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MARZO 2015 /247
DESARROLLO DE LAS TELECOMUNICACIONES:
UNA FUENTE PARA EL PROGRESO
Susana Jiménez S. y Jorge Lira G.
ISSN 0717-1536
SERIE INFORME ECONÓMICO
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Susana Jiménez S. es ingeniera comercial y
magíster en Economía de la Pontificia Universidad
Católica de Chile. Magíster en Humanidades de la
Universidad del Desarrollo. Actualmente es
economista senior de Libertad y Desarrollo.
Jorge Lira G. es estudiante de Ingeniería Comercial
de la Universidad de Chile.
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Resumen Ejecutivo 5
1. Introducción 7
2. Las Telecomunicaciones y el Desarrollo 7
2.1 Impacto Económico 8
2.2 Impacto Social 11
3. Evidencia Internacional: Conectividad y Desarrollo 12
4. América Latina: Una Región Rezagada 15
5. La Situación de Chile 18
5.1 Avances Logrados 21
6. Políticas Públicas para el Desarrollo del Sector 27
6.1 Políticas Sectoriales Propuestas 27
6.2 Desafíos del Sector 29
6.3 Recomendaciones de Política 31
7. Conclusiones 34
8. Referencias Bibliográficas 35
Índice
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Resumen Ejecutivo
La industria de las telecomunicaciones ha evolucionado de una manera sin precedentes
gracias a los avances tecnológicos, la investigación y la inversión. La infinidad de
aplicaciones derivadas de las telecomunicaciones han permitido facilitar la forma en
que nos comunicamos, nos educamos y llevamos a cabo nuestras actividades
productivas, convirtiendo su uso en un imprescindible en nuestro diario vivir. Es así
como el desarrollo de las telecomunicaciones ha tenido y seguirá teniendo una
incidencia fundamental en el progreso y bienestar de los países. Existe abundante
evidencia internacional y nacional que revela el impacto positivo de las
telecomunicaciones en el desarrollo de las economías, con efectos sobre el crecimiento
del PIB, la productividad, los empleos, los servicios públicos y privados, la
modernización del Estado y la calidad de vida. Ello sugiere que las sociedades tienen
mucho que ganar con el desarrollo de esta industria.
Chile ocupa una posición de liderazgo en el despliegue de las telecomunicaciones en
Latinoamérica, pero aún presenta un rezago importante respecto de países más
avanzados. No cabe duda que en el proceso de transición hacia el pleno desarrollo será
fundamental cerrar esta brecha digital, tanto en relación a otros países como dentro
del propio territorio nacional. Ello requiere de un esfuerzo privado importante, pero
también de políticas públicas bien orientadas que alienten la inversión, la innovación y
la inclusión.
La agenda pública debe abordar seriamente la necesidad de promover el desarrollo de
la industria de las telecomunicaciones, pues hay desafíos importantes que aún están
pendientes en materia de infraestructura, innovación e incorporación de toda la
población. Para ello se requiere de un marco regulatorio estable y una adecuada
política sectorial que logre eliminar y no incorporar trabas en el sector, asegurar la
disponibilidad de espectro con una política apropiada, apoyar el acceso de los más
necesitados a los servicios de telecomunicaciones y promover un cambio cultural que
permita incorporar y aprovechar adecuadamente los beneficios que entrega este sector
a la sociedad.
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Desarrollo de las Telecomunicaciones: Una Fuente para el Progreso
1. Introducción
Nos hemos acostumbrado ya a utilizar las telecomunicaciones para desenvolvernos tanto en
nuestra vida cotidiana y social como en el trabajo. Tal es la costumbre, que probablemente
no percibimos los enormes beneficios y facilidades que se han derivado del vertiginoso
desarrollo de este sector en las últimas décadas. Si nos remontáramos a unos 30 años atrás
e intentáramos realizar las mismas actividades que hoy, nos veríamos enfrentados a una
abrumadora falta de tiempo y peor calidad de vida. De esta forma, entenderíamos que las
telecomunicaciones se han transformado en imprescindibles en nuestro quehacer.
La relevancia de las telecomunicaciones a nivel individual se extiende también a la sociedad
en su conjunto. Vivimos en un mundo globalizado, donde la tecnología y conexión han
hecho cada vez más difusas las fronteras tradicionales entre países. Fluyen grandes
cantidades de información y a gran velocidad, lo que ha abierto enormes oportunidades en
los más diversos sectores al facilitar el comercio e intercambio de ideas. Así, el desarrollo de
las telecomunicaciones ha tenido y seguirá teniendo una incidencia fundamental en el
progreso y bienestar de los países.
La velocidad con que se suceden los avances en las telecomunicaciones impone un desafío
importante para los países en desarrollo como Chile. No solo es necesario ampliar la
cobertura para que todos tengan acceso a los beneficios que derivan de su uso y aplicación,
sino que además se tienen que generar las condiciones adecuadas para la innovación, el
despliegue de la tecnología y la inversión. Solo de esa forma se podrá cerrar la brecha digital
existente al interior del país y converger al nivel de las economías más avanzadas.
2. Las Telecomunicaciones y el Desarrollo
Es indudable la importancia que ha tenido esta industria para el desarrollo mundial, tanto
económico como social, dado que las telecomunicaciones aportan de manera transversal y
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simultánea a todos los sectores de la economía. Los avances en las tecnologías de la
información y comunicación han permitido una transición desde economías basadas
netamente en recursos a economías basadas en el conocimiento, cambiando y mejorando
la forma en las que estas se desarrollan al hacer más eficiente el acceso a la información, a
las comunicaciones y a la conexión entre personas. Esto se traduce en mayores niveles de
productividad e innovación, que son factores claves para el progreso.
En palabras de la Vicepresidenta de la Comisión Europea de la Agenda Digital, Neelie Kroes:
“Uno de los principales objetivos de las agendas para el desarrollo debiera ser crear un
mundo conectado. No solo por el desarrollo de las tecnologías de la información y la
comunicación (TIC), sino porque es el medio para alcanzar nuestros otros objetivos que van
desde salud a la educación, desde un crecimiento inclusive, hasta la igualdad de género y
mucho más”.
Las telecomunicaciones tienen efectos muy diversos en las economías, distinguiéndose
aquellos de impacto económico y otros de impacto social. Evidentemente, ambos efectos se
retroalimentan.
2.1 Impacto económico
El impacto económico de las telecomunicaciones incluye su aporte en distintas áreas, tales
como la productividad, el emprendimiento e innovación, el empleo y la reducción de la
pobreza, lo que en definitiva se traduce en un mayor crecimiento económico.
El efecto más evidente de las telecomunicaciones dice relación con el aumento de
productividad, dada la incidencia positiva a nivel de individuos, de organizaciones y de
países que genera el avance en las comunicaciones, la conectividad y el acceso eficiente a la
información. La posibilidad de poder enviar información y datos por Internet o desde los
celulares reduce notablemente el tiempo de envío, los costos monetarios y de transacción,
y permite una mejor coordinación entre las partes. Además, el acceso a la información
facilita que las empresas elijan estrategias para operar de una manera más eficiente. Un
ejemplo que ilustra lo anterior es el caso de los pescadores en India quienes, de acuerdo a
investigaciones desarrolladas al respecto, habrían logrado incrementar sus ganancias en un
8% por el hecho de disponer de acceso a la información de las condiciones climáticas desde
sus teléfonos móviles1. Este ejemplo particular es extrapolable a una diversidad de
1 Jensen, R. (2007), “The Digital Provide: Information (Technology), Market Performance, and Welfare in the South
Indian Fisheries Sector”.
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actividades productivas, lo que refleja cómo las economías se benefician al poder
aprovechar eficientemente la información y los medios de comunicación.
Las telecomunicaciones también tienen un efecto positivo en los niveles de
emprendimiento e innovación. Esto, debido a que el acceso a Internet permite compartir
ideas y conectarse con inversores de todo el mundo, ampliando la gama de oportunidades a
las que se enfrentan los individuos y los proyectos. Esto, a su vez, es fuente de generación
de nuevos empleos, dado que se crean puestos de trabajo que de otra forma no existirían.
Si bien algunos han planteado que el impacto en el nivel de empleo es ambiguo en vista que
la mayor productividad tendría un efecto negativo sobre el nivel de trabajadores que
requieren las empresas, la evidencia muestra que, a nivel agregado, el efecto es positivo. Un
estudio realizado por Deloitte (2014)2, estimó que si los países en desarrollo lograban
incrementar sus niveles de acceso a Internet hasta los niveles de los países desarrollados,
existiría un 9% de mayor cantidad de empleos en el mundo. Para Chile, un estudio de Katz
(2010)3 demuestra que un aumento de un 10% en la penetración de la banda ancha llevaría
a un incremento de 0,018 puntos en la tasa de ocupación en el país.
Consecuencia de lo anterior, las telecomunicaciones también aportan al desafío de reducir
los niveles de pobreza. Esto se logra en tanto economías con mayor desarrollo de las
telecomunicaciones generan mayores oportunidades de empleo, emprendimiento e
innovación, lo que se traduce en mayores ingresos y calidad de vida para los hogares. A ello
se suman los impactos sociales asociados al desarrollo de las telecomunicaciones, que
detallaremos más adelante.
Al agregar todos estos efectos se desprende que el desarrollo de las telecomunicaciones
tiene un efecto positivo sobre el crecimiento económico. En efecto, hay abundante
evidencia internacional respecto a que existe una relación positiva entre el desarrollo de
este sector y la expansión del PIB. Para ilustrar lo anterior, se presentan en el siguiente
gráfico N° 1 los resultados de un estudio sobre penetración de banda ancha y su efecto
sobre el crecimiento económico. En él se puede observar que, a medida que aumentan los
niveles de penetración de banda ancha, el aporte que tiene la expansión de esta en el
crecimiento del PIB se hace cada vez mayor.
2 Deloitte (2014), “Value of connectivity: Economic and social benefits of expanding Internet access”. 3 Katz, R. (2010), “La contribución de la banda ancha al desarrollo económico”.
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Gráfico N° 1
Relación entre la penetración de la banda ancha y contribución al crecimiento del PIB
Fuente: Katz (2010) “La contribución de la banda ancha al desarrollo económico”.
Resulta previsible que las telecomunicaciones lleven a que las economías más desarrolladas
(las que tienen mano de obra más calificada) se vuelven aún más eficientes. Luego, elevar
los niveles de educación y capacitación de la mano de obra es crucial; de lo contrario, los
países desarrollados se harán relativamente más ricos, aprovecharán en mayor medida la
mayor conectividad, y la brecha entre países pobres y ricos, más que disminuir, podría
tender a aumentar.
De hecho, actualmente existe una amplia brecha entre países en los niveles de
telecomunicación alcanzados, lo que en algunos casos revela un significativo retraso
tecnológico. El estudio de Deloitte (2014) muestra que las regiones más avanzadas en
cuanto a acceso a Internet son Norteamérica y Europa, con penetraciones de 82% y 68%,
respectivamente. Luego, vienen las regiones de Latinoamérica y China, con una penetración
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Koutroumpis
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de 45% y, finalmente, se encuentran el sureste de Asia, África y la India con penetraciones
de Internet de 21%, 20% y 13%, respectivamente4.
Estas diferencias son preocupantes, puesto que el mismo estudio de Deloitte muestra una
correlación positiva entre niveles de acceso a Internet y PIB per cápita, en línea con el
estudio antes comentado. Así, por ejemplo, en India el nivel de acceso a Internet es cinco
veces menor que en Europa y su PIB per cápita es veinte veces menor. Por su parte, África
tiene un nivel de penetración cuatro veces menor que Norteamérica y su PIB per cápita es
veinte veces inferior.
2.2. Impacto social
Las telecomunicaciones tienen también un impacto social importante. En primer lugar,
permiten una mejora considerable en los sistemas de salud, puesto que los avances
tecnológicos han logrado una mayor fluidez de la información, tanto a nivel vertical (entre
los doctores y sus pacientes), como a nivel horizontal (entre doctores). El acceso a
información online tiene efectos positivos sobre los niveles de prevención, la calidad de los
diagnósticos, el nivel de tratamientos y el posterior proceso de monitoreo. Es factible
imaginar mejoras sustanciales que pueden alcanzarse en la prestación de servicios de salud
pública y privada, así como un enorme potencial en materia de salud a distancia
(diagnóstico, tratamiento e incluso operaciones).
En segundo lugar, aunque tan importante como el anterior, es el impacto de las
telecomunicaciones en la educación. El mayor acceso a recursos educacionales,
herramientas de enseñanza, investigación y conocimiento repercute en los resultados
académicos y formación de los estudiantes.
Una extensión de lo anterior es el rol que juegan las telecomunicaciones en la capacitación
laboral, lo que contribuye a mejorar la productividad y, con ello, las expectativas de
remuneraciones de los trabajadores. Estudios por Internet, acceso a material de apoyo al
oficio o actividad profesional, posibilidades de asistir a cursos y seminarios vía streaming
son algunas de las opciones que se abren a todo aquel que cuenta con conexión digital.
4 Dado que la India tiene mano de obra más educada que África y varios países del sur este de Asia, es altamente
probable que se beneficie significativamente en términos de crecimiento cuando su población acceda a mayor conectividad, lo
cual va a ocurrir cuando el mercado de las telecomunicaciones en ese país se libere en mayor grado, cosa que está ocurriendo
en la actualidad aunque a una velocidad aún lenta. Es decir, mientras más capacitada sea la mano de obra, mayor es el efecto
en crecimiento que genera una mayor conectividad.
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Adicionalmente, las telecomunicaciones cumplen un rol de inclusión social al incentivar y
facilitar la participación individual y grupal en procesos políticos, económicos y sociales. Lo
anterior ha adquirido creciente relevancia en el quehacer nacional e internacional, donde la
conectividad ha permitido democratizar los procesos de deliberación y acceso a
información relevante.
Por último, las telecomunicaciones tienen un rol importante en la modernización del
Estado. En la medida que existan servicios públicos que utilicen infraestructura basada en
tecnologías de información y comunicación y los individuos adquieran las habilidades para
usar estas tecnologías, se logran efectos muchas veces intangibles que aportan a los niveles
de bienestar individual y de comunidad.
3. Evidencia Internacional: Conectividad y Desarrollo
Existe abundante evidencia internacional y nacional que demuestra que las
telecomunicaciones tienen un efecto positivo en el desarrollo de las economías, producto
de su impacto en ámbitos económicos y sociales. Estos efectos incluyen un mayor
crecimiento del PIB, más y mejores empleos, mayor calidad de servicios públicos y privados,
como salud y educación, inclusión social y modernización del Estado. Además, la
conectividad libera tiempo a las personas, las hace más eficientes, y por ende, pueden
destinar más tiempo a acciones que mejoran su calidad de vida, tanto personal como
familiar. Así, al crear una dinámica y sinergia que favorece de manera transversal a los
distintos sectores de la economía y sus habitantes, se permite alcanzar un mayor progreso
socioeconómico.
El siguiente cuadro resume parte de la extensa evidencia que demuestran los aportes de los
avances en el sector de telecomunicaciones sobre el crecimiento económico.
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Tabla N° 1 (Resumen): Impacto de las Telecomunicaciones en el Desarrollo Económico
Autor/Institución Título País Principal Conclusión
Analysys Mason (2010) Assessment of Economic
Impact of Wireless Broadband in India
India
Crecimiento de un 10% en la penetración de banda ancha tiene un impacto en el crecimiento del PIB de un 1,1%.
Czernich et al. (2009) Broadband Infrastructure and
Economic Growth Muestra de 20 países miembros de la OCDE
Crecimiento de un 10% en la penetración de banda ancha tiene un impacto en el crecimiento del PIB que va entre 0,9% y 1,5%.
Deloitte (2012) What is the impact of mobile
telephony on economic growth?
Muestra de 14 países
Dado un nivel de penetración, un 10% de sustitución de la penetración 2G por 3G lleva a un crecimiento del PIB per cápita de 0,15 puntos porcentuales.
Deloitte (2014) Value of connectivity:
Economic and social benefits of expanding Internet access
Países de África, América Latina, Sur y
Este Asiático y la India
Si los países en desarrollo eliminan la brecha en acceso a Internet con respecto a los países desarrollados, van a experimentar grandes avances económicos y sociales. La productividad aumentaría en un 25%, existiría un 9% de mayores empleos y un total de 120 millones de personas saldrían de la condición de extrema pobreza. Todo lo anterior sumado a beneficios en salud, educación e inclusión social.
Greenstein & McDevitt (2012)
Measuring the broadband bonus in thirty OECD countries
Muestra de 30 países miembros de la OCDE
Existe una alta correlación entre el valor económico creado y el nivel de desarrollo de la banda ancha en la economía. A nivel agregado, entre los años 2005 y 2010, estos países obtuvieron US$ 156,7 billones en ganancias por pasar a la Internet de banda ancha, las que se separan en excedentes para el consumidor e ingresos para el productor.
Katz (2010) The Impact of Broadband on
Jobs and the German Economy Alemania
Crecimiento de un 10% en la penetración de banda ancha tiene un impacto en el crecimiento del PIB que va entre 0,24% y 0,26%.
Katz (2010) La contribución de la banda
ancha al desarrollo económico Muestra de países de
América Latina
Un aumento de 1% en la penetración de banda ancha contribuye en un 0,0158% al crecimiento del PIB. Además, para Chile se encuentra que un aumento en 10% de la penetración de banda ancha incrementa en 0,018 puntos la tasa de ocupación.
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Katz y Callorda (2011)
Medición de Impacto del Plan Vive Digital en Colombia y de la Masificación de Internet en la Estrategia de Gobierno en
Línea
Colombia
Un aumento en las conexiones de banda ancha genera un efecto positivo en el crecimiento del PIB. Un aumento de un 10% en las conexiones provoca un aumento del PIB en 0,037%.
Katz y Koutroumpis (2012a)
The economic impact of broadband: case studies of the
Philippines and Panama Panamá
La infraestructura de banda ancha fija contribuyó de manera significativa al crecimiento del PIB entre los años 2000 y 2010, con un promedio de crecimiento de 0,045% por cada 1% de aumento en la penetración.
Koutroumpis (2010) The economic impact of broadband on growth: A simultaneous approach
Muestra de 22 países miembros de la OCDE
Crecimiento de un 10% en la penetración de banda ancha tiene un impacto en el crecimiento del PIB de 0,25%.
McKinsey (2010) Fostering Economic and Social
Benefits of ICT
Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Malasia
y Países del Medio Oriente
Crecimiento de un 10% en la penetración de banda ancha tiene un impacto en el crecimiento del PIB de entre 0,60% y 0,70%.
Qiang & Rossotto (2009)
Economic Impacts of Broadband
Muestra de varios países en desarrollo y desarrollados
Crecimiento de un 10% en la penetración de banda ancha tiene un impacto en el crecimiento del PIB de entre 1,21% y 1,38%.
Rohman & Bohlin (2012)
Does broadband speed really matters as a driver of
economic growth? Investigating OECD countries
Muestra de países miembros de la OCDE
Al doblar la velocidad de la banda ancha en una economía, el nivel de crecimiento del PIB será un 0,3% mayor.
The center for international economics, Australia (2012)
The economic impacts of mobile broadband on the Australian economy, from
2006 to 2013
Australia
Impacto económico de la banda ancha móvil desde los años 2006 al 2013 tuvo su principal efecto sobre la productividad del país, permitiendo alcanzar mayores niveles en inversión de capital, lo que se reflejó en un incremento de la tasa de crecimiento en 0,28% por año, lo que es muy alto considerando que el crecimiento promedio por año fue de 2,9%.
Thompson & Garbacz (2008)
Broadband impacts on state GDP: Direct and indirect
impacts Estados Unidos
Un incremento de un 10% en la penetración de banda ancha está asociado con un incremento de 3,6% en eficiencia.
Fuente: Elaboración propia.
De la evidencia presentada, resulta evidente que los países ganan mucho con políticas
públicas orientadas a incentivar el desarrollo de las telecomunicaciones para eliminar las
brechas digitales. La pregunta es qué tan prioritaria ha sido esta materia en países de la
región, particularmente, en Chile.
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4. América Latina: Una Región Rezagada
Existe una importante brecha digital entre los distintos países y regiones del mundo. El
siguiente gráfico ilustra este fenómeno y demuestra que si bien la región latinoamericana es
avanzada en relación a India, África y Asia, aún existe una brecha muy amplia con respecto a
las zonas más desarrolladas.
Gráfico N° 2
Situación Global
Tras el Diálogo Regional de Banda Ancha5 efectuado el año 2010, se realizó un diagnóstico
sobre el tipo de conectividad que caracteriza a los países de América Latina. En este se
concluyó que el acceso a Internet presenta varias dificultades, producto, principalmente, de
la falta de economías de escala, lo que permitiría disminuir costos y, consecuentemente, los
5 Espacio de diálogo que surgió en junio de 2010 impulsado por Chile y que contó con el apoyo de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con el fin de que sirviera a países de la región para intercambiar
conocimientos y enfoques para el desarrollo de políticas orientadas a la masificación de la banda ancha. Actualmente, está
conformada por representantes de 10 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú y
Uruguay.
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precios para los usuarios. Ello se ha traducido en una conectividad regional imperfecta, con
bajos niveles de penetración, altas tarifas y bajos niveles de velocidad de los servicios
ofrecidos.
Esta conectividad deficiente que tiene América Latina y su rezago con respecto a las
economías más avanzadas y los miembros de la OCDE se puede corroborar en los siguientes
gráficos, en los que se observa una gran brecha en penetración de Internet, producto del
bajo desarrollo de la industria, lo que se refleja en una peor calidad de servicio y mayores
precios.
Gráfico N° 3
Penetración de usuarios de Internet en 2013 (en porcentajes)
Fuente: Elaboración propia a partir de World Telecommunications Indicators Database, 2013 y OCDE.
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Gráfico N° 4
Tarifas de banda ancha móvil en relación al PIB per cápita en 2012 (%)
Fuente: Observatorio Regional de Banda Ancha (ORBA) de la CEPAL con base en tarifas publicadas por los operadores a sep.
2012.
Los gráficos anteriores son claros en demostrar que nuestra región está muy retrasada en lo
que respecta a las tecnologías de la información y de la comunicación; sin embargo,
también se observa que la posición relativa de Chile en este grupo es ventajosa. En efecto, a
pesar de las dificultades comunes a la región, dentro de América Latina el desarrollo de las
telecomunicaciones no ha sido homogéneo, siendo Chile líder en distintos ámbitos, como la
penetración de Internet, uso de banda ancha móvil, adopción de alta velocidad, entre otros.
Ahora bien, a pesar de ser líderes en la región, Chile aún mantiene brechas importantes con
los países de la OCDE. Las aspiraciones de nuestro país debieran apuntar a dar el gran salto
para eliminar la amplia brecha que aún mantenemos con los países más avanzados. Un
elemento adicional que se comentará más adelante es que la brecha digital en Chile es aún
más alta si se diferencia por estratos sociales. En particular, en los estratos socioeconómicos
altos la penetración de Internet es casi total, mientras en sectores socioeconómicos bajos la
penetración es muy inferior.
Por consiguiente, si se quiere lograr el anhelado desarrollo de nuestro país, es clave poder
desarrollar esta industria, incorporándolo como objetivo de la agenda pública. En particular,
dada toda la evidencia internacional que demuestra cuán importante es el desarrollo de las
telecomunicaciones para el progreso de las economías y de los individuos, cabe
0,62 0,94 1,04 1,04 1,25 1,49 1,5 2,062,73 2,85 2,99 3,19 3,4
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preguntarnos cómo hemos avanzado en el último tiempo, en qué estamos y cuáles son
nuestros objetivos planteados a futuro como país.
5. La Situación de Chile
Los avances en la industria en el último tiempo han posicionado a Chile como líder de
América Latina, lo que se puede ratificar con el Networked Readiness Index 2013 del World
Economic Forum6, en el cual Chile ocupó la mejor posición alcanzada por un país de la
región. Este índice mide el desarrollo de los países en ambiente, preparación, uso e impacto
de las tecnologías de la información y comunicación (ICT). Pero a pesar de este liderazgo en
la región, Chile ocupa solo la posición 34 en este índice, por lo que las brechas son muy
amplias y hay mucho por crecer todavía.
Un indicador interesante para evaluar la situación actual de nuestro país es el índice de
digitalización. El concepto de digitalización se refiere a la capacidad de los países para
utilizar tecnologías digitales para generar, procesar y compartir información. Su índice se
construye a partir de 24 subindicadores categorizados en: acceso, capacidad, uso, capital
humano, confiabilidad de redes y asequibilidad7.
Katz, Koutroumpis y Callorda8, en un estudio publicado el año 2012, evaluaron a 184 países,
basándonse en este índice de digitalización para el año 2011, y los clasificaron en 4 fases de
desarrollo: avanzada, transicional, emergente o limitada, según los niveles de digitalización
alcanzados9. Para el caso de los países latinoamericanos, la gran mayoría se ubicó en el
estadio emergente, que son países que han abordado en gran parte el desafío de la
asequibilidad; sin embargo, la fiabilidad de los servicios en estas naciones permanece por
debajo de la media y la capacidad de las redes es limitada. Chile, por su parte, califica en la
fase transicional, que son aquellas naciones que han logrado abordar los desafíos de
fiabilidad, acceso y asequibilidad, pero que presentan problemas en temas como los índices
de velocidad, facilidad de uso y capital humano.
6 The Global Information Technology Report 2013, World Economic Forum. 7 Se entiende por asequibilidad como el precio de productos y servicios de estas tecnologías, lo que determina la
posibilidad de adquisición de las personas o empresas. 8 Katz, R., Koutroumpis, P. & Callorda, F. (2012), “The Latin American path towards digitalization”. 9 Con el índice se calcula un puntaje para cada país, que va desde 0 a 80. Los países de la fase limitada son aquellos
con un puntaje inferior a 20 puntos; los emergentes han alcanzado un puntaje que va entre los 20 y 35 puntos; los
transicionales tienen entre 35 y 50 puntos; y los avanzados alcanzan un puntaje mayor a los 50 puntos. Chile alcanzó 45,33
puntos.
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El siguiente gráfico ilustra el índice de digitalización en nuestro país. Se desprende que Chile
ha logrado mejorías importantes entre los años 2004 y 2010 en casi todos los aspectos
incluídos en el índice, pero aún mantiene déficit importantes en materia de confiabilidad de
las redes y capital humano calificado, seguido por un bajo uso y capacidad.
Gráfico N° 5
Chile: Índice de digitalización 2004-2010
Fuente: Katz 2012.
Es importante señalar que, de acuerdo a la presentación de Katz10, en el marco del Diálogo
sobre Políticas de Banda Ancha en América Latina y Europa, realizado en Barcelona en
marzo de 2012, el índice de digitalización tendría una influencia muy significativa en el
desarrollo de la economía, incluso mayor que el desarrollo de la banda ancha y la telefonía
móvil. Así lo refleja el siguiente gráfico que compara las contribuciones al PIB de
incrementos en 10 puntos porcentuales en la penetración de banda anda, en la penetración
de telefonía móvil y en el índice de digitalización, concluyendo que este último resulta ser el
más efectivo para promover el desarrollo económico. Lo anterior no debiera sorprender, ya
que el índice de digitalización mide la capacidad de la economía de usar las tecnologías.
Mientras más capacitada está la economía, mayor es el impacto de la conectividad. El
introducir banda ancha a una economía pobre y poco educada impacta positivamente al
10 Katz, R. (2012), “Banda Ancha, Digitalización y Desarrollo”.
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crecimiento, pero este es acotado, ya que no pueden aprovechar todas las ventajas y el
potencial que le entregó ese acceso a la banda ancha.
Gráfico N° 6
Digitalización y crecimiento económico
Fuente: Katz 2012.
5.1 Avances logrados
En las últimas dos décadas se ha mantenido un ritmo creciente de inversión en el sector de
telecomunicaciones de Chile. Esto ha sido consistente con el avance en tecnologías y ha
permitido el desarrollo de la industria. En particular, desde el año 1990 hasta el 2013 el
nivel de inversión sumó un total de US$ 26.102 millones.
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na
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sil
Ch
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eso
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o
Dig
ital
izac
ión
21 |
Gráfico N° 7
Inversiones en el sector ( millones de US$)
Fuente: Informe SUBTEL junio 2014 y fuentes propias de Telefónica.
Es importante destacar que en esta industria, un 20% de las utilidades se reinvierten11, lo
que ratifica lo dinámico que es el sector y lo agresivas que deben ser las compañías para
reinventarse y sobrevivir en el mercado.
Gran parte de las inversiones del sector del último tiempo se han realizado en el mercado
de la telefonía móvil, el que ha presentado un gran desarrollo en el último tiempo en
nuestro país. En este proceso han influido también ciertos hitos pro competencia, como ha
sido la normativa de desbloqueo de terminales, la portabilidad numérica móvil y la
reducción de cargos de acceso. Además, ha habido un importante ingreso al mercado de
nuevos actores, con lo que el sector ha llegado actualmente a cinco operadores de red de
telefonía móvil, número que es mayor que el de muchos países desarrollados, tales como
Finlandia (3 operadores), Alemania (4) o España (4)12.
Lo anterior ha resultado en importantes avances en penetración. En efecto, la penetración
en telefonía móvil ha exhibido un crecimiento cercano a 35% desde el año 2009, alcanzando
en el año 2014 un total de 132,1 abonados por cada 100 habitantes.
11 Company Data, Morgan Stanley Research 2006-2011. 12 WCIS 2013, Informa. Tercer trimestre del 2013.
370 305412
573 517
734890
1.077 1.045 10061.118
986
610 561 577736
1.199
1.393
1.756
1.390
1.920
2.416 2.461
2.050
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
22 |
Gráfico N° 8
Penetración de telefonía móvil cada 100 habitantes
Fuente: Elaboración propia a partir de Informe Estadístico Primer Semestre 2014, SUBTEL.
La penetración de banda ancha, sin embargo, ha tenido un crecimiento menos significativo
que la telefonía móvil. Es así como Chile presenta niveles de penetración de esta tecnología
relativamente bajos si se compara con el promedio de los países miembros de la OCDE. Es
importante reiterar que existe una diferencia importante en la penetración por estrato
social en Chile.
Gráfico N° 9
Suscripciones por cada 100 habitantes en servicio de banda ancha móvil
Fuente: Elaboración propia a partir de OECD Broadband Portal 2013.
96,7%
115,6%
128,8%137,0% 134,2% 132,1%
2009 2010 2011 2012 2013 2014
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
Mé
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Turq
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Jap
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Au
stra
lia
Fin
lan
dia
23 |
De acuerdo a estadísticas de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, SUBTEL13, la banda
ancha fija se multiplicó por 1,6 en los últimos 5 años, mientras que Internet móvil se
multiplicó por 10 en los últimos 4 años.
En cuanto a velocidad, que reflejaría el nivel de calidad de las conexiones, Chile se mantiene
como líder de la región, con una velocidad promedio de 3,3 Mbps, pero bajo los niveles de
los países desarrollados.
Gráfico N° 10
Porcentaje de conexiones de banda ancha agrupadas por rangos de velocidad
Fuente: Observatorio Regional de Banda Ancha (ORBA) de la CEPAL con base en datos Akamai, septiembre 2012. Nota: El porcentaje de velocidades de conexión de más de 4 Mbps incluye todas las velocidades por encima de ese valor; por lo tanto, la suma de los tres rangos incluídos en el gráfico no debe ser 100%.
13 SUBTEL, Estadísticas e Indicadores por tipo de Servicio, Informe a junio 2014.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Rei
no
Un
ido
Fran
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Jap
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Pan
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Ven
ezu
ela
Bo
livia
Banda ancha alta velocidad (>10 Mbps.)
Banda ancha velocidad media (>4 Mbps.)
Banda ancha baja velocidad (<256Kbps.)
24 |
Tabla N° 2
Velocidad de conexión para países de América Latina, 2014
Fuente: Akamai´s State of the Internet, Q1 2014 Report.
El tema de los precios es, sin duda, una variable importante. En efecto, según se observa en
la siguiente tabla, las tarifas para la banda ancha fija son, en promedio, un 57,9% más altas
que las de los países de la OCDE.
Tabla N° 3
Comparación precio de banda ancha fija Chile v/s OCDE
Fuente: OCDE, Broadband and Telecom 2013.
País Velocidad (Mbps)
% sobre 10 Mbps % sobre 4 Mbps Promedio Máxima
Argentina 3,2 18,8 2,0% 26%
Brasil 2,6 17,9 1,0% 21%
Chile 3,3 20,9 1,1% 25% Colombia 3,0 16,8 0,4% 17%
Paraguay 1,2 9,0 <0,1% 0,5%
Perú 2,7 11,6 0,3% 7,9%
Venezuela 1,3 7,9 0,1% 1,0%
Planes Banda Ancha Fija Chile
(USD PPP) OCDE
(USD PPP) Δ Precio
OCDE Fixed broadband Basket Low 1: 2 GB / 10 hours per month. 0.25 Mbit/s and above 28.9 27.2 6.4%
Fixed broadband basket Low 2: 6 GB / 15 hours per month. 2.5 Mbit/s and above 51.4 30.2 70.0%
Fixed broadband basket Low 3: 11 GB / 20 hours per month. 15 Mbit/s and above 66.6 35.0 90.3%
Fixed broadband basket Low 4: 14 GB / 25 hours per month. 30 Mbit/s and above 75.0 44.7 67.8%
Fixed broadband basket Low 5: 18 GB / 30 hours per month. 45 Mbit/s and above 91.6 52.0 76.2%
Fixed broadband basket High 1: 6 GB / 30 hours per month. 0.25 Mbit/s and above 36.1 28.4 27.2%
Fixed Broadband basket High 2: 18 GB / 45 hours per month. 2.5 Mbit/s and above 51.4 31.4 63.8%
Fixed Broadband basket High 3: 33 GB / 60 hours per month. 15 Mbit/s and above 66.6 38.1 75.0%
Fixed Broadband basket High 4: 42 GB / 75 hours per month. 30 Mbit/s and above 75.0 50.2 49.5%
Fixed broadband basket High 5: 54 GB / 90 hours per month. 45 Mbit/s and above 91.6 60.0 52.8%
25 |
Un factor muy relevante en el desarrollo de las telecomunicaciones en Chile dice relación
con la brecha digital interna existente, tal como se adelantara antes en este informe. En
efecto, las diferencias de acceso a servicios de Internet entre los distintos niveles
socioeconómicos y entre zonas de residencia no son menores.
Tabla N° 4
Acceso a la banda ancha fija según nivel socioeconómico del hogar en Chile, 2009
Fuente: Elaboración propia a partir de “Tendencias en la Industria de Telecomunicaciones en Chile”, Telefónica 2014.
Claramente, las diferencias de penetración son significativas, siendo muy altas en
segmentos de mayor nivel socioeconómico y muy bajas en los segmentos de menor nivel
socioeconómico. Para los estratos altos es rentable para las compañías aumentar la
penetración, pero para los estratos bajos no es rentable, situación que podría ameritar la
acción del Estado, como se verá más adelante. En efecto, sin subsidio a este segmento es
muy difícil que las empresas de telecomunicaciones expandan sus redes de fibra óptica para
entregar una mayor conectividad. Los costos en áreas de menor poder adquisitivo o áreas
alejadas de las grandes ciudades no permiten rentabilizar la inversión; luego, las compañías
no invierten si es que el gobierno no comparte parte del gasto.
Gráfico N° 11
Porcentaje de hogares con acceso a Internet según zona de residencia
Fuente: Informe CEPAL, “Banda Ancha, Más Allá de la Conectividad”, febrero 2013.
ABC1 C2 C3 D4 E
Penetración Banda Ancha 84% 62% 49% 31% 3%
Porcentaje de los hogares 10% 14% 21% 43% 12%
31,9%
6,8%
28,6%
Urbana Rural Total
26 |
A lo anterior se suman los datos obtenidos en una encuesta realizada por la Universidad de
Chile14 entre los años 2013 y 2014, que explican algunas de las causas de la brecha digital
que encontramos en nuestro país. En particular, destaca el hecho que dentro de las
principales razones para no tener Internet en el hogar se señale la poca relevancia y uso,
seguido por razones de costo del servicio. Además, la falta de cobertura emerge como una
razón relevante, especialmente en las zonas rurales.
Gráfico N° 12
Razones para no tener Internet en el hogar
Fuente: V Encuesta de Accesos, Usos, Usuarios de Internet. U. de Chile dic. 2013-mar. 2014.
Resulta evidente de esta encuesta que aún no se aprovechan suficientemente los beneficios
de Internet y de sus aplicaciones. Lo anterior responde a una falta de difusión y educación
de las ventajas derivadas del uso de la tecnología y de un desarrollo aún muy incipiente de
sus aplicaciones.
Según los datos entregados en la Agenda Digital Imagina Chile 2013-2020, para el año 2012
ocupábamos el décimo octavo puesto, de un total de 148 economías evaluadas, dentro del
ranking de disponibilidad de servicios públicos en línea, elaborado por el Foro Económico
Mundial. Además, solo un cuarto de los trámites públicos se hacía de manera digital y tan
solo un 11% de las empresas realizaban comercio electrónico. Por su parte, del total de
comunas del país, solo un 25% contaba con WiFi público gratuito, un 14,9% de los colegios
14 V Encuesta de Accesos, Usos y Usuarios de Internet, U. de Chile, diciembre 2013 – marzo 2014.
60,70%
32,90%
32,00%
4,60%
22,60%
52,90%
38,60%
23,20%
25,10%
19,70%
Poca relevancia
Baja frecuencia en uso
Costo
Falta de cobertura
Otras razones
Rural
Urbano
27 |
que recibían aportes del Estado estaban conectados con alta velocidad y un 31% de los
establecimientos de atención hospitalaria contaban con historial clínico en línea.
En resumen, Chile ha crecido en materia de telecomunicaciones durante los últimos años,
llegando a ser líder de nuestra región. No obstante, aún queda bastante camino por
recorrer para alcanzar los niveles de desarrollo sectorial del mundo desarrollado, con el
consecuente beneficio para el progreso social y económico del país.
6. Políticas Públicas para el Desarrollo del Sector
El sector telecomunicaciones ha sido objeto de una serie de ajustes normativos e iniciativas
legislativas; sin embargo, no ha sido un sector prioritario en la agenda pública. Esto
responde, posiblemente, a la falta de reconocimiento de los beneficios que aporta el sector
al desarrollo económico, aun cuando ello ha sido largamente acreditado por la evidencia
nacional e internacional.
6.1 Políticas sectoriales propuestas
En mayo del 2013, la administración del ex Presidente Sebastián Piñera presentó la Agenda
Digital Imagina Chile 2013-2020, cuyo objetivo fue impulsar el desarrollo digital y
tecnológico de nuestro país. La agenda estableció cinco ejes estratégicos: conectividad e
inclusión digital, innovación y emprendimiento, educación y capacitación, servicios y
aplicaciones, y entorno para el desarrollo digital15. Cada eje cuenta con un plan de acción y
ejecución, además de metas e indicadores relevantes de manera de ir monitoreando su
grado de implementación que impulsará la competitividad y la economía digital de Chile.
15 El eje estratégico de conectividad e inclusión social busca facilitar el acceso a las redes y servicios de la sociedad del conocimiento a todos los chilenos. El eje de entorno para el desarrollo digital tiene como objetivo crear las condiciones necesarias para incentivar el desarrollo del ciudadano y las empresas en el mundo digital. El eje de educación y capacitación busca entregar las capacidades necesarias para desenvolverse en la sociedad del conocimiento, apoyando los procesos formativos, a través de las TIC, desde la escuela hasta la vida laboral. El eje de innovación y emprendimiento tiene como fin generar un entorno que favorezca el desarrollo y el emprendimiento TIC del país, que fomente la acción combinada de los sectores productivos en materia tecnológica y que proporcione herramientas para potenciar la actividad innovadora. Por último, el objetivo del eje de servicios y aplicaciones es el mejorar la productividad y la calidad de vida, a través de los servicios del mundo digital.
28 |
El actual gobierno, en tanto, se encuentra trabajando en el denominado “Plan Nacional para
la Infraestructura de las Telecomunicaciones”. Este plan fue un mandato de la Presidenta
Michelle Bachelet y tal como explicó el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones,
Andrés Gómez-Lobo: “tiene como objetivo fortalecer la agenda público-privada, potenciar
la inversión y dar un impulso a la economía”. De esta forma, se busca que esta inversión
acorte la brecha digital y genere mayor equidad entre los chilenos. “La industria quiere
desarrollar una carretera digital para conectar a todos los chilenos y chilenas, al igual como
hace dos décadas el país se propuso construir carreteras de hormigón que sacaron del
aislamiento a numerosos pueblos, ciudades y comunas de nuestro territorio”, según señaló
Guillermo Pickering, presidente de la Asociación de Telefonía Móvil (ATELMO) en la mesa de
trabajo iniciada en diciembre de 2014 para la implementación de este Plan Nacional16.
Pese a estos esfuerzos es claro que se requiere una mirada de más largo plazo para impulsar
el desarrollo del sector telecomunicaciones que haga extensivo su beneficio a toda la
población. Es bastante revelador que en los debates presidenciales de fines del 2013, el
tema no abarcó más que unas pocas líneas de los respectivos programas de gobierno. En
efecto, se proponía avanzar en conectividad, mejorar el acceso a la banda ancha y elevar la
penetración de conexiones de banda ancha, además de aumentar el servicio digital del
Estado. Para ello se proponían licitaciones de espectro y de infraestructura de banda ancha,
además de una serie de medidas para reforzar la normativa, fiscalización y sanciones en la
provisión de los servicios de telecomunicaciones.
Por su parte, en el trabajo legislativo del Congreso se ha avanzado en algunos temas
relevantes, como la Ley de Televisión Digital, que demoró más de 5 años en ser aprobada y
que aún despierta importantes dudas respecto de algunos aspectos. Por su parte, se ha
legislado respecto a la eliminación de la larga distancia nacional, la instalación de antenas
de servicios de telecomunicaciones y otras materias, cuyas consecuencias son altamente
debatibles. A la fecha, además, se tramitan en el Congreso varios proyectos de ley (unos
mejores que otros), como la creación de la Superintendencia de Telecomunicaciones, el
establecer garantías mínimas de velocidad de Internet y una serie de modificaciones a la ya
aprobada Ley de Antenas.
Lo anterior revela que el tema de las telecomunicaciones ha sido abordado de manera muy
parcial y claramente no ha sido un tema de discusión pública, como la educación o la salud.
Si bien, actualmente, los tópicos más discutidos son los sociales, se debería hacer un
esfuerzo por visibilizar las telecomunicaciones como un medio probadamente eficaz para
lograr dichos fines. A la luz de la evidencia respecto de la relevancia que tiene el sector en el
progreso de los países, resulta de gran importancia analizar alternativas para el desarrollo
16 Noticias SUBTEL, 9 de diciembre de 2014.
29 |
del sector en los años venideros y desarrollar una política explícita de fomento de las
telecomunicaciones a nivel nacional.
6.2 Desafíos del sector
La industria presenta enormes desafíos que requieren de políticas concretas. A
continuación se describen los principales aspectos a abordar.
a) Absorber la demanda futura por más contenido: Infraestructura
La cantidad de tareas y aplicaciones que hoy podemos usar en Internet han crecido
notablemente. Si hace unos años enviábamos correos electrónicos, hoy en día
podemos realizar un sinfín de tareas, e incluso podemos ver videos y películas en alta
definición. Todo esto significa una carga cada vez mayor para la red, infraestructura
que requiere ser constantemente extendida para evitar que termine colapsando.
Actualmente la gran mayoría de las redes usan la tecnología del cobre, pero están en
su límite de capacidad. El desafío es lograr reemplazarlas por fibra óptica que es una
tecnología mejor capacitada para soportar la creciente demanda de los clientes y los
desarrolladores de contenido.
b) Enfrentar la explosión de datos móviles: Innovación
En los últimos años ha habido una explosión de demanda de contenido, la que se
desarrolló en primer lugar sobre red fija y recientemente sobre red móvil,
especialmente por los smartphones o teléfonos inteligentes. Según estimaciones de
Cisco entre los años 2013 y 2018 el tráfico de datos móviles en Chile se multiplicará
entre 7 y 9 veces. Hoy día, para lo que menos se usan los teléfonos móviles, es para
voz, puesto que básicamente se utilizan para el traspaso de datos, por lo que es
fundamental contar con redes confiables y veloces. Las redes móviles deben seguir
renovándose, de 3G a 4G y luego 5G. Estos avances permitirán la existencia de
ciudades muy avanzadas tecnológicamente, mientras otras quedarán rezagadas. Será
necesario alentar la incorporación de las nuevas tecnologías y desarrollarlas a la
velocidad que el país requiere. Además, si se quiere tener una vida digital portátil se
requiere avanzar en portabilidad, interoperabilidad entre aplicaciones, establecer
marcos regulatorios homogéneos, etc.
c) Extensión hacia nuevos usos: Internet de las cosas
La tendencia mundial se está moviendo hacia la “Internet de las cosas”, lo que
constituye la próxima fase de la evolución de Internet en el mundo. Este es un
30 |
concepto que se refiere a la interconexión digital de objetos cotidianos con Internet.
Por ejemplo, libros, refrigeradores, lámparas, botiquines, partes automotrices, entre
otros, podrían estar conectados a Internet y equipados con dispositivos de
identificación, por lo que se podrían manejar de una manera más simple y desde
cualquier lugar. Este gigantesco avance en la industria significará un gran aporte para
las economías. Según palabras de Francisco José Jariego, director de Industrial Internet
of Things en Telefónica España: “a medida que se extienda la “Internet de las cosas”
veremos los incrementos de productividad que muchos críticos echan en falta en la
actual revolución de la información y las comunicaciones”. En consecuencia, Internet
se encontrará en todos lados, por lo que ante esta explosión de datos, las redes
móviles deben seguir renovándose, de 3G a 4G y luego a 5G. Todos estos avances no
solo van cargando cada vez más la red, para lo cual es clave el desarrollo de banda
ancha e Internet móvil a fin de que la red funcione adecuadamente, sino que, además,
desafían la creatividad y la innovación para desarrollar nuevas aplicaciones y usos.
d) Cierre de la brecha de acceso a la banda ancha: Inclusión real
En Chile existe una amplia dispersión en el acceso a servicios digitales. En la gran
mayoría de los hogares chilenos el nivel de penetración de banda ancha fija es menor a
un 50% y la diferencia entre los extremos de la distribución es muy pronunciada. Esta
desigualdad de acceso se mantiene entre comunas y entre las zonas urbanas y rurales.
Las brechas digitales se dan principalmente porque existen muchas comunidades
pequeñas y apartadas en las que aún no es rentable para los operadores instalarse.
Ante esto se requiere un mayor desarrollo de la industria, con redes de mayor alcance
y a menores precios que puedan llegar a todos los hogares del país, mejorando
oportunidades y permitiendo también un mejor desarrollo regional, en lo cual al
Estado le compete un rol importante.
Los desafíos planteados requieren de políticas concretas. Es claro que se debe seguir
invirtiendo en tecnología e infrestrutura. Chile ha hecho un buen trabajo en el mercado
móvil, que es muy desarrollado y competitivo, existiendo un total de 11 operadores (5 de
red y 6 virtuales), equivalente al número de actores que hay en Brasil, cuyo mercado es
muchísimo más grande. El desarrollo del mercado fijo no ha sido tan intenso como el móvil,
pero ha habido políticas orientadas a promover las inversiones y la competencia en este
sector, como las rebajas de cargos de acceso fijo-móvil, la eliminación de larga distancia y la
libre elección de servicios de telecomunicaciones, entre otros.
Sin embargo, se requiere aún de importantes inversiones para desplegar las redes de fibra
óptica, reemplazar la tecnología 3G por 4G, y mantener el esfuerzo para absorber la mayor
demanda. De hecho, la industria ha estimado que se necesita invertir US$ 29.000 millones
en 10 años, cuando el peak de recursos destinados al sector en el pasado fue de US$ 2.000
31 |
millones anuales. Para ello se requiere de una política pública apropiada, que entregue
certezas para la inversión, estabilidad regulatoria e incentivos para incluir en este proceso
de digitalización a los sectores más vulnerables.
6.3 Recomendaciones de política
(i) Estabilidad regulatoria y adecuada política sectorial: el despliegue de la economía
digital requiere estabilidad y reglas claras para incentivar la inversión e innovación, así como
evitar que se impongan cargas que castiguen a quienes asumen los riesgos del negocio. Así,
por ejemplo, desde la industria se anticipó que la última baja en cargos de acceso era
excesiva y que afectaría a los clientes de prepago. Esto fue posteriormente corroborado por
la evidencia: entre junio de 2013 e igual mes de 2014 se registró una reducción de 1,4
millones de clientes de prepago de telefonía móvil, según cifras de la SUBTEL.17
También ha sido objeto de cuestionamientos la eliminación completa de la larga distancia
nacional, pues se temió que pudiera minar la inversión en redes al no reconocer el mayor
costo que tienen algunas llamadas sobre otras, y la promoción de la portabilidad fijo-móvil.
Esta última no ha tenido buen resultado en ninguna parte del mundo, dado que no se usa y
porque la inversión requerida para su implementación es altamente costosa. Este tipo de
políticas, que muchas veces no son más que caprichos de la autoridad, terminan desviando
recursos siempre escasos hacia fines menos prioritarios.
En la vereda contraria se encuentran políticas acertadas que han favorecido el desarrollo de
la industria. Un ejemplo claro de aquello es la portabilidad numérica móvil-móvil, que
significó un importante impulso a la competencia en el mercado de la telefonía móvil18. Lo
que dejó de lección esta medida es, precisamente, que la mejor manera de favorecer a los
usuarios es generando las condiciones para una sana competencia, reduciendo las barreras
de entrada.
Las implicancias son claras: buenas políticas sectoriales y una regulación adecuada generan
incentivos para la inversión y mejoran el entorno competitivo. Igualmente importante es
evitar medidas innecesariamente costosas, que imponen trabas al desarrollo del sector y
desvían recursos desde usos socialmente mucho más rentables.
17 Esto ocurrió porque en Chile más de un 30% de las líneas prepago no generan recarga, dado que se usan solo para
recibir llamadas, por lo que su mantención es financiada netamente con el cobro de cargos de acceso. Con la fuerte reducción
de dichos precios, se volvió menos rentable la mantención del modelo de negocios. 18 El que los usuarios perdieran su número telefónico al cambiar de operador constituía un costo de transacción tal,
que generaba una fuerte barrera de entrada para nuevos operadores y reducía la presión competitiva entre los incumbentes.
32 |
(ii) Asegurar la disponibilidad de espectro con una política adecuada: el espectro es
un bien nacional de uso público escaso y crítico para el cierre de la brecha digital. El
desarrollo de nuevas tecnologías requerirá de mayor espectro para desplegar las nuevas
redes 4G y 5G y futuros desarrollos tecnológicos. De ahí la importancia de asegurar una
asignación y uso eficiente del mismo.
En el pasado se cometió el error de entregar parte del espectro en banda 1700-2100 Mhz
(para 3G) solo a nuevos entrantes, impidiendo que se adjudicara a los operadores
incumbentes. Esto, a pesar que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia había
resuelto en julio del 2008 que no era procedente excluir del concurso 3G la participación de
los concesionarios existentes de servicio público móvil19; sin embargo, esta resolución fue
revocada por la Corte Suprema en enero de 2009. En el fallo, la Corte estableció que ningún
participante del concurso podía detentar más de 60 Mhz, y en caso de adjudicarse el
espectro concursable y superar dicho límite, deberían desprenderse del exceso. El resultado
fue que ninguno de los operadores móviles incumbentes pudo acceder a nuevo espectro en
banda 1.700-2.100 Mhz, lo que devino en una subutilización del mismo, puesto que los
adjudicatarios no contaban con los recursos financieros para realizar las inversiones
necesarias. Lo anterior ha significado un costo relevante para el país, puesto que Chile es el
único país en Latinoamérica que no tiene una red LTE20 en bandas de espectro de AWS
(servicios inalámbricos avanzados).
El 2012 se realizó el concurso público 4G LTE para otorgar concesiones de espectro en la
banda 2.600 Mhz, en la que sí se pudieron presentar los operadores existentes, quienes se
adjudicaron los bloques licitados. Al año siguiente se inició el concurso para la banda 700
Mhz (4G LTE), que permite potenciar la cobertura de datos indoor y dar mayor cobertura
rural, por lo que se considera un complemento necesario para los servicios LTE de la banda
2.600 MHz. Sin embargo, su implementación también sufrió importantes trabas. Un
operador pequeño del mercado interpuso un recurso ante la justicia luego que en febrero
de 2014 las tres principales compañías de telecomunicaciones de Chile se adjudicaran la
licitación del espectro. Recién el 2 de enero de 2015, la Corte de Apelaciones de Santiago
rehazó dicho recurso, lo que permitirá liberar el espectro para comenzar a desarrollar este
mercado21. El proceso judicial, sin embargo, constituyó un importante retraso para el
depliegue tecnológico que el país requiere, lo que refuerza la necesidad de contar con
mecanismos de asignación adecuados y oportunos para lograr un uso eficiente del espectro.
19 Res. N°27/2008 del TDLC, del 17 de julio de 2008. 20 LTE: Long Term Evolution, última propuesta para las redes de acceso móvil, mejora los retardos en el tráfico web y
acelera las descargas en los terminales de usuario. Es igualmente beneficioso para los operadores, ya que reduce costos
estructurales y la potencia consumida, dando cabida a más usuarios por célula. 21 Con esta medida, las compañías podrán ofrecer un Internet inalámbrico más estable, que permitirá un uso más
eficiente en el tráfico de datos mediante dispositivos móviles, no solo en espacios abiertos, como en la actualidad, sino que
también indoor.
33 |
Por el contrario, una medida que va en la direccion correcta es la que busca permitir el
arriendo del espectro que no se usa. Se trata de un proyecto que actualmente se tramita en
el Congreso - proyecto de ley sobre mercado secundario en telecomunicaciones22 - y que
constituye una herramienta clave para potenciar el uso eficente del espectro. Además,
podría corregir en parte el error cometido con las restricción de participantes impuesta en
el concurso de la banda 1.700 MHz. En efecto, favorecer mediante reglas claras la
posibilidad de que un titular de una concesión del espectro radioeléctrico pueda
“subarrendar” o ceder una parte de él, creando un mercado secundario, es una proposición
correcta. Cabe tener presente que el mercado secundario permite, conforme a los objetivos
de utilización eficiente de espectro, que porciones de dicho espectro se reasignen a partir
de su distribución inicial, de acuerdo con las necesidades que surjan conforme a la
evolución tecnológica, al aumento de la demanda por servicios, especialmente de datos, y a
la infraestructura de los operadores. Por tal motivo, la flexibilidad de un mercado
secundario permite un mayor desarrollo en nuevas y eficientes tecnologías, así como mayor
innovación en la utilización misma del espectro. El mercado de las telecomunicaciones es
dinámico y la emergencia de nuevas tecnologías y nuevos usos para las distintas porciones
de espectro requiere de esa flexibilidad en el uso de este para adaptarse a la evolución
tecnológica y responder a la explosiva demanda digital.
Con todo, la administración, asignación y uso del espectro son claves para el desarrollo de
las telecomunicaciones, lo que amerita una política clara, transparente y estable que genere
incentivos para efectuar las necesarias inversiones en este sector y se logre desplegar la
nueva tecnología a la velocidad que el país lo requiere.
(iii) Soluciones focalizadas en los más necesitados: la política pública debe velar para
que el proceso de digitalización sea extensivo a todos los segmentos socioeconómicos. Para
ello, debe evaluar la conveniencia de subsidios a los más vulnerables, o alianzas público-
privadas que permitan llegar a sectores económicamente menos rentables (por ejemplo, los
colegios de bajos ingresos).
Es importante considerar que las inversiones en infraestructura no se harán donde faltan si
ellas no son rentables; luego, la labor del gobierno es crucial. El Fondo de Desarrollo de
Telecomunicaciones puede ser bien utilizado con este fin. Su objetivo es reducir la brecha
digital en sectores rurales, pero también podría extenderse a zonas urbanas.
Por otra parte, las inversiones para cubrir estos segmentos de la población tampoco se
realizarán si existe el riesgo de que posteriormente la autoridad las socialice y permita el
22 Boletín 9541-15 ingresado en septiembre del 2014, actualmente en primer trámite legislativo en la Cámara de
Diputados. El proyecto modifica las normas que permiten la transferencia, cesión, arrendamiento u otorgamiento del derecho
de uso de concesiones de servicios públicos o intermedios, autorizando transferencias parciales, pero manteniendo la
exigencia de autorización de la Subsecretaría de Telecomunicaciones.
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uso de cualquier operador por un precio que no permite su rentabilización. En
consecuencia, se requiere un marco regulatorio que garantice que en caso de tener que
compartir la redes, estas serán remuneradas a precios de mercado que permitan recuperar
la inversión realizada.
(iv) Promoción de derechos y deberes: la autoridad debe velar por garantizar los
derechos de los usuarios, pero también promover sus deberes. Un ejemplo concreto se dio
con el desbloqueo de equipos, donde los índices NPN (“no paga nunca”) se elevaron
explosivamente, situación que se corrigió solo 2 años después.
En consecuencia, a la autoridad le compete un rol en términos de evitar y sancionar
acciones indebidas por parte de los usuarios, sopesando adecuadamente el impacto de los
cambios regulatorios propuestos.
(v) Cambio cultural: el Gobierno debiera promover la importancia de la conexión, pues
aún hay quienes prefieren una gran TV en vez de disponer de banda ancha. El Estado tiene
que empujar el cambio cultural, para lo cual podría imitar políticas como la de Corea del
Sur, que estableció la obligatoriedad de realizar tareas escolares por Internet en un plazo
determinado.
También la industria tiene un rol en levantar la importancia de las telecomunicaciones en la
opinión pública, de modo de generar mayor consciencia de los aportes a la productividad y
la calidad de vida que significa la digitalización.
7. Conclusiones
Es indudable la importancia que han tenido las telecomunicaciones para el desarrollo
mundial, dado que su evolución otorga la capacidad de aportar de manera transversal y
simultánea a todos los sectores de la economía. En efecto, los aportes de las
telecomunicaciones han afectado positivamente a los países en el ámbito económico al
aumentar la productividad, dar facilidades para el emprendimiento e innovación, crear
nuevos empleos y reducir la pobreza. Las telecomunicaciones también han tenido una
incidencia importante en el ámbito social al ser un aporte para la salud, educación, inclusión
social y la modernización del Estado, entre otros beneficios.
Chile es una economía líder en América Latina en indicadores como PIB per cápita23, índice
de Desarrollo Humano24 e indicadores de emprendimiento y oportunidades25, pero aún
23 Con un total de 19.475 dólares PPA para el año 2013, según el Fondo Monetario Internacional.
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persiste una brecha importante con los países desarrollados. En telecomunicaciones sucede
algo similar. Somos líderes en nuestra región, pero mantenemos una distancia no menor
con respecto a los niveles alcanzados por las economías más avanzadas.
La tendencia mundial ha apuntado hacia el tráfico masivo de datos y hacia un Internet
presente en todo ámbito de nuestras vidas. Estos aumentos en el uso son muy auspiciosos
para continuar con el desarrollo de las economías, dado que llevarán a grandes ganancias
en productividad y calidad de vida. Para ello se requiere, sin embargo, de importantes
inversiones y de una política pública activa. En particular, la industria deberá mantener su
ritmo de inversión y capacidad de innovación, tan necesarios en un mercado altamente
dinámico y cambiante. A su vez, el sector público debe incentivar el desarrollo de la
industria de las telecomunicaciones con un marco regulatorio estable y que logre eliminar y
no incorporar trabas en el sector, generar las condiciones necesarias para atraer una mayor
inversión y promover un cambio cultural que permita incorporar y aprovechar
adecuadamente los beneficios de las telecomunicaciones. Además, compete al Estado
evitar que los sectores socioeconómicos más bajos no queden excluidos del desarrollo
digital.
Las telecomunicaciones han sido y seguirán siendo un factor clave para la prosperidad del
mundo y de nuestro país, por lo que debe ocupar un lugar mucho más prioritario en la
agenda pública del futuro.
8. Referencias Bibliográficas
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24 Con un índice de 0,819 para el año 2012, según el programa para el desarrollo de las Naciones Unidas. 25 Según el Legatum Prosperity Index 2014 que se realiza anualmente para 142 países: www.prosperity.com.
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