Todo servicio público (ya sea propio o impropio) consiste en una prestación obligatoria y concreta, de naturaleza económico-social, que satisface una necesidad básica y directa del habitante (correos, transportes, electricidad, etc.).

La noción de servicio público propio se limita a los que presta el Estado directa o indirectamente por concesión o atribución legislativa (por ejemplo las sociedades del Estado), sin que influya la forma jurídica que posea la entidad prestataria.

Ante la insuficiencia de la iniciativa privada, el Estado puede realizar también actividades de interés público de titularidad privada, junto o no con los particulares (caso enseñanza y salud pública). En tal caso, aparece una virtual coincidencia entre el régimen del servicio público propio y el que corresponde a las actividades de interés público que lleva a cabo el Estado ya que, en ambos casos, se aplica el régimen común y propio de la función administrativa.

Gordillo menciona las expresiones “servicio público” y “actividad regulada”. Para él, lo importante es definir qué tipo y cantidad de regulación se establezca para qué tipo de actividad, en qué tiempo y lugar, en qué estadio tecnológico, etc.

Una vez resuelto eso, recién se podrá resolver si se denomina a algunas de ellas servicio público, actividad regulada, o si se las toma directamente por un régimen jurídico concreto (gas, electricidad, etc.) Para Gordillo, no puede definirse al servicio público como aquella actividad que el legislador defina como tal, porque “si el legislador aplicara irrazonablemente un régimen legal como el del agua, la electricidad, etc., a la venta de ballenitas en la vía pública, esa ley será inconstitucional”.

El problema siempre está en los casos grises.