Ministerio de Planificación y Cooperación División Social

Departamento de Evaluación Social

SEMINARIO DESIGUALDAD Y REDUCCIÓN DE BRECHAS DE EQUIDAD SISTEMATIZACIÓN DE TÓPICOS PRINCIPALES

- Octubre de 2002 -

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El presente documento ha sido elaborado por un equipo de profesionales del Departamento de Evaluación Social1, de la División Social del Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) del Gobierno de Chile. Esto, en el marco del ciclo de Seminarios <<Perspectivas Innovativas en Política Social>>, realizado de manera conjunta entre MIDEPLAN y CEPAL. El primero de estos seminarios, denominado <<Desigualdad y Reducción de Brechas de Equidad>>, se realizó en Santiago de Chile el 23 y 24 de mayo de este año. La sistematización de los contenidos que este documento aborda, se basó en las intervenciones de los expertos, sectorialistas, académicos y parlamentarios que participaron en dicho evento. El orden de los temas y su desarrollo, contó con la colaboración de GDS Consultores. Las opiniones que aquí se expresan, no han sido sometidas a revisión editorial. La autorización para reproducir total o parcial este documento debe solicitarse a la División Social del MIDEPLAN, mencionando la fuente e informando su reproducción a www.mideplan.cl

1 Los profesionales Patricia Jara, Iris Morales, Hernán Núñez y Daniela Berkowitz.

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Índice de Contenidos Presentación....................................................................................................................................................... 5

El Debate Sobre La Desigualdad y Las Brechas En El Desarrollo Social .......................................................... 5

1.1. ¿Qué significa hablar de <<reducción de brechas>> en política social? .......................................... 5

1.2. ¿A qué brechas hace referencia este debate?........................................................................................ 8

Una Mirada Diagnóstica A Las Brechas Sociales Sectoriales .......................................................................... 13

1. Avanzando en la universalización del derecho a la educación ................................................................ 13

2. La gran apuesta de la equidad en salud .................................................................................................. 16

3. Más cobertura y mejor calidad: el gran desafío de las políticas de vivienda............................................ 20

4. La equidad en la estructura de oportunidades y mercado del trabajo...................................................... 24

5. Las políticas en justicia: un enfoque basado en derechos ....................................................................... 27

Desafíos presentes y futuros para las políticas sociales .................................................................................. 31

Anexo................................................................................................................................................................ 33

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I

PRESENTACIÓN Durante los días 23 y 24 de Mayo, convocados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile (MIDEPLAN), se reunieron en Santiago, representantes de organismos internacionales y especialistas pertenecientes a ministerios y servicios públicos, además de expertos y representantes del poder legislativo y de otras instituciones de reconocida trayectoria en temas de política pública. El objetivo de este encuentro era contribuir al debate y reflexión en torno a la política social actual, observando el quehacer de la misma desde la perspectiva de la disminución de las brechas de equidad. Se pretendía así, difundir, sensibilizar y posicionar un lenguaje común sobre la noción de brechas y avanzar en la identificación de los desafíos que su reducción comporta para el logro de la equidad. Este seminario, denominado “Perspectivas Innovativas en Política Social: Desigualdades y Reducción de Brechas de Equidad” se constituyó en un primer paso para abordar el desafío que el país ha asumido en materia de desarrollo social, de manera tal de sintonizar las prioridades gubernamentales con la preocupación por lograr impactos significativos y sustentables sobre el bienestar de las personas. Los principales ejes de conversación sobre los cuales se articuló el seminario fueron: • Las Brechas de Equidad desde la mirada de

los Organismos Internacionales: avances y desafíos.

• Las brechas de equidad y sus posibilidades de reducción desde la política social.

• Experiencias sectoriales de reducción de brechas: avances y desafíos en el sector público.

• La reducción de brechas en la política social dirigida a grupos prioritarios.

• Propuesta para incorporar el enfoque de reducción de brechas en la gestión de políticas sociales.

El presente texto, intenta poner por escrito la sistematización de los aspectos más relevantes que marcaron el debate desarrollado en este encuentro, en cuatro capítulos: • Una mirada a la desigualdad y las brechas en

el desarrollo social • Avances y dificultades en la reducción de

brechas en la oferta pública sectorial de programas sociales públicos

• Los desafíos de la política pública de desigualdades y brechas

• Conclusiones y reflexiones relevantes.

II

EL DEBATE SOBRE LA DESIGUALDAD Y LAS BRECHAS EN EL DESARROLLO SOCIAL

El presente capítulo tiene como propósito dar cuenta de los principales tópicos abordados en materia de enfoques sobre desigualdad social y brechas a nivel del desarrollo social, poniendo especial énfasis en las temáticas emergentes ligadas a este campo. Los análisis y las contribuciones de los representantes de los organismos internacionales, de los especialistas temáticos y diversas intervenciones de los comentaristas que participaron en el seminario, permiten tener una idea general sobre: i) las principales causas que explican la persistencia y emergencia de brechas; y ii) las dificultades que surgen en la implementación de las políticas públicas que se presentan como alternativas concretas para la reducción de brechas e inequidades.

1.1. ¿Qué significa hablar de <<reducción de brechas>> en política social? El tema de la desigualdad y la existencia de

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brechas sociales, se vincula fuertemente con la doctrina de los derechos humanos, que introdujo una nueva forma de entender el desarrollo. Esta <<perspectiva basada en derechos>> integra las dimensiones económicas, sociales y culturales como un marco ético para la definición de políticas específicas, basadas fundamentalmente en la promoción, protección, resguardo y garantía de condiciones mínimas asociadas al bienestar y el desarrollo de las personas. Este enfoque considera que cuando dicha perspectiva se instala en el ordenamiento institucional y jurídico de las sociedades, “contribuye a arraigar orientaciones éticas a los propósitos colectivos, y por lo tanto, a las decisiones económicas y políticas que permitan superar las carencias y disminuir desigualdades” (MIDEPLAN 2002). En un sentido similar, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señala que el enfoque del desarrollo basado en los derechos está convirtiendo a los derechos humanos en parte integral de los procesos y políticas de desarrollo. Este hecho comienza a instalarse progresivamente en el plano nacional, como parte de las macro orientaciones que hoy están presentes en el debate sobre las opciones estratégicas más adecuadas para enfocar las políticas sociales. Es posible sostener que la relación entre la temática de las brechas sociales y la perspectiva de derechos, es que ésta constituye un marco ético y político en el cual se fundamentan las opciones estratégicas asumidas por las políticas públicas actuales. Así, cada brecha existente en materia de equidad, es visualizada como una vulneración de derechos. Las nociones de equidad y de igualdad, constituyen las dos caras de la justicia social, ya que la primera apunta a la igualdad de oportunidades individuales para la satisfacción de un conjunto de necesidades básicas o aspiraciones definidas socialmente, mientras que

la igualdad se refiere a la distancia entre grupos sociales respecto del poder y la riqueza (MIDEPLAN, 2002). Para hacer de las brechas un instrumento útil para pensar el rol de las políticas públicas en materia de equidad, es posible sostener que se trata de “aquellas asimetrías o desigualdades generadas por los procesos de exclusión social e inequidades que afectan a diversos grupos sociales” (MIDEPLAN, 2002). En esta línea, el PREALC define las brechas como el “porcentaje en que debe aumentar el consumo medio de un satisfactor para que el grupo objetivo satisfaga sus necesidades básicas”. En ese sentido, las brechas son asumidas como la distancia entre la situación observada y una norma que intenta incorporar las valoraciones predominantes en América Latina, valoraciones que a su vez se corresponden con las aspiraciones y con las tradiciones culturales. La norma, entonces, representa un horizonte hacia el cual encaminar y orientar las iniciativas formuladas a nivel de política pública, cuestión que sin duda está fuertemente influenciada por los instrumentos de derecho internacional y por los acuerdos y compromisos asumidos por el Estado con la comunidad internacional, pues sobre la plataforma de dichos pactos se inscriben los anhelos de las naciones sobre mínimos necesarios para una vida digna. Si bien es cierto el tema de las brechas es de uso común en el lenguaje técnico de quienes tienen a su cargo la formulación y análisis de políticas sociales, no siempre resulta suficientemente operacional como para orientar toma de decisiones en este campo. Pese a la amplitud e inespecificidad del concepto, se pueden entender las implicancias que éste comporta si se asume que las brechas son “la distancia que señala el estado real de una desigualdad o una parte de ella respecto de un estándar, norma o un derecho que se ha propuesto garantizar o cumplir”.

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Cabe destacar que, “si bien hay cierto consenso en señalar el rigor que se requiere al calcular distancias entre valores y los estándares de comparación, para estimar efectivamente la magnitud e intensidad de las brechas, es igualmente efectivo que su valor real no está en la complejidad del cálculo sino en la asertividad de la información que es analizada desde esta perspectiva” (MIDEPLAN, 2002). Pedro Güell (PNUD) señala que la noción de brecha, tal como la noción de desarrollo humano, pertenecen a una nueva generación de aproximaciones conceptuales, ya que ven a la sociedad como “intérprete, actor y destino del desarrollo frente a una ideología de enfriamiento de la sociedad. En tal sentido, deben tomarse en cuenta las nuevas experiencias de inequidad” que debilitan a la sociedad para imponerse como actor del desarrollo, ya que son más amplias que las inequidades económicas. De ahí que Güell también señale que son importantes los enfoques conceptuales que orientan la acción, pues “sólo podemos actuar sobre aquellas realidades que podemos ver y vemos gracias a los mapas conceptuales y culturales que poseemos”. Esto configura un desafío para las políticas de equidad y de pobreza actuales, ya que éstas aún no logran enfocar correctamente las nuevas fuerzas de lo real. De este modo, para Güell los fines de la política social se definen por lo que la sociedad desea y no por las restricciones de recursos o limitaciones institucionales. Se diría que la ética importa, pero va más allá. Lo que se está afirmando es que “la sociedad es el sujeto del desarrollo y es ella la que define la necesidad de superar la pobreza. Lo hace, no porque ello atente contra la funcionalidad de la sociedad, vía desintegración, reducción de competitividad o crisis de gobernabilidad. Lo hace porque ella ha decidido que la equidad de todos es un bien colectivo. Es decir, la sociedad es la llamada a definir el sentido de la sociedad”. Coincidentemente con esto, Etchegaray piensa que “este es un tema ético, porque toca un tema central de sentido del tipo de sociedad que se

construye”. Citando como referencia al informe del PNUD (2002), dice que el sentirse o no chileno tiene que ver con el tema de la inclusión o exclusión social. Este tema no es nuevo. Por el contrario, el año 96 un informe de la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza ya señalaba como el gran tema para Chile, el desafío de la inclusión y la integración social. El proyecto de país lo demanda en todos sus ámbitos, a tal punto que el tema de la integración no se puede considerar, exclusivamente, un tema social, económico o cultural, sino una combinación virtuosa y coherente de todas estas dimensiones. En ese marco, la reducción de brechas es un desafío de país. Desde el punto de vista de MIDEPLAN esta reducción “no es otra cosa que el conjunto de metas de acción priorizadas, realizables y comprometidas por el país, en la oferta pública durante un período de tiempo definido y, que permite gradualmente ir disminuyendo una desigualdad o inequidad existente en el país” (MIDEPLAN, 2002). Para Güell, la definición de estas metas no es un tema obvio, no es una teoría, no es una definición estática. Se trataría, ante todo, de una definición ética, lo cual supone “poner adelante una idea de sociedad y de fines sociales definida por un máximo, la equidad. Nadie ha dicho que ello sea posible, pero lo novedoso es que se está diciendo que la acción hay que construirla a partir de lo que la sociedad desea para si, como un valor y no sólo de lo que es posible en función de las condiciones dadas.” Por ello, Güell insiste en que la idea de reducción de brechas de equidad es poco precisa en términos empíricos y relativamente vaga en términos estratégico-técnicos, pero este vacío permite que la sociedad pueda pensarse a si misma -en el largo plazo- en términos de lo que desea y no sólo en función de lo técnicamente posible. Así, el carácter abierto de esta definición, puede ser una oportunidad, si se acompaña de un proceso permanente de debate y si no se pretende “operacionalizarlo” en base a

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prenociones poco debatidas o alejadas de una mirada más estratégica. Lo anterior puede ayudar a percibir cuáles son los aportes y necesidades de profundización de la idea de brechas de equidad, entendida por Güell como un campo de conversaciones para la acción. Por otro lado, para Güell la reducción de brechas, es una tarea multidimensional, por lo que habría que tomar en cuenta las siguientes consideraciones: i) El reconocimiento de que el tipo de acción sobre las inequidades económicas puede tener efecto, positivo o negativo, sobre otras inequidades, y ii) La reducción de brechas es un asunto que requiere tiempo y, por lo tanto, requiere desarrollar una historia para dotar de sentido a ese tiempo, que es de espera y de acción.

De este modo, la afirmación de la “autoría social” del desarrollo, sugerida por la idea de reducción de brechas de equidad, la hermana al concepto de desarrollo humano. Este concepto afirma que “el principal sentido del desarrollo es la ampliación de las oportunidades de realización de las personas. Él deriva de una crítica explícita a la prioridad que se le ha dado al crecimiento económico como definición del sentido de desarrollo”. Unir entonces el desarrollo humano y la reducción de brechas tiene sentido en la actualidad. Como sostiene el PNUD, hoy día una importante fuente de vulnerabilidad se percibe en el hecho que muchas personas y grupos se sienten impotentes frente a las aspiraciones y desafíos que ellos mismos se proponen y, que uno de los bienes más inequitativamente distribuidos es la autoestima de las personas. De hecho, los informes de Desarrollo Humano en Chile muestran empíricamente que la capacidad de acción colectiva depende mucho de la imagen de sociedad que se tenga y de la imagen que las personas y los grupos tengan de sí mismos. Por todo esto, Güell propone “poner a la base de las políticas sociales una idea positiva de sociedad como actor y como intérprete del sentido de los cambios, cuestión que es, al mismo tiempo, un

avance conceptual y un aumento de capacidades prácticas”. En la misma línea argumental, Martín Hopenhayn sostiene que la equidad, tanto como la igualdad de oportunidades, es un valor ético “que va más allá del desarrollo, la distribución del ingreso y tiene validez universal”. Por tanto, más allá de la reducción de la pobreza, sigue presente el valor ético de la equidad como una deuda pendiente con la sociedad. Del mismo modo, coincide en relación a la perspectiva de la “ética social y política que se manifiesta en los derechos humanos, que contienen los derechos civiles, políticos y los de nueva generación, como son los económicos, sociales y culturales”. No obstante, lo que preocupa a Hopenhayn es que “no hay una indicación explícitamente redistributiva”, que permita la realización concreta de todos estos derechos. Las dudas de Hopenhayn van en la línea de pensar, por ejemplo, “en qué medida colocamos la equidad como un valor por sí, y cómo levantamos el piso ético desde el cual pensar la direccionalidad de lo social, y dentro de todo, cómo planteamos los derechos económicos, sociales y culturales”. En esta línea, Etchegaray sostiene que en este campo de la reducción de brechas, el Estado tiene una mayor responsabilidad como garante del bien común, pero en esta función también debe hacer cosas con otros. Con esto, se pone de relieve un hecho básico: si las brechas son desigualdades, “en el fondo estamos poniendo en el debate el cómo se pueden identificar las distancias o diferencias bajo las cuales se debate y se desarrolla la vida de las personas”.

1.2. ¿A qué brechas hace referencia este debate? En relación a este punto, destacan en el seminario los análisis de las desigualdades sociales y las brechas ligadas a las transformaciones socioculturales y económicas experimentada a nivel global en las últimas décadas. Estas tienen que ver tanto con la emergencia de una nueva

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diversidad de actores sociales, como con la necesidad política y ética de redefinición del desarrollo a la luz de dichos cambios. Para entender el contexto de la discusión, resulta imprescindible dar cuenta, desde la visión de los actores participantes, de ciertos rasgos tradicionales y emergentes ligados al contexto social y político que cobija y determina el origen (causas) y la irrupción de nuevos tipos de brechas a nivel de las sociedades en proceso de desarrollo, tomando en consideración los nuevos desafíos y problemas a los cuales se ven enfrentadas las políticas sociales en un contexto social y cultural que cambia vertiginosamente. En primer lugar, Pedro Güell (PNUD) señala que las fuerzas que producen pobreza, desintegración o inestabilidad política han cambiado en las últimas décadas. En ese sentido, se advierte que el mayor problema es que este nuevo contexto debe lidiar con la ideología que acompaña este proceso de globalización y mercantilización de nuestras sociedades: la ideología “de la naturalización de las dinámicas sociales, nos dice que la complejidad del mundo no puede ser conducida de manera intencional por la sociedad. Lo mejor que puede hacerse es dejar que ella sea orientada por sus propios mecanismos de autorregulación”. Esto ha afectado la pertinencia de las políticas sociales, ya que estas no están diseñadas para esta nueva situación. Así, lo que más pueden hacer estas políticas, es “corregir pequeñas distorsiones y habilitar a las personas para adaptarse.” En ese sentido, el diagnóstico de Güell, apunta a que las políticas sociales son miradas como intervenciones puntuales que no privilegian la construcción de una sociedad como un todo y como motor de desarrollo, ya que ellas se deben enfrentar a “la timidez para promover la participación social, a la rigidez de las fuerzas políticas y, a la globalización de los mercados”. Por otra parte, Martín Hopenhayn introduce un importante matiz a esta discusión, aludiendo a la existencia de un estilo de crecimiento, un patrón de modernización que no resuelve el tema de los contrastes sociales, en la medida “que los datos

sobre distribución de ingresos por quintil muestran mucha rigidez para el caso chileno en la última década, a pesar del aumento tan claro de inversión en política social, que implica transferencias a los hogares, o sea, la autorregulación del crecimiento vía mercado habría generado mayor concentración del ingreso”. Esta discusión también refiere a otro elemento que tiene que ver con la ciudadanía política, pues las transferencias no son sólo resultado de criterios técnicos, sino del peso político que los distintos actores tienen en instancias deliberativas. Sobre este punto, Hopenhayn plantea que las sociedades latinoamericanas siempre se han enfrentado al problema de la corporativización de las demandas sociales, ya que es posible encontrar “actores corporativos con mayor capacidad de negociación, de presión sobre el estado, con mayor incidencia sobre los medios de comunicación, que hacen sentir con más fuerza sus demandas, por lo tanto, obtienen beneficios de la política pública.” En contraposición, aparecen los actores sociales excluidos, débilmente organizados y que no logran hacerse oír. De esta forma, “más sociedad civil implica que los distintos actores conversen, implica también que aquellos sectores más desfavorecidos por las dinámicas económicas puedan hacerse oír.” Otro elemento significativo planteado por Hopenhayn está asociado a las transformaciones de la esfera pública, y tienen que ver con el cambio de esta dimensión, donde ya no se acostumbra a asociar lo público con el Estado. Actualmente, se ha entrado vertiginosamente a la sociedad de la información, donde gran parte de lo público se desarrolla a través de los medios. Si estos son cada vez más interactivos, quizás en el futuro, quien esté conectado a las redes tendrá más acceso a este espacio. Por lo mismo, esta conversación social sobre nuestra sociedad, requiere también de la democratización de los accesos a las redes.

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A propósito de esto último, MIDEPLAN (2002) destaca que las cifras indican que hoy se está produciendo una nueva segmentación, esta vez en el campo de la globalización de las comunicaciones, es decir, en las limitaciones para ciertos grupos sociales, desfavorecidos en el acceso a los sistemas de televisión por cable e internet, lo que está creando un nuevo fenómeno denominado brecha tecnológica o digital. Del mismo modo, MIDEPLAN (2002) sostiene que una de las tendencias y factores que explican buena parte de la persistencia de diversas brechas, está asociado a la transmisión intergeneracional de factores limitantes, pues la existencia de desigualdad en una generación, produce desigualdad social en la generación siguiente. Por su parte, la CEPAL (2000) alude a que las diversas expresiones de la desigualdad están determinadas por barreras tradicionales como educación, empleo e ingresos y por nuevos factores como género, etnia, generacionales y de territorialidad. La persistencia de estos factores naturalmente genera desigualdades que atentan contra la equidad e integración social de diferentes grupos. Así, a las viejas barreras hoy se agregan nuevas desigualdades o brechas, las que tienden a agravar aún más las brechas existentes, situación que ha ido produciendo un proceso creciente de fragmentación y segmentación social. Para la CEPAL, los nuevos problemas de integración social son diversas asimetrías que se expresan en pobreza dura, discriminación étnica, vulnerabilidad de las familias, segmentación laboral, trabas en la participación democrática, fragmentación urbana y rural del territorio. A esto se refiere también Benito Baranda cuando alude a las nuevas brechas de orden cultural, ya que “se puede estar incubando una forma de separarnos que puede ser más grave que el tener más o menos ingresos, más o menos recursos, más o menos acceso a los beneficios y se puede también exacerbar la exclusión social”. Esto, a propósito de los flujos migratorios desde otros países como Perú hacia el nuestro.

Por su parte, la representante del Banco Interamericano del Desarrollo (BID), Mayra Buvinic, hace referencia a las nuevas expresiones de la desigualdad. La primera, que denomina desigualdades horizontales, refiere a las desigualdades no entre individuos, sino entre grupos de la población. La segunda, se relaciona con la tendencia a la desigualdad de género. Y en tercer lugar, destaca los crecientes fenómenos de inseguridad y la violencia. Para la representante del BID, los grupos a los cuales se hace alusión, aunque tienen identidad propia, también comparten características importantes: i) La primera y quizás la más importante de todas, es que son invisibles en las estadísticas, no son contados, no son valorados, no se hacen proyectos para ellos; ii) comparten una pobreza estructural y una desventaja intergeneracional; iii) su pobreza tiende a ser permanente; iv) tienden a sufrir estigma y discriminación, y v) tienen desventajas acumuladas, es decir, si una persona es mujer y además es indígena, sufre una desventaja mucho más grande que si fuera sólo mujer o sólo indígena, característica muy peculiar de la exclusión social de los grupos más vulnerados en sus derechos. Ahora bien, entrando más precisamente en el ámbito de los problemas más recurrentes y actuales de la implementación de las políticas sociales en el país, se puede afirmar la existencia de una cierta inadecuación de los instrumentos de caracterización y medición de la pobreza y las vulnerabilidades. De ahí que expertos como Arturo León (CEPAL) sostengan que la pobreza dura es difícil de alcanzar por su falta de acceso a los programas sociales, por lo que resulta cada vez más urgente salir en busca de dichos hogares, establecer subsidios y hacer seguimiento de las condiciones de vida de estas personas. Por otro lado, se señala que hay que hacer cumplir la legislación vigente en el ámbito laboral -cuestión en que coincide también Hopenhayn-, ya

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que, por ejemplo, el salario mínimo no se cumple, lo que dificulta la reducción de pobreza por esta vía. Como señala León, si se simula el cumplimiento de las leyes laborales y su impacto sobre la pobreza, ésta se reduciría, en el año 2000, de un 16,6% a un 15,7%. Otro tipo de problemas que pueden emerger en la implementación de políticas sociales, es que éstas no se centren en los “problemas reales”. En este sentido, como lo señala Rodrigo Martínez (CEPAL) “la política social se debe centrar en los problemas reales, en las brechas que observamos en la realidad, para generar impacto sobre aquellos problemas que ameritan una intervención preferente por parte del Estado y sus políticas”. Esto significa entender que el problema de superación de la pobreza a partir de la reducción de brechas, implica no quedarse en la generalidad de los temas, e ir caminando hacia la identificación de brechas particulares. Fundamentalmente, esto significa entender también “que hay dimensiones endógenas - de los individuos - y exógenas - del contexto – y, a veces, la política social se limita a apoyar o minimizar los problemas de lo exógeno y no dar realmente cuenta y apoyar para sacar mejor partido a las potencialidades de los individuos, de los grupos sociales y valerse de ello para hacer mejor inversión social”. Por otro lado, se pueden encontrar problemas que tienen que ver con la gestión y específicamente con la flexibilidad de las políticas sociales. Esto está íntimamente ligado con los problemas de descentralización de la gestión, cuestión en la cual se ha avanzado bastante pero aún no es suficiente. Como lo señala Rodrigo Martínez, “descentralizar no significa simplemente dar la oportunidad para que los distintos niveles, regionales y locales, presenten sus proyectos y busquen alternativas de solución. También significa darles buenas herramientas, buenas informaciones, buenas capacidades para que no generemos una segunda brecha entre aquellas localidades que tienen mejores ingresos, que tienen mejores capacidades en términos de conocimiento y habilidades técnicas y, tengan

finalmente mejores recursos”. Por lo tanto, hay que centrar la mirada en la gestión que se esta realizando, cuestión que coincide con planteamientos señalados por Dagmar Raczynsky (Consultora Asesorías para el Desarrollo), con Cristian Larroulet (Instituto Libertad y Desarrollo) y con los planteamientos de Cohen (CEPAL) en el sentido de tender hacia la implementación de enfoques de gestión centrados en la innovación. Un punto relevante a considerar tiene que ver también con la falta de capacidad para generar información a partir de los datos, al momento de querer evaluar si realmente se está llegando a la población objetivo (focalización) o al medir el impacto de las políticas implementadas. Por lo tanto, -como señala Rodrigo Martínez (CEPAL)- el problema no está en la “falta de datos sino en la generación de información a partir de los datos que se generan, ya que probablemente hay datos aportados por distintas fuentes, que no son analizados ni integral ni transversalmente”. Ligado a este tema del seguimiento y evaluación de las políticas sociales, Osvaldo Larrañaga (U. de Chile) señala que un gobierno es muy poco lo que puede evaluar en materia de pobreza, porque “los grandes números tienen que ver con la capacidad que tiene la economía para generar empleo, entonces el gobierno trata de evaluarse en una área que no controla y al mismo tiempo, tiende a no evaluarse en las áreas que sí controla, en el sentido de que buena parte del gasto social del gobierno está orientado a financiar servicios de salud, educación y vivienda”. La no evaluación lleva a una falta de eficacia, “ya que al no instalar mínimos, no es posible comparar qué porcentaje de la población está por debajo y cómo evoluciona en un período. Y esto tiene un costo en la equidad, por el lado de la desigualdad... pero sabemos que tampoco es mucho lo que un gobierno puede hacer para reducir las desigualdades de ingreso, en forma inteligente y sostenible. Pero sí en el caso de salud, educación y vivienda, donde el gobierno tiene más control y es precisamente ahí donde se puede dar un salto en equidad. Por aquí se puede avanzar evaluando dónde es posible generar

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transformaciones en la calidad de vida, pero esto no se hace” . Esto lleva a hacerse la pregunta por el rol de los mínimos en la valoración de los logros imputables a las políticas sociales y los tipos de indicadores que se podrían implementar. Aquí aparece una distinción básica que no se debe perder de vista: el monitoreo de recursos (acceso a la educación) y la evaluación de resultados (logros en la prueba Simce). Para Larrañaga, focalizarse en resultados es más adecuado porque se contribuye al bienestar de las personas. En general, “fijarse en resultados implica mayor exigencia a la política social porque implica que las políticas deben compensar por el efecto de otras variables y, por tanto, ser más activas y efectivas. Pero es posible tener un conjunto mixto de indicadores”. Pese a que es más difícil buscar mínimos en salud, educación y vivienda, “es posible trabajar una alternativa tipo norma, un mínimo normativo en que como sociedad nos ponemos de acuerdo sobre la calidad de vida aceptable”. Ahora, el problema de los mínimos es que son poco flexibles y eso implica que hay sesgo en su aplicación, de no mediar procesos ampliados de diálogo social y un esfuerzo técnico de envergadura para su validación y actualización. Cristián Larroulet, del Instituto Libertad y Desarrollo, llama la atención sobre la ineficacia de las políticas educacionales, de salud y de vivienda. Detecta -en primer lugar- problemas de brechas en la educación media, donde los jóvenes que no asisten a clases, son mayoritariamente del quintil más pobre. Señala que es muy importante ampliar el programa de retención de los sectores vulnerables e implementar programas para personas que ya desertaron. En segundo lugar, se refiere a la salud, donde le llama la atención que en una serie de enfermedades para ambos sexos, “la diferencia en la tasa de mortalidad es muy sustancial dependiendo del nivel de escolaridad, donde por ejemplo, la muerte por enfermedades cerebrovasculares es 5 veces mayor en mujeres con baja escolaridad. En el caso de los hombres,

el caso de la cirrosis es causa de muerte alta para hombres de bajos ingreso”. En ese mismo sentido, Larroulet sostiene que un nudo problemático central en salud tiene que ver con la productividad del sistema público, ya que el 80% de la población es cubierto por este sistema y, a pesar de todos los recursos utilizados, “el resultado de las prestaciones es lamentable”. Nuevamente, plantea que esto es un problema de incentivos y, por tanto, de diseño institucional en el sector público de salud. En tercer lugar, Larroulet se refiere a los subsidios de vivienda, donde señala que en los primeros 4 quintiles los montos del subsidio son parejos, pero el problema se presenta en el acceso a vivienda de los sectores indigentes. Por su parte, Dagmar Raczynski (Consultora de Asesorías para el Desarrollo) sostiene que hay un factor que influye fuertemente en la emergencia y persistencia de brechas y desigualdades en el contexto chileno. Este factor estaría referido a una brecha entre el discurso y la acción, por un debate entre lo que es y significa superar pobrezas, que va más allá del mero análisis economicista. Señala que pese a la existencia de muchas acciones, programas, instituciones, estas iniciativas logran modestos resultados ya que no convergen en su accionar. Es decir, “hay restricciones en el diseño de los programas y dificultades en la implementación. Además, se cae en la mirada de los ingresos cuando gran parte de la inversión social no es posible de medir por el indicador ingreso, porque no están orientadas a aumentar ingreso”. Por otro lado, existe un nudo crítico que afecta los programas que se ofrecen, ya que su “estructura institucional hace que se funcione vertical y sectorialmente, con programas que se diseñan rígidamente a nivel central, sin lograr adaptarse a las realidades regionales o locales como uno quisiera”. Por último, en opinión de Raczynski, se estaría produciendo una yuxtaposición de intervenciones sociales en el mismo territorio, ya

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que la rigidez con que funcionan genera problemas de sustentabilidad. En una perspectiva distinta, pero coincidiendo con lo anterior, Carolina Tohá (Diputada) plantea que las políticas extensivas parecen fallar en llegar a los más pobres, porque no se hacen cargo adecuadamente de la especificidad de su condición, sobre todo en materia de vivienda y salud. Para Tohá “fallan también por la dinámica profunda de los actuales sistemas sociales, que por su esencia son competitivos y diferenciadores entre diversas modalidades y establecimientos. Ante esta oferta diferenciada, la lista de espera por las prestaciones o servicios, se resuelve por capacidad de pago y eso produce inequidades”. Por último, Tohá señala que “los programas intensivos se diluyen por falta de masa crítica en la intervención. No hay que olvidar que la idea original era que los programas exitosos se extendieran y los menos logrados se fueran cerrando, pero en la práctica, unos y otros conviven en una proliferación de pequeñas intervenciones de bajo impacto”. Todo lo anterior instala la natural preocupación por las respuestas que se deberían generar desde las políticas públicas, para revertir inequidades. En relación a este punto, la representante del BID propone como principal desafío, el desarrollo simultáneo de macro estrategias, que dicen relación con: la Modernización del Estado, la Competitividad, el Desarrollo Social y la Integración Regional. Más específicamente el BID señala que a nivel de integración regional, se está pensando y proponiendo realizar estrategias integrales de reducción de la pobreza con participación de la ciudadanía, como uno de los vehículos principales para llegar al tema de la pobreza y la desigualdad. En ese mismo marco, es un hecho que las tendencias que se perfilan a futuro en este campo, asocian la inclusión social con las estrategias nacionales de desarrollo, teniendo como principios básicos la redistribución, eficiencia, solidaridad y sostenibilidad de las acciones.

III

UNA MIRADA DIAGNÓSTICA A LAS BRECHAS SOCIALES SECTORIALES2

1. Avanzando en la universalización del derecho a la educación Una reflexión en torno al estado de desarrollo de las políticas educacionales y su impacto en la reducción de brechas de equidad, obliga a hacer necesaria referencia a la reforma educacional, en marcha desde hace tres años. La reforma educativa chilena descansa en un conjunto de iniciativas que han adquirido el estatus de una reforma integral cuya principal característica ha sido cambiar las condiciones de piso del sistema escolar chileno, interviniendo tanto a nivel del perfeccionamiento de la institucionalidad escolar y los instrumentos disponibles para llevar a cabo la reforma, como a nivel del mejoramiento continuo de la calidad de la enseñanza. La apuesta por lograr más y mejores aprendizajes se expresa concretamente en el nuevo currículo, que busca promover metas altamente exigentes en materia de aprendizaje. Uno de los rasgos más singulares de este nuevo instrumento, es que busca impulsar la reforma desde y en las salas de clases. Esto implica un desafío no menor, ya que su éxito depende de que los docentes se apropien de este nuevo currículo y lo implementen de manera efectiva en el proceso de enseñanza aprendizaje. La consecución de resultados de excelencia pasa fundamentalmente por la readecuación de los centros escolares y las tensiones que en ellos se 2 Los contenidos de este capítulo se basan en la intervención de los sectorialistas que participaron en este Seminario. Las ponencias pueden ser consultadas en las páginas web de MIDEPLAN y de CEPAL. Cabe señalar que, por motivos de espacio, se decidió privilegiar las presentaciones de los Ministerios de Educación, Salud, Vivienda y Urbanismo, Trabajo y Previsión Social y Justicia, sin perjuicio de lo cual los contenidos expuestos por otros sectores, han sido considerados en otros pasajes de este texto.

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produzcan o se estén produciendo ya, se deben precisamente a la necesidad de modificar las prácticas asociadas a la gestión escolar. Esta observación es de tremenda relevancia en el análisis de las políticas sociales actuales: no es posible proponer objetivos ligados a la reducción de brechas de equidad, sin generar las condiciones institucionales que hagan posible la generación de esos cambios. En este sentido, bien puede decirse que iniciativas como la de promoción de la convivencia escolar en los establecimientos es un piso esencial en la escala de aproximaciones sucesivas relacionadas con el impacto de la política educacional sobre el capital humano del país. La equidad que está detrás de la construcción del modelo de país que motiva la reforma educacional, pasa precisamente por el abordaje simultaneo y complementario de múltiples dimensiones vinculadas al desarrollo. Es en este marco donde hay que comprender el sentido de iniciativas de esta naturaleza, que busca mejorar de manera sustantiva no sólo las normas de convivencia dentro de las escuelas sino también las relaciones al interior de las comunidades escolares, y la forma en que los distintos actores se aproximan y se hacen cargo del proceso educativo. En esta misma línea, las políticas educacionales han priorizado la transformación de prácticas pedagógicas y acciones de perfeccionamiento docente. Con ello, se busca incidir en materia de formación continua de los maestros, no sólo en el ámbito de la formación en servicio, sino también en el ámbito de la formación inicial de los maestros, esfuerzo que ha partido desde hace algunos años. Junto con ello, se están introduciendo mecanismos que permitan asegurar la calidad en el desempeño de la profesión docente. A esto obedece el proceso de presentación de docentes a una asignación de excelencia, donde, a partir de una evaluación de su desempeño, se premiará el desempeño a través de un sinnúmero de incentivos. No cabe duda que ninguna de estas iniciativas adquiere sentido si se prescinde de

aquellas medidas, tan urgentes como necesarias, para generar condiciones satisfactorias para la carrera docente, tanto en relación al salario docente, como también a las condiciones de trabajo de estos profesionales. Por último, cabe destacar que en este repertorio de prioridades institucionales, las políticas de educación están mirando hacia los extremos, esto es, privilegiando medidas relativas a la atención preescolar y a la educación de adultos. Para ello se está realizando un importante esfuerzo relativo al aumento de la cobertura pre-escolar y también a partir de un programa Inter-ministerial para atender a la población adulta que ha perdido oportunidades de su educación. La gran apuesta educacional de esta década tiene que ver directamente con la equidad, ya que se están generando las condiciones que hagan posible que el Estado chileno de garantías ciertas de acceso y cobertura a un piso mínimo de escolaridad a toda su población. La apuesta es asegurar el acceso, permanencia con calidad y el egreso del sistema educacional a todos los niños, niñas y jóvenes por lo menos 12 años de sus vidas. Esta es, claramente, una respuesta política a un conjunto de brechas que aún persisten en materia de educación. Así por ejemplo, al analizar la distribución de la matricula de educación básica por quintiles y la distribución de la matricula de educación media, se constata que a pesar de haber logrado altos índices de cobertura, todavía existe una brecha relativamente importante de pérdida de alumnos que en el caso de la educación media es más clara todavía cuando se analiza el comportamiento del quintil más rico con el quintil más pobre de la población. Al observar la cobertura del sistema desde el año ’87 en adelante, se observa que ha habido un progreso notable en el acceso de los estudiantes tanto a la educación básica como a la media. Sin embargo, todavía persisten brechas importantes de acceso, dado por un significativo diferencial de la cobertura del sistema en ambos niveles.

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Las cifras también reflejan otras diferencias, que son las que explican las diferencias en el acceso futuro a la estructura de oportunidades disponibles: en el caso de la población de 25 a 34 años, donde se concentran las personas que tienen una expectativa cierta de tener una vida laboral larga, el promedio de escolaridad es desigual, ya que es del orden de los 8 años en el quintil más pobre versus 14 años en el quintil más rico. Esto es tremendamente sintomático si se piensa que puede hacer diferencias notables en materia de calidad de los empleos y salarios de las personas. La motivación para adoptar esta nueva política de aseguramiento de 12 años de escolaridad es clara: 8 años de escolaridad prácticamente no hacen diferencia, sin embargo, la dispersión se produce a partir de los 12 años, quedando claramente comprobado que estos sí tienen incidencia en las oportunidades futuras de inserción laboral y empleabilidad. A partir de la mitad de la década, se constata una brusca caída del abandono escolar en relación con la permanencia de los alumnos en el sistema, pero todavía existe un importante contingente de alumnos que no concluye o que abandona el sistema escolar que aunque desde el punto de vista porcentual no parece representar un segmento considerable, sí lo es en cifras absolutas. En el caso de educación básica, el gran logro de la política educacional es que se ha cubierto, en atención, a prácticamente todos los niños en edad escolar. Pero, si bien se puede decir que la mayoría de los niños chilenos está sentada en un banco en una sala de clases, el tema de la calidad aparece como el gran desafío. Al respecto, las mediciones del desempeño escolar son categóricas en demostrar la correlación que hay entre pobreza, atención escolar por sistema y logros en el aprendizaje. De acuerdo a los datos de la prueba SIMCE de 1999, la brecha de la calidad en educación se da precisamente entre sistemas, ya que en el sector municipal, los alumnos de desempeño alto, son

porcentualmente un quinto o un cuarto de los de colegios privados mientras que el sector particular subvencionado, es relativamente el doble del sector municipal. Estos y otros datos muestran que, a pesar de todo el esfuerzo, persisten brechas importantes en materia de calidad. Por su parte, si bien la reforma es un bosque de iniciativas bastante frondoso que ha intentado atacar integralmente el conjunto de problemas del sistema, fundamentalmente de acceso, permanencia y calidad, la gran apuesta en equidad de la educación hoy día, tiene que ver justamente con asegurar 12 años de escolaridad a toda la población. ¿Razones para ello?. Un indicador bastante elocuente en este sentido, es que hay una diferencia muy importante en materia de egreso del sistema, pues mientras que la totalidad de los jóvenes del quintil más rico concluye su educación media, cerca de la mitad del más pobre no lo logra. En relación con la consecuencia que eso tiene para el país, el hecho de que un 65% de los jóvenes sólo termine la enseñanza media y se quede rezagado cerca de un tercio de ellos, afecta negativamente las oportunidades del país en materia de competitividad. Una variable clave en relación con resultados de calidad de los alumnos tiene que ver con la escolaridad de los padres y Chile tiene, en promedio, una baja escolaridad. Así, mover la escolaridad del conjunto de la población, con el esfuerzo de los 12 años garantizados, puede tener consecuencias notables en resultados de calidad para los alumnos. Ahí hay una correlación absolutamente estrecha, entre lo que los alumnos logran y los niveles de escolaridad de los padres. Prueba de ello es que en los sistemas más desarrollados, esto ocupa un rol estratégico en gran parte de las políticas de equidad. A esto se suma otra justificación y es la importancia que la educación tiene para la integración social, sobre todo en relación con disminuir las posibilidades de riesgo social que jóvenes de sectores más pobres viven cotidianamente en su entorno. Si bien es cierto las

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cifras de la encuesta CASEN del año 2000 habla de una cobertura en la educación media del orden del 90%, los jóvenes que están fuera del sistema son un número muy importante, sólo si se considera el tramo etáreo de 14 a 17 años. La preocupación debe centrarse en la recuperación de aquellos jóvenes que ni siquiera tienen su educación básica completa, y por generar mecanismos que garanticen la permanencia en el sistema, sobre todo en la transición que se produce entre educación básica y media. Para comprender la magnitud del problema y las múltiples aruistas que deben tener las estrategias de solución propuestas, hay que considerar que casi el 76% de los jóvenes que quedan fuera del sistema pertenece al 40% más pobre de la población y, gran parte se concentra en la ciudad por efecto de la mayor densidad poblacional en las ciudades. Sin embargo, en relación con la densidad poblacional del campo, es muy significativo el número de alumnos que no tiene oportunidades educativas en el sector rural, situación que amerita un tratamiento particular. Hay otro dato que hay que considerar con mucha atención y es que un 33% de los jóvenes que están fuera del sistema, dice que no estudia por dificultades económicas, un 14% por embarazo precoz y un 13,9% porque no le interesa. Detrás de esto hay algo que tiene que ver con la calidad de la oferta educativa de los establecimientos escolares, es decir, hay una razón que no sólo es exógena al sistema escolar sino también endógena, en relación con las posibilidades y el atractivo de la oferta educativa para estos jóvenes que desertan del sistema. Las medidas que se deben implementar para reducir esta brecha son acuciantes, si se piensa que, en que transcurre el momento en que un joven abandonó sus estudios, las posibilidades de reinserción se hacen cada vez menores, ya que entre un año y otro cambia de un 20% a un 33%. Estas y otras razones son las que reiteran la voluntad del Gobierno por hacer efectiva la

garantía del derecho a la educación, asegurando un piso mínimo de cobertura universal, de 12 años de escolaridad. Ahora se quiere consagrar legalmente este deseo: un plan mínimo de educación para todos. Naturalmente la realización de este derecho exige un esfuerzo de país porque el esfuerzo por conservar a todos los alumnos en el sistema escolar hasta que concluyan y egresen de su educación media, es una iniciativa que puede competir con otros bienes sociales. Al consensuar como piso mínimo un mayor estandar de educación obligatoria, lo que se está diciendo como país es que se va a privilegiar la educación de los jóvenes versus otras alternativas que el país también valore. Eso es parte de la discusión y de las condiciones que hay que generar para involucrar en este esfuerzo a todos los actores. Diversas iniciativas ya se encuentran en operación. Actualmente se está desarrollando un gran programa que apunta a evitar la deserción escolar de los jóvenes de enseñanza media, el Programa Liceo Para Todos. A este se suman también otras iniciativas destacadas en materia de educación de adultos. Esos esfuerzos se van a redoblar a partir del próximo año y ello va a dar pie a que el cumplimiento del compromiso que se quiere hacer como Estado, se logre al más breve plazo posible. Así, los que queden fuera del sistema, serán simplemente los jóvenes que abandonen por falta de voluntad de seguir estudiando y no por falta de oportunidades para poder hacerlo.

2. La gran apuesta de la equidad en salud Si bien es cierto, la Reforma de la Salud aún está en fase de diseño, no es posible hoy día hablar de reducción de brechas en salud sin hacer referencia a esta reforma, ya que su pilar fundamental es precisamente la equidad. Este análisis debe partir por considerar un par de datos estructurales. En primer lugar, el gasto de salud en Chile, sobre el Producto Nacional Bruto, es un gasto moderado, similar a otros países de

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América Latina, como Costa Rica y Cuba, pero inferior a países como Argentina y Brasil, pero notablemente inferior a países desarrollados como Canadá y Estados Unidos. A la vez es también bastante superior a otros países de América Latina como Perú, como Bolivia y México. En segundo lugar, el problema actual de la salud en Chile, hay que analizarlo en función del proceso de Envejecimiento de la población y su ya conocida transición demográfica. Las proyecciones para los siguientes años muestran una incidencia superior de las adultas y adultos mayores. Eso, obviamente, tiene consecuencias para la salud, y para el sistema que organiza la distribución de este servicio a la población, previstos ya los altos costos que implicará la incorporación de nuevas tecnologías y la introducción de nuevos tratamientos destinados a la tercera edad. En tercer lugar, hay que considerar el cambio en el perfil epidemiológico de la población: entre los años ‘60 y ‘98 ya se produjo un cambio drástico con las enfermedades que más afectan la mortalidad de las personas. Así, las enfermedades infecciosas predominantes pasaron de un 32% a un rango mínimo de 3% y lo que hoy preocupa, en cambio, es la preponderancia actual de los tumores malignos -los cánceres -, los problemas cardiovasculares y los accidentes. Esto se conoce típicamente como la Transición Epidemiológica de enfermedades predominantemente de países subdesarrollados a un perfil epidemiológico de un país en desarrollo o en fase de desarrollo. En relación con la situación de la equidad en salud en Chile, hay que señalar que en este campo, la equidad se da cuando las personas que tienen iguales necesidades en salud, son atendidas de igual manera, y donde los individuos contribuyen al financiamiento de la salud, de acuerdo a su capacidad de pago. Esta es una definición internacionalmente aceptada y que Chile ha recogido como aspecto fundamental de la Reforma.

Por lo tanto, a la hora de evaluar la equidad en el sistema, es muy importante reconocer que se trata de un sistema segmentado por ingreso, cuestión que es clara si se analiza la distribución de la población según adscripción a sistemas de salud y según quintil de ingreso. El sistema público se hace cargo de los grupos pertenecientes a los quintiles de ingresos más pobres y el sistema privado, por el contrario, tiene como beneficiarios a los grupos más ricos de la sociedad. Por otra parte, el tema de la edad también es importante pues, como se sabe, el sector público de salud se hace cargo de la mayoría de los adultos mayores, esto es el 80% de las personas de 60 años y más; lo mismo ocurre con los niños menores de 15 años. Por su parte, el sector privado tiene su mayor adscripción en los grupos más productivos de la sociedad, esto es las personas que se encuentran en la edad más productiva, entre 30 y 49 años, que es también la población en edad más sana. Por otro lado, hay antecedentes suficientes que indican que el sistema público de salud actúa, desde el punto de vista de la provisión de la salud, como un reaseguro implícito del sector privado, en el sentido que muchas de las acciones más importantes de la salud, la cantidad de personas que las demanda y recibe atención por ellas, es mayor en el sector público que la población beneficiaria. La población usuaria, en muchas prestaciones, es mayor que la beneficiaria. En cuanto al estado de salud, Chile es un país que se resalta a nivel internacional como un país con buen estado de salud, en relación a su ingreso. Si bien se trata de un indicador del PNUD que por referirse a calidad de vida no incluye solamente salud, demuestra que Chile está en una posición bastante privilegiada dentro del concierto de América Latina. Por otro lado, si se analiza la situación de la esperanza de vida al nacer, hay que considerar que la de Chile es de 75 años promedio, lo que lo ubica en un rango similar a países como Costa Rica y Cuba, en un rango superior respecto a

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otros países de América Latina, pero nuevamente un tanto inferior a países más avanzados como Estados Unidos y Canadá. En otros aspectos de la cuestión sanitaria, como los temas del tratamiento de la tuberculosis, el tratamiento del Sida, la conexión urbana de agua potable, la eliminación de excretas, las vacunaciones masivas, Chile también muestra indicadores bastante auspiciosos. Pero lo que se ha dicho en la Reforma, es que no basta con mirar los promedios de estos indicadores, sino que hay que mirar las dispersiones que se pueden encontrar al interior de ellos. Esta es una pregunta esencial en materia de inequidades, desigualdades y brechas, ya que las cifras globales suelen ocultar el comportamiento de indicadores particulares que son los que denotan la existencia de aquellas brechas que deben motivar la formulación de políticas específicas de equidad. Entre los ejemplos que se han mencionado varias veces, destaca el de la mortalidad infantil, básicamente porque se trata de un indicador de eficacia sanitaria. Sin embargo, también es un claro indicador de disparidad: en Chile, la mortalidad infantil es, en promedio, de 10 por mil; sin embargo, la dispersión geográfica es significativa, ya que hay regiones y comunas que pueden alcanzar los 40 por mil, mientras que en otras es sólo de al 3 por mil. Al complejizar el análisis también es posible dilucidar brechas ligadas a la calidad ocupacional de los padres, ya que los hijos de profesionales, de directivos y de técnicos tienen tasas de mortalidad infantil similares a las de los países avanzados, mientras que los hijos de empleados y de obreros tienen tasas de mortalidad infantil bastante más altas. Por último, no cabe duda sobre la incidencia de la variable socioeconómica. También para este indicador las brechas son notorias, ya que en las comunas más ricas de la capital la mortalidad infantil es sumamente baja - no alcanza a los 6 por cada mil – mientras que en otras comunas

supera los 50 por mil. Todo esto sólo viene a confirmar que para valorar la equidad en salud no basta con mirar los promedios, dadas las diferencias que ellos esconden y eso sucede en casi todos los indicadores importantes para el sistema sanitario. En el ámbito de la pobreza, las inequidades y brechas en salud también comportan destacada relevancia, como lo muestra el indicador de <<años de vida potencialmente perdidos>>, cuya principal potencialidad es que es también un indicador del estado de salud de las comunidades. Si la población se ordenara en deciles, en una escala de menor a mayor daño, se observa una correlación directa con la pobreza ya que, a mayor pobreza, mayor carga de enfermedad. En relación al tema del acceso a la salud, también es necesario hacer análisis desagregados que permitan identificar la prevalencia de brechas. Habitualmente, se muestra que en Chile hay un acceso alto a la salud pero se hacen pocas referencias a la composición del segmento correspondiente al no acceso, que es claramente es regresiva. Dicho de otro modo, los quintiles más pobres son los que tienen menos acceso, fundamentalmente porque o no obtuvo hora o porque le cuesta llegar. Esto confirma que los quintiles más pobres tienen mucho más problemas de acceso que los quintiles de mayores ingresos y eso es claramente materia de preocupación para las políticas de equidad en salud. Por otro lado, los datos muestran que los beneficiarios del sector público tienen menos acceso a prestaciones complejas. Asimismo, en ambos sistemas el acceso mejora en la medida que aumentan los ingresos, lo que quiere decir que en ambos el acceso es regresivo. En el sistema público hay algunas prestaciones progresivas que realiza el sistema, dirigidas a grupos de riesgo, fundamentalmente lo que tiene que ver con los controles preventivos, la alimentación complementaria y otras prestaciones a nivel de salud pública, incluida las atenciones de urgencia.

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Cabe observar que en la consulta de especialidades por quintiles de ingresos, se ve claramente que son las personas de mayores ingresos las que acceden con mayor facilidad a las consultas de especialidades. En el caso de las consultas preventivas es al revés, ya que las personas de menor ingresos acceden con mayor facilidad a estas consultas y eso es fundamentalmente acción del sistema público. Entonces lo que uno puede ver es que la tasa de uso de las prestaciones, en especial las de menor costo, son mayores en el sistema privado. Las hospitalizaciones son mucho mayores en el sector público y los exámenes de apoyo, los de diagnósticos, y las intervenciones terapéuticas son mayores en el sistema privado, lo que puede estar explicando también el significativo aumento de sus costos. Finalmente, en el diagnóstico sobre la equidad en salud, hay que revisar la equidad en el financiamiento. De acuerdo a lo señalado por la Organización Mundial de la Salud el año 2000, Chile se encuentra muy bien ubicado en el ranking mundial, en relación a indicadores tales como nivel de salud en menores de 5 años y en el nivel de desempeño sanitario. No ocurre lo mismo con la capacidad de respuesta y menos aún con el indicador de equidad financiera. Aquí hay un hecho tremendamente elocuente: en cuanto a cotizaciones, el sector privado recauda cerca del 60% de ellas, para atender el 20% de la población; en cambio, el sector público recauda menos del 40% de ellas, para atender al 67% de la población. Por otro lado, en el fondo público de salud - Fonasa -, se practica la solidaridad entre los cotizantes de mayores ingresos hacia los de menores ingresos; en cambio, en el sector privado, que es el mismo sistema de seguridad social de salud, pero administrado por el sector privado, eso no ocurre, ya que se trata de un sistema de capitalización individual. La inequidad en el tema del financiamiento provoca también que más del 65% de las horas médicas se destinen fuera del sistema público

para un tercio de la población y, por otro lado, hay problemas en el sector privado que tienen que ver con las prácticas de mercado asociadas a los seguros privados, lo que conlleva selección de riesgos y discriminación, por ingreso, por sexo y por estado de salud. Esto es claro en relación a lo que ocurre con la discriminación de los precios de los planes: la mujer siempre es discriminada porque sus gastos esperados hasta más o menos los 50 años, son mucho mayores a los de los hombres y entonces los planes que se cobran son más caros, las primas que se cobran son más caras y el hombre es más barato para el sistema, aunque sólo hasta los 60 años, porque después se vuelve infinitamente más caro. En consecuencia, no sólo la mujer es discriminada sino también el adulto mayor. Ahora bien, no hay que perder de vista que las desigualdades también se dan al interior del sector público: en el caso de algunas prestaciones, por regiones, se constata que hay máximos y mínimos de consultas por servicios de salud, ya que algunos entregan 4,3 prestaciones de especialidad per cápita y otros entregan 1 prestación de especialidad per cápita. Otros que entregan 2,31 consultas de urgencia contra 0, 79 y, en cuanto a egresos hospitalarios, algunos servicios entregan 190 egresos por mil, contra 85 u 86 egresos hospitalarios por mil. Esto estaría indicando que las inequidades se producen también en la asignación de recursos, esto es, en la estructura de gasto dentro del sistema público de salud. En virtud de este diagnóstico sobre equidad en salud, tanto en acceso, como en financiamiento y estado de salud, se decidió impulsar los sistemas relativos a la reforma. A partir de políticas de estado, que son las que detectan las necesidades de salud y, a partir de la delegación de esa responsabilidad en una autoridad sanitaria nacional, que es el Ministerio de Salud, lo que se ha hecho hasta ahora es definir objetivos sanitarios para la década. A través de la reforma a la salud se busca corregir las inequidades de acceso a través de una serie

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de garantías explícitas. Para ello, es necesario avanzar decididamente en cambiar el modelo de atención en salud, reforzarlo, transformarlo en un modelo con énfasis preventivo, con énfasis en la promoción de la salud y hacer de éste un sistema estratificado en niveles de atención, para que se resuelvan los problemas a niveles costo - efectivos. Esto naturalmente implica generar mecanismos más solidarios de financiamiento. Frente a todo este esquema de cambios, hay que tener una autoridad sanitaria, una autoridad regulatoria mucho más fuerte, tanto en el sector público como en el sector privado. El Plan AUGE es un listado de enfermedades priorizadas para su garantía, pero que también incluyen acciones de salud pública, necesarias para mantener y profundizar los logros sanitarios que ya se conocen. Los componentes de salud que van directamente a las personas, y que están en dicho listado, son básicamente acciones que surgen de los objetivos sanitarios, acciones que surgen de las enfermedades catastróficas, aquellas que tienen mayor riesgo financiero o que significan algunas veces la bancarrota de las familias. Y, las urgencias y otras acciones priorizadas por los estudios de largas enfermedades, que son las que han determinado este listado de priorizaciones. Hacer referencia al tema del financiamiento es hacer referencia a la reforma misma, ya que este es un plan de desarrollo total del sector. Por lo mismo, es necesario estimar el costo de esto para determinar su viabilidad. Si se estudia la capacidad, la suficiencia financiera que tienen los cotizantes para cubrir sus planes de salud, considerando sus cargas familiares, es posible establecer brechas negativas, equivalentes a lo que les falta para cubrir ese plan. Si se suman las brechas de las cotizaciones en el sector público, lo que se obtiene es más o menos una suma de 150 mil millones de pesos anuales, que es lo que cuesta adicionalmente el AUGE. Lo mismo ocurre si se analiza la situación desde el lado de la oferta, esto es, las inversiones que hay que efectuar para readecuar la oferta.

3. Más cobertura y mejor calidad: el gran desafío de las políticas de vivienda El análisis de la situación de la equidad en vivienda no está exento de dificultad. En principio, porque las cifras sobre el déficit en vivienda pueden ser tan diversas, como el número de investigadores que hayan hecho alguna aproximación al tema. Pero en términos generales se puede señalar lo siguiente: según datos aportados por la CEPAL, hacia 1995, el total de viviendas en Latinoamérica y el Caribe era de aproximadamente 85 millones, para atender a 95 millones. Por lo tanto, esa simple diferencia da un déficit del orden de 10 millones de viviendas en toda la región. Del stock de viviendas y su clasificación en buenas, recuperables y malas, se constata que hay 8,5 millones de viviendas malas, que deberían sumarse al déficit cuantitativo de falta de cobertura, por lo que la magnitud del déficit en Latinoamérica y el Caribe es de alrededor de 18 y medio millones. A esto se agrega anualmente un incremento de necesidades por causa de nuevas familias (nuevos hogares que se van formando) y por causa del deterioro de las viviendas, o viviendas que cambian de destino. Por lo tanto, a los 18 millones hay que agregar alrededor de 3 o 4 millones por año, contrastando con un volumen de construcción anual del orden de 750 mil viviendas en toda la región. En cuanto a Chile, alrededor del año 2000 se tenían unos 3 millones 750 mil hogares y un déficit estimado del orden de 750 mil viviendas. A esto hay que añadir una estimación gruesa del incremento anual de necesidades del orden de 90 mil y, una construcción anual que es la del promedio del decenio de los 90, es decir, 120 mil viviendas. Por lo tanto, se reduce anualmente el déficit en cerca de 30 mil viviendas. No cabe duda que Chile es un caso paradigmático en esta materia, ya que es el uno de los pocos países que ha tenido una historia de más de 10 años de reducción persistente de su déficit

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habitacional. Pero por otra parte, el tema de cobertura en el sector vivienda está muy lejos de ser satisfecho. Si esta situación es analizada desde el punto de vista de los estándares mínimos, aún se está bastante lejos de una meta de esas características. Asimismo, hay que considerar también que en Chile la principal forma en que se manifiesta el déficit habitacional es el allegamiento, originado en la invasión de predios urbanos producto del crecimiento de los hogares de los sectores de bajos ingresos y de las migraciones campo-ciudad. Esto dio origen a formas de cohabitación ligadas al hacinamiento, la densificación y la promiscuidad al interior de las viviendas existentes. Según las estimaciones efectuadas por MIDEPLAN, entre el ‘90 y el 2000 los cerca de 900 mil hogares allegados que habían al inicio del período, fueron disminuyendo paulatinamente, pero con un freno en la tasa de reducción que llegó a los 750 mil. Desde este punto de vista, existiría un 19% de reducción en el déficit. Significa entonces que de los 3 millones y medio de hogares que existen en la actualidad, hay cerca de 750 mil con allegamiento, los que son potencialmente convertibles en demanda habitacional, aunque esta cifra comprende tanto hogares como núcleos. Descartando a estos últimos, en atención a la definición de hogar como aquel grupo familiar que tiene independencia económica, tiene presupuesto de alimentación y tiene la vocación de alimentarse separadamente de otros, de los 750 mil estimados originalmente, se llega a los 290 mil hogares con allegamiento. Si se analiza la situación de los allegados es posible observar brechas muy significativas. Al observar al total de hogares - incluyendo núcleos - en cuanto a los quintiles de ingreso, se verifica que los allegados están distribuidos en todos los segmentos de Ingresos. Sin embargo, claramente hay una brecha de equidad en el sentido de que afecta mucho más fuerte a los quintiles de menores ingresos.

Notable es que el segmento del segundo quintil tiene mayor cantidad de hogares allegados, más aún incluso que el segmento del primer quintil. Hay que llamar también la atención sobre la situación de la tenencia en la propiedad del sitio en el cual está ubicada la vivienda, ámbito donde ha existido una política que ha favorecido a la propiedad de la vivienda. Esta política tiene una consecuencia bien importante cuando uno trabaja con el tema de Focalización, porque cuando se transfiere el acceso de la vivienda en propiedad, no sólo el Estado está haciendo una transferencia que tiene por resultado dar un cierto estándar de calidad de vida a la familia. Además de facilitar el acceso a una vida en condiciones higiénicas, en condiciones de protección frente al medio ambiente y al clima, de manera de favorecer la vida de la familia y su salud, también se está haciendo una transferencia de patrimonio fiscal al patrimonio de determinadas familias que es igual al monto de los subsidios o, a veces, bastante mayor que el monto de los subsidios explícitos. En relación a la distribución por quintil de la población que arrienda viviendas lo que se observa es que la población que tiene más frecuencia en el arrendamiento, es el quinto quintil, que es un modo de acceso a la vivienda formal en el cual existe un pago. Aquí claramente también se observa una brecha de acceso, porque los quintiles más bajos tienen menos capacidad de acceder a una vivienda en arriendo, que los quintiles más altos. Por último, están las otras formas de acceso a la vivienda que son más precarias, - cedidas, en usufructo, ocupación irregular, etc. -, donde claramente destacan el primer y segundo quintil. En relación a la propiedad de la vivienda, hay que considerar que en el caso de las mediaguas, las familias pueden ser propietarias de su vivienda y no ser propietarias de su sitio. En este caso, la frecuencia más alta de propiedad está en el primer quintil, lo que demuestra en buena medida la focalización efectuada en la política pública para vivienda.

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En cuanto a la Materialidad de la Vivienda, Mideplan ha construido un índice de materialidad donde se resume el conjunto de características respecto de materiales, muros, techos y pisos y, se categorizan en buenas y aceptables, recuperables y deficitarias. Si se agrupan las buenas y aceptables se observa que hay, en general, una buena calidad del stock habitacional. La diferencia entre el primer quintil y el quinto quintil, es que el 77% y el 98% de los hogares tienen viviendas de buena calidad, respectivamente. En cuanto a las viviendas recuperables, más deficitarias, un 23% de los hogares del primer quintil tienen viviendas de materialidad dudosa, contra sólo un 2% en el quinto quintil. En relación a la condición de saneamiento, la situación es bastante parecida. En general, todos estos indicadores se analizan a la luz de la situación mostrada por los quintiles de ingreso. Sin embargo, las diferencias también pueden surgir entre lo urbano y lo rural ya que los hogares que viven en viviendas sin déficit son un 66% en el área urbana y un 37% en el área rural. Sin embargo, la composición del déficit es diferente porque predomina el déficit de Habitabilidad, es decir, de saneamiento y materialidad en el sector rural, mientras que en el sector urbano predomina el déficit de allegamiento. Lo anterior tiene que ver con un diagnóstico muy general sobre la situación del déficit habitacional en el país. Esto se explica, en buena medida, por las políticas públicas impulsadas en esta área. En la década, los principales logros han sido la paulatina reducción del déficit habitacional, la mejora de materialidad y el aumento de superficie en las viviendas básicas3. Efectivamente, ha habido incrementos importantes en este último aspecto, en las características, en el grado de 3 En relación al tamaño de las viviendas, se pasó de una superficie unitaria de 36 metros cuadrados en promedio, a los 45 metros cuadrados a 1999, aunque el año 2000 se bajó a 42 metros cuadrados como superficie. Esto, porque es muy difícil aumentar la superficie de las viviendas, como producto de la contratación de viviendas por el sector público, y la competencia que se produce en relación al precio del suelo.

terminación de las viviendas que se han estado construyendo, en el mejoramiento de los estándares en los loteos con incorporación de equipamiento, incorporación de pavimentación, incorporación de áreas verdes en todos los loteos construidos por el sector público, etc. Esto ha llevado también a una importante diversificación de programas, cuestión que hoy está en plena revisión. En este mismo período se dictaron dos leyes de innegable importancia en relación a las condiciones de vida y al acceso a la vivienda. Por una parte, está la Ley de calidad de la vivienda, que es un conjunto de modificaciones a la Ley de urbanismo y construcciones, y garantizan la calidad en una serie de aspectos. Por otra parte, la Ley de copropiedad inmobiliaria que fomenta una forma de uso de las viviendas y obliga a establecer determinados acuerdos entre los propietarios. Las innovaciones producidas en esta área han permitido incorporar programas privados con amplia diversificación en las fórmulas para acceso a la vivienda.Además, ha sido posible financiar la construcción de pavimentos, de parques, de contenedores de aguas lluvias y obras que favorecen la formación de condominios sociales. Este panorama no estaría completo si no se enuncian, al menos, los nudos críticos de la política habitacional nacional. En primer término, las distorsiones generadas en la focalización porque, pese a que el balance general muestra diversos logros en esta materia, es claro también que el primer decil no estaba siendo atendido en la misma proporción que los demás. Esto, porque el MINVU hasta el año 2000, declaraba explícitamente que los problemas del primer decil, no eran temas relativos a carencia de vivienda, mientras antes no se resolvieran los temas de pobreza. En segundo término, surge la convicción de que desde el sector vivienda no es posible abordar los temas de pobreza. Esto, porque cuando se entrega una vivienda a una familia en condición de pobreza, aunque se produzca con total

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gratuidad, se la empobrece o se la marginaliza, ya que una familia que se ubica por debajo de la línea de indigencia, tiene una estructura de gastos para ese ingreso. Con una vivienda formal se ve inmediatamente afectada la estructura de gastos, por los costos asociados a los suministros básicos y mantención. En tercer término, hay crisis en los sistemas públicos de producción, fundamentalmente asociados al cuestionamiento de la calidad de las viviendas. Al cuestionamiento permanente de la calidad, se suma la crisis del sistema de financiamiento público, con un 70% de morosidad en la cartera hipotecaria del SERVIU. Por último, destaca un sistema de producción de viviendas que contribuye a una mala forma de crecimiento de las ciudades, donde éstas se segregan socio-espacialmente, segregación que, por lo demás, induce mayores costos de vida para los más pobres. En la nueva política habitacional, la idea es focalizar en los sectores de mayor pobreza. El MINVU, por primera vez, a partir de este año, declara que está dispuesto a focalizar acciones en la población pobre, que incluye también a los indigentes y, por lo tanto, se están formulando dos nuevos programas habitacionales, que se agregan a los programas más focalizados que ya existían: se trata de los programas de Viviendas sin Deudas. La Vivienda sin Deuda es una vivienda de un estándar reducido: el componente de subsidio que el ministerio pone, es un componente alto, pero que tiene un límite, siendo casi el doble del más alto subsidio que se entregaba el año anterior. Sin embargo, se convoca a construir estas viviendas sin deudas, principalmente a través de un mecanismo participativo, descentralizado y que es el Fondo Concursable Para Proyectos Habitacionales Solidarios. En este Fondo entran familias organizadas, con un proyecto de construcción, que ha sido patrocinado por una entidad organizadora con capacidad técnica para formular proyectos. La

idea es generar, por esta vía, un espacio lo más participativo posible para generar estas soluciones habitacionales. Así, la combinación de gasto entre la vivienda y el espacio público, es definida por la propia gente. Pero lo más novedoso es que este programa es una invitación a otros, a participar con el MINVU en mejorar el estándar mínimo de las viviendas y, es una amplia posibilidad de recibir aportes de terceros, ya sean terceros públicos o terceros privados. Pensado en términos de políticas de equidad, está entre las prioridades ministeriales el continuar con un volumen alto de inversión en viviendas y de producción de soluciones habitacionales, para continuar en la superación del déficit habitacional. Pero, además, en un contexto dondese está tendiendo de manera progresiva a asumir que vivienda no es vivienda sola, es vivienda y entorno. Por lo tanto, lo que se quiere es generar calidad urbana y una solución habitacional distinta, mejor, más dotada, donde se pueda decidir si construir la vivienda en un terreno, en un sector ya existente en la ciudad, que ya tiene todos los servicios básicos, que está bien dotado de equipamiento o hace la inversión en dotar en su totalidad a un espacio de borde. En el marco de los desafíos, claramente las políticas habitacionales se enfrentan al tema de cómo hacer compatible el proceso de producción habitacional, con la construcción de ciudades integradas, seguras y equitativas. Esto, en un Estado que ratifica su rol subsidiario, ya que se abren mayores espacios al sector privado, pero modernizando la gestión y mejorando la calidad de atención al usuario. En lo específico, sin embargo, destacan los siguientes desafíos. En primer lugar, el tema de la focalización, ya que cuando se trabaja con un programa de estas características, hay que tener un buen criterio de focalización, que sea creíble para todos y que sea de buena calidad. Esto pasará, naturalmente, por tener un alto nivel de supervisión sobre la capacidad de discriminación de los criterios utilizados con ese fin.

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En segundo lugar, la generación y ampliación de espacios participativos. A través de las acciones realizadas en Vivienda, la gente se moviliza, se organiza y actúa, sobre todo en poblaciones con alta concentración de pobreza, no obstante lo cual se desarrolla una gran capacidad de movilización de recursos asociativos y de participación. Esto podría desarrollar procesos de Habilitación y de Integración Social a través de la Oferta Programática de Vivienda, convocando a la familia alrededor de su municipio, a ponerle otros componentes al proyecto de vivienda, de manera de propender a la integralidad de la solución. Por último, es necesario desarrollar un sistema de protección social adecuado a todos los que están en situaciones límites. Hacer esta opción por la focalización, significa dejar de atender con fondos públicos a un conjunto de la población correspondiente a sectores medios, que tienen una gran capacidad de estar en la agenda pública, tienen muchos representantes en la agenda pública. Y por lo tanto, tienen mucha capacidad de contra-argumentar respecto a los criterios de focalización. Entonces, se necesita también una oferta programática que implique un nivel de protección social adecuado también para estos sectores.

4. La equidad en la estructura de oportunidades y mercado del trabajo La conformación de una estructura de oportunidades en materia de empleo es un proceso altamente dinámico, ya que la generación de condiciones presentes, tiene incidencia directa sobre la competitividad y productividad futuras. Una mirada a la situación de la equidad en este campo, señala como principales desafíos de las políticas laborales, los siguientes: i) los niveles actuales de desempleo; ii) la empleabilidad futura de la fuerza de trabajo en la sociedad de la información; iii) los requerimientos del sistema previsional ante una nueva organización del trabajo; y iv) la reforma a la justicia laboral.

Tanto la globalización como las profundas transformaciones que se han generado al interior de las sociedades, incluyendo la chilena, se han traducido en una preponderancia cada vez mayor de nuevos requisitos a la calificación laboral asociadas a la sociedad de la información, que va mucho más allá de la masificación del uso de la Internet o de nuevos soportes tecnológicos para intercambiar información, bienes y servicios. Se trata de una oportunidad ampliada para llevar a cabo diversos tipos de intercambio, cualidad esencial de esta nueva economía global. Ello impone el desafío de que el conjunto de la sociedad utilice correcta, ética y productivamente las nuevas tecnologías. Como señala Castells, “El nuevo sistema global se constituye sobre la base de redes de intercambio y flujos de información... y puede ser incluyente, y también muy excluyente de grandes masas. Ello.. depende de la capacidad de generar conocimiento y procesamiento eficaz de la información”. (Castells. 1999). En este marco, hay que tener en cuenta que “el principal medio de producción en la aldea global es el cerebro humano. La demanda mundial se reorientará crecientemente a productos intensivos en conocimientos, más que en materias (Riderstrale y Nordtrom). De alguna manera, el análisis en las actuales tendencias productivas y de empleo debe hacerse a partir de la pregunta por cuán preparado se encuentra el país para enfrentar esta realidad e insertarse efectivamente en un mundo globalizado. Al respecto, no se puede soslayar el hecho siguiente: por un lado, ni los oficios aprendidos en el trabajo, ni los títulos profesionales aseguran empleabilidad, menos aún, empleos estables y más calificados. Por otro lado, la tendencia es a demandar cada vez mayor capacidad emprendedora: a partir de un mejor conocimiento del mercado, inventar áreas nuevas de valor y de negocios. En este sentido, la emergencia y desarrollo de nuevas habilidades es crucial: se requieren operarios altamente especializados y calificados, sobre todo en el uso y administración de

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tecnologías de la información, donde estas destrezas se combinen, además, con capacidad de toma de decisión y adopción de riesgos. Destaca también la necesidad de desarrollar habilidades en las relaciones interpersonales asociadas al mejoramiento de condiciones para el aumento de la productividad. Entre otras, tener aptitud para enfrentar un trabajo más complejo, y a la vez variable y flexible y, estar más familiarizado con todas las etapas del proceso productivo. En otra área de desafíos, destacan los requerimientos asociados al sistema previsional y la nueva organización del trabajo. Aquí la pregunta es cómo responder a la creciente flexibilización del mercado, para asegurar pensiones decentes a los trabajadores. Entre las tensiones más críticas del sistema, se encuentra su capacidad de respuesta para atender a la significativa masa de trabajadores que no cotiza. La comprensión de las brechas surgidas en el plano laboral, tiene que hacerse considerando las características de la nueva organización del trabajo. Así por ejemplo, es clara la desaparición progresiva del trabajo en su clásica concepción de horarios continuos y, con permanencia prolongada en un mismo puesto de trabajo, función o empresa. Hoy día, lo único seguro es la necesidad de ser flexible e irse readecuando a nuevas realidades, en un marco de creciente inseguridad laboral. Esto último, porque predomina la rotación de labores, la polivalencia funcional, y la inexistencia de puestos de trabajo más permanentes. A esto se suma la reducción de los contratos indefinidos, el aumento de la subcontratación y el suministro de trabajadores no calificados. Destaca también la mayor rotación de trabajos temporales, con todas las formas de subcontratación que esto trae aparejado. En 1999, ya el 49% de los empleos duraban menos de 3 años y el 20% de ellos, menos de 6 meses. Actualmente, los empleos temporales representan el 15,2% de los ocupados. En esta modalidad, el 60% de los asalariados no ha firmado contrato, y el 66,7% no cotiza en sistema previsional alguno.

Además, un 34.6% de los empleos temporales percibe un ingreso de hasta $80.000, mientras que un 44.5% percibe entre $80.000 y $160.000 pesos. Otra realidad que es preciso considerar, dice relación con el trabajo part-time y sin contrato, ya que entre los trabajadores con jornada parcial (hasta 30 horas semanales), sólo el 31% cotiza en sistema previsional. El salario promedio de los que trabajan bajo esta modalidad es de $186.600, mientras que el salario promedio de los que trabajan más de 30 horas, es de $290.300. Entre los trabajadores que tienen contrato, el 94% cotiza en sistema previsional, en cambio, de los trabajadores sin contrato, sólo cotiza el 17% de ellos. Si se efectúa un análisis pormenorizado de inequidades, brechas y desigualdades asociadas al ámbito laboral, se pueden encontrar varios indicadores que dan cuenta de esa situación. Así por ejemplo, se constata que: i) la tasa de participación de las mujeres es sólo de un 35%, lo que denota pérdida de un potencial productivo tremendamente significativo; ii) de los jóvenes entre 15 a 19 años – segmento donde se registra la mayor tasa de cesantía -, un 68% de los que ingresan al mercado, no ha terminado la educación media con lo cual, lo cual claramente anticipa una inserción laboral precaria; iii) el 48% de los trabajadores pertenece a empresas de menos de 10 trabajadores o desarrollan alguna estrategia de autoempleo, cuestión que de alguna manera se liga a baja productividad, baja calificación y bajos ingresos; y, iv) las cifras dan cuenta de una ostensible falta de movilidad de la mano de obra entre regiones y ciudades, lo que da cuenta no sólo de la heterogeneidad del mercado del trabajo sino también del atrasado de varias zonas en relación a los polos de máximo desarrollo. Por otra parte, preocupa el bajo nivel educacional y de calificación de la fuerza de trabajo en el país. Así, se constata que el 76,6% de la fuerza de trabajo no ha terminado la enseñanza secundaria y, de ellos, un 26,6% no terminó la enseñanza

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básica. Desde el punto de vista cualitativo, la relación entre calidad de la enseñanza y capacidad para internalizar aprendizajes es también deficitaria: de acuerdo a un informe de la OECD, entre el 50% y el 57% de la población chilena no entiende instrucciones básicas. Para completar este cuadro, basta considerar dos indicadores adicionales: por un lado, el promedio de escolaridad de la fuerza de trabajo está entre los 10,5 y 11 años. Y, por otro lado, menos del 10% de la fuerza de trabajo ha recibido capacitación. También es preciso considerar la realidad laboral del país, a partir de la desigual distribución del capital humano y la desigual distribución de los ingresos. Así por ejemplo, no se puede soslayar el hecho que mientras la escolaridad de la población de 15 años y más, es de 7,8 años en el primer quintil, para el V quintil es de 13.1 años. Por otra parte, el 52% de las mujeres del primer quintil que trabajan, no tienen ninguna calificación, el 27% lo hace en servicio doméstico, y un 41% en trabajos por cuenta propia (extensiones de labores domésticas). En el caso de los hombres destaca el hecho que el 37,4% de los del primer quintil, no tiene ninguna calificación. Ante este panorama, las orientaciones y énfasis de las reformas laborales deben enmarcarse en intentos por generar flexibilidades acordes a la nueva organización del trabajo. Entre las medidas que cabe analizar desde esta perspectiva, están i) la instauración de una jornada parcial (que tenga como máximo 32 horas de trabajo equivalentes a 2/3 de la jornada regular); ii) la generación de contratos que consideren explícitamente la relación entre trabajo y formación; iii) la incorporación de la polifuncionalidad como atributo esencial de los nuevos contratos; iv) la generación de normas claras que regulen las condiciones de desempeño de oficios ligados al teletrabajo; v) la generación de contratos de aprendizaje para jóvenes; vi) la negociación de jornadas especiales y la reducción de jornada, al menos a 45 horas al año 2005.

Entre las iniciativas que ya se encuentran en proceso de implementación, destaca especialmente el Programa Chile Califica que, entre otras cualidades, tiene la particularidad de que es la primera experiencia en su tipo que se desarrolla en América Latina, destinada a la educación y a la capacitación permanente. Este programa surge como una iniciativa conjunta de los Ministerios de Economía, Educación, Trabajo y Previsión, a través del Servicio Nacional de Empleo (SENCE). El programa se inicia este año (2002) y se extenderá hasta el 2007. Cabe destacar que cuenta con una inversión total de 150 millones de dólares, que son aportados por el Estado y el Banco Mundial. El programa se propone contribuir al desarrollo productivo del país y el mejoramiento de las oportunidades de progreso de las personas. Sus beneficiarios son los sectores más pobres de la población activa, que trabajan o buscan trabajar y que requieren mejorar sus competencias laborales y sus niveles de alfabetización y escolaridad. Se dirige preferentemente a jóvenes y trabajadores que se benefician de una formación técnica media y superior de calidad. Es interesante analizar el contexto en que surge esta iniciativa y los principios fundamentales en los que se apoya. En primer lugar, está directamente ligado a la búsqueda de mayor equidad, por la vía de la nivelación de estudios, la capacitación laboral y, la formación y capacitación, en tecnologías de información e infoalfabetización. En segundo lugar, se liga a la generación de mayor competitividad, fundamentalmente a través del apoyo a la formación Técnico – Profesional y las redes regionales de articulación de la formación técnica, capacitación a docentes e instructores técnicos en programas de alta calidad. En tercer lugar, se vincula a la generación de más empleabilidad, a través de la certificación de competencias laborales y, la instalación de un Sistema Nacional de Competencias Laborales. Por último, en relación con los desafíos y oportunidades para la incorporación a la globalización, por la vía de generar trabajo de

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calidad y contribuir efectivamente al desarrollo del país, es preciso tener en cuenta cuatro consideraciones esenciales. Primero. No existe el desempleo estructural en una economía globalizada: surgen nuevas oportunidades de negocios, de explotación de otros recursos naturales, de incorporación de tecnología y aumentos del valor agregado, con posibilidades cambiantes de acceso a nuevos mercados. Segundo. El problema más complejo a enfrentar en la recuperación de la economía será el bajo nivel educacional y de calificación de la mano de obra. El desempleo puede volverse endémico para aquellos con más bajos niveles de calificación. Tercero. Será necesario mejorar y ampliar la oferta educacional y de capacitación, hacia áreas que se proyectan cómo futuras “estrellas” del mercado. Y cuarto: es preciso conocer las necesidades de los consumidores del planeta, así como las riquezas del país, para vincular la empresa con investigación universitaria. Sin duda el campo del conocimiento encierra un sinnúmero de otros desafíos.

5. Las políticas en justicia: un enfoque basado en derechos En materia de justicia, las brechas representan lo que institucionalmente falta para alcanzar el respeto de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico del país. Para un análisis acabado de la situación de la equidad, desde el punto de vista de la justicia, conviene tener presentes los siguientes ámbitos: el acceso a la Justicia; ii) Las garantías en el proceso penal; iii) los derechos de personas privadas de libertad; iv) el apoyo dado en el ámbito post-penitenciario, y, vi) la justicia y atención a la infancia y adolescencia.

Una premisa fundamental del análisis es que los derechos son el estándar del sector justicia. Aquí hay que considerar la obligación del Estado de asegurar a todas las personas la igual protección de la ley en el ejercicio de los Derechos (Artículo 19 Nº3 CPE). Lo mismo ocurre con el procedimiento e investigación penal racional y justa (art 19 Nº 3 CPE), con la pena privativa de libertad, que no puede afectar la dignidad de la persona humana (Art. Nº 19 de CPE); también hay que considerar que la Constitución asegura la igualdad de oportunidades, lo que es aplicable a las personas que ya cumplieron su pena (Art. Nº 1 de CPE). Y, por último, que los niños y adolescentes son sujetos de Derechos (Convención Internacional de los Derechos del Niño y Art. Nº 5 de la CPE). En materia de acceso a la justicia, hay varias áreas donde se concentran las desigualdades. Así por ejemplo, es un hecho que la asistencia jurídica se dirige a personas con ingresos inferiores a $90.000 en zonas urbanas y a $45.000 en zonas rurales. También se atiende de manera preferente a personas detenidas en recintos penitenciarios que no pueden pagar un abogado particular. También destacan las personas afectadas por violencia intrafamiliar y, los menores de 18 años, víctimas o acusados de delitos. Cabe destacar que en los últimos años se ha producido un significativo aumento del número de personas atendidas, ya que mientras en 1996 eran 280.000 personas, éstas aumentaron a 640.000 en el año 2001. Por las características de este servicio, es un hecho que la clase media no califica para este beneficio. Para acceder a él las personas con ingresos mayores a los establecidos deben ser evaluadas respecto de sus ingresos y gastos familiares, condiciones laborales, sistema de salud, nivel de escolaridad y situación habitacional y patrimonial. Los requisitos anteriores no debieran exigirse para la entrega de servicios de orientación e información, porque en esta materia debería garantizarse el acceso igualitario. En consecuencia, es necesario abordar el tema del

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acceso a la justicia y de la asistencia jurídica a las personas de ingresos medios, que constituye un amplio sector de la población. En relación con las materias cubiertas en justicia, cabe destacar la orientación e información acerca de los derechos de las personas y la forma de hacerlos efectivos en todas las materias legales. Asimismo, la representación judicial en materia civil, laboral, penal y derecho de familia y, el apoyo en instancias de mediación, negociación o conciliación, especialmente en asuntos familiares. Por otra parte, destaca la difusión de derechos y trabajo comunitario y, el apoyo psicológico y jurídico otorgado a víctimas de delitos violentos (materia criminal). De otro lado, destacan las prestaciones no otorgadas por el servicio y que constituyen un desafío para las políticas sectoriales asumidas en función de ello. Aquí se incluye: i) el patrocinio en causas de competencia de los Juzgados de Policía Local (como ocurre, por ejemplo, con la Ley del Consumidor y los accidentes de tránsito, donde sólo se otorga orientación); ii) la representación en juicios de nulidad de matrimonio, con excepción de casos de bigamia; iii) la cobranza de instrumentos comerciales; iv) los juicios de partición; y, v) las materias tributarias. Desde el punto de vista de la implementación y entrega de estos beneficios, el desafío principal se relaciona con la calidad de los servicios. Las horas profesionales destinadas a la asistencia jurídica han aumentado paulatinamente: en las Corporaciones de Asistencia Judicial han incrementado, entre 1996 y 1999, en más de 70% su dotación de abogados y en cerca de un 275% la de asistentes sociales. Por su parte, en los Programas de Asistencia Jurídica, los abogados aumentaron, en igual período, en cerca de 900%, mientras los asistentes sociales lo hicieron en casi un 1600%. No obstante lo anterior, una proporción importante de la atención que se otorga a las personas es brindada por egresados de Derecho, lo que resta continuidad a la atención. El desafío principal es seguir con la

profesionalización y mejora en la calidad del servicio de asistencia jurídica. Por otro lado, un tema que conviene considerar es el del acceso físico a los servicios. Para brindar las atenciones se cuenta con consultorios jurídicos fijos en todas las comunas donde existen tribunales y, con oficinas de atención en las comunas rurales sin tribunal. Además, se incorporaron consultorios jurídicos móviles para los lugares más alejados. Para mejorar la asistencia jurídica gratuita, el aporte fiscal se ha incrementado de M$492.800 a M$6.013.063 entre 1990 y 2001. La concentración territorial de los servicios sigue siendo mayor en la R.M.y VIII Región. En estas materias, los desafíos pendientes son principalmente tres: i) aumentar la cobertura poblacional a sectores de clase media mediante sistemas de co-pago; ii) diversificar la asistencia a materias no cubiertas; y, ii) tender a la profesionalización progresiva y especialización de estos servicios, con profesionales remunerados con rentas de mercado. En materia de justicia procesal penal, destaca la ineficiencia del antiguo sistema de justicia penal, ya que éste no ofrece una probabilidad alta de resolución satisfactoria del conflicto, el procedimiento es lento, burocrático y, no ofrece condiciones objetivas de imparcialidad, porque el Juez investiga, acusa y falla. Además, no existe un órgano encargado de representar los intereses de la comunidad y que proteja a los testigos. Participar implica un elevado costo en tiempo y monetario y, la gente desconfía del sistema porque no lo comprende y es poco transparente. Es evidente que se requiere de más equidad en la justicia penal. Por ello, la Reforma Procesal Penal busca cumplir con la garantía constitucional del debido proceso, fortaleciendo el número y la formación jurídica de sus operadores (fiscales, jueces y defensores). Además, tiende al fortalecimiento y generación de nuevas garantías, en favor del respeto a los derechos del imputado. De hecho, es destacable que, por primera vez, el

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sistema se encarga de proteger especialmente a las víctimas. Entre las garantías para los imputados, hay que destacar avances tales como el reconocimiento legal de la presunción de inocencia. Además, las policías ya no llevan directamente a los detenidos a recintos penitenciarios, sino ante los jueces de garantía. Se reduce el plazo de detención judicial de 5 a 3 días y, se asegura el derecho a defensa desde la primera actuación del procedimiento y no desde el plenario. Así, la representación del imputado ya no está a cargo de egresados de Derecho, sino de abogados titulados. Por último, la prisión preventiva deja de ser la medida cautelar por excelencia. Otro aspecto notable del nuevo sistema es el que dice relación con la protección de las víctimas: antes, éstas no tenían acceso a los jueces y ahora magistrados y fiscales tienen el deber de escucharlas. Por primera vez se crea un órgano como el Ministerio Público, que tiene el deber de proteger a víctimas y testigos de amenazas o atentados. Además, desaparece el secreto del sumario y el ofendido con el delito tiene derecho a ser informado por fiscales y jueces, del estado de la investigación. Así, la víctima pasa a ser parte en el proceso sin necesidad de presentar querella. En relación con las personas que sufren privación de libertad vulneradora de derechos , el ordenamiento jurídico reconoce a las personas privadas de libertad la titularidad de los derechos propios de la condición de persona humana. Por su parte, la práctica penitenciaria demuestra que numerosas garantías fundamentales están restringidas más allá de lo necesario. Con esto, aparecen afectados derechos tales como acceso a la información, protección de la honra, libertad de asociación, derecho de petición, asociación y libertad de expresión, entre otros. Estos temas son particularmente relevantes porque la privación de libertad se relaciona de manera directa con la inequidad y, más bien, e suna expresión de ella. Esto, porque la presunción de inocencia no se extiende a los procesados presos; las penas y medidas privativas de libertad

afectan otros derechos del condenado y, las condiciones de vida de la población interna son muchas veces inadecuadas a la condición de persona humana. A esto se suma el hecho que la educación recibida es diferente a la obtenida por el resto de la población y, las oportunidades y condiciones laborales aparecen restringidas respecto a la oferta del medio libre. Vale la pena detenerse en el tema de las condiciones de vida, ya que el sistema penitenciario cerrado registra a la fecha 32 mil 208 personas internas y el hacinamiento al interior de las cárceles asciende en promedio a 40%. Dicha situación afecta las condiciones de vida de la población recluida. Con ello se afecta el derecho a la privacidad, se deterioran las relaciones interpersonales y se afecta la integridad física y síquica de un ser humano. Por su parte, las inequidades en educación y trabajo penitenciario tienen que ver con que, si bien la educación penitenciaria no es especial-diferencial para personas con carencias, aún es distinta a la ofrecida en el medio libre. Los programas y planes pedagógicos son afectados por las necesidades educativas especiales impuestas por el encierro. Su cobertura aún no supera el 45% de la población interna matriculada. Es un hecho notorio que las oportunidades laborales están limitadas respecto de la vida en libertad, mientras que los derechos y remuneraciones también están restringidos. En relación con el acceso a la educación de la población privada de libertad, en virtud del respeto a la presunción de inocencia, la población detenida y procesada no es objeto de programas de reinserción social y, se estima que éstas personas debieran contar con una oferta de educación voluntaria. Por su parte, la Reforma Penitenciaria es un proceso que se encuentra plenamente en marcha. Así, el año 2001 se inició el proceso de concesiones de establecimientos penitenciarios con el fin de resolver los problemas de hacinamiento y mejorar la calidad de la atención en salud, alimentación, educación y trabajo, entre

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otros. En la misma línea, se inició la segunda etapa de un plan entre los Ministerios de Educación y Justicia para aumentar la calidad de la educación penitenciaria. De hecho, las escuelas penales ya no otorgan títulos ni certificaciones que hagan referencia a lo penitenciario y, los programas de educación se han igualado a los ofrecidos a la población general del país. A eso hay que añadir la entrada en funcionamiento de cuatro liceos técnicos y comerciales que ofrecen títulos competitivos en el mercado laboral. En relación con las brechas existentes en el ámbito postpenitenciario, hay que considerar que quienes cumplieron condena mantienen sus anotaciones prontuariales y eso dificulta la reinserción. Asimismo, se mantienen los registros policiales y, con ello, la sospecha sobre la persona que ya extinguió su responsabilidad penal. En muchos casos, los derechos ciudadanos se ven restringidos con posterioridad a la pena. La difícil reinserción del condenado es una situación que amerita examen particular ya que, por ejemplo, para ser beneficiario de ciertas políticas públicas se exige una irreprochable conducta anterior. Muchas veces la familia del ex condenado es estigmatizada como peligrosa. La sociedad extiende la pena, pues hace saber su desconfianza y niega oportunidades de trabajo a quien retorna al medio libre. Todos estos fenómenos son más intensos cuando recaen sobre personas pobres, porque esa condición se tiende a vincular con la delincuencia. Entre los problemas y desafíos del sector justicia, para hacer efectivo el principio de la equidad, destacan varios temas de importancia. Así por ejemplo, el 48% de los jóvenes entre 18 y 30 años que delinquen por primera vez reinciden en esas conductas. Lo anterior revela la ausencia de espacios y oportunidades de reinserción social. Desde el año 1990 se llevan adelante políticas destinadas a fomentar el restablecimiento de la confianza entre la sociedad y quien infringió la ley. En estos esfuerzos se enmarcan programas piloto como “Hoy es mi Tiempo”, que ofrecen asesoría jurídica y psicológica para facilitar el retorno a la

sociedad. Por su parte, la entrada en vigencia de la ley sobre “Protección de la Vida Privada” favorece la omisión de antecedentes penales. Se ha instruido a todos los servicios del sector justicia para que los asistan y orienten en cuanto a sus requirentes sobre estas materias. De hecho las penas alternativas a la libertad inician el año 2000 un modelo de intervención diferenciada con miras a reducir la reincidencia delictiva. Por último, destaca en este análisis un tema particularmente sensible, referido a los problemas de la justicia y atención de menores de edad. La actual Ley de Menores y la Ley orgánica de SENAME se inspiran en la doctrina de la situación irregular. Esta última señala que “atenderá a menores que carezcan de tuición y que presenten “desajustes conductuales” o que estén en “conflicto con la justicia”. La atención ofrecida por SENAME revela la confusión entre la política social y la política criminal, ya que la separación de un niño de sus padres por causa de pobreza constituye una vulneración de sus derechos. El año 1999, ingresó a los programas de SENAME un 18% de niños por problemas de pobreza. El 82% restante ingresó por medida de protección o por infracción de ley. La mayoría de los centros de la red SENAME no otorgan a los niños un ambiente de vida familiar, mientras que el actual sistema de subvenciones de SENAME privilegia los regímenes de internado. Es particularmente preocupante que se apliquen medidas de protección (muchas veces privativas de libertad ) sin derecho a defensa y sin límite en el tiempo. Así, los niños permanecen largos períodos privados de su medio familiar: de hecho, el 25% de ellos está 3 años o más en los establecimientos de la red. La Ley de Menores consagra un mismo procedimiento e igual catálogo de medidas para los adolescentes que han infringido la ley penal y para los niños que requieren servicios de protección. El sistema de protección judicializa los problemas sociales de la infancia y se mantiene aislado del resto de la red social. Así, se califica a los niños como “irregulares”, como “menores problema”, que requieren de espacios distintos de

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los asignados a los “niños normales”. Por lo mismo, es urgente avanzar en la implementación de un sistema de justicia adecuado, justo y eficiente para los adolescentes infractores de Ley.

IV

DESAFÍOS PRESENTES Y FUTUROS PARA LAS POLÍTICAS SOCIALES

Aparece como significativa la voluntad de promover y potenciar la llamada perspectiva de derechos para abordar las problemáticas de las desigualdades y las brechas sociales en el país. Es así que se plantea con mucha fuerza, la posibilidad de adoptar el enfoque de los derechos como soporte de las políticas sociales para que ellas incorporen como principios activos de su diseño e implementación, el resguardo, promoción, protección y realización de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas. Esto viene a confirmar con mucha fuerza la necesidad de tender hacia un modelo de crecimiento respetuoso y garante de la dimensión humana del desarrollo. El nuevo escenario social de la globalización se constituye en una causa y factor que promueve la aparición de un sinnúmero de brechas y desigualdades propias de una trama social compleja y fragmentaria, donde el acceso equitativo a los beneficios del desarrollo es todavía un tema pendiente. En este sentido, destaca la necesidad de contar con una política social con sentido integrador, capaz de conducirse bajo los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. Así mismo, destaca la necesidad de enfatizar un trabajo conjunto con las organizaciones de la sociedad civil, donde se le otorgue una relevancia central al tema de la ciudadanía y al protagonismo de las personas en el proceso de reducción de brechas y desigualdades sociales. También se visualiza como desafío central de esta tarea, la posibilidad de acceder a mejores niveles

de información, lo que a su vez implica trabajar en el ámbito de la construcción de buenos indicadores que permitan trabajar directamente en aquellas áreas que son más sensibles para el desarrollo. En este marco, destaca también la necesidad de diseñar estrategias de combate a la pobreza a partir de la identificación de brechas particulares, que no pierdan de vista la integración de la dimensión cultural. Es preciso propender de manera creciente a la transversalización del enfoque de derechos, por un lado, pero también a la instalación de una perspectiva específica, en los sectores más tradicionales de la política social, que atiendan las especificidades de la pobreza como ámbito de actuación. Por otra parte, las innovaciones pendientes se asocian principalmente con la necesidad de pensar y generar “formatos” concretos para trabajar de manera más estrecha con los diversos actores representantes de la sociedad civil y que poseen competencia y experiencia acumulada en materia de superación de desigualdades y brechas sociales. A este respecto se puede señalar que los desafíos más importantes que se visualizan en este campo, pasan por desarrollar enfoques integrales para intervenir en el área de las brechas sociales, tomando en cuenta lo imprescindible que resulta reconocer en los sujetos la existencia de activos, como el capital social, que se pueden potenciar y utilizar de manera efectiva como componentes principales de las intervenciones sociales. Para concluir, es preciso subrayar algunos tópicos que han sido trabajados en el presente documento y que constituyen acuerdos básicos para la construcción de futuras agendas en este tema. En primer lugar, el planteamiento que reafirma un enfoque ético amplio para concebir el campo de las brechas y las desigualdades sociales. Queda claro que la preocupación por la equidad es tan vigente como relevante y su abordaje no se agota en la elaboración de su trasfondo conceptual. Es

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necesario visualizar estrategias y adoptar medidas que se valoren en función de su contribución directa a la generación más y mejores oportunidades y, por lo mismo, que se analicen en función de su impacto sobre la equidad. En segundo lugar, destaca el hecho de que la noción de brechas resulta ser un campo en proceso de construcción, dada su amplitud conceptual y sus múltiples posibilidades de operacionalización. Por lo mismo, requiere ser significado gradualmente por los diferentes actores sociales que participan en su construcción o se ven comprometidos directamente con las políticas sociales. En tercer lugar, se reafirma la necesidad de fortalecer el trabajo intersectorial, a partir de la convergencia y la trasversalización de estas temáticas. En particular, estos esfuerzos deben generar condiciones proclives a la integralidad de las perspectivas y la colaboración estrecha y permanente con el mundo de la sociedad civil. En cuarto lugar, el planteamiento asociado con el desafío para la política social de pensar y actuar “a escala humana”, es decir, evitando el ingreso fácil a los procedimientos instrumentales y tecnocráticos que aún cuando resultan imprescindibles, se corre el riesgo de que en las alturas se pierdan de vista a los sujetos sociales particulares y la especificidad de sus contextos locales. La Ministra de Mideplan, Cecilia Pérez, concluye esta reflexión poniendo en perspectiva las preocupaciones manifestadas en el Seminario, vinculándolas íntegramente con el quehacer del Estado en los temas sociales: “El sentido de este encuentro es resituar las cuestiones de fondo, las cuestiones efectivamente importantes. Entre ellas, la capacidad de fortalecer instancias dialogantes que permitan construir, compartir y acumular competencias entre el Estado y la sociedad civil. Este elemento ha estado muy instalado en el discurso pero no así en la práctica. Hoy día ese es

el desafío, la posibilidad cierta que tenemos de autotensionarnos como instituciones públicas, para hacer la práctica pública en forma distinta. Y esto implica definir a las políticas sociales como instrumentos de acción del desarrollo. La invitación que hicimos al principio, la reitero ahora y me comprometo con ella como Ministerio de Planificación: extender este espacio de reflexión y debate sobre lo que hemos sido capaces de construir e instalarlo como parte de nuestra práctica pública. Sólo de esta forma será posible lograr el enorme desafío que nos hemos propuesto: instalar un sistema de protección social para los más pobres”.

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ANEXO

LISTADO DE PANELISTAS Y EXPOSITORES

Cecilia Pérez - Ministra de Planificación y Cooperación Reynaldo Bajraj - Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL Miriam Krawczyk (Moderadora) - Directora División de Planificación de Programas y

Operaciones de CEPAL Arturo León - Especialista de la División de Desarrollo Social de CEPAL Pedro Güell - Especialista PNUD Mayra Buvinic- Jefa de la División de Programas Sociales BID Washington Martín Hopenhayn (Comentarista) – Experto de la División de Desarrollo Social CEPAL Osvaldo Larrañaga - Director del Departamento de Economía de la Universidad de Chile Cristián Larroulet – Director Ejecutivo Instituto Libertad y Desarrollo Dagmar Raczynski - Consultora Asesorías para el Desarrollo Rodrigo Martínez (Comentarista) - Experto de la División de Desarrollo Social de CEPAL Juan Villarzú - Presidente Ejecutivo de la Corporación Nacional del Cobre Patricio Melero - H. Diputado de la República Carolina Tohá - H. Diputada de la República Benito Baranda (Comentarista) - Director Social del Hogar de Cristo Camilo Cid - Jefe Departamento de Estudios Ministerio de Salud Pedro Montt. Jefe de División de Educación General del Ministerio de Educación María de la Luz Nieto – Jefa de Gabinete Subsecretaría Ministerio de Vivienda y Urbanismo Mario Marcel (Comentarista) - Director de Presupuesto del Ministerio de Hacienda Francisco Geisse – Jefe División Defensa Social Ministerio de Justicia Mariana Schkolnik – Asesora Ministerio del Trabajo y Previsión Social Juan Carlos Scapini – Subjefe División de Desarrollo Productivo Ministerio Economía y

Energía Eugenio Ortega (Comentarista) - Ministerio Secretaría General de Gobierno María Angélica Bórquez - Jefa Depto. de Estudios y Planificación Servicio Nacional de la

Mujer Loreto Ditzel – Jefa Departamento de Protección de Derecho Servicio Nacional de Menores Aldo Mascareño – Asesor Director Instituto Nacional de la Juventud Patricio Ríos – Jefe Depto. de Coordinación Intersectorial y Sociedad Civil de MIDEPLAN Ernesto Espíndola (Comentarista) - Especialista de la División de Desarrollo Social de

CEPAL Karin Herrera, Subdirectora Servicio Nacional para la Mujer Ernesto Cohen, Especialista División de Desarrollo Social de CEPAL Alberto Etchegaray, Director Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza