XIII Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF

Administración Federal de Ingresos Públicos AFIP - Argentina

LOS PROCESOS DE INTEGRACION DE LA

ADMINISTRACION DE LOS TRIBUTOS INTERNOS Y ADUANEROS

Seudónimo: Doña Juana de Azurduy Autores: Gustavo Andres García Sánchez Andrea Judith Marusic

LOS PROCESOS DE INTEGRACION DE LA

ADMINISTRACION DE LOS TRIBUTOS INTERNOS Y

ADUANEROS

RESUMEN

Debemos tener en cuenta que como todo organismo estatal tiene como fin brindar un

servicio a la comunidad, en este caso en concreto es luchar contra el contrabando, contra los

estupefacientes, contra la evasión y la elusión de tributos; recaudando para que el estado

pueda cumplir con su fin social.

El presente estudio trata de develar que es lo más conveniente si la fusión o la

coordinación para hacer frente a los nuevos paradigmas que se presentan sobre las

modalidades de negocios, nuevas formas de elusión y evasión, entendiéndose que la fusión es

la decisión correcta, pero a su vez se intenta clarificar como lograr además de la fusión la

integración.

Para lograr la integración se deberá tener en cuenta los recursos humanos, la cultura, la

estructura y s deberá planificar muy bien los pasos a seguir para lograr una fusión e

integración.

En primer lugar se tendrá que decidir que metodología se utilizará para realizar la

fusión, las cuales pueden ser dos: la fusión inmediata muy utilizada por el sector privado en

los últimos años, o la fusión por etapas donde antes de implementarse la misma se realizan

talleres y se capacita al personal en referencia a los beneficios que trae la fusión, las

funciones, derechos y garantías de cada uno de los organismos.

En este tipo de decisión tendrá una gran influencia el contexto nacional en gran

medida y el internacional en menor medida, las circunstancias que se den un país para poder

realizar el proceso son únicas y por lo general la decisión no la toman las gerencias de ambos

organismo sino que la toma el Poder Ejecutivo y en algunos casos con el consenso de la

Administración Tributaria.

Una vez que se tomó la decisión de que método usar, se realizó un estudio respecto a

la cultura reinante y al tipo de estructura con la cual convive cada organismo, dicho estudio

servirá como base para reformular, en caso de corresponda, una nueva cultura y estructura

para el nuevo organismo.

Estos dos elementos son muy importantes por que en ellos se desprenden del tercer

factor uno de los más importantes para lograr la integración que es los recursos humanos.

De este último elemento dependerá el éxito o el fracaso de la integración, para lograr

el éxito se deberá implementar políticas tendientes a la integración, donde no halla ganadores

y perdedores, donde se realicen talleres, se capacite al personal, con una remuneración acorde

al mercado, y principalmente con la posibilidad de que el personal pueda realizar una carrera

dentro de la organización.

Habrá que tener en cuenta que si estos factores no son tomados con la importancia que

se merece se podrá realizar acciones en el área de recursos humanos tendientes a la

integración, pero las mismas reflejarán un resultado ficticio de éxito por un determinado

tiempo hasta que las mismas sean absorbidas por la gente e incorporadas a sus antiguas

costumbres.

Por lo expuesto en los párrafos anteriores se propicia que la estructura que debe

implementarse deberá ser achatada, con menos niveles y con mayor interacción horizontal, lo

cual permitirá desarrollar comunicaciones e interacciones más amplias y abiertas.

Simultáneamente una integración funcional más ágil entre distintas áreas impulsará una

estructura de redes en lugar de la “de reinos”, mediante el fomento de una cultura integrada

versus subculturas independientes y la delegación de responsabilidades hacia proyectos y

objetivos, en lugar de una rígida autoridad formal e inflexible.

Se desea destacar que la gerencia es el “combustible” para realizar el cambio, por lo tanto

tiene que tener la voluntad y creer en el cambio, y que la gente es la “maquinaria” que va

a llevar adelante el cambio, por lo tanto la gerencia deberá fomentar el cambio,

incentivando al personal, creando una cultura inteligente, con una visión que armonice

los intereses individuales de la gente y de la organización, creando una estructura por

redes y fomentando la creación de nuevos lideres.

Por último se desea destacar que los recursos humanos son el “espíritu” de la

organización, por que son los que siempre se quedan junto al organismo y que las

gerencias son las que pasan, por lo tanto es la responsabilidad de éstas de continuar

siempre con el modelo introduciendo los cambios que sean necesarios.

Doña Juana de Azurduy

LOS PROCESOS DE INTEGRACION DE LA

ADMINISTRACION DE LOS TRIBUTOS INTERNOS Y

ADUANEROS

INDICE:

1. Primera decisión: fusión o coordinación

2. Segunda decisión: fusión e integración

3. Desarrollo de un modelo teórico de fusión

3.1. Análisis de los factores integrantes del modelo teórico

3.1.1. Recursos humanos 3.1.2. Estructura 3.1.3. Planificación 3.1.4. Cultura

3.2. Estructura organizativa

3.2.1. Administración Federal

3.2.1.1. Área de Planificación y Control 3.2.1.2. Área de Fiscalización 3.2.1.3. Área de Recaudación 3.2.1.4. Área de Informática 3.2.1.5. Área de Legislación 3.2.1.6. Área de Recursos Humanos 3.2.1.7. Área de Administración

3.2.2. Direcciones Generales Impositiva y Aduanera

3.2.2.1. Área de Atención 3.2.2.2. Área de Control 3.2.2.3. Área Judicial

3.2.3. Servicios a los Administrados

4. Caso argentino

4.1. Escenario socio político

4.2. Escenario tecnológico

4.3. Escenario económico

4.4. Fusión

5. Comparación entre modelo teórico y el caso argentino

6. Conclusión

LOS PROCESOS DE INTEGRACION DE LA

ADMINISTRACION DE LOS TRIBUTOS INTERNOS Y

ADUANEROS

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:

1.- PRIMER DECISION: FUSION O COORDINACION 2.- SEGUNDA DECISION: FUSIÓN E INTEGRACIÓN Derecho y Práctica de las Relaciones Económicas Exteriores en la Unión Europea – Ramón Torrent - CEDECS Editorial S.L. 1998. Economía de la Unión Europea - Theo Hitiris y José Vallés - Editorial Prentice Hall 1999. Fiscalidad Internacional – Tulio Rosembuj – Editorial Marcial Pons 1998 El fraude de ley, la simulación y el abuso de las formas en el derecho tributario – Tulio Rosembuj – Editorial Marcial Pons 1999. II Jornadas Tributarias del Mercosur – Recomendaciones Documentación técnica publicada por ERREPAR Marzo/98 La crisis y el futuro. No toquen al Mercosur por Camilo Silberkasten e informes de Mario Benechi y Rodolfo Manuel Barros. Artículo publicado en la Revista Mercado Marzo/99. Los sistemas tributarios latinoamericanos y la adecuación de la imposición de la renta en un contexto de globalización por Claudino Pita. Publicado en la Revista Criterios Tributarios del I.E.F.P.A. N° 127/128 El impacto de la globalización económica en la tributación por Vito Tanzi. Ponencia presentada en la 32° Asamblea General del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – C.I.A.T. y publicado en el Boletín de Administración Federal de Ingresos Públicos - A.F.I.P. N° 25 de agosto de 1999. La administración tributaria frente a la planificación fiscal internacional en un contexto globalizado por Alfredo Javier Parrondo. Artículo publicado en el Boletín de Administración Federal de Ingresos Públicos - A.F.I.P. N° 26 de septiembre de 1999. La tributación en un contexto de globalización económica por Teresa Ter-Minassian. Ponencia presentada en la 32° Asamblea General del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – C.I.A.T. y publicado en el Boletín de Administración Federal de Ingresos Públicos - A.F.I.P. N° 18 de enero de 1999. Globalización, evasión fiscal y fiscalización tributaria por Alfredo Julio Lamagrande. Artículo publicado en el Boletín de Administración Federal de Ingresos Públicos - A.F.I.P. N° 19 de abril de 1998. Las Administraciones Tributarias de América Latina y el Caribe y los precios de transferencia por Claudino Pita. Ponencia presentada en el VII Encuentro Técnico Anual de Administradores Tributarias de la República Argentina en diciembre de 1998. Las Tendencias de la Tributación Internacional sobre los Negocios de la Región hacia la Coordinación Tributaria Argentina por Héctor C. Mc Ewan. Artículo publicado en la revista Criterios Tributarios N° 132/133 del Instituto de Estudios de las Finanzas Públicas Argentinas – I.E.F.P.A. Transfer pricing – an international guide suplemento especial publicado por International Tax Review, en conjunto con Arthur Andersen, Ernst & Young, Coopers & Lybrand, Deloitte & Touche, KPMG y Price Waterhouse en 1997

Los precios de transferencia en el inicio del siglo XXI por Hubert Hamaekers. Publicado en la Revista Criterios Tributarios del I.E.F.P.A. N° 132/133 Lavado de dinero por Diego Rosembuj. Artículo publicado en la Revista de información tributaria El Fisco- Barcelona – España, marzo de 1999. Dinero lavado por computadora por Gary Silverman. Artículo publicado en la Revista Businness Week, octubre de 1999. Los paraísos fiscales por Massimiliano Sammarco y Guillen Domingo Pérez. Artículo publicado en la Revista de información tributaria El Fisco- Barcelona – España, marzo de 1999. Medidas anti-paraísos fiscales por Antonio Moreno Alba. Artículo publicado en la Revista de información tributaria El Fisco- Barcelona – España, marzo de 1999. Consecuencias tributarias del comercio electrónico, las posiciones de la Unión Europea, OCDE y Estados Unidos por Giampaolo Corabi. Publicado en la Revista Criterios Tributarios del I.E.F.P.A. N° 132/133 Aproximación primaria en lo referente a la imposición del “cibercomercio” por Vicente Oscar Díaz. Ponencia presentada en el IX Encuentro Técnico Anual de Administradores Tributarias de la República Argentina en diciembre de 1999 y publicada en la Revista Criterios Tributarios del I.E.F.P.A. N° 132/133. El comercio electrónico y la tributación por Jeffrey Owens. Ponencia presentada en la Conferencia Técnica del C.I.A.T., en Porto, Portugal, en setiembre de 1999 y publicado en el Boletín A.F.I.P. N° 30, de enero de 2000. 3.- DESARROLLO DE UN MODELO TEORICO DE FUSION Estrategia competitiva – Michael Porter Editorial Rei 1980. Ventaja competitiva – Michael Porter Editorial Rei 1987. El nuevo directivo racional – Charles Kepner y Benjamín Tregoe Editorial Mc Graw Hill 1994 Administración y estrategia – Teoría y práctica – Jorge Hermida, Roberto Serra y Eduardo Kastika. Ediciones Macchi 1994. La quinta disciplina - Peter Senge. Editorial Granica 1995. Pautas para el Desarrollo y Afianzamiento del Proceso de Planificación Estratégica en una Administración Tributaria por el Lic. Gabriel Bordignon y el Cont. Martín Slemenson Curso de Postgrado “Planeamiento y Administración Estratégica. Las Administraciones Tributarias ante el nuevo milenio, situación actual y necesidades de reforma por Claudino Pita. Ponencia presentada en el IX Encuentro Técnico Anual de Administradores Tributarias de la República Argentina en diciembre de 1999 y publicado en la revista Criterios Tributarios N° 132/133 del Instituto de Estudios de las Finanzas Públicas Argentinas – I.E.F.P.A. Factores sociales que condicionan la evasión fiscal argentina por Estela Calello. Publicado en la Revista Criterios Tributarios del I.E.F.P.A. N° 132/133 Pautas para un mejoramiento de la relación fisco – contribuyente por Daniel Malvestiti. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional Tributario realizado en La Habana, Cuba, en noviembre de 1997 y publicada en el Boletín A.F.I.P. N° 10, de mayo de 1998. Garantías mínimas que resguardan los derechos de los administrados ante los permanentes excesos en que incurre la inspección tributaria por Vicente Oscar Diaz, publicado en ERREPAR – Doctrina Tributaria – enero de 2000.

Administración Federal de Ingresos Públicos – Estructura organizativa 4.- CASO ARGENTINO Ley N° 11.683: Ley de procedimiento fiscal (t.o. 1998y sus modificaciones). Ley N°24977/98. Régimen simplificado para pequeños contribuyentes – Monotributo. Decreto N° 1.156/96: Administración Federal de Ingresos Públicos. Fusionase la Administración Federal de Aduanas y la Dirección General Impositiva constituyéndose el ente autárquico del título. Del 14/10/96, publicado en el Boletín Oficial el 17/10/96. Decreto N° 1.589/96: Precísense distintos aspectos del proceso de fusión de la Administración Nacional de Aduanas y de la Dirección General Impositiva. Del 19/12/96, publicado en el Boletín Oficial el 20/01/97. Decreto N° 618/97: Organización, competencia, autoridades y facultades de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Del 10/07/97, publicado en el Boletín Oficial el 14/07/97. Decreto N° 41/99: Aprobación – Bien común, fin de la función publica – Definiciones y alcances – Principios particulares – Régimen de regalos y otros beneficios – Beneficios de origen externo – Beneficios otorgados entre funcionarios – Impedimentos funcionales – Sanciones – Régimen de las declaraciones juradas patrimoniales y financieras – Sujetos obligados- Procedimiento. Del 27/01/99, publicado en el Boletín Oficial el 03/02/99. Decreto N° 62/99: Apruébase el plan estratégico de la citada entidad autárquica y modificase su estructura organizativa. Del 29/01/99, publicado en el Boletín Oficial el 04/02/99. Administración Federal de Ingresos Públicos – Estructura organizativa El perfil de una moderna administración tributaria latinoamericana en la primera década del siglo XXI por el Dr. Jorge Cosulich Ayala Unificación Aduana – D.G.I., creación de la A.F.I.P. Aspectos generales. Entrevista al Dr. Pedro Francisco José Pavesi coordinador del comité técnico para la unificación de la Aduana con la D.G.I., transcripta en Revista Criterios Tributarios del I.E.F.P.A., 1997. La A.F.I.P. y el servicio aduanero por el Dr. Carlos Alberto Silvani Administrador Federal de la A.F.I.P. Artículo publicado en el Boletín A.F.I.P. N° 14, septiembre de 1998

Administración aduanera en la República Argentina: gestión, resultados y perspectivas por el Dr. Carlos Alberto Silvani Administrador Federal de la A.F.I.P. Artículo publicado en el Boletín A.F.I.P. N° 32, marzo de 2000. “Lograron desbaratar una virtual aduana paralela” artículo publicado en el diario La Nación el 29/09/96. “Más allanamientos por la banda de estafadores” artículo publicado en el diario La Nación el 30/06/96. “Contrabando: hubo más allanamientos” artículo publicado en el diario La Nación el 02/10/96. “El fiscal Lanusse fue agredido otra vez” artículo publicado en el diario La Nación el 08/10/96. “ El juez Tiscornia allanó las oficinas de Ezeiza” artículo publicado en el diario La Nación el 09/10/96. “Depósitos desbordados por el contrabando” artículo publicado en el diario La Nación el 11/10/96. “El blanqueo de dinero, tras la causa del oro” artículo publicado en el diario La Nación el 14/10/96. “Más detenidos por el contrabando” artículo publicado en el diario La Nación el 16/10/96.

“Fue la CIA la que advirtió sobre la aduana paralela” artículo publicado en el diario La Nación el 17/10/96. Temas de administración tributaria por Carlos Alberto Silvani. Discurso efectuado ante la ADEBA, en mayo de 1998. La década de Menem por Miguel Angel Diez, Dolores Valle y otros. Artículo publicado en la Revista Mercado, julio de 1999. Que le queda al nuevo gobierno por Dolores Valle. Artículo publicado en la Revista Mercado, agosto de 1999. Argentina: A New Day – elecciones presidenciales – por Iván Briscoe y Uki Goñi. Artículo publicado en la Revista Time del 25 de octubre de 1999. Winners & Losers de la era Menem por Claudio Desféfano y Silvina Scheiner. Artículo publicado en la Revista Apertura, octubre de 1999. Cómo se despliega la economía negra artículo publicado en el Diario Clarín – Suplemento Económico del 30 de enero de 2000. Direcciones consultadas en Internet: www.brasil.org.ar/mercosurwww.rau.edu.uy/mercosurwww.afip.gov.arwww.iefpa.org.arwww.lanacion.com.ar

LOS PROCESOS DE INTEGRACION DE LA

ADMINISTRACION DE LOS TRIBUTOS INTERNOS Y

ADUANEROS

1.- PRIMERA DECISION: FUSION O COORDINACION:

Previo a esta decisión básica, se deben observar los escenarios y las tendencias

internacionales que rodean a las administraciones bajo estudio, a fin de elegir la correcta

dentro de este marco, ya que hoy el gobierno y por ende los organismos encargados de

recaudar impuestos, si bien deben cumplir sus funciones dentro de sus fronteras, deben

considerar los sucesos a nivel mundial. Es decir que la famosa globalización también afecta a

la tributación internacional.

En sus comienzos, los sistemas tributarios en varios países se generaron en economías

cerradas, sin apertura a otros países. El comercio externo era escaso, alimentado por altos

aranceles y el lento traslado físico de los bienes y el desplazamiento de capitales entre países

también era mínimo, en algunos países prohibido.

Dado que los ingresos por las actividades que desarrollaban los contribuyentes, se

percibían y realizaban dentro de las fronteras, el gobierno gravaba los mismos bajo el

principio de territorialidad o de la fuente generadora de ingresos, coincidiendo con la

residencia del sujeto que debía tributar, lo cual tampoco provocaba conflictos con otros

países.

Hace más de una década que la globalización ha invadido las economías de todo el

mundo, no ha diferenciado entre países desarrollados, en vías de desarrollo y pobres, todos se

encuentran en medio de ella y regida por ella, este fenómeno se traduce básicamente en la

apertura de la economía, a través de la liberación de los mercados de bienes, servicios, de

capitales, por la revolución informática, por la aceleración de las comunicaciones. Estos

sucesos permiten que un individuo esté conectado virtualmente con otro en cualquier parte del

1

mundo, en cualquier horario y realizando cualquier acción, ya sea comprando un bien,

transfiriendo dinero electrónicamente de su empresa radicada en Alemania a un paraíso fiscal,

chateando con un desconocido u organizando un atentado.

La globalización contempla la apertura económica, agilizando el intercambio de bienes

y servicios, en conjunto con el abaratamiento del transporte; el libre y rápido traslado de los

capitales financieros, sin requisitos para su inversión; el desarrollo tecnológico vertido en la

informática y las comunicaciones.

Debido a las ventajas que conlleva las reducciones de los aranceles al comercio

exterior y a la desaparición de las trabas impuestas a las inversiones de capital extranjero,

éstas se dirigen a los países, y dentro de éstos a los sectores de la economía, que ofrecen

mejores ventajas comparativas para invertir.

Otra derivación del ya citado aumento de las transacciones internacionales es que las

empresas multinacionales utilizan las mismas con fines evasivos, realizando operaciones

comerciales entre la casa matriz, sucursales y/o filiales en diferentes países, fijando precios

entre las mismas que no respetan el principio del “arm’s length”. Mediante estas

transacciones, las empresas evaden tributos, computando altas erogaciones en países de alta

tributación por ventas de su filial que está ubicada en una país de baja tributación, o viceversa.

Otro grave fenómeno que aporta la globalización, quizá el más terrible, es el auge del

comercio ilícito, el hurto de objetos artísticos, de camiones con mercaderías, armas, drogas,

fraude con tarjetas de crédito. El conocido “lavado de dinero” requiere la colocación de estos

fondos obtenidos en bancos y luego su reciclaje (lavado) reincorporándose “limpios” al

mercado, como bien lo cita Tulio Rosembuj, en su Revista El Fisco, “el dinero criminal no

paga impuestos”. Por lo cual, los paraísos fiscales son los lugares elegidos para estas

operaciones, quienes garantizan la plena ocultación del origen de estos fondos.

Todo esto ha derivado en graves complicaciones para las administraciones tributarias,

debido a que básicamente sus legislaciones no coordinaban con la globalización, con la

internacionalización de las operaciones económicas ni con las nuevas técnicas evasivas y

elusivas que este fenómeno agravó, dado que si bien existían, se producían en gran medida

dentro de las fronteras, por lo cual era posible controlar y verificar la información.

2

Estas nuevas “acciones” trascienden las fronteras de un país, lo cual debe producir

cambios en la administración tributaria del mismo, ya que deberá ser más eficiente y estar

actualizada para luchar contra la evasión y la elusión fiscal. Esta última técnica se debe tener

presente más que en el pasado, dado que hoy el acceso a la información de cualquier

característica, entre ellas la tributaria, es inmediata por lo cual las empresas estudian y

seleccionan no sólo la legislación tributaria más beneficiosa sino que también contemplan los

vacíos legales de las ya existentes y/o los diversos beneficios de los convenios para evitar la

doble imposición, de manera de “usufructuar legalmente” al máximo las mismas, conocido

como “treaty shopping”. Ante esta problemática se deben realizar acuerdos de mutua

cooperación, intercambio de información y la realización de auditorias conjuntas.

Debido al intenso desarrollo de los mercados internacionales en el marco de la

globalización, los países se han asociado para competir más eficazmente y para acceder a un

mercado mayor que el interno. Aumentar la integración económica significa que la

interdependencia económica está aumentando, lo que indica una necesidad progresiva de

cooperación y coordinación de los estados miembros.

Hoy un producto se diseña en el país A, se produce en el país B, con materias primas

de C, con el dinero de D y puede comercializarse en los países A a Z. Esto indica que se debe

ser más competitivo y eficiente ya sea a nivel empresario, sector económico y/o país. La vía

adecuada es integrarse en bloques o regiones.

Por lo cual, el bloque que nos compete, Mercosur, seguirá desarrollándose a través de

las diferentes formas de integración (zona de libre comercio, unión aduanera, política

económica armonizada), lo cual llevará a una armonización fiscal e intercambio de

información por parte de las administraciones tributarias.

Dentro del desarrollo de la armonización fiscal entre los países integrantes del bloque,

se deberá asimilar los sistemas fiscales y los organismos internos de control tributario y

aduanero de cada uno, como también coordinar el intercambio de información entre estos

organismos internos y sus pares de los otros países miembros. Cabe citar que las diferencias

entre los sistemas fiscales de los miembros de una unión aduanera es uno de los obstáculos

más importantes y más difíciles a superar.

3

La armonización fiscal es el proceso mediante el cual los diversos sistemas fiscales se

alinean unos con otros, con la finalidad de que los mismos no influyan sobre los movimientos

de bienes, servicios y factores de producción entre países. Esta interrelación también es

necesaria cuando existen externalidades fiscales entre los miembros de la unión, es decir

cuando las decisiones fiscales de un país influyen sobre otro, denominado competencia fiscal

nociva. Es decir la meta de la armonización es neutralizar estos efectos, compatibilizando los

distintos sistemas fiscales, con el objetivo final de arribar a una unión económica.

Pero un inconveniente es que dentro de las formas de integración no se contempla un

plazo o fecha para arribar a las mismas, todo depende de las decisiones políticas de sus

Estados miembros. Y si bien los principales decisorios son Argentina y Brasil, cabe citar que

Uruguay contempla el secreto bancario y a mediados de 1999, Paraguay estuvo al borde de

perder su seguridad jurídica política, la cual actualmente no está muy firme.

Recientemente, otro grave problema que afronta el Mercosur está dado por las

decisiones políticas de Brasil, contradictorias con la integración. Aún dado estos

contratiempos, el funcionamiento del Mercosur ha alcanzado un éxito y reconocimiento

mundial, demostrando junto con la comunidad Europea la seguridad que brinda el constituir

bloques regionales a través de su geografía y economía.

Por otra parte, existe una tendencia mundial hacia la integración de las

administraciones de los impuestos internos y aduaneros en varios países tales como Antillas

Holandesas, Aruba, Brasil, Canadá, Colombia, Dinamarca, España, Honduras, México, Países

Bajos, Paraguay, Surinam y Venezuela.

Dicha tendencia deriva de hacer más eficiente a las administraciones tributarias frente

a la lucha contra la evasión por lo cual es necesario que las mismas se encuentren integradas,

desechando así la estructura organizacional por tributo. Apoyado por esta tendencia mundial,

Brasil, Paraguay y Argentina han integrado sus organismos de control aduaneros y de

impuestos internos y por su parte en Uruguay se encuentra en estudio su aplicación.

En este estudio y de acuerdo a lo desarrollado precedentemente, la decisión recae

sobre la aceptación de efectuar la fusión de los organismos encargados de los tributos internos

y de los aduaneros, conceptualizando este fenómeno como la desaparición de dos sujetos para

4

constituirse en uno sólo, es decir una unión, una integración al máximo grado, obviamente en

forma paulatina, aunque la misma se puede llevar a cabo también en forma abrupta.

Paralelamente, se desecha la opción de la coordinación, dado que esto indica coincidir

sólo en algunas acciones a tomar, pero los organismos continúan actuando en forma

independiente, con sus áreas, decisiones y políticas. Si bien existe el intercambio de

información, la misma se obtiene por medios burocráticos, lo que indica que no es fluida y sí

tardía.

A su vez, se debe contemplar las ventajas que la fusión brinda internamente dentro de

las organizaciones fusionadas, con respecto a la coordinación, a saber:

establecimiento de una política unificada en la lucha contra la evasión,

adecuación de las normas tributarias internas y aduaneras, a efectos de proveer a los contribuyentes una legislación ágil y de posible cumplimiento,

simplificación y rapidez en el intercambio de información, permitiendo el mutuo acceso a sus bases de datos,

coordinación de los procedimientos administrativos internos, desechando las duplicaciones,

eliminación de unidades centrales duplicadas (por ejemplo las áreas de recursos humanos y de compras), con el consiguiente aumento de eficiencia,

creación de “unidades de negocio”, es decir que ambas organizaciones se establecen como unidades operativas, controladas por un órgano superior,

unificación en un sólo edificio de las dependencias aduanera e impositiva, cuando la jurisdicción territorial coincide,

mayor poder de compra frente a los distintos proveedores.

2.- SEGUNDA DECISION: FUSION E INTEGRACION:

Decidida la acción de la fusión entre los organismos de administración de tributos

internos y aduaneros, la misma puede formalizarse a través de dos métodos: fusión inmediata

y por etapas.

5

La fusión inmediata fue muy utilizada durante estos últimos años, debido a que grupos

económicos y empresas multinacionales han aplicado este fenómeno, en forma intempestiva,

afectando substancialmente a los recursos humanos, a las diferentes culturas reinantes en cada

un de los entes. Luego de perpetrada la misma, los empleados debieron ser capacitados para

así poder asimilar la abrupta integración.

Contradictoriamente, desde el punto de vista de los clientes, se produjeron cambios

favorables y significativos tales como el ofrecimiento de nuevos productos y servicios y un

mejoramiento de imagen institucional; percibido a través de la innovación en el nombre de la

empresa, el vestuario del personal, el logo de la firma, la fachada de los edificios, etc.

El principal inconveniente de este método se encuentra en la forma de imponer el

cambio cultural y de provocar el quiebre del status quo, ya que necesita de la coerción; es

decir el uso del poder para establecer la nueva estrategia. Esta dura práctica puede ser

reparada mediante la implementación de cursos de capacitación, de políticas activas hacia el

área de recursos humanos, de exponer claramente los objetivos de la organización, realización

de talleres con los empleados de distintos niveles sobre la fusión, etc. Pero también puede

repararse mediante el reemplazo del personal.

A diferencia de la anterior, la fusión por etapas se caracteriza porque su

implementación es a largo tiempo; o sea, se comenzará con la preparación del personal

mediante la creación de talleres de trabajo y reflexión; capacitándolos con respecto a las

funciones y misiones que tiene el otro organismo, explicándoles las ventajas que conlleva la

fusión; la metodología de trabajo que se aplicará. Es decir, todas estas etapas tienen como

objetivo fundamental presentar la posible nueva estructura y estrategia, permitiendo de esta

manera la participación de los empleados, en alguna medida, en la forma de realizar la fusión,

previo a su concreción.

Por cualquiera de estos dos métodos se podrá ejecutar la fusión, pero se logrará una

verdadera integración de ambos organismos, si se contempla la reacción del personal ante la

misma; se lo dispone para que asimile la integración y que esa nueva cultura sea aceptada por

propia voluntad, es decir que el personal se identifique con ella.

6

Si por el contrario, no se tiene en cuenta al personal y se impone la nueva cultura

mediante la coerción, se podrá concebir la fusión pero no la integración; ya que esta última

implica el consenso por parte de los recursos humanos de ambos organismos en referencia al

fenómeno que los involucra y también identificar esta nueva cultura, con todo lo que esto

evidencia; es decir cambio en el status quo, modificación de la estructura, conformación de

las distintas áreas, etc.

De acuerdo al presente análisis, se juzga que la fusión y la integración de ambos

organismos a un tercero es lo más conveniente; y que el método más eficaz para

implementarlo es la fusión por etapas; aunque no se descarta ejecutar la misma en forma

inmediata, debido a que este procedimiento dependerá de una conjunción de varios factores,

dentro de los cuales se incluye al político, indicando que la decisión de qué acción se ha de

adoptar compete exclusivamente al gobierno, ya sea legislativo (a través de una ley) o

ejecutivo (por medio de un decreto).

La fusión deberá contener un organigrama más aplanado, lo que indica menos niveles

y con mayor interacción horizontal; que las comunicaciones sean más ágiles y abiertas;

considerando una composición funcional entre distintas áreas mediante estructuras de redes;

donde los sistemas de información sean innovadores y la atención al contribuyente – cliente

sea el objetivo primordial, lo cual se logrará mediante una estructura organizacional por

“unidades de negocios”, descentralizando la función financiera, otorgando a las áreas

operativas la toma de decisión para las que sean consideradas de menor significancia, y

delegando a las áreas que tenga a su cargo algún proyecto el control financiero del mismo.

Asociado a lo anterior, se deberá priorizar los recursos humanos, desarrollando una

cultura integrada; con responsabilidad y colaboración hacia proyectos y objetivos; donde la

innovación se obtenga por el aporte del personal; con la existencia de talleres de capacitación

y de aprendizaje, con un mecanismo de incentivo justo y con la posibilidad de hacer una

carrera de ascenso dentro de la organización.

Concluyendo, a fin de realizar la fusión e integración de las organizaciones encargadas

de la administración de los tributos internos y de la aduana, se sostiene que el método a

adoptar es la fusión por etapas.

7

3.- DESARROLLO DE UN MODELO TEORICO DE FUSION:

Previo al desarrollo del Modelo Teórico, se realizarán dos análisis a tener presentes:

1. de la fusión a través de la matriz D.A.F.O., es decir enumerando las debilidades y fortalezas de este fenómeno y las amenazas y oportunidades que el ambiente externo le presenta al mismo,

2. de los distintos factores – recursos humanos, estructura, planificación y cultura de las organizaciones- que tienen implicancia en el modelo.

Por lo cual, se comenzará con el análisis a través de la matriz D.A.F.O, recordando

que es a título enunciativo, a saber:

Debilidades internas:

problemas operativos, la creación de una cultura por reinos, problemas para evaluar nuevos proyectos que contemple el trabajo en

conjunto, falta de comunicación entre los organismos, escaso intercambio de la información que posee cada ente, mayor costo operativo por duplicación de gastos, mala imagen institucional hacia la comunidad, la no integración real.

Amenazas externas:

nuevas técnicas de evasión y elusión, y su dificultad para controlarlas, debido al desarrollo de operaciones internacionales,

utilización de los avances tecnológicos y de las comunicaciones para cometer infracciones aduaneras e impositivas,

incorporación como contribuyentes a empresas con un gran poder económico, las cuales pueden realizar lobbys ante decisiones adoptadas que no les favorezcan,

cambios de las políticas económicas y fiscales por parte de los poderes legislativo y/o ejecutivo nacionales.

Fortalezas internas:

imposición de una política unificada en la lucha contra la evasión y su control eficaz,

buena imagen institucional hacia la comunidad, ambas organizaciones contempladas como “unidades de negocio”, controladas

y coordinadas por un órgano superior,

8

unión del universo de los contribuyentes en un solo padrón general, facilitando así su control,

eliminación de unidades centrales duplicadas, con el consiguiente aumento de eficiencia,

unificación en un sólo edificio de las dependencias aduanera e impositiva, cuando la jurisdicción coincide,

unificación y simplificación de los procedimientos administrativos, simplificación y mayor rapidez en el intercambio de información.

Oportunidades externas:

unificación y coordinación de normas tributarias y aduaneras hacia los contribuyentes,

mayor poder y más herramientas para ser utilizados frente a lucha contra la evasión,

incorporación de nueva tecnología, mayor poder de negociación frente a los distintos proveedores.

De acuerdo al segundo paso citado, se presentará el análisis de cada uno de los

factores en forma individual, pero se debe tener en cuenta que todo los factores se encuentran

relacionados, que interactúan entre sí; y que conforman otro sistema mayor, el cual participa

en otro y así sucesivamente, por lo tanto se debe considerar la influencia y los cambios de

cada factor no individualmente sino en forma colectiva.

A su vez, debido a la magnitud del cambio; se deberá contemplar algunas claves para

lograr una organización fusionada “inteligente”:

alta predisposición a la acción: sustentar una firme oposición a la conformidad, a la inercia, a la burocracia, a las estructuras formales y a la rigidez,

identificación y alto compromiso con el contribuyente: se acentúa la importancia de la variable “prestación de servicio” y del planeamiento estratégico de la política hacia el contribuyente,

dar autonomía y decisión a los gerentes: este es un atributo derivado del auspicio a la iniciativa y a la creatividad, con el fin de promover el crecimiento de personas innovadoras en toda la organización,

buscar ideas fundamentalmente a través de las personas: la participación y el compromiso del personal son las principales bases de la eficacia y eficiencia,

tener un sistema de valores compartido: los objetivos deben estar claramente definidos y se deberán conjugar para poder crear una visión compartida, es decir que la imagen que tiene cada empleado de la organización sea la misma,

tener una estructura simple y no burocrática: existe la convicción de que no hay mejor estructura que la de otorgarle a una persona la responsabilidad de un proyecto, y que ella lo ejecute, manejándose con autonomía y sabiendo a quién debe responder,

9

otorgar libertad para crear dentro de un marco controlado: auspiciar la autonomía aún en los niveles inferiores; todo el personal sabe que su jefe le dará posibilidades de crear y crecer, pero también que tendrá un determinado nivel de exigencias.

apertura: comenzar a construir un clima dominado por el “mérito” y no por el politiqueo, poder hablar sin rodeos sobre cuestiones de importancia, tener la aptitud para cuestionar continuamente el propio pensamiento, eliminar el manejo del poder arbitrario,

aprendizaje en equipo: fomentar la creación de equipos interdisciplinarios donde el desempeño dependa de la excelencia individual y del buen trabajo en conjunto, logrando por intermedio de talleres utilizando el dialogo y la discusión, entre distintos equipos, el aprendizaje necesario,

planificación: crear, imaginar, difundir el plan de la organización, definiendo las metas, los objetivos y las tareas.

3.1.- ANALISIS DE LOS FACTORES INTEGRANTES DEL MODELO TEORICO:

3.1.1.- RECURSOS HUMANOS:

“Trátese de investigación y desarrollo, administración de empresas o cualquier otro

aspecto de los negocios, la fuerza activa es la “gente”. Y la gente tiene su propia voluntad, su

propio parecer y su propio pensar. Si los empleados no están motivados para alcanzar metas

de crecimiento y desarrollo tecnológico... no habrá crecimiento, mayor productividad ni

desarrollo tecnológico” enuncia Kazuo Inamori, en “The Perfect Company: Goal for

Productivity”. De acuerdo a esto, se interpreta que la gerencia debe procurar armonizar los

intereses de la organización y los individuales del personal, a fin de compatibilizarlos entre sí.

Las organizaciones modernas para continuar adaptándose a los distintos cambios

culturales, estructurales, tecnológicos, políticos, económicos y sociales; necesitan contar con

recursos humanos que absorban, se adapten y en lo posible que se adelanten a dichos cambios.

El principal inconveniente que tienen las organizaciones es la resistencia al cambio y

sobre todo si estos cambios afectan directamente el status quo, donde los individuos crean una

barrera que hay que romper, un muro el cual hay que derribar; debido a que toda persona por

10

naturaleza se resiste a los cambios, si bien existen personas que aceptan el cambio (son las

menos), otras no se adaptan al cambio y enfrentan una lucha contra los mismos, en esa batalla

se desarrollará la habilidad de la organización, mediante sus políticas, de lograr que las

personas se integren a los cambios producidos.

Lograr la integración de ambos organismos implica producir un cambio de cultura y la

aceptación de la nueva estructura organizativa, dependerá exclusivamente del esfuerzo que se

realice sobre los recursos humanos y de los métodos que se utilicen para llevarlos a cabo.

En el caso de la fusión, se produce un cambio que afectará en forma directa a algunos

empleados y en forma indirecta a otros, esto se puede producir por distintos motivos tales

como la supresión de áreas duplicadas con el consiguiente desplazamiento de una de las

jefaturas “dobles”, la “invasión” de parte de uno de los organismos sobre el otro, lo cual se

observa cuando se nombra gerentes en áreas estratégicas a personal del otro organismo; la

“sensación” de uno de los organismos como un “trofeo de guerra” o de “perdedores” frente al

otro, etc.

3.1.2.- ESTRUCTURA:

Los organismos estatales, entre ellos los encargados de recaudar los tributos aduaneros

e impositivos, fueron creados a través de una ley en la cual se definieron sus funciones,

derechos y garantías; y teniendo en cuenta la antigüedad de los mismos, se encontrará una

organización que no se ha adecuado a los distintos cambios culturales y estructurales que se

han producido en distintas épocas de su existencia. Por lo cual, se deberá examinar la

estructura dominante en cada organización y desarrollar una nueva agrupación acorde a los

intereses de la dirección.

A su vez, se deberá identificar la cultura reinante en el organismo. A través de los

conocidos organigramas que conforman el “esqueleto” de la organización, se desarrollan un

conjunto de barreras divisorias que atentaran contra la integración.

11

Las estructuras de “reinos”, fuertemente ligadas a las culturas de “reinos” tienen sus

antecedentes en las formas tradicionales de departamentalización funcional rígida e

inamovible. Con el tiempo, esta estructura formal de “reinos” se va complementando con una

cultura de reinos informal que implicará cuestiones más profundas; como las subculturas, la

fragmentación de centros de poder, las relaciones informales, etc.

Por lo tanto, se puede encontrar una organización con una estructura y distintas

subestructuras, como:

1. una cultura con poca visión y no mucha acción instalada alrededor de los sectores administrativos: sectores para los cuales los papeles son la base de todo y hasta la acción más insignificante no puede llevarse a cabo si no están cubiertos los formularios necesarios,

2. una cultura con bastante acción pero poca visión: gente muy trabajadora pero totalmente ajustados y limitados a lo que siempre se hizo. Reacios a los desarrollos y a las nuevas ideas pero terriblemente eficientes cuando se trata de encarar un proyecto de algo que ya conocen,

3. una cultura con mucha visión y poca acción: donde las ideas brotan pero, en general, no se concretan por varias razones, dentro de las cuales se puede considerar la falta de predisposición y/o no aceptación de propuestas por parte de los superiores.

Por lo expresado, es muy factible descubrir que los mismos tengan una estructura con

varios niveles, conocidos como “ravioles”, resultando su forma estructural muy piramidal, de

tipo burocrático y de reinos con sus distintos tipos de subculturas.

La estructura que debe implementarse deberá ser achatada, con menos niveles y con

mayor interacción horizontal, lo cual permitirá desarrollar comunicaciones e interacciones

más amplias y abiertas. Simultáneamente una integración funcional más ágil entre distintas

áreas impulsará una estructura de redes en lugar de la citada “de reinos”, mediante el fomento

de una cultura integrada versus subculturas independientes y la delegación de

responsabilidades hacia proyectos y objetivos, en lugar de una rígida autoridad formal e

inflexible.

12

3.1.3.- PLANIFICACION:

Citando los conceptos expresados por H. Mintzberg por resultar particularmente útiles

para las administraciones tributarias, se describirán los tres métodos de formulación de

estrategias que se relacionan directamente con las características personales de los

responsables de la conducción.

emprendedores: los cambios y las decisiones se basan en un plan de acción personal del jefe,

adaptativos: las decisiones se producen como reacciones ante las situaciones que se presentan,

planificadores: las decisiones se basan en procedimientos sistemáticos productos de un plan de proyección futura, surgido de un análisis organizacional y ambiental previo.

Las administraciones tributarias deberán definir el plan estratégico con sus objetivos y

fijar las metas de los mismos; para lograr cada uno de ellos se deberán definir tareas y planes

a desarrollar, fijando responsables para cada uno de los planes y fechas para la aprobación y/o

implantación en cada caso.

A su vez, los responsables de cada uno de los planes tendrán la función de coordinar

con las distintas áreas el desarrollo de éstos, realizando un cronograma y una evaluación del

proyecto, en caso de corresponderles esa función. Asimismo, se establecerán las áreas

responsables de la coordinación del plan estratégico en forma global, el control, la detección

de los desvíos y la corrección de los mismos.

Deberá existir por parte de los directores la voluntad política y el apoyo necesario para

que el plan estratégico de la organización se lleve adelante y otorgar al área de planificación

las herramientas y el poder exigido para cumplimentar el mismo.

A fin de afianzar el proceso de planificación, se requiere políticas activas en los

recursos humanos, capacitando a los distintos niveles de mando en lo que concierne a la

utilización de nuevas herramientas y métodos de trabajo junto con el adecuado

aprovechamiento del potencial de las personas a cargo.

13

3.1.4.- CULTURA:

La cultura de la organización es un sistema que engloba a los otros factores descriptos

anteriormente, por lo cual la organización debe planificar, formar e implementar una cultura

armonizada donde las perceptivas de la gente y de la organización se encuentre entrelazadas,

una cultura que motive al personal y a su vez se encuentre acorde con la organización que se

desea.

“En la organización autoritaria tradicional, el dogma era administrar, organizar y

controlar. En la organización inteligente, el nuevo dogma consistirá en visión, valores y

modelos mentales. Las empresas saludables serán las que puedan sistematizar maneras de

reunir a la gente para desarrollar los mejores modelos mentales posibles para enfrentar toda

situación” dice Bill O’Brien de Hanover Insurance, citado en La Quinta Disciplina de Peter

Senge, lo que destaca la relevancia de este factor.

Se deberá analizar la cultura reinante en ambos organismos y formular una nueva, la

cual será contemplada dentro de los cursos de acción para arribar a la fusión. Este estudio es

muy importante, debido a que servirá de base para generar una nueva cultura organizacional,

la cual será consecuencia de la actitud global de todos lo individuos.

Es primordial considerar la dirección, esencialmente la habilidad y aptitud de ésta para

comprometerse e involucrar a los gerentes, jefes y personal en general para que asuman la

estrategia principal y los proyectos de la organización como propios. La esencia de este

concepto se plasma en el objetivo de conseguir que cada gerente se sienta un director y actúe

como lo haría él, si estuviese en su lugar en cada momento. Conjuntamente, cada gerente debe

actuar y sentir con el fin de que su motivación y compromiso descienda y entusiasme a su

personal.

Para poder lograr la integración total de ambos organismos tributarios se debe

construir un cambio organizacional, es decir, transformar esos entes de cultura burocrática o

rutinaria en uno de cultura innovadora e inteligente. Para esto habrá que eliminar la natural

resistencia al cambio, mediante diversas acciones que cumplimenten los objetivos que se

detallan a continuación:

14

exponer claramente las estrategias, metas y los objetivos de la fusión,

romper la percepción negativa programada,

crear un clima apropiado para la participación,

originar tareas y objetivos de acuerdo con los puntos fuertes de las distintas personas,

conjugar los objetivos personales con los organizacionales, con el fin de satisfacer sus necesidades, aumentando sus capacidades y desarrollando un sistema de valores adecuados,

realizar talleres de capacitación para el personal, elevando así la profesionalización del personal e informando al mismo con respecto a las funciones que tiene cada organismo,

capacitar a la gerencia con respecto a los siguientes temas: manejo de personal, toma de decisiones, como evaluar al personal a cargo, como estimular al personal, etc.

3.2.- ESTRUCTURA ORGANIZATIVA:

El organigrama de la nueva administración tributaria ya fusionada las organizaciones

aduaneras y tributaria interna, que este estudio desarrolla en base a la estructura aplicada a

Administración Federal de Ingresos Públicos de la República Argentina, es el siguiente:

1. Administración Federal o Presidencia.

2. Dirección General Impositiva.

3. Dirección General de Aduana.

La Administración Federal ó la Presidencia será un ente autárquico con respecto a su

funcionamiento y organización, bajo el control del Ministerio de Economía o de Hacienda.

Asimismo tendrá las funciones de ejecutar las normas tributarias y aduaneras y de la

aplicación, percepción y fiscalización de los tributos.

De la Administración Federal dependerán todas las áreas que sirvan de apoyo,

denominadas como áreas asesoras, a saber:

1. Planificación y Control

2. Fiscalización

15

3. Recaudación

4. Informática

5. Legislación

6. Recursos Humanos

7. Administración

Las otras Direcciones Generales serán la Impositiva y la Aduanera, de las cuales

dependerán todas las áreas operativas, cuyas funciones se podrá dividir en tres áreas

orientadas hacia el contribuyente, para su mejor comprensión, a saber:

1. Área de Atención

2. Área de Control

3. Área Judicial

A continuación se describen los sectores que integran cada una de las Direcciones

Generales, con sus respectivos objetivos, metas y funciones.

3.2.1.- ADMINISTRACION FEDERAL

3.2.1.1.- Área de Planificación y Control:

Los principales objetivos de esta área son: asistir a la superioridad en la formulación y

desarrollo de la planificación estratégica y operativa del organismo, así como también en la

evaluación de la gestión, efectuar los estudios económicos - tributarios y coordinar el

relevamiento de la información estadística, con el propósito de tomar las decisiones necesarias

para asegurar el cumplimiento de los objetivos.

La planificación tendrá las siguientes funciones:

intervenir en la formulación de los objetivos y las metas institucionales,

análisis del plan estratégico, coordinación de los objetivos y tareas entre las distintas áreas intervinientes,

coordinar y determinar las metas y los proyectos a alcanzar por la gestión operativa,

16

organizar y coordinar estudios, investigaciones y proyectos que faciliten la realización del planeamiento,

análisis de los desvíos significativos del control gerencial del organismo, para determinar si debe realizarse cambios en la estrategia,

coordinación con el sector de control de gestión, para desarrollar, mejorar o modificar los indicadores de control de los objetivos y tareas del plan estratégico, como asimismo el análisis de los desvíos más significativos y su corrección o modificación,

realización de informes técnicos,

planificación, análisis y diseño de los sistemas informáticos para la administración de los contribuyentes.

Por su parte, el control de gestión tendrá a su cargo las siguientes funciones:

control del plan estratégico del organismo,

realización del control de gestión del organismo, necesario para evaluar resultados, determinando posibles causales de desvíos,

informar, analizar y formular sugerencias para la modificación de los sistemas de información del organismo,

coordinación con el sector de planificación, para desarrollar, mejorar o modificar los indicadores del control de gestión de los objetivos y tareas del plan estratégico, como asimismo el análisis de los desvíos más significativos y su corrección o modificación,

detección de los desvíos producidos en el control de gestión,

control y seguimiento de los distintos proyectos en desarrollo,

realizar los análisis específicos que disponga la superioridad.

El objetivo principal es lograr que el área de planificación y control obtenga una gran

relevancia dentro del organismo, lo cual dependerá básicamente de la voluntad política de la

Dirección del organismo de dotar a este sector de los medios y del apoyo incondicional para

desarrollar sus funciones sin ningún impedimento.

Asimismo, esta área tendrá el “poder” necesario para atravesar a la organización en

forma “transversal”, es decir solicitar informes, estados de avances y resultados a cualquier

área del organismo.

17

3.2.1.2.- Área de fiscalización:

Su objetivo primordial será la elaboración de los planes y programas de fiscalización,

incluyendo las normas procedimentales internas, para todo el país, evaluando los resultados

obtenidos por las áreas operativas y generando información de apoyo a las acciones de

fiscalización del organismo.

Siendo sus principales acciones las siguientes:

confeccionar los planes generales de fiscalización para todo el país,

elaborar las instrucciones y pautas de fiscalización y efectuar el control y seguimiento de los mismos,

administrar los sistemas informáticos vinculados con la fiscalización,

coordinar el desarrollo de acciones de investigación, de modalidades operativas y puntos de control tendientes a la fiscalización de los contribuyentes y/o responsables de las diferentes actividades económicas,

desarrollar modelos de auditoría fiscal planificadas por actividad,

coordinar acciones de capacitación tendientes a perfeccionamiento del personal afectado a las tareas de fiscalización,

descentralizar las bases de datos por áreas, lo cual permitirá tener un acceso más rápido para realizar consultas de los administrados que se encuentren inscriptos en dichas áreas, facilitando así la selección de casos a fiscalizar mediante distintos cruces de información.

3.2.1.3.- Área de Recaudación:

Sus funciones primarias deberán ser: elaborar y definir los sistemas y procedimientos

para el desarrollo de las actividades inherentes a la percepción y devolución de los tributos,

promoviendo y facilitando el cumplimiento voluntario de las obligaciones del contribuyente.

Conjuntamente, esta área deberá intervenir en la definición, coordinación y gestión de los

proyectos y procedimientos vinculados con los datos de los contribuyentes responsables y

terceros intervinientes con relación a las obligaciones tributarias y aduaneras, elaborando las

normas y sistemas para el ingreso de la información.

18

Las principales acciones a desarrollar a fin de obtener el cumplimiento de los

objetivos, son las siguientes:

implementación de un sistema de control de la recaudación bancaria correspondiente a las obligaciones tributarias, previsionales y aduaneras, que permite:

conocer los montos que deben acreditarse en la cuenta de los impuestos en concepto de la recaudación efectuada por los bancos,

conocer los montos que deben debitarse de la cuenta de los impuestos en concepto de pago de comisiones a los bancos recaudadores,

realizar la conciliación de la recaudación bancaria, generar la base de datos de pagos, especificando el estado de pago, generar la base de datos de declaraciones juradas, controlar el cumplimiento de los convenios con los bancos, produciendo reclamos y liquidando recargos en caso de retención indebida de fondos o retrasos en la entrega de información,

unificar canales de cobranza mediante un volante de pago generado a través de un programa informático aplicativo,

tender a la eliminación del papel como soporte de las declaraciones juradas y pagos,

optimizar el grado de seguridad y posibilitar el conocimiento en el menor plazo posible de cuánto, cuándo y dónde el contribuyente canceló sus obligaciones de presentación y pago,

implementar el ingreso de información y pago exclusivamente a través de los bancos,

implementar el cobro de tributos mediante la transferencia electrónica o la utilización de los cajeros automáticos,

mantenimiento y desarrollo del sistema de recaudación, de la distribución de fondos a las entidades respectivas y de la administración del padrón de aportantes de la seguridad social dentro del padrón general,

sistematizar las presentaciones por parte del contribuyente,

redactar normas operativas relacionadas con las obligaciones tributarias, previsionales y aduaneras,

coordinar con las áreas operativas las acciones necesarias para el mejor cumplimiento de los objetivos del área de recaudación,

implementar rutinas de evaluación y seguimiento de los sistemas operativos a efectos de retroalimentar los mismos,

coordinar las acciones derivadas de los acuerdos internacionales que se suscriban con terceros países u organismos internacionales para la cooperación en la sistematización de procedimientos tributarios, aduaneros y previsionales.

19

3.2.1.4.- Área de Informática:

Los objetivos primarios se basarán sobre: la evaluación, coordinación y desarrollo en

la eficiencia de los recursos informáticos, los resultados y el control de su aplicación, las

disposiciones de seguridad y su administración y el análisis de las tecnologías disponibles,

implementación y mantenimiento de un servicio eficiente de procesamiento de datos para los

administrados.

Los avances tecnológicos que se producen constantemente deben ser utilizados con

varios fines, que a continuación se describen:

implementación de sistemas a utilizar por los administrados, mediante aplicativos de uso obligatorio para realizar las distintas declaraciones juradas de los tributos en los cuales el contribuyente se encuentre inscripto,

realización de actividades necesarias para mejorar la calidad de los desarrollos, su mantenimiento y operación,

coordinación y desarrollo de las actividades de soporte técnico, así como las actividades necesarias para una adecuada administración lógica de los datos y su seguridad,

utilización de los grandes equipos, denominados host, para recibir información de terceros; como escribanos, bancos, otros organismos de gobierno, de las distintas bases de bienes registrables, y de otros entes que considere la organización; para luego procesar y realizar cruces con lo informado por los administrados, detectando de esta manera inconsistencias y posible evasión de tributos,

creación de equipos de trabajos o redes, propiciando de esta manera el trabajo en equipo y la integración de la organización,

interconexión entre todas áreas de la organización, por lo cual se logra una mejora de los canales de comunicación, de la transferencia de información, mediante la utilización del correo electrónico y la comunicación de redes; propiciando también a la integración total,

creación de una página de intranet, donde el personal podrá realizar distintas consultas,

evaluación de los nuevos recursos tecnológicos y su aplicación a las tareas necesidades del organismo.

Con estas pautas de acción, se logrará tener una organización preparada a absorber

cualquier cambio que se produzca en el ámbito informático, con una tecnología de punta la

cual deberá ser actualizada en forma constante para así no perder la ventaja estratégica con la

cuenta la organización.

20

3.2.1.5.- Área de Legislación:

Esta área será la encargada de estudiar las normas legales, interpretándolas desde el

punto de vista jurídico, a efectos de lograr con la intervención de las áreas competentes, la

uniformidad de criterios en su aplicación y examinar la jurisprudencia, en materia tributaria, a

fin de aconsejar los cursos de acción pertinentes. Asimismo, deberá elaborar las normas

generales reglamentarias e interpretativas, modificando la normativa afectada por sentencias

definitivas y tendrá a su cargo la tarea de representar y patrocinar al organismo en los juicios

de contenido tributario, aduanero y previsional.

Dentro de sus acciones se destacan las siguientes:

asesoramiento en materia jurídica a la superioridad, dictaminando en los siguientes casos:

cuando la intervención estuviera establecida en las normas legales y está requiera opinión previa,

cuando se trate del ejercicio de la facultad de avocación en la función de juez administrativo,

cuando se requiera opinión jurídica acerca de cuestiones tributarias, aduaneras o previsionales,

asesorar en materia jurídica a las restantes áreas,

recopilar y examinar la jurisprudencia en materia fiscal,

revisar las actuaciones jurídicas de las áreas operativas a efectos de establecer, con la intervención de las áreas competentes, criterios interpretativos uniformes,

dictar instrucciones y promover modificaciones a las normas y resoluciones en vigencia,

intervenir en la difusión interna y externa de las normas y criterios relacionados con la materia tributaria.

3.2.1.6.- Área de Recursos Humanos:

A fin de desarrollar las transformaciones o cambios en el personal de ambos

organismos fusionados, se enumeran algunas de las políticas específicas a aplicar:

21

creación de un grupo especial para planificar, desarrollar y poner en marcha la fusión,

capacitar e informar al personal sobre la decisión, los motivos, las ventajas, los cambios y la forma en que se va a llevar adelante la fusión,

realización de políticas que puedan llegar a integrar las aspiraciones personales con los de la organización (visión compartida),

capacitar e informar sobre las funciones y tareas de las áreas del otro organismo, para así conocer y facilitar la integración,

elaborar y actualizar normas que regulen la relación laboral del personal, unificando en una sola norma la relación laboral,

desarrollo de jornadas con las jefaturas de ambos organismos, para plantear y encontrar soluciones en común,

realización de talleres de unificación de criterios respecto a: normas legales, normas internas, metodología de trabajo, etc.,

capacitación de las jefaturas en lo referente a la conducción de equipos de trabajo, manejo de personal, métodos para la toma de decisiones.

A su vez, esta área continuará desarrollando políticas generales de recursos humanos a

fin de mantener los objetivos alcanzados en la fusión, las cuales se proceden a detallar:

creación de un código de ética y realización de talleres sobre la ética,

creación de un sistema objetivo, transparente e imparcial para elección de cargos de jefatura,

implantación de un sistema de evaluación de cargos y del perfil del cargo, para poder realizar la mejor elección del punto anterior,

creación de un sistema de evaluación del personal, el cual debe ser objetivo, transparente con mecanismos por los cuales se pueda recurrir dicha evaluación,

establecimiento de una remuneración adecuada de acuerdo a las tareas, funciones y responsabilidades que tienen cada empleado, estableciendo escalas escalafonarías, y que dicha remuneración esté acorde y de ser posible superen el precio de mercado de igual tarea, función y responsabilidad; de esta manera se evitará la practica ilegal que se pudiera producir por una baja remuneración,

creación de un fondo estimulo, el cual se base el sistema de evaluación del personal,

implementación de un sistema de comunicación interna y de un mecanismo de participación activa del personal,

capacitación sobre temas aduaneros, impositivos y de seguridad social,

capacitación sobre métodos de auditoría para los distintos tributos,

capacitación sobre las novedades legislativas que se produzcan,

capacitación sobre los distintos productos informáticos, como programa de auditoría, utilización de nuevas bases de datos, etc.,

22

realización de talleres sobre metodología de aprendizaje en equipo, mediante la discusión y el dialogo.

Por lo expresado, es muy importante llevar a cabo una de política de recursos humanos

adecuada para propiciar la integración del personal con el organismo fusionado, logrando de

esta manera la participación del personal y el sentido de pertenencia del mismo.

Conjuntamente, esta área estará encargada del desarrollo y mejoramiento de la imagen

institucional hacia la sociedad, dado que generalmente la percepción negativa de ésta influye

y compromete a los empleados. Algunas de las acciones a realizar pueden ser las que se citan

a continuación:

implementación de un sistema por el cual el organismo de a conocer a la opinión pública las acciones que está llevando a cabo,

creación de una página web para utilización de los contribuyentes, tanto para consultas y asesoramiento sobre normativas tributarias vigentes como para recepcionar y solucionar quejas y consultas,

establecer relaciones con otras instituciones con la finalidad de impulsar la participación de los agentes en acciones externas de capacitación.

3.2.1.7.- Área de Administración:

La responsabilidad primaria de este sector será, básicamente, la de efectuar la gestión,

confección y registración del presupuesto anual del organismo mediante la rendición de

cuentas ante los organismos de control pertinentes, la registración y conciliación de los

recursos provenientes de la recaudación impositiva, aduanera y previsional. Por otra parte

deberá efectuar la provisión de los bienes que constituyen el patrimonio del organismo, así

como coordinar las acciones de mantenimiento y reparación y arbitrar las medidas de

seguridad, resolver licitaciones y contrataciones cuando corresponda y entender en todo lo

relacionado con la locación, compra, venta y transferencia de inmuebles.

Se propicia en está área las siguientes funciones:

estadísticas diarias y estados mensuales de recaudación,

conciliación bancaria,

23

intervenir en las tareas tendientes a la incorporación y movimiento de los recursos humanos y materiales,

creación de centros de costos:

inducir a la eficiencia en la asignación de los recursos, permitir conocer el gasto por unidad de estructura con máximo nivel de detalle,

confección de tableros de control que permitan evaluar el gerenciamiento de los funcionarios responsables de los centros,

análisis de partidas presupuestarias relevantes, que permitan generar proyectos de contención y reducción de gasto,

contabilidad y patrimonio:

implementación del sistema contable de registro por partida doble, emisión sistematizada de registros contables, consolidación de los balances ex organismos, relevamiento patrimonial integral del organismo, actualización del padrón de bienes muebles e inmuebles, actualización de valuaciones fiscales,

modificación del sistema de inventario patrimonial y su relación con la imputación presupuestaria,

entender en las liquidaciones de devoluciones, reembolsos, repeticiones y reintegros de los fondos recaudados,

recepcionar, registrar y despachar la documentación del organismo,

contratar y suministrar los servicios, como así también realizar la compra, almacenaje, distribución y provisión de bienes.

3.2.2.- DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA Y DIRECCION GENERAL DE

ADUANAS

En dichas Direcciones Generales se ubicarán aquellos sectores que se identificarán

como “áreas operativas”, los cuales son los que se contactan directamente con los

administrados en distintas ámbitos. Asimismo, se aclara que el presente análisis no se

encuentra personalizado entre la Dirección General de Aduanas y la Dirección General

Impositiva, sino comprende un aspecto global.

Actualmente, una de las metodologías comerciales utilizadas por las empresas para el

lanzamiento de un nuevo producto al mercado es la denominada “unidad de negocio”, es decir

24

un grupo de directivos y empleados llevan a cabo el proyecto para un determinado segmento

de consumidores específicos.

Este mismo criterio puede ser utilizado por las administraciones fiscales, segmentando

el universo de los contribuyentes por su grado de importancia, es decir por la recaudación que

los mismos aportan. Por lo expuesto, se lo podría dividir en tres grupos:

Grandes Contribuyentes, a nivel nacional, ubicándose aquí a aquellos contribuyentes, que representen el 70% de la recaudación.

Medianos Contribuyentes, que serán aquellos contribuyentes cuya recaudación sea considerable dentro de una región geográfica.

Pequeños Contribuyentes, aquí se encontrará la mayor cantidad de contribuyentes con menor recaudación, los cuales podrán agruparse en un régimen simplificado de percepción y cobro de tributos.

La segmentación del universo de los administrados es claramente relevante, debido a

que se logrará un mejor control, seguimiento y atención de los contribuyentes; el cual variará

según en la categoría que se encuentre el mismo.

3.2.2.1.- Área de Atención:

La responsabilidad primaria es entender en el diligenciamiento de las consultas,

solicitudes y trámites de las presentaciones realizadas por los administrados y en el apoyo

técnico de las actividades de procesamiento de datos, supervisando el funcionamiento de los

medios de proceso conforme a las pautas técnicas.

Dentro de sus tareas, deberán realizar las siguientes:

entender en la gestión administrativa, supervisar el mantenimiento de la información actualizada sobre el estado de los trámites,

resolver las solicitudes de naturaleza técnica, efectuando la evacuación de consultas que realicen los contribuyentes, como así también extender certificados a solicitud de los mismos,

intervenir en los trámites necesarios para determinar la procedencia de los pedidos de devoluciones, compensaciones e imputaciones,

25

administrar los sistemas descentralizados; realizar el control de calidad de los mismos y salidas conforme al plan de actividades,

mantener permanentemente actualizado el padrón general en función de las presentaciones que efectúen los contribuyentes,

ordenar, archivar y custodiar la documentación y antecedentes relativos a todos los contribuyentes de la jurisdicción.

Se deberá destacar que esta área funcionará las veinticuatro (24) horas, mediante la

utilización de terminales inteligentes las cuales podrán recepcionar documentación, informar

sobre el estado de un trámite, brindar información sobre el organismo y las normas legales

vigentes.

3.2.2.2.- Área de Control:

El objetivo primordial de este sector será verificar y controlar el cumplimiento por

parte de los contribuyentes de sus obligaciones tributarias. Asimismo, deberá decidir sobre la

selección, asignación y control de los casos que serán sometidos a una auditoría, sobre las

tareas necesarias para determinar el grado de cumplimiento de los contribuyentes de sus

obligaciones fiscales de acuerdo a las normas legales vigentes, como así también en la

tramitación de documentación con la finalidad de verificación, control o prevención y en la

determinación del crédito fiscal que se verifique en concursos preventivos y quiebras de los

sujetos inscriptos.

Dentro de sus tareas se priorizan las siguientes:

controlar la presentación de declaraciones juradas, como así también revisar el contenido y los cálculos aritméticos de las mismas,

analizar los reportes de obligaciones pendientes aplicando las acciones pertinentes que permitan el cobro de los incumplimientos,

administrar y coordinar la recepción de documentación, captura de la recaudación bancaria y de la información y procesamiento de las distintas obligaciones y control y ajuste de los estados de cuentas resultantes,

efectuar todas las tareas inherentes al control de presentaciones a que están obligadas las empresas promovidas,

26

efectuar la selección correcta y certera de los contribuyentes para proceder a su fiscalización y brindar toda la información interna necesaria previa a la inspección a fin de realizar una eficiente fiscalización de las obligaciones fiscales,

recepcionar, registrar, analizar y clasificar las denuncias para su seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos de la fiscalización,

inspeccionar a los administrados en base a información proporcionada por terceros sobre aspectos vinculados con su situación fiscal,

ejercer las funciones de control fiscal en los establecimientos industriales, comerciales, centros de distribución, consumo y circulación,

efectuar verificaciones para la determinación del crédito fiscal que se verifique en los concursos y quiebres,

utilizar software de auditoría para la lucha contra la evasión,

utilizar computadoras portátiles (notebooks) en las áreas de fiscalización, facilitando así el trabajo del verificador,

3.2.2.3.- Área Judicial:

Este sector deberá desarrollar la gestión judicial de cobro de créditos fiscales e

intervenir en las resoluciones de sumarios formales, materiales, en los procedimientos de

clausuras y en la aplicación de multas y resolver los diversos recursos que se planteen, tales

como de reconsideración, apelación y resolución de acciones de repetición. Asimismo, deberá

entender en las determinaciones de oficio de impuestos, accesorios, multas e impugnaciones

de deudas fiscales, en la resolución de solicitudes de exención de impuestos, en el

procedimiento de aplicación de sanciones.

También estará a su cargo la representación y patrocinio jurídico del Fisco en los

juicios universales y contenciosos, en la confección de dictámenes y proyectos de

resoluciones.

Específicamente, dentro de sus tareas, se encontrarán las siguientes:

efectuar la gestión judicial de cobro de créditos fiscales, instruyendo los sumarios por infracciones formales y materiales a las normas vigentes y supervisar el mantenimiento de la información actualizada sobre el estado de los juicios y sumarios,

27

intervenir en la resolución de sumarios formales y materiales y en los procedimientos de clausuras aplicando las sanciones respectivas, y en los recursos que con relación a los mismos se planteen,

efectuar el libramiento y diligencimiento de los juicios de ejecución fiscal, generados por obligaciones fiscales incumplidas,

controlar las determinaciones de impuestos, intereses y/o recargos que correspondan a actuaciones no conformadas por el contribuyente,

supervisar los proyectos y dictar las resoluciones cuando corresponda determinar de oficio obligaciones fiscales,

entender en la sustanciación y proyectos de resolución de impugnaciones de deudas,

intervenir en los recursos de reconsideración contra resoluciones determinativas de impuestos,

entender en la evacuación de consultas y solicitudes efectuadas por los contribuyentes,

entender en la emisión de dictámenes jurídicos y proyectos de resolución en los casos determinados por normas legales,

participar en la consideración de la conducta fiscal de los administrados en actuaciones con determinaciones de oficio,

controlar la observancia de los términos procesales y/o administrativos tendientes a la verificación de los créditos en los concursos y quiebras,

3.2.3.- Servicio a los Administrados:

El óptimo de la administración pública sería el brindar un servicio excelente a los

administrados a cambio de su cumplimiento voluntario en los tributos por los que éstos son

responsables.

Este objetivo es percibido por los contribuyentes específicamente en las áreas de

atención al contribuyente, control al contribuyente y gestión judicial de la D.G.I. y D.G.A.,

pero no sólo dentro de éstas se trabaja para brindar dichos servicios. Áreas pertenecientes a la

Administración Federal aportan y elaboran pautas y medios para mejorarlos y renovarlos en

forma continua.

A continuación se citan acciones con el fin de brindar este servicio a los

administrados:

simplificación de trámites y procedimientos,

28

implementación de la defensoría del contribuyente,

creación de un sitio en Internet donde los administrados puedan:

solicitar asesoramiento sobre temas tributarios, previsionales y aduaneros, consultar sobre el estado de un determinado trámite, consultar a los distintos tipos de padrones a los cuales tenga acceso los

contribuyentes, acceder a la normativa legal vigente (Leyes, Decretos, Resoluciones, etc.), acceder al calendario de vencimientos de los tributos,

disponer de terminales de autoconsulta, en el área de atención al contribuyente,

permitir el pago de declaraciones juradas, por los siguientes medios:

por medio de entidades bancarias, a través de cajeros automáticos, por terceros habilitados, a través de transferencia electrónica, mediante débito automático en cualquier cuenta bancaria del contribuyente,

presentación de las declaraciones juradas, de las siguientes formas:

en la sede de la Administración Federal: en el mostrador de recepción, en buzón habilitado a tal fin, en una terminal electrónica, en los bancos habilitados. a través de la página de Internet.

brindar cursos de capacitación a distintas entidades que agrupan sectores

económicos (Cámaras empresariales, Consejos Profesionales, Colegio de

Graduados, Asociaciones de Comercio Barriales).

Como punto final de este ítem, se presenta este sencillo gráfico a efectos de clarificar

la idea desarrollada:

29

DIRECCION GENERAL DE ADUANAS

DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA

PLANIFICACION Y CONTROL

FISCALIZACION

RECAUDACION

INFORMATICA

LEGISLACION

JUDICIAL

CONTROL

ATENCION ATENCION

CONTROL

RECURSOS HUMANOS

ADMINISTRACION

JUDICIAL

ADMINISTRACION FEDERAL

30

4.- CASO ARGENTINO

Como punto de partida, se analizará los diversos escenarios que impulsaron la fusión

de la Administración Nacional de Aduanas y la Dirección General Impositiva, creando la

Administración Federal de Ingresos Públicos. Siempre se debe tener en cuenta las situaciones

previas al suceso, tal como lo que expresa Jorge Cosulich Ayala “cambios radicales,

acelerados y profundos, por la influencia de los entornos políticos, económico, social y

tecnológico. Tales cambios propiciarán una inestabilidad permanente y unas relaciones cada

vez más complejas e interdependientes entre la Administración y la sociedad, que exigirán

sin duda nuevas formas de gestión y nuevas estructuras y diseños más dinámicos y flexibles,

capaces de responder y adaptarse a los cambios experimentados y a los nuevos

requerimientos de la sociedad”.

4.1.- ESCENARIO SOCIO-POLITICO

A efectos de entender la cultura que los ciudadanos argentinos presentan frente al

fisco, se deberá tener en cuenta algunos acontecimientos históricos que ha vivido el país.

Desde 1976 hasta 1983, la Argentina fue gobernada por un poder autoritario, gobierno

de facto, siendo algunas de sus características, dentro del tema bajo estudio, el no dar

explicaciones al pueblo sobre el manejo del Estado, no informar sobre el uso de los fondos

públicos, no existía un desarrollo social, se contrajo una exorbitante deuda externa si

beneficios para los ciudadanos y donde la respuesta de la sociedad frente a este autoritarismo

fue crear una cultura de evadir impuestos, no declarar los ingresos, etc. como una forma de

“protesta”. Asimismo, el objetivo del gobierno de facto fue ajeno al ámbito económico.

A partir de la restauración de la democracia en 1983 en vez de efectuar cambios en

este sector, se profundizaron y continuaron tales como la falta de transparencia y el mal uso

de los fondos públicos, la inequidad en la distribución de la carga tributaria, habitualidad y

trascendencia de hechos de corrupción en el gobierno, sin distinción de partido político.

31

Algunos de estos hechos involucraron a la Administración Nacional de Aduanas y a la

Dirección General Impositiva, en los dos meses previos a la fusión de ambos organismo se

dio a conocer por los medios de prensa algunos actos de presunta corrupción; deteriorando de

así la imagen de estos organismos frente a la sociedad:

1. Publicación del diario La Nación del 29/09/96, titulado “Logran desbaratar una virtual Aduana Paralela” “El delito consistía en introducir mercadería del extranjero y mediante despachos de importación adulterados evadían los controles. La maniobra se asemejaba a la acción de una aduana paralela.” “.... los operativos realizados decomisaron gran cantidad de sellos aduaneros apócrifos, los que aclaraban firmas autorizadas, trámites obligatorios, canales y controles de policía aduanera correspondientes a la Administración Nacional de Aduanas Argentinas y a la Aduana de Uruguay.” “El material apócrifo era utilizado para falsificar los despachos de importación y solicitudes de trasbordo, que eran a su copiados de otros despachos de importación y guías legales que oportunamente habían sido retirados sin problemas, es decir, que no habían tenido que pasar por los controles aduaneros en virtud de poseer “el canal verde”, y obviamente los despachos mellizos corrían la misma suerte.” “De acuerdo con las cifras que maneja la unión Industrial Argentina, unos 1.000 millones de dólares se les escapan al fisco cada año,....” “De este modo, la mercadería que supuestamente estaba “en tránsito” y debía ser declarada al llegar al destino final (por ejemplo, un container que llega al puerto de Buenos Aires con destino a Córdoba), elude el control y se vuelca al mercado negro, evadiendo el pago de derechos e impuestos. Otra vía, bastante común, son los llamados containers “mellizos”: se realiza una operación legal, con autorización para pasar los bultos por el canal verde –que no requiere control ni de la mercadería ni de los papeles -, y con despachos duplicados (obviamente falsos, pero que correrán la misma suerte que el original) se pasa el contrabando.”

2. Publicación del diario La Nación del 30/09/96 titulado “Más allanamientos por la banda de estafadores” “Durante la última semana, el magistrado encabezó una serie de procedimientos en la Administración Nacional de Aduanas, donde secuestró documentación.” “De acuerdo con lo informado por uno de los investigadores la banda desbaratada ingresaba ilegalmente en la Argentina entre 10 y 15 contenedores por semana. El viernes último, cuando comenzaron los operativos, secuestraron 10 camiones con mercadería de contrabando.” “Aparentemente, los registros aduaneros indicarían que en los últimos cuatro años hubo veinte mil contenedores en “tránsito”, es decir, que no fueron revisados por las autoridades aduaneras.”

3. Publicación del diario La Nación del 02/10/96 titulado “Contrabando: hubo más allanamientos” “La organización de contrabandistas, que habían montado prácticamente una aduana paralela, con documentación y sellos apócrifos, fue desbaratada durante el último fin de semana, al descubrirse que desde 1992 habían cometido una estafa estimada en 10.000.000 de dólares, de los cuales tres mil millones representan un perjuicio para el fisco.”

4. Publicación del diario La Nación del 08/10/96 titulado “El fiscal Lanusse fue agredido otra vez” “El motivo de la nueva agresión es las supuestas irregularidades cometidas en el pago de reintegros por exportaciones de oro, que originaron una millonaria pérdida al fisco.” “Desde hace aproximadamente un año, el fiscal Lanusse tiene a su cargo la investigación de un presunto fraude al fisco con exportaciones de ese metal por una suma calculada en casi 10 millones –el hecho ilícito más grande de este tipo hasta el reciente descubrimiento de la estafa contra la

32

Aduana -, y en lapso de los últimos 8 meses tanto él como su familia han sufrido diversos atentados intimidatorios a manso aparentemente d una presunta “mafia del oro”.” “Las maniobras de estafa al fisco por los reintegros a las exportaciones de oro que está investigando el fiscal Pablo Lanusse tienen origen en dos resoluciones del ex Ministro de Economía, Domingo Cavallo: La primera, del año 1991, ordena la devolución del IVA para las exportaciones; la segunda data de 1993 y dispone el reintegro del 15% sobre el monto de las exportaciones de manufacturas de oro.” “Ambas habrían constituido la base sobre la cual los estafadores investigados por Lanusse diseñaron su modus operandi para alzarse con dinero de la DGI –es decir, de todos los contribuyentes -, por un valor de 25 millones de pesos.” “El mismo consistía en importar oro sin procesar y realizarle pequeñas modificaciones para luego exportarlo como una manufactura de origen local. Mediante facturas falsas –se detectaron facturas por 10 millones de pesos que pertenecían a un albañil- se obtenía, entre reembolsos y devolución del IVA, hasta 10 veces el valor del metal comprado originalmente.” “Un dato ilustrativo de las irregularidades que se manifestaron: en 1993, cuando se implementaron los reembolsos, el volumen de las operaciones de exportación de oro alcanzaba 1,5 millón de dólares. Poco después, con el régimen de reembolsos en funcionamiento, esa cifra trepó hasta los 80 millones.”

5. Publicación del diario La Nación del 09/10/96 titulado “El juez Tiscornia allanó las oficinas de Ezeiza” “El juez en lo penal económico Guillermo Tiscornia ordenó ayer el allanamiento de las oficinas de la Administración Nacional de Aduanas en Ezeiza y de seis locales comerciales del barrio de Almagro, como parte de la investigación por el presunto fraude al fisco al eludir las obligaciones aduaneras.” “De este estudio podría surgir la eventual complicidad de algunos funcionarios de una línea intermedia de la Aduana Nacional.” “Tiscornia confirmó que había recibido de manos del fiscal de la Cámara de Casación Penal, doctor Raúl Plee, un expediente, que tiene fecha de iniciación en marzo último, en el cual varios funcionarios de nivel intermedio habían alertado al entonces administrador de la Aduana Walter De Fortuna sobre las vulnerabilidades de los controles sobre las mercaderías en tránsitos. También admitió que las irregularidades se podrían remontar a la gestión del predecesor de De Fortuna, Gustavo Parino. “Durante su administración –dijo Tiscornia a La Nación- las normas puestas en vigencia no preveían la interactuación de un módulo de verificación, que es una herramienta por lo cual la aduana, en forma selectiva, puede detener un lote de mercadería para hacer un contracontrol al menos de un porcentaje importante de la mercadería que ingresa al país”.”

6. Publicación del diario La Nación de fecha 11/10/96 titulado “Depósitos desbordados por el contrabando” “La mercadería decomisada en los allanamientos ordenados por el juez Tiscornia........., ha superado toda la capacidad de los depósitos destinados a su resguardo.” “Ayer se efectuaron nuevos allanamientos y también se habría ordenado la orden de captura de varios funcionarios de segunda línea de la Aduana.” “También se estaría evaluando la responsabilidad de los ex administradores del organismo Gustavo Parino y Walter De Fortuna.” “el juez Tiscornia ...., podría dictar en las próximas horas órdenes de captura para funcionarios de segunda y tercera línea de la Aduana por sus posibles responsabilidades en los hechos ilícitos.” “En los hechos ilícitos estarían involucrados despachantes de aduana y funcionarios de segunda y tercer línea de la Aduana que habrían colaborado aportando documentación falsificada y sellos apócrifos para montar una aduana paralela.” “Desde que se descubrió el funcionamiento de una aduana paralela, el juez Guillermo Tiscornia ordenó 55 allanamientos, en los que se decomisaron unos 500 mil productos ingresados ilegalmente en el país y decenas de cajas repletas de documentos relacionados con la investigación. Tiscornia detuvo a siete personas y ya resolvió el procesamiento de seis de ellos. La banda, que defraudó al fisco en más de 3.000 millones de dólares, fue desbaratada el 28 de septiembre último, luego de un prolongado trabajo de inteligencia.”

33

7. Publicación del diario La Nación de fecha 14/10/96 titulado “El blanqueo de dinero, tras la causa del oro” “La causa por la que se investigan las irregularidades cometidas en el pago de reintegros por exportaciones de oro podría convertirse en una caja de sorpresas y derivar en una pesquisa orientada a probar casos de lavado de dinero por un monto imposible de calcular.”

8. Publicación del diario La Nación de fecha 17/10/96 titulado “Fue la CIA la que advirtió sobre la aduana paralela” “Miles de artículos textiles, deportivos y electrónicos que ingresaban ilegalmente en el país fueron descubiertos por la SIDE cuando buscaba un posible contrabando de armamentos que había salido de Irán con destino desconocido, tal como se lo había alertado la CIA, Central de inteligencia norteamericana. La alarma fue disparada desde los Estados Unidos luego de que hombres de la CIA interceptaran un contenedor que contenía un misil disimulado entre una carga de cebollas, que iba con destino a Amberes, en Holanda.” “La central norteamericana, inmediatamente, avisó a sus pares en numerosos países, entre ellos la Argentina.” “Anzorreguy fue claro: estaban buscando misiles de Irán y, durante esa investigación, aparecieron los primeros hilos de una amplia y poderosa aduana paralela en la Argentina.”

La conjunción de todos estos factores llevaron a que, en octubre de 1996, el Gobierno

Nacional dictará el Decreto Nº 1.156/96 “ Administración Federal de Ingresos Públicos.

Fusionase la Administración Nacional de Aduanas y la Dirección General Impositiva

constituyéndose el ente autárquico del titulo”, donde en los considerandos se puede

destacar los siguientes párrafos:

“Que resulta necesario continuar con el proceso de reforma del Estado iniciado en el año 1989, el cual fue concebido como una sucesión de etapas tendientes a perfeccionar el aparato estatal en la búsqueda de eficiencia en el accionar del mismo.”

“...atento que el carácter recaudatorio de las funciones que ambos organismos

poseen, aconseja la conveniencia de unificarlas dentro de un contexto de mayor control y racionalización de los costos a cargo del Estado Nacional. Asegurando el cumplimiento de las funciones esenciales del estado.”

“Que las ventajas obtenidas en el ámbito internacional por diversos países demuestran la utilidad de la fusión propuesta.”

“Que la experiencia recogida hasta el presente ha demostrado el beneficio de que la función de recaudar se encuentra concentrada, tal como lo ponen de manifiesto los resultados producidos desde que la Dirección General Impositiva se hizo cargo de la percepción de los fondos destinados a la recaudación previsional y de la seguridad social.”

“Que además en virtud de la existencia de denuncias formuladas e irregularidades detectadas, que son de público conocimiento y objeto de investigación en la órbita del Poder Judicial de la Nación, referidas al funcionamiento de la Administración Nacional de Aduanas, se hace necesario disponer su intervención.”

34

Un factor importante, además de los ya mencionados, que se tuvo en cuenta por parte

del Poder Ejecutivo para realizar la fusión mediante un Decreto, es el lobby que algunos

sectores económicos y políticos realizaban ante la intención del Gobierno de fusionar ambos

organismos. Dentro de éstos, cabe destacar el sindicato que agrupa a los agentes aduaneros,

quién se expresó, en varias oportunidades, en contra de la posible fusión.

Por consiguiente las relaciones que estos tienen con el poder político son muy fuerte y

sus conexiones podrían haber torcido la decisión del Poder Ejecutivo de fusionar ambos

organismo si éste hubiese decidido realizar este proceso mediante una ley, dentro el poder

legislativo podría haberse desarrollado diversas opiniones, conjuntamente con el transcurso

del tiempo y la publicidad del tema bajo debate, no logrando el efecto que sí obtuvo la

iniciativa del poder ejecutivo.

4.2.- ESCENARIO TECNOLOGICO

Al inicio ya se ha desarrollado el fenómeno de la globalización, que derivó en cambios

abismales en la tecnología y la informática, lo que claramente influyen sobre las

administraciones tributarias.

Estos avances son aprovechados por las empresas, que utilizando una red de

computadoras se conectan entre la casa matriz y sus subsidiarias ubicadas en distintos puntos

del planeta, otorgándoles una ventaja estratégica frente a las administraciones tributarias, las

cuales tienen solo como radio de jurisdicción los territorios nacionales. Dichos avances son

utilizados, en algunos casos, como una herramienta para elaborar nuevas técnicas que facilitan

la elusión y/o evasión de tributos.

Si bien la D.G.I., desde 1990, ha efectuado un proceso de actualización informático,

incorporando procesadores, sistemas y personal especializado, la Ex–A.N.A. si bien se había

embarcado en un proceso de cambio tecnológico en forma parcial ya que adquirió el Sistema

Informático María pero, al momento de la fusión, sólo estaban conectadas con él las aduanas

de Buenos Aires (Aeropuerto de Ezeiza y el puerto de la ciudad de Buenos Aires), Córdoba y

35

Mendoza, continuando en el resto de las aduanas con el papeleo burocrático y el control era

practicado a través de procesos manuales.

4.3.- ESCENARIO ECONOMICO

La globalización de la economía provocó transformaciones sustanciales en las

estructuras económicas, apertura de los mercados, uso de Internet para ofrecer y vender bienes

y servicios.

En la Argentina se implementó una política de apertura a la importación, instalación

de grandes cadenas de supermercados, absorción de entidades bancarias nacionales por

bancos internacionales, privatización de empresas estatales y la suba de los precios de los

servicios brindadas por ellas, generaron un aumento de la desocupación, un descenso del nivel

de vida, desaparición de pequeños comercios y PYMES, lo que conlleva a que el pago de los

tributos sea una carga pesada de soportar, específicamente por las clases media y baja.

La apertura de los mercados junto con la política que implementó el Estado, ha

conformado una situación económica que facilita, en algunos casos, que la decisión a tomar

sea la elusión y evasión de los tributos por parte de los contribuyentes. Como ya se ha citado,

a través de las comunicaciones y la informática, hoy el acceso a Internet permite a todos los

sujetos a conectarse en tiempo real, independientemente de su ubicación geográfica.

Por otra parte, se debe tener presente que el comercio exterior Argentino, sumando

importaciones y exportaciones se ha multiplicado por cuatro en los últimos cinco años, al

imposible de soportar por cualquier organismo de control tributario, derivando en lo que

expresa el Doctor Pedro Francisco José Pavesi, coordinador del Comité Técnico para la

unificación de la Aduana con la D.G.I. “si partimos del principio fundamental de quien está

cometiendo alguna infracción aduanera, obviamente también evade impuestos” entonces,

ante esta nueva problemática, los organismos recaudadores deben replantear sus estrategias,

dentro de las cuales surgió la reestructuración de los mismos mediante su fusión.

36

4.4.- FUSION

De acuerdo a los escenarios reinantes en ese momento, el gobierno consideró oportuno

tomar la decisión de fusionar la Dirección General Impositiva y la Administración Nacional

de Aduanas constituyendo la Administración Federal de Ingresos Públicos mediante el

Decreto Nº 1.156/96. Esta norma establece la forma de puesta en marcha de la fusión, citando

a continuación aquellos artículos que son de interés básico:

“Art. 1º Fusiónese la Administración Nacional de Aduanas y la Dirección General Impositiva constituyendo la Administración Federal de Ingresos Públicos. La citada Administración funcionará como ente autárquico en el ámbito del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, asumiendo las competencias, facultades, derechos y obligaciones de las entidades que se fusionan por este acto. Art. 2º Interviénese la Administración de Aduanas a los fines señalados en el artículo precedente. Art. 3º Dispónese que hasta tanto dure el proceso de fusión en el artículo 1º, quedarán a cargo de la intervención las actuales autoridades de la Administración Nacional de Aduanas, quienes coordinarán su accionar con el Director General de la Dirección General Impositiva, Licenciado D. Carlos Alberto Silvani (M. I. Nº 4.392.939). Art. 4º Una vez operada la fusión dispuesta por el presente, el Licenciado D. Carlos Alberto Silvani se hará cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos. Art. 5º Dentro de los sesenta (60) días de operada la fusión, el titular de la entidad autárquica que se crea deberá elevar a aprobación del Poder Ejecutivo Nacional, el texto ordenado de las normas referentes a las competencias, facultades, derechos y obligaciones del ente autárquico que se crea por el presente. Art. 6º Hasta tanto se apruebe el texto ordenado a que se refiere el artículo anterior, la entidad autárquica que se crea deberá aplicar las normas actualmente vigentes en los organismos que se fusionan, compatibilizándolas.”

Una vez creada la Administración Federal de Ingresos Públicos se tomó la iniciativa

de conformar un comité técnico para la unificación de ambos organismos, el cual tuvo la

misión de planificar y llevar adelante la fusión establecida por el Decreto antes mencionado.

Debido al plazo perentorio establecido en el artículo 5°, las primeras medidas que se

implementan son la creación de una nueva estructura organizativa y la redacción de las

normas legales para su aprobación.

37

Una vez que se contó con la aprobación de la estructura vigente y de las normas

legales necesarias, progresivamente se realizaron diversas acciones en cada uno de los

departamentos que se citan en forma breve:

1.- Planificación y Control:

eliminación de las estadísticas que no surgen de procesos computados. ,

análisis y evaluación de gestión,

establecimiento de metas de recaudación y de cobranza coactiva,

2.- Fiscalización:

reempadronamiento de importadores y exportadores,

creación de un Certificado de Validación de Datos de Importadores (C.V.D.I.),

creación del canal de selectividad morado, para operaciones de importación,

inspecciones conjuntas con personal de D.G.I. y D.G.A,.

registro de operadores de granos,

registro de entidades exentas,

creación de una unidad de investigación de modalidades operativas de sectores económicos,

implementación del control fiscal permanente,

sistema de identificación tributaria por el cual todo bien registrable deberá ser identificado su titular mediante su número de CUIT, CUIL o CDI,

celebración de convenios con empresas proveedoras de información comercial,

creación del registro fiscal de imprentas y control de impresión de facturas,

3.- Recaudación:

creación de un sistema de control de la recaudación bancaria correspondiente a las obligaciones tributarias, previsionales y aduanera,

se eliminó el uso del papel como soporte de las declaraciones juradas y pagos,

se implementó el ingreso de información y pago exclusivamente a través de los bancos,

se implementó el cobro de tributos mediante la transferencia electrónica o la utilización de los cajeros automáticos,

38

4.- Informática:

actualización del parque informático,

incorporación y creación de nuevos programas utilizados para el control interno, el control a los administrados y para uso de los administrados,

reingeniería de los distintos sistemas vigentes y la reformulación de los mismos ante el peligro del efecto 2000,

creación de un sitio en Internet para acceso de los administrados,

creación de una página de Intranet para uso del personal,

creación de una red interna que permite la interconexión entre distintos edificios, facilitando la transmisión de información,

5.- Legislación:

anteproyecto de Código Tributario Argentino que contempla los siguientes cambios significativos:

unificación de la legislación y del juzgamiento de las cuestiones y delitos tributarios.,

unificación de procedimientos y jurisdicciones, con la creación de un fuero especial y único para la materia tributaria,

delimitación de competencias que minimicen la posibilidad de incurrir en acciones de corrupción,

reducción del número de actores y de instancias,

reducción de los plazos procesales en la instancia administrativa, y para la judicial, un procedimiento de conocimiento único basado en el previsto en el Código Procesal Civil y Comercial,

régimen de Monotributo mediante la Ley N° 24.977/98, reglamentada mediante el Decreto N° 885/99 establece un régimen simplificado para pequeños contribuyentes en función de sus ingresos brutos, precio unitario de venta, superficie y consumo eléctrico,

domicilio fiscal el Decreto 1334/98 (11/11/98) que modifica el artículo 13 de la Ley N° 11.683 referido al domicilio fiscal de los contribuyentes. El principal objeto de la norma es otorgarle a la administración la facultad de considerar como domicilio fiscal el lugar efectivo de realización de las operaciones económicas,

secreto fiscal, el 4/6/99 se sancionó el Decreto N° 606 que modifica el Artículo N° 101 de la Ley N° 11.683. El decreto faculta a la AFIP a dar a publicidad los datos referidos a la falta de presentación de DDJJ, a la falta de pago de obligaciones exigibles, a los montos resultantes de las determinaciones de oficio firmes y de los ajustes conformados, a las sanciones firmes por infracciones formales o materiales. Tampoco será alcanzado por el secreto

39

fiscal el nombre del contribuyente o responsable y los datos sobre el delito que se le impute en las denuncias penales que formule la AFIP,

modificación del Código Aduanero existe un proyecto de Ley,

exportaciones régimen simplificado el Decreto N° 855/97 (27/08/97) se establece para aquellas exportaciones menores a $ 5.000,

importaciones régimen simplificado. El 4/03/99 se creó un Régimen Simplificado para la importación definitiva para consumo de mercaderías nuevas cuyo valor FOB no exceda los 3.000 dólares por operación hasta un máximo de cuatro por mes,

reglamentación de las Zonas Francas,

6.- Recursos Humanos:

evaluación de los funcionarios con cargos,

capacitación de jefaturas sobre gerenciamiento,

capacitación al personal sobre las normas legales vigentes, forma de realización de

auditorias, jornadas de actualización mensual, sobre productos informáticos, etc.,

realización de talleres de unificación de criterios sobre las normas legales,

procedimientos, etc.,

convenios con universidades nacionales y extranjeras, para la realización de cursos

de postgrados,

convenios con otras administraciones tributarias y organismos,

difusión de la conciencia tributaria en la ciudadanía,

7.- Administración:

descentralización Régimen Económico Financiero: la descentralización y agilización en las tramitaciones relacionadas con las operaciones de compra de bienes y servicios y gastos de funcionamiento, delegando a las Regiones la decisión y la administración de sus recursos presupuestarios,

centros de costos: se crearon centros de costos a nivel de Dirección en las áreas centrales y de Región en las áreas operativas, siendo sus objetivos:

inducir a la eficiencia en la asignación de los recursos, conocer el gasto por unidad de estructura con máximo nivel de detalle, sirve como fuente para la confección de tableros de control que permitan

evaluar el gerenciamiento de los funcionarios responsables de los centros, análisis de partidas presupuestarias relevantes, que permitan generar

proyectos de contención y reducción de gasto, estadísticas diarias y estados mensuales de recaudación,

40

conciliación bancaria: se adaptaron los sistemas para la conciliación de la recaudación y su imputación a cada contribuyente,

apropiación de comisiones: el Decreto N° 863/98 dispuso el recupero de los costos generados a esta Administración por la percepción y transferencia de los recursos de la Seguridad Social, con cargo a los organismos beneficiarios,

Contabilidad y Patrimonio, en materia contable y patrimonial se destaca:

implementación del sistema contable de registro por partida doble, emisión sistematizada de registros contables, consolidación de Balances ex DGI y ex DGA, relevamiento patrimonial integral de la AFIP, actualización del padrón de bienes muebles e inmuebles., actualización de valuaciones fiscales,

Presupuesto: como consecuencia de las restricciones presupuestarias vigentes en la AFIP, se adoptaron medidas tendientes a la reducción de determinados gastos,

Liquidaciones: se confeccionaron listados actualizados de proveedores con anticuación de deudas, que permitieron optimizar los procesos de pagos,

Compras: se destacan las siguientes acciones:

capacitación y rotación periódica de los agentes para que conozcan todas las tareas del área,

reducción en el precio de venta de los pliegos, para ampliar la participación de oferentes y estimular la competencia,

seguimiento de los trámites que sean más importantes para el organismo, introduciendo controles en las diferentes etapas del proceso de licitación,

Reducción de costos: se redujeron los costos de alquileres, transportes, comunicaciones, servicios, etc. con la efectivización de las medidas como:

renegociación de contratos de alquiler y unificación de los depósitos, disminución de impresos con un ahorro en almacenado y distribución, unión del sector comunicaciones en el desarrollo de la Red Virtual

Privada y renegociación de contratos vigentes con las empresas telefónicas,

análisis de los motivos de piezas devueltas por correo, que permitirá depurar el padrón de contribuyentes,

Pagos y Cobranza: sobre los pagos y cobros efectuados se han aplicado medidas tendientes a mejorar la atención a los usuarios y la simplificación de determinados circuitos administrativos, como por ejemplo:

agilización en el pago de anticipos de viáticos, reducción del plazo de liquidación de las devoluciones de IVA por

exportaciones, sistematización de los circuitos administrativos,

41

8.- Servicio a los Administrados: se implementaron distintas acciones tendientes a mejorar el servicio a los administrados, que son:

creación de la defensoría al contribuyente: se creo un mecanismo por el cual el contribuyente puede realizar reclamos y/o sugerencias,

utilización del débito automático para el pago de planes de facilidades de pago,

pago a través de cajeros electrónicos de impuestos, creación de un formulario multi-nota para la DGIA y la DGA que

estandariza aquellas presentaciones que antes se realizaban por distintos modelos de notas,

recepción y pago de declaraciones juradas a través de los bancos, recepción de declaraciones juradas en buzones habilitados, implementación de terminales que permiten la presentación de

declaraciones juradas mediante soporte magnético, entregando el correspondiente aviso de recepción,

presentación de declaraciones juradas vía internet, creación de oficiales de cuenta que atienden en forma personalizada a los

contribuyentes que son considerados como “clientes”, simplificación de trámites y procedimientos, creación de dependencias pilotos, creación de una página de internet donde el contribuyente pueda consultar

sobre la normativa vigente, calendario de vencimiento, realizar consultas impositivas y previsionales mediante el uso del correo electrónico, transferencias de programas que utilizan los contribuyentes,

obligatoriedad del uso del sistema MARÍA, régimen de aduanas domiciliarias para grandes operadores, terminales para realizar autoconsulta respecto a los despachos de

importación.

42

5.- COMPARACION ENTRE EL MODELO TEORICO Y EL CASO ARGENTINO

La formulación de la comparación entre el “Caso Argentino” y el Modelo Teórico

planteado si bien se realizará en forma objetiva, cabe recordar que la decisión del poder

ejecutivo de fusionar ambos organismos fue efectuada bajo ciertas circunstancias ya citadas

en los escenarios políticos.

Luego de efectuado dicho proceso, existieron posibles acciones que no se llevaron a

cabo por la gerencia de la A.F.I.P., desconociéndose las causas en que se basó su no

implementación, indicando que quizás algunas discrepancias de este estudio han sido

consideradas por este organismo y existen justificaciones de su impedimento.

La comparación se procederá a dividir en dos tópicos, concordancias y discrepancias.

I. Concordancias:

La A.F.I.P. ha desarrollado distintas acciones dentro de sus áreas, las cuales

concuerdan con el modelo teórico presentado.

1.- Planificación e implementación de la fusión

A pesar que la toma de decisión de la fusión no fue por parte del organismo sino que

dicha decisión fue efectuada por el poder ejecutivo, la administración ha actuado en forma

eficiente y rápida al formar un Comité con la misión de desarrollar e implementar esta

transformación, realizando varias acciones como ser la formulación de una estructura

organizativa, apoyo a las nuevas áreas que se crearon o se fusionaron con respecto a sus

objetivos y funciones, etc.; además la AFIP desarrollo un plan estratégico para la DGI y otro

para la DGA definiendo la misión, los objetivos y los puntos estratégicos para cada dirección,

los cuales fueron dados a conocer al personal mediante su publicación.

Cabe destacar tres hechos considerados relevantes que se han producido durante el año

1999 y lo que transcurrió del 2000. El primero de ellos fue el dar a conocer el nuevo plan

43

estratégico de la AFIP no sólo a sus empleados sino también a la opinión pública mediante su

publicación en el Boletín Oficial.

A fines de 1999, en la Argentina se realizaron elecciones presidenciales, durante la

campaña electoral y después de la elección se debatió en la opinión pública, por parte de

diversos especialistas, la conveniencia de continuar con la A.F.I.P., o volver a tener dos

organismos independientes D.G.I. y D.G.A. Al momento de su asunción, actual presidente el

Dr. Fernando De la Rúa dio su apoyo al Dr. Carlos Silvani, como titular de la A.F.I.P.,

manifestando su conformidad con la creación de la AFIP.

Tercero, con motivo de la reestructuración que el gobierno nacional pretende realizar

dentro de la administración pública al implementar el beneficio del retiro voluntario a todos

aquellos agentes que lo soliciten, dicha medida, tiene como implicancia fomentar el recambio

de recursos humanos, la cual aportará a la Administración nuevas energías, ideas, etc..

2.- Integración

La estructura organizativa redujo en alguna medida la burocracia administrativa

interna existente en ambos organismos, mediante la supresión de aquellas áreas duplicadas.

Asimismo, la creación de una “red” que permite la interconexión, la transmisión de

información en tiempo real, a fin de compartir y administrar los recursos informáticos entre el

personal y facilita la integración debido a que afianza el trabajo en equipo, el cual puede

involucrar a distintas áreas ubicadas en distintos edificios o lugares dentro de un mismo

edificio.

El desarrollo de distintos canales de difusión interna y su utilización para comunicar al

personal sobre las acciones, concursos, cursos de capacitación, síntesis diaria de los medios de

prensa, etc., apuntan a la eliminación de los canales informales. Los medios utilizados por la

A.F.I.P. para informar al personal son: el correo electrónico, utilización del fax, uso de

carteleras y la página de Intranet.

44

El plan elaborado y las medidas adoptadas por la A.F.I.P. orientadas a los recursos

humanos, tienen como finalidad lograr la integración del organismo y la capacitación del

personal.

3.- Otros

Se considera que los objetivos y funciones descriptos en las distintas áreas en el

modelo teórico en gran medida concuerdan con las desarrolladas en el manual de estructura

organizativa de la A.F.I.P., como así también la segmentación del universo de los

contribuyentes por “unidades de negocio” siendo la misma de la siguiente manera: Grandes

Contribuyentes, Medianos Contribuyentes y Pequeños Contribuyentes.

También se comparten las medidas realizadas tendientes a mejorar la legislación, a

través de la participación de la A.F.I.P. en los proyectos de ley y decretos, en la redacción de

resoluciones generales y en el desarrollo y aplicación de las metodologías orientadas a

mejorar la fiscalización, la recaudación y la administración de la A.F.I.P.

Por otra parte, la implementación de políticas tendientes a mejorar el servicio a los

administrados son consideradas adecuadas en búsqueda del objetivo de estrechar más la

relación entre el fisco y el contribuyente.

II. Discrepancias:

1.- Planificación e implementación de la fusión.

En el Caso Argentino se realizó la fusión en forma inmediata, mediante un Decreto del

Poder Ejecutivo el cual imponía una fecha para la puesta en marcha del nuevo organismos, en

este caso de la Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P.). No se discutirá si era

más conveniente realizar este tipo de fusión o por partes; considerando que la decisión

adoptada por el gobierno fue la más adecuada.

Con respecto a la metodología aplicada, fusión inmediata, la critica se focaliza en la

falta de acción por parte del organismo a continuar desarrollando pequeñas o grandes

“revoluciones”, como sí fue el fenómeno bajo estudio. Estos hechos hubiesen tenido como

45

respuestas que el personal no se acostumbrara a la nueva realidad y que esté siempre

pendiente de los cambios que lleve adelante el organismo. Ante esta falta de acción, el

transcurso del tiempo no favoreció a la Administración, debido a que el ser humano tiene una

naturaleza sedentaria, es decir que más allá del shock inicial, luego de transcurrido un período

del tiempo, los empleados se adaptan al mismo incorporándolo a sus antiguas costumbres.

Ante lo cual, la gerencia debería planificar cursos de acción, que impacten en la

organización como “revoluciones”, las cuales deben estar programadas con un plazo para su

difusión y puesta en marcha.

Otra de las diferencias conceptuales es que no fue cumplido el objetivo de fusionar

ambos organismos sino lo que se estuvo fue un “híbrido” entre fusión y absorción donde hubo

ganadores y perdedores. Del lado de los ganadores se ubica la Dirección General Impositiva

(D.G.I.), dado que varios cargos jerárquicos de relevancia en la Dirección General de

Aduanas (D.G.A.) fueron “usurpados” por personal de la D.G.I. y obviamente, del lado de los

perdedores a la D.G.A.

Dicha “usurpación” creó un sentimiento de “desprecio” hacia los demás empleados de

la DGI, viendo a éstos como competidores en vez de compañeros trabajo, lo cual profundizó

una “cultura de reinos” existente en la DGA frente al temor de perder el status quo y el poder.

2.- Integración

La fusión que se logró fue sólo en lo relativo a la estructura organizativa, no se arribó

a la integración total de ambos organismos, debido a que en la planificación de la fusión no se

tuvo en cuenta al personal, ni a la cultura reinante en ambos organismos, ni a las estructuras

informales, citadas como “estructuras por reinos”. A su vez, la falta de creación de una visión

compartida y de implementación de políticas activas orientadas a los recursos humanos para

poder corregir los desvíos, conlleva a que la fusión sea sólo orgánica.

Si bien la A.F.I.P. elaboró y llevó a la práctica una política orientada a los recursos

humanos, muchas de esas acciones no obtuvieron la implicancia esperada, todo lo contrario,

tuvieron una influencia negativa en la gente, dentro de las cuales se destacan:

46

concursos: los mismos sólo alcanzan a Jefaturas a nivel de División, no incluye los concursos para los niveles inferiores, es decir, estos últimos son nombrados por sus superiores en forma directa, donde el “amiguismo” es el mejor indicador;

se instrumentó un sistema de evaluación al personal, teóricamente lo que se pretendía era mejorar el sistema de incentivo, pero en la practica quedo demostrado que el nuevo sistema de evaluación en vez de favorecer al personal se perjudicó y percibiéndose en una disminución de la remuneración de los empleados;

designación de funcionarios de la D.G.I. en cargos jerárquicos de la D.G.A.

Por otra parte, la A.F.I.P. no desarrolló tareas tendientes a la integración y la

motivación del personal, detectándose esta ausencia en las siguientes acciones:

la creación de una estructura de forma piramidal, la cual contiene varios “ravioles” en los eslabones intermedios dificultando la relación jefe - empleado y la relación entre áreas asesoras y operativas,

se fortaleció la estructura de “reinos”, es decir, ante los cambios de jefaturas se afianzó como anticuerpo a los mismos el establecimiento de quintas dentro de la estructura,

no conformó una nueva cultura organizativa que unifique las culturas que aún reinan en la D.G.I. y en la D.G.A., por lo tanto no existe una visión compartida que armonice los intereses de individuales y el de la organización.

la falta de una norma laboral única, todavía existe una para los agentes de la D.G.I. y otra para los agentes de la D.G.A., si la A.F.I.P. hubiese realizado e implementado una norma laboral única después de la fusión, está tendría el impacto de una “revolución” tal como se describió anteriormente,

la remuneración del personal en varios casos no es acorde al mercado,

la falta de posibilidad de realizar una carrera administrativa, la cual es muy importante a fin de motivar al personal,

la falta de concientización de clientes internos,

la imposición de canales de comunicación resistidos por el personal,

la falta de realización de talleres de aprendizaje en equipo, mediante la discusión y el dialogo.

47

6.- CONCLUSION

Se concluye el presente estudio, remarcando que en el “Caso Argentino” lo que se

logró fue una fusión orgánica de ambos organismo y la creación de uno nuevo, y no una

fusión e integración, lo cual se desprende de los siguientes motivos, a saber:

la relación existente entre el personal de la D.G.A. y el de la D.G.I., donde los primeros ven como posibles competidores a los segundos, la resistencia y la falta de colaboración al personal de la D.G.I. que se encuentra trabajando en distintas áreas de la D.G.A.,

la falta de colaboración y la renuencia de algunas áreas de intercambiar información con otras áreas, entre D.G.A. y D.G.I. o D.G.A. y áreas asesoras,

el no desarrollo de una visión compartida, la falta de una remuneración adecuada y la imposibilidad de hacer una carrera administrativa conlleva a que el personal no se encuentre motivado y por lo tanto trabaje sólo con el fin de cumplir sus obligaciones básicas,

la creación de una estructura piramidal,

el arraigamiento de una cultura estructural por reinos,

la falta de implementación de algunas políticas activas orientadas al personal tendientes a la integración,

la falta de una norma laboral única.

Esta situación se puede revertir debido al apoyo que tiene la gerencia por parte del

poder político y la implementación de la reestructuración del Estado con la aplicación del

régimen de retiro voluntario a aquellos agentes que lo soliciten, lo cual puede aplicarse como

una herramienta para eliminar aquellos recursos humanos que obstaculizan, en gran medida,

la integración.

La gerencia deberá tener en cuenta que ella es el “combustible” necesario para motivar

los nuevos cambios, para incentivar al personal y para romper las barreras culturas de éstos

ante los nuevos cambios, como así también el personal es la “maquinaria” para la puesta en

marcha de los cambios establecidos por la gerencia, proponer nuevos cambios o adecuar los

mismos.

Asimismo, la gerencia debe tener la voluntad y debe creer que es posible, es decir,

debe comprender que ella es el cambio.

48