasificaciones, partiendo de un enfoque global, para la mejor comprensin de los problemas que se plantean, de las soluciones que se proponen y de las consecuencias que de todo ello se derivan. El autor, a lo largo de todo el libro, mantiene, como hilo conductor, una observacin (que a veces es un reproche) constante, muy frecuentemente apuntada por la doctrina: los sistemas electorales autonmicos han preferido, sin excepcin, mantenerse dentro del esquema inicial que represent el sistema electoral estatal derivado directamente del Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales. Pero ello, se apunta, no se debe solo a la necesidad de sujetarse a los mandatos bsicos de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General, ya que esta norma deja un amplio margen de actuacin a las Comunidades Autnomas.Prlogo

15

Lo que ocurre, como se demuestra, es que las Comunidades Autnomas no han decidido utilizar ese margen, o lo han hecho en escasa medida. El autor analiza con todo rigor, y sobre la base de una encomiable labor de sistematizacin y anlisis de los ordenamientos electorales autonmicos, las consecuencias que de ello derivan. Por un lado, seala que, en cuanto el marco electoral estatal responde a los mandatos constitucionales (siquiera sea en forma claramente perfectible), su adopcin con pocos matices por los ordenamientos autonmicos mantiene a los sistemas electorales de las Comunidades Autnomas dentro de las exigencias derivadas del principio democrtico. Pero no pasa por alto que ello es a costa de reproducir, junto a las normas, las mismas limitaciones en la vida poltica que resultan, segn un amplio consenso, del sistema estatal. Joan Oliver expone minuciosamente las variaciones que los sistemas electorales autonmicos efectan respecto del modelo estatal: aspectos como la (an en el papel) introduccin del voto electrnico, la previsin anticipndose a la legislacin del Estado de la paridad en las listas electorales, el establecimiento de circunscripciones electorales distintas de la provincia, la imposicin de barreras electorales diferentes de la estatal. Se trata, y as lo resalta el autor, de variaciones limitadas, pero que muestran que existe la posibilidad de poner en prctica, en el mbito de las Comunidades Autnomas, nuevos instrumentos que pongan al da (y quizs mejoren) el modelo inicial de 1977, y que pudieran, en su momento, representar experiencias trasladables al sistema electoral estatal. Pues cabe suponer que en las circunstancias actuales, de ya dilatada vigencia y consolidacin del ordenamiento constitucional, sera posible, al menos en el plano autonmico, prescindir de algunas de las cautelas que caracterizan el sistema adoptado en 1977, y que claramente pretendan en su momento favorecer opciones como la presencia de formaciones y mayoras polticas estables, en detrimento de otras consideraciones. El presente libro adopta al respecto un enfoque crtico, y no vacila en proponer reformas del statu quo (por ejemplo, respecto de la adopcin general de listas cerradas y bloqueadas) a efectos de perfeccionar el carcter democrtico de los procesos electorales autonmicos. Pero, como podr ver el lector, no se trata de un enfoque crtico meramente voluntarista, sino basado en el examen riguroso y exhaustivo de los diversos ordenamientos electorales y de la experiencia derivada de su aplicacin, as como en un anlisis detenido de las opiniones formuladas por la doctrina acadmica. Se trata, por tanto, de un libro de Derecho pero de Derecho vivo.


Una observacin final. El libro versa, como seala su ttulo, sobre los sistemas electorales autonmicos. Pero no solo sobre eso. Las consideraciones que se llevan a cabo respecto de esos sistemas y sus diversos elementos son extensibles a los problemas que se plantean en todo sistema electoral. Por ello, el presente libro representa en realidad, ms all de su objeto inmediato, una valiosa aportacin al estudio del Derecho electoral general. Estrasburgo, abril de 2011 Luis Lpez Guerra Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrtico de Derecho Constitucional

Prlogo

17

Nota previaDespus de ms de treinta aos de funcionamiento de los Parlamentos de las Comunidades Autnomas en que se descentraliz el Estado espaol, tenemos suficiente bagaje jurisprudencial, construccin doctrinal y prctica poltica para realizar un estudio de conjunto de sus respectivos sistemas electorales. As pues, el objeto de esta investigacin ha sido llevar a cabo un anlisis comparativo de los diecisiete sistemas electorales autonmicos entre s y con el rgimen electoral del Congreso de los Diputados (que es, sin duda, su modelo de referencia). Con carcter propedutico, he iniciado este trabajo destacando la vinculacin entre elecciones y democracia o, si se quiere, entre proceso electoral y representacin poltica, exponiendo a continuacin las dos interpretaciones sobre el alcance que hay que dar a la expresin sistema electoral y la importancia del mismo en la configuracin del carcter democrtico del Estado. Acto seguido, he estudiado el contenido y alcance del heterogneo conjunto de normas estatales y autonmicas que inciden en la regulacin de los sistemas electorales autonmicos (principalmente, la Constitucin, la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General, los Estatutos de Autonoma y las leyes electorales autonmicas). Especial atencin he prestado a los ttulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autnomas en materia electoral, as como a la concreta delimitacin de competencias en este mbito. El estudio de las causas, el alcance y las distintas valoraciones de la homogeneidad de los sistemas electorales territoriales ha puesto punto final a este segundo bloque. El ncleo central de este trabajo lo constituye el examen con voluntad comparatista, empeo clasificatorio y nimo valorativo de los diversos elementos (esto es, el cuerpo, la circunscripcin, la frmula, la barrera y el procedimiento) y subelementos (en los que se desgranan aquellos) que integran los sistemas electorales autonmicos. Son estas piezas, precisamente, las que tienen un carcter central y definitorio de cualquier rgimen electoral. En la ocenica bibliografa sobre el Estado descentralizado espaol, son numerosos los trabajos que examinan un concreto sistema electoral autonmico y los que abordan el estudio comparativo de alguno de sus elementos. Por el contrario, son mucho ms escasos los que pretenden realizar un anlisis comparado de los sistemas electorales autonmicos entre s y con el rgimen electoral general de todos y cada uno de sus elementos. Y a este objetivo, con mayor o menor xito, he dedicado este trabajo. Para llevarlo a cabo, he ledo con atencin cerca de quinientos libros y artculos, un centenar largo de normas estatales y autonmicas, ms de ochenta resoluciones (sentencias y autos) del Tribunal ConstituNota previa

19

cional y numerosos acuerdos e instrucciones de la Junta Electoral Central, de todo lo cual ha quedado debida constancia en el trabajo. De este modo, la originalidad del mismo habr que buscarla, adems de en aquellas aportaciones personales que se hayan podido realizar, en la extraordinaria variedad de fuentes utilizadas. Como afirma el profesor Lpez Guerra, las renovadas discusiones sobre el papel (con o sin centralidad) de la institucin parlamentaria son muestra de que la literatura constitucionalista est empezando a conceder una prioritaria atencin a los temas relativos a la organizacin y funcionamiento de los poderes del Estado. En esta lnea de preocupaciones y de intereses debe situarse el trabajo que ahora presento, pues es cada vez ms evidente que los regmenes polticos autonmicos y, en concreto, sus subsistemas electorales requieren de un mayor anlisis y reflexin. Lo que, de producirse, ms pronto o ms tarde, podr traducirse en mejoras de orden democrtico y tcnico. Para finalizar, quiero dejar constancia de mi agradecimiento a los miembros del jurado internacional del III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet (profesores Carles Viver Pi-Sunyer, Enoch Albert Rovira, Jos Ramn Montero Gibert, Nicolas Schmitt, Francesco Palermo y Merc Corretja Torrens) por haber considerado que mi trabajo mereca ex aequo este prestigioso galardn. Tambin, y de manera muy especial, deseo testimoniar mi profundo agradecimiento a mi maestro el profesor Luis Lpez Guerra por su magisterio acadmico y su ejemplo cvico. Durante mis treinta aos de vida universitaria, de manera constante y con gran delicadeza, me ha ilustrado, aconsejado, animado y advertido. Sin duda, ha sido para m, y l lo sabe, alter parens. Es Revolt de Sa Cabaneta (Mallorca), 1 de septiembre de 2011


I.

LOS SISTEMAS ELECTORALES: UNA APROXIMACIN A SU SIGNIFICADO E IMPORTANCIA

)

1.

La democracia representativa: las elecciones peridicas como requisito legitimador del poder poltico

La democracia constitucional es el sistema poltico en el que la totalidad de los ciudadanos con capacidad para ello, organizados como cuerpo electoral y movilizados por los partidos, participan libremente en el proceso de atribucin del poder poltico. A travs de los comicios, el pueblo elige a sus representantes, los cuales llevan a cabo su importante funcin con la fuerza que otorga la uncin con el aceite democrtico.1 Las elecciones ocupan, pues, un lugar central en el sistema constitucional democrtico. Para decirlo con las ajustadas palabras del profesor Garrorena Morales,2 las elecciones, ms all de la enmaraada complicacin tcnica que con frecuencia las recubre, son una pieza fundamental y, por lo tanto, imprescindible del sistema constitucional al que quienes vivimos en democracia solemos referir nuestra condicin de hombres libres. Ms an, que la existencia de elecciones es la condicin misma de nuestra libertad, ya que sin ellas todo lo dems sera simple retrica. Precisamente por su extraordinaria importancia, siempre se hablar y se escribir sobre las elecciones, pues la democracia ha devenido no solo, pero s esencialmente democracia representativa y, por tanto, electoral, ya que las elecciones son el presupuesto indispensable de la representacin poltica. Sin embargo, debe subrayarse que las elecciones tienen un carcter instrumental, pues no son un fin en s mismas, sino un procedimiento de provisin legtima de los integrantes del Parlamento.3 En coherencia con lo anterior, debemos recordar que una de las caractersticas fundamentales del Estado democrtico es la duracin predeterminada (al menos, en su lmite mximo) del poder poltico, esto es, su temporalidad. Lo ha expresado con precisin el profesor Solozbal Echavarra,4 al indicar que, gracias a las elecciones, no existe legitimacin ad aeternum, sino solo temporal y, por ende,

1 Cfr. Loewenstein, Karl: Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1976, pg. 327. 2 Cfr. Garrorena Morales, ngel: Reforma y rigidez de la ley electoral en las Comunidades Autnomas, en Nuevas expectativas democrticas y elecciones (directora: Paloma Biglino Campos), Iustel, Madrid, 2008, pg. 21. 3 Cfr. Torres del Moral, Antonio: La reforma del sistema electoral o la cuadratura del crculo, en Revista de Derecho Poltico, nm. 74, 2009, pgs. 52 y 55; Idem: Prlogo al libro de Carlos Vidal Prado El sistema electoral espaol: una propuesta de reforma, Mtodo Ediciones, Granada, 1995, pg. 15. 4 Cfr. Solozbal Echavarra, Juan Jos: Una visin institucional del proceso electoral, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 39, 1993, pgs. 65-68.

Los sistemas electorales: una aproximacin a su significado e importancia

23

necesitada de renovacin. En efecto, la peridica celebracin de elecciones libres es el elemento legitimador del ejercicio de dicho poder en todas las sociedades democrticas. En el intervalo que va de unos comicios a otros, la legitimidad se produce a travs del mecanismo de la representacin poltica,5 que ejercen aquellos que han sido elegidos por los ciudadanos,6 pues es una exigencia bsica del Estado democrtico que el poder poltico sea un fiel reflejo de la voluntad popular libremente expresada.7 El sistema representativo, como es sabido, se basa en la sustitucin del pueblo, como terico soberano, por minoras que actan en su nombre en virtud de un procedimiento electivo.8 El fundamento de dicho sistema, que tiene en Montesquieu y Sieys sus primeros tericos, consiste en identificar la voluntad de los representados con la de los representantes.9 As, el derecho de sufragio activo (artculo 23.1 CE) y el derecho de sufragio pasivo (artculo 23.2 CE), aun siendo diferentes, guardan como afirma el Tribunal Constitucional10 una ntima relacin que no deberemos olvidar a la hora de interpretarlos, pues el derecho de sufragio activo y el pasivo son aspectos indisociables de una misma institucin, nervio y sustento de la democracia: el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, conforme al cual se celebran las elecciones a las Asambleas Legislativas. De este modo, los comicios hacen realidad el principio esencial de toda democracia representativa, esto es, que los sujetos a las normas sean, por va de la representacin parlamen-

5 La bibliografa sobre la representacin poltica es muy extensa. A modo de ejemplo, cfr. Garrorena Morales, ngel: Representacin poltica y Constitucin democrtica. (Hacia una revisin de la teora de la representacin), Civitas, Madrid, 1991; Torres del Moral, Antonio: Democracia y representacin en los orgenes del Estado constitucional, en Revista de Estudios Polticos, nm. 203, 1975, pgs. 145-212; Porras Nadales, Antonio: Representacin y democracia avanzada, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994; Pitkin, Hannah F.: El concepto de representacin, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985; Manin, Bernard: Los principios del gobierno representativo, Alianza, Madrid, 1998; Arruego Rodrguez, Gonzalo: Representacin y derecho fundamental, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2005. 6 Cfr. De Esteban Alonso, Jorge: La razn de las elecciones, en el libro colectivo El proceso electoral (director: Jorge de Esteban Alonso), Labor, Barcelona, 1977, pg. 11. Tambin puede ser ilustrativo leer la Exposicin de Motivos de la Ley 1/1987, de 31 de marzo, que regula las elecciones de diputados a las Cortes Valencianas. 7 Cfr. la Exposicin de Motivos de la Ley 5/1986, de 23 de diciembre, electoral de Castilla-La Mancha. 8 Cfr. Elizalde Prez, Jos Mara, en el trabajo colectivo Apuntes de Derecho Poltico I, Universidad de Extremadura, Facultad de Derecho, Departamento de Derecho Poltico, Cceres, 1979-1980, vol. II, pg. 64. 9 Cfr. Oliver Araujo, Joan: El referndum en el sistema constitucional espaol, en Revista de Derecho Poltico, nm. 29, 1989, pgs. 118-119. 10 STC 24/1990, 15 de febrero (ponente: Francisco Toms y Valiente), BOE de 2 de marzo de 1990, fund. jurd. 2.


taria, los autores de las normas o, dicho de otro modo, que los ciudadanos sean actores y autores del ordenamiento jurdico. Adems, en la actualidad, descartada la posibilidad de regir la vida pblica sin la intermediacin de la representacin poltica,11 el gobierno representativo est generalizado en todos los pases democrticos, ya que en el mundo contemporneo sigue siendo modelo irremplazable.12 Dicha vinculacin entre el proceso electoral y la representacin que este produce convierte segn el profesor Lpez Guerra al mecanismo electoral en el elemento clave de la democracia moderna. De hecho continua diciendo, la legitimacin de los poderes pblicos se hace depender de su vinculacin, directa o indirecta, con la manifestacin electoral de la voluntad popular; motivo por el cual la regulacin de los procesos electorales es pieza esencial de todo rgimen democrtico constitucional.13 Como subraya el Tribunal Constitucional,14 la democracia se ejerce fundamentalmente15 a travs de las instituciones representativas. Precisamente por este motivo es necesario que la relacin entre los representantes y los representados tenga un contenido fuerte, pues ello redundar en beneficio de la mayor legitimidad del rgimen poltico.16 El Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en la Sentencia que resolvi el caso Wesberry versus Sanders (1964), afirm que ningn derecho es ms precioso en un pas libre que el de participar en la eleccin de aquellos que hacen las leyes bajo las que viven como buenos ciudadanos, aadiendo a continuacin que los dems derechos, incluso los ms bsicos, son ilusorios si el derecho de voto no est garantizado. Compartiendo esta lnea de pensamiento, el artculo 23.1 CE consagra el derecho de participacin poltica, al afirmar que los ciudadanos tie-

11 Cfr. Prez Alberdi, Mara Reyes: Democracia y participacin, en Revista Catalana de Dret Pblic, nm. 37, 2008, pg. 358. 12 Cfr. Aguiar de Luque, Luis: Referndum, en Diccionario del sistema poltico espaol (director: Jos Juan Gonzlez Encinar), Akal, Madrid, 1984, pg. 791. 13 Cfr. Lpez Guerra, Luis: Introduccin al Derecho Constitucional, Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, pg. 143. 14 STC 119/1995, de 17 de julio (ponente: Toms S. Vives Antn), BOE de 22 de agosto de 1995, fund. jurd. 2. 15 Decimos fundamentalmente y no exclusivamente porque, aunque su peso cuantitativo en las democracias actuales es muy inferior, no podemos olvidar la importancia relativa pero simblicamente relevante de las instituciones de democracia directa o semi-directa (v.g., los referndums, la iniciativa legislativa popular, la accin popular, la institucin del jurado, los tribunales consuetudinarios, el concejo abierto, etc.). 16 Cfr. Espn Templado, Eduardo: Una reflexin sobre la representacin poltica y los sistemas electorales en las democracias constitucionales, en el libro colectivo Formas de gobierno y sistemas electorales (coordinadores: Gerardo Ruiz-Rico Ruiz y Silvio Gambino), Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, pg. 41.


25

nen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal.17 Como ha indicado el Tribunal Constitucional,18 la participacin poltica de los ciudadanos en los asuntos pblicos por medio de representantes est unida en el artculo 23.1 CE a la existencia de elecciones libres, peridicas y por sufragio universal. Sistema electoral y participacin poltica son, as, el marco de los derechos de sufragio como derechos fundamentales. De hecho, participar por medio de representantes presupone que los ciudadanos19 ejercen sus derechos dentro de un sistema apto para traducir votos en escaos. La representacin solo merece el nombre de tal cuando es fruto de la eleccin libre. En efecto, solo el rgano cuyos componentes son elegidos por el pueblo sabr reflejar las opiniones del pueblo; y ello supone, dada la mutabilidad de la opinin, que esa eleccin haya de renovarse peridicamente, de manera que la correlacin entre la voluntad del pueblo y la de las Asambleas se mantenga.20 En consecuencia, podemos calificar al rgimen electoral como el elemento nuclear y bsico de la democracia representativa, ya que su configuracin racional es decisiva para el funcionamiento del sistema democrtico.21 Es, pues, incuestionable el binomio elecciones y democracia o, dicho en otros trminos, el carcter esencial de las elecciones y, por ende, de su rgimen jurdico en la arquitectura normativa del Estado democrtico, aunque solo sea por la conexin inmediata que a travs de ellas se establece con el pueblo como titular de la soberana (artculo 1.2 CE). En efecto, como nos recuerda el Consejo de Estado, la eleccin, al ser el nexo que une a la sociedad con el Estado, es la institucin central de la propia democracia. De ah que la cualidad democrtica de un Estado dependa, en

17 El Tribunal Constitucional, en la STC 119/1995, cit., afirma que el artculo 23.1 CE consagra las dos modalidades de participacin, directa y representativa, de lo que en el mundo occidental se conoce por democracia poltica, forma de participacin inorgnica que expresa la voluntad general (fund. jurd. 4). 18 STC 225/1998, de 25 de noviembre (ponente: lvaro Rodrguez Bereijo), BOE de 30 de diciembre de 1998, fund. jurd. 4. 19 El Tribunal Constitucional, reiterando la doctrina de la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo, ha afirmado que el derecho de participacin poltica, consagrado en el artculo 23 CE, es un derecho que se otorga a los ciudadanos en cuanto tales (uti cives) y, por consiguiente, a las personas individuales; no siendo, por tanto, un derecho que pueda reconocerse genricamente a las personas jurdicas. STC 51/1984, de 25 de abril (ponente: Luis Dez-Picazo y Ponce de Len), BOE de 29 de mayo de 1984, fund. jurd. 2. 20 Cfr. Lpez Guerra, Luis: Introduccin, op. cit., pg. 142. 21 Cfr. Gavara de Cara, Juan Carlos y Valls Vives, Francesc: Los regmenes electorales territoriales en los Estados compuestos. Alemania, Estados Unidos e Italia, Congreso de los Diputados, Madrid, 2007, esp. pg. 424.


gran medida, de la capacidad del sistema electoral para generar adecuadamente la representacin poltica de la sociedad. Con ello, se quiere subrayar la virtualidad de las elecciones libres como factor de legitimacin poltica o, dicho con otras palabras, poner de relieve que, all donde el sistema electoral no funciona de forma correcta, la propia democracia acaba resultando cuestionada.22 Es evidente, pues, que la legitimidad democrtica solo puede ser electoral.23 En consecuencia, el principio democrtico debe proyectarse con especial intensidad sobre el Derecho electoral, debiendo atravesar todas y cada una de las normas que lo conforman, pues las elecciones constituyen la realizacin primaria de la democracia y su actualizacin permanente.24

2.

Concepto de sistema electoral: en sentido estricto y en sentido amplio

Giovanni Schepis, en una obra ya clsica en esta materia,25 distingui entre un concepto amplio y otro estricto de sistema electoral. A su juicio, por sistema electoral en sentido amplio hay que entender la totalidad orgnica de las distintas normas jurdicas, de las tcnicas y procedimientos que se aplican al proceso [electoral], desde la apertura de las elecciones hasta la proclamacin de los candidatos elegidos. Por el contrario, en un sentido estricto, el maestro italiano entiende por sistema electoral solo el proceso tcnico que subyace en la distribucin de los escaos. Entre una y otra definicin se mueven los estudiosos de estas materias, aunque posiblemente sean mayora los que asumen (con ms o menos aadidos) el concepto restrictivo de sistema electoral. Veamos, sintticamente, ambas posiciones: A) Desde la referida perspectiva estricta, podramos definir el sistema electoral como aquel procedimiento a travs del cual los votos emitidos por los ciuda-

22 Cfr. Consejo de Estado: Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificacin del rgimen electoral general (24 de febrero de 2009). http://www.consejo-estado.es/pdf/REGIMENELECTORAL.pdf, pg. 10. 23 Cfr. Sanz Prez, ngel Luis: El sistema electoral en las Comunidades Autnomas: la economa normativa exagerada, en Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, nm. 17, 2007, pg. 168. 24 Cfr. Arnaldo Alcubilla, Enrique: El procedimiento electoral en leyes electorales autonmicas, en El Derecho electoral de las Comunidades Autnomas. Revisin y mejora (director: Luis A. Glvez Muoz), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg. 371. 25 Cfr. Schepis, Giovanni: I sistemi elettorali: teoria, tecnica, legislazioni positive, Caparrini, Empoli, 1955, pg. XXI.


27

danos se transforman en escaos. Entre otros muchos autores, comparten, con diversos matices, esta definicin Dieter Nohlen, Douglas W. Rae, Pablo Santolaya Machetti y Enrique Arnaldo Alcubilla. As, el profesor Nohlen26 afirma que el concepto estricto de sistema electoral de Schepis designa, ms o menos, lo que nosotros entendemos por sistema electoral, en cuyo concepto, por lo dems, incluimos la regulacin de las candidaturas y la distribucin de las circunscripciones. Por su parte, Douglas W. Rae27 afirma que los sistemas electorales son aquellos que gobiernan el proceso por el que las preferencias electorales se articulan en votos y por el cual estos votos se traducen en la distribucin de la autoridad gubernativa (el caso tpico, los escaos parlamentarios) entre los partidos polticos en competencia. Entre nosotros, Arnaldo Alcubilla, siguiendo a Santolaya Machetti, define el sistema electoral como aquel conjunto de decisiones polticas centrales que caracterizan y determinan la mediacin entre las preferencias de los ciudadanos y el sistema de traduccin de votos en escaos.28 Por tanto, desde esta ptica, bajo el rtulo sistema electoral solo incluiramos los mecanismos por medio de los cuales los electores expresaran sus preferencias en sufragios y estos, a su vez, se convertiran en escaos. En consecuencia, quedara fuera de esta definicin de sistema electoral todo lo relativo a la Administracin electoral, el procedimiento electoral, los recursos electorales, la financiacin electoral, as como las dems cuestiones consideradas instrumentales o adjetivas del Derecho electoral. B) Desde una perspectiva amplia, el profesor Torres del Moral29 ha definido el sistema electoral como el conjunto de reglas y procedimientos conforme a los cuales se convocan y celebran las elecciones, se asignan los escaos a tenor de los votos obtenidos por las candidaturas y se resuelven los recursos a que todo este proceso diere lugar. De forma tcita comparten este planteamiento los profesores Baras Gmez y Botella Corral, al incluir en su monografa titulada El sistema electoral, entre otros aspectos considerados tradicionalmente como adjetivos, el estudio de la Administracin electoral, del proceso electoral (convocatoria de las elecciones, campaa electoral, da de la vota-

26 Cfr. Nohlen, Dieter: Sistemas electorales del mundo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, pgs. 55-56. 27 Cfr. Rae, Douglas W.: The political consequences of electoral laws, Yale University Press, New Haven y Londres, 1971, pg. 14. 28 Cfr. Arnaldo Alcubilla, Enrique: El procedimiento, op. cit., pg. 371. 29 Cfr. Torres del Moral, Antonio: Estado de Derecho y democracia de partidos, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 2004, pg. 374.


cin, proclamacin de resultados, recursos, etc.) y de la financiacin de las campaas electorales.30 En fin, tambin asume expresamente esta interpretacin amplia del concepto de sistema electoral la profesora Biglino Campos, al subrayar que la importancia del sistema electoral deriva de que es mucho ms que una mera frmula para traducir votos en escaos. Afirmacin que completa con la siguiente declaracin de principios: Entendido en sentido amplio, como se hace en estas pginas, incluye desde el reconocimiento del derecho de sufragio, hasta las garantas electorales, pasando por la ordenacin del proceso electoral.31 En todo caso, a nuestro juicio, suscribir una u otra definicin es en realidad un tema de orden menor (una cuestin, en definitiva, de nombres), siendo admisibles ambas interpretaciones, siempre que a priori se concrete cul es el contenido que va a situarse debajo del rtulo sistema electoral. Ahora bien, como subraya el profesor Azpitarte Snchez, en tanto que los elementos polticoconstitucionales de un sistema electoral (esto es, los que lo definen en sentido estricto) exigen una mayor rigidez constitucional que evite su disponibilidad en manos de mayoras contingentes, es aconsejable que los elementos instrumentales del mismo estn reglamentados de forma ms flexible, al objeto de facilitar su adaptacin a los cambios que impulsa y exige la experiencia de cada contienda electoral.32 Por otra parte, debe ponerse de relieve que la expresin sistema electoral (incluso entendida en un sentido estricto) ya refleja claramente la existencia y la interdependencia de varios elementos: el cuerpo electoral, la circunscripcin electoral, la frmula electoral y la barrera electoral. Adems, el trmino sistema subraya el hecho de que la transformacin de un elemento, aunque aparentemente sea mnima, puede hacer cambiar de modo muy importante las funciones y las consecuencias de dicho sistema.33 En este sentido, muchas veces basta con incidir en uno de sus elementos (por ejemplo, variando el tamao de las circunscripciones) para lograr un cambio en el funcionamiento global

30 Cfr. Baras Gmez, Montserrat y Botella Corral, Juan: El sistema electoral, Tecnos, Madrid, 1996, pgs. 79-94. 31 Cfr. Biglino Campos, Paloma: La legislacin electoral estatal y el margen del legislador autonmico, en El Derecho electoral de las Comunidades Autnomas. Revisin y mejora (director: Luis A. Glvez Muoz), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg. 13. 32 Cfr. Azpitarte Snchez, Miguel: La dimensin constitucional del procedimiento electoral, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 10-11, 2002-2003, pg. 443. 33 Cfr. Nohlen, Dieter: Sistemas, op. cit., pg. 53; RAE, Douglas W.: Leyes electorales y sistema de partidos polticos, Ediciones CITEP, Madrid, 1977, pgs. 14-15.


29

del mismo. De ah que algn autor haya aludido, con razn, a una verdadera ingeniera electoral.34

3.

La importancia del sistema electoral en la configuracin del rgimen poltico

Resulta obvio, a tenor de lo que llevamos dicho, que el sistema electoral constituye una pieza fundamental en cada rgimen poltico. En este sentido, se ha afirmado que el destino de la democracia de un pas depende del sistema electoral.35 Aunque se trate de una apreciacin simplista y algo exagerada, tiene la virtud de poner el dedo en la llaga. En efecto, sin un sistema electoral que garantice la adecuada formacin de la voluntad popular en las urnas y su correcta traslacin a la composicin de los rganos representativos, no hay democracia posible.36 Es ms, como subraya el profesor Garca Fernndez,37 el sistema electoral es el instrumento para expresar el principio democrtico. Ahora bien, es preciso indicar que no hay un solo sistema electoral admisible, sino varios, y cada pas y, por supuesto, cada Comunidad Autnoma ha de buscar el que mejor se adapte a su propia realidad y a sus necesidades polticas. Esta bsqueda debe hacerse, sin embargo, sabiendo que ningn modelo electoral es neutral, pues todos potencian un aspecto de la representacin en detrimento de otros que tambin merecen consideracin y respeto. Por ello, es imposible que encontremos una solucin que agrade a todas las fuerzas polticas en liza, porque en funcin de dnde pongamos el acento, es decir, dependiendo de qu aspecto o de qu objeto de la representacin queramos potenciar, el sistema electoral producir resultados diferentes.38

34 Cfr. Fernndez Segado, Francisco: La representatividad de los sistemas electorales, en su obra Estudios de Derecho Electoral, Ediciones Jurdicas, Lima, 1997, pg. 42. 35 Cfr. Hermens, Ferdinand A.: Democracy and Anarchy. A study of proportional representation, University of Notre Dame Press, Notre Dame (Indiana), 1941, esp. pgs. 48 y 84. Como es sabido, este autor atribuye el desastre de la Repblica de Weimar y el ascenso al poder de Hitler, precisamente, al sistema electoral propocional puro que se utiliz en Alemania en el perodo de entreguerras. 36 La profesora Paloma Biglino Campos (La legislacin, op. cit., pgs. 14-15) afirma que, en este punto, estaban de acuerdo todos los actores de nuestro ltimo proceso constituyente. 37 Cfr. Garca Fernndez, Javier: Sistema electoral, gobernabilidad y Constitucin, en Temas para el Debate, nm. 162, 2008, pg. 29. 38 Cfr. Quintana Petrus, Josep Maria: Hacia una democracia participativa y no solo representativa, en el libro colectivo Estudios sobre la reforma de la Constitucin Espaola (coordinador: Jaume Vernet i Llobet), Institut dEstudis Autonmics, Palma, 2010, pgs. 127, 129 y 142.


Las normas electorales son cualquier cosa menos inocentes. De hecho, un cambio insignificante en algn elemento puede favorecer a unas fuerzas y perjudicar a otras, y de ello son muy conscientes los partidos polticos. La mayora de las reformas electorales esconden, bajo argumentos de tcnica jurdica o hueca palabrera, motivaciones polticas, a veces poco confesables. Como afirm el profesor Varela Daz, desde 1810 hasta 1936, se sucedieron en Espaa doce leyes electorales y muchas otras normas de rango inferior; el motivo de tanta reforma normativa hay que buscarlo en el hecho de que los regmenes electorales fueron siempre apreciados como piezas decisivas del sistema poltico. El objetivo de acceder al poder, o de permanecer en l, se vislumbr por todas las fuerzas polticas en relacin causal muy estrecha con el rgimen electoral, es decir, con la forma de regular las elecciones. Nadie que la tuviera, en algn momento, despreci la posibilidad de hacer una normativa electoral a su medida. Experiencias, tanto pretritas como actuales, nos muestran que quien hace la ley electoral tiene el poder de conformar el rgimen poltico. La idea de que el pueblo es el detentador supremo del poder solo puede considerarse cierta si las tcnicas electorales, a travs de las cuales los ciudadanos eligen a sus representantes, estn establecidas de tal modo que el resultado electoral refleja, de forma honrada y exacta, la voluntad de los ciudadanos.39 La importancia del sistema electoral en la configuracin del rgimen poltico de cada Estado ha sido puesta de relieve por numerosos autores que se han dedicado al estudio de estas materias. As, se ha destacado la influencia que ejerce en la fragmentacin del sistema de partidos,40 en la composicin del Parlamento, en el comportamiento del electorado, en la representatividad de las Cmaras, en el tipo de relacin entre electores y representantes, en la posibilidad de formar un Gobierno estable y eficaz, en las caractersticas de las campaas electorales y, en definitiva, en la propia legitimacin del sistema democrtico. Hans Kelsen, en una de sus obras clsicas,41 califica al sistema electoral como decisivo en la realizacin de la idea de democracia. En esta misma lnea de pensamiento, en el escrito del Gobierno por el que encomendaba al Consejo de Estado un informe sobre las principales propuestas de reforma del rgimen electoral general, de 27 de junio

39 Cfr. Loewenstein, Karl: Teora, op. cit., pg. 334. 40 Por todos, cfr. Duverger, Maurice: Linfluence des systmes lectoraux sur la vie politique, Librairie Armand Colin, Pars, 1950; Santamara Ossorio, Julin: Sistemas electorales y sistemas de partidos, en Cuadernos Econmicos del ICE, nm. 1, 1977, pgs. 5-24; Leoni, Francesco: Relacin entre procedimientos electorales y sistema de partidos, en Revista de Estudios Polticos, nm. 52, 1986, pgs. 147-156. 41 Cfr. Kelsen, Hans: Teora General del Estado, Editora Nacional, Mxico, 1979, pg. 347.


31

de 2008, se afirmaba que el rgimen electoral es una pieza clave del Estado constitucional, puesto que habilita la participacin poltica de los ciudadanos, transforma sus votos en escaos y, en definitiva, hace operativo el principio democrtico en las instituciones del Estado.42

42 Cfr. Consejo de Estado: Informe, op. cit., pgs. 3-4.


II.

LOS PARLAMENTOS AUTONMICOS: CUESTIONES GENERALES DE SUS SISTEMAS ELECTORALES

)

1.

Diecisiete Comunidades Autnomas y diecisiete Parlamentos autonmicos

1.1. La generalizacin del modelo organizativo del artculo 152.1 de la ConstitucinLa Constitucin Espaola de 1978, como es sabido, no dibuj un modelo territorial de Estado completo y cerrado, sino que estableci diversas vas para que los territorios con derecho a ello pudieran (si este era su deseo) acceder a los diversos grados de autonoma.43 En efecto, en el ejercicio del derecho a la autonoma reconocido en el artculo 2 de la Constitucin, las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histrica podan constituirse en Comunidades Autnomas de acuerdo con lo previsto en el ttulo VIII de la Constitucin y en sus respectivos Estatutos (artculo 143.1 CE). A tal fin, la Constitucin prevea, adems de otras vas ms especficas, dos procedimientos (o dos ritmos, si se prefiere) para acceder a la autonoma; sin embargo, no indicaba cules eran las Comunidades Autnomas que deban seguir una u otra va, ni exclua a ninguna de las futuras Comunidades del derecho a optar ab initio por un mayor o menor grado de competencias (en realidad, ni se saba cuntas Comunidades se iban a crear, ni qu provincias las iban a integrar).44 De este modo, y utilizando una terminologa que a fuer de repetida en la doctrina ha adquirido carta de naturaleza, distinguimos entre la va rpida (del artculo 151 CE) y la va lenta (del artculo 143 CE) de acceso a la autonoma. La primera, que ofreca a las Comunidades desde el mismo momento de su creacin un marco competencial mucho ms generoso y les garantizaba un organigrama de poderes parecido al del Estado central, se utiliz por los tres territorios que en la Segunda Repblica ya haban plebiscitado afirmativamente un Estatuto de Autonoma (Catalua, Pas Vasco y

43 Como afirma el profesor Carles Viver i Pi-Sunyer (Las autonomas polticas, Instituto de Estudios Econmicos, Madrid, 1994, pgs. 9-11), la Constitucin no crea las Comunidades Autnomas ni determina cules deben constituirse, ni fija, positiva o negativamente, sus competencias. En sus artculos 143.1 y 144 se limita a precisar los sujetos que pueden si quieren ejercer el derecho a la autonoma y deja libertad para que los Estatutos atribuyan a las respectivas Comunidades Autnomas las competencias que crean convenientes, con dos limitaciones () As pues, la Constitucin dejaba abierta la posibilidad de generalizar o no el sistema autonmico a todo el territorio estatal y, en consecuencia, dejaba abiertas las cuestiones relativas al nmero y magnitud de las Comunidades Autnomas y a la igualacin o no de los niveles competenciales de las mismas. 44 Cfr. Oliver Araujo, Joan: Circunscripcin electoral y elecciones autonmicas, en el libro colectivo Parlamento y sistema electoral. VI Jornadas de la Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos (coordinador: Francesc Pau i Vall), Aranzadi, Pamplona, 1999, pgs. 210-211.

Los Parlamentos autonmicos: cuestiones generales de sus sistemas electorales

35

Galicia) y, siguiendo un procedimiento muy gravoso, por Andaluca. Por su parte, la va del artculo 143 (o va lenta, o va comn) la utilizaron, de grado o a la fuerza, otros doce territorios que se constituyeron en otras tantas Comunidades Autnomas (Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragn, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y Len). Navarra, por su parte, aprob la actualizacin de su Rgimen Foral, esto es, su Estatuto de Autonoma siguiendo un procedimiento inspirado en la idea tradicional del pacto45 que se consider amparado en la disposicin adicional primera de la Constitucin.46 De este modo, tras un proceso poco ejemplar47 que se prolong desde 1979 a 1983, se dibuj de forma prcticamente definitiva el mapa autonmico espaol: el anterior Estado unitario, en su totalidad, se descentraliz polticamente en diecisiete Comunidades Autnomas (cuatro de rgimen especial y trece de rgimen ordinario).48

45 Cfr. Prez Calvo, Alberto: Navarra. La Comunidad Foral de Navarra, en La Constitucin de 1978 y las Comunidades Autnomas (coordinador: Eduardo Espn Templado), Ministerio de la Presidencia-Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2003, pgs. 482-483. 46 La disposicin adicional primera de la Constitucin Espaola de 1978 establece lo siguiente: La Constitucin ampara y respeta los derechos histricos de los territorios forales. La actualizacin general de dicho rgimen foral se llevar a cabo, en su caso, en el marco de la Constitucin y de los Estatutos de Autonoma. 47 Cfr. Toms Villarroya, Joaqun: Proceso autonmico y observancia de la Constitucin, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 15, 1985, pgs. 25-64; Ruiz Miguel, Carlos: Los vicios de origen de los procesos autonmicos, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 24, 2009, pgs. 243-264. 48 No contemplamos en este trabajo los territorios de Ceuta y Melilla, ya que aunque son ciudades dotadas de una autonoma local especial, no son a nuestro juicio Comunidades Autnomas, pues sus respectivos Estatutos nunca las designan con esta denominacin y, adems, no les han atribuido potestades legislativas (una interpretacin contraria a la nuestra puede verse en el apasionado artculo de Ignacio Velzquez Rivera titulado La disposicin transitoria quinta: los Estatutos de Ceuta y Melilla, en La Ley: Revista jurdica espaola de doctrina, jurisprudencia y bibliografa, nm. 4.195, 26 de diciembre de 1996, pgs. 1-2). Estas dos ciudades africanas accedieron a su rgimen de autogobierno, respectivamente, con la Ley Orgnica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonoma de Ceuta, y con la Ley Orgnica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonoma de Melilla. No tienen Parlamento, pero s una Asamblea (equivalente al Pleno del Ayuntamiento en los dems municipios) con muy amplios poderes. La Asamblea de Ceuta y la Asamblea de Melilla, rganos representativos de la respectiva ciudad, estn integradas por veinticinco miembros cada una, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones se rigen por lo establecido en la legislacin estatal reguladora del rgimen electoral general para la celebracin de elecciones locales. Por tanto, el sistema electoral es el comn de todos los municipios espaoles. Es decir, sistema proporcional en la frmula de la regla DHondt, listas cerradas y bloqueadas, y barrera electoral del cinco por ciento de los votos vlidos emitidos. Las circunscripciones electorales son, respectivamente, el trmino municipal de Ceuta y el trmino municipal de Melilla (artculos 7 y 8 de la Ley Orgnica 1/1995 y artculos 7 y 8 de la Ley Orgnica 2/1995). Cfr. Castell Andreu, Josep Maria: Las peculiaridades electorales de las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla, en Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 22-23, 2004, pgs. 501-511.


La Constitucin, en su artculo 152.1, establece cul debe ser la organizacin institucional autonmica para aquellas Comunidades cuyos Estatutos hayan sido aprobados por el procedimiento a que se refiere el artculo anterior, es decir, para las Comunidades que hayan seguido la va rpida o va especial para el acceso a la autonoma plena. Sin embargo, nada dice, de forma expresa, sobre la organizacin institucional de las Comunidades que accedan a la autonoma por la va del artculo 143, esto es, de aquellas que sigan la denominada va lenta o va ordinaria. Por tanto, era perfectamente posible que estas Comunidades de segundo grado se constituyeran sin contar con un Parlamento propio.49 As lo prueba de forma indubitada el artculo 69.5 CE, que al determinar el rgano que deber designar a los senadores autonmicos se refiere a la Asamblea Legislativa o, en su defecto, al rgano colegiado superior de la Comunidad Autnoma, dando a entender de forma clara que podan existir Comunidades Autnomas (de procedimiento ordinario, obvio es decirlo) que habran renunciado, al menos a priori, a contar entre sus instituciones de autogobierno con una Asamblea Legislativa. Sin embargo, como es sabido, el esquema organizativo del artculo 152 de la Constitucin se acab extendiendo a todas las Comunidades (el famoso caf para todos), con independencia de su va de acceso a la autonoma, de conformidad con el Informe de la Comisin de Expertos sobre Autonomas, que sirvi de base a los Acuerdos Autonmicos de 31 de julio de 1981, suscritos por el Gobierno de Unin de Centro Democrtico y el Partido Socialista Obrero Espaol, en aquellos momentos el principal grupo de la oposicin.50 En coherencia con lo anterior, el esquema organizativo adoptado por todas las Comunidades Autnomas (esto es, el que dibuja el artculo 152.1 CE) es muy parecido al establecido para el Estado central:51 un sistema parlamentario, basado en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, libre, igual, directo

49 Con criterio anlogo, el profesor Manuel Aragn Reyes (La organizacin institucional de las Comunidades Autnomas, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 79, 2007, pg. 12) afirma que de las alusiones que en esos preceptos [se refiere, fundamentalmente, a los artculos 67.1, 69.5, 87.2, 153 y 162.1.a CE] se contienen a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas no cabe derivar la obligatoriedad de estas, sino solo la referencia a dichas Asambleas, para el caso de que existan. 50 Cfr. Informe de la Comisin de Expertos sobre Autonomas, Servicio Central de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno, Madrid, 1981. Los acuerdos que se alcanzaron fueron publicados en Acuerdos Autonmicos, Servicio Central de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno, Madrid, 1981. 51 Como afirma el profesor Manuel Aragn Reyes (La organizacin, op. cit., pg. 30), en el sistema poltico espaol existe una gran coherencia en cuanto a la forma de gobierno, de manera que la prevista en la Constitucin para el Estado central se ha trasladado tambin a todas las Comunidades Autnomas.


37

y secreto;52 un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente (que simultneamente lo es de la Comunidad Autnoma y del Consejo de Gobierno), elegido por la Asamblea de entre sus miembros y responsable polticamente ante la misma, al cual corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la suprema representacin de la Comunidad Autnoma y la ordinaria del Estado en la misma. Junto a estas instituciones esenciales (sobre las que pesa la reserva estatutaria del artculo 147.2.c de la Constitucin), otras no necesarias, pero s polticamente relevantes han ido y van completando, a ritmos distintos, el organigrama de cada Comunidad Autnoma: el Consejo Consultivo, el Consejo Econmico y Social, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Audiovisual, el Consejo de Justicia, etc. (con estos u otros nombres similares). Tras comprobar que por motivos polticos y mimticos todas las Comunidades Autnomas que se crearon al amparo de la Constitucin de 1978 optaron por dotarse de una Asamblea Legislativa, es preciso plantearse si las Comunidades Autnomas de rgimen ordinario deban seguir necesariamente las pautas electorales que marca el artculo 152.1 de la Constitucin (esto es, eleccin con arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la representacin de las diversas zonas del territorio) o si, por el contrario, gozaban de plena libertad al respecto. Esta disyuntiva se suscitaba pues dicho precepto, en principio, solo parece aplicable a las Comunidades que accedieron a la autonoma por la va rpida. En efecto, como ya hemos indicado, el artculo 152.1 CE comienza su redaccin con el siguiente tenor: En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artculo anterior (esto es, el que regula el acceso a la autonoma por la va rpida), la organizacin institucional autonmica se basar en. Por tanto, al no existir un precepto similar para las Comunidades Autnomas de rgimen ordinario (las del artculo 143 CE), caba pensar que estas gozaban de ms libertad que las de rgimen especial para regular su Parlamento (para el supuesto de que decidieran, efectivamente, incorporarlo a su organigrama de poderes). No nos parece, sin embargo, que fuera esta la voluntad del cons-

52 Cfr. Viver i Pi-Sunyer, Carles: Constitucin. Conocimiento del ordenamiento constitucional, Editorial Vicens-Vives, Barcelona, 1989, pg. 156. Aunque estas caractersticas del sufragio universal (esto es, que sea libre, igual, directo y secreto) no aparecen expresadas en el artculo 152.1 CE (a diferencia de lo que sucede en los artculos 68 elecciones al Congreso de los Diputados y 140 elecciones a los Ayuntamientos), es evidente que tambin son predicables del voto que se emite en las elecciones a las Asambleas Legislativas autonmicas, en la medida que se deducen de los derechos fundamentales. Cfr. Gavara de Cara, Juan Carlos: La homogeneidad de los regmenes electorales autonmicos, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007, pg. 105.


tituyente espaol, pues las Comunidades ordinarias se configuraban como instituciones adolescentes en trnsito (ms o menos rpido) hacia la madurez de las Comunidades especiales. Sin forzar el Texto Constitucional, podramos calificarlas de Comunidades Autnomas in fieri. De hecho, algo de esto se desprende de un temprano trabajo del profesor Leguina Villa,53 en el que desmontando una interpretacin en sentido contrario de Toms Ramn Fernndez54 afirma que la Constitucin no consagra dos tipos diferentes de Comunidades Autnomas (ya que todas comparten la misma naturaleza jurdica), sino dos ritmos distintos en el acceso a la autonoma (uno ms rpido, en el artculo 151, y otro ms lento, en el artculo 143). Este parece ser tambin el razonamiento implcito del profesor Torres del Moral,55 cuando, tras sealar que el artculo 152.1 CE incluye unas pautas mnimas para los Estatutos de Autonoma que se aprobaron por la va rpida regulada en el artculo 151, aade que dichas pautas se deban aplicar a fortiori (es decir, con mayor razn) a los Estatutos de rgimen ordinario. As pues, a nuestro juicio, las Comunidades de va ordinaria podan optar por dotarse o no dotarse de un Parlamento propio, pero en supuesto de hacerlo deban seguir obligatoriamente el modelo del artculo 152.1 CE para las Comunidades de Estatuto especial. Aceptar, como mera hiptesis de trabajo, que las Comunidades que se crearon al amparo del artculo 143 CE podan establecer un Parlamento bicameral, basado en criterios electorales mayoritarios y sin tener en cuenta el factor territorial, nos parece que es situarse muy lejos de un modelo coherente con el conjunto del sistema constitucional y de la voluntad de los redactores de la Constitucin. A nuestro parecer, la intencin del constituyente al redactar el artculo 152.1 habra sido la de establecer la estructura institucional que, segn el espritu de la Constitucin, debe corresponder a toda Comunidad que opte por un modelo de autonoma poltica plena (puesto que no en vano este es el supuesto que tal precepto contempla), en cuyo caso dicha norma no regir solo para las Comunidades Autnomas del 151, sino para todas en cuanto dieran tal paso, y lo que las Comunidades del 143 habran hecho al adoptar unnimemente el modelo del artculo 152.1 no sera otra cosa que reconocer una eficacia de dicho pre-

53 Cfr. Leguina Villa, Jess: Las Comunidades Autnomas, en el libro colectivo La Constitucin Espaola de 1978. Estudio sistemtico (directores: Alberto Predieri y Eduardo Garca de Enterra), Civitas, Madrid, 1980, pgs. 771-828. 54 Cfr. Fernndez Rodrguez, Toms Ramn: La organizacin territorial del Estado y la Administracin Pblica en la nueva Constitucin, en el libro colectivo Lecturas sobre la Constitucin Espaola, UNED, Madrid, 1978, vol. I, pgs. 349-352. 55 Cfr. Torres del Moral, Antonio: Sistemas electorales y sistemas de partidos en las Comunidades Autnomas, en el libro colectivo El Derecho electoral de las Comunidades Autnomas. Revisin y mejora (director: Luis A. Glvez Muoz), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg. 220.


39

cepto sobre ellas, que la Constitucin no habra hecho explcita pero no por ello sera menos deducible de su voluntad.56 Por otra parte, pero en la misma lnea de argumentacin, no creemos aceptable que la voluntad de los constituyentes fuera otorgar a las Comunidades ordinarias sin tradicin autonmica y marco competencial muy restringido una libertad de organizacin mucho mayor (de hecho, sin lmites constitucionales especficos) que la que se conceda a las Comunidades especiales con tradicin histrica y amplio marco competencial, el sistema electoral de las cuales ya est expresamente condicionado por los mandatos del artculo 152.1 CE. Tal vez no estar de ms recordar, en este punto de nuestro razonamiento, que fue precisamente la presin de las futuras Comunidades Autnomas especiales (en concreto, del Pas Vasco y Catalua) la que determin el modelo de Estado descentralizado que acab consagrndose en la Constitucin de 1978. Dicho ms claramente, las Comunidades Autnomas ordinarias existen porque aquellas dos Comunidades especiales, que fueron decisivas en el trnsito de la dictadura a la democracia y en la elaboracin de la Constitucin, lograron que triunfaran sus tesis autonomistas. Esto es, porque tuvieron suficiente fuerza poltica y habilidad negociadora para que la satisfaccin de sus reivindicaciones de autonoma apareciera, a los ojos de la clase poltica de entonces, como requisito indispensable para la construccin en Espaa de un Estado democrtico viable.57

56 Tomo prestadas las palabras del profesor ngel Garrorena Morales (Tribunal Constitucional y sistema electoral de las Comunidades Autnomas. Una desafortunada jurisprudencia, en el libro colectivo El Derecho electoral de las Comunidades Autnomas. Revisin y mejora director: Luis A. Glvez Muoz, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg. 50), aunque l las formula entre interrogantes y, finalmente, las considera equivocadas. 57 Sobre esta circunstancia, el profesor Antonio Torres del Moral (La reforma del sistema electoral o la cuadratura del crculo, en Revista de Derecho Poltico, nm. 74, 2009, pg. 60) ha escrito lo siguiente: los partidos polticos nacionalistas esgriman como bagaje democrtico su presencia en la II Repblica y su antifranquismo durante la Dictadura, y lograron que la opinin dominante en la clase poltica espaola de la Transicin aceptara que la legitimidad democrtica del sistema poltico que estaba construyndose pasaba ineludiblemente por la presencia en l de dichas fuerza polticas. En el mismo sentido, los profesores Astrid Barrio Lpez, Juan Rodrguez Teruel, Montserrat Baras Gmez y scar Barber Arest (Partidos de mbito no estatal y gobernabilidad multinivel: el caso de Espaa [1977-2008], Institut de Cincies Poltiques i Socials, Barcelona, 2010 [Working Papers nm. 291], pg. 3) han afirmado que la fuerza de los partidos de mbito no estatal, en especial en Catalua y el Pas Vasco, acab por hacer indisociable la lucha por la democracia de las reivindicaciones nacionales durante la Transicin. El peso electoral y parlamentario alcanzado por nacionalistas vascos y catalanes en las primeras elecciones democrticas tuvo su reflejo en el ttulo VIII de la Constitucin Espaola, que dio lugar al desarrollo del Estado autonmico.


En sntesis, pues, a nuestro entender, el artculo 152.1 CE acta como canon de constitucionalidad de los preceptos estatutarios y legales de todas las Comunidades Autnomas, tanto de las de va rpida (Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca) como de las de va lenta (todas las dems). Ciertamente, aunque estas ltimas no accedieron a la autonoma poltica por la va del artculo 151 CE, si su opcin estatutaria fue dotarse de un Parlamento, este deba cumplir los mandatos contenidos en aquel precepto constitucional. As lo entendi tempranamente el profesor Gumersindo Trujillo58 al formular, con su buen sentido jurdico habitual, los siguientes comentarios: Cabra preguntarse si, como sugiere su propia literalidad, el artculo 152.1 CE solo es aplicable al rgimen electoral de las Asambleas de las Comunidades accedidas al rgimen autonmico por la va del artculo 151, o si por el contrario sus exigencias son vlidas para todas las Asambleas comunitarias. Nos inclinamos contestaba el catedrtico de la Universidad de La Laguna por huir de la mera literalidad y, en base a criterios sistemticos, entender que su aplicabilidad se extiende tambin a aquellos supuestos en los que, habiendo accedido la Comunidad en cuestin por la va del artculo 143, incluya entre sus instituciones de autogobierno una Asamblea Legislativa. Y aada: aunque la literalidad del artculo 152.1 CE parece impedirlo, el principio de coherencia que debe inspirar toda interpretacin sistemtica permite entender que dicho precepto es aplicable a todas aquellas Comunidades Autnomas que tengan una Asamblea Legislativa opcin que es, como se sabe, potestativa para las Comunidades accedidas por la va del artculo 143, siendo este carcter potestativo el motivo de que el precepto solo aparezca referido a las del 151, que necesariamente han de tener tal Asamblea. Dicho con palabras de la Ley electoral de Canarias: la decisin poltica de las Comunidades ordinarias de contar, entre sus instituciones autonmicas, con una Asamblea Legislativa determina la aplicacin a la misma de los principios orgnicos-institucionales contemplados en el referido artculo 152.1 de la Constitucin.59 Esta doctrina fue asumida, de forma muy clara, por diversas sentencias del Tribunal Constitucional; entre ellas, la ms explcita fue, sin duda, la nmero 225/1998, en la que literalmente se afirma que ninguna duda existe sobre la utilizacin del artculo 152.1 CE como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento

58 Cfr. Trujillo Fernndez, Gumersindo: El Estado y las Comunidades Autnomas ante la exigencia constitucional del voto igual, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 2, 1981, pgs. 45-47. Casi un cuarto de siglo ms tarde, reiter el mismo planteamiento en su obra Lecciones de Derecho Constitucional Autonmico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, pgs. 190-191. 59 Cfr. la Exposicin de Motivos de la Ley 7/2003, de 20 de marzo, de elecciones al Parlamento de Canarias.


41

de los preceptos de los Estatutos de Autonoma de las Comunidades de rgimen ordinario.60 Dicha interpretacin se reiter, de forma expresa, en la Sentencia 19/2011, de 3 de marzo.61

60 STC 225/1998, de 25 de noviembre (ponente: lvaro Rodrguez Bereijo), BOE de 30 de noviembre de 1998, funds. jurds. 6 y 7. Los fragmentos en los que, de forma ms clara, se asume la interpretacin indicada son los siguientes (las cursivas son nuestras): Resta por analizar la constitucionalidad del precepto recurrido [la disposicin transitoria primera del Estatuto de Autonoma de Canarias] a la luz del mandato de proporcionalidad dispuesto en el artculo 152.1 CE en orden a la eleccin de las Asambleas Legislativas autonmicas. La primera cuestin a resolver, como ha puesto de relieve el Abogado del Estado, es la de la aplicacin misma del mencionado precepto constitucional a una Comunidad Autnoma que, como la canaria, no se constituy en su da por el procedimiento del artculo 151.1 CE. De conformidad con el principio dispositivo que inform el acceso a la autonoma poltica de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE), las Comunidades Autnomas constituidas por el cauce del artculo 143 CE podan contar o no, segn sus Estatutos, con una Asamblea Legislativa como la que prev, para otros casos, el artculo 152.1 CE. El Estatuto de Autonoma de Canarias opt por dotar a esa Comunidad Autnoma de una Asamblea Legislativa como la prevista en el artculo 152.1 CE para aquellas Comunidades que accedieron a la autonoma poltica por la va regulada en el artculo 151 CE, por lo que dicha Asamblea habr de ser elegida con sujecin al mandato de representacin proporcional (). Ninguna duda existe, pues, sobre la utilizacin del artculo 152.1 CE como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento del precepto estatutario impugnado (fundamento jurdico 6). En efecto, parece incuestionable que el Estatuto de Autonoma de Canarias, al configurar las piezas claves de su sistema electoral, ha atendido particularmente al mandato constitucional de asegurar la representacin de las distintas zonas de su territorio () el imperativo de proporcionalidad del artculo 152.1 comn a los sistemas electores autonmicos, puede ser atemperado para la Comunidad Autnoma de Canarias en virtud del especial significado que adquiere la obligacin de asegurar la representacin de las diversas zonas del territorio (art. 152.1 CE) en las Comunidades Autnomas insulares (). La valoracin conjunta de este sistema de clusulas limitativas en el acceso a los escaos no permite afirmar que sea contrario a la proporcionalidad exigida por el artculo 152.1 CE. () En definitiva, no puede estimarse que, en virtud del apartado segundo de la disposicin transitoria primera de la Ley Orgnica 6/1994, el sistema electoral canario desconozca el criterio, siempre tendencial, de la proporcionalidad con infraccin del artculo 152.1 CE, por lo que, desde esta perspectiva, ha de rechazarse la pretensin impugnatoria formulada por el recurrente (fundamento jurdico 7). Dicha Sentencia se refera, como vemos, a la Comunidad Autnoma de Canarias, pero el Tribunal Constitucional deja muy claro que su doctrina es aplicable a todos los territorios que accedieron a la autonoma por la va del artculo 143 CE. Los magistrados que, en aquel momento, integraban el Pleno del Tribunal Constitucional eran: lvaro Rodrguez Bereijo, Jos Gabaldn Lpez, Fernando Garca-Mon y Gonzlez Regueral, Jos Vicente Gimeno Sendra, Rafael de Mendizbal Allende, Julio Diego Gonzlez Campos, Pedro Cruz Villaln, Carles Viver i Pi-Sunyer, Manuel Jimnez de Parga y Cabrera, Toms S. Vives Antn, Pablo Garca Manzano y Pablo Cachn Villar. 61 En el fundamento jurdico tercero de la STC 19/2011, de 3 de marzo (ponente: Elisa Prez Vera), BOE de 29 de marzo de 2011, se afirma: Pese al tenor literal del artculo 152.1 CE, referido a las Comunidades Autnomas cuyos Estatutos de Autonoma se hubieran aprobado siguiendo el procedimiento establecido en el artculo 151 CE, este Tribunal ha considerado sus previsiones relativas a la Asamblea legislativa aplicables tambin a las Comunidades Autnomas constituidas por el cauce del artculo 143 CE que hubieran optado por una Asamblea legislativa como la contem-


Aunque nosotros compartamos el planteamiento del Tribunal Constitucional y de algunos eminentes juristas que ya se haban pronunciado en este sentido,62 no podemos dejar de recordar que esta interpretacin provoc la emisin de un interesante Voto Particular a la referida Sentencia63 y que tambin ha tenido sus

plada en el artculo 152.1 CE... As pues, como entonces dijimos en relacin con la Comunidad Autnoma de Canarias (STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 6), hemos de afirmar ahora en relacin con la Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha la utilizacin del artculo 152.1 CE como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento de la Ley recurrida. 62 A favor de la tesis expansiva del artculo 152.1 CE, esto es, que sus mandatos sobre el modelo de Asamblea Legislativa vinculan a todas las Comunidades Autnomas que decidan dotarse de un rgano de esta naturaleza, se han manifestado, entre otros, los siguientes autores: Trujillo Fernndez, Gumersindo: El Estado, op. cit., pgs. 45-47; Albert Rovira, Enoch: El principio de homogeneidad poltico-constitucional de las Comunidades Autnomas, en el libro colectivo El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas, Tecnos, Madrid, 1985, pgs. 87-88; Rodrguez-Zapata Prez, Jorge: Artculo 152. Estructura institucional de las Comunidades Autnomas, en Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978 (director: scar Alzaga Villaamil), Edersa, Madrid, 1996, tomo XI, pgs. 392-402; Fernndez Prez, Bernardo: El sistema electoral de las Comunidades Autnomas, en Sistema, nm. 45, 1981, pgs. 79-80; Beltrn de Felipe, Miguel: Crnica de jurisprudencia constitucional en los procesos de control de la constitucionalidad de normas con rango de ley, en la obra colectiva El principio de legalidad. Actas de las V Jornadas de la Asociacin de Letrados del Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2000, pgs. 221-223; Fernndez Valverde, Rafael: El reparto de competencias en materia electoral, en el libro colectivo Parlamento y sistema electoral. VI Jornadas de la Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos (coordinador: Francesc Pau i Vall), Aranzadi, Pamplona, 1999, pg. 182. 63 El profesor Pedro Cruz Villaln, en el Voto Particular formulado a la Sentencia 225/1998, se expres en los siguientes trminos (las cursivas son nuestras): El Defensor del Pueblo, en lo que es su primer motivo de inconstitucionalidad, entiende que el nuevo apartado [se refiere al apartado 2 de la disposicin transitoria primera del EACC en la redaccin dada por la Ley Orgnica 4/1996] no respeta el sistema de representacin proporcional exigido por el artculo 152.1 CE para la eleccin de la Asamblea Legislativa prevista en el mismo; a ello opone el Abogad

sistema electoral

Documents