sistema de corresponsabilidad · 3 1. introducción la política pública para las víctimas del...
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SISTEMA DE
CORRESPONSABILIDAD Documento técnico para consulta, agosto 21 de 2013
Equipo Interinstitucional de
Asistencia Técnica Territorial Decreto 4800 de 2011, art. 259
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Sistema de Corresponsabilidad
Propuesta Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial
Versión: 21 de agosto de 2013
Contenido
1. Introducción ......................................................................................................................................................... 3
2. Marco conceptual ................................................................................................................................................ 6
2.1 Sistema de corresponsabilidad ............................................................................................................................ 6
2.2 Principios de la descentralización ........................................................................................................................ 7
2.2.1 Subsidiariedad .............................................................................................................................................. 7
2.2.2 Complementariedad ..................................................................................................................................... 8
2.2.3 Concurrencia ................................................................................................................................................. 8
2.3 Objetivos .............................................................................................................................................................. 9
3. Componentes del Sistema de Corresponsabilidad ..................................................................................... 10
3.1 Entidades estatales ............................................................................................................................................ 10
3.2 Recursos............................................................................................................................................................. 10
3.3 Competencias para la aplicación de la subsidiariedad, la concurrencia y la complementariedad ................... 10
3.4 Aplicación de los principios de descentralización administrativa ............................................................... 12
3.4.1 Principio de subsidiariedad ........................................................................................................................ 12
3.4.2 Principio de complementariedad ............................................................................................................... 15
3.4.3 Principio de concurrencia ........................................................................................................................... 18
4. Fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales ............................................ 22
4.1. Medición de la capacidad territorial ................................................................................................................ 22
4.2. Mecanismos de fortalecimiento ....................................................................................................................... 22
4.2.1. Asistencia técnica y acompañamiento ...................................................................................................... 22
4.2.2. Formación y capacitación .......................................................................................................................... 23
4.2.3. Información y comunicación ..................................................................................................................... 23
4.2.4. Intercambio de buenas prácticas y lecciones aprendidas ......................................................................... 23
4.2.5. Planes mejoramiento................................................................................................................................. 23
4.2.6. Intervención territorial .............................................................................................................................. 23
2
4.3. Fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales para el cumplimiento de las
competencias .......................................................................................................................................................... 24
5. Mecanismos de gestión ................................................................................................................................... 26
5.1. Escenarios de coordinación y articulación ....................................................................................................... 26
5.1.1. Comité ejecutivo ........................................................................................................................................ 26
5.1.2. Subcomité de coordinación nacional territorial ........................................................................................ 26
5.1.3. Comités Territoriales de Justicia Transicional ........................................................................................... 26
5.1.4. Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial ....................................................................... 27
5.2. Planeación de la política ................................................................................................................................... 27
5.2.1 PAT .............................................................................................................................................................. 27
5.2.2 Solicitudes para la aplicación de los principios subsidiariedad y complementariedad .............................. 28
5.2.3. Mapa de prioridades para la aplicación del principio de concurrencia .................................................... 28
5.2.4. Regionalización de los proyectos de inversión del nivel nacional ............................................................. 29
5.2.5. Distribución municipal del presupuesto departamental ........................................................................... 29
5.3. Recursos para la implementación de la política ............................................................................................... 29
5.4. Ejecución de las medidas .................................................................................................................................. 33
5.4.1. Articulación de la oferta nacional en el territorio ..................................................................................... 33
5.4.2. Desarrollo de la oferta territorial .............................................................................................................. 34
5.4.3. Oferta departamental concurrente y complementaria............................................................................. 34
5.4.4. Esquemas asociativos ................................................................................................................................ 34
6. Seguimiento y evaluación ................................................................................................................................ 37
6.1. El Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial y el Formato
Único Territorial – RUSICST ................................................................................................................................. 37
6.2. Formulario Único Territorial ......................................................................................................................... 37
6.3. Los indicadores de goce efectivo de derechos ............................................................................................. 37
6.4. Los indicadores de coordinación Nación territorio ...................................................................................... 37
6.5. Certificación a las entidades territoriales ..................................................................................................... 37
Referencias bibliográficas ........................................................................................................................................ 38
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1. Introducción
La política pública para las víctimas del conflicto armado (Ley 1448 de 2011) tiene como objetivo
principal la implementación de las medidas de prevención, protección, atención, asistencia y reparación
integral, para garantizar el goce efectivo de sus derechos, lo que sin duda exige un importante proceso
de coordinación interinstitucional y un esfuerzo del Estado en su conjunto.
La coordinación interinstitucional implica, por una parte, desarrollar el principio de corresponsabilidad,
según el cual todas las entidades estatales tienen competencias y responsabilidades para prevenir,
proteger, asistir, atender y reparar de manera integral a las víctimas; y por otra, establecer mecanismos
administrativos, presupuestales y de gestión para que estas trabajen de manera armónica y articulada,
de conformidad a lo establecido en el artículo 288 de la Constitución Política de Colombia y en los
artículos 26 a 28 de la Ley 1454 de 2011 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones”.
En concordancia con lo anterior, la Ley 1448 de 2011 en su artículo 159 creó el Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante SNARIV), el cual integra entidades públicas
del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y territorial, encargadas de formular y ejecutar
los planes, programas, proyectos y acciones específicas en el restablecimiento y garantía de los
derechos de la población víctima. En materia de coordinación intergubernamental uno de los objetivos
que le confirió la mencionada Ley al SNARIV es el de “garantizar la coordinación interinstitucional, la
articulación de su oferta y programas, al igual que la programación de recursos, asignación, focalización
y ejecución de manera integral y articulada la provisión de bienes y servicios públicos prestados de
acuerdo con las soluciones brindadas” (Art. 161, núm. 8), así como la de “garantizar la adecuada
coordinación entre la nación y las entidades territoriales, y entre estas para el ejercicio de sus
competencias y funciones al interior del Sistema, de acuerdo con los principios constitucionales y legales
de corresponsabilidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y de delegación”
(Art. 161, núm. 12).
Con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras se dispone estructurar un Sistema de
Corresponsabilidad (Artículo 172 “Sobre la coordinación y articulación Nación – Territorio”), para la
definición de una estrategia que facilite la articulación de la oferta.
El diseño de tal estrategia, según la precitada norma, está en cabeza la Unidad para la Atención y
Reparación Integral para las Víctimas, como coordinadora del SNARIV y debe tener en cuenta la
especificidad de las entidades territoriales y sus necesidades para la atención a las víctimas.
Así, la necesidad del Sistema de Corresponsabilidad en la política pública de víctimas debe responder a
tres aspectos principalmente:
• Mejorar la coordinación Nación – Territorio relacionadas con la falta de reglas, procedimientos y
responsabilidades de los distintos niveles de gobierno en la atención integral de la población
desplazada.
4
• Definir reglas, procedimientos y criterios para la aplicación de los principios de descentralización,
de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad para una mejor implementación de las
medidas orientadas a la población víctima.
• Constituir mecanismos, herramientas y escenarios para la gestión y articulación de la oferta
orientada a la población víctima del conflicto armado.
Uno de los grandes desafíos implica materializar, mediante un marco normativo preciso y eficaz la
coordinación interinstitucional del SNARIV en la formulación y ejecución de acciones obedeciendo a las
competencias y responsabilidades. Este marco normativo es sobre el cual se constituye el Sistema de
Corresponsabilidad (en adelante SC), con base en el artículo 172 de la Ley 1448 de 2011.
El objetivo del SC es entonces establecer reglas precisas sobre la corresponsabilidad entre la Nación y
los departamentos, distritos y municipios en la implementación de la política para víctimas, fortalecer la
capacidad de las entidades territoriales, mejorar la articulación interinstitucional entre los diferentes
niveles de gobierno, y coordinar los esfuerzos técnicos, operativos y presupuestales de las entidades del
SNARIV, en concordancia con los artículos 244 a 260 del Decreto 4800 de 2011.
Ahora, la Corte Constitucional en sus diferentes Autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 ha
identificado como uno de los principales problemas de la implementación de acciones para atender de
manera integral a la población víctima del desplazamiento forzado la falta de criterios, principios y
factores que faciliten la coordinación entre la Nación y las entidades territoriales o, en otras palabras,
procedimientos específicos que le permitan al Estado colombiano aplicar los principios de
descentralización administrativa atendiendo las capacidades técnicas, presupuestales y administrativas.
Así entonces en el Auto 383 de 2010, que se profirió en el marco del seguimiento al cumplimiento de la
sentencia T-025 de 2004, se reitera la necesidad urgente e inaplazable de “(…) (iv) determinar reglas
claras y precisas respecto del grado de corresponsabilidad entre la Nación y las entidades territoriales
para la implementación de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, en
materia de atención a la población desplazada (…)”.
Posteriormente la Corte Constitucional, en mayo de 2012, determinó en el numeral décimo de la parte
resolutiva del Auto de esta fecha que el Gobierno Nacional debía hacer seguimiento a la aplicación de
los principios de descentralización.
Finalmente, por medio del Auto 099 de 2013, el cual se centra en aspectos relacionados con la atención
humanitaria de la población que ha sido desplazada, se estableció que, en coordinación del Ministerio
del Interior, el Gobierno Nacional debía reglamentar del grado de corresponsabilidad entre la Nación y
las entidades territoriales, por medio de reglas claras y precisas que permitan la aplicación de los
principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en materia de atención humanitaria
inmediata o de urgencia y de transición, de tal manera que se garantice la entrega efectiva, oportuna,
completa y en términos de igualdad en todo el territorio nacional de la misma.
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Teniendo en cuenta lo anterior, el Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial1 a través del
presente documento, se permite formular una propuesta de estructura y funcionamiento del SC para la
implementación de lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, los decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011 y
demás decretos reglamentarios, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia.
La propuesta tendrá un ejercicio de socialización y concertación con entidades del orden nacional y
departamental, distrital y municipal para su validación y reglamentación, conforme a la metodología
coordinada y ejecutada por el Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial.
En este sentido, y atendiendo que el documento se constituye en un insumo técnico para la
reglamentación del alcance del SC, se retoma la definición de los principios señalados por la
Constitución Política y se establecen criterios para la diferenciación y aplicación de los mismos. Así
mismo, se organizan y clasifican las competencias por niveles de gobierno, de tal forma que faciliten la
aplicación de los principios de descentralización administrativa. Lo anterior se desarrolla en cinco partes:
(i) El marco conceptual del SC; (ii) los objetivos, (iii) los componentes de entidades, recursos,
competencias y aplicación de los principios de descentralización administrativa; (iv) las estrategias de
fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales y , (v) los mecanismos de
gestión del SC.
1 El artículo 168 de la Ley 1448 creó la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral, entidad adscrita al Departamento para la Prosperidad Social (Decreto 4157 de 2011), encargada de coordinar de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones del SNARIV en lo relacionado a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas.
6
2. Marco conceptual
2.1 Sistema de corresponsabilidad
El Sistema de corresponsabilidad se entiende como el conjunto interrelacionado de entidades
(del orden nacional, departamental, municipal y distrital), recursos, reglas, procedimientos,
criterios y mecanismos que permiten una mejor coordinación en la aplicación de los principios
de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad necesarios para la gestión de las
diferentes acciones de la política pública de víctimas del conflicto armado, con miras a
garantizar el goce efectivo de sus derechos.
El concepto de corresponsabilidad2 hace alusión a la responsabilidad compartida que tienen la
Nación y las entidades territoriales en la ejecución de las acciones y tareas específicas frente a
los fines del Estado. El término de corresponsabilidad subyace a la organización misma del
poder público3, respecto a dos atributos:
En primer lugar, el Estado es unitario, entendido como la organización político-administrativa
que posee un centro “en el cual la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el
conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los
atributos y funciones del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica de
derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste
obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son
regidos por unas mismas leyes”4.
Y en segunda instancia, la autonomía de las entidades territoriales, la cual se expresa en la
potestad que tienen estas para “1) Gobernarse por autoridades propias; 2) ejercer las
competencias que le correspondan; 3) Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y, 4) Participar en las rentas nacionales”5.
Para el funcionamiento de dicha organización política se han establecido unos principios o
criterios interpretativos que tienen como fin principal lograr la coordinación intergubernamental
entendida esta como el desarrollo y ejecución de las actuaciones de todos los niveles de
gobierno, atendiendo las responsabilidades conferidas por la Constitución y la ley. En este
sentido, la coordinación entre niveles de gobierno es fundamental para la descentralización
2 El Decreto 4800 de 2011 establece que corresponsabilidad hace referencia a que “todas las entidades estatales, tanto del nivel nacional como del territorial, tienen la responsabilidad de prevenir, asistir, atender y reparar integralmente a las víctimas en los términos de los artículos 3º y 9º de la Ley 1448 de 2011, conforme a sus competencias y responsabilidades”, y aclara que “el principio de corresponsabilidad debe ejecutarse teniendo en cuenta el interés general de la nación y la autonomía territorial” (Artículo 10). 3 El artículo 1 de la Constitución Política consagra que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista (…).” Énfasis fuera del original. 4 Sentencia C-216 de 1994. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. 5 Constitución Política, artículo 287.
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territorial de las políticas públicas, y puede ser ejercida y perfeccionada mediante la
subsidiariedad, la complementariedad y la concurrencia.
En la política de víctimas se entiende por coordinación que “las entidades nacionales y
territoriales deben trabajar armónicamente para realizar los fines del Estado y en particular,
para garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas en los términos del artículo 3 de
la ley 1448 de 2011” (Art. 11 Decreto 4800 de 2011)
Fuente: Ministerio de Interior
2.2 Principios de la descentralización
2.2.1 Subsidiariedad
La subsidiariedad está asociada con la “posibilidad de que las entidades territoriales, y
únicamente para el evento de no poder ejercer determinadas funciones en forma independiente,
pueden apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que estas le colaboren
en el ejercicio de sus competencias”6. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en adelante
6 Sentencia C-1187 de 2000. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz.
COORDINACIÓN
Estado unitario
Descentralización
territorial
Ejecució
n
Subsidiariedad Complementariedad Concurrencia
8
LOOT, dio la posibilidad de que la subsidiariedad también fuera asumida por los esquemas de
integración territorial7 (Artículo 27).
El Decreto 4800 de 2011 es puntual al afirmar que “en su orden, la Nación y los departamentos
apoyarán a los municipios que presenten menor capacidad institucional, técnica y/o financiera
para ejercer eficiente y eficazmente las competencias y responsabilidades que se deriven de la
Ley 1448 de 2011”, y reafirma lo preceptuado en la Ley de Orgánica de Ordenamiento
Territorial - LOOT (Ley 1454 de 2011) al considerar que este principio “estará sujeto al
seguimiento y a la evaluación de las entidades nacionales rectoras de la materia dentro del
marco de la autonomía de las entidades territoriales” (Artículo 14).
El SC entenderá por la aplicación del principio de subsidiariedad cuando una entidad
territorial carezca de capacidad administrativa, técnica y presupuestal para asumir sus
competencias y funciones exclusivas; tendrán que asumirlas transitoriamente los niveles
de gobierno superiores. También podrán asumir dichas competencias las entidades con
mayor categoría fiscal.
2.2.2 Complementariedad
La complementariedad es definida por la LOOT8 como “completar o perfeccionar la prestación
de servicios” a cargo de las entidades territoriales, y a su vez establece mecanismos como la
asociación, cofinanciación, delegación y/o convenios. El Decreto 4800 de 2011 establece
además que la complementariedad aplica para el desarrollo de proyectos regionales, para lo
cual se pueden utilizar mecanismos como la asociación, la cofinanciación y la celebración de
convenios (Artículo 13).
El SC entenderá por la aplicación del principio de complementariedad cuando una
entidad territorial carezca de capacidad suficiente en términos administrativos o técnicos
o presupuestales para asumir sus competencias exclusivas, los niveles de gobierno
superiores mejorarán el cumplimiento.
2.2.3 Concurrencia
Por concurrencia se entiende cuando la “Nación y las entidades territoriales desarrollarán
oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido,
con respeto de su autonomía”9. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la
concurrencia es “un proceso de participación entre las entidades autónomas, [y] no puede
significar imposición de hecho ni de derecho, en el ejercicio de las competencias para la
7 Son esquemas asociativos territoriales: las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios (Artículo 10). 8 Ley 1454 de 2011. 9 Ley 1454 de 2011, artículo 27.
9
concreción de los intereses respectivos”. El Decreto 4800 de 2011 por su parte establece que
concurrir alude a la actuación oportuna y conjunta de las entidades nacionales y territoriales, en
busca de un objetivo común, respetando siempre el ámbito propio y el ámbito de competencias
de los demás (Artículo 12).
El SC entenderá por la aplicación del principio de concurrencia cuando existan
competencias y funciones compartidas entre los diferentes niveles de Gobierno. Estos
realizarán articuladamente las acciones administrativas, técnicas y presupuestales
necesarias para el cumplimiento de las funciones.
2.3 Objetivos
Los objetivos del SC son los siguientes:
Fortalecer la coordinación entre los niveles de gobierno para la implementación de las
medidas de prevención, protección, atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado, por medio de la aplicación de los principios de
subsidiariedad, concurrencia y complementariedad10.
Reglamentar de manera precisa y clara los criterios, reglas y procedimientos para
subsidiar, concurrir y complementar en el desarrollo de las competencias y
responsabilidad de las entidades que conforman el SNARIV.
Clarificar y socializar las competencias y responsabilidades de los niveles de gobierno en
la política pública de víctimas.
Fortalecer los mecanismos de gestión a través de los cuales se desarrolla la
coordinación Nación territorio.
Definir mecanismos que permitan aumentar la capacidad institucional de las entidades
nacionales y territoriales en la implementación de la política de víctimas.
10 El artículo 172 de la Ley 1448 establece que el Sistema de Corresponsabilidad se estructurará para: Efectuar acompañamiento técnico de las instancias del nivel departamental y local, para la formulación de los programas de atención y reparación integral de víctimas; prestar la asistencia técnica, administrativa y financiera en los términos señalados en la Ley; realizar comunicaciones e información oportuna sobre los requerimientos y decisiones tomadas al interior del Sistema Nacional de Atención y Reparación a Víctimas; prestar asistencia técnica para el diseño de planes, proyectos y programas de acuerdo a lo dispuesto en la Ley, para el nivel departamental, municipal y distrital; proveer a las entidades territoriales la información que requieran para adecuar sus planes de atención y reparación a las víctimas y asignar eficientemente los recursos; delegar mediante convenios procesos de atención oportuna; considerar esquemas de atención flexibles, en armonía con las autoridades territoriales y las condiciones particulares y diferenciadas existentes en cada región; establecer esquemas de complementación de los esfuerzos sectoriales y locales para atender las prioridades territoriales frente a las víctimas; establecer el sistema de monitoreo y seguimiento de las inversiones realizadas y la atención prestada para optimizar la atención; y realizar una muestra periódica y sistemática representativa que permita medir las condiciones de los hogares atendidos por los programas de atención y reparación integral en la encuesta de goce efectivo de derechos.
10
3. Componentes del Sistema de Corresponsabilidad
El SC, de acuerdo a lo ya definido, está compuesto por 4 elementos: entidades estatales,
recursos, competencias para la aplicación de la subsidiariedad, la concurrencia y la
complementariedad, y la aplicación de los principios de descentralización administrativa.
3.1 Entidades estatales
El Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas vincula entidades de los tres
niveles de gobierno, así:
Nivel nacional: Entidades del SNARIV establecidas en el artículo 160 de la Ley
1448 de 2011.
Nivel departamental: Constituido por las entidades del sector central y
descentralizado de los departamentos.
Nivel municipal y distrital: Constituido por las entidades del sector central y
descentralizado de los distritos y municipios. Este nivel podrá constituir subniveles
de acuerdo con la nueva categorización municipal (la cual incorpora a los
distritos).
3.2 Recursos
Hace referencia a los recursos de las entidades nacionales programados para el cumplimiento
de sus competencias en el marco de la política de víctimas, con erogación al Presupuesto
General de la Nación; la proyección del CONPES 3712 de 2011 actualizados por el 3726 de
2012 y los recursos que los departamentos, municipios y distritos deben destinar para el
cumplimiento de sus competencias en el marco de la Ley 1448 de 2011 y los decretos Ley
4633, 4634 y 4635 de 2011, bajo el principio de sostenibilidad fiscal en el marco del artículo 1
del Acto legislativo 3 de 2011.
3.3 Competencias para la aplicación de la subsidiariedad, la concurrencia y la
complementariedad
La doctrina entiende competencia administrativa de una entidad territorial como “la aptitud de
obrar y de ejecutar, reconocida y otorgada por la Constitución y la ley, a las entidades
territoriales con el fin de establecer las necesidades y requerimientos de los asociados. En
consecuencia, la competencia como fenómeno ordenador del derecho público se caracteriza
por su naturaleza legal, improrrogable e impersonal“(Torres, 2011: 68).
11
Por su parte, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial es más precisa al definir competencia
como “la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras
de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales” (Artículo
26). Así mismo, el régimen municipal (Ley 1551 de 2012) clasifica en dos los tipos de
competencias, a saber:
Competencias obligatorias: aquellas que le son asignadas a cada municipio por la
Constitución y la ley.
Competencias voluntarias: aquellas que los municipios manifiestan interés en
asumirlas y para ello demuestran tener capacidad administrativa y técnica (Artículo 8).
Esta clasificación normativa es útil en la medida en que da facultad a que los municipios (V. gr.
distritos) para que asuman responsabilidades de niveles superiores (departamento y Nación),
no obstante, hace difusa la aplicación de los principios descritos. A continuación se desarrolla
una clasificación que complementa la dada en el régimen municipal11, la cual se propone en el
marco de las competencias definidas en la Ley de Víctimas:
Competencia compartida: cuando el desarrollo o ejecución de la facultad conferida por
la Ley 1448 de 2011, los Decretos Ley de la ley de víctimas, los decretos reglamentarios
y la normatividad complementaria está en cabeza de dos o más niveles de gobierno ya
sea Nación, departamento, municipio o distrito.
Competencia exclusiva: cuando el desarrollo o ejecución de la facultad conferida por
Ley 1448 de 2011, los Decretos Ley de la ley de víctimas, los decretos reglamentarios y
la normatividad complementaria está en cabeza de un solo nivel de gobierno ya sea
Nación, departamento, municipio o distrito.
Con el propósito de identificar las competencias que serán objeto de la aplicación de los
principios de subsidiariedad, complementariedad, concurrencia y coordinación se hace
necesario identificar y clasificar las competencias de acuerdo al tipo de acción y resultado que
deberá realizar la entidad que desarrolla la competencia. Por lo anterior se tendrá la siguiente
clasificación para efectos del Sistema de Corresponsabilidad:
Producción de bienes o servicios: Se entenderán por esta categoría las competencias
sobre las cuales la entidad requiere producir un bien o prestar un servicio dirigido a la
población víctima con el objetivo de garantizar efectivamente sus derechos a la
prevención, protección, asistencia, atención y reparación integral.
Asistencia técnica: Hace referencia a las acciones de asesoría o acompañamiento
técnico que realizan las entidades departamentales o nacionales a las entidades de
11 Esta clasificación permite determinar en qué momento se aplicarán los principios, por lo tanto es creada de manera exclusiva por este Sistema de Corresponsabilidad.
12
menor nivel, con el objetivo de apoyar el desarrollo de sus competencias y aumentar sus
capacidades técnicas.
Gestión: Son las competencias que desarrollan las entidades de los diferentes niveles
de gobierno, como procesos o acciones internas de adecuación institucional para
gestionar la política pública de víctimas, tales como planear, dar lineamientos de política,
coordinar, articular, realizar seguimiento y evaluar entre otras.
Los procedimientos, criterios y mecanismos de gestión para la garantía de derechos y medidas
en cada uno de los componentes se describen en las siguientes secciones, los cuales deberán
tener un carácter vinculante que garantice su operatividad.
3.4 Aplicación de los principios de descentralización administrativa
Para la aplicación de cada uno de los tres principios se definen las reglas de funcionamiento,
los criterios de clasificación de departamentos, municipios y distritos y el procedimiento para su
operación.
3.4.1 Principio de subsidiariedad
(i) Reglas
La subsidiariedad aplica bajo las siguientes reglas específicas:
a) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito12 y no
tienen capacidad institucional para asumirla, pero el departamento si la tiene, este
debe asumir su desarrollo.
b) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito13 y no
tienen capacidad institucional para asumirla, un municipio de mayor capacidad fiscal
puede asumir su desarrollo.
c) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito14 y no
tienen capacidad institucional para asumirla, y el departamento tampoco, la Nación en
cabeza de la entidad competente la asume.
d) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del departamento y no tiene
capacidad institucional para asumirla la Nación en cabeza de la entidad competente
la asume.
12 Con la excepción del Distrito Especial que no se asume por el departamento sino directamente por la Nación. 13 Ídem. 14 Ídem.
13
e) Cuando la competencia es exclusiva del municipio o distrito y no tienen capacidad
institucional, pero hacen parte de un esquema de integración territorial estos pueden
asumir la competencia.15
f) La subsidiariedad debe ser entendida como un apoyo transitorio a la entidad territorial
que no tiene la capacidad en el momento. Se entenderá por apoyo transitorio el
periodo correspondiente a una vigencia fiscal, y si luego de dicha vigencia la entidad
no puede asumir la competencia, se deberá realizar de nuevo el procedimiento
establecido.
g) Se subsidiará a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y
social16.
h) Las entidades territoriales subsidiadas acordarán con el nivel de gobierno que
subsidia el diseño e implementación de un plan de fortalecimiento que le permita
retomar su competencia.
i) La subsidiariedad implica que se asuman las competencias y no la transferencia de
recursos17.
(ii) Criterios
Para la aplicación del principio de subsidiaridad en una competencia especifica de una entidad
territorial se verificarán por parte de las entidades departamentales y/o nacionales que se
cumplan en su totalidad los siguientes criterios:
a. No tener capacidad técnica, ni administrativa, ni presupuestal para cumplir la
competencia específica.
b. Tener población víctima con la necesidad específica de la competencia.
c. Realizar la solicitud especifica al nivel respectivo para cumplir la competencia.
d. Contar con un plan de fortalecimiento para cumplir la competencia específica en la
siguiente vigencia.
Criterio excepcional. Si la falta de capacidad de una entidad territorial sobreviene por causa de
un evento de fuerza mayor y esto le impida cumplir con sus competencias en el marco de la
política de víctimas se aplicará el procedimiento especial de solicitud.
(iii) Procedimiento
15 Artículo 27 Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial 16 El nuevo régimen municipal establece una nueva clasificación municipal y distrital atendiendo la población, los ingresos corrientes de libre destinación, la importancia económica y la ubicación geográfica. 17 La subsidiariedad supone la falta de capacidad técnica, institucional y presupuestal. En esta medida el nivel superior debe asumir completamente la competencia, ya que la trasferencia de recursos no garantiza el cumplimiento de esta competencia.
14
El procedimiento para la aplicación del principio de subsidiariedad de manera progresiva
consiste en:
a) Comité de Justicia Transicional Municipal deberá sesionar en el segundo trimestre del
año para verificar que el municipio no cuenta con la capacidad técnica, ni administrativa,
ni presupuestal para cumplir una obligación exclusiva y aprobar la realización de la
solicitud de subsidiaridad.
b) En el caso que la entidad territorial requiera acompañamiento para la formulación de
dicha solicitud el departamento la brindará. La Nación por medio del Equipo
Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial realizará acciones de fortalecimiento a
las gobernaciones para el desarrollo de este proceso.
c) Los municipios que cumplan con los criterios a y b deberán presentar la solicitud de
subsidiariedad al departamento antes del último día hábil del mes de junio, por medio del
RUSICST.
d) Las gobernaciones deberán realizar el análisis de cada solicitud (con base en los
lineamientos definidos por la Nación)
e) La respuesta de la gobernación a los municipios debe dar claridad de las solicitudes
aceptadas y las que no, en el marco de un Comité de Justicia Transicional departamental
ampliado. Esta respuesta debe ser reportada en el RUSICST.
f) La negativa de una solicitud deberá estar sustentada en los criterios y lineamiento
establecidos, evidenciando que el municipio sí cuenta con la capacidad para asumirla. El
municipio puede solicitar que se reconsidere esta decisión, en el caso que la respuesta
no aplique algún criterio o lineamiento establecido para este proceso.
g) De igual manera, el departamento en el marco de un Comité Departamental de Justicia
Transicional debe valorar la capacidad de la gobernación para cumplir con esta
obligación. De no contar con esta capacidad institucional se debe solicitar subsidiaridad
al Gobierno Nacional mediante el RUSICST.
h) Este procedimiento debe cursarse antes del último día hábil del mes de agosto de la
misma vigencia.
i) Frente a las solicitudes aceptadas, el departamento debe programar el presupuesto y los
mecanismos de gestión para cumplir con dichas obligaciones para la siguiente vigencia.
Si fuere necesario, la gobernación promoverá en el marco del Comité de Justicia
Transicional los ajustes del Plan de Acción Departamental.
j) Las entidades competentes de cada sector en coordinación con la Unidad para las
Víctimas deberán valorar las solicitudes y dar respuesta positiva o negativa a las
mismas, antes del último día hábil del mes de octubre de la vigencia fiscal. En caso de
ser negativa se debe seguir el mismo procedimiento que realiza el departamento con sus
municipios. Cuando la Unidad para las Víctimas lo determine requerirá el apoyo técnico
del Subcomité de Coordinación Nacional y Territorial.
k) Producto de este proceso, sobre las solicitudes aceptadas, las competencias deberán
ser asumidas por las entidades respectivas en la siguiente vigencia fiscal, para lo cual
15
debe aplicar los mecanismos de gestión correspondientes que le permitan garantizar los
derechos de la población víctima.
l) Las entidades territoriales subsidiadas acordarán con el nivel de gobierno que subsidia,
el diseño e implementación de un plan de fortalecimiento que le permita retomar su
competencia en la siguiente vigencia, conforme a los lineamientos y acompañamiento del
Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial.
m) La Comisión de Seguimiento y Monitoreo constituida mediante el artículo 201 de la Ley
1448, en el marco de sus funciones podrá verificar el desarrollo del proceso.
3.4.2 Principio de complementariedad
A continuación se presentan las reglas, criterios y procedimientos para aplicar el principio de
complementariedad:
(i) Reglas
a) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito y no
tienen capacidad institucional plena (presupuestal o técnica o administrativa) el
departamento deberá complementarlo.
b) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito y no
tienen capacidad institucional plena (presupuestal o técnica o administrativa) para
desarrollarla, y el departamento tampoco, la entidad nacional competente en
coordinación con la Unidad para las Víctimas deberá complementar al municipio.
c) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del departamento o ha
asumido la competencia de un municipio y no tiene capacidad institucional plena, la
entidad nacional competente en coordinación con la Unidad para las Víctimas
complementa su desarrollo.
d) La complementariedad deberá ser entendida como un apoyo transitorio a la entidad
territorial que no tiene la capacidad plena en el momento. Se entenderá por apoyo
transitorio el periodo correspondiente a una vigencia fiscal, y si luego de dicha
vigencia la entidad no puede asumir la competencia plena deberá realizar de nuevo el
procedimiento establecido.
e) Se complementará a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y
social18.
f) Las entidades territoriales complementadas acordarán con el nivel de gobierno que
complementa el diseño e implementación de un plan de fortalecimiento que le permita
retomar su competencia plena.
18 El nuevo régimen municipal establece una nueva clasificación municipal y distrital atendiendo la población, los ingresos corrientes de libre destinación, la importancia económica y la ubicación geográfica.
16
(ii) Criterios
Para la aplicación del principio de complementariedad en una competencia específica de una
entidad territorial se verificarán por parte de las entidades departamentales y/o nacionales que
se cumplan los siguientes criterios:
a. No contar con capacidad técnica o presupuestal o administrativa suficiente para cumplir
la competencia específica.
b. Tener población víctima con la necesidad de la competencia específica.
c. Realizar la solicitud específica al nivel respectivo para complementar el desarrollo de la
competencia.
d. Contar con un plan de fortalecimiento para asumir la competencia plena en la siguiente
vigencia.
(iii) Procedimiento
El procedimiento para la aplicación del principio de complementariedad consiste en:
a) Comité de Justicia Transicional Municipal deberá sesionar en el segundo trimestre del
año para verificar que el municipio no cuenta con la capacidad técnica o administrativa o
presupuestal para cumplir una obligación exclusiva y aprobar la realización de la solicitud
de complementariedad.
b) En el caso que la entidad territorial requiera acompañamiento para la formulación de
dicha solicitud el departamento la brindará. La Nación por medio del Equipo
Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial realizará acciones de fortalecimiento a
las gobernaciones para el desarrollo de este proceso.
c) Los municipios que cumplan con los criterios a y b deberán presentar la solicitud de
complementariedad al departamento antes del último día hábil del mes de junio, por
medio del RUSICST. Esta solicitud debe evidenciar la capacidad institucional técnica o
presupuestal o administrativa que tiene el municipio para cumplir la competencia, así
como el elemento de capacidad que requiere que el departamento complemente.
d) Las gobernaciones deberán realizar el análisis de cada solicitud, con base en los
lineamientos definidos por la Nación.
e) La respuesta de la gobernación a los municipios debe dar claridad de las solicitudes
aceptadas y las que no, en el marco de un Comité de Justicia Transicional departamental
ampliado. Esta respuesta debe ser reportada en el RUSICST.
f) La negativa de una solicitud deberá estar sustentada en los criterios y lineamientos
establecidos, evidenciando que el municipio si cuenta con la capacidad plena para
asumirla. El municipio puede solicitar que se reconsidere esta decisión, en el caso que la
respuesta no aplique algún criterio o lineamiento establecido para este proceso.
17
g) De igual manera, el departamento en el marco de un Comité Departamental de Justicia
Transicional debe valorar la capacidad de la gobernación para cumplir con esta
obligación. De no contar con esta capacidad institucional plena se debe solicitar
complementariedad al Gobierno Nacional mediante el RUSICST. De igual manera que el
municipio, el departamento en esta solicitud debe evidenciar los aportes que el municipio
y el departamento realizarán y el requerimiento específico en el que necesita la
complementariedad de la Nación.
h) Este procedimiento debe cursarse antes del último día hábil del mes de agosto de la
misma vigencia.
i) Frente a las solicitudes aceptadas, el departamento debe programar el presupuesto y los
mecanismos de gestión para complementar dichas obligaciones para la siguiente
vigencia. Si fuere necesario, la gobernación promoverá en el marco del Comité de
Justicia Transicional los ajustes del Plan de Acción Departamental.
j) Las entidades competentes de cada sector en coordinación con la Unidad para las
Víctimas deberán valorar las solicitudes y dar respuesta positiva o negativa a las
mismas, antes del último día hábil del mes de octubre de la vigencia fiscal. En caso de
ser negativa se debe seguir el mismo procedimiento que realiza el departamento con sus
municipios. Cuando la Unidad para las Víctimas lo determine requerirá el apoyo técnico
del Subcomité de Coordinación Nacional y territorial.
k) Producto de este proceso, sobre las solicitudes aceptadas, la complementariedad deberá
ser asumida por las entidades respectivas en la siguiente vigencia fiscal, para lo cual
debe aplicar los mecanismos de gestión correspondientes que le permitan garantizar los
derechos de la población víctima.
l) Las entidades territoriales complementadas acordarán con el nivel de gobierno que
complementa el diseño e implementación de un plan de fortalecimiento que le permita
retomar su competencia de manera plena en la siguiente vigencia, conforme a los
lineamientos y acompañamiento del Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica
Territorial.
m) La Comisión de Seguimiento y Monitoreo constituida mediante el artículo 201 de la Ley
1448 de 2011, en el marco de sus funciones, podrá verificar el desarrollo del proceso.
18
Fuente: Equipo Interinstitucional
3.4.3 Principio de concurrencia
A continuación se presentan las reglas, criterios y procedimientos para aplicar el principio de
concurrencia:
(i) Reglas
a) Cuando el desarrollo de la competencia está a cargo de dos o más niveles de
gobierno.
b) Cuando las competencias son compartidas por dos o más niveles de gobierno, e
implica responsabilidades exclusivas por cada nivel, estos deben articularse para el
cumplimiento de las mismas.
19
c) Cuando varios municipios o distritos se asocian o integran para desarrollar una
competencia en el marco de un proyecto que contribuya a la política pública de
víctimas del conflicto armado.
d) Cuando varios departamentos se asocian o integran para desarrollar una
competencia en el marco de un proyecto que contribuya a la política pública de
víctimas del conflicto armado.
e) Cuando varios esquemas de integración territorial se asocian para desarrollar una
competencia en el marco de un proyecto que contribuya a la política pública de
víctimas del conflicto armado.
f) Las entidades del orden nacional o departamental pueden solicitar concurrencia a las
entidades territoriales para contribuir a la materialización de un derecho.
g) La ejecución de la oferta en cualquier territorio debe ser articulada entre las diferentes
entidades que intervengan y con las autoridades locales.
(ii) Criterios
La necesidad de la población víctima del territorio en el que se aplicará el principio de
concurrencia debe estar evidenciado en el Plan de Acción Territorial –PAT-.
Reporte de información en el mapa de prioridades en el RUSICST.
(iii) Procedimiento
a) Los municipios y distritos en el diseño, ajuste e implementación de los PAT deben
identificar las necesidades de la población, la oferta de la entidad territorial y la oferta
nacional y departamental.
b) Los municipios y distritos, al 30 de septiembre, reportarán en el Sistema de Información,
Seguimiento y Coordinación Territorial (RUSICST)19 el mapa de prioridades, identificando
las necesidades que tiene la entidad territorial para garantizar los derechos de la
población víctima20, el cual debe ser aprobado en el marco del Comité de Justicia
Transicional.
c) Los departamentos al 30 de octubre deberán haber analizado la información reportada
por los municipios de su jurisdicción en el mapa de prioridades y definir, en el marco del
Comité de Justicia Transicional, las acciones que realizará para concurrir a los
municipios, definiendo las prioridades que requieran de la concurrencia del nivel
nacional.
d) El departamento con base en este proceso debe ajustar su PAT e instrumentos de
planeación y presupuesto para municipalizar sus proyectos de inversión en el mes de
19 De acuerdo con el artículo 260 del Decreto 4800 de 2011, las entidades territoriales deberán reportar sus acciones durante el I de cada vigencia antes del 15 de marzo. 20 Propuesta de reglamentación de los contenidos, criterios para recibir y analizar solicitudes presupuestales y de financiación de medidas en prevención, atención y reparación integral, en el marco del CJTA.
20
septiembre, ello con fundamente en la sección mapa de prioridades y regionalización de
los proyectos de la Nación del mes de julio.
e) El Ministerio del Interior, en conjunto con Unidad para las Víctimas, analizarán la
información reportada en la sección de mapa de prioridades del RUSICST de los
departamentos y realizarán informes específicos para cada sector del Gobierno Nacional,
así como determinarán mapas de necesidades en donde se tenga en cuenta igualmente
la concentración de población víctima. Para ello podrá solicitar el acompañamiento del
DNP y el Ministerio de Hacienda.
f) La Unidad para las Víctimas coordinará y acompañará a las entidades del orden nacional
en sus procesos de regionalización de los proyectos de inversión con los cuales se
atiende a la población víctima, teniendo en cuenta los informes específicos del RUSICST
y otra información pertinente para cada sector.
g) Las entidades del orden nacional presentarán sus proyectos de inversión, los cuales
deberán contener los acuerdos de regionalización en los que se debe tener en cuenta la
información señalada en el numeral anterior, especificando si se requiere de la
concurrencia departamental para su implementación.
h) La Unidad para las Víctimas dará el visto bueno a los acuerdos de regionalización de las
entidades nacionales.
i) El DNP verificará el visto bueno dado por la Unidad para las Víctimas, para darle
viabilidad técnica a los proyectos.
j) Aprobada la Ley de presupuesto, el DNP, el Ministerio del Interior y la Unidad para las
Víctimas informarán a las entidades territoriales sobre la regionalización indicativa de la
oferta.
k) Las entidades del orden nacional realizarán la gestión con las entidades territoriales para
la implementación del principio de concurrencia antes del mes de agosto.
l) La regionalización informada en el mes de agosto y las solicitudes de concurrencia de las
entidades de la Nación deben ser insumo para la planeación y presupuesto de las
entidades territoriales.
21
22
4. Fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales
El SC tiene entre sus objetivos fortalecer la capacidad de las entidades territoriales para el
diseño, implementación, seguimiento y evaluación de la política pública para víctimas de
acuerdo con sus competencias. En este sentido, cuenta con herramientas de medición y
mecanismos de fortalecimiento, tal como se indica a continuación:
4.1. Medición de la capacidad territorial
El Índice de Capacidad Territorial establece el nivel de la capacidad con el que cuentan las
entidades territoriales para cumplir con sus competencias en la gestión de la política pública
para víctimas. Entendiendo por capacidad las condiciones, medios (presupuesto, técnico y
administrativo) y herramientas con los que cuentan las entidades territoriales para el diseño,
implementación, seguimiento y evaluación de la política pública para víctimas de acuerdo con
sus competencias. El Índice de Capacidad Territorial determinará los criterios de priorización y
los criterios de entrada, permanencia y salida de la aplicación de los principios de concurrencia,
corresponsabilidad y subsidiariedad.
4.2. Mecanismos de fortalecimiento
En cumplimiento de los numerales 1, 2, 3, 5 y 10 del artículo 172 de la Ley 1448 de 2011, así
como en complemento de los artículos 258, 259 del Decreto 4800 de 2011, y con el fin de
fortalecer a las entidades territoriales para la implementación de la política pública de víctimas,
las entidades del Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial promoverán y
desarrollarán de manera diferenciada, dependiendo de las necesidades y capacidades de las
entidades territoriales, los siguientes mecanismos de fortalecimiento:
4.2.1. Asistencia técnica y acompañamiento
El Equipo Interinstitucional, liderado por la Unidad para la Asistencia, Atención y Reparación
Integral a Víctimas deberá garantizar la implementación de una estrategia coordinada que
permita asistir técnicamente, acompañar de forma permanente a todas las entidades
territoriales en el país, haciendo especial énfasis en las necesidades reportadas y apoyar a las
entidades en el fortalecimiento de sus capacidades técnicas, administrativas y presupuestales
para el diseño de planes, programas y proyectos para la prevención, asistencia, atención y
reparación integral de las víctimas. Esta estrategia se desarrollará permanentemente a través
de guías, talleres regionales y espacios de diálogo interinstitucional.
Adicionalmente, las entidades territoriales podrán en cualquier momento elevar una solicitud de
asistencia técnica a la Secretaría Técnica del Subcomité de Coordinación Nacional Territorial,
quien podrá redireccionarla a los otros subcomités técnicos si así lo requiere, de acuerdo al
procedimiento que internamente se establezca, bajo la coordinación de la Unidad para las
Víctimas.
23
4.2.2. Formación y capacitación
Las entidades del Equipo Interinstitucional con el apoyo de la ESAP realizarán estrategias de
formación y capacitación a los servidores públicos que desarrollan actividades en la gestión de
la política pública de víctimas a nivel territorial para el fortalecimiento permanente de sus
capacidades.
4.2.3. Información y comunicación
Las entidades del Equipo Interinstitucional difundirán de manera permanente los lineamientos y
decisiones del Sistema Nacional para la Asistencia, Atención y Reparación Integral a Víctimas.
El Subcomité Técnico de Coordinación Nacional y Territorial informará a los otros subcomités
técnicos del Sistema Nacional los resultados de la implementación de los mecanismos de
coordinación Nación territorio, en especial el desarrollo de los Planes de Acción Territorial y los
Comités de Justicia Transicional, así como los mecanismos de seguimiento previstos en el
artículo 260 del Decreto 4800 de 2011.
Adicionalmente, como una obligación para articular la implementación de la política para
víctimas, garantizando la comunicación permanente con las entidades del Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral a Víctimas y para dar continuidad a los procesos de asistencia
técnica, formación y capacitación que se realicen en el territorio sobre la materia, las entidades
territoriales deberán contar con un funcionario enlace en los términos señalados en el artículo
260 del Decreto 4800 de 2011.
4.2.4. Intercambio de buenas prácticas y lecciones aprendidas
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas, como coordinadora del Sistema
Nacional para la Asistencia, Atención y Reparación Integral a Víctimas debe promover espacios
entre las entidades territoriales para el intercambio de experiencias en la formulación,
implementación y seguimiento de la política para víctimas.
4.2.5. Planes mejoramiento
El plan de mejoramiento es la estrategia diseñada por la entidad territorial con el fin de superar
aquellos obstáculos institucionales, administrativos y procedimentales que impiden la gestión
efectiva, eficiente y de calidad de la política pública para víctimas, con base en el proceso de
valoración y recomendaciones generadas a partir del diligenciamiento del Reporte Unificado del
Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial - RUSICST.
Las entidades territoriales deberán implementar los planes de mejoramiento producto del
reporte para fortalecer su capacidad institucional, garantizando la continuidad en la
implementación de medidas de asistencia, atención y reparación integral a víctimas a partir de
la planeación reportada.
4.2.6. Intervención territorial
Con el fin de mejorar las capacidades del territorio para la gestión de la política de víctimas y
para desarrollar de manera coordinada cualquier intervención en el territorio, las entidades del
24
nivel nacional deberán comunicar sus intervenciones a los Comités de Justicia Transicional y
articularse previamente con las autoridades municipales y departamentales.
4.3. Fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales para el
cumplimiento de las competencias
Además de los mecanismos previstos en el aparte anterior se tendrán en cuenta de manera
especial los siguientes criterios de fortalecimiento institucional a las entidades territoriales que
se les aplique formalmente el cumplimiento de los principios de complementariedad y
subsidiariedad en el desarrollo de sus competencias:
a. La capacidad institucional comprende la capacidad administrativa, técnica y presupuestal
de las entidades territoriales para el desarrollo de sus competencias dentro de la gestión
de la política pública para víctimas.
b. Capacidad administrativa: Se entiende como la disponibilidad de recursos humanos,
tecnológicos, adopción de acciones, métodos, procedimientos y mecanismos de
prevención, control y evaluación para el mejoramiento continuo de la gestión en la
entidad territorial para la prevención, protección, asistencia, atención y reparación
integral de las víctimas. La Corte Constitucional en el Auto 383 de 2010, señala como
ejemplo de falta de capacidad administrativa, la falta de sistematización de la
información, la ineficiencia en la gestión de los recursos técnicos y humanos, la carencia
de instrumentos adecuados de planificación, entre otros.
c. Capacidad técnica: La Corte Constitucional en el Auto 383 de 2010 establece que la
capacidad técnica se refiere a las características y calidades de los funcionarios
encargados de atender la política pública para las víctimas del conflicto armado en el
territorio. Así entonces, determina “En términos cualitativos, en la medida en que no
cuentan con personal que tenga las condiciones de idoneidad para tal fin (es decir, de un
equipo interdisciplinario técnico y especializado) porque se carece de un plan de
capacitación permanente y porque la rotación permanente del personal afecta la atención
de este grupo poblacional. En términos cuantitativos, en la medida en que existe una
desproporción entre las necesidades de atención a la población desplazada, y la
cantidad de personal vinculado a tal fin”.
d. Capacidad presupuestal: Se refiere a la habilidad gubernamental para recaudar,
gestionar e invertir recursos para la prevención, protección, asistencia, atención y
reparación integral de las víctimas. La capacidad fiscal aquí contenida puede ser definida
como la habilidad para financiar una cesta estandarizada de bienes públicos y servicios
obteniendo ingresos propios.
25
e. Las entidades llamadas a subsidiar o complementar deberán determinar si las entidades
solicitantes cuentan con la capacidad institucional para cumplir la competencia
respectiva. Para ello tendrá en cuenta el ICT y los elementos definidos en los literales
anteriores.
f. Las entidades territoriales complementadas o subsidiadas acordarán con el nivel de
gobierno que complementa o subsidia el diseño e implementación de un plan de
fortalecimiento que le permita retomar su competencia de manera plena en la siguiente
vigencia, conforme a los lineamientos y acompañamiento del Equipo Interinstitucional de
Asistencia Técnica Territorial. Este plan de mejoramiento se desarrolla en el marco del
plan de mejoramiento que adopta la entidad y se reporta en el RUSICST.
26
5. Mecanismos de gestión
En desarrollo y complemento de los mecanismos previstos en el capítulo II del Título VIII del
Decreto 4800 de 2011 para garantizar la articulación nación territorio, a continuación se
desarrollan los mecanismos de gestión que permiten el funcionamiento del Sistema de
Corresponsabilidad, a saber: escenarios de coordinación, herramientas de planeación, recursos
para la gestión territorial de la política y ejecución de las medidas a través de la oferta
interinstitucional.
5.1. Escenarios de coordinación y articulación
5.1.1. Comité ejecutivo
El Comité Ejecutivo de acuerdo a los insumos previstos por el Subcomité de Coordinación
Nacional Territorial deberá evaluar la aplicación de los principios de descentralización
desarrollados en el marco del Sistema de Corresponsabilidad y aprobar los lineamientos de
política relativos al cumplimiento de competencias de cada nivel de gobierno en aplicación de
los mismos. También definirá las estrategias de gestión que deban adelantarse para aumentar
la capacidad institucional de las entidades territoriales.
5.1.2. Subcomité de coordinación nacional territorial
El Subcomité de Coordinación Nacional Territorial debe brindar la información oportuna sobre
los requerimientos y decisiones al interior del sistema nacional de atención, asistencia y
reparación integral a víctimas a través de la interlocución con las secretarías técnicas de todos
los subcomités del sistema para que estos conozcan las necesidades y prioridades del territorio
y puedan retroalimentar a este de las decisiones y la información oportuna para la gestión de
los planes, programas y proyectos para víctimas que desarrollen en el marco de sus planes de
acción territorial. Para garantizar una actuación coordinada de las entidades nacionales del
sistema en el nivel territorial, el Subcomité definirá y difundirá lineamientos para la intervención
territorial en el marco de los mecanismos de coordinación existentes.
El Subcomité de Coordinación Nacional Territorial deberá entregar, para el uso de todas las
entidades del sistema nacional de atención, asistencia y reparación integral a víctimas, un
reporte anual de la implementación territorial de la política y los resultados de los mecanismos
de coordinación Nación territorio.
5.1.3. Comités Territoriales de Justicia Transicional
Como instancia de coordinación territorial y de acuerdo a sus funciones, los Comités de Justicia
Transicional deben articular la oferta institucional para víctimas en su jurisdicción, para lo cual
deberán conocerla y generar acuerdos interinstitucionales para su ejecución a partir de las
necesidades de las víctimas en el territorio. Para la aplicación de los principios de
27
subsidiariedad y complementariedad y realizar las solicitudes previstas en el SC el Comité debe
tener en cuenta su Plan de Acción Territorial y garantizar la coherencia entre estos y los
diferentes mecanismos de coordinación Nación territorio.
Los Comités Departamentales de Justicia Transicional deberán decidir e implementar
estrategias para el fortalecimiento de la capacidad institucional de sus municipios y apoyarán
los ejercicios de asistencia técnica que se adelanten desde la Nación. Además, dichos comités
deberán decidir las solicitudes de subsidiariedad y complementariedad que en el marco del
Sistema de Corresponsabilidad asume o decide trasladar al nivel nacional, garantizando que
todos los municipios puedan argumentar y justificar sus solicitudes.
5.1.4. Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial
De acuerdo a sus competencias, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del
Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social – que actuará a través de la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas – y el Departamento Nacional de Planeación, entidades
que integran el Equipo Interinstitucional previsto en el artículo 259 del Decreto 4800 de 2011,
deberán garantizar de manera articulada la asistencia técnica a las entidades territoriales para
la gestión de la política pública para víctimas y el adecuado desarrollo del sistema de
corresponsabilidad. En particular, corresponde al equipo garantizar el funcionamiento de los
mecanismos de asistencia técnica, en especial la estrategia de acompañamiento, los planes de
mejoramiento y el fortalecimiento de la capacidad institucional de las gobernaciones para
atender los requerimientos de sus municipios. Además, el equipo deberá desarrollar los
lineamientos e instrumentos complementarios al Índice de Capacidad Territorial para determinar
la capacidad técnica, administrativa y presupuestal de las entidades territoriales en aplicación
de los principios previstos en el sistema de corresponsabilidad, apoyar el análisis de las
solicitudes de subsidiariedad y complementariedad que se presenten a la Nación y fortalecer la
interlocución del Subcomité de Coordinación Nacional Territorial con los otros subcomités
técnicos del sistema.
5.2. Planeación de la política
5.2.1 PAT
Los planes de acción territorial, según el artículo 254 del Decreto 4800 de 2011, contemplan las medidas de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas y deben contener la caracterización de las víctimas, la asignación presupuestal correspondiente y los mecanismos de seguimiento y evaluación. En este sentido, materializan la planificación, implementación y evaluación de la política pública en los departamentos, distritos y municipios, y coadyuvan en la puesta en marcha del Sistema de Corresponsabilidad.
28
Los planes de acción municipales deben reflejar las necesidades de la población víctima y las situaciones problemáticas de las entidades territoriales, así como las acciones que ejecutarán para resolver esta problemática y evidenciar cuál es la capacidad del municipio administrativa, técnica y presupuestal frente a la misma.
De igual forma, los planes de acción departamental, acorde con el artículo 256 del citado decreto, deben ser elaborados a partir de las necesidades establecidas en los planes de acción de los distritos y municipios bajo su jurisdicción, con el fin de adecuar la oferta del departamento a las necesidades de las entidades territoriales que la conforman. Además, deberán establecer los mecanismos para subsidiar, complementar o concurrir a los mismos.
Frente a cualquier solicitud para aplicar los principios de descentralización administrativa, el departamento, distrito o municipio, deberá realizar con anterioridad a esta el ajuste a su respectivo plan de acción territorial. A nivel presupuestal, deberán reflejar de manera diferenciada y especifica los recursos para atender a la población víctima en concordancia a los lineamientos del Formulario Único Territorial (FUT) y su articulación con el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y los Planes de Desarrollo Territoriales.
5.2.2 Solicitudes para la aplicación de los principios subsidiariedad y complementariedad
Las solicitudes que realicen las entidades territoriales para la aplicación de los principios de
subsidiariedad y complementariedad se harán a través del sistema de información RUSICST,
en el formato, periodo y tiempo que específicamente se determinen para este mecanismo y
contendrán como mínimo los siguientes requisitos, los cuales se adjuntarán en la misma
solicitud:
Certificación por parte del alcalde o gobernador, según corresponda, en la que manifiesta
que en el Plan de Acción Territorial local se encuentra evaluada y contemplada la
necesidad sobre la cual se está solicitando la aplicación del principio.
Constancia suscrita por la autoridad fiscal en la que manifieste la incapacidad
presupuestal para cubrir la competencia que requiere ser asumida
Constancia suscrita por la jefe de planeación o quien haga sus veces, en la que
manifieste la incapacidad administrativa y/o técnica para cubrir la competencia que
requiere ser asumida.
Acta de la sesión del Comité de Justicia Transicional municipal o departamental, según
sea el caso, en la cual se verificó la existencia de los requisitos y la aprobación de
solicitud de aplicación de los principios de subsidiariedad o complementariedad.
5.2.3. Mapa de prioridades para la aplicación del principio de concurrencia
La aplicación de la concurrencia en la que se comparten competencias, requiere de la
articulación de la oferta y los ciclos presupuestales. Por lo tanto, los municipios mediante la
sección de mapa de prioridades del Reporte Unificado del Sistema de Información,
Coordinación y Seguimiento Territorial – RUSICST, definirán los derechos que no se han
logrado garantizar a la población víctima, identificando los obstáculos, los esfuerzos realizados
29
y los aspectos que requieren ser concurridos por otros niveles de gobierno, proceso que debe
ser acorde a los tiempos definidos en la aplicación del principio de concurrencia.
Con base a la gestión de los municipios, el departamento toma decisiones con respecto a su
oferta y municipaliza, concurriendo en la garantía de los derechos que se requieren y tiene
disponibilidad. Elementos que deben ser consignados en la sección mapa de prioridades,
determinando los aspectos de los derechos de las víctimas que aún no han logrado garantizar.
En el proceso enunciado, que se sistematiza mediante el RUSICST, la nación realiza el análisis
de las dificultades y toma decisiones sobre su oferta e inversión regionalizada, actuando en
articulación con cada nivel de gobierno.
5.2.4. Regionalización de los proyectos de inversión del nivel nacional
De acuerdo con la destinación territorial de los recursos de inversión del presupuesto nacional
para la atención y reparación integral a víctimas se regionalizará la oferta teniendo en cuenta la
heterogeneidad de las entidades territoriales a partir del Índice de Capacidad Territorial y de los
informes y mapas de necesidades creados a partir de los mapas de prioridades informados por
los departamentos.
5.2.5. Distribución municipal del presupuesto departamental
Los departamentos tendrán la obligación de distribuir el presupuesto asignado para la política
pública dirigida a las víctimas teniendo en cuenta el mapa de prioridades informado por los
municipios. Igualmente se deberán asignar recursos destinados a brindar asistencia técnica a
los municipios de la jurisdicción.
5.3. Recursos para la implementación de la política
Para la materialización del SC es importante tener en cuenta los siguientes lineamientos en
materia presupuestal, los cuales deben ser acogidos por las Entidades del orden nacional y
territorial como responsables de la política pública dirigida a las víctimas del conflicto armado.
Entidades nacionales:
-Las entidades del orden nacional responsable de la oferta para la prevención, protección,
atención, asistencia y reparación integral deberán formular sus proyectos de inversión teniendo
como criterio para la regionalización y focalización de la oferta las necesidades señaladas por
los municipios a través de los departamentos.
- Para ello, realizarán ejercicios de formulación y regionalización de los programas y proyectos
acompañados de la UARIV, basados en los informes y mapas de necesidades construidos por
el equipo interinstitucional.
30
- Los proyectos creados para la población víctima del conflicto armado, y aquellos que aunque
no son creados exclusivamente para esta población igual contribuyen a los objetivos de la
política, deberán estar plenamente identificados en el Sistema Unificado de Inversiones y
Finanzas Públicas SUIFP, a través de los mecanismos establecidos en el sistema para tal fin.
- Las entidades nacionales en los proyectos que impliquen concurrencia (competencias
compartidas) deberán describir la estrategia que se aplicará para concurrir con las entidades
territoriales y materializar la oferta. Dicha estrategia será verificada por el DNP en la revisión
técnica de los proyectos.
- Las entidades del orden nacional deberán formular proyectos específicos de inversión para
subsidiar y complementar las Entidades territoriales, de acuerdo con los criterios establecidos.
- En todo caso, siempre que se implemente oferta desde el nivel nacional o departamental en
determinado municipio (concurrencia) se deberá informar a la entidad territorial de la
jurisdicción, comunicándole las características de la oferta a implementar.
Entidades territoriales:
- Las entidades territoriales son corresponsables, de acuerdo a lo establecido en la
normatividad ya citada, de la prevención, protección, atención, asistencia y reparación integral
de las víctimas del conflicto armado, por lo que deben implementar acciones, programas y
proyectos que contribuyan con los objetivos de esta política pública.
La materialización del cumplimiento de dichas obligaciones se refleja en los montos
presupuestales asignados exclusivamente para las víctimas; si no existiesen, la presunción a
aplicar es que existe un incumplimiento frente a las competencias legales establecidas.
- Aunque se atienda a las víctimas en el marco de políticas sociales generales es obligación de
la Entidad territorial, como se hace desde el nivel nacional, identificar los montos específicos
utilizados.
- El municipio deberá diligenciar la información correspondiente a la asignación de montos
específicos para el tema de víctimas en el formulario FUT, categoría 1 y 2, lo que permitirá a la
Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda, la Contaduría General y el DNP
hacer seguimiento sobre las asignaciones e inferir información sobre las falencias
presupuestales.
- El DNP, en todo caso, establecerá de manera anual, mediante la aplicación de la fórmula
individualizadora de las entidades territoriales, las que poseen capacidad de inversión y un alto
número de población víctima, y sin embargo no realizan asignación de recursos para su
atención.
31
- En todo caso las entidades territoriales podrán utilizar las siguientes fuentes de financiación
para la política territorial dirigida a las víctimas, las cuales igualmente, pueden ser utilizadas en
el marco de los principios de descentralización. Es de anotar que una misma estrategia puede
abarcar dos o más fuentes de financiación según se requiera:
(i) Fuentes de financiación existentes cuya destinación depende de los criterios propios
de planeación de las entidades, en cumplimiento de sus obligaciones legales
Los recursos propios: Que son generados de forma regular y que están sujetos al
esfuerzo de recaudo, gestión tributaria y prestación de servicios por parte de las
entidades territoriales. A través de estos recursos se pueden financiar gastos,
funcionamiento y proyectos de inversión que estén enmarcados dentro los componentes
de la política de prevención, protección, asistencia, atención y reparación integral a las
víctimas.
La autonomía de las entidades se ve reflejada igualmente en el fortalecimiento de
estrategias y capacidades para generar estos recursos y en las decisiones tomadas para
la asignación de los mismos. Sería viable en todo caso, por ejemplo, que el Consejo
Municipal estableciera un porcentaje fijo del recaudo de rentas de los municipios
(impuestos de industria y comercio) para la prevención, protección, atención, asistencia y
reparación integral de las víctimas.
Sistema General de Regalías: A través de esta fuente se pueden financiar proyectos de
inversión territoriales o la estructuración y estudios de proyectos de inversión. Para la
formulación de proyectos de inversión dirigidos a víctimas del conflicto armado se deben
tener en cuenta los requisitos determinados en el Acuerdo 013 del 19 de octubre de
2012, que establece como mínimo que los proyectos se encuentren incluidos en los PAT
y que las víctimas a quienes se dirigen se encuentren registradas en el Registro Único de
Víctimas (RUV). Es pertinente tener en cuenta que los proyectos de inversión formulados
en el marco del retorno y reubicación serán priorizados por los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión - OCAD.
(ii) Fuentes de financiación cuya consecución implica gestión de las entidades
territoriales
Recursos de cofinanciación: funcionan a través de la articulación de la oferta nacional
y territorial y buscan facilitar el desarrollo de proyectos estratégicos para la asistencia,
atención y reparación integral a las víctimas, cuando las iniciativas del nivel territorial no
cuenten con suficiente financiamiento. Esta fuente de financiación se utiliza bajo la
aplicación de los principios de descentralización objeto del presente documento y se
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enmarcan dentro de los recursos de inversión. Ejemplo de esto son los proyectos
creados por las entidades nacionales y que financian las acciones que implementan en el
marco de sus competencias (Proyecto de cofinanciación de la UARIV, bolsa de vivienda
para la financiación de la instalación de servicios públicos en los proyectos de vivienda
de interés prioritario, etc.).
Recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación (PGN): tienen como
propósito financiar la producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las
necesidades de la población. A través de esta fuente las entidades territoriales pueden
dar cumplimiento a los programas y planes de desarrollo propuestos en cada vigencia.
No implican la articulación de la oferta, pero están regidos como todos, por un principio
de coordinación, por lo que las entidades territoriales deben conocer la inversión
desarrollada en su jurisdicción. Como ejemplo, se tiene aquella oferta nacional que se
encuentra descentralizada, servicios que se materializan en el territorio, aunque los
recursos con los que se financia provienen del nivel nacional (Proyecto de Unidades
Móviles del ICBF).
Recursos de crédito: Estos tienen como objetivo financiar proyectos de inversión a
largo plazo que tengan beneficios distribuidos durante varios años en el futuro. Existen
fuentes de crédito interno y externo. Entre las fuentes de crédito externo se encuentran:
los gobiernos, los organismos internacionales de fomento o banca multilateral, la banca
privada o comercial, los proveedores y los bonos. Por su parte, la fuente de crédito
interno está compuesta por los bancos, las corporaciones financieras, las compañías de
financiamiento comercial, las cooperativas financieras y los bancos de segundo piso. Es
importante mencionar que las entidades territoriales deben tener en cuenta ciertas
restricciones fiscales que fija la Nación para otorgar apoyos financieros. Estas
restricciones están relacionadas con el endeudamiento territorial (Ley 819/03) y con los
límites de gastos de funcionamiento en relación con los ingresos corrientes de libre
destinación (Ley 617/00).
Cooperación internacional: Son recursos o fondos que apoyan proyectos de desarrollo
a través de la acción conjunta entre países o multilaterales. En Colombia el tema de
cooperación internacional está liderado por la Agencia Presidencial de Cooperación
Internacional de Colombia APC. Esta agencia tiene por objetivo gestionar, orientar, y
coordinar técnicamente la cooperación internacional pública, privada, técnica y financiera
no reembolsable que reciba y otorgue el país, así como ejecutar, administrar y apoyar la
canalización y ejecución de recursos, programas y proyectos de cooperación
internacional, atendiendo los objetivos de política exterior y el Plan Nacional de
Desarrollo. En materia de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas las
multilaterales y países que más aportan recursos son: ACNUR, PNUD, Unión Europea,
Suecia, Estados Unidos y Canadá.
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(iii) Fuentes de financiación de destinación específica determinada por la Ley
Sistema General de Participaciones (SGP): Su propósito es financiar servicios tales
como educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Estos recursos son
transferidos por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
(reformados por los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007) desde la Nación a las
entidades territoriales y a los resguardos indígenas. Los recursos del SGP destinados
para la política dirigida a las víctimas y que deberán ser implementados por las entidades
territoriales se encuentran costeados en el Conpes 3712 de 2011. Como se señala, los
recursos de SGP se otorgan para la atención general de la población como oferta social
general y con ellos solo se garantizan algunos componentes de los derechos a la salud y
educación, por lo que no son suficientes para el cumplimiento de los objetivos de la
política en cuestión, es decir, con ellos no se garantiza el goce efectivo de los derechos
de las víctimas.
5.4. Ejecución de las medidas
La Unidad para la Asistencia y Reparación Integral a Víctimas, como coordinadora del Sistema
Nacional de Asistencia y Reparación Integral a Víctimas tiene a su cargo la gerencia de la oferta
institucional. Para ello, promoverá de manera permanente, en el marco del SC, estrategias y
herramientas para la articulación de la oferta institucional de los diferentes niveles de gobierno
para lograr el desarrollo de los Planes de Asistencia, Atención y Reparación Integral de las
Víctimas - PAARIV, propiciando el impacto regional y la adecuada aplicación de los principios
de descentralización administrativa.
La articulación de la oferta propenderá por la articulación de los ciclos de planeación de la
Nación y el territorio, incorporará las necesidades de las entidades territoriales, buscará la
ejecución de los Planes de Acción Territorial, y promoverá la concurrencia de recursos de los
distintos niveles territoriales.
5.4.1. Articulación de la oferta nacional en el territorio
La Unidad para las Víctimas, como coordinadora, liderará la estrategia del Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral a Víctimas – SNARIV en el territorio, donde se promoverá la
articulación de la oferta institucional, facilitando la acción coordinada entre el nivel nacional y el
nivel territorial, a partir de acuerdos interinstitucionales que focalicen la oferta teniendo en
cuenta las necesidades prioritarias de las víctimas en el territorio.
En el mismo sentido, se promoverá desde la Unidad para las Víctimas, con el apoyo del
Departamento Nacional de Planeación, la regionalización indicativa de los proyectos de
inversión para víctimas del conflicto armado desarrollados por entidades nacionales del Sistema
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Nacional de Atención y Reparación Integral a partir de las necesidades territoriales. Una vez
aprobado el Presupuesto General de la Nación, el Equipo Interinstitucional de Asistencia
Técnica Territorial comunicará a las entidades territoriales los proyectos de inversión que
indicativamente se podrían desarrollar en sus territorios con el fin de que los Comités
Territoriales de Justicia Transicional puedan ejecutar articuladamente los programas, proyectos
y actividades planeados en su Plan de Acción Territorial.
5.4.2. Desarrollo de la oferta territorial
El Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial apoyará a las entidades territoriales
en la formulación de proyectos de inversión que les permita fortalecer las acciones previstas en
su Plan de Acción Territorial y mejorar su oferta institucional para garantizar los derechos de las
víctimas. Con este mismo fin, las entidades territoriales promoverán permanentemente la
focalización y priorización de esta población en los proyectos desarrollados en el marco de
otros sectores de política pública.
5.4.3. Oferta departamental concurrente y complementaria
Las gobernaciones deberán promover proyectos de inversión que les permita concurrir,
complementar y subsidiar a sus municipios, prioritariamente para la ejecución de medidas que
garanticen la subsistencia mínima y superación de vulnerabilidad de las víctimas.
5.4.4. Esquemas asociativos
Los mecanismos de asociación son instrumentos que permiten a las entidades territoriales conformar alianzas estrategicas que impulsen el desarrollo social, económico, cultural, autónomo y autosostenible de las comunidades. Estos pueden ser utilizados de manera específica, para cumplir con las obligaciones que respecto a los derechos de las víctimas han sido asignadas a las entidades territoriales. Las entidades nacionales y territoriales para perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos regionales podrán utilizar mecanismos de asociación, cofinanciación y convenios de acuerdo al artículo 13 del decreto 4800 de 2011. Para efectos de la articulación Nación - territorio se podrá suscribir un Convenio Plan en los términos del artículo 8 de la Ley 1450 de 2011, entendiendo que se trata de un acuerdo marco de voluntades entre la Nación y las entidades territoriales, cuyas cláusulas establecerán los mecanismos específicos para el desarrollo de programas establecidos en la Ley 1448 de 2011, que por su naturaleza hacen conveniente su emprendimiento mancomunado. Estos convenios podrán incorporar mecanismos de asociación público-privada, de acuerdo con las normas contractuales vigentes sobre la materia, art. 245 decreto 4800 de 2011. Teniendo en cuenta el sistema de corresponsabilidad, para perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos regionales, podrán utilizar mecanismos de asociación, cofinanciación y convenios, numeral 3 art. 250 del decreto 4800 de 2011. En este entendido y con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones legales en el marco de la política pública de víctimas, las entidades territoriales pueden asociarse para el desarrollo de planes, programas y proyectos dirigidos a la población víctima del conflicto armado. Los
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siguientes son algunos de los esquemas asociativos que se pueden implementar, según lo señala la Ley 1454 de 2011, Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial.
a. Las Provincias Administrativas y de Planificación, art. 16 Ley 1454 de 2011 Consiste en la asociación de dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo departamento, con el propósito de organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental. Se constituyen mediante ordenanza por solicitud de los alcaldes municipales, los gobernadores o del diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios y previa autorización de los respectivos concejos municipales y bajo los parámetros establecidos en Ley 617 de 2000 y 819 de 2003. En ningún caso las Provincias Administrativas y de Planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la división político administrativa territorial del país. El financiamiento de las Provincias Administrativas y de Planificación no generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación ni al Sistema General de Participaciones ni al Sistema General de Regalías.
b. Las Regiones de Planeación y Gestión, art. 19 de la Ley 1454 de 2011 Se consideran regiones de Planeación y Gestión las instancias de asociación de entidades territoriales que permitan promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley. Las asociaciones entre entidades territoriales podrán conformar libremente entre sí diversas Regiones de Planeación y Gestión, podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Solo se podrán asociar las entidades territoriales afines, de acuerdo con los principios expuestos en la ley 1454 de 2011. Las Regiones de Planeación y Gestión serán los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.
c. Constitución de los esquemas asociativos Estos esquemas asociativos se constituyen en entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de las entidades territoriales que la conforman y no pueden generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al Presupuesto General de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades.
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Para la creación de un esquema asociativo se requiere, entre otros: 1. Definir un líder del proceso 2. Convocar a los municipios vecinos o sus potenciales aliados 3. Establecer unos preacuerdos de voluntades 4. Realizar un ejercicio de planificación con la participación de la comunidad, que permita
identificar los problemas comunes 5. Diseñar y formular las estrategias para superar los problemas 6. Solicitar autorización del Concejo Municipal 7. Definir y consolidar el esquema asociativo 8. Elaborar los estatutos y definir los órganos de administración 9. Tramitar la ordenanza
d. Operativización de los esquemas asociativos 1. A través de convenios Plan., art. 18 Ley 1454 de 2011 2. A través de convenios interadministrativos, art. 95 Ley 489 de 1998 3. A través de conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado, art.
95 Ley 489 de 1998 Otro esquema asociativo está previsto en la Constitución Política, en el artículo 306, sobre las Regiones Administrativas y de Planificación, las cuales consisten en la asociación de dos o más departamentos para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes, previa autorización de sus respectivas asambleas, y concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial de Senado
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6. Seguimiento y evaluación
Desde la coordinación del Sistema Nacional para la Asistencia, Atención y Reparación Integral
a Víctimas se consolidarán y articularán los sistemas de información y seguimiento con el fin de
lograr una adecuada coordinación entre la Nación y el territorio y su articulación en el marco de
la Red Nacional de Información, conforme a los mecanismos previstos en el artículo 260 del
Decreto 4800 de 2011.
6.1. El Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento
Territorial y el Formato Único Territorial – RUSICST debe ser diligenciado por las entidades
territoriales en los tiempos y ciclos establecidos. El Ministerio del Interior y la Unidad para la
Asistencia y Reparación Integral a Víctimas, como coadministradores de esta herramienta,
deben brindar asistencia técnica a las entidades territoriales para el adecuado funcionamiento
del mecanismo, e informar a las entidades nacionales del Sistema Nacional de Asistencia,
Atención y Reparación Integral a Víctimas los resultados obtenidos, con el objetivo de dar a
conocer las necesidades y capacidades del territorio. En el marco del reporte se consolidarán
las solicitudes para la aplicación de los principios de descentralización por parte de las
entidades territoriales y se adelantarán los planes de mejoramiento para mejorar la capacidad
institucional y reasumir plenamente las competencias que fueron transferidas complementadas.
6.2. Formulario Único Territorial. Este mecanismo permite capturar la información de
ejecución presupuestal reportada por las entidades territoriales, con el fin de llevar a cabo el
seguimiento al gasto de inversión en población víctima y ayuda a la toma de decisiones en la
formulación de las políticas, planes, programas y proyectos que sean necesarios para brindar la
Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas. El Departamento Nacional de
Planeación debe brindar asistencia técnica a las entidades territoriales para el adecuado
funcionamiento del mecanismo, y con el apoyo de la Unidad para la Asistencia y Reparación
Integral a Víctimas se compartirán los resultados a las entidades nacionales del Sistema
Nacional de Asistencia, Atención y Reparación Integral a Víctimas.
6.3. Los indicadores de goce efectivo de derechos, proporcionarán la medición e impacto de
la política en sus destinatarios. Es obligación de las entidades del nivel nacional contar con la
participación de las entidades territoriales en las mediciones de goce efectivo de derechos que
se hagan en sus territorios.
6.4. Los indicadores de coordinación Nación territorio, permitirán al Sistema Nacional de
Atención, Asistencia y Reparación Integral a Víctimas evaluar los avances, retrocesos, y
estancamientos en la coordinación entre los distintos niveles territoriales.
6.5. Certificación a las entidades territoriales. Desde la coordinación del Sistema Nacional
de Atención, Asistencia y Reparación Integral a Víctimas se implementa este mecanismo de
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verificación de la contribución suficiente de las entidades territoriales en el goce efectivo de los
derechos a la verdad, justicia y reparación integral a las víctimas, de acuerdo con las
obligaciones contempladas en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. La
certificación a las entidades territoriales tendrá en cuenta la aplicación y cumplimiento de los
criterios establecidos para la adecuada descentralización administrativa en la implementación
de la Ley de Víctimas, así como el desarrollo adecuado de los mecanismos de gestión previstos
dentro del Sistema de Corresponsabilidad.
Referencias bibliográficas
Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 1994. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo
Mesa.
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modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra
el Sector Administrativo del Interior. En Diario Oficial No. 48.158 de 11 de Agosto.
Departamento Administrativo de la Función Pública (2011). Decreto 4157. Por medio del
cual se determina la adscripción de la Unidad de Atención y Reparación Integral a víctimas.
Noviembre.
Departamento Nacional de Planeación (2013). Propuesta lineamientos de articulación
nación – territorio, en el marco de la orden 13 del Auto 383 de 2010, mimeo. Bogotá.
Garay, Luis Jorge (2010). El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento
forzado: establecer un sistema integrado de corresponsabilidad entre la Nación y el territorio.
Volumen 7. Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado,
Bogotá.
Rodríguez, Libardo (2006). Estructura del poder público en Colombia. Décima edición.
Temis, Bogotá.
Torres, Hernán (2011). Aspectos básicos del régimen municipal. Biblioteca jurídica DIKE,
Bogotá.
República de Colombia. Congreso de la República (1998). Ley 489 “Por la cual se dictan
normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden
las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en
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los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”. Bogotá.
República de Colombia. Congreso de la República (2011). Ley 1451 “Por la cual se
dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.”. Bogotá.
República de Colombia. Congreso de la República (2011). Ley 1454 “Por la cual se
dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.
Bogotá.
República de Colombia. Ministerio del Interior (2012). Ley de Víctimas y restitución de
tierras y decretos reglamentarios. Compilación Normativa. Bogotá.
República de Colombia. Constitución Política de Colombia.