Task Forces

AGENDA PARA LAPRIMERA DÉCADA

Seguridad ciudadana

Editores

Gabriel Ortiz de Zevallos

Pierina Pollarolo

Auspiciado por

N ED

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AGENDA PARA LA PRIMERA DÉCADA© Instituto APOYOAv. 28 de Julio 1420, Lima 18, PerúTeléfono: 444-6261Fax: 446-5369e-mail: postmast@iapoyo.org.pe

ISBN: 9972-814-01-7

Primera edición: enero 2000

Las reuniones del equipo de trabajo se celebraron entre junio yoctubre de 1999 y el trabajo de edición entre noviembre ydiciembre de 1999.

Este proyecto y sus publicaciones han sido posibles gra-cias al auspicio brindado por el National Endowment forDemocracy (NED) y por la Agencia para el DesarrolloInternacional de los Estados Unidos de América (USAID).Las opiniones expresadas en esta publicación no necesa-riamente reflejan el punto de vista del NED y de USAID.

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Task Forces

AGENDA PARA LA PRIMERA DÉCADA

En el Perú, como en muchos países de la región, la década de los noventa fue

la de las reformas de “primera generación”, según la clasificación que se populari-

zó en Washington luego de un artículo de Moisés Naím, actual editor de Foreign

Policy y en ese entonces asesor del Banco Mundial. Se trataba de reducir la infla-

ción, cambiar las reglas macroeconómicas, reducir el tamaño del gobierno, liberar

los precios, privatizar los sectores “fáciles”, etcétera. Naím recalcó que realizar es-

tas reformas era relativamente sencillo y que la tarea descansaba, fundamental-

mente, en un equipo técnico pequeño y en lograr la indispensable voluntad políti-

ca. No todos los países de América Latina pudieron realizar ese tránsito, pero la

mayoría sí. Si bien estas reformas significaron un giro radical en el manejo econó-

mico y se tradujeron en resultados positivos para estabilizar el país y mejorar las

posibilidades de crecimiento, no resolvieron el problema más complejo del desarro-

llo: crear en el Estado una nueva institucionalidad que favoreciera un mejor mar-

co institucional y un mayor nivel de igualdad de oportunidades.

Para lograr esta nueva institucionalidad es preciso realizar las llamadas refor-

mas de “segunda generación”, las que son muy complejas, tanto técnica como políti-

camente. Cómo mejorar la administración de justicia, cómo reformar el Estado, cómo

descentralizar, cómo fortalecer los gobiernos locales, cómo forjar agrupaciones políti-

cas más representativas y legítimas, cómo mejorar la educación y la salud públicas,

cómo luchar contra la pobreza, cómo lograr que nuestras ciudades sean más seguras

son todos retos para los cuales no existen recetas únicas. Se trata también de campos

en los que sólo se logran beneficios en el largo plazo, y que algunas veces tienen un

carácter intangible. En cambio, estas reformas requieren muchas veces que se tomen

decisiones en el corto plazo que pueden ser políticamente sensibles. Las reformas de

segunda generación podrían, por ello, llamarse las reformas improbables, pues casi

todo está en su contra. La única manera de revertir esa situación es promoviendo la

discusión sobre cómo enfrentarlas y generar una masa crítica de opinión en la socie-

dad civil respecto de qué medidas son necesarias y viables.

A las dificultades técnicas y políticas para llevar a la práctica este tipo de re-

formas se añade, en el caso peruano, la complejidad del escenario político. Todo

hace prever que el período electoral estará marcado por una dinámica política muy

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confrontacional, lo que polariza el debate y promueve que éste se aleje de la discu-

sión técnica entre las opciones viables –todas imperfectas– y se transforme en una

guerra superficial de eslóganes.

Para hacer frente a esta preocupación y colaborar en el proceso de definición

de opciones de políticas, el Instituto APOYO convocó a un grupo diverso de cerca de

60 personalidades de distintas especialidades y bagaje para que elaboraran, de

manera conjunta y a través de un proceso de debates mensuales, documentos bre-

ves que sintetizaran cuáles son los puntos cruciales que deben encararse y qué op-

ciones enfrenta el país en cada campo. En cada grupo –o Task Force, como se le

llamó, tomando prestado el término de la administración de empresas– se reunie-

ron políticos, funcionarios públicos, investigadores, periodistas, empresarios y con-

sultores especializados, según el tema. Los temas seleccionados fueron:

■ Reforma del Estado-descentralización

■ Gobiernos locales

■ Reforma política y modernización del Congreso

■ Reforma del Poder Judicial

■ Seguridad ciudadana

■ Educación

■ Salud

■ Lucha contra la pobreza

El cruce de perspectivas y experiencias fue vital para la discusión. Los gru-

pos reflejaban, en parte, los niveles de comunicación existentes entre diferentes

actores de la sociedad peruana y el grado de conocimiento sobre estos campos. Estos

grupos se reunieron entre junio y octubre de 1999. Versiones preliminares de es-

tos documentos fueron presentadas en talleres de discusión organizados de ma-

nera conjunta con la Asociación de Municipalidades de la Región San Martín

(Amresam), en Tarapoto, y con el Centro de Investigación y Promoción del Cam-

pesinado (Cipca), en Piura. En ambos talleres, de un día de duración, se convocó

a diversas personalidades de las instituciones públicas y de la sociedad civil para

que discutan los temas y documentos seleccionados por estas instituciones como

de mayor interés para la región. Los resultados de dichos talleres que revelan im-

portantes espacios de coincidencia, más aún cuando su duración no permitió que

existieran espacios de retroalimentación entre los miembros de los Task Forces y

los participantes de los talleres, se incluyen como anexo en cada documento, cuando

corresponde. A partir de esta publicación los documentos se profundizarán y di-

vulgarán a través de talleres y una página web, entre otros medios, para lograr

los objetivos planteados.

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Este proyecto no habría sido posible sin la colaboración desinteresada de los

miembros de cada Task Force, a quienes agradecemos por su dedicación e interés.

La iniciativa se benefició del apoyo conceptual y de un financiamiento semilla de parte

del National Endowment for Democracy, así como de la Oficina de Iniciativas De-

mocráticas de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos.

El resultado de este proceso es una serie de ocho documentos elaborados por los

Task Forces, que reflejan la posición de cada grupo respecto a cuáles son los puntos

cruciales que deben encararse en cada campo y qué opciones de política se tienen frente

a ellos. Este trabajo constituye un punto de partida en la conformación de una agenda

nacional sobre qué opciones existen para enfrentar algunos de los principales temas

pendientes en el Perú en el campo del marco institucional y las políticas sociales. In-

vitamos a todos aquellos que quieran colaborar con este esfuerzo a hacernos llegar

sus opiniones y sugerencias.

Los editores

* Encargado de la investigación.

Miembros del Task Force

Las personas han participado a título personal.Sus cargos se añaden como referencia

Carmen Rosa BalbiSocióloga, profesora de la Pontificia Universidad

Católica del Perú. Investigadora de SASE

Gino CostaAdjunto al Defensor del Pueblo para los

Derechos Humanos

Hugo Eyzaguirre*Investigador Principal del Instituto APOYO

Vicealmirante (r) Luis Giampietri RojasPresidente del Consejo Directivo del Instituto

del Mar del Perú. Regidor MetropolitanoMunicipalidad Metropolitana de Lima

General PNP (r) David Haddad CarvalloEx jefe de Estado Mayor Personal de la

Dirección Superior de la Guardia Civil y subjefe deEstado Mayor de la Policía Nacional

Carlos HeerenDirector de Proyectos de Apoyo Consultoría, S.A.

Carmen MasíasSubdirectora de Cedro

Gabriel SeminarioContralor General del Grupo Romero. Miembrodel Consejo Nacional del Sinacoop / Asociación

Amigos de la Policía

Marco ZileriJefe de Edición de la revista Caretas

Pág.

1. Introducción 11

2. Marco conceptual 12

3. Características del problema de seguridad ciudadana en Lima 14

4. Instituciones claves encargadas de velar por la seguridad ciudadana 16

4.1 La Policía Nacional 164.2 Las municipalidades 22

5. Problemáticas específicas de la delincuencia común 24

5.1 El pandillaje 245.2 La droga 26

6. Otros temas vinculados a la delincuencia común 28

6.1 La legislación penal 286.2 El sistema judicial y los centros penitenciarios 29

Bibliografía 32

Cuadros:

Cuadro 1: Tasa de homicidios 15Cuadro 2: Conocimiento y opinión de las unidades de la Policía Nacional 17Cuadro 3: Población carcelaria 29

Anexos:

Anexo 1: Sinacoop, resumen de inversiones prioritarias para optimizar la operatividad de la Policía 33

Anexo 2: Conclusiones de la mesa de trabajo sobre seguridad ciudadana. Taller de discusión celebrado en Piura 34

Índice

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El presente documento es el resultado de lasdiscusiones que se efectuaron en el Task Force

que tuvo a su cargo el tema seguridadciudadana. El documento contiene puntos de

acuerdo en cuanto a temas, prioridades yalternativas, pero también refleja las

discrepancias de opinión y divergencias deenfoque de los participantes en algunas áreas.

El objetivo final de este documento esidentificar los temas prioritarios, y frente a

estos temas señalar las opciones posibles quefueron analizadas en el Task Force.

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1. Introducción

El presente documento recoge infor-mación, ideas y algunas conclusiones ypropuestas desarrolladas durante las re-uniones del Task Force que discutió eltema de la seguridad ciudadana. El primertema en debatirse fue la definición del tér-mino. Todos los participantes concordaronen que no existe una única definición so-bre el amplio y complejo tema de la “se-guridad ciudadana”. Se consideró comopunto de partida una definición muy com-pleta, aunque no necesariamente la másdifundida: “Seguridad ciudadana es la si-tuación ideal de orden, solidaridad y paz.Es generada por los propios ciudadanosagrupados en comunidades y expresada através del respeto de los derechos y cum-plimientos de las obligaciones individualesy colectivas. Se logra mediante la realiza-ción de acciones promovidas y coordina-das por los gobiernos locales que utilizanlos mecanismos que les da la ley. Requie-re la participación activa de la poblacióntanto individual como colectivamente através de las instituciones”

1. Esta defini-

ción contiene las numerosas dimensionesque tienen que ver con la vida de ciuda-danos en comunidad, incluidos problemasdiversos, como la delincuencia, los riesgosde incendio, los problemas de contamina-ción ambiental, y hasta la prevención y re-acción frente a catástrofes.

SEGURIDAD CIUDADANA

Para facilitar el debate el Task Force de-cidió limitar su ámbito de trabajo a la prio-rización de los problemas que actualmentese manifiestan como críticos para la seguri-dad ciudadana: la seguridad pública, que bá-sicamente se refiere al crimen y la violencia.En función de ello, se analizó cómo mejo-rar el desempeño de la Policía Nacional, lainstitución más importante encargada de cui-dar la seguridad pública

2, con particular én-

fasis en la problemática que vive Lima Me-tropolitana. En muchas ocasiones fue difícilmantener la conversación dentro de estosmárgenes, pues el problema de la violencia,al responder a diversas causas, implica la in-tervención de un conjunto bastante ampliode instituciones. Otra dificultad que el TaskForce enfrentó de manera reiterada es elproblema de la falta de informaciónconfiable acerca de las instituciones y hechosvinculados a la criminalidad.

Este documento plantea primero elmarco conceptual para abordar la proble-mática del crimen y la violencia. En se-gundo lugar, presenta las característicasque toma la violencia en Lima, para lue-go examinar el desempeño de la princi-pal institución encargada de velar por laseguridad ciudadana y su relación con lasmunicipalidades. En tercer lugar se ana-liza dos problemáticas especialmente im-portantes de la delincuencia -el pandillajey las drogas-, y finalmente se incluyen al-

1/ Giampietri, Luis. 1999.2/ Es importante señalar que ésta no es la única institución responsable en materia de seguridad pública, ya que

el tema requiere de una coordinación y de un esfuerzo integral entre diversas instituciones, principalmente en loreferente a prevención, como se señala más adelante. Sin embargo, para los fines de este documento el grupode discusión acordó centrar el esfuerzo en los problemas que enfrenta la Policía Nacional y su reforma.

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gunas reflexiones sobre otras institucionesque se vinculan con el problema. En cadauno de estos puntos se insertan las pro-puestas de solución que surgieron duran-te las discusiones.

2. Marco conceptual

El análisis económico del crimen apor-ta algunos elementos importantes paracomprender, prevenir y penalizar delitos.

Gary Becker (1968) seña-la que los individuosdevienen en criminalescuando perciben que losbeneficios esperados delcrimen superan a los deltrabajo legal, tomando enconsideración la probabi-

lidad de arresto y convicción, y la magni-tud de la pena. La validez de este análisisciertamente subsiste, aunque el conceptode beneficios y costos debe incorporar tam-bién valores de orden social o cultural. Se-gún este enfoque de costo-beneficio, las po-líticas deben estar destinadas a aumentarlos riesgos o reducir los beneficios de co-meter un acto criminal.

Algunos estudios recientes destacan laimportancia que tiene la inercia en la cri-minalidad, lo que implica que aún si se lo-gran implantar políticas que aumenten losriesgos de la actividad criminal o reducirsus beneficios, ésta no siempre responderáde manera inmediata.

Adicionalmente a lo anterior, Raaj Sah(1991) concluye que cuando un individuovive en una zona donde se registran tasas

de participación criminal elevadas puedepercibir una menor probabilidad de cap-tura, porque los recursos destinados a cap-turar a cada criminal tienden naturalmentea ser bajos en áreas con niveles altos decrimen. Existiría entonces una interacciónsistemática (la probabilidad de captura quepercibe un individuo depende de la tasade criminalidad de la sociedad).

Edward Glaeser, et. al. (1996) sostienen,por otro lado, que existe una interacción localentre los individuos. Esto involucra la trans-misión de información (técnicas criminales,beneficios esperados de esta actividad, etcé-tera) y de valores de la gente del entorno deun individuo. Finalmente, F. Vanderschueren3

(1996) afirma que los comportamientosdelictivos son modelados por la socializaciónfamiliar, por la subcultura a la cual perteneceel individuo y los medios simbólicos propues-tos por los medios de comunicación de masas.

En el Perú algunos estudios han vin-culado el problema del crimen a las se-cuelas del terrorismo. Así, por ejemplo,desde una interpretación psicoanalítica,Luis Herrera (1996) afirma que la violen-cia criminal está muy ligada a la secueladejada por la violencia política y a la “vio-lentización” de la sociedad a raíz de lamisma. La violentización es la relación dedominio y sumisión en la vida cotidiana,donde la agresión verbal es muy frecuen-te entre las personas, tanto al interior delas familias como con los vecinos. Segúnesta perspectiva, este ambiente favoreceel surgimiento de la delincuencia. Porotro lado, cabe mencionar que muchosdelincuentes, para sus actos delictivos,utilizan métodos, mecanismos y modali-

3/ Citado por Sepúlveda, Daniel. 1996.

Diversas teorías y estudios,provenientes de la econo-

mía, sociología y sicología,aportan elementos impor-

tantes para comprender,prevenir y penalizar delitos.

13

dades que los subversivos utilizaban para susdelitos (Luis Pariona, 1996)

4.

Por su parte, diversos estudios interna-cionales identifican como causas del incre-mento de la criminalidad, principalmentejuvenil, el consumo de drogas –especial-mente el crack–, el aumento en el númerode hogares disfuncionales

5 y el deterioro de

la escala de valores en los jóvenes. Sobreesto último, una encuesta realizada a 600 jó-venes de entre 10 y 14 años en el estado deCalifornia, EE.UU. (Leslie Goldenberg,1996), mostró que la mitad de ellos afirma-ba haber violado la ley y el 44% admitía ha-ber violado las reglas del colegio. Además,el 17% de los niños no encontraba que laagresión física a un miembro de la familiafuera una trasgresión a la legalidad, otro17% no consideraba ilegal abrir el casillerode otro niño en el colegio y el 10% de losniños no estimaba incorrecto mantener ob-jetos robados o violar la ley por venganza.

Las sociedades pueden tener un mayoro menor número de “delincuentes potencia-les” de acuerdo a sus características socioeco-nómicas y culturales. Factores como el des-empleo, la desigualdad en el ingreso, el nivelde densidad urbana, el consumo y microco-mercialización de drogas, la prevalencia dehogares sin padre, la violencia familiar, lapérdida de valores y de sentido de comuni-dad, entre otros, han sido señalados comoelementos que explican que unas sociedadessean más violentas que otras. De acuerdo aesos factores, es posible identificar grupos

marginales o poblacionales en riesgo, deno-minados “delincuentes potenciales”, y tomarmedidas tanto para reducir la probabilidadde que aparezcan entre ellos “delincuentesefectivos” como para que éstos cometan elmenor número posible de delitos. Estas me-didas pueden ser de orden preventivo o pu-nitivo. Las medidas de orden preventivo sonde dos tipos:

● Medidas de prevención social. Son ac-ciones que apuntan a la eliminación o

neutralización de los factores que alientanla delincuencia. Básicamente se trata de in-tervenciones y programas, generalmente alargo plazo, orientados a mejorar el con-junto de las condiciones sociales y econó-micas que a menudo originan conductascriminales y/o favorecen su desarrollo.

● Medidas de prevención situacional. Sontodas aquellas medidas que puedan

dominar el entorno inmediato del delito.Se trata de dos tipos de acciones. De unlado, las acciones dirigidas a las víctimaspotenciales de un delito, para que cam-bien su entorno y conducta y así obstacu-licen las conductas criminales. De otrolado, las acciones destinadas a incremen-tar las posibilidades de captura de losinfractores.

Finalmente, algunas teorías de crimi-nología moderna se concentran en la rela-ción entre el crimen menor y los delitosmayores. Esta posición ha sido conocidacomo la “teoría de las ventanas rotas” debi-

4/ Citado por Soto Sulca, Ricardo. 19965/ Harper, Cynthia y Mc Lanahan, Sara (1999) encontraron que: los varones criados dentro de una familia disfuncional

tiene una probabilidad dos veces mayor de terminar en la cárcel; los niños que nacen de una madre solteratienen una probabilidad 2.5 veces mayor de ir a la cárcel, mientras que los que atravesaron el divorcio de suspadres en la juventud tienen una probabilidad 1.5 veces mayor de ir a prisión; niños que viven con padresadoptivos tienen una probabilidad de ir a prisión tres veces mayor. La situación familiar mostró ser un factorimportante, aún más que el nivel de ingresos.

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do a que usualmente se ilustra su plantea-miento con el siguiente ejemplo: si se rompeuna ventana de un edificio y ésta no se arre-gla, pronto todas las ventanas estarán rotas.La explicación que ofrecen estas teorías sebasa en el tipo de relación entre la comuni-dad y los agentes del orden. Una comunidadque controla los delitos menores genera re-laciones con mayores niveles de comunica-ción, información y colaboración, lo que a suvez facilita el control del crimen mayor. Unenfoque diferente, pero con algunos elemen-tos comunes, es el llamado communitypolicing, que enfatiza la relación de la policíacon la comunidad, tanto para mejorar la cali-dad de vida como para evitar problemas deviolación a los derechos humanos.

El primer enfoque cobró notoriedad apartir de la experiencia en la ciudad deNueva York, donde la estrategia de la poli-cía consistió en dedicar abundantes recur-sos a combatir el delito menor y en aplicartécnicas modernas de gestión empresarial(James Heskett, 1996). Con el paso deltiempo, esta estrategia tuvo como efectouna reducción de la criminalidad en gene-ral, aunque también fue cuestionada porsupuestas violaciones a los derechos huma-nos de las personas detenidas. Las siete me-didas priorizadas en la ciudad de NuevaYork fueron: (i) eliminar el uso de armasen las calles, (ii) reducir la violencia juve-nil en las escuelas y en las calles, (iii) des-plazar a los traficantes de droga fuera dela ciudad, (iv) romper el ciclo de la vio-lencia doméstica, (v) recuperar los espa-cios públicos de la ciudad, (vi) reducir loscrímenes relacionados a autos y (vii) eli-minar la corrupción.

3. Características del problema deseguridad ciudadana en Lima

El problema de la violencia está pre-sente en todo el país, en mayor o menorgrado. Sin em-bargo, el TaskForce se cen-tró en el aná-lisis de la si-tuación de Li-ma por la evi-dente mayorgravedad delproblema enesta ciudad ytambién lamayor dispo-nibilidad de in-f o r m a c i ó n ,dado que exis-te cierta infor-mación estadística que puede ser com-parada con la de otras ciudades de Amé-rica Latina.

Lima es una ciudad de violencia in-termedia dentro de América Latina, re-gión que tiene índices de violencia muyaltos. Kroll Associates realizó una clasifi-cación de ciudades para valorar el riesgopara multinacionales extranjeras, en la cual12 de los 14 lugares con mayor riesgo anivel mundial son ciudades latinoameri-canas6 . Si bien es cierto que la clasifica-ción incluye riesgo general, tanto factorespolíticos como el nivel de seguridad per-sonal, es este último elemento el que ex-plica la ubicación de las ciudades de Amé-rica Latina en el ranking.

Aunque la violencia es un fe-nómeno que se presenta entodo el país, es en la ciudadde Lima en donde el problemade la seguridad pública es másgrave. En la capital del país, ladelincuencia afecta a todos losniveles socioeconómicos, perocon mayor intensidad a los ni-veles más bajos si se trata derobos a las viviendas. La mayorparte de delitos, dirigidos a laapropiación de los bienes delas víctimas más que dañar suintegridad física, son cometi-dos por varones jóvenes.

6/ La tasa de homicidios en América Latina es de 30 por cada 100 mil habitantes, más del doble de cualquier otraregión del mundo.

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Estudios comparativos dentro de la regiónseñalan que Lima tiene un patrón menos vio-lento que ciudades análogas de El Salvador,Colombia, Brasil y México, pero mayores quelos de Chile y Bolivia. Por ejemplo, mientrasque en el área metropolitana de San Salvadorun 20% de individuos fueron asaltados a manoarmada en 1996, durante 1998 en Lima esteporcentaje fue del 5%7 . En el cuadro siguien-te se puede apreciar algunas tasas de homici-dio por países de la región, donde también elPerú aparece en una zona intermedia. Se debeanotar que el indicador del número de ho-micidios en el Perú ha mejorado luego delcontrol de la violencia terrorista.

tos, algunos datos permiten establecer cier-tas tendencias comunes en materia de cri-minalidad en América Latina:

● Continuos incrementos en los índicesde criminalidad, particularmente en la

presente década, especialmente delitoscontra la vida y la integridad física;

● Mayor participación de jóvenes en ladelincuencia, sobre todo organizada;

● Una relación cada vez más estrechaentre la delincuencia individual y or-

ganizada y la problemática de la droga yel narcotráfico;

● Internacionalización del delito8 .

La evolución de la violencia en unaciudad se puede medir utilizando los re-portes policiales, la estadística del Minis-terio de Salud y las encuestas de victimi-zación. Los reportes policiales y la data delMinisterio de Salud son mejores fuentespara los delitos mayores –homicidios, asal-tos con bandas armadas, etcétera–, mien-tras que las encuestas de victimización lo sonpara los hechos de menor envergadura.

En el Perú existen tres encuestas de vic-timización –Instituto Apoyo (1996), Institu-to Nacional de Estadística e Informática(1997) e Instituto APOYO (1998)–, que fue-ron realizadas con metodologías distintas,por lo que no es posible una comparaciónen el tiempo con rigurosidad estadística.

Las diferencias metodológicas de lasencuestas no impiden evidenciar los patro-

País Fin de Fin de

los 70 los 80

Inicio de Inicio de Variación

los 80 los 90

Colombia 20.5 89.5 4.3 veces

Brasil 11.5 19.7 1.7

México 18.2 17.8 ——

Venezuela 11.7 15.2 1.3

Trinidad y Tobago 2.1 12.6 6.0

Perú 2.4 11.5 4.7

Panamá 2.1 10.9 5.1

Ecuador 6.4 10.3 1.6

Estados Unidos 10.7 10.1 ——

Argentina 3.9 4.8 1.2

Costa Rica 5.7 4.1 ——

Uruguay 2.6 4.4 1.7

Paraguay 5.1 4.0 1.2

Chile 2.6 3.0 ——

Fuente: Banco Mundial

CUADRO 1

Tasa de homicidios(Por cada 100,000 habitantes)

7/ Instituto Universitario de Opinión Pública y la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas –Instituto APOYO 1998.8/ Resumen de Chinchilla, Laura y Rico, José María (1997).

Pese a la inexistencia y/o poca confiabi-lidad de estadísticas criminales y diferenciasen la forma de recopilar y clasificar los deli-

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nes similares, que permiten iniciar una ca-racterización de la delincuencia en Lima:

● La delincuencia afecta a todos los ni-veles socioeconómicos, pero la inciden-

cia de cierto tipo de delitos, como los ro-bos a viviendas, por ejemplo, es mayor enlos sectores medios o bajos.

● Los robos y asaltos tienen como prin-cipal objetivo la apropiación de los

bienes de las víctimas más que dañar suintegridad física (poco uso de armas ybajo registro de agresiones graves).

● En la mayor parte de casos, los ata-cantes son varones jóvenes.

Con relación al consumo de drogas, setiene las encuestas realizadas por Cedro9

(1988, 1997 y 1998), las que indican queentre la población urbana peruana de 12 a50 años el uso (alguna vez en la vida) dedrogas ilegales va en aumento. En el casode la pasta básica de cocaína (PBC) la cifrade 2.8% en 1988 subió a 3.1% en 1995 y a4.7% en 1997. Además, cifras del INEI de1997 muestran que el 92% de los deteni-dos por consumo de drogas son jóvenesentre 18 y 24 años. Existe abundante lite-ratura internacional que relaciona el con-sumo de droga, especialmente del crack,producto similar a la PBC, con la violen-cia; señala la relevancia de esta variable enla evolución del crimen menor. Un estudiorealizado por el Instituto APOYO para elBanco Mundial indica que el índice de con-sumo de droga en la zona de residencia de

la víctima tiene relevancia estadística parapredecir la ocurrencia de diversos tipos derobo y agresiones.

Respecto del tema de los valores en lajuventud, en el Perú no existe una encues-ta que, de modo similar a la desarrollada enCalifornia, permita apreciar si existe o nodeterioro de la escala de valores en los jó-venes. Sin embargo, ello puede deducirsede la existencia de pandillas

10. El Instituto

Peruano de Criminalística estimaba en 1997que en Lima existían mil pandillas, con unpromedio de veinte integrantes por pandi-lla. La edad de los miembros fluctuaba en-tre los 13 y 19 años, de lo que resulta unaedad promedio de 15 años. La encuesta devictimización del INEI mostró, por otrolado, que el 26% de las personas que sufrie-ron agresiones por motivos no económicosen 1997 fue atacado por pandilleros.

4. Instituciones clavesencargadas de velar porla seguridad ciudadana

4.1 La Policía Nacional

En la década del 80 el sistema policialfue objeto de una modificación sustancial ensu estructura. Hasta esa fecha existían tresinstitutos policiales con tareas diferenciadas.La Policía de Investigaciones del Perú (PIP)estaba dedicada a la investigación del delito;la Guardia Republicana (GR), a la custodiade los penales y la Guardia Civil (GC), a laprevención del delito. Durante el gobierno

9/ Cedro, febrero de 1999.10/ La actual legislación clasifica como “pandilla perniciosa” a un grupo de adolescentes mayores de 12 años y

menores de 18 años que se reúnen y actúan para agredir a terceras personas, lesionar la integridad física oatentar contra la vida de las personas, dañar los bienes públicos o privados u ocasionar desmanes que alterenel orden interno. (Decreto Legislativo 899)

17

de Alan García se decidió unificar estas tresfuerzas en una sola, denominada a partir deesa fecha “Policía Nacional”. Así, se unifi-

caron las escue-las de forma-ción y los co-mandos de lastres fuerzas.

En 1991 sesustituyó y ade-cuó la estructu-ra orgánica dela Policía Na-cional con elobjeto de pro-f e s i o n a l i z a rcuadros espe-ciales para la

lucha contra el narcotráfico y el terroris-mo. La ley de la Policía Nacional contem-pló como órganos de ejecución a la Di-rección contra el Terrorismo, DirecciónAntidrogras, Dirección de PatrimonioFiscal, Dirección de Operaciones Espe-ciales, Dirección de Investigación Crimi-nal y las Regiones Policiales. Además, laley establece 10 órganos ejecutivos fun-cionales provinciales, que es el aparatoencargado de cumplir a nivel nacional lasórdenes funcionales de los órganos deejecución dentro de una región policial.Salvo algunas modificaciones posterioresque amplían el ámbito de acción de estasdirecciones, esta estructura se mantienehasta hoy.

Una encuesta de opinión pública rea-lizada por Apoyo Opinión y Mercado S.A.en marzo de 1998 muestra los siguientesresultados del grado de conocimiento yopinión sobre las diferentes unidades dela Policía Nacional:

La Constitución de 1993 ratifica a la Po-licía Nacional como la institución encargadadel orden interno, salvo situaciones de excep-ción. Dentro de la organización interna de laPolicía Nacional, la Jefatura de Orden Pú-blico es el “órgano encargado de planear, or-ganizar, dirigir y ejecutar las actividades dela seguridad ciudadana, el patrullaje, preven-ción de delitos, faltas y contravenciones, tu-rismo y medidas tutelares aplicables a lamujer y menores”. Debe señalarse que laConstitución también reconoce la participa-ción de las municipalidades en la seguridadciudadana, pero no se ha regulado el papelespecífico que les corresponde ni cómo serelaciona éste con la PNP.

El Task Force evaluó las deficienciasy limitaciones que impiden a la PNP cum-

Una serie de factores afec-tan el desempeño de la Poli-cía Nacional: el equipamien-

to es inadecuado e insufi-ciente; la organización y elpresupuesto privilegian las

unidades especializadas endesmedro de las comisa-

rías; las remuneraciones delos efectivos son bajas y

las condiciones de trabajoson malas; la formación pro-fesional es de mala calidad;

y los procesos operativosson poco modernos.

Conoce Opinión Opinión

% favorable desfavorable

% %

Salvataje 70 89 4

Udex 57 80 11

SUAT 54 75 13

Dincote 79 74 15

Dinincri 67 72 19

Dinandro 62 72 16

Policía Ecológica 49 71 15

USE 43 70 16

Águilas Negras 61 68 17

Dinoes 26 68 16

Dirección de Secuestros 45 65 24

Policía Aérea 39 64 17

Radiopatrulla 66 63 23

Patrulleros 86 47 42

Tránsito 97 46 50

Policía de penales 47 43 45

Comisarías 91 38 51

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado S.A., marzo 1998. (Base totalde entrevistados: 505)

CUADRO 2

Conocimiento y opinión de las unidadesde la Policía Nacional

18

plir eficazmente la labor de prevención deldelito. Como punto de partida, sin embar-go, se señaló la gran dificultad para reali-zar un diagnóstico preciso debido a la fal-ta de información mínima acerca de las ne-cesidades que afronta la PNP y de la dis-tribución y gasto de los recursos materia-les y humanos con los que cuenta actual-mente. Esta información no está disponi-ble o la que hay es muy poco confiable.Así, existe información contradictoria so-bre el número de efectivos, el lugar y de-pendencia donde se encuentran cum-pliendo funciones, sus grados y años deservicios, etcétera. Las encuestas de vic-timización recientes, al incluir tambiénlos actos que no son denunciados a lascomisarías, representan algún avance encuanto a la disponibilidad de información,en ese sentido. No existe, por otro lado,suficiente información sobre los resulta-dos del accionar de la Policía. Por ello, elsiguiente diagnóstico es una consolida-ción ordenada del conocimiento conven-cional sobre la PN, enriquecido con la ex-periencia de algunos miembros del TaskForce en el tema de la seguridad.

Los problemas que limitan la capacidadde la PN considerados por el Task Force fue-ron las siguientes:

● Equipamiento inadecuado e insufi-ciente. En general, puede apreciarse

que la Policía no cuenta con los equiposnecesarios para cumplir con sus funcio-nes: el número de vehículos disponiblespara el patrullaje es insuficiente, no exis-ten equipos para registrar datos ni uncentro de información único al cual ten-gan acceso todas las dependencias de lapolicía y tampoco existen adecuados sis-temas de comunicación entre los efecti-

vos policiales y las comisarías. Además,se tiene problemas que afectan el uso yla operatividad del equipo disponible. Porejemplo, el sistema de mantenimiento yreparación de vehículos es sumamentedeficiente.

● Procesos lentos e inadecuados. Losprocesos que sigue la Policía están

aún lejos de ser óptimos, por lo que, in-clusive si contara con equipo modernopara el desempeño de sus funciones(computadoras, conexiones en línea, GPSpara localización de unidades motoriza-das, etcétera), éste debe ser revisado yadecuado a las nuevas tecnologías.

● Organización privilegia unidades espe-cializadas. Diversas necesidades urgen-

tes determinaron la creación de unidadesespecializadas, dotadas de mayores facili-dades logísticas y dirigidas e integradas porpersonal de mejor nivel: la amenaza de losatentados terroristas, los retos de la luchacontra el narcotráfico y el incremento deasaltos a bancos y secuestros. Ello en detri-mento de las comisarías, que funcionan enla precariedad. La comisaría funciona comouna oficina que recibe denuncias. Las de-nuncias que involucran niveles de crimina-lidad mayor son transferidas a las unidadesespecializadas y las demás (que según lasencuestas son claramente las más numero-sas) terminan virtualmente desatendidas.De esta manera, unidades como laDinincri o la Dincote sobresalen en efec-tividad en comparación con las comisarías.Ello es percibido por la población y sepuede apreciar en las encuestas referidasanteriormente. Esta política de abandonode las comisarías ignora su gran importan-cia social. Las comisarías son, en la prácti-ca, el contacto más directo con la pobla-

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ción; ellas representan la unidad básica dela función policial.11

● Unificación inadecuada. El proceso deunificación debió haber permitido un

mejor uso de los recursos, una mejor coor-dinación y la desaparición de los conflictosentre los tres cuerpos policiales. Sin em-bargo, en opinión de algunos, no sólo no seobtuvieron esos efectos deseados, sino quetampoco se han creado nuevos problemas.Por un lado, se han perdido las habilidadesy conocimientos de que disponían las dis-tintas fuerzas policiales y, por otro, existenevidencias de que, a pesar del tiempo trans-currido, todavía surgen problemas de inte-gración del personal en las comisarías.

● Militarización. Los esquemas de orga-nización y funcionamiento propios de

una fuerza militar se replican en la policía,sin tener en cuenta que las funciones sondistintas, especialmente en cuanto a lainteracción con la civilidad. Ello se debe a lasituación de dependencia de la PN frente alas Fuerzas Armadas, pues el Ministerio delInterior ha tenido en los últimos años un re-presentante del Ejército como titular.

● Desprestigio de la función policial. Laimagen del policía en la sociedad se ha

ido deteriorando de manera importante, loque tiene diversos aspectos:

– Los sueldos son bajos, lo que tiene quever con el conjunto de condiciones queafectan también al resto de la administra-ción pública. Como referencia, en 1997

un oficial recibía una remuneraciónmensual bruta que estaba entre S/.825 yS/.1,756, mientras que un suboficial re-cibía entre S/.778 y S/.922. Además deser bajos, los sueldos son muy similarespara los distintos niveles. Por ejemplo, elsueldo líquido de un suboficial de terceracon 5 años de experiencia es de S/. 698,mientras que el de un suboficial supe-rior con 35 años de servicio es S/. 874, esdecir, sólo 25% mayor.12 Contribuye aello el diseño de la carrera policial, queestablece un número de grados excesivo(ocho suboficiales y ocho oficiales).Las bajas remuneraciones obligan a lospolicías a realizar otras labores, principal-mente la vigilancia para empresas priva-das y los serenazgos municipales13 , lo quelimita su eficiencia durante su turno14 ysu relación con el público. Los bajos suel-dos también estarían motivando la salidade buena parte del personal calificado.

– Las condiciones de trabajo son malas. Elambiente en el que operan los efectivospoliciales es el de una gran precariedad,pues no disponen de los recursos mate-riales mínimos para realizar su labor. Eneste contexto, no es de extrañar tampo-co una baja autoestima, una relación noadecuada con el ciudadano y la existen-cia de niveles elevados de corrupción. In-clusive, en algunos casos en que maloselementos han sido detectados y expul-sados de la PN por incurrir en faltas, és-tos han participado posteriormente enactividades criminales. En este contex-to, entre los condenados durante el últi-

11/ Para un diagnóstico de la situación de las comisarías ver Costa, Gino y Castillo, Eduardo. 1999.12/ Ídem.13/ Nota del editor: al cierre de esta edición, el Congreso aprobó el proyecto de Ley Orgánica de la Policía que

permite a la PNP a prestar servicios de vigilancia y cobrar por los mismos.14/ Eyzaguirre, Hugo (1998).

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mo año por integrar bandas organizadasse han encontrado ex policías.15

– No se alienta el buen desempeño. No sóloexisten condiciones desalentadoras, sinoque, además, al no existir un sistema demonitoreo del trabajo de los policías, noexisten incentivos para mejorar el desem-peño de los policías. Cuando el policíahace lo correcto no recibe mayor incenti-vo; en cambio, si hace algo incorrecto,puede ser severamente sancionado. Estesistema propicia actitudes pasivas.

– La formación profesional es de mala ca-lidad. La preparación de los efectivos hasido tan deficiente que los esfuerzos decapacitación podrían no dar resultados.16

Propuestas

Hubo consenso al interior del TaskForce en determinar que la idea principal delas propuestas que se hagan alrededor deltema de la PN debe ser el reforzamiento delas comisarías. Se consideró que su desem-peño puede mejorar significativamente en elcorto plazo con medidas que no necesaria-mente son muy costosas ni complejas. En pri-mer lugar, se determinó que con poco esfuer-zo las comisarías podrían definir estrategias yplanes de acción para combatir la criminali-dad en sus jurisdicciones. En segundo lugar,se concluyó en que es necesario invertir unacantidad de dinero razonable para lograr unequipamiento mínimo, como equipos de co-municación y computación, que facilite el de-sarrollo de las funciones priorizadas por cadacomisaría. De acuerdo a los cálculos del Sis-

tema Nacional de Cooperación con la Poli-cía (Sinacoop) 17 , la suma que permitiría sa-tisfacer los requerimientos mínimos en Li-ma no excedede los US$10millones (veranexo 1).

Se requiereque las comisa-rías sean más ac-tivas en el desa-rrollo de estrate-gias de preven-ción y controldel crimen querespondan a laproblemática es-pecífica de suscircunscripcio-nes. Para ello,deben estable-cer mecanismosde obtención deinformación yseguimiento so-bre la actividaddelictiva y un seguimiento continuo de loslogros y problemas pendientes en cada lo-calidad. El comando policial debe tener in-formación permanente para el seguimien-to de la efectividad de las comisarías.

Con la misma finalidad, las comisaríasrequieren desarrollar estrategias de patru-llaje, operativos e intervención. La estrate-gia de las comisarías debiera pasar necesa-riamente por un mayor acercamiento a lacomunidad. Ello permitiría conocer mejor

15/ Costa, Gino y Castillo, Eduardo (1999).16/ Nota de los editores: el proyecto de ley aprobado y todavía no promulgado considera la ampliación de la

capacitación.17/ Sinacoop es una organización del sector privado

El desempeño de las comi-sarías puede mejorar signi-ficativamente en el cortoplazo con medidas que nonecesariamente son muycostosas ni complejas. Enprimer lugar, cada comisaríadebe definir estrategias yplanes de acción para com-batir la criminalidad en sujurisdicción y ganar la con-fianza de la población. Ensegundo lugar, debe mejo-rarse el equipamiento parasatisfacer un mínimo de re-querimientos técnicos, lo queno implica una inversión pú-blica demasiado costosa. Pa-ra el largo plazo se requierede medidas más complejasque necesitan de mayores re-cursos públicos y de gran ca-pacidad de gestión para con-ducir el proceso de reforma.

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los problemas de la población y elevar laconfianza de ésta en la Policía. 18

Para llevar a cabo las labores indicadasen los dos primeros puntos es necesario quelas comisarías cuenten con un mejorequipamiento: sistemas de cómputo, redestelefónicas e informáticas, software espe-cializado, cámaras de video en puntos cla-ves de la ciudad, sistemas de radio, siste-mas GPS, patrulleros, motos, etcétera.19

Respecto a los problemas de falta de mo-tivación y desmoralización, el Task Force des-tacó como medida de corto plazo la iniciativadel Sinacoop de elegir a la Comisaría del Añosobre la base de la opinión de los vecinos, ypremiarla con US$100 mil. El Sinacoop opi-na que este tipo de medidas junto con la in-versión en equipamiento es parte de lo pocoque se puede hacer en el corto plazo.

Para el largo plazo se requieren de me-didas más complejas que sí involucran recur-sos importantes y, sobre todo, gran capaci-dad de gestión para conducir el proceso dereformas, como: redefinir la organización dela Policía Nacional y la asignación de recur-sos al interior de la organización, mejorar laformación profesional de los efectivos po-liciales, elevar el nivel de las remuneraciones,reformar la carrera policial, mejorar el siste-ma de incentivos y sanciones, etcétera.

Además de estas propuestas, respectode las cuales hubo concordancia plena, losmiembros del Task Force mencionaron al-gunas otras que podrían ser estudiadas:

● Debería definirse una estrategia gene-ral para las comisarías en cuanto a la

asignación del personal entre sus distintasunidades y especificar qué labores quedana cargo de cada una de ellas. Esto requieredeterminar cuántos policías son necesariospara cada jurisdicción de acuerdo al núme-ro de habitantes y establecer claramente susfunciones. Existe, por ejemplo, un buen nú-mero de policías destinados a la protecciónde personalidades, situación que se podríaevaluar para, eventualmente, efectuar unareasignación de personal. También se debedefinir la proporción que debe existir en-tre oficiales y suboficiales.

● Además de elevar el nivel de los suel-dos, debe reestructurarse la escala sa-

larial para hacerla más racional. Para ello,se debe reducir los grados de los 16 queexisten actualmente a un máximo de 8 o10. La idea de esta propuesta es permitiruna mejor escala salarial.

● Una opción para lograr una mejor capa-citación y motivación de las fuerzas poli-

ciales es extender los años de estudio requeri-dos para ser oficial o suboficial de la Policía.20

● Para hacer más atractiva la fuerza poli-cial a mejores elementos podría ser útil

reducir los traslados del personal a otrasciudades.

● El diseño del nuevo sistema de incen-tivos debería considerar la modifica-

ción de la política de ascensos para incor-porar como criterio de evaluación la infor-

18/ Se podrían generar reuniones periódicas, consultas, encuestas. Haddad, David (1998)19/ El Sinacoop ha elaborado una propuesta de equipamiento para Lima que requeriría de diez millones de dólares,

es decir, aproximadamente el 0.17% del Presupuesto Nacional.20/ Haddad, David (1998) propone que la escuela de oficiales sea de cinco años con uno de práctica y la de

suboficiales de dos años con seis meses de práctica.

22

mación acerca de su trabajo, como investi-gaciones, capturas y otros hechos que re-sulten pertinentes 21 .

● Existen también temas más específicosreferidos a un uso más eficiente de los

recursos. Por ejemplo, el problema de insufi-ciencia de vehículos podría se aliviado de ma-nera notoria si el mantenimiento no fuera rea-lizado internamente por la Policía, sino que secontratara con terceros en concurso público.

● Finalmente, en cuanto a aspectos nor-mativos, desde hace varios años están

pendientes de aprobación en el Congre-so las modificaciones a la Ley Orgánicade la Policía. Los puntos cruciales de di-cha ley son la titularidad del pliego pre-supuestal y la relación con las municipa-lidades. Existen algunos casos en la ciu-dad de Lima donde se desarrollan exito-sas experiencias de coordinación con losserenazgos u organizaciones vecinalesque debieran aprovecharse22 .

4.2 Las municipalidades

El artículo 195 de la Constitución de 1993señala que “la ley regula la cooperación de laPolicía Nacional con las Municipalidades enmateria de seguridad ciudadana”. Esto signi-fica que las municipalidades pueden desarro-llar funciones de prevención situacional o pre-vención social. Sin embargo, no existe una leyque regule estas funciones, y están pendien-

tes de aprobación tanto el proyecto de LeyOrgánica de la Policía Nacional como el pro-yecto de Ley de Seguridad Ciudadana.23

Los serenazgos municipales se fortale-cieron debido la demanda de la poblaciónpor los servicios –el patrullaje y la vigilan-cia– que las comisarías abandonaron (algu-nos asocian este fenómeno al repliegue delas fuerzas policiales ante la emergencia delterrorismo). En la actualidad coexisten es-tas dos organizaciones –el serenazgo y laPolicía–. Esta situación lleva a plantearse larelación entre la Policía y las municipalida-des, así como el rol que deben cumplir enmateria de seguridad ciudadana.

El Task Force evaluó la labor que lle-van a cabo los serenazgos :

Funciones

● No existe un marco legal adecuado quedefina su misión y los límites a sus inter-

venciones. En la práctica sus funciones y atri-buciones se están definiendo en cada juris-dicción, en la mayor parte de casos de mane-ra informal.

● Los serenazgos no tienen capacidad deintervención efectiva, para ello requie-ren de la presencia policial.

● Los serenazgos están desarrollandotareas que tradicionalmente realiza-

21/ Ídem.22/ Nota de los editores: con posterioridad a la aprobación de este documento por los miembros del Task Force, el

Poder Ejecutivo promulgó la nueva Ley Orgánica de la Policía, aprobada por el Congreso. La titularidad del pliegocontinúa como anteriormente, y la ley no precisa cuál debe ser la relación con las municipalidades. Como elemen-tos positivos, se enfatiza el campo de mayor preparación de los oficiales y suboficiales de la PNP y en la vincula-ción de la PNP con la comunidad. Como elemento polémico, permite que la PNP, previa autorización del Ministeriodel Interior, preste servicios rentados a instituciones privadas, lo que generará recursos para la institución.

23/ A la fecha se registran en el Congreso los proyectos 3350, 3351 y 3614 presentados por Daniel Zevallos, BeatrizMerino y la Alianza Nueva Mayoría Cambio 90, respectivamente. Los tres se encuentran en la Comisión deDefensa y Orden Interno pendientes de dictamen desde 1998.

23

ba la Policía Municipal: inspecciones y fis-calización de licencias, riñas entre vecinos,control de ruidos molestos, etcétera. Lascifras agregadas que las municipalidadespresentan respecto al número de interven-ciones reflejan esta situación. El aportevalioso del serenazgo ha sido el salir a lascalles, el mostrar una presencia física. Estocontribuye ciertamente a inhibir a la de-lincuencia y da una sensación de mayorseguridad a la comunidad.

● En materia de prevención social, las mu-nicipalidades vienen cumplimiento un rol

que no ha sido adecuadamente estudia-do y cuyos efectos no son aún tangibles.Así, la programación de actividades de-portivas, la vigilancia y actividades en lo-cales escolares, programas de capacita-ción juvenil, actividades recreativas, et-cétera. se vienen realizando de maneraconstante en toda la ciudad, sin que res-pondan a un Plan Metropolitano de pre-vención, pero probablemente con algúnimpacto local.

● Las acciones de prevención de la de-lincuencia no se agotan en los distritos

con la existencia de los serenazgos. En algu-nos casos la municipalidad está cumpliendoun rol en materia de organización del vecin-dario a través de responsables por zonas ysistemas de alarma y vigilancia mutua. Sinembargo, los efectos de estas acciones nohan sido estudiados.

Personal

● Usualmente los miembros de losserenazgos no tienen capacitación

profesional en materia de seguridad nihan recibido información sobre principiosbásicos de patrullaje y otras medidas de

seguridad preventiva. La contratación serealiza sin una evaluación adecuada.

● Las condiciones y las relaciones de tra-bajo son poco formales. Por ejemplo,

los serenos no están asegurados, algunosestán contratados por el sistema de ser-vice. Las condiciones laborales influyenen el grado de identificación y compro-miso de los serenos con la municipalidady con su labor.

Equipamiento

● En muchos casos los equipos de quedisponen han sido donados por em-

presas privadas. Resulta poco creíble quela mayoría de distritos con serenazgo estéen capacidad de reponer estos equipos consus propios recursos. No se puede contar,además, con que las donaciones se man-tengan de manera continua.

Coordinación con otras instituciones

● No existe coordinación interdistrital.Ni siquiera las centrales telefónicas de

serenazgo están interconectadas.

● No existen mecanismos de cooperacióninstitucionalizados entre las comisarías,

los serenazgos y el Ministerio Público. Lacoordinación depende de la voluntad de laspersonas involucradas.

Información

● No se produce información estadísticasobre el número de vehículos ope-

rativos, número de serenos, número deefectivos policiales contratados para elservicio, etcétera. Esta información seríamuy útil para que la PN asigne los recur-

24

24/ Luis Giampietri en su documento Seguridad ciudadana (1999) va más allá y propone la conformación deCentros de Coordinación de Seguridad Ciudadana (Cosec) a nivel distrital y provincial que enlace los gobier-nos locales con instituciones públicas (entre ellas preeminentemente la Policía) y privadas que influyen en laseguridad ciudadana.

sos a las comisarías de acuerdo a las nece-sidades locales.

Propuestas

El punto central para resolver los pro-blemas asociados a la coexistencia de la Poli-cía Nacional y los serenazgos es la necesidadde crear mecanismos de coordinación entreambas instituciones. Existen diversos mode-los en el mundo. De un lado, se tienen casos

en los que la Policía,como institución del go-bierno central, asume demanera exclusiva todaslas funciones en materiade seguridad ciudadanaa nivel nacional (proba-blemente, Chile se ase-meje más a este caso).En el otro extremo estáel modelo en que el go-bierno local controla a laPolicía de su jurisdicción

(EE.UU., por ejemplo). Existen casos inter-medios, como el de Colombia, en que la mu-nicipalidad aporta recursos a la Policía, coor-dina con ella y tiene cierta injerencia enlas decisiones.

El Task Force consideró que para el tipode organización del Estado y las condicionessocioeconómicas del país, la mejor opción parael Perú sería un sistema similar al que existeen Colombia. El serenazgo y la PN debe-rían llegar a ser parte de un mismo sistema,lo que admite dos opciones. La primeraconsiste en que los serenazgos puedancontinuar funcionando por separado, si es

que se encuentra mecanismos para asegu-rar su operatividad en el mediano y largoplazo, pero de manera tal que complemen-ten con la PN. Lasegunda, que fueconsiderada lamás recomenda-ble, consiste enque las comisa-rías de la PN re-tomen gradual-mente las laboresque realiza elserenazgo. Encualquier caso, serequiere que lamunicipalidad fi-nancie total oparcialmente estos servicios y que, a lavez, participe coordinando con la Policíalas estrategias y planes de acción para lalocalidad. Los recursos que aportaría lamunicipalidad debieran ser empleadosexclusivamente en su jurisdicción.

La seguridad ciudadana debe estar acargo del alcalde y, como parte de ella, laseguridad pública a cargo de la Policía.24

5. Problemáticas específicas dela delincuencia común

5.1 El pandillaje

Este fenómeno se da principalmenteen los conos y las zonas tugurizadas de LimaMetropolitana, lo cual refleja en gran me-dida los factores socioeconómicos que lomotivan: la pobreza, la marginalidad y la

Para el país la mejor op-ción en cuanto a la defi-nición de las relacionesentre Policía y municipa-lidad es una solución in-termedia en que la mu-nicipalidad aporte re-cursos (captados de lapoblación a través deimpuestos) para la Poli-cía de su jurisdicción,con la atribución de in-tervenir en el diseño depolíticas y estrategias.

El Task Force concluyó quela municipalidad tiene unrol importante en cuanto a

seguridad ciudadana y quela Policía lo tiene en cuantoa la seguridad pública. Sin

embargo, estas institucionescumplen sus funciones en

forma separada, lo que im-plica un uso ineficiente de

los recursoso públicos.

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desintegración familiar. No sólo el bajo ni-vel de ingresos es importante para explicareste fenómeno. Además de ello, la pobla-ción en riesgo tiene la percepción de que

no es posible al-canzar lo queotros tienen, quehay una brechainsalvable. Estogenera un senti-miento de exclu-sión. Adicional-mente, estos ni-ños y jóvenes notienen el refugiode la familia. Lasensación de per-tenencia, identi-dad y autoesti-

ma que un hogar naturalmente proporcio-na no se da en estos casos. Ellos vienen dehogares donde la ausencia de los padreses frecuente y donde la violencia familiarno es inusual.

Los colegios son un elemento impor-tante en este escenario. La calidad de laeducación pública a la que los niños y jó-venes de estas zonas pueden acceder esde muy bajo nivel. No sólo la educaciónes mala, sino que el contexto en la que sebrinda tampoco favorece su desarrollocomo individuos. Los profesores, usual-mente mal pagados, obligados a tener másde un trabajo, llegan a estas escuelas frus-trados e indiferentes frente a sus estudian-tes. Esto se ve reflejado en el trato queestos últimos reciben. Uno de los miem-bros del Task Force citó estudios que re-velan que porcentajes tan altos como un23% de los alumnos recibe gritos y ame-nazas de sus profesores, un 20% es gol-peado en su entorno educativo y un 43%

es víctima de insultos y humillaciones. Losniveles de deserción escolar son bastanteelevados: bordean el 50%. Este grupo queno asiste se convierte en un grupo de altoriesgo para sufrir o ejercer violencia.

Frente a los sentimientos de frustraciónde estos niños y jóvenes aparecen las pandi-llas como una alternativa. Éstas proporcio-nan esa sensación de pertenencia e identi-dad que no encontrarían de otra manera.Usualmente los niños se inician en las pandi-llas entre los 12 y 13 años y normalmente semantienen en ellas hasta los 22 años o más.Las edades predominantes son entre 14 y 17años de edad.

Un factor adicional a tomar en cuentaes la naturalización de la violencia en la so-ciedad, a lo que contribuyó principalmen-te el fenómeno del terrorismo. Sin embar-go, es posible que los medios de comuni-cación estén contribuyendo a este fenóme-no actualmente. Si bien se puede argumen-tar que, por ejemplo, los programas de te-levisión no hacen más que reflejar la reali-dad, lo cierto es que muestran a los televi-dentes una realidad en la que la violenciaes algo casi natural.

El consumo de alcohol y drogas esotro elemento importante (seguidamentese discute esto en más detalle). Este fac-tor junto al sentimiento de frustración yla percepción de una violencia naturali-zada explican que se genere en los miem-bros de estas pandillas conductasdesadaptadas y violentas. En paralelo,existe una cohesión y lealtad muy fuerteal interior del grupo.

Los robos a este nivel no son todavíaun modo de vida. Básicamente estos jóve-

Los aspectos que deben re-cibir principal atención sonel consumo y tráfico ilícito

de drogas y la delincuenciajuvenil. En estos campos esrecomendable aprovechar

las experiencias positivasde los esfuerzos aislados

de algunas municipalida-des, ONG y otras institu-

ciones privadas para defi-nir una estrategia dirigidaprincipalmente a los lla-mados grupos en riesgo.

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nes roban para acceder a bienes de consu-mo fuera de su alcance. Por ejemplo, ro-ban las zapatillas de marca a las que nuncatendrían acceso de otra manera.

Existen esfuerzos aislados de algunasmunicipalidades y de ONG que generanprogramas que puedan cubrir, de algunamanera, las carencias que conducen a es-tos jóvenes a las pandillas.

5.2 La droga

Estudios de la Universidad de Wa-shington muestran que aquellos que abu-san del alcohol y las drogas ilegales tienen16.6% más probabilidades de cometer sui-cidio y 12 veces más probabilidades de ver-se involucrado en un homicidio. Aquellaspersonas que residen en zonas donde semicrocomercializa drogas ilegales tambiéntienen mayores probabilidades de experi-mentar actos violentos. En una familia don-de se abusa del alcohol y las drogas ilegalesexiste 28% de mayor riesgo de abuso sexualy de violencia.

En el Perú no se dispone de informa-ción similar, pero sí de datos sobre el por-centaje de personas que consumen drogas.De acuerdo a encuestas realizadas por Ce-dro entre la población urbana de 12 a 50años, el uso de drogas ilegales va en aumen-to. En el caso de la marihuana, la cifra de5.3% que consumió drogas alguna vez en1988 subió a 6.4% en 1995, y llegó a 8.0%en 1997. En el caso de la PBC, la cifra de2.8% (1988) subió a 3.1% (1995), y llegó a4.7% (1997). Finalmente, en el caso de lacocaína, la cifra de 1.3% (1988) subió a 1.9%(1995), y llegó hasta 3.2% (1997).25

Los esfuerzos del Estado en materia deprevención del consumo de drogas y sobretodo en la lucha activa contra la microcomer-cialización han sido escasos y dispersos en lasdos últimas décadas. Sus esfuerzos se hanconcentrado en la interdicción, sustitución decultivos y otras acciones vinculadas con la re-presión del delito de narcotráfico.

El Perú es un país productor de mate-ria prima para la elaboración de drogas(51,000 hectáreas de hoja de coca a agostode 1999) y es hoy día también consideradoun país consumidor de sustancias psicoactivas.La labor de interdicción ha logrado un mayorcontrol en la exportación de la droga, peroello ha ocasionado una mayor disponibili-dad interna, lo que, sumado a los bajos pre-cios de las sustancias, representa un seriopeligro para las tendencias del consumo. Así,las drogas han dejado de ser un fenómenoexclusivo de los marginales, pues se ha ins-talado en todos los sectores socioeconómi-cos. Por ello, la labor preventiva debe in-tensificarse a través de una sinergia entresector público y privado.

Cabe destacar que mediante Decreto Le-gislativo 824 el gobierno creó la Comisión deLucha contra el Consumo de Drogas,(Contradrogas), institución encargada deorientar las acciones de prevención y rehabili-tación del consumo de drogas desde la educa-ción e información, así como promover la sus-titución del cultivo de la hoja de coca. Estainstitución, presidida por un ministro de Es-tado designado por el Presidente e integradopor otros cuatro ministros, agrupa a autorida-des y expertos de los sectores público y priva-do y tiene como objetivo constituirse en el enterector encargado de diseñar, coordinar y eje-

25/ Cedro, 1998.

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cutar de manera integral las acciones deprevención contra el consumo de drogas.Contradrogas actualmente lleva a cabo “me-sas de trabajo” con diversos profesionales delgobierno y de las ONG, así como con empre-sarios en las diversas áreas mencionadas.

Propuestas

Teniendo en cuenta que la poblaciónjuvenil en el Perú es de más del 50%, elTask Force consideró fundamental dirigirlas acciones de prevención hacia los jóve-nes, sobre todo hacia los grupos de altoriesgo. Estos grupos incluyen:

- Adolescentes de familias disfuncionales.

- Grupos de pobreza crítica.

- Hijos/hijas de consumidores y micro-comercializadores de drogas.

- Niños/niñas y adolescentes de la calle(en estado de absoluto abandono).

- Hijos/hijas de padres/madres en prisión.

- Población carcelaria o que deja la cárcel.

- Niños/niñas y adolescentes maltratadoso abusados sexualmente.

- Niños/adolescentes /jóvenes agrupadosen pandillas/barras bravas.

- Niños/niñas y adolescentes de hogarescerrados sustitutos (albergues y otros).

Las políticas de prevención deberíanenmarcarse dentro de las siguientesorientaciones:

● Las políticas deben ser planificadas to-mando en consideración el conjunto de

instituciones involucradas en esta área, don-de los municipios pueden jugar un rol cen-tral. Los esfuerzos de algunas municipali-

dades y ONG que hoy son aislados debe-rían servir de punto de partida para la defi-nición de una política integral.

● Las acciones de prevención podríanrealizarse directamente a través de los

programas educativos y del desarrollo de ac-tividades alternativas (deportivas, cultura-les, ocupacionales, etcétera).

● Se necesita mejorar de manera deci-dida la calidad de la educación públi-

ca de tal manera que se produzca una per-cepción real de la igualdad de oportunida-des, con lo cual se eleve la autoestima delos jóvenes.

● Se debe tender “puentes” entre opor-tunidades y poblaciones en cuanto a ge-

neración de puestos de trabajo, de activida-des recreacionales y deportivas, acceso a ma-nifestaciones culturales, etcétera.

● Se requiere prevenir el maltrato me-diante la búsqueda de una mayor

coordinación con las Defensorías Muni-cipales del Niño y del Adolescentes (De-muna). Es importante la multiplicaciónde redes de soporte comunitarias. Asi-mismo, es necesario el trabajo con maes-tros y padres para lograr una disciplinasin autoritarismo.

● Se necesita realizar una difusión ma-siva de mensajes éticos. El sistema

educativo puede servir para entrenar a losmenores en discernimiento moral.

● Se recomienda potenciar la infraes-tructura comunitaria (podría ser con

el trabajo comunitario de los propios jóve-nes): centros de encuentro, bibliotecas co-munitarias, centros deportivos, etcétera.

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● Fomentar la sinergia y los programasconjuntos entre las diversas entida-

des del Estado y las organizaciones de lasociedad civil para ampliar coberturas.

6. Otros temas vinculados a ladelincuencia común

6.1 La legislación penal

La legislación penal peruana en materiade seguridad ciudadana ha sufrido algunastransformaciones en los últimos 10 años quees necesario destacar. El Código Penal de1924 fue íntegramente reformado y aproba-do por Decreto Legislativo 635 en abril de1991, norma que modernizó su contenidopara adaptarlo a las nuevas corrientes en ma-teria de penalización y para incorporar nue-vos tipos penales que habían sido creadospor una serie de normas posteriores a laaprobación del código anterior. A pesar desu corta vigencia, sin embargo, el CódigoPenal ha sido objeto de más de 30 modifi-caciones legales que, en términos genera-les, buscan aumentar la severidad de las pe-nas y agregar algunos tipos legales, sobretodo en lo que se refiere a la lucha contrael tráfico ilícito de drogas y el terrorismo.Esta tendencia a la modificación continúa,pues existen en la Comisión de Justicia delCongreso numerosos proyectos de ley quetambién agravan las penas, como respues-ta a la presión de la población por medidasque consoliden la seguridad ciudadana.

Así, en abril de 1998, luego de una olade violencia criminal vinculada con casos de

bandas armadas que actuaban en robos y se-cuestros, con asesinatos, el Congreso dele-gó en el Poder Ejecutivo la potestad de le-gislar en materiade seguridad ciu-dadana. Bajo eltipo penal de te-rrorismo agrava-do se incluyó alos cómplices ointegrantes debandas crimina-les que portan ar-mas de guerracon el objeto derealizar robos,secuestros, deli-tos contra el pa-trimonio, la vida, el cuerpo o la salud. Laspenas establecidas en dicha legislaciónson severas: cadena perpetua y pena pri-vativa de la libertad no menor a 30 años,sin posibilidad de acceder a beneficiospenitenciarios. Los delincuentes son juz-gados por tribunales militares en un pro-cedimiento sumario26 .

Por otro lado, el delito de pandillajepernicioso persigue a los grupos de adoles-centes de 12 a 18 años de edad que se re-únen con el objeto de agredir, atentar con-tra la vida o causar daños contra la propie-dad u ocasionar desmanes. Las penas vande tres a seis años en centros de interna-miento para la socioeducación.

Aunque en apariencia estas normas po-drían haber tenido un efecto disuasivo, hangenerado, a la vez, objeciones acerca de su

La legislación en materiapenal aprobada a partirde 1998 ante un aumentode la violencia criminalha tenido un efecto di-suasivo, pero su constitu-cionalidad es debatible.Este problema está vincu-lado a la necesidad deuna mayor efectividad enel Poder Judicial para res-ponder a un eventual re-crudecimiento de la vio-lencia por vías regulares.

26/ Nota de los editores: con posterioridad a las discusiones realizadas por el Task Force, la Comisión de Constitu-ción del Congreso aprobó el proyecto de ley que cambia la denominación del terrorismo agravado por terroris-mo especial y ordena que los casos de este tipo sean vistos en el fuero común.

29

constitucionalidad27 . El Task Force consideróque este tema controversial y complejo debeser estudiado para definir una política de lar-go plazo. El gobierno ha señalado que las nor-mas contra el crimen organizado pretendenreproducir los éxitos obtenidos en la lucha con-tra el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas, yque se evitará cometer los errores de los dete-nidos injustamente por terrorismo.

6.2 El sistema judicial y los centrospenitenciarios

La reforma del Poder Judicial iniciadaen 1995 ha tenido aspectos positivos en ma-teria de represión del delito, al poner al díael despacho judicial atrasado hasta 1997 yestablecer la práctica del juzgamiento en cár-celes. Asimismo, la creación de juzgados cor-porativos, y otras reformas administrativashan mejorado la capacidad y competenciadel Poder Judicial.28

En materia legislativa, la Constitución de1993 establece como principio que el régi-men penitenciario tiene por objeto lareeducación, rehabilitación y reincorporacióndel penado a la sociedad.29 En ese sentido, elCódigo de Ejecución Penal, Decreto Legis-lativo 654, contiene disposiciones adecuadasen materia de tratamiento de las penas, régi-men penitenciario, beneficios y actividadesconducentes a la readaptación social del in-

terno. Sin embargo, en materia de implemen-tación de estas normas debe señalarse quelas tres reformas efectuadas en el InstitutoNacional Penitenciario(Inpe) desde 1992 nohan logrado modificaraspectos sustantivos deldesempeño de la admi-nistración de las cárce-les, pues se han limita-do a reformas de carác-ter administrativo o a lamodificación de su es-tructura orgánica.

En el Perú la población carcelaria es de27,400 reclusos 30 . Comparando cifras conotros países, sin embargo, el problema no pa-rece ser el de una elevada población penal.

El problema en materia pe-nitenciaria no es el de unasobrepoblación carcelaria,pues el porcentaje de losencarcelados en relación ala población no es elevadocomparado con otros países.Los problemas son básica-mente dos: falta de infraes-tructura y el elevado númerode detenidos no juzgados.

27/ La Constitución de 1993 en su artículo 173 instituyó la aplicación de la justicia militar para los casos de traición a lapatria y terrorismo. Diversos constitucionalistas objetaron estas normas porque se estaba equiparando la actividadcriminal común con el terrorismo, con el único propósito de cambiar el fuero civil por el fuero militar. Ver, porejemplo, Defensoría del Pueblo (1998), “Análisis de los decretos legislativos sobre seguridad nacional dictados alamparo de la Ley 26955”.

28/ Lamentablemente otros aspectos vinculados con la independencia del Poder Judicial, la provisionalidad de losjueces, la corrupción y falta de orientación y capacitación de los jueces, no permiten reconocer un éxito contun-dente. Sobre el tema ver: Rubio Correa, Marcial,1989.

29/ Artículo 139, inciso 2230/ Defensoría del Pueblo, 1997.31/ El artículo: “Prisoners, More Than Any Other Democracy” de la revista The Economist del 20 de marzo de 1999

señala que en EE.UU. la cifra de encarcelamiento es de 668 por cada 100,000 residentes para 1998, por lo queeste dato para EE.UU. es incierto.

Población carcelaria por cada

100,000 habitantes (1994)

Chile 932

El Salvador 260

Costa Rica 226

EE.UU.31 208

Panamá 198

Nicaragua 105

Colombia 82

Perú 80

CUADRO 3

Población carcelaria

Fuente: PNUD, Human Development Report, 1999

30

estado de conservación, 11 en malo y 7 enbueno. Esto demostraría un deterioro de lainfraestructura penitenciaria que se constru-yó en el período 1992-1996. Las condicio-nes de vida al interior de los penales sonmalas. Para la ración diaria de alimentos porinterno se asigna el monto de dos soles, loque implica la dotación de comida de esca-so valor nutricional. Por otro lado, los inter-nos han señalado que uno de sus principa-les problemas es “la insuficiente atención enmateria de salud, agravada por los continuosproblemas de desabastecimiento”.32

El trabajo dentro del penal correspon-de a una decisión del interno y no es fo-mentado por el establecimiento. Se esti-ma que 33% realiza alguna actividad la-boral dentro del penal, y que de éstos el25% lo hace con el objeto de redimir supena. El 28% de la población penal recibeel servicio de educación y el 25% lo hacecon el objeto de redimir su pena. Por otrolado, las penas alternativas a la pena priva-tiva de la libertad (servicios comunitarios ylimitación de días libres) no son aplicadaspor los jueces a pesar de su regulación endiciembre de 1998 por Ley 27030.

Propuestas33

El Task Force concluyó en que es nece-sario que se evalúe de manera integral losefectos que la nueva legislación penal mássevera ha producido en la criminalidad. Sinembargo, a lo largo de las discusiones surgie-ron otras propuestas que tratan de confron-tar el problema de la sobrepoblación penal,ya sea de modificación puntual de normas ode medidas de aplicación:

Existen diversos problemas relaciona-dos con el tema penitenciario, entre los quedestacan: el elevado número de detenidosno juzgados, la falta de infraestructura y lafalta de servicios que faciliten la rehabilita-ción de los presos. Sólo 30% tiene la condi-ción de sentenciado y 70% de procesados.En Lima el porcentaje de procesados llegacasi al 90%. Debe señalarse que no se estácumpliendo con las disposiciones de la Ley25824, que establecen que la detención nodurará más de 9 meses en procedimientosumario y 15 meses en el ordinario, y debe-rá otorgarse la libertad inmediata a los in-ternos sin sentencia que pasen de ese lími-te. Por otro lado, existe evidencia de que losjueces ordenan la detención de personasinocentes de manera sistemática, sin anali-zar adecuadamente los hechos, pues, deacuerdo con la Defensoría del Pueblo, el48% de los detenidos permanece en la cár-cel entre un día y un año. El paso innecesa-rio por la cárcel resulta una experienciadevastadora, es contraproducente para lareducción de conductas antisociales y con-tribuye a la sobrepoblación carcelaria.

En cuanto a la infraestructura, existenen el país 85 penales con capacidad para15 mil internos. A nivel nacional existe unasobrepoblación del 42% (21,700 internos)en los establecimientos penitenciarios. ElEstablecimiento Penitenciario de RégimenCerrado Ordinario de Lurigancho registrael mayor hacinamiento, con el 341% deocupación.

De los 37 establecimientos penitencia-rios supervisados por la Defensoría del Pue-blo en 1997, 19 se encontraban en regular

32/ Defensoría del Pueblo, 1997.33/ El Informe de supervisión de derechos humanos de personas privadas de la libertad de la Defensoría del Pueblo

(1998) plantea una serie de recomendaciones que deben ser evaluadas. Aquí se consideran solamente algunas.

31

● Se deben desarrollar los mecanismosinstitucionales necesarios para la apli-

cación de sanciones alternativas a la pena pri-vativa de la libertad, que, si bien están con-templadas en la legislación vigente, no seestán aplicando.

● El Poder Judicial debería mejorar la apli-cación del mandato de detención duran-

te el juzgamiento para limitarlo a situacionesque válidamente lo ameriten.

● Se debe posibilitar la libertad bajo vigi-lancia de los acusados que hayan esta

do detenidos igual o más tiempo que lo queles correspondería por el delito del que es-

tán siendo acusados (además del juzgamien-to inmediato).

● Se debe considerar el estudio y aplicaciónde mecanismos de autosostenimiento

para las cárceles. Esto permitirá que los pre-sos trabajen y que los ingresos que obtenganles generen individual o colectivamente bene-ficios concretos: mejora en la dieta, comprade equipo –televisores o computadoras–, et-cétera. Ello permitiría mejorar la calidad devida de los presos, y establecer un hábitode trabajo, recompensas por el esfuerzo,mecanismos de decisión participativa res-pecto de qué hacer con los recursos gene-rados, entre otras ventajas.

32

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• Soto Sulca, Ricardo. 1996. “Huancayo: ciudad abierta

(a todas las violencias)”. Ideele No. 89 (Agosto). Perú.

33

Informatizar comisarías

- Servidor y 6 PC, red, cableado, US$ 2’234 Esencial para el proceso de investigación

UPS para 100 comisarías.

- Software Windows NT, Lotusnote,

Script, desarrollo paquete, instalación,

capacitación. 718

- Donación 150 PC Banco de Crédito. (150) US$1,500 c/u

- Up grade discos US$500

- Digitalización huellas dactilares,

lector de huellas, licencias, 1’113

servicios de conversión, base de datos

- Valor presente (contrato a cuatro años, Para el tránsito de información

tasa de descuento 15%) de 100 circuitos 1’027 de comisaría a bases de datos

especiales a US$3,600/año cada uno.

Localización unidades motorizadas Es importante conocer

- GPS 250 x US$ 1,500 375 la ubicación de cada radiopatrulla

para poder dirigirla rápidamente al

lugar de los hechos

Campaña publicitaria 105

- Preparada por Sinacoop. — Evitará llamadas perturbadoras

Cámaras de video vigilancia

- Terminales remotos 40 x US$50,000

- Repetidoras 10 x US$100,000 3’000 Racionaliza recursos humanos

Motocicletas todo terreno Para poder dotar de capacidad

- 4 Unidades/Comisaría 1’500 de reacción a la P.N.P. con

100 comisarías, US$3,750 c/u. un mínimo costo

Líneas telefónicas

- 300 líneas que comunican — Donadas por Telefónica

a la comunidad con su comisaría.

Total US$9’817

Comisión de Informática

Lima, marzo 1998

LIMA

Anexo 1

Sinacoop, resumen de inversiones prioritarias para optimizar laoperatividad de la Policía

Monto(US$ miles)

Comentario

34

Anexo 2

Conclusiones de la mesa de trabajo sobre seguridad ciudadana.

Taller de discusión celebrado en Piura

Transcripción realizada por el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (Cipca)de las opiniones expresadas en el taller celebrado el día 17 de diciembre de 1999.

Los resultados de los talleres reflejanlas conclusiones de los grupos convocadospor Cipca, que en una dinámica de discu-sión de mediodía debatieron sobre la basede versiones preliminares de los documen-tos materia de esta publicación. Aunqueello no sea representativo de la opinión detoda la población del país, el InstitutoAPOYO considera importante dar a cono-cer estas conclusiones como señales de lasprimeras reacciones a los documentos.Estas reacciones revelan la existencia deamplios espacios para lograr visiones co-munes respecto de la agenda de reformaspendientes. Sorprende el alto grado decoincidencias y la disposición para tocartemas que generalmente son consideradospolíticamente difíciles. Por otro lado, lasdiscrepancias, que no pudieron ser ana-lizadas por el Task Force, tienen muchasveces un componente importante de for-ma o fraseo, por lo que una profundiza-ción del debate podría llevar a mayorescoincidencias.

Participantes en la mesa de trabajo sobreseguridad ciudadana:

• Julio Castro– Médico y psiquiatra.

• Carlos Flores– Representante de organizaciones de base ypromotor de organizaciones juveniles.

• Lucy Hartman– Antropóloga, directora regional CARE, Piura.

35

• José Félix Núñez – Comandante, responsable regional seguridad ciudadana PNP.

• Marita Orbegoso – Educadora, responsable del área de jóvenes de la Diaconía para la Justi-cia y la Paz.

• Luis Rojas – Regidor, Municipalidad Provincial de Piura, presidente de la Comisión de Se-guridad Ciudadana y Participación Vecinal.

Conclusiones:

1. Comentarios al documento2. Actores3. Propuestas a nivel nacional4. Propuestas a nivel local

1. Comentarios al documento

Dos son los comentarios al documento observados en el grupo. El primero tiene que vercon el tema de los actores. Si bien la Policía y las municipalidades tienen un rol protagónico enel manejo de la seguridad ciudadana, un actor muy importante es el ciudadano o ciudadana co-munes que no sólo son clientes de los servicios sino también entes responsables de las solucio-nes a los problemas de seguridad.

El segundo hace referencia a la importancia cualitativa y cuantitativa de una política de pre-vención frente a la represión. El documento no desarrolla mucho esta perspectiva, que es funda-mental para fomentar la participación ciudadana de la sociedad.

2. Actores

Considerando lo anterior, los participantes en el taller estimaron que los actores involucradosen esta problemática podrían ser:

• Gobierno central • Sector privado

• Gobierno regional • Colegios profesionales

• Gobierno local • ONG

• Ministerio de Salud • Iglesias

• Ministerio de Educación • Grupos juveniles

• I.N.P.E. • Asociaciones vecinales

• Poder Judicial • Bomberos

• Ministerio Público • Centros educativos

• Defensa Civil • Cruz Roja

• Policía

36

3. Propuestas a nivel nacional

a) Propuestas a nivel preventivo

Atender un problema como la seguridad ciudadana requiere de una estrategia integral que debeser buscada por un equipo multidisciplinario de profesionales con voluntad de trabajo mancomunado.

Asimismo, ante el sobredimensionamiento de los datos del universo delictual en el país, seseñaló de mucha importancia la contribución del sinceramiento de dichas estadísticas y superar lasensación de inseguridad provocada por los medios de información, cada vez que ponen en elcentro de la noticia los actos de violencia que se producen, pero que, ciertamente, no son tantos.

Uno de los aspectos que interesan es hacer efectiva la participación ciudadana. Para ello, sesugirió la designación de un presupuesto específico, así como la apertura de una oficina en cadauna de las municipalidades provinciales que haga efectiva esta presencia. Podría tratarse de crearun programa educativo a través del cual se pueda formalizar el acto de ser ciudadano e ir más alládel mero ejercicio de votar que, además, sólo es posible a partir de los 18 años.

En la conciencia del ciudadano o ciudadana común (así como en los estamentos jurídi-cos), la participación está restringida a una lista de derechos y obligaciones, en la que notodos tienen lugar, como los menores de edad, por ejemplo. La ciudadanía, entonces, debedesarrollar y motivar una redefinición de su actuación y plantear ciertos requisitos previos alejercicio de esa condición.

Considerando que en medio de las zonas de alto riesgo la población más vulnerable y procli-ve a la réplica negativa son los niños y jóvenes, se sugirió elaborar políticas públicas dirigidas aéstos especialmente.

En la realidad cotidiana de las comisarías del país, el grupo consideró que éstas compartensus locales con múltiples tareas y responsabilidades que pueden distraer tanto la atención comolas funciones para las que fueron creadas. En ese sentido, se propone el repotenciamiento de lainfraestructura de las comisarías a fin de poder brindar un mejor servicio a la población. Adicio-nalmente, los locales en cuestión pueden contar con espacios de recreación, los cuales podríanser un aporte al cambio de imagen y atención que da la Policía.

b) A nivel represivo

Si bien hay un cuestionamiento de las acciones policiales, también es cierto que la propiainstitución no cuenta ni con los recursos ni con las condiciones legales necesarias para realizaruna buena intervención en problemas de seguridad. Por esta razón se sugirió una revisión de lanormatividad pertinente, ya que recorta muchas de las funciones que debería tener la Policía.

Además, se requiere operativizar de manera más adecuada las penas y las medidas alternati-vas para las faltas cometidas, ya que generalmente no se cumplen. Principalmente multas y eltrabajo social.

37

4. Propuestas a nivel local

Las realidades locales se prestan más a respuestas integrales, ya que pueden visualizarsemejor los problemas por atender, así como las posibilidades de organización civil para una parti-cipación más concertada.

Además de la creación de equipos multidisciplinarios regionales sobre el tema en cuestión,se consideró importante pensar en actividades muy concretas que promuevan la conciencia ciu-dadana, como el aprovechamiento de los espacios cívicos existentes, haciéndolas itinerantes, detal modo que tanto los informes como las ceremonias cívicas puedan descentralizarse y llegar atodas las zonas de la ciudad (asentamientos humanos, pueblos jóvenes y/o instituciones). Estocontribuiría a un mayor acercamiento entre autoridades y ciudadanos de todos los estratos, enigualdad de condiciones.

Se consideró prioritario establecer los mecanismos que permitan comprometer a los minis-terios de Salud y de Educación en coordinaciones para lo que puede ser común como la difusiónde contenidos de salud mental en la población, desde el ámbito extracurricular.

Asimismo, se destacó que, producto de las distintas tareas que tuvo que asumir la policíadurante la época de “guerra interna”, existe actualmente una deficiente distribución en el desti-no de sus miembros en zonas diversas. Ante ello, se sugirió una redistribución de los efectivospoliciales de acuerdo a los parámetros siguientes: geográfico, poblacional y especialización.

a) A nivel preventivo

Invertir en la organización de la sociedad civil es un aspecto necesario para impulsar eldesarrollo. Sin embargo, los comités de dirección de los barrios no sólo atraviesan por seriosproblemas de gestión sino que muchas veces carecen de legitimidad, lo que hace imposibleuna buena coordinación.

Ante esta situación, presente en varios distritos de la ciudad (Piura), el grupo propuso quela municipalidad se haga responsable del reconocimiento de las organizaciones barriales yasegure una estrategia que permita la responsabilidad efectiva de la participación por calles ocuadras. No se trataría sólo de acciones de vigilancia sino también de organización de los veci-nos y su contribución al mejoramiento de la ciudad que podría estar a cargo de los llamados“jefes o jefas de calle”.

También se sugirió incluir a las instituciones educativas para operativizar en contenidos yobjetivos curriculares aspectos de salud mental, los que tienen relación directa con la etiologíade la violencia.

Del mismo modo, se debería involucrar a los medios de comunicación en el diseño y difu-sión de campañas de participación ciudadana, enfatizando el doble rol que debería cumplir tantoen el ejercicio de derechos como en el cumplimiento de responsabilidades.

38

Atendiendo a las zonas de alto riesgo y a la falta de presupuesto, se propuso aprovechar lainfraestructura de los locales existentes, como colegios e iglesias, para habilitar espacios de parti-cipación juvenil.

Respecto de la Policía, además de la clarificación de los servicios que deberían brindar lascomisarías (a nivel institucional y como espacio físico), debería recibir un mayor apoyo de lamunicipalidad en su equipamiento y en el establecimiento de las coordinaciones que sean nece-sarias para su mejor desempeño.

b) A nivel “represivo”

El grupo consideró que se percibe la ausencia del Estado, sobre todo en zonas de extremapobreza. Se sugiere activar su presencia, no sólo a nivel de infraestructura, sino también en elmejoramiento del acceso a los servicios (salud, educación, justicia básicas), estableciendo nor-mas de contingencia mínimas en caso de falta o delito. Se consideró que debe existir una regu-lación de los castigos a quienes infringen la ley, pero se advirtió que de seguirse manteniendola discriminación y la exclusión de la gente pobre a los servicios básicos, será muy difícil dismi-nuir los niveles de criminalidad en estas zonas, sin que ello signifique que los delitos o faltassean un asunto privativo de los pobres.

39

Agenda para la Primera Década

El equipo de trabajo del proyecto Agenda para la Primera Década y el Instituto APOYO quieren agrade-

cer a todos los participantes de los Task Forces por el tiempo dedicado y el interés mostrado en este proyecto:

DirecciónGabriel Ortiz de Zevallos

Edición GeneralPierina Pollarolo

Coordinación GeneralAlejandro Salas

Dirección de InvestigaciónLorena AlcázarRosa Ana BalcázarHugo EyzaguirreGabriel Ortiz de ZevallosRosa María PalaciosPierina PollaroloAna Teresa Revilla

Investigación complementaria, elaboraciónde borradores, desarrollo de talleresRaúl AndradeClaudia BarriosRony CorveraMaritza ParedesJavier PauliniYesenia PugaAlejandro Salas

Soporte AdministrativoGiuliana Scerpella

Apoyo SecretarialJannette Llano

Instituto APOYO

Equipo de trabajo de la Asociación de Municipalidades de San Martín (Amresam)

Equipo de trabajo del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (Cipca)

Luis Alberto Arias

Patricia Arregui

Alejandro ArrietaJorge Avendaño

Carmen Rosa Balbi

Rosa Ana Balcázar

Ramón Barúa

Carlos Blanco

Alfredo BullardLuisa Burga

Gianfranco Castagnola

Jaime Chang

Elena Conterno

Gino Costa

Jaime de AlthausJavier de Belaunde

Mónica Delta

Fritz du Bois

José Luis Escaffi

Javier Escobal

Jorge FerradasLourdes Flores

Alex Fort

Gonzalo Galdos

Diego García Sayán

Vicealm. (r) Luis Giampietri

Luis GuerreroGrl. PNP (r) David Haddad

Carlos Heeren

Rev. Jesús Herrero

Elia King

Roberto Mac Lean

Carmen MasíasAugusto Meloni

Beatriz Merino

Raúl Otero

Juan Paredes Castro

Henry Pease

Santiago PedraglioÁlvaro Quijandría

María Antonia Remenyi

María Cristina Rizo Patrón

José María Salcedo

Luz Salgado

José Luis SardónGabriel Seminario

Jorge Su

Alfredo Torres

Cecilia Torres Llosa

Ricardo Uceda

Efraín WongMarco Zileri

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Diseño, diagramación

y edición gráfica

APOYO COMUNICACIONES S.A.

Impresión

METROCOLOR

Hecho el depósito legal

Nº 1501082000-0052

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