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Democracia participativa y redes locales:

¿Factores en el desarrollo de la infraestructura carretera? El caso del estado de Morelos

Seminario Internacional sobre Monitoreo, Evaluación y Gestión por Resultados

Arturo Manríquez Martínez Subsecretaría de Infraestructura

Ciudad de México, 3 de septiembre 2012

Mesa Temática: Cooperación intergubernamental y público-privada

Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012

Construido y modernizado 17,500 Km. de carreteras.

Inversión total: 300 mmdp

Inversión privada: 181 mmdp

55 proyectos carreteros federales y estatales

Inversiones necesarias para: construir carreteras nuevas, ampliar la capacidad de las existentes, conservar en buenas condiciones físicas los tramos en servicio y extender la cobertura.

Fuente: Fondo de Capital de Riesgo ‘Mexico Infrastructure Partners‘

Concesiones

PPS

Aprovechamiento de Activos

PEF/FNI

2013-2018

Perspectiva. Necesaria Evaluación.

Se espera se mantenga una dinámica positiva en la realización de proyectos carreteros.

Aprovechar las ventajas de la nueva LAPP.

“Nevertheless, experience has revealed several pitfalls of PPPs.”

“One of the problems with PPPs is that renegotiation of contracts are pervasive. Guasch (2004) examined nearly 1,000 Latin American concession contracts awarded between the mid 1980’s and 2000, and found that 30% of all contracts were renegotiated. The proportion reaches 54.4% in the transportation sector (roads, ports, tunnels and airports). (…) Guasch also finds that renegotiations often favor the concessionaire. For example, in 62% of the cases they led to tariff increases, in 38% to extensions of the concession term and in 62% reductions in investment obligations.”

“What is the reason for frequent renegotiations? Industry participants claim that circumstances change over the life of a concession, which usually last many decades. According to this explanation, renegotiations are due to the long term (…). However, this explanation ignores that renegotiation often occur during the construction phase, shortly after contracts are awarded. For example, Guasch (2004) reports an average of just 2.2 years between the concession award and the first renegotiation.”

Fuente: Engel, Fischer y Galetovic (2009), Soft Budgets and Renegotiation in Public-private Partnerships, National Bureau of Economic Research.

Diferentes riesgos, según la etapa del proyecto.

Diseño y construcción

Operación y mantenimiento

Permisos y autorizaciones Accesos/Terreno Costos/Retrasos Estándares de calidad Daños y pérdidas Condiciones previsibles y no

previsibles Otros riesgos

Permisos y autorizaciones Disponibilidad Costos/Retrasos Estándares de calidad Daños y pérdidas Condiciones previsibles y no

previsibles Otros riesgos

Riesgos Financieros • Condiciones

macroeconómicas • Prima de riesgo • Refinanciamiento

Otros riesgos • Cambios en la legislación • Cambios en el régimen

fiscal

Éxito: Identificar, analizar y cuantificar los riesgos; y, estructurar los mecanismos de mitigación (PEF y APPs1).

1. LAPP.- Durante los 2 primeros años estas modificaciones no podrán exceder del 20% del costo pactado. Cuando las modificaciones excedan de ese porcentaje, sólo podrán pactarse después del segundo año.

Proyecto de inversión: La Pera-Cuautla

Para decidir un proyecto de inversión, se emplean metodologías de evaluación consistentes en la confrontación de sus costos y beneficios, en un horizonte de tiempo. Desde el punto de vista privado, el método consiste en determinar la rentabilidad de un proyecto y el monto en el cual aumenta la riqueza del inversionista. Desde el punto de vista social, la evaluación se orienta a determinar el efecto del proyecto en el bienestar de la sociedad en su conjunto.

Postura respecto a la acción pública.

PLEBISCITO

El por qué y el quién de los instrumentos de participación ciudadana.

México ha implementado reformas de enorme trascendencia orientadas a la democratización del Estado y del sistema político.

Garantizado el derecho que tienen los ciudadanos de expresar sus preferencias políticas a través de las urnas, el proceso de politización – especialmente en el ámbito local – no se ha detenido.

Uno de los mayores impactos que ha tenido la permanente demanda democratizadora en comunidades y regiones específicas, ha sido la adopción y puesta en marcha de procedimientos e instituciones de participación ciudadana con capacidad de incidir directamente en la formación de políticas públicas locales .

¿Por qué?


INSTITUTOS ESTATALES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

PLEBISCITO.- Consulta pública a los ciudadanos del Estado para que

expresen su opinión afirmativa, o negativa, respecto de un acto de los poderes Ejecutivo, y Legislativo, o de los ayuntamientos, que sean considerados como acción trascendente para la vida pública del Estado, o de los municipios, según sea el caso; o para la formación, supresión o fusión de municipios. (Legislación del estado de San Luis Potosí)

REFERÉNDUM.- Es la consulta para el proceso mediante el cual los

ciudadanos, manifiestan su aprobación o rechazo a las reformas, adiciones o derogaciones de la Constitución Política del Estado, a las Leyes que expida el Congreso del Estado o a los Reglamentos y Bandos que emitan los Ayuntamientos. (Legislación del estado de Morelos)

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.- Aquel sobre el cual los ciudadanos

deciden respecto a la forma en que se aplican recursos en proyectos específicos en las colonias y pueblos originarios. (Legislación del D.F.)

1. Baja California 2. Chiapas 3. Coahuila 4. Durango 5. Jalisco 6. San Luis Potosí 7. Tabasco 8. Yucatán


El por qué y los objetivos de la participación ciudadana

Etapas de modernización

de las sociedades

De sociedades agrícolas a industriales:

expansión de la participación electoral.

De industriales a postindustriales:

expansión de formas más exigentes de

activismo político.

En función del papel

otorgado a

los ciudadanos

Derecho a ser

informados

Derecho a ser

consultados

Derecho a tomar parte

En función de aquello

que obtienen

los gobernantes

Disponibilidad de

colaboradores

Legitimidad política Mejora de las

decisiones

Fortalecimiento del

“Capital Social”


¿Por qué?

Los proyectos de infraestructura como fenómenos económicos : identificación y valoración de EXTERNALIDADES.

• Las externalidades son mencionadas en los análisis costo-beneficio como costos y/o beneficios intangibles (“no es posible asignar un valor en unidades monetarias”): efectos redistributivos en el ingreso, impacto sobre el paisaje, seguridad nacional, etc. Estos efectos intangibles, sólo son mencionados sin tener importancia en el análisis de rentabilidad.

Cuestión de política distributiva:

PROCESOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA


La tormenta perfecta…

Sociedad (organizaciones), involucradas políticamente (índices de estabilidad social, Gobierno, transiciones políticas).

Externalidades no internalizadas (Pigou).


¿Quién?

Policy Networks (Redes de Políticas Públicas)

Metáfora Herramienta Metodológica

Subsistema de Intereses

Los gobiernos crecientemente se han hecho dependientes de la cooperación y recurren a la movilización de recursos de los actores fuera de su control político, ello favoreciendo la conformación de redes de políticas.

Planificando la acción pública

IDENTIFICACIÓN

DE NECESIDADES

ANÁLISIS, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN

REGISTRO DEL

PROYECTO EN EL PIPP

INTEGRACIÓN DE

ELEMENTOS

CAPTACIÓN DE

REQUERIMIENTOS

1• Proyecto Ejecutivo

2• Evaluación del Impacto Ambiental

3• Cambio de Uso de Suelo en Terrenos Forestales

4• Propiedad del Derecho de Vía

5• Dictamen sobre el Análisis de Factibilidad

6• Permisos ante la Comisión Nacional del Agua

7• Permisos ante el Instituto Nacional de Antropología e

Historia

Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Planificando la acción pública

Fuente: Programa para el Impulso de Asociaciones Público-Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM)

Instrumentando la acción pública

Promotor

SCTDGDC

SCTSSI

GobiernoLocal

SHCPUI

SCTDGC

SEMARNAT

GobiernoLocal

CNA

Sector Agrario

INAHSHCPEgresos

DiputadosDiputadosGestores

SCTDGPOP

Empresas

CONAFORPEMEXCFE


SCTSSI

GobiernoLocal

SCTDGC CNA

SectorAgrario

INAHSHCPEgresos


CONAFOR

Proveedores

FRENTE

SCTMORELOS

SCTDGPOP

Empresas

GobiernoLocal

EMPRESA

SEMARNAT

NúcleosAgrarios

GobiernoElecto

Gobierno Municipal

Intercambio de recursos legales, organizacionales.Intercambio informal de recursos políticos, humanos.


Promotor

SCTDGDC

SCTSSI

GobiernoLocal

SHCPUI

SCTDGC CNA

SectorAgrario

INAHSHCPEgresos


CONAFOR

Proveedores

FRENTE

SCTMORELOS

SCTDGPOP

Empresas

GobiernoLocal

EMPRESA

SEMARNAT

NúcleosAgrarios

GobiernoElecto

Gobierno Municipal

Intercambio de recursos legales, organizacionales.Intercambio informal de recursos políticos, humanos.

Hoteleros

ONG’s

Medios de comunicación

Visitantes

IEEM Medios Nacionales

ASF/SFP

Ciudadanos


Actores sub-nacionales, recursos aportados a la red local de políticas: Difusión y apoyo a los objetivos de la red. Gobernabilidad local. Instrumentación de programas de desarrollo social (demandas sociales). Comprensión de los asuntos locales. Legitimidad política/social.

Actores privados: Medidas de apoyo a las comunidades. Difusión y apoyo a los objetivos de la red.

Gestión Intergubernamental

Incorporación. Consulta. Negociación. Prevención. Incentivos. Persuasión Profesionalización

Conclusiones y Temas pendientes

Es necesario identificar y cuantificar, en el momento en que se diseña la política pública, los aspectos relacionados a la implementación (riesgos sociales, externalidades)1. En la práctica, “el énfasis en el diseño y el olvido de la necesaria implementación sigue siendo una asignatura pendiente.” (Peña, 2011)

Gastos de Operación y

Mantenimiento

Costos de construcción

Gastos de Conservación

Supuestos macro

económicos

Impacto de Riesgos

Determinación de Valor presente

Estimación del valor probable de los

Riesgos

Costo total del Proyecto y Valor de

los Riesgos

1. Teoría de Opciones Reales


Durante la implementación (construcción, principalmente) de proyectos de infraestructura, es necesario reconocer el papel que juegan las redes locales : • Proponer en el Reglamento de la LAPP, procedimientos para regular

expresamente la participación del Gobierno Federal con otros niveles de gobierno (estatal y municipal), incluyendo re-asignación de recursos transparente. Creación de la figura de “Testigo Social” ( presente LOPSRM), en fases posteriores a la contratación.

• ¿Qué experiencias locales de socialización pueden ser transmutables o adaptables al desarrollo de proyectos de infraestructura? ¿En qué contextos deben incorporarse variables de viabilidad social/política local a los proyectos de inversión en infraestructura, y cuáles pueden ser estas variables?

• Las normas reglamentarias a las reformas políticas aprobadas recientemente, ¿podrían prever la figura de “Consultas Populares” regionales?


• El Banco Interamericano de Desarrollo, a través del Programa para el Impulso de

Asociaciones Público Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM), señala como uno de los principales criterios para elegir un proyecto de infraestructura el grado de riesgo de rechazo por parte de los stakeholders o de aquellos agentes participantes o involucrados en un proyecto, puede tener relación con una oposición a su realización ya que éste puede afectarlo directamente, o por otro lado, a un problema de comunicación entre las instituciones o agentes respecto de la distribución de beneficios que el proyecto pudiese generar.

• De esta forma, generalizando, es deseable la participación de los involucrados

en el diseño del proyecto y la construcción de canales de comunicación permanente entre los participantes (Gobiernos y Actores Locales).

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