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SISTEMA DE OPERACIÓN POR CORREDORES DE SISTEMA DE OPERACIÓN POR CORREDORES DE TRANSPORTE TRANSPORTE

AnálisisAnálisis

Congreso FENCOOTRAPCongreso FENCOOTRAP

Buga, 9 de Abril de 2010Buga, 9 de Abril de 2010

Comité Sectorial de Transporte Contenido

1. Diagnóstico del sector

2. Observaciones al proyecto2.1. Técnicas2.2. Jurídicas2.3. Económicas2.4. Políticas

3. Conclusiones – posición ANDI

Comité Sectorial de Transporte 1. Diagnóstico del sector

Según el Ministerio de Transporte

Superposición de rutas y operación

ineficiente

Operación por

corredores

No hay control sobre flota y conductores

Permiso no da herramientas de

control

Nuevas empresas

bajo nuevos requisitos

Contrato de concesión


Democratiza los ingresos y los

riesgos

AFILIACIÓN

Informalidad en vinculación de conductores

Asimetría del mercado

Mantenimiento defectuoso y baja

renovación

Sobreoferta y suboferta de

vehículos

Dificultad para generar economías

de escala

Empresas Tipo A

Empresas Tipo B

Empresas Tipo C


Regulación estatal prohíja e incentiva el

modelo afiliador

El Ministerio de Transporte no ha

planeado el sector a mediano y largo

plazo

La regulación económica del sector ha sido antitécnica e inadecuada

Min Tte. Otorga

permisos especiales, crea nuevas

modalidades

Figura de la vinculación dificulta la

administración de los equipos

Fijación de pisos tarifarios por debajo de costos reales de operación


Prestación del servicio por actores no

autorizados y por otras

modalidades sin posibilidad de

control

La acción del Estado ha sido

pobre en la verificación de

estándares mínimos de las

empresas

Organismo de control

(Supertransporte) débil, pequeño,

sin recursos humanos y

técnicos

Comité Sectorial de Transporte

2. Análisis del proyecto SOCT2.1. Análisis técnico

NoNo es un problema de ingeniería de transportees un problema de ingeniería de transporte, por tanto una solución de ingeniería (matrices de oferta y demanda) podría no resolver los problemas estructurales

Es un sistema inspirado técnicamente en una solución solución de transporte urbanode transporte urbano:

Sistema de corredores es un sistema de transporte troncoalimentado % importante de transbordos

Similitud con decreto que adopta SITP para Bogotá



Norma Norma SITP SITP SOCTSOCTObjetivos del

sistemaArtículo 6

Idéntica redacción Artículos 5

Idéntica redacción

Principio de integración

Artículo 3 Idéntica redacción


Principios para la democratización Artículo 8

Idéntica redacción

Artículo 15.Suprime artículo que garantiza participación de las empresas

Tipología vehicular Artículo 12 Idéntica redacción


Tarifa. Principios y fijación


Artículo 20Idéntica redacción



Tipología vehicular en el Tipología vehicular en el SITP SITP Tipología vehicular Tipología vehicular SOCTSOCT“La flota de vehículos destinada a la operación del SITPSITP, operará bajo los criterios de estandarización de equipos, uniformidad de la flota, accesibilidad para la población discapacitada o con movilidad reducida, cumplimiento de las disposiciones técnicas y ambientales que se definan en las normas jurídicas, en los estudios técnicos en los estudios técnicos y en los pliegos de condiciones.

Los estudios técnicos Los estudios técnicos y los pliegos de condiciones definirán las características de la flota actual del sistema de transporte público colectivo con la cual iniciará la operación del SITP y las pautas para la racionalización de la oferta y la modernización del parque automotor” .

“La flota de vehículos destinada a la operación de corredores de transportde corredores de transporte , operará bajo los criterios de estandarización de equipos, uniformidad de la flota, accesibilidad para la población discapacitada o con movilidad reducida, cumplimiento de las disposiciones técnicas y ambientales que se definan en las normas jurídicas y en los pliegos de condiciones.

Los pliegos de condiciones definirán las características de la flota actual del sistema de transporte público colectivo de pasajeros por de pasajeros por carreteracarretera con la cual iniciará la operación del SOCTSOCT y las pautas para la racionalización de la oferta y la modernización del parque automotor.”



Tarifa en el Tarifa en el SITP SITP Tarifa en el Tarifa en el SOCTSOCT“El Alcalde Mayor Alcalde Mayor fijará mediante Decreto Distrital Decreto Distrital la tarifa al usuario y sus actualizaciones, con fundamento en la evaluación previa que adelante la la Secretaría Distrital de Movilidad del estudio técnico Secretaría Distrital de Movilidad del estudio técnico y financiero presentado por el Ente Gestory financiero presentado por el Ente Gestor, la cual se fundamentará en los principios y estructura del diseño contractual, financiero y tarifario adoptado para el SITP.SITP.

Las actualizaciones de la tarifa al usuario requeridas, de acuerdo con las evaluaciones realizadas por la Secretaría Distrital de MovilidadSecretaría Distrital de Movilidad, serán fijadas por el Alcalde Mayor en las oportunidades definidas o requeridas por tal autoridad.

Las condiciones de fijación de la tarifa y los supuestos de actualización estarán sujetas exclusivamente a los principios y estructura del sistema tarifario, y harán parte de los contratos de concesión de los operadores de buses y recaudo, control e información y servicio de buses y recaudo, control e información y servicio al usuario del SITPal usuario del SITP.”

“El Ministerio de Transporte Ministerio de Transporte fijará mediante ResoluciónResolución la tarifa al usuario y sus actualizaciones, con fundamento en la evaluación previa que adelante, la cual se fundamentará en los principios y estructura del diseño contractual, financiero y tarifario adoptado para cada corredorcada corredor.

Las actualizaciones de la tarifa al usuario requeridas, de acuerdo con las evaluaciones realizadas por el Ministerio de TransporteMinisterio de Transporte, serán fijadas por el Alcalde Mayor en las oportunidades definidas o requeridas por tal autoridad.

Las condiciones de fijación de la tarifa y los supuestos de actualización estarán sujetas exclusivamente a los principios y estructura del sistema tarifario, y harán parte de los contratos de concesión de los operadores de buses.”


2. Análisis del proyecto SOCT2.2. Análisis jurídico

Consideraciones preliminares: El Transporte es un servicio público esencial inherente a la

finalidad social del Estado, en tanto es el medio para el ejercicio de derecho fundamental de libre locomoción (art. 24 CP). Por ello, el transporte como servicio está sujeto a la intervención y reglamentación del Estado.

El Estado es responsable por la prestación del servicio, puede hacerlo directamente o delegar su prestación en particulares bajo su permanente dirección y control

Es competencia del legislativo la regulación del servicio público de transporte (Ley 105/93 – Ley 336/96), pero el ejecutivo en ejercicio de su potestad reglamentaria



Implicaciones jurídicas del proyectoImplicaciones jurídicas del proyecto: 1. Revoca los permisospermisos otorgados a las empresas para la

explotación de las rutas



a. ¿Tiene el Ministerio de Transporte facultad para revocar los permisos otorgados a las empresas?

Si.Si. El permiso es REVOCABLE: Art. 18 Ley 336 de 1996: “El permiso para la prestación del servicio público de transporte es revocablerevocable e intransferible”

Jurisprudencia (C-043/98): “No puede considerarse que el No puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho serviciooperadores de dicho servicio. Se trata simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad”



b. Una vez revocado ¿procede alguna indemnización?

Nulidad del acto administrativoNulidad del acto administrativo. Es necesario demostrar: Que el decreto es nulo Que se vulnera un derecho subjetivo amparado por la ley

Responsabilidad por daño especialResponsabilidad por daño especial. Por la expedición de un acto lícito y legítimo de la administración se rompe el principio de igualdad de las cargas públicas y se le impone al particular una carga excesiva que no está en el deber de soportar.



Principio de confianza legítima. El Estado no puede súbitamente alterar las reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos pues éstos no existen en la situación en consideración, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían formado con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo.



2. La operación se entregará por contrato de concesión, previa licitación pública.

a. ¿Es posible que se entregue la operación por contrato de concesión?

Si. Si. Art. 16 Ley 336 de 1996: : “…“…la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación…”

b. ¿La concesión debe otorgarse de manera exclusiva?

NoNo, , la exclusividad por la naturaleza del objeto de la concesión, no por el contrato mismo



c. ¿Puede el Ministerio obviar la licitación y adjudicar directamente el contrato de concesión?

NoNo, , sin quebrantar el ordenamiento jurídico:

Art. 18 Ley 336 de 1996: “El permisopermiso para la prestación del servicio público de transporte se se otorgará mediante concurso en el que se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privadaprivada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional”.



Ley 1150 de 2007. Selección de contratistas:a.a. Licitación pública Licitación pública b.b. Selección abreviadaSelección abreviada. Menor cuantía (1000 smmlv),

Suministro de bienes o servicios uniformes, servicios de salud, licitación desierta, entre otros.

c.c. Concurso de méritosConcurso de méritos. Consultores, prestación de servicios

d.d. Contratación directaContratación directa. Sólo para casos de urgencia manifiesta, convenios interadministrativos, bienes del sector defensa que requieran reserva, actividades científicas, encargos fiduciarios, cuando no haya pluralidad de oferentes.



3. El Decreto establece reglas rígidas de asociación. Esto compromete el ejercicio del derecho a la libre asociación.

Art. 10. Segundo inciso: “…la participación de las empresas de transporte en el operador será proporcional a las sillas/km/día sillas/km/día autorizadas en cada corredor a licitar, de conformidad con los pliegos de condiciones, los proponentes en la licitación pública deberán acreditar deberán acreditar en el proceso licitatorio, que un porcentaje igual o superior al 70% de en el proceso licitatorio, que un porcentaje igual o superior al 70% de las empresas habilitadas sean socias de los mismoslas empresas habilitadas sean socias de los mismos”



4. Se restringe completamente la competencia en cada segmento de mercado (corredor), se crea un monopolio en manos de particulares.

a. ¿Puede el Ministerio restringir la libre competencia y la iniciativa privada por el hecho de tratarse de un servicio público?

Art.336 C.P 91: Los únicos casos en que puede establecerse un monopolio son por arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público y en virtud de la ley.

La leyley que establezca un monopolio no podrá aplicarse sin que sean indemnizados por particulares que sean privados del ejercicio de una actividad lícita.



Artículo 3 Ley 105 de 1993. Principios rectores del transporte en Colombia: 6. La libertad de empresa: “…Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad…”.

Jurisprudencia. Examen de constitucionalidad de la Ley 1122 de 2007 sobre salud.


2. Análisis del proyecto SOCT2.3. Análisis económico

¿Por qué se regula económicamente el transporte?¿Por qué se regula económicamente el transporte?Por las características de las actividad, el mercado se aleja de la competencia perfecta:

La infraestructura que utilizan los vehículos es un bien escaso Hay condiciones de servicio público que requieren del Estado garantía de prestación por encima de las reglas del mercado El servicio no es almacenable, ni indivisible Por su condición de servicio público pueden existir barreras de entrada impuestas por el Estado El tiempo del usuario es fundamental en la “producción” del servicio



2. Cuál es el estado actual del sector?

ESTÁNDARES MÍNIMOS ESTÁNDARES MÍNIMOS DE OPERACIÓN DE OPERACIÓN

ESTÁNDARES ÓPTIMOS (CALIDAD, SEGURIDAD, ACCESIBILIDAD)ESTÁNDARES ÓPTIMOS (CALIDAD, SEGURIDAD, ACCESIBILIDAD)

AA

TARIFA MÍNIMA FIJADA POR EL TARIFA MÍNIMA FIJADA POR EL MINISTERIO MINISTERIO

OPERACIÓN SIN ESTÁNDARES MÍNIMOS OPERACIÓN SIN ESTÁNDARES MÍNIMOS

PRECIOS DEL MERCADO PRECIOS DEL MERCADO

BB

CC



3. A qué escenario económico nos llevaría el proyecto SOCT?

No establece mecanismos regulatorios para resolver la asimetría del mercado (información)

Pasa de competencia en el mercado a competencia por el mercado (acceso al mercado)

Se suprime la competencia, se crea un monopolio en cada corredor

Ministerio fijará directamente la tarifa al usuario (única)

Establece un periodo de concesión mínimo de 20 años vía decreto (sin modelación financiera)



4. Por qué puede resultar inadecuado desde el punto de vista de la regulación económica?

Acaba con la competencia en vez de resolver los problemas del mercado No existen razones económicas suficientes y racionales para la conformación de un monopolio:

Los monopolios en el transporte se dan generalmente por la necesidad de utilizar infraestructuras demasiado costosas o que no pueden duplicarse (ferrocarriles, puertos) – monopolio natural

El transporte interurbano tiene una dinámica distinta a la del transporte urbano donde parece más conveniente la restricción de la competencia (escasez de infraestructura, tiempo del usuario hace del transporte un commodity)

Los ejercicios internacionales tienden a pasar de un mercado regulado a su liberalización (Libro Blanco de Transporte de la Unión Europea)



Un monopolio es materialmente mucho más difícil de controlar (en un mercado sano la oferta y la demanda son agentes de control)

Un monopolio coloca al prestador en una posición dominante frente al usuario y al Estado, de la cual puede abusar

El modelo no garantiza que el control por parte del Estado sea más fuerte y efectivo – no hay decisiones políticas contundentes respecto del papel de la Superintendencia de Puertos y Transporte



El periodo de concesión está dado por la ley, no por un ejercicio de modelación financiera

El periodo de la concesión es muy extenso (min. 20 años) Si no se fortalece el control material de la actividad, los

usuarios estarán atados por 20 años a un mal servicio Desnaturaliza el incentivo de calidad en los sistemas de

concesiones exclusivas de líneas de autobuses en el mundo: elegir al más eficiente y mantenerlo incentivado (con la posibilidad de salir) para que los usuarios reciban el mejor servicio (tarifas, calidad, valores agregados)

España: 6 a 15 años fijado en el título concesional



El proceso llevará a una “racionalización de la flota” de acuerdo con los resultados de los estudios de oferta y demanda (consultoría)

En el transporte de pasajeros la demanda es variable y temporal, la producción del servicio es inalmacenable y condiciona la estructura de costos de las empresas y el tamaño de la flota.

Una empresa debe tener suficientes vehículos para atender la alta demanda pero debe reflejar en su modelo financiero el costo de tenerlos (no utilizarlos) en épocas de baja demanda

Coloca en desventaja competitiva al sector (regulado y ahora desliberalizado) frente al transporte aéreo liberalizado y cada vez menos regulado (libertad de tarifas)


2. Análisis del proyecto SOCT2.4. Análisis Político

Algunas consideraciones, desde el punto de vista político: Algunas consideraciones, desde el punto de vista político: 1. El Estado ha coadyuvado a la situación actual del sector:

El modelo afiliador ha sido validado por la normas y la actuación de las autoridades Regulación inadecuada e incoherente y falta de planeaciónPrácticas poco transparentes al interior del organismo de regulación Defectuosísimo ejercicio de control sobre el sector

Ello debería llevar al Ministerio, en un ejercicio de responsabilidad política, a liderar un proceso serio, académico, incluyente, concertado, auténticamente participativo y que construya sobre lo construido


2. Análisis del proyecto SOCT2.4. Análisis Político

2. Las autoridades NONO conocen la realidad de las empresas

3. El costo, en términos de tejido social, de la revolución del sector es alto, debe asumirse, pero el Ministerio debe hacer gobernable la transición.

4. Tomar una decisión de esta importancia sin participación material supone un altísimo riesgo de deslegitimación

5. No se hizo lo que se debió hacer (organizar ayer para que las empresas y propietarios pudieran entrar hoy). Ahora la decisión debe ser tomada en contra de todos, incluso del tiempo.

Comité Sectorial de Transporte 3. Conclusiones - posición ANDI

1. El sector requiere de manera urgente una reestructuración, más económica y material que normativa

2. Los permisos de operación generan para las empresas únicamente derechos temporales de explotación que pueden ser revocados en cualquier momento sin lugar a indemnización.

3. Cualquier proceso de adjudicación de la prestación del servicio a particulares debe estar precedido de licitación pública (permiso, contrato de concesión o contrato de operación)

Comité Sectorial de Transporte 3. Conclusiones – posición ANDI

5. La creación de un monopolio vía decreto podría ser inconstitucional, incluso tratándose de servicios públicos

6. Por el impacto económico y social que puede tener una reforma estructural al sector, las decisiones deben ser fruto de un proceso realmente participativo, pero firme, que construya sobre lo construido.

Comité Sectorial de Transporte 3. Conclusiones – posición ANDI

7. Las causas asociadas a los problemas del sector apuntan a que las soluciones más adecuadas están relacionadas con:

Fortalecimiento y formalización de las empresas (empresas administradoras) Abandono definitivo del esquema afiliador (jurídica y económicamente)Fijación de verdaderos estándares del servicioFortalecimiento de organismos de control Regulación económica adecuada, especialmente lo que tiene que ver con fijación de precios

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