Sala de Consulta y Servicio Civil

Las Sentenciasde

Jurisprudencialy el mecanismo

de Extensin de laJurisprudencia

100 Aos1 9 1 4 - 2 0 1 4

Consejo de EstadoLiberta y O rden

Libert O rden

Sala de Consulta y Servicio Civil

Las Sentenciasde

Jurisprudencialy el mecanismo

de Extensin de laJurisprudencia

100 Aos1 9 1 4 - 2 0 1 4

Consejo de EstadoLiberta y O rden

Libert O rdenSALA DE CONSULTAY SERVICIO CIVIL

Liberta y O rden

Libe O rden

[ 2 ]

Consejo de EstadoSala de Gobierno

Mara Claudia Rojas Lasso

Presidenta

Martha Teresa Briceo de Valencia

Vicepresidenta

Guillermo Vargas Ayala

Presidente Seccin Primera

Bertha Luca Ramrez de Pez

Presidenta Seccin Segunda

Olga Valle de la Hoz

Presidenta Seccin Tercera

Jorge Octavo Ramrez Ramrez

Presidente Seccin Cuarta

Alberto Yepes Barreiro

Presidente Seccin Quinta

Augusto Hernndez Becerra

Presidente Sala de Consulta

Ministerio de Justicia y del Derecho

Alfonso Gmez Mndez Ministro

Piedad Amparo Ziga QuinteroViceministra de Promocin de la Justicia

Liberta y O rden

Sala de Consulta y Servicio Civil

Augusto Hernndez BecerraPresidente

Germn Alberto Bula EscobarConsejero

lvaro Namn Vargas Consejero

William Zambrano CetinaConsejeroCoordinador del proyecto

Equipo de trabajo

Edicin general y estudio preliminar

scar Eduardo Vargas RozoMagistrado auxiliar de la Salade Consulta y Servicio Civil

Equipo de investigacin Profesionales especializados

Hugo Andrs Arenas Mendoza

Erasmo Carlos Arrieta lvarez

Natalia Beltrn Fuentes

Leislie Roco Cruz Chacn

Juan Pablo Charrys Benedetti

Felipe Galvis Castro

Ral Alberto Gallardo Ciro

Javier Antonio Guzmn Berro

Marcela Herrera Toro

Clara Ins Mrquez Vsquez

John Fisher Muoz

Claudia Padilla Cardozo

Juan Manuel Pineda Garca

Mara Anglica Pulido Barreto

Las sentencias de unificaciny el mecanismo de extensin de la jurisprudencia

Publicacin realizada por la Sala de Consultay Servicio Civil del Consejo de Estado

Con el auspicio del Ministerio de Justicia y del Derecho

SALA DE CONSULTALTALTY SERVICIO CIVILY SERVICIO CIVILY SER

ISBNPrimera Edicin 2014

Diseo e ImpresinImprenta Nacional de Colombia

[ 3 ]

CONTENIDO

Prlogo ........................................................................................................................ 7 Alfonso Gmez Mendez

Ministro de Justicia y del Derecho

Presentacin .................................................................................................................... 11 Augusto Hernndez Becerra y William Zambrano Cetina

Presidentes de la Sala de Consulta y Servicio Civil 2013 y 2014

Captulo 1 Estudio previo sobre las sentencias de unificacin jurisprudencial

y el mecanismo de extensin de la jurisprudencia

1. Introduccin: la funcin constitucional de unificacin de la jurisprudencia 17

2. Las sentencias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado ..... 22

2.1 Objetivos de la Comisin Redactora y antecedentes en relacin

con la unificacin de la jurisprudecia ................................................................. 22

2.2. Las sentencias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado

en el nuevo cdigo ...................................................................................................... 27

2.2.1 Principio de igualdad (artculo 3) y deber de aplicacin uniforme

del ordenamiento jurdico (artculo 10) ........................................................... 27

2.2.2 Configuracin legal de las sentencias de unificacin

jurisprudencial. Identificacin y fuentes .......................................................... 29

A. Las que se expidan o hayan expedido por importancia jurdica o

trascendencia econmica o social o por necesidad de unificar o

sentar jurisprudencia. ............................................................................................................... 31

[ 4 ]

B. Las que se expidan o hayan expedido al decidir los recursos extraordinarios 32

C. Las relativas al mecanismo eventual de revisin de acciones populares

y de grupo ....................................................................................................................................... 34

2.2.3 Efectos de las sentencias de unificacin jurisprudencial

y mecanismos para garantizar su eficacia. ....................................................... 34

3. El mecanismo de extensin de la jurisprudencia

(artculos 10, 102 y 269 del CpaCa) ......................................................................... 36

3.1 La extensin de jurisprudencia y su relacin con el derecho

a la igualdad de trato (artculo 10) ................................................................................ 36

3.2 El trmite de extensin de jurisprudencia ante las autoridades

administrativas y sus requisitos (artculo 102) ....................................................... 38

3.3 La solicitud de extensin ante el Consejo de Estado por la negativa

o el silencio de la autoridad administrativa (artculo 269) ................................ 40

4. Consideracin final. El valor de las sentencias del Consejo de Estado

que no son de unificacin valor como precedente y carcter

vinculante para las autoridades administrativas ................................................ 41

Captulo 2 Metodologa del proyecto de investigacin

1. El objeto de la investigacin ........................................................................................... 49

2. Delimitacin temporal del objeto de estudio ........................................................ 50

3. parmetros utilizados para identificar las sentencias de unificacin

jurisprudencial ....................................................................................................................... 50

4. parmetros materiales para identificar las sentencias de unificacin

que pueden ser objeto de extensin jurisprudencia ......................................... 52

[ 5 ]

5. De las fuentes utilizadas para la recoleccin de la informacin.................. 53

6. Herramienta para la presentacin de las sentencias objeto del presente

trabajo de investigacin: la ficha tcnica de anlisis jurisprudencial ....... 54

7. Depuracin de la informacin ....................................................................................... 55

Captulo 3 Presentacin de resultados: anlisis grfico y estadstico

1. Resultado general de la investigacin ....................................................................... 57

2. anlisis grfico de las sentencias de unificacin jurisprudencial

identificadas ........................................................................................................................... 60

3. anlisis grfico de las sentencias de unificacin jurisprudencial

con fines de extensin identificadas .......................................................................... 64

4. Cuadro resumen ................................................................................................................... 71

Captulo 4 Sentencias de unificacin con fines de extensin

1. Sentencias que resuelven el recurso extraordinario de splica .................. 75

2. Sentencias que resuelven el recurso extraordinario de revisin ............... 157

3. Sentencias por importancia jurdica, trascendencia econmica

o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia ................................ 173

4. Sentencias de la Sala plena de la Seccin Segunda ........................................... 195

5. Sentencias de la Sala plena de la Seccin Tercera ............................................. 367

ndices temticos .......................................................................................................................... 444

[ 6 ]

Captulo 5 Providencias del Consejo de Estado proferidas despus de la expedicin

de la Ley 1437 de 2011 que se refieren al mecanismo de extensin

de jurisprudencia del artculo 102 del CPACA

1. El mecanismo de extensin de la jurisprudencia a partir de la entrada

en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (2 de julio de 2012).

lvaro Namen Vargas ........................................................................................................ 455

1.1. Introcuccin ................................................................................................................... 455

1.2. El reparto de las solicitudes de extensin de la jurispruencia

por el Consejo de Estado a terceros .................................................................. 456

1.3. La primera solicitud de extensin de jurisprudencia

ante el Consejo de Estado ...................................................................................... 457

1.4. Las solicitudes de extensin de jurisprudencia por seccin ................... 459

1.5. La competencia de las secciones para extender la jurisprudencia

de Consejo Estado a terceros ............................................................................... 467

1.6. Las dificultades procedimientales del mecanismo y la forma como el

Consejo de Estado los ha decidido ..................................................................... 473

1.7 Las sentencias extendidas ....................................................................................... 476

1.8. Otros aspectos a tener en cuenta ....................................................................... 477

2. Cuadro Resumen de providencias .............................................................................. 484

PRESENTACIN

[ 7 ]

El Ministerio de Justicia y del Derecho tiene el privilegio de presentar a la comunidad

jurdica, autoridades administrativas y judiciales y, especialmente a todos los ciuda-

danos del pas, esta publicacin que recoge la investigacin realizada por la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estados, con apoyo del Consejo Superior de

la Judicatura, sobre las sentencias de unificacin jurisprudencial y el mecanismo de

extensin de la jurisprudencia creado por la Ley 1437 de 2011 o Cdigo de Procedi-

miento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En un marco de respeto por nuestro sistema de fuentes y con las garantas propias

del debido proceso administrativo y judicial, la Ley 1437 de 2011 estructura un pro-

cedimiento eficiente y completo para hacer efectivos los principios constitucionales

de seguridad jurdica, coherencia en la aplicacin del derecho e igualdad de trato en

la solucin de los asuntos administrativos y judiciales, cuya necesidad e importancia

para la vigencia del Estado Social de Derecho se ha puesto de presente por la juris-

prudencia y la doctrina nacional y comparada.

Como principio cardinal del procedimiento administrativo se establece el derecho

de los ciudadanos a exigir de la Administracin la aplicacin uniforme de las nor-

mas constitucionales, legales y reglamentarias, y la observancia de la jurisprudencia

producida por los rganos de cierre de la jurisdiccin contencioso administrativa y

constitucional en que se han interpretado dichas normas (artculo 10); a partir de esa

declaracin de principio y sin necesidad de iniciar un proceso judicial -costoso para

interesado y para el propio el Estado-, se prev que los ciudadanos puedan solicitar

a las entidades pblicas la extensin de las sentencias de unificacin jurisprudencial

del Consejo de Estado en que se reconozcan derechos protegidos constitucional o

legalmente y respecto de las cuales se acredite identidad de circunstancias fcticas

y jurdicas (artculo 102); y, adicionalmente, se permite que en caso de silencio o ne-

gativa de la Administracin, los ciudadanos acudan directamente ante el Consejo de

Estado para que sea el propio rgano de cierre de la jurisdiccin contencioso adminis-

trativa el que determine si hay lugar o no a la extensin de su jurisprudencia, a travs

PRLOGO

[ 8 ]

de una decisin que, de ser favorable, tendr los mismos efectos de la sentencia que

se ordena extender (artculo 269).

De esta manera, la Administracin tiene una herramienta concreta y efectiva para

proteger los derechos de las personas en sede administrativa; los ciudadanos, por su

parte, adquieren un instrumento vlido de interlocucin con la Administracin que

les asegura igualdad de trato y predictibilidad de las decisiones administrativas; y en

lo que corresponde a la jurisdiccin contencioso administrativa, se abre un espacio

para unificar su jurisprudencia y orientar la solucin de casos futuros en orden a ga-

rantizar coherencia en la aplicacin del derecho pblico. Se trata sin duda de un siste-

ma que involucra activamente a la Administracin y a los Jueces y que est orientado

a reducir la conflictividad y afianzar la paz social que producen soluciones justas y

oportunas.

Por tanto, es evidente que el esfuerzo hecho por la Sala de Consulta y Servicio Civil

del Consejo de Estado para identificar aquellas sentencias de unificacin jurispru-

dencial que permiten activar el mecanismo de extensin de jurisprudencia, es de una

importancia invaluable, pues adems de ayudar a cumplir los propsitos del legislador

(coherencia, seguridad jurdica e igualad), acerca los derechos y sus garantas a los

ciudadanos, que son sus nicos y verdaderos destinatarios.

De no menor importancia es, adems, el estudio preliminar que introduce la investi-

gacin, en el cual se revisa con detenimiento y rigurosidad el mecanismo de extensin

de jurisprudencia; el concepto se sentencia de unificacin; y el alcance del deber

general de respeto del precedente judicial por las autoridades administrativas. Como

podr apreciar el lector, se est frente a un documento de investigacin que sin duda

orientar la actuacin de autoridades administrativas y judiciales y ser un referente

obligado en la materia.

En particular, debe resaltarse el llamado que se hace sobre el deber de las autorida-

des administrativas de tener en cuenta las sentencias del Consejo de Estado y de la

Corte Constitucional en que se han interpretado las normas aplicables a un determi-

nado asunto, pues solo de esa manera se podr avanzar hacia la coherencia e igualdad

que reclaman los ciudadanos y se contribuir a reducir la conflictividad que da a da

congestiona nuestras jurisdicciones. Las autoridades administrativas no pueden ser

agentes generadores de procesos judiciales, sino, ante todo, garantizadoras ellas mis-

[ 9 ]

mas de la proteccin de los derechos ciudadanos en la forma en que lo prescriben la

Constitucin y la ley.

El Ministerio de Justicia espera entonces que esta publicacin sea de utilidad para

propiciar el desarrollo y fortalecimiento del sistema constitucional de proteccin de

los derechos y garantas ciudadanas y, ante todo, para la realizacin del Estado Social

de Derecho consagrado en nuestra Constitucin.

ALFONSO GMEZ MNDEZ

Ministro de Justicia y del Derecho

[ 11 ]

Los cambios introducidos por la Constitucin de 1991 a nuestro sistema jurdico per-

mitieron inscribir de manera definitiva al Estado Colombiano en el modelo de Estado

Social de Derecho. As, instituciones clsicas de nuestro derecho administrativo han

sido dotadas de nuevos contenidos, a la vez que han aparecido otras herramientas

dirigidas a concretar el catlogo de valores y principios constitucionales que orientan

la actividad de las autoridades pblicas.

Una parte importante de esta evolucin se tradujo en el sistema de proteccin admi-

nistrativa y judicial de los derechos y garantas ciudadanas de la Ley 1437 de 2011 o

Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el

cual se fortalecen las garantas de las personas en los procedimientos administrativos

y se establece el deber irrenunciable de la Administracin de hacer efectivos los de-

rechos ciudadanos en sede administrativa, sin provocar procesos judiciales innecesa-

rios, que congestionan la jurisdiccin contenciosa.

De otro lado queda claro que el control judicial sobre la actividad administrativa es-

tar fundado en la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitucin y en

la sujecin de la Administracin al ordenamiento jurdico (artculo 103), para lo cual,

entre otros aspectos, se facilita el acceso a la jurisdiccin contenciosa y se consolida la

funcin de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado como Tribunal Supremo

de lo Contencioso Administrativo, en orden a garantizar seguridad jurdica, coheren-

cia e igualdad en la solucin de los asuntos administrativos y judiciales.

Como eje articulador de ambos espacios de proteccin ciudadana el judicial y el ad-

ministrativo, la Ley 1437 de 2011 crea la figura especial de la extensin de los efec-

tos de las sentencias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado (artculo

102), la cual puede solicitarse por cualquier persona ante la Administracin y llevarse

incluso al propio Consejo de Estado si la autoridad niega su aplicacin o guarda silen-

cio (artculo 269).

PRESENTACIN

[ 12 ]

La importancia, efectos y desafos de esta novedosa figura son indudables. Desde el

punto de vista del sistema democrtico y participativo previsto en la Constitucin, se

trata de una herramienta que empodera a las personas en su facultad de exigir la efec-

tividad de sus derechos y la aplicacin uniforme de las normas en sede administrativa

(artculo 10); desde el punto de vista de la Administracin, la figura de la extensin fa-

cilita el cumplimiento de su funcin de proteccin de derechos a partir de los criterios

de interpretacin de las normas constitucionales y legales establecidos por el juez

que a la postre va a revisar la legalidad de sus decisiones; y desde la ptica del apa-

rato de justicia, la observancia de la jurisprudencia de los rganos de cierre reduce la

judicializacin innecesaria de los asuntos administrativos y garantiza la coherencia y

unidad del ordenamiento jurdico.

En este contexto la identificacin de las sentencias de unificacin jurisprudencial emi-

tidas por el Consejo de Estado y, particularmente, de aquellas que permiten solicitar

su extensin a situaciones que se basan en los mismos supuestos fcticos y jurdicos,

adquiere un significado especial tanto para los ciudadanos como para las autoridades

administrativas y judiciales.

Al tenor del artculo 270 del CPACA son sentencias de unificacin las que profiera

o haya proferido el Consejo de Estado (i) por importancia jurdica o trascendencia

econmica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, reguladas en

el artculo 271 del mismo cdigo; (ii) al decidir los recursos extraordinarios, que en la

Ley 1437 se regulan en los artculos 248 y ss, y (iii) las relativas al mecanismo eventual

de revisin de acciones populares y de grupo, el cual qued incorporado en el artculo

272 ibdem.

Hacia futuro, esto es, despus de entrar a regir la Ley 1437 de 2011 (2 de julio de

2012), la identificacin de las sentencias de unificacin no debera representar mayor

dificultad; por una parte las fuentes objetivas que dan lugar a este tipo de senten-

cias estn claramente identificadas y, de otro lado, la Corporacin ha hecho esfuerzos

concretos por sistematizar y organizar la informacin relativa a las providencias que

se emiten. Adems, en los casos de sentencias por importancia jurdica o trascenden-

cia econmica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, lo usual ha

sido denominarlas como tales en el texto de la respectiva decisin, lo que facilita su

ubicacin.

[ 13 ]

Empero, no sucede lo mismo con las sentencias de unificacin jurisprudencial que

haya proferido el Consejo de Estado antes que entrara a regir la Ley 1437 de 2011.

La bsqueda de tales sentencias puede resultar compleja, pues no haba una nece-

sidad especial de caracterizarlas como tales y de separarlas del resto de decisiones

proferidas por la Corporacin. Adems, el espectro de tiempo es indefinido y la explo-

racin de informacin tropieza con los problemas propios de las divergencias inter-

pretativas que pueden surgir en relacin con el alcance del artculo 270 del CPACA,

as como por la falta de sistematizacin y conservacin de los archivos, especialmente

para los aos ms remotos.

Para suplir esa dificultad la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

decidi realizar una investigacin orientada a identificar aquellas sentencias de unifi-

cacin jurisprudencial del Consejo de Estado anteriores al nuevo CPACA y, dentro de

ellas, las que permitiran activar el mecanismo de extensin jurisprudencial del artcu-

lo 102. Lo anterior como parte de los propsitos fijados por la Sala en relacin con la

difusin e implementacin de la Ley 1437 de 2011 y de los derechos de participacin

y proteccin contenidos en ella.

Con esa finalidad se conform un equipo de investigacin al que se le fijaron los si-

guientes objetivos:

a) Elaborar un inventario de las sentencias que cumplen con los criterios establecidos

en los artculos 270 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencio-

so Administrativo para ser catalogadas como sentencias de unificacin jurispruden-

cial, y que fueron proferidas durante el lapso comprendido entre la promulgacin

de la Constitucin de 1991 y la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011;

b) Identificar, dentro de ese primer inventario de sentencias, aquellas que adems

pueden ser objeto de extensin jurisprudencial, de conformidad con los parme-

tros fijados por los artculos 10 y 102 del Cdigo de Procedimiento Administrati-

vo y de lo Contencioso Administrativo.

c) Analizar y sistematizar la informacin obtenida, de manera que el resultado de la

investigacin sea de fcil acceso y entendimiento por los ciudadanos, las autorida-

des administrativas y judiciales y los operadores jurdicos en general.

[ 14 ]

d) Realizar una publicacin con los resultados de la investigacin, que contribuya a la

descongestin judicial y a la concrecin del derecho de las personas a la aplicacin

uniforme de las normas y la jurisprudencia,

La presente publicacin contiene el resultado de esa investigacin, que en esta pri-

mera fase abarc el periodo comprendido entre el 4 de julio de 1991 (expedicin de

la Constitucin Poltica de 1991) y el 2 de julio de 2012 (entrada en vigencia de la Ley

1437 de 2011).

De los ms de 30.000 registros consultados por el equipo de investigacin con-

formado para el efecto, se identificaron 650 sentencias de unificacin jurispru-

dencial, provenientes de alguna de las fuentes sealadas en el artculo 270 de la

Ley 1437 de 2001.

Dentro de ese grupo de sentencias de unificacin, el grupo de investigacin identific

a su vez un total de 97 providencias en las que se reconocen derechos en la aplicacin

de normas constitucionales y legales, lo que permitira activar el mecanismo de ex-

tensin del artculo 102 del CPACA. Para estas sentencias se han elaborado las fichas

analticas, que constituyen la sustancia principal de esta publicacin y que resultan de

facil divulgacin y uso por cualquier ciudadano u operador judicial o administrativo.

La presente publicacin se ha dividido en cinco captulos as:

El primer captulo contiene un estudio preliminar sobre el fundamento y alcance de la

funcin de unificacin jurisprudencial y del mecanismo de extensin de jurisprudencia,

el cual tiene por objeto darle un contexto jurdico a estas figuras y explicar cmo la uni-

ficacin de jurisprudencia es una funcin constitucional anterior a la Ley 1437 de 2011

que se deriva de la condicin de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo

que desde comienzos del siglo XX ha tenido el Consejo de Estado. Tambin se revisa el

valor de las sentencias del Consejo de Estado que si bien no son de unificacin en los

trminos del artculo 270 de la Ley 1437 de 2011, en todo caso constituyen precedente

vinculante para resolver casos iguales en sede administrativa y judicial.

En el segundo captulo se explica de manera breve el mtodo de investigacin y los

criterios de seleccin utilizados por el grupo de investigacin para identificar las sen-

tencias de unificacin jurisprudencial que se incluyen en la publicacin.

[ 15 ]

El tercer captulo presenta el anlisis grfico y estadstico de los resultados obteni-

dos, en el que se incluyen comparaciones por ao, medio de control utilizado, mate-

rias objeto de unificacin, etc.

El captulo cuarto recoge, a travs de fichas analticas, las sentencias de unificacin ju-

risprudencial con fines de extensin, ordenadas segn su origen y ao y acompaadas

de un ndice temtico que facilita su bsqueda.

Finalmente, el captulo quinto se presenta una relacin de las providencias proferi-

das hasta ahora por las secciones de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado

despus de la expedicin de la Ley 1437 de 2011, junto con un texto introductorio

elaborado por el Seor Consejero de la lvaro Namn Vargas, titulado Desarrollo

del mecanismo de extensin de la jurisprudencia consagrado en la Ley 1437 de 2011.

Hay que advertir que el listado de las sentencias aqu publicadas no es taxativo o de-

finitivo y tampoco vinculante. A pesar del esfuerzo hecho por el equipo de investi-

gacin, los problemas de sistematizacin y organizacin de las fuentes fsicas y elec-

trnicas que contienen la informacin objeto de consulta hacen imposible descartar

la existencia de sentencias adicionales que renan las anotadas condiciones de los

artculos 270 y 102, en concordancia con el artculo 10 del CPACA.

De otra parte, el listado de sentencias referenciadas est expuesto a revisin y crtica

y muy seguramente ser objeto en cada caso concreto del anlisis de pertinencia y

viabilidad por lo seores Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo del

Consejo de Estado, a los cuales corresponder determinar finalmente, en virtud de

su autonoma judicial, en qu casos y frente a qu providencias procede la extensin

de jurisprudencia.

Por estas razones, la Sala entiende que esta publicacin no es un texto acabado sino

apenas un punto de partida en el acercamiento a esta nueva categora de sentencias y

a la implementacin del mecanismo de extensin de la jurisprudencia de la Ley 1437 de

2011.

En suma, se trata de un esfuerzo hecho por la Sala de Consulta y Servicio Civil para

fomentar la difusin y uso de las herramientas que trae el nuevo Cdigo de Procedi-

[ 16 ]

miento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para la efectividad de los

derechos ciudadanos y el mejor funcionamiento del aparato administrativo y judicial,

dentro de los principios de igualdad, seguridad jurdica, coherencia y efectividad.

La Sala de Consulta y Servicio Civil agradece al equipo de trabajo que con inmensa

responsabilidad y entrega prepar este trabajo.

As mismo, expresa su agradecimiento a la Sala Administrativa del Consejo Superior

de la Judicatura por el apoyo brindado a esta investigacin a travs de la creacin

de los cargos de los profesionales especializados grado 33 que se encargaron de la

misma. Igualmente su gratitud con el seor Ministro y la seora Viceministra que aco-

gieron esta iniciativa y decidieron financiar con fondos del Ministerio de Justicia y del

Derecho su publicacin.

AUGUSTO HERNNDEZ BECERRA WILLIAM ZAMBRANO CETINA

PRESIDENTE DE LA SALA DE CONSULTA 2014 PRESIDENTE SALA DE CONSULTA 2013

COORDINADOR DEL PROyECTO

[ 17 ]

C A P t u L O

Las sentencias de unificacin jurisprudencial y el mecanismo de extensin de la jurisprudencia. Marco coceptual y normativo1

1. Introduccin: La funcin constitucional de unificacin de la jurisprudencia

Al existir cierto grado de indeterminacin en las normas jurdicas y multiplicidad de

operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distin-

tos sobre su alcance2, resulta necesario que los rganos de cierre de las distintas

jurisdicciones cumplan una funcin de unificacin jurisprudencial que brinde a la

sociedad cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la co-

munidad3 y garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en

una interpretacin uniforme y consistente del ordenamiento jurdico4 (seguridad

jurdica).

1 Sobre las materias tratadas en este estudio preliminar puede verse el Concepto 2177 del 10 de diciembre de 2013 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

2 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opcin adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura terica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constituciona-les, legales o reglamentarios, carecen de un nico sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a re-glas o disposiciones normativas, estas s dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpre-tacin del precepto. Esta interpretacin, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificacin de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carcter vinculante.

3 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001.

4 Ibdem.

1

[ 18 ]

La funcin de unificacin jurisprudencial de los rganos de cierre de las distintas ju-

risdicciones tiene una amplia tradicin en nuestro derecho5 y en la propia jurisdiccin

de lo contencioso administrativo6. Adems, en las ltimas dcadas ha sido objeto de

un mayor desarrollo legislativo y jurisprudencial por su importancia para la realiza-

cin de derechos y principios constitucionales inherentes al Estado Social de Dere-

cho, como la igualdad, la seguridad jurdica y, en el caso de la Administracin, la plena

aplicacin del principio de legalidad7.

Uno de los primeros pronunciamientos sobre la materia ocurri precisamente en el

contexto de la funcin de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado, a prop-

sito de la revisin de constitucionalidad del recurso extraordinario de splica, el cual,

como se recuerda, proceda en sus inicios cuando las Salas del Consejo de Estado

desconocan sentencias de la Sala Plena de la corporacin. La Corte Constitucional

se preguntaba entonces cmo se logra la unidad del ordenamiento jurdico y se ga-

rantiza el derecho a la igualdad en un Estado de Derecho que reconoce la autonoma

judicial y la separacin de las ramas del poder pblico; la respuesta a este interrogan-

te fue simple: mediante la unificacin de la jurisprudencia. As, se indic:

Pues bien, cmo se logra entonces la unidad de un ordenamiento jurdico?

5 Por ejemplo, en lo que hace a las funciones de la Corte Suprema de Justicia el artculo 1 de la Ley 169 de 1896 estableci que el recurso extraordinario de casacin tendra como fines los de uniformar la jurisprudencia y enmendar los agravios inferidos a las partes. De manera concor-dante, el artculo 4 de dicha Ley, declarada exequible en Sentencia C-836 de 2001, estableci que tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casacin, sobre un mis-mo punto de derecho, constituyen doctrina legal ms probable, con lo cual las decisiones de dicha corporacin cumplan la funcin de unificar las diversas interpretaciones que pueden tener las normas jurdicas. En materia de derechos fundamentales, el Decreto 2591 de 1991 seala que uno de los propsitos de la revisin de fallos de tutela por la Corte Constitucional es la definicin del alcance de los derechos (artculo 34) y la unificacin de la jurisprudencia cons-titucional, caso en el cual se exige una carga especial de motivacin en la respectiva sentencia (artculo 35). Al respecto puede verse la Sentencia C-037 de 1996.

6 Desde la reforma constitucional de 1914, la Constitucin Poltica seal que el Consejo de Estado es Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, tal como quedara tambin es-tablecido en la Constitucin Poltica de 1991. En su momento la Ley 11 de 1975 cre el re-curso extraordinario de splica, el cual proceda cuando las secciones del Consejo de Estado dictaban os autos interlocutorios o sentencia que contrariaban las sentencias de la Sala Plena de la corporacin.

7 Corte Constitucional, sentencias C-816 de 2011 y C-588 de 2012.

[ 19 ]

La respuesta es clara. Mediante la unificacin de la jurisprudencia.

En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la Ley, le confiere en sus

sentencias un sentido diferente a una misma norma, sin que el propio or-

denamiento consagre mecanismos orientados a tal unificacin, habr caos,

inestabilidad e inseguridad jurdica. Las personas no podran saber, en un

momento dado, cul es el derecho que rige en un pas.

Luego es indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurdico

jerrquico y nico el establecimiento de mecanismos que permitan confe-

rirle uniformidad a la jurisprudencia.8

Posteriormente, al analizar la regla de la Ley 169 de 1896 segn la cual tres decisio-

nes uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casacin, sobre un mis-

mo punto de derecho, constituyen doctrina legal ms probable (artculo 4), la Corte

Constitucional resalt la funcin de unificacin que cumplen en un sistema judicial

desconcentrado los rganos que se encuentran en la cspide organizacional de las

distintas jurisdicciones:

() la administracin de justicia, y en general todo el funcionamiento de los

rganos estatales est determinado por el tipo de Estado al que pertenecen.

El artculo 1 de la Constitucin establece que nuestro pas es un Estado social

de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria. Esta forma de organiza-

cin implica la unidad del ordenamiento jurdico, que se vera desdibujada si

se acepta que la autonoma judicial implica la facultad de interpretar el orde-

namiento sin tener en cuenta la interpretacin que haga la cabeza de la res-

pectiva jurisdiccin. La consagracin constitucional de una estructura jurisdic-

cional que, aun cuando desconcentrada, es funcionalmente jerrquica, implica

que, si bien los jueces tienen competencias especficas asignadas, dentro de

la jerarqua habr en principio un juez superior encargado de conocer las

decisiones de los inferiores.9 (Negrilla del texto original).

8 Corte Constitucional, Sentencia C-104 de 1993.

9 Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001. Sobre el derecho a la igualdad se seal ade-ms en la misma providencia 7. El fundamento constitucional de la fuerza normativa de la doctrina elaborada por la Corte Suprema se encuentra en el derecho de los ciudadanos a que las decisiones judiciales se funden en una interpretacin uniforme y consistente del ordenamiento jurdico. Las dos garantas constitucionales de igualdad ante la Ley y de igualdad de trato por parte de las autoridades,

[ 20 ]

En este mismo sentido, al estudiar la constitucionalidad de la norma del Cdigo Penal

que castiga el prevaricato, la Corte Constitucional reafirm una vez ms la impor-

tancia de la funcin de unificacin de los rganos de cierre de cada jurisdiccin y la

posibilidad de que su desconocimiento tenga consecuencias penales:

De all que, reconocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por

la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Esta-

do y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, redunda

en una mayor coherencia del sistema jurdico colombiano, lo cual no se

contradice con imperativos de adaptacin a los cambios sociales y econ-

micos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza

de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la Ley de los

ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. As

mismo, la sumisin de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por

las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurdica para el trfico jur-

dico entre los particulares.

()

Existen casos en los cuales un servidor pblico incurre en el delito de pre-

varicato por accin, no por desconocer simplemente la jurisprudencia

sentada por una Alta Corte, considerada esta como una fuente autnoma

del derecho, sino porque al apartarse de aquella se comete, a su vez, una

infraccin directa de preceptos constitucionales o legales o de un acto ad-

ministrativo de carcter general.10

Ms tarde, al hacer la revisin de constitucionalidad del proyecto de reforma a la Ley

estatutaria de administracin de justicia (hoy Ley 1285 de 2009), la Corte Constitu-

cional seal de manera particular que la funcin de unificacin de jurisprudencia en

suponen que la igualdad de trato frente a casos iguales y la desigualdad de trato entre situaciones des-iguales obliga especialmente a los jueces.

10 Corte Constitucional, Sentencia C-335 de 2008. En Sentencia C-634 de 2011 la Corte Constitucional seal Con fundamento en todo lo anterior, la Sala ratifica la obligacin de todas las entidades pblicas y autoridades administrativas de aplicar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes, tanto en la jurisdiccin ordinaria por la Corte Suprema de Justicia, como en la jurisdiccin contenciosa administrativa por el Consejo de Estado, y en la jurisdiccin constitucional por la Corte Constitucional, a partir de las normas constitucionales y reglas jurisprudenciales que fueron analizadas en detalle en la parte considerativa de esta sentencia y que se sistematizan en este apartado.

[ 21 ]

lo administrativo est a cargo del Consejo de Estado y es inherente a su condicin

constitucional de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo:

A juicio de la Corte, la facultad de revisin eventual por parte del Con-

sejo de Estado es compatible con la condicin de ese rgano como Tribu-

nal Supremo de la jurisdiccin contencioso administrativa, reconocida en

el artculo 237-1 de la Carta Poltica. En efecto, su condicin de Tribunal

Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sist-

mico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha

jurisdiccin, en el marco de la Constitucin y la Ley y con la precisin que

ms adelante se hace en cuanto a la procedencia de la tutela contra sus

decisiones.11

Esta posicin se ratific tambin en la Sentencia C-539 de 2011, en la cual se decida

la constitucionalidad del deber de las autoridades administrativas de seguir en sus

decisiones los precedentes de las jurisdicciones ordinaria y contenciosa (artculo 114

de la Ley 1395 de 2010). Al respecto se reiter que:

En cuanto al margen de libertad interpretativa de las autoridades admi-

nistrativas, al momento de aplicar una norma a un caso en particular, ha

sealado esta Corte que estas se enfrentan a una gama de posibles inter-

pretaciones, frente a las cuales deben aplicar la interpretacin que se ajus-

te a la Constitucin y a la Ley, y que tal interpretacin autorizada, ltima y

unificada viene dada en materia legal por el mximo tribunal de casacin

en la jurisdiccin ordinaria o Corte Suprema de Justicia, en el derecho ad-

ministrativo por el Consejo de Estado y en materia constitucional por la

Corte Constitucional.12 (Se resalta),

11 Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008. Sobre la funcin de unificacin del conse-jo de Estado en su condicin de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, puede verse tambin Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 11 de septiembre de 2012, expediente 2010, 00205.

12 Al respecto puede verse tambin la Sentencia C-816 de 2011 en la que se seal: 5.4.2.4. Ntese que la fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definicin constitucional como rganos jurisdiccionales de cierre, condicin que les impone el deber de unificacin jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unifi-cacin jurisprudencial, nicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden especfica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretacin y

[ 22 ]

En sntesis, es importante destacar que la funcin de unificacin de jurisprudencia del

Consejo de Estado no nace con la Ley 1437 de 2011 ni depende exclusivamente de

ella. Si bien esta ley reforz su ejercicio a travs de los mecanismos que se analizarn

ms adelante, la funcin de unificacin es inherente a la condicin de Tribunal Supre-

mo de lo Contencioso Administrativo que le otorga al Consejo de Estado el artculo

237-1 de la Constitucin Poltica13, tal como ya lo haca la Carta de 188614.

2. Las sentencias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado

2.1 Objetivos de la Comisin Redactora y antecedentes en relacin con la unificacin de la jurisprudencia

El Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo surge

por la necesidad de adaptar la administracin pblica y la jurisdiccin contencioso

administrativa a las exigencias que se derivaron de la clusula del Estado Social de

Derecho de la Constitucin Poltica de 1991, la cual exiga la actualizacin de ciertas

instituciones de nuestro derecho administrativo y el establecimiento de mecanismos

eficaces y sencillos que permitieran hacer realidad la carta de derechos y principios

adoptados por el constituyente primario. Adems era necesario acompasar la ac-

aplicacin judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las perso-nas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores.

13 5.4.2.5. As, de la condicin de mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria, de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, de guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin que les fija la Constitucin a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respec-tivas jurisdicciones, tarea implcita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casacin, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la funcin de guardin de la Constitucin y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional. Y de tal deber de unificacin juris-prudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carcter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los rganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificacin jurisprudencial en su jurisdic-cin. (Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011),

14 Artculo 137. El Consejo se dividir en Salas o Secciones para separar las funciones que le competen como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de las dems que le asignen la Constitucin y la Ley.

[ 23 ]

tividad administrativa y judicial con las necesidades del siglo XXI en temas como el

manejo de documentos digitales, la oralidad e inmediatez y la implementacin de las

tecnologas de la informacin y comunicacin en el curso de los procesos judiciales y

administrativos, entre otros.

Para dicho propsito se cre la Comisin de Reforma a la Jurisdiccin Contenciosa Adminis-

trativa, integrada conjuntamente por representantes de la Rama Judicial y Ejecutiva

del poder pblico15. Despus de sesionar por casi veinte meses, el 17 de noviembre

de 2009 el Consejo de Estado y Gobierno Nacional presentaron el proyecto de Ley

aprobado por el Congreso de la Repblica en sesiones del 14 de diciembre de 2010,

que dio como resultado la Ley 1437 de 2011 por la cual se expide el Cdigo de Procedi-

miento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Uno de los principales temas que ocup a esa Comisin de Reforma fue, precisamen-

te, el de la necesidad de fortalecer la funcin de unificacin jurisprudencial del Conse-

jo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de manera tal

que sus providencias fueran tenidas en cuenta por la Administracin y por la propia

jurisdiccin contenciosa. Se entendi que el reforzamiento de dicha funcin tendra

incidencia directa en la proteccin de derechos en sede administrativa, la reduccin

de la litigiosidad y la garanta de seguridad jurdica y coherencia en la aplicacin de las

normas jurdicas.

15 Para este efecto se cre, mediante el Decreto 4820 del 14 de diciembre de 2007, la de la Refor-ma a la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa, integrada, a nombre del Gobierno Nacional, por los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crdito Pblico, el secretario jurdico de la Presidencia de la Repblica y el Superintendente de Industria y Comercio. La rama judicial qued representada por el presidente del Consejo de Estado, un consejero de Estado por cada una de las cinco secciones contenciosas de la corporacin, los cuatro consejeros de la Sala de Consulta y un magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Junto con un grupo de asesores del ms alto nivel, la comisin sesion y trabaj desde el mes de febrero de 2008 hasta el 30 de junio de 2010, esto es, por espacio de ms de dos aos en la preparacin de la reforma. Una vez concluida la labor de redaccin del proyecto del nuevo cdigo, el texto fue presentado conjuntamen-te por el Consejo de Estado y el Gobierno Nacional, el 17 de noviembre de 2009, al Congreso de la Repblica, como proyecto de Ley Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. lvarez Jaramillo, Luis Fernando, Presentacin, en Comen-tarios al Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, primera edicin, Jos Enrique Arboleda Perdomo (autor), Bogot, Legis, 2011.

[ 24 ]

Con tal fin, en primer lugar, se propuso rescatar el carcter unificador de la jurispru-

dencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Adminis-

trativo, para lo cual se plante la creacin de la categora de sentencia de unificacin

jurisprudencial y del recurso extraordinario de unificacin de jurisprudencia. Igualmente se

propusieron mecanismos de unificacin interna que permitieran eliminar cualquier

posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto frente a casos iguales, en or-

den a lo cual se sugiri que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificara

las diferencias surgidas entre las secciones de la Corporacin, y que las Salas Plenas

de Seccin unificaran las surgidas entre las subsecciones. Se sugiri adems que el

Consejo de Estado pudiera avocar el conocimiento de determinados asuntos de com-

petencia de los Tribunales Administrativos que por razones de importancia jurdica,

trascendencia econmica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, ameritaran la

expedicin de una sentencia de unificacin jurisprudencial.

En segundo lugar, la Comisin de Reforma se fij como objetivo preciso dotar a la ad-

ministracin de mecanismos que le permitieran, en sede administrativa y de manera

directa, proteger los derechos de las personas y asegurar la eficacia de los principios

de la funcin administrativa en particular los de seguridad jurdica, debido proceso

e igualdad. Bajo esta premisa se vio la necesidad de imponer a las autoridades admi-

nistrativas el deber de aplicar de manera uniforme, a casos con similitud de supuestos

fcticos y jurdicos, las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, con-

forme a la interpretacin que de las mismas se hace en las sentencias de unificacin

jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado. Adicionalmente se necesitaba

estructurar un mecanismo que evitara a los ciudadanos el inicio de largos procesos

judiciales para reclamar derechos que ya haban sido reconocidos en la jurisprudencia

pero que la Administracin se negaba a reconocer.

As, la exposicin de motivos del proyecto de Ley 198 de 200916 que dara nacimiento al

CPACA se refiere a la necesidad de establecer mecanismos de unificacin jurispruden-

cial y que aseguren el acatamiento de las decisiones judiciales:

Por ltimo, cabe destacar la intencin del proyecto en cuanto al acata-

miento de las decisiones judiciales, como una manifestacin del Estado de

Derecho. Por ello, la preocupacin de la Comisin se centr en dos aspec-

16 Gaceta del Congreso 1173 de 2009.

[ 25 ]

tos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos simila-

res y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales.

Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen juris-

prudencia reiterada o de unificacin, se propone como mecanismo el de-

recho a solicitar la extensin y adaptacin de la jurisprudencia del Consejo

de Estado, contenida en un fallo de unificacin jurisprudencial en el que

se haya reconocido una situacin jurdica, siempre que, en lo pretendido

exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado.

Por otra parte, en el Primer Debate en el Senado17 se seal lo siguiente sobre el me-

canismo de extensin de jurisprudencia:

Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen juris-

prudencia reiterada o de unificacin, se propone como mecanismo el de-

recho a solicitar la extensin y adaptacin de la jurisprudencia del Consejo

de Estado, contenida en un fallo de unificacin jurisprudencial en el que

se haya reconocido una situacin jurdica, siempre que, en lo pretendido,

exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado.

()

A partir de la existencia de fallos de unificacin jurisprudencial, la adminis-

tracin se encuentra en la obligacin de aplicar a otros casos lo resuelto en

ellos, siempre que exista similitud de objeto y causa. Para estos efectos, se

establece un trmite de acuerdo con el cual el interesado debe acudir ini-

cialmente ante la administracin solicitando la aplicacin del criterio juris-

prudencial. La administracin cuenta con treinta das para resolver la soli-

citud. Si la respuesta es negativa o se guarda silencio, el interesado puede

acudir al Consejo de Estado para adelantar una actuacin en la que, previo

traslado a la entidad correspondiente, se definir la extensin y adaptacin

de los efectos del fallo. En caso de que la jurisprudencia invocada no sea

aplicable o no exista similitud de objeto y causa, se enviar el asunto al juez

competente para que lo resuelva en la forma ordinaria. El trmite ante la

17 Gaceta del Congreso 1210 de 2009.

[ 26 ]

administracin y el Consejo de Estado suspende el trmino para acudir a

la jurisdiccin.

Debe anotarse que la aplicacin de este mecanismo concuerda con el deber

establecido en la parte primera del Cdigo, cuando dispone para todas las au-

toridades la obligacin de decidir de conformidad con las sentencias de unifica-

cin del Consejo de Estado y la jurisprudencia reiterada de dicha Corporacin.

En la Ponencia para segundo debate en el Senado de la Repblica18, con base en lo ya

dicho para el debate en comisin, se indic:

i. En relacin con la garanta del respeto a las decisiones judiciales.

Por ltimo, cabe destacar la intencin del proyecto en cuanto al acatamien-

to de las decisiones judiciales, como una manifestacin del Estado de De-

recho. Por ello, la preocupacin de la Comisin se centr en dos aspectos,

a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y

dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales.

Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen juris-

prudencia reiterada o de unificacin, se propone como mecanismo el de-

recho a solicitar la extensin y adaptacin de la jurisprudencia del Consejo

de Estado, contenida en un fallo de unificacin jurisprudencial en el que

se haya reconocido una situacin jurdica, siempre que, en lo pretendido

exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado.

As, en la ponencia para primer debate en la Cmara de Representantes19 se reiter

la importancia de establecer un recurso extraordinario que permitiera al Consejo de

Estado cumplir su funcin constitucional de unificacin jurisprudencial (inicialmente

denominado de anulacin y finalmente llamado de unificacin de jurisprudencia), res-

pecto del cual se indic:

Captulo II, Recurso Extraordinario de Anulacin

18 Gaceta del Congreso 264 de 2010.

19 Gaceta del Congreso 683 de 2010.

[ 27 ]

En cuanto a los artculos 258 a 270, se retoma la propuesta de la Comisin

de Reforma al Cdigo en todo el Captulo a propsito de este recurso ex-

traordinario.

La unificacin de la jurisprudencia es una funcin del Consejo de Estado,

como mximo tribunal de lo contencioso administrativo y rgano de cie-

rre de esta jurisdiccin, para asegurar la unidad de la interpretacin del

derecho, su aplicacin uniforme y garantizar los derechos de las partes y

de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y,

cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos proce-

sales, de manera que el nombre del recurso extraordinario unificacin de

la jurisprudencia, es armnico con sus fines, procedencia y causales y, por

tanto, ese propsito debe incidir ms en su denominacin que el efecto del

mismo (anulacin).20

2.2 Las sentencias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado en el nuevo cdigo

2.2.1 principio de igualdad (artculo 3) y deber de aplicacin uniforme del ordena-

miento jurdico (artculo 10)

En la formulacin del Estado Social de Derecho no basta la simple enunciacin cons-

titucional de la igualdad formal ante la Ley; es necesario adems que en la aplicacin

de la Ley las personas reciban un tratamiento igualitario.21 Por ello, como ha sealado la

jurisprudencia, la funcin de unificacin jurisprudencial por los rganos de cierre de

20 Ver tambin Gaceta del Congreso 951 de 2010 (Ponencia para Segundo Debate).

21 Corte Constitucional, Sentencia C-104 de 1993. En auto del 4 de abril de 2013, expediente 2013-00019, la Seccin Tercera del Consejo de Estado seal: Pues bien, ese cuestionamiento tiene su gnesis en el principio de igualdad, el que se ha hecho operativo a travs de un derecho, y a su vez, se ha subdividido en dos garantas a saber: igualdad ante la Ley e igualdad de trato por parte de las autoridades. Esta ltima, impone un deber a todo el aparato estatal, que consiste en hacer material ese igual trato propugnado, y ello debe ser observado por todas las instituciones pblicas en cumplimiento de sus deberes, y el rgano jurisdiccional no escapa de ello. Por lo tanto, en el ejercicio de la administra-cin de justicia, debe observarse con sigilo la realizacin de este principio, y ello se materializa a la hora de proferir decisiones en conflictos jurdicos puestos a su consideracin, en los que se tendr a la Juris-prudencia, como eje clave para la resolucin de esos asuntos, pues en la medida en que se presente una misma situacin de hecho y de derecho, se acudir a ella para darle solucin en derecho y en justicia a

[ 28 ]

las distintas jurisdicciones y su observancia por los operadores jurdicos es una mate-

rializacin directa del principio de igualdad22.

El estudio de las sentencias de unificacin jurisprudencial no se circunscribe a las nor-

mas de la segunda parte del CPACA, que regulan ese tipo de providencias, sino que

debe extenderse a las disposiciones de la primera parte de dicho cdigo que se refie-

ren al derecho de los ciudadanos a la igualdad y, particularmente, a recibir el mismo

trato en la aplicacin del ordenamiento jurdico.

As, el artculo 3 del CPACA desarrolla el principio de igualdad como criterio rector

de las actuaciones administrativas:

Artculo 3 Principios. Todas las autoridades debern interpretar y aplicar

las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos adminis-

trativos a la luz de los principios consagrados en la Constitucin Poltica,

en la Parte Primera de este Cdigo y en las leyes especiales ()

2. En virtud del principio de igualdad, las autoridades darn el mismo trato

y proteccin a las personas e instituciones que intervengan en las actua-

ciones bajo su conocimiento. No obstante, sern objeto de trato y protec-

cin especial las personas que por su condicin econmica, fsica o mental

se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.

A diferencia del estatuto anterior, el legislador deslig la igualdad del principio de

imparcialidad el que adquiri autonoma propia para sealar sin ambages que las

autoridades administrativas estn obligadas a dar el mismo trato a las personas e ins-

tituciones que intervengan en las actuaciones, sin perjuicio del trato diferenciado a

las personas o colectivos que son objeto de una proteccin constitucional reforzada.

Solo resulta constitucional y legalmente procedente dar trato distinto cuando existe

justificacin vlida para el efecto.

los conflictos. Ver tambin Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 11 de septiembre de 2012, exp. 2010-00205.

22 Ver entre otras, Sentencias C-634 de 2011, C-816 de 2011 y C-588 de 2012.

[ 29 ]

Por su parte el artculo 10 consagra de manera expresa el deber de las autoridades

administrativas de aplicar de manera uniforme las normas jurdicas a situaciones que

compartan los mismos supuestos fcticos o jurdicos:

Artculo 10. Deber de aplicacin uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al

resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarn las dis-

posiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme

a situaciones que tengan los mismos supuestos fcticos y jurdicos. Con

este propsito, al adoptar las decisiones de su competencia, debern tener

en cuenta las sentencias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Es-

tado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.23

Como se observa, de esta norma se derivan dos mandatos: el deber de resolver de ma-

nera igual los casos iguales mediante la aplicacin uniforme de las normas constitucio-

nales, legales o reglamentarias aplicables, y la obligacin de tener en cuenta las decisio-

nes de constitucionalidad (Sentencia C-818 de 2011) y las sentencias de unificacin del

Consejo de Estado en que tales normas se hayan interpretado. Dicho de otra manera,

se establece una prohibicin general de resolver de manera distinta casos iguales.

En consecuencia, las sentencias de unificacin jurisprudencial no quedan limitadas a

la fijacin de precedentes verticales para los jueces y tribunales, sino que se proyec-

tan al mbito de la actividad de la administracin, obligada por virtud del principio de

legalidad a tener en cuenta las sentencias de los rganos de cierre en las que se ha

fijado el alcance de las normas aplicables al caso concreto.

2.2.2 Configuracin legal de las sentencias de unificacin jurisprudencial.

Identificacin y fuentes

El artculo 270 del CPACA define cules son las sentencias de unificacin jurispru-

dencial que producen los efectos internos y externos anteriormente referidos, as:

23 Declarado exequible condicional, en el entendido que las autoridades administrativas tambin debern tener en cuenta, de manera prevalente, las sentencias de constitucionalidad en que se hayan interpretado las normas aplicables al caso (Sentencia C-818 de 2011).

[ 30 ]

Artculo 270. Sentencias de unificacin jurisprudencial. Para los efectos de este

Cdigo se tendrn como sentencias de unificacin jurisprudencial las que pro-

fiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurdica o trascen-

dencia econmica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia;

las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al meca-

nismo eventual de revisin previsto en el artculo 36A de la Ley 270 de 1996,

adicionado por el artculo 11 de la Ley 1285 de 2009. (Se resalta).

De acuerdo con la definicin anterior esta clase de sentencias escapa a la simple no-

cin de jurisprudencia o de lnea jurisprudencial, en la medida en que se les otorga

el carcter de orientadoras de las decisiones que se profieran sobre casos similares

sometidos a idnticos supuestos fcticos y jurdicos, por la administracin o por la

autoridad judicial. En dichas decisiones se efecta una interpretacin de un derecho

preexistente y se orienta su aplicacin a determinados casos, con el nimo de garan-

tizar los principios de seguridad jurdica e igualdad, los cuales se materializan con la

aplicacin uniforme de las normas y de la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Otra conclusin que puede extractarse de la definicin del artculo 270 transcrito, y

que toca de manera directa con el objeto de este trabajo de investigacin, se deriva

de la expresin que profiera o haya proferido; en virtud de ella es claro que se conside-

ran sentencias de unificacin jurisprudencial no solo las que profiera el Consejo de

Estado luego del 2 de julio de 2012 fecha de entrada en vigencia de la Ley 1437 de

2011, sino tambin las que con anterioridad a dicha fecha profiri la alta Corpora-

cin por razones de importancia jurdica, o trascendencia econmica o social, o por

necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, al decidir los recursos extraordinarios

y las relativas al mecanismo eventual de revisin en las acciones populares y de grupo.

Esto ltimo es consecuencia necesaria de lo sealado en la primera parte de este es-

tudio, en el sentido de que la funcin de unificacin jurisprudencial del Consejo de Es-

tado no nace con el CPACA sino que es anterior al mismo, en la medida en que se trata

de una atribucin connatural a la condicin de Tribunal Supremo de lo Contencioso

Administrativo que le otorga el artculo 237 de la Constitucin Poltica.

Ahora bien, del artculo 270 en cita se derivan tres fuentes objetivas que dan lugar a

la existencia de sentencias de unificacin jurisprudencial:

[ 31 ]

A. Las que se expidan o hayan expedido por importancia jurdica o trascendencia econmica

o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia

Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 la identificacin de estas sen-

tencias debe hacerse con base en lo dispuesto en el artculo 271 sobre la funcin de

unificacin que debern cumplir: (a) la Sala Plena del Consejo de Estado en relacin

con los asuntos provenientes de las secciones de la Corporacin, y (b) las secciones

en relacin con los asuntos que provengan de sus subsecciones o de los tribunales

administrativos.24

Antes de la entrada en vigencia de dicha Ley la unificacin jurisprudencial era efec-

tuada por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a la que corresponda:

resolver los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurdica o tras-

cendencia social y conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar

o reformar la jurisprudencia de la Corporacin (artculo 97 del Decreto 01 de 1984,

modificado y adicionado por el artculo 33 de la Ley 446 de 1998).

Asi mismo, las Secciones de la corporacin tambin venan cumpliendo esa funcin,

especialmente las que estaban divididas en subsecciones, a las cuales el Reglamento

del Consejo de Estado25, expedido con base en el numeral 6 del artculo 237 de la

Constitucin Poltica y en el numeral 8 del artculo 35 de la Ley estatutaria de admi-

nistracin de justicia, les atribuy expresamente la tarea de unificar jurisprudencia en

los asuntos a su cargo.

24 Artculo 271. Decisiones por importancia jurdica, trascendencia econmica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurdica, trascendencia econmica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedicin de una sentencia de unifica-cin jurisprudencial, el Consejo de Estado podr asumir conocimiento de los asuntos pen-dientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisin de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a peticin del Ministerio Pblico.

En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificacin jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Esta-do dictarn sentencias de unificacin en esos mismos eventos en relacin con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporacin o de los tribunales, segn el caso().

25 Acuerdo 58 de 1999, modificado por el acuerdo 55 de 2003 y por el acuerdo 140 de 2010.

[ 32 ]

En efect, en relacin con la Seccin Segunda del Consejo de Estado el pargrafo ar-

tculo 13 del Reglamento de la Corporacin seala:

Artculo 14. Divisin y funcionamiento de la seccin segunda.

() Pargrafo 1o. Cada Subseccin decidir los procesos a su cargo en for-

ma autnoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarn conjuntamente:

1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Seccin, con el

fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho,

a peticin de cualquiera de sus miembros.

2. Para el estudio o decisin de un asunto que por su importancia lo ameri-

te, cuando as lo solicite cualquiera de sus miembros.

Y en relacin con la Seccin Tercera el reglamento de la corporacin dispuso:

Artculo 14 B. Competencia de cada Subseccin. Cada Subseccin decidi-

r los procesos a su cargo en forma autnoma. Sin embargo, las Subseccio-

nes sesionarn conjuntamente:

3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Seccin, con el

fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho,

cuando as lo decida la Seccin a peticin de cualquiera de sus miembros.

Asi, para el periodo de investigacin escogido (1991-2012) se recopilaron y analizaron

las sentencias de unificacin proferidas tanto por la Sala Plena como por las Secciones

Segunda y Tercera. En una segunda fase de la investigacin que ser objeto de otra pu-

blicacin, se incluirn tambin las sentencias de unificacin que pudieron haber sido

expedidas antes de la Ley 1437 por las Secciones Primera, Cuarta y Quinta.

B. Las que se expidan o hayan expedido al decidir los recursos extraordinarios

La Ley 1437 de 2011 establece los recursos extraordinarios de revisin regulado en

los artculos 248 a 255 y de unificacin de jurisprudencia desarrollado a partir del

artculo 256, sobre los cuales es preciso hacer las siguientes apuntaciones:

[ 33 ]

El primero de ellos sigue en esencia la regulacin que del mismo recurso haca el Cdi-

go anterior y que en ltimas tiene por objeto corregir sentencias que pueden resultar

abiertamente injustas, bien porque no se pudieron tener en cuenta pruebas decisivas

que habran cambiado el sentido del fallo (causal 1), o por haberse obtenido de ma-

nera ilcita (causales 2, 3 o 4), o sin tener el derecho reconocido (causal 6), etc.

Por su parte, el recurso extraordinario de unificacin de jurisprudencia es concebi-

do, como se anot en acpites precedentes, con el propsito de rescatar el carcter

unificador de las sentencias del Consejo de Estado como supremo tribunal de lo

contencioso administrativo26. Su finalidad, segn lo indica el artculo 256 del nuevo

Cdigo, es asegurar la unidad de la interpretacin del derecho, su aplicacin uniforme

y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la

providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos

procesales.

As, el recurso procede contra las sentencias dictadas en nica y segunda instan-

cia por los tribunales administrativos en las cuales se contrare una sentencia de

unificacin del Consejo de Estado (artculos 257 y 258), con lo cual se garantiza la

efectividad del precedente vertical.

Se encuentra legitimados para interponer este recurso extraordinario las partes

del proceso, y tambin por los terceros que resulten agraviados con la providencia.

Debe ser decidido por el Consejo de Estado a travs de la respectiva seccin de

la Sala de lo Contencioso Administrativo, en atencin a la especialidad y a la dis-

tribucin de asuntos (artculos 259 y 260). Por su parte, los artculos 261 a 268

del CPACA regulan aspectos relativos a las formalidades y trminos para la inter-

posicin del recurso, su trmite, y los efectos de la sentencia, entre otros aspectos

eminentemente procesales.

Por supuesto, para el periodo objeto de la investigacin (1991-2012) se tuvieron en

cuenta los recursos extraordinarios que existan en ese momento, esto es, los de revi-

sin y splica. Como se recuerda, la competencia en tales casos estaba radicada en la

26 Ver Gacetas del Congreso 683 y 951 de 2010, entre otras.

[ 34 ]

Sala Plena Contenciosa, a la que corresponda segn el artculo 97 del Decreto 01 de

1984, modificado y adicionado por el artculo 33 de la Ley 446 de 1998:

4. Resolver los recursos extraordinarios de revisin y de splica presen-

tados contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la

corporacin.

C. Las relativas al mecanismo eventual de revisin de acciones populares y de grupo

La tercera fuente de sentencias de unificacin jurisprudencial se encuentra en el me-

canismo de eventual revisin de acciones populares y de grupo que naci con la Ley

1285 de 2009 y se incorpor y desarroll en los artculos 272 a 274 de la Ley 1437

de 2011.

Este recurso tambin busca fortalecer la funcin de unificacin jurisprudencial del

Consejo de Estado y el respeto por el precedente horizontal y vertical; se activa con-

tra sentencias o providencias de los tribunales no susceptibles de recursos (artcu-

lo 273), cuando quiera que existan interpretaciones divergentes entre tribunales o

cuando se produce apartamiento de una sentencia de unificacin o de jurisprudencia

reiterada del Consejo de Estado (ibdem).

En lo que se refiere a la presente investigacin hay que sealar que para el periodo

investigado, que en el caso concreto comprendi desde la expedicin de la Ley 1285

de 2009 hasta la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (2 de julio de 2012),

el Consejo de Estado no profiri ninguna sentencia de unificacin originada en este

mecanismo eventual de revisin.

2.2.3 Efectos de las sentencias de unificacin jurisprudencial y mecanismos para

garantizar su eficacia

Como se ha sealado, la categorizacin de las sentencias de unificacin jurispruden-

cial del Consejo de Estado como un tipo especial de providencias judiciales tiene una

relacin directa con el principio de igualdad, la seguridad jurdica y la coherencia del

ordenamiento jurdico. En ese contexto, el legislador tuvo el claro propsito de hacer

de la jurisprudencia de unificacin del Consejo de Estado una herramienta autnoma

[ 35 ]

y directa para la proteccin efectiva de los derechos ciudadanos y la garanta de los

mandatos constitucionales de igualdad, coherencia y seguridad jurdica.

El legislador no se limit a establecer la categora particular de sentencias de unificacin

jurisprudencial (artculo 270), sino que estableci diversos mecanismos de activacin

judicial y administrativa orientados a garantizar su eficacia y en consecuencia:

(i) Las sentencias de unificacin deben ser tenidas en cuenta por la Administracin al

resolver las actuaciones administrativas, con el fin de garantizar la aplicacin uni-

forme de las normas constitucionales y legales aplicables al caso (artculo 10);

(ii) Cuando las sentencias de unificacin reconocen derechos permiten que las perso-

nas soliciten la extensin de su efectos a casos con los mismos supuestos fcticos y

jurdicos (artculo 102); y si la Administracin niega esa extensin o guarda silencio,

facultan al ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de

solicitarla (artculo 269);

(iii) El desconocimiento de las sentencias de unificacin por los Tribunales Administra-

tivos en sentencias de segunda o nica instancia es causal del recurso extraordina-

rio de unificacin de jurisprudencia (art. 256 y ss.);

(iv) El desconocimiento por los Tribunales Administrativos de las sentencias de unifi-

cacin tambin es causal para solicitar la revisin de acciones populares o de grupo

(art. 272 y ss.);

(v) La necesidad de expedir una sentencia de unificacin jurisprudencial permite que

la Sala Plena del Consejo de Estado asuma competencia de asuntos pendientes de

fallo en las Secciones que la componen y que estas ltimas hagan lo propio en re-

lacin con los asuntos pendientes de fallo en sus subsecciones o en los tribunales

administrativos (artculo 271);

(vi) Las sentencias de unificacin jurisprudencial deben ser tenidas en cuenta por las

autoridades administrativas para la presentacin de propuestas de conciliacin y

as lo debe advertir a ellas el Ministerio Pblico (artculo 302, pargrafo).

[ 36 ]

En este orden de ideas, la funcin de unificacin jurisprudencial adquiere un papel

central en el sistema de proteccin de derechos en sede administrativa y judicial. Las

sentencias de unificacin adquieren un estatus particular que produce efectos en

la propia jurisdiccin, pues activan el recurso extraordinario de unificacin de juris-

prudencia, la revisin eventual de las acciones populares y de grupo y el traslado de

asuntos pendientes de fallo a la Sala Plena del Consejo de Estado o de cada una de

sus secciones. Tambin generan consecuencias frente a la Administracin, que est

obligada a tenerlas en cuenta para decidir casos iguales, para extender sus efectos

a los ciudadanos que lo soliciten y se encuentren en los mismos supuestos fcticos y

jurdicos, y para presentarse a los escenarios de conciliacin en los que sea citada27.

3. El mecanismo de extensin de la jurisprudencia (artculos 10, 102 y 269 del CPACA)

3.1 La extensin de jurisprudencia y su relacin con el derecho a la igualdad de trato (artculo 10)

Segn se acaba de sealar, uno de los mecanismos establecidos por el legislador para

garantizar la eficacia de las sentencias de unificacin y su observancia por la Adminis-

tracin, es el mecanismo de extensin de jurisprudencia de los artculos 102 y 269

del CPACA.

El punto de partida de esta figura se encuentra nuevamente en el artculo 10 del mis-

mo cdigo, que consagra el deber general de las autoridades administrativas de tener

en cuenta las sentencias de constitucionalidad y de unificacin del Consejo de Estado

en que se han interpretado las normas aplicables al caso que se decide.

27 Consejo de Estado, Seccin Tercera, expediente 2013-00019: As las cosas, es claro que este sistema del precedente jurisprudencial propuesto en la Ley 1437 de 2011, bajo sus previsio-nes, que irradia la actividad administrativa y judicial, contribuir por la realizacin de la justicia material y propugnar por una seguridad jurdica real, expresada en la certeza de los asocia-dos de que sus autoridades actuarn en pro de sus garantas, derechos y libertades, siendo la igualdad y la confianza legtima, los pilares fundamentales de esta doctrina.

[ 37 ]

Resulta un hecho indiscutible que las autoridades administrativas deben cumplir las

decisiones judiciales y que la funcin del juez no es la de suplir a la administracin en

el ejercicio de sus funciones sino ejercer el juzgamiento y control de las mismas. Asi,

en la nueva codificacin se impone a la administracin el deber de decidir de manera

uniforme aquellos asuntos de su competencia, teniendo en cuenta no solo las disposi-

ciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables, sino adems las senten-

cias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y

apliquen dichas normas, todo con la finalidad de obtener la proteccin de derechos en

sede administrativa y una pronta y uniforme resolucin de los asuntos de competen-

cia de las autoridades administrativas.

En este contexto el artculo 102 del CPACA crea la figura especial de la extensin de

la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades admi-

nistrativas: las autoridades debern extender los efectos de una sentencia de unificacin

jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, a

quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fcticos y jurdicos. (Artculo 102).

De esta manera, en virtud del derecho a recibir el mismo trato en la interpretacin y

aplicacin de las normas jurdicas (artculos 3 y 10 CPACA), los ciudadanos pueden

exigir a la Administracin la extensin de los efectos de las sentencias de unificacin

del Consejo de Estado para resolver situaciones que comparten los mismos supues-

tos fcticos y jurdicos analizados en el respectivo fallo.

Esta institucin fue propuesta por la comisin de reforma del Cdigo de lo Con-

tencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como medida tendiente a atacar

la alta congestin de la jurisdiccin representada en el alto volumen de procesos

similares o en masa que se promueven, y ante la falta de herramientas que le

permitan a la Administracin conocer la normatividad aplicable al caso concreto

y la interpretacin que de las mismas ha hecho la jurisprudencia. Rescata el valor

de la jurisprudencia en la que se interpreten o apliquen normas por el rgano

constitucional y legalmente autorizado, de modo que la misma sirva para resol-

ver las controversias que presenten similitud fctica y jurdica con los casos ya

resueltos.

[ 38 ]

Se trata sin duda de la materializacin de diversos principios constitucionales que

fundamentan no solo la actividad de la administracin sino tambin el ejercicio de la

funcin judicial: celeridad, eficacia, buena fe, seguridad jurdica, coherencia e igual-

dad, entre otros.

3.2 El trmite de extensin de jurisprudencia ante las autoridades administrativas y sus requisitos (artculo 102)

El artculo 102 establece el procedimiento administrativo que debe surtirse cuando el ciu-

dadano solicite a la autoridad administrativa la extensin de los efectos de una sentencia

de unificacin en la que se haya reconocido un derecho. Para ello se exige que el solicitante

se encuentre en los mismos supuestos fcticos y jurdicos de la sentencia de unificacin y

que la accin judicial, que permitira reclamar la proteccin de su derecho, no est caduca-

da. Como notas caractersticas de este procedimiento se destacan las siguientes:

Debe mediar peticin de la persona interesada en que se le extiendan los efectos de

una sentencia de unificacin proferida por el Consejo de Estado. Dicha peticin ser

formulada ante la autoridad competente para reconocer el derecho, debe referirse al

mismo derecho que fue reconocido en la sentencia cuya extensin de efectos se pide,

y debe tratarse de un derecho existente, es decir, no prescrito o caducado.

Es obligacin de las autoridades administrativas extender a terceros los efectos de la

sentencia cuando se justifique de manera razonada que el interesado se encuentra en

la misma situacin de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoci el

derecho en la sentencia, cuando se alleguen las pruebas que corroboren su identidad

fctica y jurdica, y siempre que se adjunte la copia o la referencia de la sentencia de

unificacin que invoca.

La Administracin debe analizar las normas constitucionales, legales o reglamenta-

rias aplicables al caso y la interpretacin que de ellas se hace en la sentencia de unifi-

cacin invocada.

La posibilidad de negativa de la administracin es restringida exclusivamente a tres

supuestos: necesidad de pruebas, falta de identidad entre el caso analizado y el que

[ 39 ]

fue protegido por la sentencia de unificacin, y fundamentacin razonada que justifi-

que la revisin de la sentencia de unificacin. En cualquier caso se requiere una moti-

vacin especialmente reforzada.

Desde el punto de vista de la providencia judicial que permite activar este mecanismo

de extensin de jurisprudencia, el artculo 102 solo exige que el peticionario aporte

una sentencia de unificacin jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la

que se haya reconocido un derecho; de este modo servir cualquier decisin de uni-

ficacin de las que trata el artculo 270 del CPACA, con la nica condicin adicional

de que en ella se reconozca un derecho. Cabe decir que la Ley no exige condiciones

adicionales, como que deban ser sentencias de la Sala Plena de la Corporacin o sen-

tencias posteriores al 2 de julio de 2012. Dicho de otra manera, la extensin de juris-

prudencia del artculo 102 procede con base en sentencias de unificacin favorables

del Consejo de Estado o de sus Salas, anteriores o posteriores a la Ley 1437 de 2011.

En ese aspecto basta sealar que la Seccin Segunda del Consejo de Estado ha orde-

nado ya en varias ocasiones la extensin de sentencias de la Sala Plena de esa seccin

anteriores a la Ley 1437 de 2011, tal como puede verse entre otros en los expedien-

tes 2012-00539 y 2012-0061728. En igual sentido, la Seccin Tercera ha admitido

a trmite solicitudes de extensin de jurisprudencia apoyadas en sentencias de esa

seccin anteriores al 2 de julio de 201229.

Lo anterior explica la metodologa seguida durante esta investigacin para identificar

las sentencias susceptibles del mecanismo de extensin jurisprudencial: primero se

identificaron las sentencias de unificacin que cumplieran los requisitos del artculo

270 para ser catalogadas como tales (dependiendo de cada una de las fuentes que las

originan); en segundo lugar se seleccionaron de ese grupo las sentencias que impli-

28 En estos casos se orden la extensin de los efectos de la Sentencia del 17 de mayo de 2007 sobre indexacin. Ver tambin auto del 19 de septiembre de 2013, expediente 2013-0000, de la Seccin Segunda, en que se acepta que una sentencia de su Sala Plena cumple los re-quisitos para ser considerada sentencia de unificacin, an cuando niega la extensin de sus efectos por la inobservancia de un requisito distinto, como es el hecho de que no se trataba de una sentencia de reconocimiento de derechos.

29 Ver por ejemplo, Consejo de Estado, Seccin Tercera, auto del 4 de abril de 2013, expediente 2013-00019.

[ 40 ]

caban el reconocimiento de derechos, que son las que constituyen el objeto de este

trabajo.

3.3 La solicitud de extensin ante el Consejo de Estado por la negativa o el

silencio de la autoridad administrativa (artculo 269)

El artculo 269 regula el trmite que se surte ante el Consejo de Estado en aquellos

eventos en que la autoridad administrativa resuelve negativamente la solicitud de ex-

tensin de la jurisprudencia, o guarda silencio respecto de la misma. Tal procedimien-

to, cuya naturaleza no clarifica la Ley, tiene las siguientes particularidades:

El trmite se inicia a solicitud del interesado, mediante escrito razonado dirigido al

Consejo de Estado al cual se deber adjuntar la copia de la actuacin surtida ante la

autoridad administrativa correspondiente.

Del escrito se dar traslado a la autoridad administrativa requerida y a la Agencia Na-

cional de Defensa Jurdica del Estado por un trmino de treinta (30) das, para que se

aporten pruebas, o para que se opongan a la extensin de los efectos de la sentencia

de unificacin invocada, por las mismas razones previstas en el artculo 102.

Vencido el trmino del traslado el Consejo de Estado convocar a una audiencia que

debe realizarse en un plazo mximo de quince (15) das contados a partir de la notifi-

cacin a las partes, en la que se escucharn los alegatos de las partes y se adoptar la

decisin respectiva.

En caso de estimarse procedente la solicitud, el Consejo de Estado ordenar la ex-

tensin de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que haya lugar. Si esta

decisin implica el reconocimiento de un derecho patrimonial que deba ser liquidado,

la liquidacin se har mediante el trmite incidental que deber promover el peticio-

nario ante la autoridad judicial competente para conocer la accin que dio lugar a la

extensin de la jurisprudencia.

En caso de negarse la solicitud de extensin el expediente se enviar a la autoridad

administrativa respectiva, a fin de que resuelva el asunto de fondo, si no se hubiera

decidido previamente. Si ya existiere decisin administrativa, pero el medio de control

[ 41 ]

fuera distinto al de nulidad y restablecimiento del derecho, el trmino para demandar

se reanudar con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado conforme a las

reglas establecidas para la presentacin de la demanda.

Con la reforma del