SEGURIDAD NACIONAL

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias

Administrativas

Consejo Directivo Coordinaciones

José Natividad González Parás Estados y MunicipiosPresidente José de Jesús Arias Rodríguez

Alejandro Carrillo Castro Desarrollo y Formación PermanenteGuillermo Haro Bélchez Elena Jeannettl Dávila

Vicepresidentes

Arsenlo Farell CubillasSergio Garcla RamirezOrnar Guerrero Orozco

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Fernando Solana MoralesJorge Tamayo L6pez·Portillo

Javier Treviño Cantú, Pedro G. Zorrllla Martinez

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Alejandro Valenzuela del RioTesorero

Néstor Fernández VerttiSecretario Ejecutivo

Consultarla y Asistencia TécnicaAna Guadalupe Villarreal Chapa

Investigación y Desarrollo de SistemasAndrés Andrade Berzabá

Programa de Profesionalizacióndel Servicio PúblicoMaria del Pilar Conzuelo Ferreyra

Administración y FinanzasValentin Yáñez Campero

COMITÉ EDITORIALAndrés Andrade Berzabá, José de Jesús Arias Rodrlguez,

José Chanes Nieto, Yolanda de los Reyes,Néstor Femández Vertli, Virgilio Jiménez Durán

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores Mario Cordera PastorGilberto Loyo Gabino Fraga Magaña

Rafael Mancera Ortiz Jorge GaxiolaRicardo Torres Gaytán José Iturriaga

Raúl Salinas Lozano Antonio Martinez BaezEnriqueCaamaño Lorenzo Mayoral PardoDaniel Escalante Alfonso NoriegaRaúl Ortiz Mena Manuel Palavicini

Rafael Urrutia Millán Jesús Rodriguez y RodrlguezJosé Altolini Andrés Serra Rojas

Alfredo Navarrete Catalina Sierra CasasúsFrancisco Apodaca Gustavo R. Velasco

Alvaro Rodrlguez Reyes

CONSEJO DEHONOR

Gustavo Martinez Cabañas

Andrés Caso LombardoLuis Garcia Cárdenas

Ignacio Pichardo PagazaRaúl Salinas Lozano

Adolfo Lugo Verduzco

INSTITUTONACIONALDEADMINISTRACiÓN PÚBLICA,A.C.

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA

JoséChanes NietoDirector

ISNN 0482-5209Certificado de Licitudde Titulo2654Certificado de Licitudde Contenido 1697

No.deReserva 649-89Publicación cuatrimestralRegistronúmero 1021009Caracterlsticas 212041801

EdiciónComitéEditorial©Revista deAdministración Pública.InstitutoNacionalde Administración Pública.A.C.Km. 14.5CarreteralibreMéxico-Toluca. Col.PaloAltoCP05110.Delegación Cuajimalpa. México. D.F.Tels.259 33 40 Y57069 45Número98.agosto1998Impresoy hechoen México

Los articulas que aparecenen esta obra sonresponsabilidad de losautoresy noexpresannecesariamente el puntode vistadel InstitutoNacionalde Administración Pública. A.C.

México. 1998

Seautorizala reproducción total o parcialde estaobra.citandola fuente.siemprey cuandono sea con fines de lucro.

Presentación

Inteligencia,Globalizacióny Política.Elcock Ward Pitfield D.

IX

La Seguridad Nacional en México: Balance y Perspectivas. 9Leonardo Curzio.

Esferas de Seguridad y Linderos del Corazón de las Tinieblas. 31Ricardo Márquez Bias.

Paz, Estabilidad y Prosperidad: El Nuevo Orden Mundial en los Últimos 45Diez Años.Athanasios Hristoulas.

Soberanía, PolíticaExteriory SeguridadNacional en México 571821-1990.Raú/ Benitez Manaut.

Estados Unidos de América, de la Seguridad a la Incertidumbre. 79Guillermo.! R. Garduño Va/ero.

El Narcotráfico y la Seguridad Nacional de México: Cambios, Criticas 101y Propuestas.José Luis Píñeyro.

El Binomio Seguridad-Desarrollo hoy. Hacia un Concepto 117Contemporáneo de Seguridad Nacional.Severino Cartagena Hernández.

Los Confines de Europa o la Frontera de lo Conocido. 133Leonardo Curzio.

Resúmenes 139

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2 ELCOCK WARDPITFIEW D.

Conflictos nacionales, contenidos en el trans­curso de la Guerra Fria, estallan hoy por todasportes, son más numerosos que nunca y lamayoría son de carácter étnico.

La cuestión de la proliferación armamentísticaestá de nuevo en el centro del debate sobre laseguridad mundial. Se cree que al menos unadocena de paises fabrican actualmente armasde destrucción masiva o tratan de adquirirlas.

El crimen organizado -y sobre todo, en miopinión, el crimen organizado de origen ruso­se ha convertido en un problema de seguri­dad nacional.

El terrorismo sigue siendo una amenaza mun­dial grave. Y, lo que es más, muchos terroris­ta" tienen problemas financieros y unen susfuerzas a las del crimen organizado.

Canadá no' está en ascenso en esto. Comosomos una nación moderna, compuesta deinmigrantes, somos un blanco para el espío­n.ijeeconómico y militar, y no estamos aleja­dos de los diversos conflictos que hacen es­tr»gos en el mundo.

Con motivo de nuestra diversidad étnica y denuestras fronteras abiertas, estamos expuestosal terrorismo, incluso si este género de activi­dad se produce raramente en nuestro país.

Participamos en operaciones para elmantenimiento de la paz, lo que suscita1" admiración de algunos, pero también la hosti­li.ladde otros.

Información y mundialización

Como ya he dicho, a mi juicio, habia dos ex­tensas categorias de cambios que han contri­buido a conferir carácter de "nuevo" a nues-

tra época. La primera -los desórdenesgeopolíticos- es la más evidente: es de hechomás un desorden que un nuevo orden mun­dial.

El cambio que constituye la segunda catego­ría no es tan evidente, aunque se encuentrapor todas partes. Está también muy unido altriunfo de la democracia: se trata de la revolu­ción informática.

En el momento en el que el muro de Berlin sedesmoronaba, otra barrera -lade la información­empezaba también a deteriorarse. Piensen queen 1980, un investigador que conocía de infor­mática podia tener acceso a unos centenares debases de datos, mientras que en 1993, podíautilizar alrededor de 7mil. Y según el número deenero de este año del New York Times, todapersona que tenga una computadora y unmódem puede consultar unas 20 mil bases dedatos en todo el mundo.

Actualmente la sociedad Internet afirma quede 20 a 30millones de personas utilizan su redy que el número aumenta a razón de 160 milpor mes. Todo esto ocurre en una época en laque la tecnología de las comunicacionespermite la circulación de informaciones entiempo real y en todos los rincones del globo.

No todas las informaciones que circulan en lasnuevas redes mundiales son interesantes parael medio de la información. De hecho una gran­parte de su contenido me hace pensar sobretodo en un Woodstock electrónico.

A pesar del aspecto caótico de su crecimien­to, este fenómeno tiene no obstante reper­cusiones reales. En gran medida a causadel costo despreciable para los usuarios,la revolución informática permite a cual­Quiera editar, difundir o incluso coleccio-

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4 ELCOCK WARDPITFIELD D.

sobre las amenazas que los cambios y lastransformaciones en curso hacen pesar sobrelos intereses de Canadá. Dicho de otro modo,un servicio de inteligencia bien integrado enel proceso de toma de decisiones debería ju­gar un papel esencial en la elaboración de laspoliticas.

El mediode inteligencia debe evolucionarcon suépoca. Las vivas tensiones que caracterizanelcontexto actual exigen que esté aún másestrechamente integrado enelprocesodedecisión.

Para ser fructíferas, estas relaciones debenreposar sobre ciertos elementos de base. Enprimer lugar, los productos de inteligenciadeben ser:

• Políticamente neutros.

<Polítícamente útiles.

• Añadir valor.

• Darse en tiempo útil a los que tienennecesidad de ella.

Como James Woolsey dijo alguna vez, nues­tras informaciones no sólo deben ser exactas,sino que deben igualmente responder de unmodo directo e inmediato a las necesidadesde nuestros usuarios.

Se ha sostenido siempre que los medios poli­ticos y el de la inteligencia debían ser inde­pendientes uno del otro. Comparto esta opi­nión. El de la inteligencia debe ser un mediopolíticamente neutro y libre para evaluar obje­tivamente las fuerzas en presencia en el mundo.La razón es simple: los servicios de inteligen­cia no juegan ningún papel en la escenapolítica nacional o internacional; recogen in­formaciones, las analízan, las clasifican y lasdifunden.

Los motivos que siempre han justificado laseparación de esas dos formas de poder enlas democracias son tan válidas hoy como loeran en la Guerra Fría. La división de respon­sabilidades debe ser mantenida.

Sin embargo en el mundo actual, en el que lainformación es muy abundante y los "blan­cos" innumerables, es más importante quenunca que la colaboración entre los mediospolítico y de inteligencia sea eficaz.

Es imperativo que los que deciden expliquenclaramente sus necesidades al servicio de lainteligencia. Es igualmente esencial que losprofesionales de la información se acerquenlo más posible a sus usuarios -los que deci­den- manteniendo siempre aparte la críticanecesaria para que permanezcan los objetivos,de no ser así, les será imposible dar informa­ciones que sean políticamente útiles.

Elcrecimientoexplosivode la informaciónofreceinmensas posibilidades" los que deciden. Estamina de conocimientos sin precedente puede,no obstante, revelarse como una fuente dedesinformación. Como dice Meyers, ennuestros días, los altos funcionarios y loscuadros superiores se ahogan con el peso de lainformación bruta. Descubren, sorprendidos,que es tan dificil y peligroso dirigir una granempresa cuando faltainformación como cuandose tiene demasiada.

Los profesionales de la información puedenvalorar el proceso. Tienen competencias,contactos y, en algunos casos, informacionesadquiridas secretamente, las cuales no puedenser obtenidas en ninguna otra parte delgobierno al nivel que sea. Los que decidennecesitan información, no siendo, en muchoscasos. sino nara saber si las informaciones

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y

ninguna persona dentro del gobierno puede

6 ELCOCKWARO PITFIELDD.

aportar. Una de las grandes ventajas quelos profesionales de la inteligencia aportan alos que deciden, sobre todo en nuestros días,es su aptitud para extraer y analizar una vastacantidad de información para, enseguida, unir­la a aquella que se obtuvo secretamente, loque permitirá corroborar la información obte­nida de fuentes abiertas, o de refutarla.

Es más fácil, más seguro y más rápido recogerinformaciones en fuentes abiertas para produ­cir informaciones adaptadas a las necesidadesde nuestros usuarios. De hecho, no creoequivocarme al afirmar que en ciertas operacio­nes, hasta el 80 por ciento de las informacionesanalizadas provienen de fuentes abiertas.

Dicho esto, el verdadero valor agregado seencuentra frecuentemente en el20 por cientoque queda y que proviene de fuentes secre­tas .. En ninguna otra parte, podemos obtenerlos filones de la información de fuentes abier­tas necesarias a la seguridad nacional, paraunirlas con la información obtenida de fuen­tes secretas disponibles en los servicios deinteligencia.

Aunque el proceso de elaboración de las po­liticas depende de varios factores, será cierta­mente si se beneficia de la aportación de losmedios de información.

No es informando a los que deciden acerca dela revolución, luego dejándolos desenvolver­se solos como se le añade valor al proceso. Lainformación forma parte integrante de la admi­nistración gubernamental, incluso si las rela­ciones que mantiene con los que deciden secompararan ampliamente con aquellas queexisten entre una empresa independiente y suclientela. En este equilibrio único entre la es­trechez de las relaciones y la libertad de acción

es donde reside el verdadero valor agregadode la información para los medios politicos.

Inteligencia y politica

¿Qué es necesario cambiar de las relacionesentre medios politicos y de inteligencia?

A mi juicio, los analistas de la inteligenciadeben participar más estrechamente en el pro­ceso de elaboración de las politicas; debenconstatar por ellos mismos cómo funciona ycómo integran la información. En estos mo­mentos, pocos de ellos han tenido contactocon los medios politicos.

En el Canadian Security lntelligence Service(csis), precisamente estamos examinando va­rias posibilidades para mejorar esta situación.Para aportar lo máximo al proceso de decisiónglobal, nuestros analistas de la inteligencia,incluso aquellos que saben reencontrarse enesta montail.a de información, deben mante­ner un diálogo constante con sus homólogosdel sector politico.

Los analistas de inteligencia deben saberpreci­samente quiénes son los usuarios de sus pro­ductos,lo que quieren y en qué forma. Necesi­tan conocer las reacciones de sus usuarios. Parahablar en términos de negocios, contemplamosrealizar una especie de estudio de mercado quenos conduzca a los clientes de nuestrosanalistas, es decir a los que deciden.

Por otra parte, creo también que los analistasdel medio politico deberían conocer mejor elproceso de la inteligencia.

Los que deciden necesitan constatar perso­nalmente en qué medida pueden beneficiarsede la información.

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de seguridad nacional pudiese emparentarsede seguridad nacional pudiese emparentarse gos periodos, la democracia e incluso los de-

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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 13

una política de defensa regida por una doctri­na muy precisa y rígida, una política exteriortambién regida por una serie de principios tra­dicionales, una política económica que pro­moviera la justicia social y una estabilidadinterna basada en el funcionamiento de unademocracia regida por la ley.

El capítulo consagrado al tema de la sobera­nía" está articulado en tomo a un conceptogeneral que es el desarrollo de las capacida­des del estado para garantizar la defensa de lasoberanía que significa en términos prácticos:

1. Imperio de la Ley en todo el territorionacional.

Z.Plena integridad territorial.3. Evitar separatismos y divisiones dentro de

la sociedad.4. Ejercicio de las libertades.5. Avance de la democracia.6. El diálogo permanente.7. El desarrollo social.8. El crecimiento económico.9. El fortalecimiento de la cultura nacional.

Durante la administración Zedillo se ha regis­trado un avance muy apreciable en materiademocrática. La libertad de expresión y elpluralismo político que vive el país son inne­gables. Ello ba contribuido de manera decisi­va a que la idea de seguridad nacional y lostrabajos del sistema de inteligencia se inte­gren más a una lógica de Estado (tener objeti­vos claros, con independencia del partido quegobierne y servir a las instituciones sin consi­deraciones políticas). Pero estamos en el ini­cio del proceso. Para desarrollar una idea deseguridad nacional en la que se vean refleja­dos todos los sectores de la sociedad mexica­na, hace falta revisar los fundamentos del pro­yecto nacional y comprobar que estos gozan

de consenso (es decir, si están todavía vigen­tes como compromiso colectivo) Veamos cuá­les son estos fundamentos.

Objetivos nacionales permanentes

Como su mismo nombre lo indica, estos obje­tivos son irrenunciables, imprescriptibles. Sucumplimiento es obligatorio porque formanparte de los elementos constitutivos de unacomunidad nacional y lo hacen a doble título.En primera instancia son las condicionesespecíficas del pacto de delegación del sobe­rano al estado, esto es, las condiciones espe­cíficas en las que el titular de la soberanía (elpueblo) delega su poder al estado establecien­do en qué términos y qué objetivos precisosdebe de cumplir. zo El conjunto de objetivospermanentes, plasmados en la Constitución.se convierte pues en el cimiento legitimo delpoder del estado. Por otra parte, los objetivospermanentes cumplen la función de plasmarlas aspiraciones de la nación. El carácteraspiracional de cualquier objetivo le confierea éste una función cardinal (de orientación)de la vida nacional y la acción de un Estado.En definitiva, los objetivos nacionales perma­nentes, que sumados se convierten en el pro­yecto nacional, son a la vez la explicación delorigen de una comunidad nacional erigida enEstado nación y la vez su destino ¿a dónde sequiere llegar como comunidad?

Para que estos objetivos no sean sinrple retóri­ca constitucional, deben concurrir dos circuns­tancias. La primera es que deben ser socialmen­te aceptados. La segunda es que deben servinculantes para el gobierno. En otras palabrasla población en su conjunto se identificará conellos y el estado debe crear las condiciones yofrecer las garantías para que se cumplan.

14 LEONARDO CURZIO

La Seguridad Nacional y lasventanas de vulnerabilidad

La idea de seguridad nacional en su sentidomás general "es la defensa de los intereses ylos valores de una nación" 21 La idea está, porconsiguiente, relacionada con un proceso deconsecución de objetivos. Mientras más cer­ca esté la comunidad de alcanzar sus objeti­vos, más segura se sentirá. E, inversamente,mientras más alejada esté de los objetivos quese ha trazado, mayor será su percepción devulnerabilidad.

La idea de seguridad nacional implica dosniveles. Uno objetivo que tiene que ver con ladetección de factores adversos que puedanobstruir la consecución de los objetivos na­cionales. Si la amenaza es explícita (una decla­ración de guerra o una actitud hostil de ungobierno extranjero) el consenso es fácil deobtener. El otro nivel es subjetivo y tiene quever con la percepción de cuales son los facto­res que real o potencialmente puedan deses­tabilizar a la nación. Al tratarse de un asuntode percepciones, existe la posibilidad de quelas discrepancias afloren, pues no todos losactores estarán de acuerdo ni en la naturalezani en la jerarquización de las amenazas o losfactores adversos. En un régimen no demo­crático la situación puede ser más complicadapues tanto el régimen como los opositores seconsiderarán mutuamente como un elementode desestabilización. II

Para reducir la discrepancia sobre lo que es opuede llegar a ser un factor que genere vulnera­bilidades,el reconocimiento de los objetivosper­manentes debe ser general y explícito. Si existediscrepancia sobre los contenidos del proyectonacional entre los diferentes sectores, laeanacidad ele convocatoria v adhesión a dicho

proyecto se debilita. Los objetivos permanentesdeben ser apoyados, así sea de manera difusa,por el cuerpo social. En ausencia de este apoyose abren ventanas de vulnerabilidad a laseguridad nacional en la medida en que elproyecto "nacional" deja de ser propiamentenacional.

Las ventanas de vulnerabilidad que presentauna nación son función directa de la distanciasubjetiva y objetiva que una comunidad tengarespecto a sus objetivos permanentes. Veamos,en el caso de México, cuál es la situaciónimperante en 1998.

Objetivos vitales

Por objetivos vitales entendemos aquellos delos que depende la existencia o supervivenciamisma de la nación y del estado. En términosgenerales, estos objetivos se centran en laintangibilidad del tenitorio nacional, mares pa­trimoniales, subsuelo y espacio aéreo y tal vezhaya que agregar ahora recursos naturales ymedio ambiente. En la misma jerarquía seencuentra la supervivencia de la poblaciónante amenazas de exterminio y conservandoen todo momento las garantías fundamenta­les del individuo. Y last but not least, el man­tenimiento de la independencia nacional y lasoberanía de las tres ramas del poder del esta­do y los tres niveles de gobierno.

Respecto a los objetivos vitales, no existe eneste momento algún elemento objetivo o sub­jetivo que amenace la integridad territorial delpaís. Hay asuntos como el conflicto de lossobrevuelos no autorizados de aviones nor­teamericanos. Hay también algunos pendien­tes con Guatemala en materia de aguas tenito­riales y el famoso "hoyo de dona" que ocupael centro del Golfo de México. Pero ninzuno

nueva arquitectura institucional supranacional.

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REV¡STA DE ADMrNISTRAClÓNPÚBLlCA 17

de Gobierno, le hemos fallado a laciudadanía"."

Reconocer los errores no significa por sí mis­mo un avance en la contención de laamenaza." Hoy por hoy, el escenario más ca­tastrófico que enfrenta el país es que losavances democráticos sean cuestionados poruna notable falta de eficacia para cumplir unade las funciones básicas de cualquier estado:la seguridad de las personas y de sus bienes.

Objetivos sociales

Los objetivos sociales son el conjunto de de­rechos que la Constitución otorga a los ciu­dadanos. Estos tienen que ver con la educa­ción, la salud y el trabajo. Si en los objetivosde organización del Estado la transición poli­tica ha acercado al régimen a aceptar que laestabilidad de la nación pasa por hacer coin­cidir el objetivo con la realidad,en materia sociallas cosas parecen más alejadas.

La situación social que impera en México poneen entredicho este conjunto de objetivospermanentes. Muchos actores sociales y elpropio gobierno han reconocido que la prin­cipal amenaza a mediano plazo a la estabilidaddel país es el incremento de la pobreza. En laactualidad el gran tema es determinar tienen ono la capacidad de garantizar los derechossociales de sus pueblos establecidos en susConstituciones. Este debate no solamente seha dado en México. " En la discusión sobrenuevas constituciones en América Latina eltema está presente y muchos se preguntan:¿debemos o no garantizar los derechos so­ciales? ¿son simple retórica o efectivamenteson objetivos cuyo incumplimiento suponeun grave riesgo en la mentalidad de las élitespolíticas y económicas? En la promulgación

de la Constitución brasileña el debate seplanteaba en estos términos: "La garantía

de los derechos individuales es cada vezmás efectiva y operativa en las Constitu­ciones contemporáneas, pero la garantía delos derechos colectivos y sociales. fuerte­mente pactados en los textos, sobre todoen los países en desarrollo y particularmen­

te en las condiciones de Brasil, se vuelveextraordinariamente dudosa. Derecho indi­vidual asegurado, derecho social sin garan­tía"." No es necesario aportar una pléyadede argumentos para demostrar que la prin­cipal debilidad que México presenta hoy endía es la falla de cumplimiento de sus obje­tivos sociales. Los mexicanos de finales desiglo viven peor, tienen trabajos más ines­tables, y son más pobres que la generaciónanterior. El rezago social está en la raíz degran parte de los conflictos que vive el país. as

Si recapitulamos 10dicho en este apartado,el resultado es claro: las vulnerabilidadesdel país son:

1. La presión sobre la soberanía,

2. La definición nacional sobre un proyectode integración supranacional,

3. La ausencia del estado de derecho (consus lacras asociadas, la corrupción y laimpunidad), y

4. La incapacidad de generar la suficienteriqueza para crear bienestar social.

Establecer acuerdos sobre el diagnóstico delas vulnerabilidades del país puede no serdemasiado complejo. El problema es transitardel diagnóstico a la fase terapéutica.

18 LEONARDO CURZIO

¿Quéjerarquiaparalos interesesnacionales?

Una vez establecido un acuerdo sobre lasprio­ridades del proyecto nacional, se debe abrirun segundo debate sobre el que es más dificilconseguir acuerdos nacionales. Como bien

señala Sam Sarkesian" aunque existan acuer­dos básicos tales como la protección del terri­torio para garantizar la seguridad nacional,nunca existirá, en una sociedad abierta, unacuerdo sobre la correcta jerarquía de los in­tereses nacionales y los recursos que el podernacional debe destinar para sostenerlos. Esdecir, puede haber acuerdos sobre los fines,pero es muy dificil que se dé un acuerdo so­bte los medios. Es, por lo tanto, capital desa­rrollar una jerarquía de intereses nacionalesque permita ir abriendo la discrepancia en lamedida en que estos no afecten directamentela.supervivencia de la nación. En otras pala­bras, se debe establecer un orden de intere­ses nacionales que irían de los vitales a losserios pasando por una categoría intermediaque serían los importantes.

Entre los vitales cabe mencionar a aquellos delos que depende la vida de la nación tanto enlo diplomático como en lo militar. En estosintereses lo deseable es que exista un alto nivelde consenso tanto en los fines como en losmedios. No es casual que en México en losúnicos ámbitos en los que existe una doctrinamuy sólida es en nuestra diplomacia y en ladoctrinamilitar.Cualquierrevisión de lasbasesdel Estado debería contar con un alto nivel deconvergencia de las principales fuerzaspolíticas. Las políticas exterior y militar son ­deben serlo- políticas de Estado.

Entre los intereses vitales del país está el man­tenimiento de la independencia nacional y el

consenso sobre el esquema integrador con elresto del continente. El país ha aceptado laagenda planteada en la última cumbre de lasAméricas celebrada en Chile (1998) pero noha definido aún un techo claro a la dinámicaintegradora. Tampoco ha hecho un esfuerzosignificativo por desarrollar una arquitecturainstitucional que tutele las competencias so­beranas que progresivamente son cedidas alexteríor. La redefinición del concepto de se­guridad nacional pasa inevitablemente porrediscutir lo que significa la soberania en unmundo globalizado. Sin un acuerdo en estenivel, la comunidad nacional puede desgarrar.se en un debate entre integradores y conser­vadores de la soberania.

En un segundo nivel tenemos a los interesescriticos. En este apartado se reagrupan aqueo1I0s asuntos que no afectan directamente alterritorio ni a la supervivencia del país, peroque en largo plazo tienden a convertirse enprioridades de primer orden. En es': , ••go espolíticamente más complicado tenp , un con­senso entre fines y medios. Exi-te, más bien,la posibilídad de acordar objetivos precisosen forma de agenda nacional y abrir una neogociación entre las partes. En el caso de Méxi­co los intereses críticos se reagruparon en laAgenda para la reforma política del estado queincluye los siguientes capítulos: 31:

Reforma electoral,Federalismo,Reforma del poder legislativo,Procuración de justicia,Participación social, yDerechos indígenas.

Otro capitulo importante que escapa al deba­te sobre la Reforma del Estado es la vulnerabi­lidad económica del país por su escaso aho­rro interno" y su endeudamiento externo. J9

REVISTA DEADMINISTRACIÓN Pl1BUCA 19

En un tercer nivel podemos reagrupar los in­tereses serios que son aquellos que no estánen la primera línea de las preocupaciones, peropueden convertirse si no reciben el tratamien­to adecuado, en problemas de mayor impacto.El acuerdo político sobre estos es todavía másdificil, en la medida en que ocupan el corazóndel debate político en una democracia. Ni losfmes ni los medios o más bien lajerarquizaciónde los fines y el uso de los medios puede serconsensuada. AIgunos sectores pondránespecial énfasis en el control de la inflación,otros se centrarán en la elevación de lossalarios. Toda la política económica y dedesarrollo social en un sentido amplio se ubicaen este nivel. Si la democracia, como forma degobierno, está basada en la responsabilidad yesto resulta cierto, el funcionamiento democrá­tico de las instituciones de gobierno deberiaevitar que se deteriora el círculo de interesesserios para convertírse en asuntos más graves.

La jerarquización de los intereses, aunquepolémica, no es abusiva ni tampoco significaque los que están ubicados entre los críticoso los serios no sean dignos de atención. Quieredecir que su incidencia en la seguridad de lanación no es inminente. Si hay un acuerdogeneral sobre la jerarquización de los intere­ses nacionales el país se puede dar el lujo dediscrepar sin poner en riesgo los fundamen­tos de la nación. Jerarquizar significa, en estecaso, ponderar políticamente lo más ímportan­te y evitar que los vaivenes de la politica afec­

ten a la seguridad nacional.

El establecimiento de consensos sobre losobjetivos nacionales, los intereses naciona­les y la jerarquía de los mismos, no completael paisaje estratégico de una nación, es preci­so ubicar los factores adversos que impidenal naís Cnnl;:POlllr CIIC n)....... ; ........

Presiones hegemónicas

El primer obstáculo son las presioneshegemónicas. Por presión hegemónica enten­demos, siguiendo a Cintra, "el antagonismo que,por su importancia y naturaleza constituye unaponderable amenaza a la conquista y manteni­miento de los objetivos nacionales permanentes. La superación de este tipo de presione,'exige medidas especiales que, por lo general.escapan a la cotidianidad de la vida nacional."40

La presión hegemónica más ímportante es '"adaptación de las políticas económicas y las decombate a las drogas a los cánones establecídos por la potencia hegemónica. Hoy el país nccorreel riesgo de una invasiónextranjera, perosi tiene, como antes quedó establecido, unaamenaza constante a su independencia y so­beranía en estas materias. Más alejada, perono por ello menos importante, está la presiónhegemónica en la esfera militar. La progresivadesnacionalización de los ejércitos y la inte­gración de estructuras militares de obedien­cia supranacional y con misiones fuera de lasfronteras de los países, forman parte de unaagenda de seguridad que manejan los Estados Unidos. El exsecretario de defensa de losEstados Unidos, William Perry, promovía unnuevo concepto llamado "la seguridad ccr:perativa" que intentaba crear una atmósferade confianza para la celebración de la Cumbrede las Américas en Miami en 1994. "

La presión, sin embargo, no nace en Miami,

tiene raíces más profundas. Como bien loseñala Raúl Benitez al analizar las modifica­ciones del concepto de seguridad nacional,

es importante considerar los efectos "en laspolíticas de seguridad y defensa de los es­fuerzos transnacionales para homologar lossistemas políticos y económicos de los dis-

20 LEONARDO CURZIO

desde la reunión realizada en Santiago deChile en 1991, convocada por la üEA- lanoción "seguridad democrática" y adquiererango de prioridad de seguridad la integra­ción económica y se busca la colaboración-y posible integración futura- multinacionalde las Fuerzas Armadas, redefiniendo losconceptos de "seguridad colectiva" y"seguridad hemisférica" posturaconsolidada en la cumbre de ministros deDefensa -realizada a mediados de 1995 enWilIiambourg, Virginia-oEl impulsor princi­pal de esta nueva transnacionalización dela seguridad y la defensa es EstadosUnidos".42

Factores Adversos

o Se trata del conjunto de obstáculos que tie-o nen capacidad de obstaculizar el proyectonacional pero que no están dotados deintencionalidad. El controlo la reducción delos factores adversos supone algo que enMéxico hoy por hoy tiene una presencia rela­tiva y es el pensamiento estratégico. En am­plios sectores del país se tiene la impresión devivir circunscritos a un horizonte que raramen­te rebasa la frontera sexenal, yeso hipotecanuestra capacidad de elevar nuestras miras yplanteamos objetivos de mayor plazo. De igualmanera, esta ausencia de horizontes a largoplazo dificulta la valoración colectiva y la de­liberación sobre las opciones estratégicas quese le presentan a México. 4J

Las naciones más desarrolladas cuentancon proyectos estratégicos ampliamentedifundidos," 10cual garantiza un valor do­ble. Por un lado existe una producción de

estudios que genera conciencia sobre lo quepuede ocurrir en el futuro v eso les permite

prepararse para enfrentar los retos o conjurarlas amenazas. Por el otro, les da una nuevavida y una mayor estatura al debate nacionalen la medida en que sociedad y gobiernologran consensuar objetivos de mayor alientoque los puramente coyunturales.

En México, lamentablemente, los sectorespúblicoy privadovivensiempredominadosporuna absorbente coyuntura y sus posibilidadesde fijarseobjetivos en un horizonte más amplioes aventurada,en lamedida en que no existe uncaudal suficientede estudiosde tipo estratégicoque coadyuven a situar el debate sobre el futu­ro del pais en un marco razonable y coherente yno en la pura y simple especulación.

Las instancias gubernamentales, que de ma­nera natural deberían encargarse de promo­ver estos estudios, están hoy por hoy so­brecargadas por una agenda nacional quese desahoga problemáticamente. Existe, porotra parte, una escasez de recursos que afectasiempre a los proyectos menos prioritariosque usualmente son los de corte estratégico.En el sector privado las cosas no son muydiferentes. Existe poca inversión en investi­gación cientifica y menos en estudios que in­tenten escudriñar en el futuro.

La agenda estratégica de la seguridad nacio­nal está dominada por los siguientes temas:

• Alimentos (producción y consumo)• Dinámica demográfica (migraciones)• Energía (producción y consumo)• Defensa Nacional (redefinición del concep­

to de seguridad y sobrecarga de misiones)• Entorno Internacional (nuevas presiones

hegemónicas e inestabilidad financiera y po­

lítica)• Ecolozia (viabilidad del ecosistema)

capacidad para hacerlo. Hay grupos que re- de subjetividad en la conducción política. La

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mos literalmente la doctrina expuesta que rige para reproducirse.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN rÚBLlCA 23

En materias como eventuales ataques terro­

ristas y la actividad de grupos subversivos esmuy importante que en una democracia seestablezca una linea de comportamiento ge­neral e impersonal que obligue al gobierno a

tratar estas amenazas en un sentido símilar.No es conveniente que ante cada nueva ame­naza el gobierno abra un debate que parte a lasociedad desde los circulos más elevados. Elcaso de Chiapas ilustra muy bien esta proble­mática. En los primeros días de enero de 1994

el gobierno respondió militarmente a la agre­sión zapatista y la división de opiniones se

manifestó desde el propio gabinete de Salinas

de Gortari. De manera expresa el canciller de laRepública (Manuel Camacho Solís) discrepa­ba de la utilización de la fuerza poniendo en

entredicho la legitimidad del uso de la misma

por parte del gobierno en contra de losalzados.

Sin una doctrina de seguridad completa y ac­

tualizada la política de seguridad nacionalpuede ser (como de hecho lo es, errática). Unpaís que transforma SllS estructuras políticasy la ideología del gobierno empieza a dejar enel desván de la historia el autori tarisrno y el

patrimonialismo, debe impulsar un debate

constructivo y exhaustivo sobre la doctrina

'de seguridad nacional en el nuevo contexto

de democratización.

Política de seguridad nacional(objetivos politicos)

Los objetivos politicos definen las metas queuna administración se ha fijado para materiali-

nacionales permanentes. En otras palabras, lo,objetivos políticos marcan etapas en la vid"nacional y sirven para movilizar los recursosnacionales y la acción gubernamental (planes.financiamiento). La agenda de política exte­rior planteada por Zedillo es la siguiente:

• Fortalecer la capacidad del Estado paragarantizar nuestra seguridad nacional y elimperio de la ley en todo el territorio.

• Recuperar, preservar y hacer valer la nuevaestructura política y el mayor peso económicode México en el mundo.

• Asegurar que la política exterior respalde yrefleje los intereses del pais.

• Renovar la política exterior para asegurar lovinculación con mexicanos residentes en elexterior y con oriundoso

• Promover posiciones regidas por el principiode corresponsabi lidad entre las naciones enlos temas de la Agenda Internacional:

1. Estabilidad financiera,

2 Libre comercio,

3. Migraciones,

4. Democracia,5. Derechos Humanos,6. Narcotráfico,

7. Terrorismo, y

8. Cuidado del medio ambiente,

Por su parte, la estrategia de seguridad nacio­nal, planteada por Zedillo, contempla los si­guientes elementos:

• Preservar la integridad territorial del país, elespacio aéreo y los mares territoriales ypatrimoniales frente a otras potencias uorganizaciones criminales.

• Asegurar la vigencia del estado de derecho

24 LEONARDO CURZ10

• Actualizar la planeación estratégica de lasfuerzas armadas y modernizar suscapacidades militares, operativas y deinteligencia.

• Coordinar a las diferentes instancias públicaspara asegurar la unidad de criterios en elcombate a las amenazas modernas a laSeguridad Nacional: narcotráfico, lavadode dinero, tráfico de armas y terrorismo.

• Fomentar el aprecio a nuestra cultura en elsistema educativo nacional, en los mediosde comunicación y en la preparación de lasfuerzas armadas y cuerpos de seguridad.

• Actualizar el marco legal que rige a losservicios de inteligencia con el fin detipificar y reglamentar sus labores. Estos seapegarán a los principios de eficiencia ylegalidad y se aprovechará la cooperacióninternacional en el intercambio deinformación referente a narcotráfico,

', criminales y terrorismo

Los serviciosde inteligencia

Dos elementos destacan de la política y estra­tegia de seguridad nacional y se refieren am­bos a los servicios de inteligencia. El primeroes fomentar la cooperación en la materia conservicios extranjeros, cosa en la que se haavanzado especialmente en lo referido a lainteligencia operativa y táctica para el comba­te a las drogas. Es probable también que lacooperación se haya ampliado a labores decontrainteligencia (supervisión y vigilancia defuncionarios mexicanos). El compartir infor­mación con servicios de inteligencia extranje­ros es, en principio, positivo si se basa en unarelación equitativa y de mutuo respeto. La equi­dad no sólo depende del buen trato que lossocios le puedan conferir al país, sino de lacantidad de información y los métodos paraobtenerla. Para reducir las asimetrías que

presumiblemente la situación actual provoca,seria necesario que México consiguiera dos ob­jetivos: uno es proyectar prestigio como paísen esta materia y el otro consiste en desarrollaruna red de información lo suficientemente sóli­da y sin convertirse en una amenaza ni unaviolación a la soberanía de otros paises.

El otro asunto planteado en la estrategia deseguridad nacional es la legislación que rige alos servicios de inteligencia. En esta materiael debate sólo se reactiva cuando salta unescándalo a la opinión pública (por ejemplo lagrabación de conversaciones entre José MariaCórdoba y Marcela Bodenstedr") y una vezpasado el bullicio, el tema duerme el sueño delos justos. Legislar sobre los órganos deinteligencia es una prioridad establecida porel Ejecutivo y debería ser también unaprioridad socialmente relevante. Pero si el con­cepto de seguridad nacional genera polémica,el de inteligencia literalmente bloquea a ciertossectores de la sociedad. El término inteligen­cia está directamente ligado a una intensa pro­ducción literaria y cinematográfica que hacircunscrito esta actividad al espionaje y a lasacciones encubiertas. No es cuestión deextendernos sobre este particular. Baste dejarestablecido que en la inteligencia moderna ydemocrática, la actividad especial y el espio­naje forman parte residual de una actividadmás analítica que otra cosa. La mayor parte delos servicios de inteligencia contemporáneostrabajan con una enorme proporción defuentes abiertas (esto es documentospúblicos).

La inteligencia en el mundo actual debe sertratada como una metodología que, usada conpropósitos edificantes, puede tener una es­tatura pública decorosa. Para ello se debenarraigar socialmente los siguientes puntos:

REVISTA DEADMINlSTRAClÓN PÚBLICA 25

1) La labor de inteligencia esnecesariapara la supervivencia deun régimen democrático.

Esto supone desligar la labor de los serviciosde inteligencia de la imagen de represión y decorrupción que durante años han tenido enMéxico. El servicio de inteligencia eh un con­texto democrático debe ser un órgano que seoriente por una lógica de Estado y no por in­tereses de partido y mucho menos de grupo.El órgano de inteligencia debe ser una agen­cia profesional que se sitúe por encima de losvaivenes de la política partidista. Su funciónes reunir información que pueda afectar a laseguridad de la nación siguiendo una agenda.

2) El acuerdo político sobre lasagendas de trabajo y lasprioridades de inteligencia.

Para ello se deben resolver los siguientes te­mas: Acordar una agenda sobre cuáles sonlos temas y grupos que afectan a la seguridadnacional e identificar con toda claridad cuálesson en un momento determinado los antago­nismos que deber ser reducidos para conse­guir los objetivos nacionales. Es evidente queesto supone un cambio de percepciones detodos los actores. Para los agentes guberna­mentales los partidos opositores dejan de serpotenciales enemigos para convertirse en alia­dos democráticos y en muchos casos, dada lapluralidad política de los gobiernos estatales,participantes de la comunidad nacional deinteligencia. Y para los partidos con largatradición opositora el reto es pasar de la lógi­ca del gobierno enemigo y de la condena ge­nérica por las actividades de información a unreconocimiento ,tp ell np"'A"~..f.....f _ ... -.1

eir los asuntos públicos y reducir, si fuera elcaso, a los enemigos de la seguridad nacional.

Una agenda de riesgos en los niveles estraté­gico y láctico consensuada es fundamentalpara avanzar en la "presentación social" delos órganos de inteligencia. Una vez resueltoeste asunto se debe discutir la responsabili­dad del órgano de inteligencia ante los otrospoderes de la Unión (Judicial y Legislativo) yel control que jueces y legisladores podránejercer sobre él.48

3) El control sobre el órgano deinteligencia.

Por definición el servicio de inteligencia de­pende del Poder Ejecutivo y lo más conve­niente es que dependa directamente del Presi­dente, pero esto no quiere decir que no debaser responsable ante los otros poderes del es­tado. El Poder Legislativo, como participanteen la formulación de la política nacional, debeejercer algún tipo de supervisión sobre losórganos de inteligencia a través de Comisio­nes regidas por el necesario secreto. Las co­misiones parlamentarias pueden, con muchoprovecho, tutelar que la agenda y las priorida­des de inteligencia forman parte de los intere­ses nacionales y no están vinculadas con in­tereses partidistas del gobierno o interesespropios del órgano o su titular. Deben, ade­más, velar por el buen uso de los recursospúblicos.

La otra cara de la moneda es que los legisla­dores deben actuar en esta maleria como po­der del estado y no como representantes desus partidos.

Los controles judiciales, por su parte, serán

das en la ley. La clasificación de documentos mera revisión del vínculo entre seguridad na

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 27

cional e inteligencia en el México contempo­ráneo. En una primera instancia analizamos lasrazones por las que el concepto de seguridadnacional genera tantas reservas en la socie­dad mexicana. A partir de esa plataformaanalítica discutimos la aparente contradicciónentre una definición amplia (que contemple eldesarrollo como fundamento) de la seguridadnacional y una definición anclada en princi­pios tradicionales. En nuestra opinión no existecontradicción en ese sentido, sino la mezclade los horizontes estratégico y táctico. La ad­ministración de las agendas (de seguridadnacional y de riesgos) compete en consecuen­cia al gobierno en su conjunto (en un sentidoamplio) y al gabinete de seguridad nacional(en un plano más restringido). Posteriormenteanalizamos la necesidad de reducir vulnerabi­lidades y redefinir algunos objetivospermanentes, en especial el que tiene que vercon la integración de México en instanciassupranacionales. En la misma línea derazonamiento constatamos las debilidadesy carencias de la doctrina de seguridad na­cional y finalmente aterrizamos en laestrategia de seguridad nacional propuestapor Ernesto Zedillo en la que se plantea legis­lar sobre la actividad de inteligencia.

Notas:

1 Este texto es la versión escrita de la conferenciaimpartida en el Diplomado en Seguridad Nacional yEstudios Estratégicos en ellNAP el 1 de junio de 1998.

a Es Investigador del CEIlCH-UNAM.

) LJ5 pilares de la estrategia norteamericana de seguri­dad nacional han variado a lo largo de los años y se hanadaptado a las coyunturas, pero en esencia se mantie­nen inalterados. En palabras de Clinton estos son:1)"To eredibly sustain OUT security with military fcrcesthat are ready lo figbt. 2) lo bolster America's economicrevitalization. J) to promete democracy abroad. VéaseCLlNTON, William: National Secuntv Strateev of

the United States 1994-1995. Washington. Brassey'st 995. Pvxiii , Puede verse un texto anterior deREAGAN. Ronald: "The United States and the worldin the 1990s" en ANDERSON, Annctise y BARK.Dennis: Thinking about América. Stanford UniversitylHoover Instilution. 1988. Pp.5SS·564.

• Véase KISSINGER, Henry: La Diplomacia. Méxi­co. FCE. 1995. P-12.

s Este modelo se le conoce como el Corporate State.Véase: MIGUEL de Amando: La bola de cristal. Losintelectuales .y el futuro del capitalismo. Barcelona.Argos Vergara. 1984. P-37 Y ss.

~ Para tener una visión de conjunto sobre este temavéase CA VALLA ROJAS, Antonio (compilador):Geopolítica y Seguridad nacional en América. Méxi­co. UNAM. Lecturas Universitarias. 1979.

7 Véase KENNEDY, Paul: Auge y calda de las grandespotencias. Barcelona. Plaza y Janés/Cambiol6. 1989.P-447.

• BOIlORQUFZ, Eduardo y SORiANO, Juan Pablo: "in­teligencia y Seguridad Nacional en México" En EstePaísNúmero 46 Enero de 1995. México DI'. P-58.

~ MONTFMA YOR, Carlos: "La seguridad nacional"

La Jornada. 20 de abril de 1994. P-I 1.

10 AGUA YO QUEZADA. Sergio' "Los usos, abusos yretos de la Seguridad Nacional Mexicana. 1946~ I990"en AGUA YO, Sergio y BAGLEY, Bruce(compiladores): En Busca de la seguridad perdida.México. Siglo XXI. 1990. P-I07.

" PODER EJECUTIVO FEDERAL: Plan Nacional deDesarrollo. 1983-1988. México. 1983. Pp-58-59.

12 Baste recordar que el rIB en 1983 retrocedió5.28%, durante 1984 y 1985 el PIB creció 3.68 y2.78% respectivamente para caer nuevamente 3.5puntos porcentuales en 1986 recuperar 1.7 Y 1.3 enlos dos siguientes años. Véase ASPE ARMELLA,Pedro: El camino mexicano a la modernización.México FCE. 1993. P-69.

I~ Véase TORO. Celia: "México y Estados Unidos'el narcotráfico como amenaza a la seguridad nacio­nal." En AGUA YO. Sergio y BAGLEY. Bruce(compiladores): En Busca de la seguridad perdida.Mfo1firn <;ioln YYI t con P .... 1';''1_1Q''7

28 LEONARDO CURZIO

" PODER EJECUTIVO FEDERAL: Plan Nacionalde Desarrollo. 1989-1994. México. 1989.

" AGUAYO QUEZADA, Sergio: "Los usos, abusos yretos de la Seguridad Nacional Mexicana. 1946- t 990"en AGUAYO, Sergio y BAGLEY. Bruce(compiladores): En Busca de la seguridad perdida.México. Siglo XXI. 1990. Pp-122-123.

16 Sobre las implicaciones de usar un concepto amplioo restringido véase ELGUEA, Javier: "Seguridad in­ternacional y desarrollo nacional: la búsqueda de unconcepto". En AGUA YO, Sergio y BAGLEY, Bruce(compiladores): En Busca de la seguridad perdida.México. Siglo XXI. 1990. Pp-76-90.

17 Sobre este interesante tema véase: CHAUVETT,Michelle: "Los flancos expuestos de la seguridad na­cional: la soberanla alimentaria y la bioseguridad" enSociológica. UAM .Azcapotzalco. afto 9. Número25.

"AGUAYO QUEZADA, Sergio: "Servicios de Inte­ligencia y Transición a la democracia en México" enAGUA YO Sergio y BAILEY, John: Las seguridadesde México y Estados Unidos en un momento de tran­sieión. México Siglo XXI. 1997. P-199.

" PODER EJECUTIVO FEDERAL: Plan Nacionalde Desarrollo. 1995-2000. México. 1995. Pp-3-16

2{l Usualmente se atribuye a Hobbes la paternidad del"pacto de delegación" pero es posible encontrar enotros autores más antiguos la misma idea. Los actioadministrandis establecidos por San Ambrosio VéasePASSERJN D'ENTREVES, Alessandro: Saggi di Storiadel pensierc político. Milano. FrancoAngeli. 1992.Pp·30 y ss.

21 Hemos Mop13do esta definición por su concisiónque es usada por PASTOR, Robert: El Remolino: Po­lítica exterior de Estados Unidos hacia América Latinay el Caribe. México. Siglo XXI. 1995. P-26. Peropuede verse un comparativo de definiciones de Segu­ridad Nacional en GARFtAS MAGAÑA, Luis:"Conceptos sobre Seguridad Nacional" en CrónicaLegislativa. Año V. Número 11. Octubre-Noviembre1996. Pp.69-73.

n Un caso interesante de este dilema lo presenta elcambio de doctrina de seguridad nacional y de inteli­

gencia en la República Sudafricana. El nuevo régimendemocrático publica un libro Blanco en el Que nlan-

tea la reforma de la misión y la filosofla asi como lasprioridades de inteligencia en el nuevo contexto quevive el país. "Antes de la elección de un gobiernodemocrático, la polltica de seguridad se formulabapor un gobierno minoritario, por lo que su capacidadpara definir lo que era el interés nacional se obstacu­lizaba. Mas aún, puesto que el gobierno minoritarioenfrentaba una lucha por la liberación, este temadominaba el asunto de la seguridad y. en consecuen­cia, las actividades de los servicios...La seguridad esahora una meta que puede alcanzarse sólo a través deun esfuerzo constante y debe permanecer como unaprioridad nacional, junto con las metas de desarrollo,la reconstrucción y la reconciliación." GOBIERNODE SUDAFRJCA: White paper on intelligence. 1994.

u Véase BAJLEY. John: "Casablanca: de la provocaciónal beneficio" en Reforma. 8 de junio de 1998. P-6A

24 El tema ha generado una intensa producción teóri­ca. Véanse a titulo de ejemplo: CAlIi\ILLlERI, lA yFALK, Jim: The end ofsovereignity? London. EdwardElgar Pub. 1992. ILlVONEN, lyrki (ed): The futureof the nation state in Eurcpe. London. Edward ElgarPub. 1992. 1l0RSMAN, Mathew y MARSflALL,Andrew: Afier the nation state. London. Haper CollinsPub. 1994. BERGALLI, Roberto y RESTA, Eligio(comps.): Soberanla: un principio que se derrumba.Barcelona. Paidós. 1996.

25 Véase: ANDERSON, Perry: El estado absolutista.México, 1979, Siglo XXI.

" Véase: CHEVALLlER, Jean Jacques: I.os grandestextos politicos. Madrid, Aguilar, 1989, Pp. 36 - 49

nA titulo de ejemplo véanse los siguientes libros:fOSSAERT, Robert: Le monde au 21 síecle. Paris,Fayard, 1994. IANNI, Octavio: Teorlas de laGlobalización, México. Siglo XXI, 1996. ZALDlVAR,Carlos Alonso: Variaciones sobre un mundo en cambio,Madrid, Alianza Editorial, 1996: 1MRED: Paradojasde un mundo en Transición, México. Instituto MallasRomero de Estudios Diplomáticos. Secretaria de Re­laciones Exteriores 1993. Véase también un númeromonográfico de la revista Política y Cultura. Ai'lo 1­Número 2 primavera de 1993. UAM Xochimilco.

2'Esta idea la desarrollamos en otro trabajo. Véase:CURZIO, Leonardo: "México gobemabilidad y con­

flictos". Revista Espacios. FLACSO, Costa Rica, nú­mero 2. 1995.

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PúBLICA 29

29 ZEDILLO, Ernesto: Primer Informe de Gobierno.México. Poder Ejecutivo Federal. 1995. Tomo 1. P·I JO.

)O ZEDILLO, Ernesto: Tercer Informe de Gobierno.México. Poder Ejecutivo Federal. 1997. P·19.

JI Mensaje del 4° Informe de Gobierno. P·6. http://world.presidencia.gob.rnx

n Pocos días antes del 4° Informe de gobierno, elPresidente presentó el Programa de Seguridad Públi­ca Nacional. Véase: http://www.gobemación.gob.mx

)) De hecho el Informe sobre el Desarrollo Humanodel PNUD en 1997 se centró en el tema de la pobreza:PNUO: Informe sobre el Desarrollo Humano 1997.Madrid. Ed. Mundi Preosa. 1997.

]4 La reflexión es de Antonio ATinos citada porWEFFORT, Francisco: ¿Cuál democracia? San Joséde Costa Rica. FLACSO. 1993. P-20.

lS En múltiples ocasiones diversos sectores del go­bierno han reconocido el origen social de algunos delos problemas del país. En fechas recientes el expre­sidente De la Madrid reconocia que la aparición deguerrillas en México "tienen su raíz en los problemaseconómicos y sociales". Véase ACOSTA, Carlos:"Mea culpa tecnocrática" en PROCESO número 1141.IJ de septiembre de 1998. P-8.

J6 SARKESlAN, Sam: US National Security: policymakers. Processes and polines. Boulder. LynneRienner. Pub. 1995.

n Véaseel Comunícado oficial de la Secretaria de Gober­nación del 15 de mayo de 1995. En http: //www.gobemacion.gob.mxIgEspldocumentlagendare.html

JI En la presentación del Programa Nacional para elFinanciamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) eltemasse planteó de manera muy clara en una dimensiónde viabilidad del proyecto nacional. Véase ZEDILLü,Emesto: Tercer Informe de Gobierno. México. Po­der Ejecutivo Federal. 1997. P.166 Y ss.

J"l Véase IBARROLA. Javier: "La deuda externa comofactor de dependencia" en El Financiero 17 de febrerode 1995. Pp-34-36.

40 Véase CINTRA, Thiago: Seguridad Nacional, Po­der nacional y Desarrollo. Mimeo. P-37. En realidadThiego Cintra las llama presiones dominantes.

41 Para un desarrollo de la idea véase JARAMILLO, Mari

Luci: "Nuevo orden o desorden intrenacional?" En Actasde la Segunda Conferencia Interregional sobre democraciay derechos humanos. 11011. Quito. 1994.

.~ BENITEZ MANAt IT. Raúl: "Seguridad Nacionaly Defensa a fin de siglo". en Crónica Legislativa.Afto V. Número 11. Octubre-Noviembre 1996. P·38.

.~ Es de justicia señalar que existen algunos libros quehan tratado de abrir el debate sobre el particular. VéaseGONZALEZ CASANOVA, Pablo: México hacia el2000. Desaflos y opciones. Caracas. Nueva Sociedad.1989. Véase también PONCE, Dolores y A:"ONSO,Antonio: México hacia el 2010. México. FundaciónJavier Barros SicrralLimusa. 1993.

u A titulo de ejemplo véase MINe. Ala,": La Francede lan 2000. Rapport au premier ministre. Paris.Ed Odile Jacob/La documentation francaise. 1994.Un caso más llamativo es el éxito de ventas de li­bros como el de KENNEDY. Paul: Hacia el sigloXXI. Barcelona. Plaza y Janés. 1993. Y PORTER.Michael: La ventaja competitiva de las naciones.Barcelona. Plaza y Janés. 1991.

" PODER EJECUTIVO FEDERAL: Plan Nacionalde Desarrollo. 1995-2000. México. 1995.

~ Un análisis exhaustivo de este tema se encontraráen BENITEZ MANUAT, Raúl: "Chiapas: el estado,las fuerzas armadas ante la insurgencia". Mimeo.National Defense University. 1998.

., Una parte de estas conversaciones fueron publica­das por el suplemento dominical del diario Reforma.Véase Enfoque Número 73. 14 de mayo de 1995.

Q Una interesante síntesis de las formas de control ysupervisión de los órganos de inteligencia puede en­contrarse en HOLT, Pat: Secret intelligence and publicpolic y. A dilernma of democracy. Washington.Cungressional Quarterly Press 1995

4'1 Para una sintética y muy clara presentación de laslegislaciones especiales sobre espionaje ~' los dere­chos generales del individuo véase BEGNE, Alberto:"las leyes del espionaje en Europa y ros EstadosUnidos" en Enfoque. Número 77. 1r de junio de 1995.Diario Reforma

Sil Un ejemplo de documentos clasificados y poste­riormente publicados son los informes de la DFS pu­blicados bajo el título "Archivos de Bucareli" enNexos. Número 246. Junio de 1998.

Esferas de Seguridad y Linderos del Corazón delas Tinieblas

Ricardo Márquez'

Todo gobierno tiene necesidad, como primer garante de su seguridad,de una policia vigilante, cuyos jefes sean firmes e ilustrados. La tarea

de la alta policía es inmensa (...) es aún más dificil porque nada se transpa­renta hacia fuera: en la obscuridad y en el misterio hay que ir a descubrirtrazos que sólo aparecen ante miradas investigadoras penetrantes (...) medi cuenta en una palabra, que no era con escritos ni con informes como sehacia la alta policía, que hahía para ello medios más eficaces; por ejemplo,que el propio ministro debia estar en contacto con los hombres marcadoso influyentes de cada opinión, de cada doctrina, de todas las clases supe­riores de la sociedad. Este sistema siempre me ha dado buen resultado y heconocido mejor la Francia oculta, mediante comunicaciones orales y con­fidenciales y por conversaciones expansivas, que con el fárrago de escritosque me han pasado ante los ojos. Por eso nada que fuera esencial para laseguridad del Estado se me pudo escapar jamás ...

Fouché, Memorias

1

En más de un sentido, la construccióndeesferas de seguridad y protección co­

lectiva, la supresión de incertidumbresamenazantes generadoras de miedos socia­les y la edificación de espacios de certidum­bre, han representado a lo largo dc la histo­ria de la humanidad ejes articuladores devoluntades y núcleos esenciales de cohe­sión en los que se fundamenta la conviven­cia social. Entre sus estructurasordenadoras y reguladoras, las sociedades

han construido diversas insnruciones respon­sables de preservar tales esferas de seguri­dad y protección colectiva. Conservar sufuncionalidad y eficiencia es una responsa­bilidad fundamental del Estado que resultaesencial parael interés colectivo preocupadopor las condiciones necesarias -aunque nosiempre suficientes- que doten de posibili­dad y viabilidad a los proyectos nacionales.En esta lógica, las incertidumbresgeneradoras de miedos sociales, la búsqueda

32 RICARDOMÁRQUEZ

de su supresión y la construcción de espaciosde certidumbre. no sólo tipifican lo deseable,posible o racional; también propician la crea­ción de normas y reglas que definen espaciosde seguridad, ámbitos de certidumbre dondese asienta la cotidianeidad del orden y fluyenlas relaciones sociales.

En las sociedades complejas, si retomamos laselaboraciones analíticas de la teoría de síste­mas de Luhmann, entre las funciones esen­ciales a cargo del sistema político se encuen­tran la regulación de riesgos sociales, la asig­nación de valores de seguridad y la reducciónde los espacios de miedo social. Como eraprevisible, la crisis del llamado Estado de Bien­estar implicó -entre sus muchas consecuen­cias- una nueva delimitación de los marcos decertidumbre social y seguridad colectiva,trastocando profundamente parte de losreferentes-que dotaban de cohesión a los Es­tados nacionales, generando al mismo tiempoesferas de incertidumbre social que, de no seradecuadamente asimiladas, podrían afectarseriamente la dinámica de los correspondien­tes sistemas sociales, poner en riesgo suestabilidad e incluso su continuidad.

Algunas de esas esferas de incertidumbreremiten a dimensiones más bien de caráctersimbólico' ; con mucho, no tan fácilmente ob­servables ni tan violentamente atentatoriascontra la integridad y soberanía nacionalescomo una ocupación armada o una revueltainterna violenta, pero no por ello menos ad­versas y efectivas, real o potencialmente, yasea para la estabilidad política interna, la pre­servación de Estados-Nación como unidadessoberanas, o bien para la viabilidad de pro­yectos de Nación. Estas dimensiones simbó­licas apuntan directamente al "corazón de lastinieblas"; que, en palabras de Bartra, refiere a

"ese conjunto de redes mediadoras imaginaríasque aseguran la cohesión y la identidad de unsistema social. Esta situación crítica se ha vistoexacerbada por la gran transición mundial-ini­ciada a finales de 1989- que está poniendo fin ala Guerra Fría y a la bipolarídad para conducir­

nos a un incierto y opaco siglo XXI".J

II

A partir del siglo XVI, en los albores de lamodernidad, el Estado en particular y en ge­neral el sistema politico se convirtieron en losprincipales garantes de la seguridad de indi­viduos, ciudadanos y naciones Al tiempo quelas sociedades registraban la construcción deestructuras cada vez más complejas, comoparte del proceso de diferenciación funcionaly autonomización de diversas esferas de lavida social, quedaron asignadas al sistemapolitico funciones de tipificación de riesgos,evitar su desencadenamiento y reducción deámbitos de incertidumbre social.

De acuerdo con Luhmann, el sistema políticorepresenta uno entre otros funcionalmentediferenciados. Una de sus principales funcio­nes consiste en la regulación selectiva de Josriesgos sociales y en proveer al sistema so­cial de decisiones colectivamente vinculantesque se toman con base en el poder, entendidocomo medio de comunicación simbólicamen­te generalizado inherente al sistema politico.Desde esta perspectiva, el sistema políticono coincide ni se agota en el Estado y es ob­servado como unidad de distincióntridimensional: política, administración y pú­blico. Esta distinción no implica una diferen­ciación en subsistemas. El Estado se concibecomo sistema de decisiones organizadas,diferenciado al interior del sistema político,

REVISTADE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 33

delimitado por fronteras tenitoriales. La dife­renciación funcional del sistema social ensistemas parciales y la circularidadinterdependiente de las dimensiones que con­forman la unidad sistema politico traen comoconsecuencia la pérdida de centralidad delEstado, que así deja de representar el vérticeen la toma de decisiones vinculantes.'

Para establecer cuáles elementos representanamenazas a la estabilidad del orden social, elsistema politico genera un código binario (in­clusión/exclusión) y una relación de corteasimétrico (poder/subordinación) que se cons­tituye en el horizonte de referencia para eldesarrollo de sus funciones.' Tal como lo se­ñala Zolo, "el sistema político trabaja comouna estructura prescriptiva de preselección deposibilidades. Selecciona, de la totalidad desucesos posibles, un rango mucho más limi­tado de alternativas, reforzando su probabili­dad y haciendo de ellas el objeto de expectati­va social".6

Al operar eficazmente este proceso de selec­ción de riesgos y reducción de sucesos proba­bles, elsistema político genera un ambiente deconfianza y seguridad con dos dimensionesprincipales: una de carácter simbólico y otra denaturaleza concreta. En la medida que se amplíen

o modifiquen los riesgos, surgirán configura­ciones diversas de estrucruras de autoridad einstituciones que tengan bajo su cargo laregulación de los mismos.

En los albores del Estado moderno, ofrecerlas seguridades necesarias para la proteccióny salvaguarda de vidas y propiedades se con­taban entre las tareas vitales del Estado abso­lutista. En la clásica obra de 1110masHobbes,Leviatán', la politica se entiende como ins­trumento capaz de aminorar y neutralizar los

espacios de inseguridad. El Estado represen­ta el único órgano capaz de erradicar la guerraentre individuos (la cual aparece como su con­dición natural) así como de producir y esta­blecer normas que posibiliten la construcciónde expectativas y proyectos de futuro.realizables gracias a la superación de las con­diciones iniciales de enfrentamiento.

Como se ha comentado en otro lugar, "Hobbes(o.,) enumera las pasiones que atraviesannuestras siempre conflictivas relacioneshumanas: competencia, desconfianza, gloria.que nos llevan a un estado permanente deguerra, así como la causa final que nos muevea generar mecanismos para controlar laviolencia: el miedo ante nuestra propia diso­lución" Tal posibilidad está dada no sólopor la concentración de poder que alcanza elEstado moderno; también porque es la únicainstitución que, en palabras de Weber, puedemantener con éxito "lapretensión al monopo­lio legítimo de la coacción física para el mante­nimiento del orden vigente".' Al superarse lacondición de inseguridad inicial, una mayorcertidumbre social abre paso a la construc­ción de proyectos y esperanzas, más allá de laelemental lucha por la sobrevivencia.En unproceso de reducción de espacios de insegu­ridad y ampliación de certidumbres, primero elEstado liberal del siglo XVlII y más tarde elEstado liberal democrático de finales del sigloXIX, se convirtieron en garantes de losderechos políticos, de las libertades de sufra­gio, de expresión, de culto. Estos derechosfueron progresivamente ampliados hasta abar­car aspectos vinculados con las relacioneseconómicas, las necesidades de mediación delconflicto politico moderno, de regulación derelaciones sociales compatibles con la diná­mica de funcionamiento conjunto del sistema ydentro de su marco general de operación.

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REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBUCA 35

la inclusión está integrada de manera débil, laexclusión puede presentar un alto grado deintegración.

Por lo demás, cabe apuntar que la ampliaciónde espacios de inclusión no siempre resultaen una reducción sin más de ámbitos de incer­tidumbre social, pues su apertura puede traercomo resultado nuevas problemáticas que, alrepresentar consecuencias no buscadasderivadas de la toma de decisionesvinculantes, abren espacios de incertidumbrey contingencia social. Ello remite a un tipo dedinámica societal donde la aparición denuevas esferas y espacios de incertidumbre einseguridad es una constante. Así, la búsque­da de espacios de seguridad se convierte tam­bién en una constante; una demanda perma­nente frente a un entorno euya racionalidadescapa a todo acto de volición subjetiva ysupresión sin más de esferas de incertidum­bre, miedo e inseguridad.

Junto a la crisis del Estado de Bienestar, delreordenamiento de los espacios y formas deinteracción en el sistema de estados naciona­les, y de éstos con la sociedad, se aprecia eltrastocamiento profundo de los tradicionalesvinculos de solidaridad e integración social,de las convenciones que regulaban aquellasprácticas sociales que en su momento resul­taron poderosos factores de cohesión de con­glomerados sociales nacionales, favorecien­do la formación de identidades colectivas es­tables y duraderas. Aproximadamente desdefinales de la década de los sesenta, ante uncontexto caracterizado por desajustes estruc­turales en el plano económico y severas críti­cas a la estatización de lo público y lo social, II

como esferas privilegiadas de acción del Es­tado de Bienestar, se construyeron propues­tasalternativas h:t~:tti~o;: pn pi r,Pnl • .,. ......... .-I ... 1~~

funciones interventoras y reguladoras quecaracterizaban al Estado de Bienestar para liarpaso a las capacidades autorreguladoras delas propias esferas e instituciones de lasociedad, tales como el libre mercado.

Estas transformaciones, sin embargo,trastocaron referentes de sentido fundamen­tales para la legitimidad del Estado, lanormatividad socia! y el sistema de creenciasque, además de fortalecer identidades colecti­vas, permitían al imaginario colectivo reducirlos espacios de incertidumbre, miedo einseguridad sociales. Resulta evidente, porejemplo, que los efectos de la globalizaciónno se limitan al plano estrictamente económi­co, transformando esferas de la vida socialdonde la Nación cada vez ocupa un espaciode referencia menos relevante. Dificilmentepueden considerarse como deleznables losretos, desafios y peligros que de esto se deri­van para la seguridad externa e interna de lascomunídadcs nacionales.

Al respecto, Millán destaca dos dimensionesde los efectos generados por tales cambiosen el orden social: "... mayor incertidumbre enlos medios de control y vinculación de unmomento a otro, incertidumbre que no fue, nies, una caracteristica del paso entre los dosescenarios: se ha instalado como una calidaddel tiempo social moderno; y por otra, profun­dizó las arritmias de los distintos procesos ­económicos, políticos, distributivos, cultura­les, ideológicos- que más o menos confluíanpara dar un mínimo de coherencia y coordina­ción mediante estrategias de gobierno,voluntades politicas o los llamados proyec­tos nacionales. lloy en día se ha vuelto extre­madamente dificil, si no es que imposible,construir plataformas únicas de agregación

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REVISTA DE ADMINISTRACI6N PUBLICA 37

los modernos Estados-Nación, no es sinohasta el período posterior a la Segunda Guerramundial que tal concepto alcanza un alto gradode consistencia y sistematización teóricas. Ensus inicios, el contenido conceptual de laseguridad nacional remitía a la defensa de lasfronteras territoriales, de la soberania politicay de determinados valores que daban sustentoa la cohesión social. Las fuerzas armadasjugaban un papel preponderante en la conse­cución de tales contenidos. Como se haseñalado en otros lados, la seguridad nacionalse entendía como "la capacidad de protegerla soberanía del estado, preservar la integridadterritorial y mantener la autonomía política. Enconsecuencia, el medio fundamental para en­frentar la inseguridad permanente, resultadode la ausencia de una autoridad central en elsistema internacional, es el poder militar"."

Esta concepción cristalizó en la doctrina deseguridad nacional, "que consiste en una pos­turanacional basada en principiosque descansansobre los valores nacionales fundamentales"."Además del elemento doctrinario, dichoconcepto está integrado por otros doscomponentes: la política de seguridad nacionaly las dependencias o instancias operativasde la misma. El primero de tales componentesalude al "conjunto de propósitos y accionesespecíficas que pueden subordinarse a unadoctrina explicita de seguridad nacional o aprincipios nacionales distintos de laseguridad"." En tanto, las dependenciasoperativas son el conjunto de institucionesencargadas de hacer efectivas tanto la doctri­

na como la politica de seguridad nacional."

Durante las décadas de la Guerra Fria,la doc­trina de seguridad nacional cobró singularimportancia en buena parte de los países del

continente americano: Estados Unidos, Chile,

Argentina, Brasil. entre los más relevantes. Enel plano interno, aquella se convirtió en baluarteideológico que legitimó accionesgubernamentales en contra de la oposiciónpolítica y civil, particularmente de izquierda; y,en el plano externo, sirvió también para preveniro disuadir cualquier injerencia del exterior deorigen o tendencia socialista. Entre otras,la presunción de que valores fundamentalespara la identidad e integridad nacionales se en­contraban en riesgo sirvió de argumentopropiciatorio para que fuerzas arruadas de variospaíses del Cono Sur asumieran el mando delgobierno a través de golpes de estado.

Desde luego, tras la disolución de la Unión deRepúblicas Soviéticas Socialistas (URSS) y elbloque socialista de Europa Oriental, loscontenidos conceptuales de la seguridad na­cional no podían descansar más en los princi­pios predominantes que formaban parte de lalógica de enfrentamiento de la Guerra Fria. Ladesaparición del calificado "peligro comunis­ta" y la distensión de relaciones entre Esta­dos Unidos de Norteamérica y el bloque depaises socialistas no han sido los únicos fac­tores que han obligado a redefinir el conceptode seguridad nacional. Entre muchos otros,se cuentan también los efectos que, tanto enpaíses industrializados como en las llamadas"economías emergentes", ha traído consigola creciente interdependencia económica in­ternacional. De manera tal, la selección de ries­gos a la seguridad nacional ha dejado deconcentrarse casi exclusivamente en las ame­nazas externas de carácter militar, político e

ideológico que pudieran poner en peligro lasoberanía e integridad nacionales. Cuestionesde carácter social son ahora percibidas comoamenazas para la estabilidad nacional y, portanto, se estíma necesario incorporarlas a laagenda de riesgo de los Estados-Nación.

38 RICARDO MÁRQUEZ

La globalización no atañe estrictamente a laesfera económica:la información, la cultura, elmedio ambiente, la migración e incluso elnarcotráfico y el crimen organizado, estánpermeados por este proceso. Algunos de losanteriores problemas, en ciertos casos estata­les, representan nuevas preocupaciones quehan pasado a formar parte de sus respectivasagendas de riesgos para la seguridad nacio­nal. Luego de observar los efectos generadospor la implementación de las políticas de ajus­te macroeconómico en la búsqueda de alter­nativas ante la crisis del Estado de Bienestar,en las agendas de riesgos a la seguridad na­cional también se han incorporado factoresrelacionados con el deterioro en los nivelesde vida de la población, fundamentabnenteporlos posibles efectos disruptivos que talsituación pudiera generar.

Es en esle sentido que, se insiste, la agendade riesgos para la seguridad nacional no in­cluye exclusivamente aquellos factores cuyosefectos adversos o dislocatorios naturalmen­te interesa al Estado nulificar, sino tambiéninteresa -y de manera fundamental- a la so­ciedad misma. En un diagnóstico apropiado,Villa ha observado que "diversos investiga­dores han tratado de redefinir el concepto deseguridad en términos más amplios que inclu­yan la economía global, la población y elambiente. Consideran que, a pesar del fin delaGuerra Fría, las sociedades occidentales aúnperciben amenazas externas a su estilo de viday, por ende, a su seguridad. Estas nuevas ame­nazas no son militares ni pueden ser señala­das con precisión. Parecen surgir del miedo)' la incertidumbre generados por circunstan­cias tales como el desempleo, el desenfrena­do cambio social, la contaminación y lasnuevas enfermedades, entre ellas el SIDA. Elconcepto de seguridad cruza entonces las

fronteras nacionales para abarcar problemaseconómicos, ambientales y sociales. Desdeesta perspectiva, seguridad y defensa ya noson sinónimos, puesto que la seguridad refie­re a los fines políticos, mientras que la defen­sa se aboca a lo militar. En otras palabras, lanueva agenda de seguridad incluye tanto losintereses sociales como del estado" .'.

De tal suerte, lo que queda de manifiesto esque las dos dimensiones de la seguridad a lasque aludimos anteriormente han experimenta­do importantes modificaciones. Por un lado,el tema de la seguridad de cara al exterior,entendida bajo los términos tradicionales, hapasado a ser un tema más entre otros y ya noel eje en la definición del concepto de seguri­dad nacional; por otro, las dimensiones inter­nas de la seguridad, aquellas referentes a laprovisión de derechos políticos y sociales,han incrementado su importancia en la lógicageneral de los esquemas de riesgos para laseguridad nacional. Ejemplo de ello son losrecientes desplazamientos poblacionales deun país a otro que han puesto en entredichola usual noción de ciudadanía, generando ­entre otros- interrogantes sobre criterios quedefinirían condiciones para la participaciónpolítica, cuáles las obligaciones de uno y otroEstados (el de origen y el de residencia) paracon sus ciudadanos, hasta dónde llega el ám­bito de jurisdicción estatal en casos de viola­ción de los derechos de inmigrantes, etcétera.

NOes menor la complejidad problemática dela provisión de derechos sociales. Las ten­dencias actuales del Estado y del sistemapolítico en general se encaminan hacia unacreciente diferenciación funcional, es decir,hacia una selección mucho más compleja,regulada y selectiva de lo que constituye unriesgo social, objeto de atención del sistema

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político. Tal tendencia entra en contradiccióncon el aumento de demandas de la ciudada­nía, cuya atención y eventual solución requie­ren no sólo de mayores y más ampliosespacios de certidumbre y seguridad, sinotambién de un poder político fuerte, capaz decontrolar la dinámica de los otros sistemas dela sociedad, particularmente del económico.Esto, sin embargo, parece poco viable en lasactuales condiciones. El Estado no constitu­ye ya el vértice del sistema político, ni muchomenos'del sistema social" ; por tanto, esperarque éste provea de garantías de seguridad enespacios tan diversos deriva en una sobre­carga tanto de funciones como de expectati­vas.

Tipificar determinados problemas como ries­gos sociales mediante su inclusión en la agen­da de seguridad nacional, propiciando con elloque sean regulados y atendidos por el Estado,no está exento de consideraciones que debenvalorarse y meditarse. Por un lado, considerarque cierto tema representa un asunto de se­guridad nacional, trae como consecuencia querecursos de naturaleza política, económica eincluso milítar se concentren en él; por otro,dar prioridad a un problema a través de suinclusión en la agenda de seguridad, legitimalas acciones estatales que de otra maneradificilmente tendrían lugar, o bien serían con­denadas. Tal como señala Mares, "clasificarun asunto como de 'seguridad' le otorga prio­ridad, atrae recursos y justifica conductas queno serían aceptables en otras condiciones"."

La simple ampliación indiscriminada del con­cepto de seguridad nacional como forma deresponder a los nuevos desafios que planteala realidad en sus diversas esferas, representauna estrategia poco consistente, pues una cre­ciente inclusión en la agenda de ríesgos de un

mayor número de asuntos que pueden pare­cer problemáticos bajo cierta óptica -no necc­sariamente la del sistema político- no conllevamayores garantias para neutralizar los corres­pondientes factores de riesgo. Más bien porcontrario, ante el creciente número de proble­máticas incluidas en la agenda de riesgos,opera una especie de fragmentación y disper­sión de recursos y medios controladores oneutralizadores de tales factores de riesgo.

Ciertamente los ámbitos de miedo e incerti­dumbre parecen expandirse al paso del tiem­po y, por tanto, los reclamos de protección deespacios y esferas de seguridad y certidum­bre social. Mas, en un entorno de crecientecomplejidad," los distintos sistemas socialesdificilmente cuentan con la "capacidad insta­lada" suficiente para atender puntualmente losproblemas que aquel presenta y menos aúnsu tendencia creciente. El entorno siempre vaa tener un grado de complejidad mayor a lacapacidad de procesamiento de los sistemas,acentuando así el desequilibrio entre posibili­dades y demandas de atención; esferas y es­pacios de seguridad demandados y disponibles.Esto conlleva a condiciones de incertidumbrequese expresan,almenos, endos planos: primero, enla superabundancia de posibilidades no ac­tualízadas por la experiencia; segundo, enriesgos que conlleva toda actualización de unaposibilidad entre muchas otras; es decir, aquelloque Luhmann denomina como contingencia.

Ante este escenario, los sistemas sociales de­

sarrollan funciones de reducción de la com­plejídad del entorno, por intermedio de laconstrucción de fronteras que delímitan elámbito de lo posible en sus espacios interio­res. A través de la delimitación de zonas fron­terizas que delimitan los campos sistémicos ysus respectivos entornos, se delímitan espa-

40 RICARDO MÁRQUEZ

cios y el orden de lo que acontece se muevehacia el interior del sistema, encerrando asíuna "porción específica del mundo". Este pro­ceso moviliza la atención dentro del sistema,donde se reducen las posibles alternativas deacción y, por tanto, el nivel de incertidumbre.En el caso del sistema polftico, la reducciónde complejidad remite a la regulación selecti­va de riesgos -función fundamental de cual­quier sistema polftico-" que se lleva a cabomediante la estructuración de comunicacio­nes que son procesadas por los códigos in­clusión/exclusión y poder/subordinación.

En un primer momento de las operaciones delsistema politico, el código inclusión/exclusiónposibilita la toma misma de decisiones, en lamedida que ejerce una influencia "informal einvisible" sobre la definición de prioridadesdentro de su agenda. Acotados ya los temasque serán sometidos a decisiones vinculantes,el código poder/subordinación funciona tan­to en la selección de alternativas disponiblescomo en la actualización de estas eleccionesdentro de una comunidad; respaldadas, en úl­tima instancia, por la amenaza del uso de lafuerza.

En esta lógica, el poder no remite a una rela­ción de carácter vertical y autoritario sin más;tal relación está posibilitada por otro elemen­to de la unidad de diferencia: la subordina­ción. En tanto medio de comunicación simbó­licamente generalizado, el poder requiere de lalibertad tanto de Alter como de Ego paraposibilitar que la aceptación de una decisiónemanada de Alter, referida a Ego, es productodel poder del primero, dado que Ego se en­cuentra siempre en posibilidad de confirmar orechazar las determinaciones de Alter; y que,además, constituye una premisa de su propioactuar. Por otra parte, el poder se realiza sobre

la base de sanciones negativas o castigos,que es una opción a evitar tanto por parte deAlter como de Ego; para Ego, por representarun daño de indole diversa; para Alter, porqueel evitar el uso de sanciones es el fundamentode su poder: en el momento que éstas ocu­rren, queda de manifiesto la ausencia de po­der."

En la medida que el sistema politico reduce lacomplejidad del entorno y, por tanto, lospotenciales riesgos sociales, luego de ciertosumbrales se corre el peligro de que alcance areducir también el marco de libertades. Si seacepta la tesis de que una de las funcionesprimordiales del sistema politico es la neutra­lización del miedo, esta tarea podría excederseentre más amplias e irrestrictas fueran lasfacultades del sistema para la reduccióndrástica de la complejidad. Tan sólo en el pre­sente siglo se puede identificar una larga lis­ta de sistemas totalitarios de todo signo poli­tico, que sin duda lograron con éxito cumplirtal función. De esta forma, el sistema regulalos riesgos sociales a través del mismo mie­do, que se erige en una fuente de legitima­ción del sistema polltico. Así, cuanto más ele­vada sea la percepción colectiva del miedo yla incertidumbre, más escaso será el bien "se­guridad", y, por tanto, mayor necesidad deconcentrar e intensificar el poder. En estamedida, el propio sistema político se convier­te en fuente de riesgo y miedo para los ciuda­danos.

Por fortuna, el que la soberanía del Estado seencuentre sometida a controles de carácterpolltico y el que sus acciones estén sujetastanto a la vigilancia de ciudadanos que parti­cipan en órganos legislativos, como a nor­mas de carácter legal, posibilita establecergarantlas de seguridad a la autonomía y la

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libertad de los individuos. En otras palabras,se hace necesaria la implementación de me­canismos políticos que protejan a los ciuda­danos de las amenazas de la protección poli­tíea. Como señala Luhrnann, "se requerirá, porlo tanto, que la facultad de decidir los méto­dos y niveles de la regulación política seasometida a regulación política a través de unprocedimiento recursivo mediante el cual seplantea el requisito de retroacción (es decir,de participación en la decisión soberana o,por lo menos, de control sobre ella) en bene­ficio de 'los propios receptores de la decisiónsoberana. Con ello, la democracia funcionarácomo una retroalimentación negativa sobrela operación del poder político"."Recurrir a los códigos que orientan las opera­ciones del sistema político y atender a las fun­ciones específicas de éste, quizá permita esta­blecer nuevas rutas en la construcción de unconcepto y una agenda de seguridad nacio­nal. Al menos en el caso nacional, resulta dificilincluir a priori a la democracia dentro de laagenda de riesgos a la seguridad nacional, enla medida en que no representa un peligro parala funcionalidad del sistema político y, hastadonde se conoce, actualmente tampoco sepresenta como generadora de violencia social.Casos similares son los derechos humanos y

el medio ambiente. Es necesario reconducirlos argumentos y mostrar que efectivamente,bajo determinadas circunstancias, losproblemas geperados por la democracia, eldeterioro del medio ambiente o la violación delos derechos humanos pueden desestabilizarel orden político, ser potenciales focos deconflicto y violencia social, dado que dentrode las funciones del sistema políticojustamente se encuentra la de anticipar, pre­venir y en última instancia erradicar escena­rios que pongan en riesgo el funcionamientodel propio sistema.

El miedo ha sido, es y será uno de los ejesfundamentales de cohesión social; quizá jus­to hoy más que nunca, cuando el funciona­miento de las sociedades parece oscilar en loslinderos del caos y el orden, los espacios delOtro, del Alter, se multiplican, tomando porasalto los antiguos marcos de certeza y segu­ridad. Al menos, dos salidas se abren parahacer frente a las nuevas incertidumbres: amu­rallar el disenso, constituir un orden social queponga cotos al miedo mediante el terror, res­tringiendo lo posible, aniquilando la diferen­cia; o bien, se acepta que éstas se encontra­rán siempre a la sombra del orden, entre labruma del corazón de las tinieblas.

Notas

1 Maestro en ciencias sociales por la Facultad Lati­noamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

1 El Estado, además de complejo y polivalente, estambién multidimensional pues,como señala Garretón,cuenta con "dimensiones simbólicas, institucionales,instrumentales y actorales o de agente autónomo (.,,)sus funciones son coercitivas, integrativas.redistributivas o reguladoras, dependiendo de la esferade la sociedad de que se trate (.,,) no se puedereducirel Estado a ninguna de estas dimensiones o funciones,aun cuando en ciertas situaciones históricas puedeaparecer ligadoprincipaJmente a un aspectoparticularde sus múltiples significaciones". Garret6n, ManuelA. "Las 'fuevas relaciones entre Estado y sociedad yel desafio democrático en América Latina"; en Re­vista Internactonal de Filosona Pulitle:a. Núme­ro 4, Noviembre de 1994. p 63.

) Bartra, Roger "Sangrey tinta del Kitsch tropical", enFractal Año 11. Pnmavera de 1998, Numero 8 p. 15.

Cfr. Luhmann, Nikf as. Podee-. Barcelona,Anthropos-Umversidad Iberoamericana. 1995. Tam­bién: Teoría Política en ti Estado de BieDestar.Madrid, Alianza Universidad, 1993. "Complejidad ydemocracia"; en Cupoto, Marco (comp). SistemasPullticos: Términos Conceptualu. México,UAM-A, 1986

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'Cfr. Luhmann, N. "Inclusión-exclusión"; en AotaSuelol6cloa. Niun. 12, Septiembre-Diciembre, 1994.

• Zolo, Danilo. Demooraela y Complejidad. UDenfoque Realista. Buenos Aires, Nueva Visión,1994. p. 61

r Cf, Hobbes, Thomas. Levlat6D. O la Materia,Forma y Poder de DDa Rep6bllea Edesl'sllea yCivil. México, Fondo de Cultura Económica, 1980.

• Gutiérrez, Griselda. "Estado y violencia: una pers­pectiva realista"; en Sllnchez VAzqun, A. (ed)EIMUD­do de la VioleDda. M~ico, Fondo de Cultura Bco­nómica-UNAM, 1998. p. 311. Al respecto, segúnopunta Dieterlen, "sólo el Estado garantiza la conse­cución de los bienes públicos, del comercio, de laagricultura, de las artes. Impone sanciones a quienesse alejen de él; sobre lodo garantiza fa seguridaddesvaneciendo el miedo producto de la habilidad paramatar que tiene lodo hombre en el estado de natura­leza". Di_len, Paulelte. "Hobbes: el pOTqui y paraqui de la violencia"; en Sllnchez Vhquez, A. Op.~II. p. 385. Las cursivas son mlas.

". Weber, Mu. ECODomla y Soeledad. Esbozo deSoelololla CompreDslva. México. Fondo de Cul­lura Económica, 1998. pp. 44-45.

" Loidea de un esquema de seguridad social integralaparece porprimeravez en 1942, en el estudio SocialSetene, fn.JIU'01Ice and AllIed Servtces, mejor cono­cido como informe Beveridge y en el que su autor,William Beveridge, defendia la necesidad de que elcompromiso del Estado con la sociedad fuera com­pleto y universal. Desde una perspectiva m" amplia,la adopción del "concepto integral de seguridad social"se inscribe, en la mayoría de las economlas capitalis­tas, dentro del proceso de reforma de Estado que tuvolugar a raIz de la crisis de 1929.

11 Sobre la operación de este código en el Estado deBienestar puede consultarse: Lubrnann, N. TeoTlaPo­Iftlca." Op, Cit. pp. 47-52.

11 El concepto refiere 8 todo un proyecto históricoque, frente a las problemáticas generadas por la mo­dernidad hacia finales del siglo XIX dentro del mundosocial (aquel no previsto por los liberales un su dico­Iomla Estado/sociedad civil o bien pollticat mercado)fue puesto en marcha inicialmente en Europa, y luegose extenfU6 I otros continentes paulatinamente,

asumiendo un rol funcional de asimilación yresolución de conflictos mediante la conversión deproblemas sociales en asuntos públicos y que, portanto, pasaban ahora a ser responsabilidad de' Esta­do. Véase. AguiJar V. Luis F. "Los valores sociales:entre Io público y lo privado"; en González, 1 yLanda, 1. (comps.) Los valores homanos en Mhl­co. México, UNAM-Siglo XXI, 1997. pp. 11-26.

.3 MiIlán, René. "De la dificil relación entre Estadoy sociedad. Problemas de coordtnactón. control yracionalidad social"; en Perfiles L.ttno.meric....DOS. AIIo 4, núm. 6, junio de 1995. p. 183.

.. Hablamos de riesgo y no de peligro dada la distin­ción que se establece entre ambos conceptos en 18teoría de sistemas de Luhmann. El concepto de ries­go se refiere a la posibilidad de daños futuros quesurgen como consecuencia de una decisión tomada enel sistema y que no puede acontecer sin que hubieramediado tal decisión. Por el contrario, se habla depeligro en situaciones generales de daño, Véase:Luhmann, Niklas. Sodololla del Rleslo. México,Universidad de Guadalajara-Universidad Iberoameri­cana-Instituto Tecnológico de Estudios Superiores deOccidente, 1992.

" C( Buzan, B., Waever, O. y Wilde, 1. Securlly. ANew Frame..ork for Analysls. Boulder, LynneReinner, 1998."GonzAlez, Guadalupe. "Los desafíos de la moderni­zación inconclusa: estabilidad, democracia y segu­ridad nacional en México"; en: Aguayo, S. y Bailey,1. (coords.) Las Seguridades de Mblco y EstadosUDldos en nn Momento de TranslclÓD. México,Siglo Veintiuno, 1996. p. 136.

11 Villa. Manuel. "Los cambios internos y externos enel periodo posterior a la Guerra Frío y las políticas einstituciones mexicanas de seguridad nocionaí"; enAguayo, S. y Bailey, J. (coords) Op. Cit. p. 117.

11 Idem.

., Idem.

10 Ibld. p. 127. Las cursivas son rolas.

11 Al respecto, Luhmann considera que ..... una socie­dad articulada en subsistemas no dispone de ningún6rgano central. Es una sociedad sin vértice ni centro.

REVISTA DE ADMINIS TRACION PúBLICA 43

La sociedad ya no es representada (. ..) por ningúngenuino subsistema social (...) la sociedad modernaes un sistema sin portavoz y sin representacióninterior". Luhmann, N. Teorl. '" Op. Cit. pp. 43·44.

u Cf. Mares. D, R. "Intereses estratégicos en larelación México-Estados Unidos"; en Aguayo, S. yBailey, J. (cocrds) Op. Cit. pp. 51-SS. Este analistasustenta taJes afirmaciones al referirse a los casos dela democracia y el narcotráfico en la relación Méxi­co-Estados Unidos. En su opinión, si cualquiera deestos dos temas fuesen definidos como un asunto deseguridad nacional traerían consecuencias graves einclyso desestabilizadoras para la relación entre 8111-

bos países. generando con ello mayores costos queposibles beneficios.

2J En el sentido que Luhmann utiliza el término,significa que siempre existen más posibilidades decuantas pueden actualizarse como comunicación y,por tanto, como temas de atención de los sistemassociales.

24 Zolo, D Op. Cit. p. 62.

n Vid. Luhmann, N. Peder ... Op. Cit. pp. 30~33

Passlm.

" lbld. p. 87.

Paz, Estabilidad y Prosperidad:EI Nuevo OrdenMundial en los Últimos Diez Años. *

Athanasios Hristoulas

L a Guerra Fría fue uno de los periodos másdramáticos e intensos en la historia

de la humanidad. El conflicto político, ideoló­gico y geoestratégico, casi constante entre laUnión Soviética y los Estados Unidos llevóen varias ocasiones a poner en peligro la su­pervivencia de la humanidad. Así cuandoterminó la guerra fría con el colapso del murode Berlín en 1989, académicos, políticos y elpromedio de los ciudadanos respiraron unaseñal colectiva de alivio y veían al futuro contremendo optimismo.

George Bush habló del Nuevo Orden Mundialen donde el fuerte protegería al más débil y elgobierno de la leyen lugardel balancedel podergobernaría en las relaciones internacionalesBush creía que las grandes potencias podríantrabajar juntas para construir una sociedadinternacionaljusta, caracterizadapor libertadpo­lítica y económica. Todos los estados (la visióncontinua) se enlazarían en un compromisocomún a relaciones pacíficas globales, seguidade integración económica y finalmenteun com­promiso con la democracia. Era según FrancisFukuyama (1992) el "[m de la historia".Conflic­to y guerra serían reemplazados por los idealesneoliberales del libre comercio y cooperación.

Esta confianza parecía estar justificada al prin­cipio. Una vez que la Guerra Fría terminó, sehizoun progresosignificativopara el tratamientode conflictos regionales no resueltos. Lasdisputas en El Salvador, Nicaragua, Angola,Sudáfrica e inclusive en el Medio Orienteparecían haber desaparecido milagrosamente.

Además por primera vez en la historia de ladiplomacia y la guerra, todas las grandes po­tencias fueron capaces de acordar algo deimportancia crucial, el hecho que SaddamHussein era un agresor que la comunidad in­ternacional tenía que detener. Este evento fueúnico en la historia de la diplomacia moder­na; raramente actores internacionales acuer­dan en un asunto de esta importancia.' Por lotanto el día en que el Consejo de Seguridadunánimemente decidió que Irak tenía que re­tirar sus tropas de Kuwait se vio como el co­mienzo de una nueva era de paz entre las Gran­des Potencias'

Nueva violencia comunal

Desgraciadamente, la situación no resultóexactamente como se planeó. La primera se­ñal de que las cosas iban mal después del fin

46 ATHANASIOS HRISTOULAS

de la Guerra Fría fue en Yugoslavia. Esta gue­rra étnica duró años y resultó literalmente encientos de miles de fatalidades. Todo esto pasómientras las grandes potencias hicieron pocoo nada para detener la masacre.

Casi inmediatamente después del triunfo de laGuerra del Golfo, las Grandes Potencias seencontraron a sí mismas en una situación endonde simplemente no podían ponerse deacuerdo en cómo manejar la caída de Yugosla­via. Por ejemplo, Francia, Inglaterra y Alema­nia sostenían que Yugoslavia debería de per­manecer como una Federación unida. Por otrolado, los tomadores de decisiones de EstadosUnidos creían que el rompimiento permanen­te de Yugoslavia sería la única solución. Másaún, típico de las relaciones internacionalesdurante la Guerra Fría, las Grandes Potenciastomaron lados en la guerra civi 1. Los rusosapoyaban' a Serbia y a sus demandas y laspotencias del Oeste se identificaron conBosnia-Herzegovina, Croacia y Eslovenia

El nacionalismo étnico más general, resultóen un número de guerras entre 1989 y 1992. Eneste periodo extremadamente corto de tiem­po, surgieron 82 conflictos, 79 de ellos fueronétnicos internos o civiles en naturaleza(Wallenstein 1995).

En forma preocupante, la evidencia parecíaapuntar al hecho que estos conflictos surgie­ron porque la Guerra Fría terminó: Durante elperiodo de 1945·1989, muchas situacionesregionales potencialmente detonantes fue­ron contenidas por el involucramiento de lassuper potencias. Estando excesivamente pre­ocupados por el potencial de la confrontación,

las super potencias, intervinieron repetidamen­te en los asuntos domésticos de las na-

ciones para suprimir situaciones peligrosas.Una vez que la Guerra Fría terminó, las super­potencias perdieron interés en la periferia de­jando de lado una gran hostilidad. Los esta­dos clientes de las super potencias, incapa­ces de adaptarse a su nuevo ambiente, secolapsaron ya fuese económicamente (porejemplo Cuba y Corea del Norte) o peor aun,politicamente (Yugoslavia y Sornalia).

Nuevos Estados insatisfechos

Después de un breve periodo de cortejar a losEUA, la nueva Federación Rusa cambió deorientación su política exterior (Buszynski1995; Kozyrev 1994;Pravda 1995). Las prime­ras señales de problemas surgieron sobrecómo manejar la guerra en Yugoslavia. LosEUA y sus aliados del oeste rápidamente iden­tificaron a la Federación Serbia como el agre­sor en la guerra étnica. Esto enojó en granmedida a los rusos, los cuales tienen relacio­nes étnicas y religiosas con los Serbios. Ade­más,los politicos del oeste impusieron un ceseal fuego (después un tratado de paz) sin con­sultar a Rusia. Esto lastimó seriamente a lasrelaciones oeste-rusas y resultó en el resurgi­miento de fuertes sentimientos antí-america­nos entre la opinión pública rusa. Es precisa­mente en este momento cuando las tenden­cias nacionalista y pro-comunistas seincrementaron en Rusia.

Todos los aliados del oeste abrazaron la cau­sa de integrar a Rusia en el Nuevo OrdenMundial al permitir al Tratado del Atlánticodel Norte (OTAN) expandirse hacia Europa deleste. La posición de Rusia (justificable) eraque no constituía ninguna amenaza militar reala estos países por lo que la expansión de laOTAN no era necesaria. El PresidenteYeltsin en varias ocasíones advirtió a BíIl

REVISTADE ADMINISTRACiÓN PtrBUCA 47

Clinton que expandir la OTAN sería percibidocomo una amenaza directa a los intereses rusosy darla combustible a las tendenciasnacionalistas y comunistas en Rusia.Proféticamente, Yeltsin inclusive advirtió aClinton que la expansión de la OTAN perjudica­ría su propia posición con Rusia y su políticapara la reforma económica y la modernización.Aún los aliados de la OTAN se negaron aescuchar los temores bien fundados de Yeltsiny procedieron a expandir la OTAN y esto aisló aRusia del Nuevo Orden Mundial.

El colapso reciente (agosto-septiembre 1998)de la economía rusa es particularmente pro­blemático porque ha fortalecido la posiciónpolítica del nacionalísmo y los elementos procomunistas de Rusia a expensas de la reformaeconómica. Dados estos desarrollos importan­tes, Rusia empieza a sentirse cada vez másincómoda con los Estados Unidos actuandocomo la única Superpotencia y administradordel Nuevo Orden Mundial.

Parece como si la hubieran engailado e igno­rado por el oeste. Los líderes pro oeste comoYeltsin habían perdido apoyo doméstico ensu agenda para occidentalizar su país. Para"balancear" sus relaciones con los EUA, Ru­sia continuó construyendo puentes con losregímenes anti-oeste como Irán, Irak, Libia, yCorea del Norte. También se buscó recons­truirla relación con China. Como recientementedijo un ayudante de Yeltsin "el tiempo cuandopermitimos buenos deseos de Washingtonpara aleccionamos se terminó." (Simes 1990).

Otro miembro importante del sistema interna­

cional que se esperaba ser un participante

activo del Nuevo Orden Internacional es Chi­na. Con la población más grande y una eco-

nomía en crecimiento, Cbina ofreció al Oesteoportunidades tremendas para los mercadosnecesitados. China, se argumentó, también sebeneficiaría de una relación con el Oeste. Estecapital ayudaría a modernizar el país. Asímismo, el fin de la Guerra Fría, se creía, ofrecíala oportunidad para mejorar la cooperación yrelaciones entre el Oeste y China.

Sin embargo, después de esta euforia inicial,el comportamiento chiuo dejaba perplejos alos analistas occidentales (Slalameh, 1996;Cronin 1995). China no se comportaba comoun miembro del club como se esperaba. Elfenomenal crecimiento económico ha conlle­vado una modernización militar sin preceden­te diseñada para proyectar el poder estratégi­co hacia el sur-este asiático.

Las hostilidades continuas con Taiwan sonsólo un ejemplo. China está involucrada tam­bién en un conjunto impresionante de dispu­tas con no menos de diez actores internacio­nales. Más preocupantes son sus ventas sin

escrúpulos de armas a algunos de los paísesmás problemáticos del planeta (por ejemplo,el Irak de Saddam Hussein). Curiosamente, elproblema de China es el inverso de la situacióna la que se enfrentaba Rusia. Mientras que Rusiadeseaba pertenecer al "Nuevo Orden Mundial"y era continuamente marginado, tal vez sinquerer, China ha sido invitada en repetidasocasiones a participar en diálogos constructi­vos por parte de los políticos occidentales quese han encontrado con rechazos cada vez. ¿Porqué? Simplemente por el rechazo al que ella mis­ma se enfrentó en el pasado de parte del mundoOccidental. Lo que los políticos de occidente y

analistas rechazaron reconocer es que China es

una potencia insatisfecha y ninguna cantidadde dinero va a cambiar su actitud.

48 ATHANASIOS HRlSTOULAS

Nuevacarreraarmamentista

Con el fin de la Guerra Fría, muchos analistascreyeron que los gobernantes del mundo ter­minarían dramáticamente con la adquisiciónde armas. De hecho, esto no ha tenído lugaren una escala amplia. Asia y el Medio Orienteeran ejemplo de esto. Debido a la actitud másagresiva de China desde el fin de la GuerraFría, la región entera está experimentando unacarrera armamentista. Corea del Sur, Taiwan,Tailandia, Malasia, Singapur y Japón hanincrementado sustancialmente sus gastos mi­litares como respuesta a la percepción de laamenaza china.

De manera similar el legado del Golfo en 1990en el Medio Oriente es un proceso de paz es­tancado y un programa de rearme impulsado

:por la mj'yoría de los estados en la región. ElMedio Oríente queda como la región altamen­te militarizada y violenta del mundo. En pro­medio, el gasto en defensa es del 25% delgasto gubernamental - el mayor a nivelmundial (Khourí 1993). También posee el do­ble de soldados per cápita comparado con lasiguiente nación más alta del mundo.

Moviéndose hacia el este, la reciente prue­ba de la India de su equipo nuclear fue sólootro choque del Nuevo Orden Mundial. Enunos cuantos días, la opinión pública mun­dial hacia este país cambió dramáticamen­te. India era la democracia parlamentaria'más grande en el mundo, con un estado dederecho bien desarrollado. Con la detona­ción del equipo militar. se volvió un estado"ROGUE" (fuera de control foragido),usando un término inventado por el Depar­tamento de Estado de EU que caracteriza aCorea del Norte, Libia e Irak.

Los motivos de India son muy fáciles de en­tender. El gobierno quiere que India sea reco­nocida como una super potencia con intere­ses globales. Contrariando el Nuevo Orden,su primer ministro, Atal Bihari Valpayee, llegóa la conclusión que sólo por medio de laposesión de armas nucleares la comunidad in­ternacional tomarla en serio a este pais.

Diagnosticando el problema

¿Qué le pasó al Nuevo Orden? ¡,Cómo fue po­sible que Bush y sus consejeros pudieran fa­llaren sus predicciones sobre el futuro de cómoserían las relaciones internacionales? La res­puesta a esta pregunta se debe a un sinnúme­ro de suposiciones erróneas.

Errornúmero1:Ignorarla historia

Parte del problema con el concepto del NuevoOrden Mundial era el de ignorar las leccionesde historia. Cada gran guerra del siglo veinteha sido seguida inmediatamente por un perio­do de optimismo extremo. Los que hicieron lapaz en Versalles en 1919, visualizaron un mun­do gobernado por un acuerdo de seguridadcolectiva referida como la Liga de las Nacio­nes que pudiera parar en un momento dado laagresión.' El principio de la guerra se creíaque era el resultado de que los estados notenian un foro público para discutirabiertamente y resolver conflictos. Al permitira los lideres negociar, la Liga de las Nacionesayudarían a los estados a evitar los conflictos

armados' (Wilson, 1917).

Los pacificadores de Versalles discutian quelas democracias no favorecian la guerra porsu propia naturaleza. Por lo tanto, hacer aimundo democrático y el mundo se hará más

REVISTADEADMINISTRACIÓN PÚRLlCA 49

seguro para vivir era una sola cosa. El optimis­mo no duróporquelademocracia no parecía serel problema después de todo. Por ejemplo, Ale­mania, y su experiencia democrática despuésde la primera Guerra Mundial, resultó en la elec­ción de Adolfo Hitler, el dictador más brutal enla historia de la humanidad.

Más aún, la Liga de las Naciones no mantendríala paz. Lo que los pacificadores no anticiparoncuando establecieron la organización interna­cional es que si todos los estados desacordabancon las resoluciones de la organizacióninternacional ellos podían simplementeignorarlos, justo como hicieron Alemania yJapón en los años treinta. Finalmente, el primerintento al crear el Nuevo Orden Mundial resultóen la Segunda Guerra Mundial.

Los pacificadores después de la Segunda Gue­rra Mundial, también trataron de crear el "Nue­vo Orden Mundial". En ese momento sinembargo, no se enfocaban tanto en la libertadpolítica, sino más bien en el desarrollo econó­mico. Estos pacificadores, particularmenteRoosevelt y Truman creían que la clave parala paz y estabilidad era el crecimiento econó­mico y la interdependencia. El sistema econó­mico de Bretton Woods, el Plan Marshall paraayudar a la reconstrucción de Europa, el BancoMundial, el Fondo Monetario Internacionaleran todos los instrumentos designados paramantener la estabilidad y asegurar la paz. Elplan sonaba bien, excepto por un granproblema: la Unión Soviética y su falta dedisposición de aceptar este segundo "NuevoOrden Mundial". Diferentes sistemas politi­cos y económicos, así como interesesgeoestratégicos diferentes significaba que los

EUA y la URSS no podian expandir su coope­ración una vez conseguida la destrucción dela Alemania Nazi.

Propiamente hablando, el Nuevo Orden Mun­dial de Bush es el tercero en serie. Esta vez,sin embargo, los pacificadores de la postgue­rra mundial decidieron combinar los concep­tos de democracia e Instituciones Internacio­nales (primera guerra mundial) y desarrollo

económico (segunda guerra mundial) hacia lademocracia cooperativa neoliberal. Bush en­contró la respuesta: tomar lo mejor del primerplan de paz y combinarlo con el segundo paracrearel tercero.•Sin embargo, si las tendenciashistóricas sirven como guía para el futuro,entonces el panorama no puede ser tan posi­tivo y sirve para explicar por qué la euforia de

1989 ha sido reemplazada por elpesimismo de1998.

Errornúmero2: Creerenlademocracia

La ola democrática que barrió el globo en losfinales de la Guerra Fria inyectó parte del opti­mísmo de 1989. Tomando prestada la lógi­ca desarrollada por Emmanuel Kant en su li­bro Paz Perpetua (/795) la guerra beneficia­ba a los monarcas y dictadores y el precio erapagado por la gente. Kant, por lo tanto, argu­menta que si se le da poder a la gente, éstanunca eligiría la guerra como una opción di­plomática.

Mí, el hecho que la democracia fuera adopta­da como el sistema político en gran parte delmundo (especialmente en América Latina y

Europa del Este), necesariamente implicabapara muchos académicos y políticos que la

guerra ya no sería un problema (Doyle 1986).Singularmente, lo~ pacificadores de 1989

cometieron los mismos errores que los pacifi­cadores de 1919: ellos creían en el principiogeneral de la democracia sin hacerse la

50 ATHANASIOS HR1STOULAS

pregunta:-¿qué tipodedemocracia? Porejem­plo, no es secretopara nadieque los estadossucesores de Yugoslavia eran en 1990democracias técnicamente aceptables, peroestono fueun obstáculo para involucrarse enunaguerrabrutalde variosaños, Y siguiendoa Mansfield y Snyder(1995), se puede con­cluirque la experiencia de Yugoslavia no esun caso aislado de democracia calda paramantener lapaz.

Es probable que las democracias viejas yaestablecidas sean menos susceptibles a laguerraquesus contrapartes no democráticas.El problema sin embargo, son las nuevasde­mocracias en América Latina y Europa delEste.Usandodatos estadísticos, Mansfield ySnyder encuentran que los nuevos estadosdemocráticos tienen el 25% de probabilidad

: de estar envueltos en una guerra dentro de-los primeros 10añosdetransición delrégimen.Segúnlos autores,los ciudadanos de las nue­vas democracias son usualmente nacionalis­tas y susceptibles a ser seducidos por políti­cos extremistas. Esto es precisamente lo quesucedió en el caso de Yugoslavia, en donde,lospolíticos nacionalistas extremos fueron ca­paces de manipular los sentimientos del pú­blicopararectificarlas llamadas "injusticias"del pasado.

Un segundo problema relacionado con lasnuevasdemocracias es el hecho que tiendena ser políticamente inestables. En muchoscasos examinados porMansfield y Snyder, lasnuevas democracias son proclives al "efectodivisionario", endondeloslíderesde lasnue­vas democracias, incapaces de resolver losconflictos políticos, económicos y socialesinternos, escogenla guerracomounmodode

desviar la atención públicade los problemasdomésticos.

La democracia entonces no es una simplecuestión de ser capazde votarpor los líderes.Lasinstituciones democráticas tomantiempoparadesarrollarse y solidificarse. Hastaqueelperiodode consolidación inicial es sobrepa­sado, la nueva democracia es extrernadamen­te susceptible de involucrarse en actividadesbélicas. Nuestrosistema internacional puedeserahoracaracterizado por estarpobladopre­cisamente por este tipo de nuevasdemocracias que pueden ser susceptibles aeste tipo de presiones.

Otroproblema con el argumento de la demo­craciay laguerra, tienequeverconel temadecausay efecto. Granparte de la literaturaes­pecializada, asume que la democracia es lacausadelapaz.Noexploranla posibilidad deque la relación pudieraser de hechoal revés,en donde la paz cause la democracia.Tomando elejemplo deAlemania al final delaSegunda GuerraMundial, lapazimpuesta porlosnorteamericanos aparenta serel factormásimportante y determinante delademocracia, ynoalrevés. Laexperiencia deAmérica Centralenfatiza el puntomásclaramente: fue el finaldela Guerra Frialoquepermitió elproceso dedemocratización en la región.La democracianopodíaserlograda sinlaestabilidad regional.Si,de hecho,lapazengendrala democracia yno al revés, los analistas políticos de losEstadosUnidosy de otras naciones de occi­dente se encuentran en un grave problemaanalítico. Promover lademocracia, como lohanestado haciendo por los últimos 10 años,puede no ser la solucióna los problemasenexpansión delplanetasinoapostarpor lapaz.

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 51

Errornúmero3: Falsosentidodeseguridadgeneradapor lasinstituciones

Los analistas políticos también creían que lamembresía y la participación activa en las ins­tituciones internacionales, como las NacionesUnidas, tendrían un efecto pacificador y esta­bilizador en las relaciones internacionales.Robert Keohane (1995) por ejemplo, argumen­taba que evitar el conflicto militar en Europadespués de la Guerra Fría, dependería muchode cómo se conformaría en la década siguienteun patrón constante de cooperacióninstitucionalizada. Este argumento se basa enla creencia que las instituciones internaciona­les alteran las preferencias de los estados ypor lo tanto cambian la conducta de losestados.

¿Cómo funciona este proceso? La teoríainstitucional asume que los estados en gene­ral prefieren no estar involucrados en un con­flicto armado. Sin embargo, la guerra ocurrepor la falta de credibilidad en la politica inter­nacional. En otras palabras, la guerra ocurrepor el miedo generado por la falta de conoci­miento de lo que el oponente potencial estáplaneando. Los teóricos argumentan que lasinstituciones internacionales remueven estainseguridad y permiten a los estados lograrcooperación en asuntos de seguridad

El supuesto importante, sin embargo, y vale lapena enfatizarlo, es que los estados quierencooperar para evitar el conflicto armado. Sinembargo, como Mersheimer (1995) ha argu­mentado, la teoria institucional es "de pocarelevancia en situaciones donde los intereses

de los estados son fundamentalmente conflic­tivos y ninguna de las partes piensa que tiene

mucho que ganar de la cooperación." En eso,

tas circunstancias, los estados esperan ganarcierta ventaja sobre el otro, no resolver unadisputa pacíficamente.

El periodo anterior a la Segunda Guerra Mun­

dial nos da una excelente ilustración del pro­ceso en acción, arribamencionado. La Segun­da Guerra Mundial comenzó no porque losaliados occidentales y Hitler no confiaran eluno del otro o porque les faltara un escenarioinstitucional en el cual negociar diferencias yen última instancia alcanzar algún tipo de con­

venio de cooperación. La Segunda GuerraMundial comenzó porque los objetivos deHitler (anexión de Europa del este y la domi­nación política de Europa en general) eran fun­damentalmente incompatibles con los intere­ses de Francia, Gran Bretaña, la Unión Sovié­tica y los Estados Unidos. No había espaciopara la negociación y no había manera de al­

canzar algún tipo de arreglo mutuo. Siendoasí. la guerra no fue resultado del fracaso de laLiga de Naciones. Ninguna insntución inter­nacional hubiera sido capaz de resolver losproblemas generados por la políticaexpansionista de Hitler.

El intenlo de resolver la guerra étnica en la ex­Yugoslavia sirve como un ejemplo más recientede la incapacidad de contener un conflictoarmado cuando simplemente las partesinvolucradas no quieren la paz. Múltiples vio­laciones a "ceses al fuego", así como la inca­

pacidad de las fuerzas de paz de las NacionesUnidas para proteger a las poblaciones loca­les de la "limpieza étnica", enfatizan el hecho

de que poco tenían que hacer al enfrentarse a

una situación donde al menos una de las par­les beligerantes quiere continuar la lucha

52 ATHANASIOS IIRISTOULAS

Lo anterior no significa que no existan áreasdonde la participación activa de institucionesinternacionalesno pueda mejorar la situación.Los casos donde la posición de un beligeran­te es manejada por temor en lugar de un inten­to hostil se beneficiarian tremendamente de laparticipación activa de instituciones interna­cionales imparciales. La poca voluntad deIsrael por firmar el Tratado de No Prolifera­ción de Armas Nucleares de 1968 (NPT, porsus siglas en inglés) deriva de un miedo alo que las Naciones Arabes estén planean­do contra su país. Dado que Israel ha teni­do que pelear en múltiples guerras para so­brevivír(\948, 1956, 1967 Y1973) este mie­do está fundamentado, por lo menos, en lasmentes de muchos políticos israelíes. La in­tervención por parte de una organizacióninternacional en la forma de alguna clasede garantía para Israel como recompensa

: de la firma del NPT puede tener un impactotremenllamente positivo en todo el MedioOriente.'

Por lo tanto, es relativamente claro que orga­nizaciones internacionales puedan ser útilesayudando a los estados a negociar en situa­ciones dificiles, pero sólo cuando las partesquieren llegar a un acuerdo. Los Estados queamenazan a sus vecinos con políticas exte­riores agresivas (como la Alemania Nazi oIrak) no están buscando un arreglo negocia­do a la disputa, por lo tanto, las institucionesinternacionales como las Naciones Unidasson aquí de muy poca importancia. Esto su­giere que el verdadero problema no es la faltade organizaciones internacionales, sino laexistencia de estados con una política exteriorproblemática.

Es enteramente posible que las organiza­ciones internacionales sean el resultado deque el deseo de los estados sea en primer

lugar llevar una relación cordial en lugar deque estas instituciones sean los próceresde la paz. Por esto, darle confianza excesivaa la habilidad de las organizaciones inter­nacionales para crear un Nuevo OrdenMundial, puede ser equívoco.

Error número 4: Realidadesmúltiples y confusas: ¿estamos tanequivocados en 1989?

En realidad la respuesta más precisa es nega­tiva. El presidente George Bush tenía razón.Existe un "Nuevo Orden Mundial", pero delos 180 o más estados en el sistema interna­cional, sólo unos 30 son participantes. El res­to está fuera, tratando de unirse al grupo delos 30 o tratando de destruirlo.

Los 30 o más miembros del "Nuevo OrdenMundial" incluye a los paises más ricos delmundo; lo que ha sido tradicionalmente lla­mado ElPrimer Mundo. De acuerdo con Snow(1995), todos los miembros comparten la ideo­logía políticade democracia, tienen economíasexitosas basadas en el mercado y participanen lacrecienteeconomía global. Las relacionesentre estos estados puede ser caracterizadapor la paz, prosperidad, y estabilidad' Enton­ces, la imagen de Bush del futuro "NuevoOrden Mundial" existe, pero solamente parala minoría de los miembros del sistemainternacional.

La vasta mayoría de los estados (150 o más)existe fuera de este "Nuevo Orden Mundial".Es aquí donde toda la miseria del planeta con­tinúa existiendo. Los problemas antes dis­cutidos, es decir, guerra étnica y civil,proliferación de armas, políticas exterioresagresivas, etc., todas tienen su origen fueradel "Nuevo Orden Mundial".

REViSTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 53

Durante la Guerra Fría, estos dos subsistemasdel sistema internacional estaban íntimamen­te ligados. Para bien o para mal, lo que pasaraen el Tercer Mundo afectaba directamente alPrimer Mundo y a la relación entre EstadosUnidos y la Unión Soviética. Sin embargo, hoyen dia el comportamiento y la actividad en unsubsistema parece no afectar de manerasustancial el comportamiento y actividad delotro. Por ejemplo, guerras en el Tercer Mundoahora son sólo el problema del Tercer Mundo.Aparte del uso periódico de las fuerzas de paz,el Primer Mundo ha hecho muy poco parainvolucrarse directamente en los problemasdel Tercer Mundo.

En este sentido, el Primer Mundo (o el NuevoOrden Mundial) está tratando de romper loslazos con el Tercer Mundo porque siente quelos problemas que existen son insuperables. Lacrisis financiera experimentada en Asia en 1997y Rusia en 1998 podria alargar más la distanciapolíticay económica que existe entre el Primer yTercer Mundos. Los inversionistas nerviososde los Estados Unidos, Canadá, Inglaterra, etc.serán menos propensos a invertir en los llama­dos "mercados emergentes" de los no pertene­cientes al Primer Mundo por miedo a experi­mentar pérdidas tan grandes otra vez. Lo que esmás propenso es que los inversionistas deoccidente buscarán inversiones más segurasen América del Norte y Europa occidental. Alargo plazo, esto resultará en una reducción dra­mática del capital disponible para lospaíses delTercer Mundo. En esencia, éste, según las pri­meras potencias se encuentra sólo en lo que serefiere a sus problemas sociales, económicos ypolíticos.

El mundo ahora

El mundo ahora es radicalmente diferente dela experiencia de la Guerra Fría, pero ¿es ne-

cesariarncnte un mejor lugar? Un académicoamericano. Kenneth Waltz (1993), argumentóque extrañaremos la Guerra Fría y la simplici­dad que ofrecía. Durante la Guerra Fría todoslos temas, fuesen económicos, políticos o deseguridad en naturaleza estaban íntima­mente relacionados con la relación bilateralde EUA y la URSS. Dado este contexto, lasrelaciones entre todos los estados eransorprendentemente predecibles. l.os EllA ysus aliados sabían exactamente cómo iban areaccionar los soviéticos dada una situaciónespecí fica y viceversa.

Los EOA y los soviéticos también actuabancomo manejadores del sistema. Ellos cons­tantemente controlaban a sus aliados en nom­bre de la estabilidad global. La guerra regionalsignificaba la posibilidad del involucramientodirecto de las superpotencias y ésta era unasituación en donde tanto los EUA como laURSS querían evitar. Por lo tanto, por todassus fallas. el sistema internacional hipolar dela Guerra Fria tenia ciertas ventajasimportantes sobre su contraparte contempo­ránea.

Fue un periodo histórico simple porque sóloun tema era importante, el de la Guerra Fría. Elsistema internacional era predecible porquesólo había dos estados importantes, la URSSy los EUA. Finalmente. el sistema internacio­nal bipolar de 1945-1989 contenía altos nivelesde certidumbre porque la URSS y los EUAaprendieron cómo controlar a sus aliados.

Ahora. no hay un tema que domine y simplifi­que las relaciones internacionales. A veces loque es importante es el terrorismo, otras vecesla proliferación de armas y otras el medioambiente o el narcotráfico () las crisis finan­cieras. Los estados encuentran que ya no

54 ATHANASIOS HRISTOULAS

tienen la capacidad de manejar la expansión

de los temas internacionales. Son, en un sen­tido, indefensos dada la multitud de proble­mas que tienen que enfrentar. Estamos entran­do en un periodo de desilusión sobre el futuro.

Sin embargo, hay algunas razones para man­tenerse cautelosamente optimistas. Primero,no ha pasado suficiente tiempo desde elfinal de la Guerra Fria para hacer una conclu­sión definitiva sobre cómo será el futuro.Entonces, es natural que estemos experimen­tando un nivel tremendo de turbulenciasdespués del final de uno de los periodos másdramáticos en la historia de la humanidad.

A la fecha, ninguna tendencia se ha presenta­do a si misma para sugerir concretamente quelos próximos 25 años serán parecidos. Así,hay razones para ser optimistas y pesimistas.Laestabilidad y el crecimiento experimentadopor los 30 miembros del Primer Mundo sugie­re que existe esperanza. Sin embargo, lamayoría de los estados todavia tienen quebeneficiarse de la pertenencia a este club ex­clusivo. En otras palabras,la pregunta sin res­puesta es si el Nuevo Orden Mundial se ex­pandirá a otras partes del globo. Sólo el tiem­po dirá si Bush estaba en lo correcto cuandoargumentó que la prosperidad, estabilidad ypaz sólo serán alcanzadas si combinamos de­mocracia, comercio e instituciones internacio­nales.

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REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 55

Notas.

• Investigación preparada para la Revista de

Administración Pública. julio, 1998. El autor quisieraagradecer la asistencia de Mónica Lugo, MarianaBecerra, y Haze1 Blackmore.

1. De hecho. muchos académicos consideran que elacuerdo entre EUA y la URSS sobre cómo tratar aSaddam Hussein fue una señal de que la Guerra Fríahabla terminado oficialmente.

2. Este voto unánime para condenar la agresión erade hecho, la segunda vez que el Consejo de Seguridadera capaz de acordar en conflictos de esta importan­cia. El primero ocurrió durante la Guerra de Corea de1950 cuando el Consejo de Seguridad condenó laagresión de Corea del Norte contra Corea del Sur. Sin

embargo, la única razón por la cual fue aprobada estaresolución fue porque la URSS no asistió a la reunión.

3. La seguridad colectiva consiste en una situacióndonde las grandes potencias acuerdan en cómo mane­jar los asuntos de seguridad del sistema internacional.En otras palabras, las grandes potencias, cuando un

estado es agresor. actúan en conjunto para protegeral sistema internacional. La Liga de las Naciones fuecreada para ser una organización de seguridad colec­tiva. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidastambién sirve como un acuerdo de seguridad colecti­

va entre los miembros permanentes de Francia, GranBretaña, Estados Unidos, China y Rusia.

4 Woodrow Wilson. 1917. "The Fourteen Points''Dirigido al Congreso de Estados Unidos pidiendo unadeclaración de la guerra contra Alemania, 2 Abril, 1917

5. Una situación hipotética involucraría al Consejode Seguridad de las Naciones Unidas proveyendo tal

garantla de seguridad a Israel en el caso de un ataquede un estado árabe vecino. La situación de seguridadde India y Pakistán es también esencialmente condu­

cida por temor. Por lo tanto, la intervención directa

de las Naciones Unidas en la forma de garantías deseguridad, podrían también ayudar a estabilizar este

prolongado conflicto.

6. Dicho en forma apropiada. este grupo de los 30

incluiría el Norte de América, Europa, partes de Asia

y partes de América Latina

Soberanía, política exterior y seguridad nacionalen México: 1821-1990

Raúl Benltez Manaut

I. La formación del Estado-Nación

L a idea de separarse de España por partede una élite de propietarios rurales y

clérigos nace y cobra fuerza en la segundamitad del siglo XVIII. La crisis económica ypolítica de la metrópolí hace que en la épocadel reinado de los Borbones, desde 1760, elvirreinato tenga que financiar su propioejército.' Así,los criollos conforman una éliteencabezada por el clero católíco bajo, losprimeros milítares y las ideas políticas de lailustración.'

México nace dividido en varios proyectos denación en 1821. La decadencia de España, elideal republicano y liberal de Estados Unidosy Francia, y la presión de la gran potencia dela época, Gran Bretaña, por colocar susproductos en los nuevos paísesiberoamericanos, hacen que la nación notenga bases firmes para desarrollarse y seaobjeto de ambiciones imperiales.

El territorio está incomunicado, despoblado ycon tendencias a la separación. En el nortedespoblado, habitado por tribus casi nómadas,sólo existían pequeñas colonias de religiosos,básicamente en California y Texas. En el sur,lo que había sido la capitanía de Guatemala,además de rivalidades entre monárquicos-

conservadores-centralistas, y liberales­federalistas, existía un sentimientoseparacionista muy extendido.

Lasuperficieoriginalde Méxicoen 1821incluíalos actuales territorios de Guatemala, ElSalvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica.Centroamérica se separa definitivamente deMéxicoen 1825.En 1848,productode laguerracon Estados Unidos, a este país se anexanCalifornia, Nuevo México, Atizona y Texas.Así, el territorio se reduce a las actualesfronteras.

La incapacidad para detener las tendenciascentrífugas en el sur y el norte fue la primeracaracterística de la Nación. En 1823 nace laFederación de Estados Centroamericanos-país que vive hasta 1838 cuando se divideen cinco-, y en 1824 la parte norte deCentroamérica, Chiapas y el Soconusco,deciden anexarse a México. El conflicto delímites con Guatemala se define hasta 1882,cuando se firma el tratado de limites entre losdos países.

En los primeros años de vida independientede México el esfuerzo principal del gobiernoen materia de política exterior es sureconocimiento como nación. Estobásicamente fue con Estados Unidos, España,

58 RAÚL BENíTEZ MANAUT

Francia y Gran Bretaña. Estados Unidosreconoce "De Jure", no "De Facto", a la nuevanación en 1822, con el envíos de un"observador", el Sr. Joel Poinselt '. Con GranBretaña se obtiene el reconocimiento en 1826,con Francia en 1831, y con el Vaticano yEspaña en 1836. • A pesar de esto, hubointentos de recuperar el virreinato por España,Francia y Estados Unidos mostraron unaactitud de ambición territorial.

La enunciación, por el presidente JamesMonroe en 1823, de la doctrina del DestinoManifiesto "América para los Americanos", 'hace que se inspiren los colonosindependentistas de Texas, y posteriormentese consolide la expansión de ese país hacia elsur-oeste con la guerra de 1846-1848. En 1848se firma el Tratado Guadalupe Hidalgo, dondeMéxico pierde más de la mitad de su territorio.'

Durante todo el siglo XIX, el principalproblema de México es de definir suterritorio, su población, su cu lIura eidentidad en un proyecto común. Entérminos políticos, la división entreconservadores y liberales hizo que no sepudiera organizar el Estado. La debilidaddel Estado y la Nación se expresa en unacifra alarmante: entre 1829 y 1855 hubo 48cambios de presidente. Casi dos por año.

El conflicto entre liberales y conservadoresse define hasta que se consolidó el proyectoliberal en 1857 con la proclamación de lasegunda constitución liberal. Sin embargo, enparte por la guerra civil de Estados Unidos,se produce la intervención francesa en 1861.7

La clave de las reformas liberales es laexpropiación de los bienes del clero, querepresentaban la continuidad del poder

colonial español. Esta expropiación significaque por vez primera el Estado mexicano sepuede imponer a una de las expresiones másimportantes de la dominación española.Posteriormente se da la contrarreformaconservadora monárquica, entre 1863 y 1867.'

11.El primer Estado-Nación.Liberalismo y porfirismo

El triunfo de los ejércitos mexicanos en 1862contra los ejércitos franceses representa unmomento clave en la historia de México. Nose repitió el resultado de la guerra con EstadosUnidos. Un triunfo militar sobre Franciasignificó que la propia nación podiadefenderse con sus recursos y dejar de serpresa de los equilibrios geopoliticos entreEuropa y Estados Unidos. Sin embargo, entre1862 y 1867 controlaron el gobierno losconservadores, llamando a un emperadoreuropeo, Maximiliano de Habsburgo, agobernar México. Se produce una guerra civily vuelven a recuperar el poder los liberales,volviendo a ser presidente Benito Juárez. Esteperiodo se conoce como "RepúblicaRestaurada".

Enjulio de 1867 Juárez enuncia las bases de lapolítica exterior: "Que el pueblo y el gobiernorespeten los derechos de todos. Entre losindividuos, como entre las naciones, elrespeto al derecho ajeno es la paz".' Por ello,la primera doctrina de política exterior, laDoctrina Juárez, es la expresión de losprincipios de política exterior una vez quecomienza a consolidarse el Estado Nación yde lo que hoy se conoce como seguridadnacional, esbozado en un contexto defensivo.

En 1867 se logra consolidar el Estado conel definitivo triunfo de los liberales. Porfirio

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 59

Díaz, gobernó por primera vez entre 1877 y1881, Yposteriormente encabezó el gobiernodesde 1884 hasta 1910. Esto hizo posible laconstrucción del Estado-Nación. El costo fue lacentralización y personalización del poderpolitico. Con el extranjero se logran normalizarlas relaciones y se produce la entrada masivade inversión para modernizar la industria demanufacturas, la minería y las comunicaciones.Elpaís fue unificado por medio del ferrocarril. Elgobierno de Díaz logra el reconocimiento deMéxico por la mayoria de los paises importantesdel mundo. Incluso se entablaron relacionesdiplomáticas con Japón y China.

A principios dcl siglo XX comenzó la extraccióndel petróleo para sustituir el uso del carbóncomo energético. La primera compañía seestablece en 1901.10 De esta manera, comienza

a aparecer el tema de los recursos del país comoesencial para definir las bases de operación delEstado. Así, se van agregando factores a lo quese denomina la construcción del Estado-Nación:territorio, reconocimiento, unificación del poderpolitico y soberanía nacional sobre los recursosestratégicos.

III. La Revolución Mexicana

El gobierno de Díaz se derrumba en 1910 Yse

inicia la crisis política y militar conocida como la

Revolución Mexicana. Los principios de política

exterior tienen a su máximo exponente en

Venustiano Carranza, consignándose éstos en

la Constitución de 1917. Sin embargo, el

presidente Francisco Madero, en 1913 reafirma

el principio de la "igualdad jurídica de las

naciones", teniendo presente la asimetría de

poder con Estados Unidos: "Con nuestro

poderoso vecino de Estados Unidos, procuraré

llevar relaciones no solamente amistosas, sino

fraternales, si ellos lo desean, pero siempre quetengan por base el respeto a la soberania, a laintegridad y a la dignidad de la repúblicamexicana"."

El investigador Friedrich Katz señala queMéxico fue objeto de la geopolítíca mundialen la década de 1810 Y 1820, Yque también,por su parte, los revolucionarios mexicanosintentaron beneficiarse de los acontecimientosbélicos. Katz menciona que las causas de larevolución se encuentran en tres proeesos que

coincidieron en el tiempo:

"La expropiación de las tierras comunales de

las comunidades campesinas en el centro ysur de México; la transformación de la fronteracon indios nómadas cn una frontera con

Estados Unidos y su consiguiente integración

política y económica al resto del país así comoa la esfera de influencia de Estados Unidos; y

el surgimiento de México como escenario

principal de la rivalidad europeo­norteamericana en América Latina"."

Madero es derrocado por un golpe ce Estado

encabezado por Victoriano Huerta en 1913. Seproduce la fase más intensa de los combates

entre las facciones revolucionarias."

Igualmente Estados Unidos ocupamilitarmente Veracruz en 1914, acciónjustificada para "restablecer el orden", yAlemania intenta tener una ficha geopolíticadurante la guerra mundial, a través de México,prometiendo la devolución de los territorios

que Estados Unidos se anexó en la guerra de

1846-1848:

Proponemos a México una alianza bajo lasiguiente base: dirección conjunta de laguerra, tratado de paz en común, abundante

60 RAúL BENtrEZ MANAUT

apoyo financiero y conformidad de nuestraparte en que México reconquiste sus antiguosterritoriosen Texas,NuevoMéxicoy Arizona ."

IV. La Doctrina Carranza y laConstitución de 1917

La Doctrina Carranza es considerada uno delos pilares más importantes de los principiosde la politica exterior mexicana, y, por tanto,de la seguridad nacional. La base es la NoIntervención y la Autodeterminación de losPueblos y Naciones. Esta doctrina tiene suprimer esbozo al momento de ocupar EstadosUnidos el puerto de Veracruz:

"Interpreto los sentimientos de la gran mayoríadel pueblo mexicano que es tan celoso de susderechos como respetuoso de los derechos

:ajenos, r os invito a suspender los actos dehostilidad ya iniciados, ordenando a vuestrasfuerzas la desocupación de los lugares que seencuentran en su poder, en el puerto deVeracruz"."

Posteriormente, en 1917, en el textoconstitucional queda incorporado el articulo27, que señala la posesión de la nación de susrecursos naturales estratégicos, haciendoalusión principalmente al petróleo. Sinembargo, los gobiernos de Carranza y AlvaroObregón no intentaron tocar los intereses deEstados Unidos y Gran Bretaña. pues elprincipal objetivo era culminar con la fasemilitar de la revolución y comenzar el periodode reconstrucción de la economía. La cuestiónclave que involucra los problemas agrarios ylos intereses extranjeros es la legislaciónreferente a las propiedades rurales, fuente dela gran mayoría de los conflictos agrarios," yla propiedad de los recursos del subsuelo:minería y petróleo. Del empeño mexicano por

defender el articulo 27, basado en demandas denumerosos sectores de la población, sedesprende parte importante de la ideología"nacionalista" de los gobiernos revolucionarios.

V. México-Estados Unidos: elreencuentro de 1923

El general Alvaro Obregón, caudillo queencabeza a los ejércitos revolucionariostriunfantes de la revolución busca, con baseen un postulado realista, el establecimientode buenas relaciones con Estados Unidos. En1920 señaló que:

"Las riquezas naturales de México, sus fuentesinagotables de materias primas para laindustria, en relación intima con el capitalindustrial de Estados Unidos, podriansignificar, en un próximo futuro, una fuenteincalculable que podría abastecer losprincipales mercados del mundo"."

Durante los años veinte, comienza lareconstrucción de la nación. En el nivel de lasrelaciones exteriores, la prioridad es elreconocimiento del nuevo gobierno porEstados Unidos. El petróleo es el hecho claveen las relaciones bilaterales, pues en esosaños, México producía más del 20 por cientodel petróleo del mundo." Por esta razón, lasempresas petroleras eran el principal obstáculopara que el gobierno de Washington otorgarasu reconocimiento al nuevo gobiernomexicano. Se buscaba la derogación delartículo 27 de la constitución.

En marzo de 1923 se firmaron los Acuerdos deBucareli. Estos incluyeron tres aspectos clave:1) el arreglosobrela deudaexterna.2) la atenciónde las reclamaciones de estadounidenses sobre

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 61

propiedades, y 3) lano aplicación delarticulo27alasempresaspetroleras. El gobierno de Méxicotemíaque EstadosUnidosapoyara movímientoscontrarrevolucionarios que se estabangestando en el país, o una invasión militar."Los temores eran reales,pues después estallóelmovimientocontrarrevolucionario conocidocomola "La guerra Cristera", donde tuvo una abiertaparticipación la iglesiacatólicacontrael gobiernorevolucionario entre 1926 y 1929. Esta guerraterminó con el triunfo de los ejércitosrevolucionarios y la consolidación del EstadoenM , · .,

CXlCO.

VI. La DoctrinaEstrada

En 1928 es asesinado Obregón por unfanático católico. Lo sustítuye el generalPlutarco Elias Calles. Calles culmina la guerraCristera y, una vez pacificado el país, funda elPartido Nacional Revolucionario (PNR) en1929." Una vez unificado el país entérminos políticos, los representantes del nuevoEstado continúan elaborando las bases de larelación de México con el exterior. Un casoespecialmerecela llamadaDoctrinaEstrada.Estase basa en el rechazo del "reconocimiento degobiernos", como prácticade lapolíticaexteriorde las grandes potencias, señalando que todogobierno que surja de la expresión de supoblación debe ser reconocido, y no debeexcluirse el reconocimiento por sus posturasideológicas o por intereses económicos ogeopolíticos. Genaro Estrada, ministro deRelaciones Exteriores,señaló en 1931:

"Es un hecho muy conocido el de queMéxico ha sufrido como pocos países, hacealgunos años, las consecuencias de esadoctrina, que deja al arbitrio de gobiernosextranjeros el pronunciarse sobre lalegitimidad o ilegitimidad de otro régimen,

produciéndose con ese motivo situacionesen que la capacidad legal o el ascensonacional de gobiernos y autoridades.parece supeditarse a la opinión de losextraños","

VII. Historiamilitarde larevolución 1917-1934

La revolución mexicana, en el nivel militar, fueel acontecimiento más importante de AméricaLatina. De una población en 1910de 15,160.4mil personas, en 1921 disminuyó a 14,334.8."El saldo en muertos se calcula en casi W1 millón,ellO por ciento de la población. En AméricaLatina un acontecimiento militar de estasdimensiones sólo se dio en Paraguay, en laguerra de la Triple Alianza en la década de lossesenta del siglo pasado. En el siglo XX larevolución mexicana es el acontecimientomilitar más importante.

Después de la etapa armada de la revolución(1911-1916), la realización del CongresoConstituyente que redacta la Constitución de1917, significa una"Alianza" entre todas lasfacciones que participaron en los combates. Larevoluciónen términos militarestuvoW1 impactodiferente según las regiones del país."Quedaron con el control del nuevo Estado loscaudillos militares de norte del país,encabezados por Alvaro Obregón. Sinembargo, por la ausencia de institucionespolíticas, el caudillismo significó que la luchaentre ellos era a muerte. Fueron asesinadosCarranza, Zapata y Obregón. A principios delos años treinta, Calles ya no es asesinado,sino expulsado del pais por Cárdenas aEstados Unidos.

Los años veinte se definen en términosmilitares por dos hechos: la construcción de

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REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 63

presidente de Estados Unidos FranklinRoosevelt, que impulsaba la política del "buenvecino" hacia América Latina, señaló:

"La más aguda prueba de la política de buenvecino vino de México, en donde el gobiernoradical-nacionalista de Cárdenas haexpropiado tierras de dueños americanos yvastas propiedades petroleras americanas einglesas, en un granacto de autodeterminación.Algunos americanos han presionado algobierno para intervenir por medio de la fuerzaen México; las compañias petroleras demandandel gobierno de ese país pago exacto, no sólopor sus inversiones en México, sino por unalarga y lejana reivindicación por los derechosdel subsuelo no explotado. La administraciónse resiste a adoptar ambas demandas"."

El presidente Roosevelt actuó con base en laseguridad nacional de su país, pues si hubieraapoyado a las compañias petroleras, hubieratenido un probable enemigo al sur, y Alemaniay los países del eje un aliado. El hecho de queel gobierno de Estados Unidos tuviera buenasrelaciones con el mexicano, sacrificandointereses particulares de grandescorporaciones, en favor del interés nacional,hizo posible las buenas relaciones entre losdos países durante la segunda guerra mundial.Inglaterra no tuvo la misma sensibilidad y noexistieron relaciones diplomáticas entre 1938y 1942.

Con la expropiación petrolera de 1938 seconsolida en México una doctrina de seguridadque se vincula estrechamente a la doctrina depolitica exterior de la revolución: el uso de losrecursos naturales y energéticos para la nación,ejercido por el Estado, con el objeto de que nose presenten vulnerabilidades en la economía yla sociedad. Así, el petróleo se convierte en el

principal eje de la seguridad nacional. Estedebate se repitió durante la segunda guerra, yposteriormente reapareció en los años setenta.

IX. La segunda guerra mundial

México le declara la guerra a las potencias deleje en 1942. a raíz del hundimiento de losbarcos petroleros "Potrero del Llano" y "Fajade Oro" por submarinos alemanes." Ladeclaración del presidente Manuel AvilaCamacho se plantea en términos de "LegitimaDefensa":

"Nuestra determinación emana de unanecesidad de Legítima Defensa. Conocemos loslímites de nuestros recursos bélícos y sabemosque, dada la enormidad de las masasinternacionales en pugna, nuestro papel en laactual contienda no habrá de consistir enacciones de guerra extra continentales, para lasque no estamos preparados. Nuestras fuerzas,por consiguiente, no se dispersarán; peroresponderemos a los intentos de agresión delos adversarios manteniendo a todo trance laintegridaddel paísy colaborandoenérgicamenteen la salvaguardia de América, dentro de lamedida en que lo permitan nuestrasposibilidades, nuestra seguridad y lacoordinación de los procedimientos defensivosdel hemisferio"."

La colaboración mexicana en la segundaguerra fue importante, mas no decisiva parala causa de los aliados. En términos militares,los años de la guerra fueron los de mejoresrelaciones. mismas que después nocontinuaron. En 1940 se estableció The JointMexican U.S. Defcnse Commission. Desde elataque japonés a Pearl Harbor EstadosUnidos busca el total apoyo de México. Endiciembrede 1941el Senadode México autoriza

64 RAÚLBENiTEZMANAUT

el pleno uso de puertos y aeropuertos paraEstados Unidos. Se instalaron radares,básicamenteen la península de Baja Californíapara detectar embarcaciones y submarinosjaponeses. Se construyeron aeropuertos detránsito para los aviones militares que sedirigían hacia el Canal de Panamá, y secolaboró simbólicamente con un escuadrónaéreo en Filipinas. Además se proporcionaronalimentos y minerales necesarios para elmantenimiento de los ejércitos y laconstrucción del armamento."

Los esfuerzos para establecer un sistema dedefensa binacional también se apoyaron en lanecesidad de establecer la cooperaciónhemisférica. México apoyó los diseños deseguridad hemisférica. El único paíslatinoamericano que respaldó a los países deleje fue Argentina.

Esto acercó a los dos países, cada uno porcausas diferentes: Estados Unidos necesitabasu frontera sur segura, y México necesitaba elapoyo del gobierno de Estados Unidos parala negociación de la deuda con las empresaspetroleras producto de la expropiación. Losdos países obtuvieron ventajas. Para Méxicoparticiparen la segunda guerra le trajo grandesbeneficios, en cuanto significó elestablecimiento de una relación "normal" conEstados Unidos.

X.Laseguridadnacionalmexicanaenla Guerra Fría

Una vez terminada la guerra, la posiciónmexicanacontinuó basándose en los principiosde su política exterior. Las doctrinas Juárez,Carranza y Estrada, acompañadas de unadoctrinade defensa "no ofensiva" (la legítima

defensa), fueron la base de la reubicación deMéxico en el nuevo sistema internacional,ahora bipolarizado, México desde un iniciorespaldó la creación de la Organización de lasNaciones Unidas en 1945.Estados Unidos impulsa la firma de tratadosregionales de seguridad en todo el mundo. Elprimero de ellos es precisamente el TratadoInteramericano de Asistencia Recíproca(llAR), firmadoen Ríode Janeiroen diciembrede 1947. La clave de este tratado es la defensacolectiva ante una amenaza "externa",identificándose ésta con el comunismo. ParaMéxico, siempre ha existido una confusiónentre amenaza externa y lucha contra elcomunismo, pues éste tiene expresionespolíticas internas en los paíseslatinoamericanos. Por ello, es una posiciónideológica y política, más que una doctrina dedefensa.

De ahí, México mantuvo una posicióninternacional Defensiva y Jurídica." Incluso,respecto al empleo del TIAR. se considera quesu invocación para intervenir en asuntosinternos de los paises es errónea:

"Si como parece en la actualidad, el TratadoInteramericano de Asistencia Recíproca fuerauti Ii zado contrariamente a sus fines paraintervenir en los asuntos internos de losEstados Americanos, México deberíaconsiderar seriamente la conveniencia dedenunciar el referido tratado, desligándose asíde los compromisos que entraña"."

En la época de la guerra fría, durante losgobiernos de Miguel Alemán (1946-1952),Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), AdolfoLópez Mateos (1958-1964) y Gustavo DíazOrdaz (1964-1970), se consolidó el "sistemapolítico mexicano"." La economía creció de

REVISTA DEADMINIS fRAClÓN Pt'JALlCA 65

GASfOMIUTARCOMO PORCENTAJEDELGASfOFEDERALTOTAL

Así, se observa cómo disminuye elpresupuesto de las fuerzas armadas en el totaldel gasto del gobierno:

forma sostenida a altas tasas dc crecimiento,se comunicó el país, se formó una importanteplanta industrial manufacturera. México pasódc ser predominantemente rural a un paísurbano.

En términos de los ejes dc la seguridadnacional: la doctrina de política exterior, ladoctrina de la defensa nacional, la estabilidadpolítica interna y el desarrollo social, estos sevieron fortalecidos durante la guerra y laposguerra, apoyándose mutuamente en losaños de la reconstrucción económica de loscincuenta y los sesenta,

"El absoluto repudio de mi patria a prácticasintervencionistas, que se creían ya superadas,y su deseo siempre presente de coadyuvar ala plena vigencia de los principiosfundamentales incorporados en la carta de la

Posteriormente, el caso de Cuba concentró laatención de la diplomacia de México y lareiteración de sus principios, enfrentándosecon la política exterior de Estados Unidos, quebuscó insistentemente el derrocamiento delgobierno dc Fidel Castro. Con Cuba, Méxicose negó a aceptar la exclusión de la OEA en1961 y el embargo comercial de 1964. Noobstante, en octubre de 1962, cuando sucedióla crisis de los Misiles, el gobierno de Méxicorespaldó a Estados Unidos de formaincondicional." En este contexto, el gobiernode México no estuvo de acuerdo con lainvasión militar a la República Dominicana, enabril de 1965, y se opuso a la fórmula yjustificación del ejército de ocupación: laFuerza Interamericana de Paz;

En el plano exterior, se fortalecen y reiteranlos principios señalados. En la época de laguerra fría, la posición internacional de Méxicose enfrentó en numerosas ocasiones a la deEstados Unidos en el nivel diplomático. I.asdiferencias aparecieron en 1954, cuando habíaque juzgar al gobierno guatemalteco de JacoboArbenz en la Organización de EstadosAmericanos (OEA)," por tener políticasnacionalistas y vínculos con los paises delEste socialista. México invocó el principio deNo Intervcnción y rechazó cali ficar laexistencia de un gobierno nacionalista Corno"comunista''. ·")

(Promedio de gasto scxenal. Para el caso deEcheverria se toman en cuenta los primerostres años de gobierno)."

22.03%18.85%10.08%7.87%6.92%2.63%1.86%

El país pasó a configurar un sistema políticodonde los militares se separan de la gestióndirecta del aparato dcl Estado y viven unrápido proceso de profesionalización, lo queayudó en términos políticos, sociales yeconómicos. Los presupuestos destinados alejército disminuyeron gradualmente,elevándose el gasto social y para el desarrollo.Sobre esa base se fincó la estabilidad políticadel país, mejoraron las condiciones socialesde la población y se fomentó el crecimientoeconómico.

1935-40 Gral. Lázaro Cárdenas1941-46 Gral. Avila Camacho1947-52 Lic. Miguel Alemán1953·58 C. Adolfo Ruiz C.1959-64 Lic. Adolfo López M.1965-70 Lic. Gustavo Díaz O.1971·73 Líe. Luis Echevenía A.

66 RAÚL BENiTEZ MANAUT

OEA (...) a la invitación que se le hace algobierno de los Estados Unidos de América,para que retire las fuerzas armadas que haenviado a la República Dominicana"."

En lo que respecta a cuestiones relacionadascon las armas nucleares, México impulsó elTratado de11atelolco,quefinamentefuefumadoen 1967. Diversasson lasinterpretaciones acercade la creación de una zona libre de armasnucleares en el continente americano."Algunos autores sostienen que ladesnuclearización de América Latina lefavoreció estratégicamente a Estados Unidos,debido a que no iba a tener competidores enla carrera armamentista nuclear en elcontinente. "

A nivel de la política interna, la revolución ysus instituciones, principalmen.e el PNR,transformado en PRM en 1938 y en PRI en1946, y sus "corporaciones", aseguraron dcontrolpolítico y la estabilidad." La oposiciónpolítica nunca pudo disputarle el poder al PRIa través de la vía electoral. Se conformó así unsistema político "híbrido", una mezcla deautoritarismo y corporativismo revestido deapoyo popular, con un margen de libertadesindividuales que garantizó la convivenciapolítica de los ciudadanos."

El sistema político se basó en la cooptación yneutralización de la oposición política, y sóloen situacionesexcepcionales empleó la fuerzapública (policiaca o militar) para enfrentarprotestas.

El sistemapolítico mexicano entró en una fasede desgaste y endurecimiento en los añossesenta. Aparecieron guerrillas rurales en elestado de Guerrero y se fue gestando unmovimiento de protesta urbana que

desembocó en el movimiento estudiantil de1968. La represión para contener estemovimiento necesitó el empleo de las fuerzasarmadas. El desenlace fue una cantidaddesconocida de muertos y heridos, prisionerospolíticos,y el cierrede laUniversidadNacionalpor más de cuatro meses. Los tres últimos añosdel gobierno de Díaz Ordaz (1968-1970) seconsideran los momentos más represivos queha "',ddo la historia del MéxicoContemporáneo. De hecho, durante elgobierno de Díaz Ordaz se compartió laestrategia de guerra contra el comunismoimpulsada por Estados Unidos, que se basóenel uso de las fuerzas armadas para enfrentara la oposición política interna."

La historia oficial interpreta los sucesos de1968 por la necesidad de "evitar el caos y laanarquía", pues "el ejército mexicano tienela grave responsabilidad de mantener latranquilidad y el orden internos, bajo elimperio de la Constitución"." RodericCamp, en su publicación "Generals in thePalacio"," y el investigador MichaelDziedzic" afirman que fue el regente de laciudad de México en acuerdo con elministro de la Defensa quien tomó ladecisión de actuar, no el presidente.

Los acontecimientos de 1968 cuestionaronseriamente la legitimidad del régimen y laestabilidad política. Por ello, el cambio degobierno en 1970 significó también unarefundación del sistema político.

XI. La seguridad nacional en losaños setenta. Tercermundismo ypetróleo

Luis Echeverría sube a la presidencia endiciembrede 1970.El paíssobrellevael traumapolítico de la represión desatada contra los

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estudiantes. Para contrarrestar ello, el nuevopresidente decide una amnistía politica a lospresos por causa del movimientoestudiantil,yplantea la necesidad de implementar unaprofunda reforma politica para legalizar a laoposiciónpolitica,básicamentea la izquierda.'oA la par, a causa de la represión y por lascondiciones prevalecientes en algunas partesdel país, crecen los movimientos guerrillerosrurales-principalmente en Guerrero-y urbanos.También emergen numerosos movimientosreivindicativosde obreros y campesinos.

Echeverría neutraliza las protestas con losmecanismos tradicionales del sistema político ­cooptación, corrupción, mediación yneutralización-, ysóloensituaciones deexcepción,comolascampañas antiguerrilleras enelestado deGuerrero, seutilizó a lasfuerzas armadas."

Laeficacia de lasrcfonnaspoliticas deEcheverriacondujoaqueen laelección presidencial de 1976,parael cambiode gobiemo, la oposición politicanopudiera organizarunacandidatura alternativa,"

El gobierno de Echeverria reconstruyó el sistemapolitico conbaseenpoliticas socialesqueelevaronel salario real de los obreros, se impulsó laestatización de munerosasempresas yserevitalizóel desgastado corporativismo. Este gobierno fueconsiderado "populista", "estatista","nacionalista",Ypasó afrnmularuna politicaexterioractiva, que se basó en el "tercennundismo"."Echeverria, sin embargo, tuvo enfrentamientosimportantes con el sector empresarial y con elgobierno de los Estados Unidos. Se elevónotablemente ladeudaextemadelpaísyleentrególapresidencia a susucesor, JoséLópezPortillo, encondiciones de gran crisiseconómica.

LópezPortillo(1976-1982), parasacaralpaísdela crisis, impulsó el desarrollo de la industria

petrolera para la exportación. Ese fueel ejede supolitica desegwidad Elhechode queseregresaraal petróleo como basedel desarrollo haceque serepita la discusión de los mios treinta. Otra vezelpetróleo es el eje de la relación México-EstadosUnidos. y se hablade su valor estratégico comovital parael funcionamiento de laseconomías delospaísesavanzados.> A partirde estemomento,y a la par del debate de los añossetenta sobre laexistencia de nuevospaísesindustrializados quetienen capacidad de influencia en la correlaciónglobal de fuerzas, en México se habla de laposibilidad de manejar -con una autonomíaimportante de Estados Unidos- muchosaspectosde su politica económica y politica exterior."Aparece el tema de una nueva geopoliticasubregional, eon intereses propios, parala cualsedebían diseñarnuevos instrumentos de politicaexterior;

En términos de seguridad nacional,en los añossetenta la élite polilica mexicana evitó mar eltérmino debido a la generalización de éste enAméricadel Sur.

La llamada"Doctrinade SeguridadNacional",en sus variables peruana, brasileña, argentina,chilenao uruguaya,justificó lamilitarización delEstado, la represión polilica, la imposición deestados de excepción, y la derogación de lasleyes que defienden los derechos humanos ypoliticos de los ciudadanos"

XII. Laseguridad nacional enlosochenta. EntreCentroamérica, ladeuda, elnarcotráfico,Estados Unidosy lademocratización delsistema político

LópezPortillo reactiva la economíade Méxicoempleando el petróleo." México se

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autopercibe como una potencia media quetiene capacidad de tener esquemas propiosde seguridad. Para ello, la política hacia elCaribe y Centroamérica difiere radicalmente dela de Estados Unidos. López Portillo profundizala buena relación con el gobierno cubano:impulsa una gestión latinoamericana sinprecedentes para lograr una nueva negociaciónde los Tratados del Canal de Panamá, que sefuman en 1977 y entran en vigor en 1979;" y, enuna operación diplomática conjunta con CostaRica, se rompen relaciones diplomáticas conel gobierno de Somoza en Nicaragua, se acelerasu caída, y se le brinda un gran respaldoeconómico y politico al Frente Sandinista deLiberación Nacional (FSLN) de ese país,primero en su guerra contra la dictadura (1978­1979) Yluego en la reconstrucción económica(1979-1982)."

.Estos momentos de gran acnvismo sonpercibidos por López Portillo así:

"Hablo en representación de los mandatariosde América Latina (...). Hoy este Canal empiezaa ser sólo de Panamá (...). Celebramos conjúbilo la conclusión de la humillante sinrazónque separaba a Mesoamérica. Que sobre elCanal ondee ya su legitima bandera: lapanameña (...). No seremos neocolonias, nicampo de hegemonías extranjeras (...). Nadiepuede arrogarse la facultad de velar pornuestra soberanía (...). O nos unimos y nosordenamos, o el orden llegará por tortuososcaminos de hegemonía económica y/o política,de grupos de poder armado y financiero bajosignos que no pertenecen a nuestra historia.La superación de la injusticia y elsubdesarrollo no pueden aplazarse por mástiempo, so pena de ver nuestro continenteconvertido en una tierra incendiada. (...) Depoco serviria combatir la intervención y las

presiones extranjeras si en nuestras propiasnaciones aumentan la desunión, la represión,la pobreza y las desigualdades".'"

A la par, se rompe el mito de hablar de laseguridad nacional, y en el documento rectordel fin del gobierno de López Portillo, el PlanGlobal de Desarrollo. Se menciona en elapartado "seguridad nacional" lo siguiente:

"La relación directa sobre las fuerzas armadasse da con el objeto de reafirmar y consolídar laviabilidad de México como pais independiente.Dentro de una visión conceptual propia delas condiciones mexicanas, la defensa de laintegridad, la independencia, y la soberaníade la nación se traducen en el mantenimientode la normatividad conslttucional y elfortalecimiento de las instituciones políticasde México"."

Esto es lo que se conoce como un "conceptointegral" de seguridad nacional. Con base eneste esquema se reforma el sistema deeducación militar y se crea el Colegio deDefensa Nacional, como parte de la Secretaríade la Defensa Nacional" El Colegio deDefensa Nacional se convierte así en la máximainstitución del sistema militar de enseñanza. Enel Colegio de Defensa Nacional se elabora ladoctrina de la seguridad nacional mexicana defin de siglo."

Con base en esta doctrina integral, sereafirman los planes de defensa del ejércitomexicano." Estos consisten en tres: DN1, DN2Y DN3. El DNI es el diseño de un plandefensivo contra un agresor externo,vinculando a las fuerzas armadas con lapoblación civil. Abarca sólo el territorionacional y excluye la posibilidad de que lasfuerzas armadas participen en misiones

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militares en el extranjero. El DN2 es el que sedestina para contener graves amenazasinternas a la convivencia social y la estabilidad.Este plan es el que se implementó en elmovimiento estudiantil de 1968, y es el quejustifica el empleo de las fuerzas armadas en lalucha contra el narcotráfico." El DN2 es el plande defensa máspolémico en términospolíticos,es el que justificó la existencia de GuardiasRurales, el empleo de las fuerzas armadas enla lucha contra el narcotráfico desde la épocade la segunda guerra mundial, y en laactualidad -no sabemos si las fuerzas armadascomparten esta opinión-, pero su despliegueen casos de vigilancia de procesos electoralesse ubica en él, lo que ocasiona un gran debatesobre el rol político o no de las fuerzas armadasante los procesos electorales. El DN3,corresponde a la organización del ejército y laarmada en casos de desastres naturales enauxilio de la población civil. Este plan es elque mayor aceptación tiene, acerca a lasfuerzas armadas con el pueblo y confirma lasteorías sobre la función social de las fuerzasarmadas en apoyo a la población,principalmente los sectores marginados.

Los dos últimos años de gobierno de LópezPortillo (1981 y 1982) son decisivos para laseguridad nacional, pues se pasa de un augeeconómico que hizo posible la compra dearmamento de alta tecnología (como losaviones supersónicos F-5)66 y el tener recursospara hacer una geopolítica activa enCentroarnérica, a una crisis económica muyprofunda, que estalló en agosto de 1982,cuando se devalúa la moneda mexicana y seinicia la recesión económica que dura hasta1989.Aparece el tema de ladeuda externa comola clave de las relaciones de México con lospaíses desarrollados, principalmente conEstados Unidos. La emergencia de México

como potencia regional entre 1977 y 1982, Yluego el declive del concepto "potenciamedia", producto de la crisis desatada por ladeuda (a partir de 1982)," generó diversasconcepciones en Estados Unidos, queseñalan una contradicción en la políticamexicana: la necesidad de negociar conEstados Unidos. pero también el desarrollode políticas propias distintas a las de EstadosUnidos. 6 H

Ladiferencia fundamental fue el tratamientodela crisis Centroamericana. Su profundizacióndesde 1981-1982fueinterpretada por elgobiernomexicano como un asunto de seguridadnacional, por lo que se desplegó una activadiplomacia de distensión:

"Defensa con distensión para lograr laestabilización en el área. A diferencia dedisuasión con contención para estabilizar elárea, que es la que está aplicando los EstadosUnidos, si bien es cierto que el objetivo escoincidente, los medios son divergentes, y esen este campo en donde se están generandodisid encias, controversias y oposición quetienden a la violencia"."

Esta política, que se opuso a la "contencióndel comunismo" por medios militaresimpulsada por Estados Unidose"implementada por los gobiernos deCentroamérica, fue un factor adicional quepolarizó geopolíticamente la región. Méxicose ubicó entre aquellos países que en vez deaceptar la eliminación de los movimientos pormedio de estrategias de contrainsurgencia,señalaba la necesidad de abrir una diplomaciabasada en el reconocimiento del gobiernosandinista," y la inclusión de las guerrillas deEl Salvador y Guatemala a los procesos dedemocratización como forma de lograr su

70 RAÚlBENITEZMANAUT

desactivación militar Ysu conversión en fuerzapolítica. Las dos principales acciones de ladiplomacia mexicana fueron el evitar una acciónmilitar en 1979 en Nicaragua, que se intentóorganizar usando los mecanismos del sistemainteramericano(OEA-TIAR) y el reconocimientoa laalianza pollticaFDR-FMLN deEI Salvador."

La preocupación de seguridad nacionalmexicana proveniente de Centroamérica se ubicaen varios niveles. En primer lugar, el incrementode las migraciones de centroamericanos,muchos de ellos de paso hacia Estados Unidos.Se presenta un temor debido al alto desempleoexistente en México y la crisis económica de losochenta. Un grupo importante de éstos sonrefugiados en la frontera México-Guatemala,básicamente población indígena que huyó dela contrainsurgencia implementada por el ejércitoguatemalteco." En segundo lugar, ladesestabilización de la frontera sur en dosaspectos; problemas con el ejército deGuatemala" y la posibilidad, por condicionessocio-económicas similares, de que la"revolución pase las fronteras", en base a la"teoríadel dominó", en ese momento postuladapor Estados Unidos." En tercer lugar, que lasdiferencias con Estados Unidos generenproblemas en los otros niveles de la relaciónbilateral como la deuda, el narcotráfico, laposición de Estados Unidos respecto a losproblemas políticos de México, etcétera."

El principal punto de tensión con EstadosUnidos es que este país señalaba el peligro dela "teoría del dominó", donde la guerrillacentroamericana podía subir a México, y de ahípasar a Estados Unidos, para desestabilizar yponer en peligro la seguridad nacional." Elconflicto entre los dos gobiernos fue porqueMéxico no apoyó la estrategia militar

estadounidense, le brindaba respaldodiplomático y económico al gobierno de

Nicaragua y permitía la residencia de losmiembros de la oposición salvadoreña enMéxico."

El cambio que se observó en la diplomaciamexicana hacia Centroarnérica fue fundamental.Coincidió con el cambio de gobierno en México(López Portillo entregó la presidencia a Miguelde la Madrid en diciembre de 1982). En enero de1983 se conforma el Grupo de Contadora (porMéxico, Venezuela, Panamá y Colombia) porpreocupaciones de seguridad nacional de esoscuatro países. El Grupo de Contadora fue laúnica instancia de diálogo que existió en la regiónentre 1983 y 1986. Fue respaldado por laComunidad Europea, Canadá, Japón y otrospaíses importantes. El principal opositor al Grupofue Estados Unidos, pues pensaba en elderrocamiento del gobierno sandinista deNicaragua y en la eliminación de la guerrillasalvadoreña. El Grupo, en cambio, sostenía lasolución negociada al conflicto regional, y losconflictos internos de Nicaragua, El Salvador yGuatemala

Finalmente, la solución a la crisis enCentroamérica se presentó por la vía politica(democratización interna, procesos electoralesy negociaciones entre gobiernos y los gruposarmados). Desde la primera reunión deEsquipulas (mayo de 1986) y con la firma delActa de paz de Esquipulas (agosto de 1987), seaceleró la distensión en la región y fueronaislándose las estrategias militares. Laparticipación de la ONU desde 1988 fueacompañada de una diplomacia multilateral muyactiva donde México fue fundamental. El papelde México fue decisivo en las negociacionesde El Salvador.TI

De los cuatro ejes mencionados en que se basa

la seguridad nacional mexicana, el más

delicado es el correspondiente a la estabilidad

REVISTA [lEA[lMINISTRA\iÓN PÚBLICA 7\

política del país. En los años ochenta éstecomenzó a ser punto de fricción con EstadosUnidos." Desde mediados de la década delos ochenta, tres problemas concentran laatención: la emergencia de la oposiciónpolítica (Estados Unidos vio con simpa tia, enun inicio, el crecimiento del partido PAN), lacrisis económica y el crecimiento delnarcotráfico, convirtiéndose en los principalespuntos críticos de la relacíón bilateral conEstados Unidos." Los tres son percibidos enlos dos paises como problemas de seguridadnacional, pero la forma de enfrentarlos es loque genera las diferencias. El gobierno deMéxico sostiene que son asuntos internos. Elde Estados Unidos interviene para intentarsolucionarlos y para presionar al gobiernomexicano."

El tema de la deuda externa y la presión de losorganismos financieros, obligan a México arealizar reformas económicas muy profundas:apertura comercial-México entra al GATI en1986-; reducción de la acción del Estado,principalmente 10 que se considera "gastosocial"; privatización de la gran mayoría deempresas públicas; etcétera. La economiamexicana vive momentos de recesióneconómica, lo que tiene efectos en el sistemapolítico que se expresaron en el crecimientode la oposición."

El narcotráfico en México es un fenómenoque se consideraba controlado. Sinembargo. el auge de la demanda de cocaínaen Estados Unidos en los ochenta hace queel fenómeno crezca. Estados Unidospresionó insistentemente al gobiernomexicano para que éste, a través de laArmada (vigilancia de los mares), ejército(destrucción de cultivos) y Procuraduria dela República (control de los cárteles

importantes)," lograra evitar la llegada dedrogas a su frontera sur. Sin embargo,existen numerosas diferencias en lasestrategias para enfrentarlo. '.1

La crisis politica que vive México en los añosochenta se expresa en una democratizacióngradual, diferente a la de los paisessudamericanos, donde los partidos deoposición compilen de forma creciente con elpartido hegemónico PRI. El momento másimportante fue la elección presidencial del 6de julio y el cambio de gobierno, elidediciembre de 1988.

La relación entre democracia, estabilidadpolítica y seguridad nacional es uno de losejes del debate que se inicia en 1988. Lademocracia debe ser lo suficiente sólida parasustituir un sistema de partido hegemónico,para no provocar crisis política, y asi puedaser base sólida para fortalecer la seguridadnacional. Si por el contrario, la democraciaprovoca crisis e inestabilidad política, tambiénafecta la seguridad nacional. Este dilema es eleje de las relaciones México-Estados Unidos:México es su frontera sur, pero sus principiosde acción hablan de fortalecer los procesospolíticos democráticos en el mundo. ¿Qué esprímero: lademocracia o laseguridad nacional?Sergio Aguayo afirma como hipótesis que lademocratización es un reto de seguridadnacional," vinculando los dos procesos comouna unidad analítica para entender la transiciónpolítica de México.

El cambio de gobierno (Salinas de Gortarí subea la presidencia elide diciembre de 1988) fuetraumático. El gobierno de México enfrentóuna crisis de legitimidad y credibilidad quefue superando a través de la nueva políticaeconómica impulsada desde 1989. Cuando

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REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PUnUCA 73

factor vital. Así, México, Estados Unidos yCanadá tienen políticas comunes. Al respecto.se abre una pregunta ¿los proyectos deintegración económica y comercial incluirán enel futuro integración o alianzas políticas ymilitares?

Este ensayo culmina con el análisis de laseguridad hacia 1990. El corte temporal lodefine el hecho de que, con el fin de la guerrafría, nuevas variables condicionan la seguridadnacional, por lo que amerita un examendetallado de los nuevos desafios a lasnaciones como México.

Notas:

1) Christon 1. Archer El ejército en el Méxicoborbónico 1760-1810. fCE. México, 1983 (TheArrny in Bourbon México. 1760-1910. Universityof New Mexico Press, Albuquerque, 1977)

') Maria del Carmen Velázquez El estado de guerra enNueva España, 1760-1808. El Colegio de México.México, 1950

') Política exterior de México. 175 años de historia,Secretaria de Relaciones Exteriores, México, 1985,Vol. 1, p. 68.

') 1dem., pp. 119 a 127.

~) Las palabras exactas del presiente Monroe fueronpronunciadasen su infonne anual ante al Congreso,el 2 dediciembre de 1823 Señala en su parte fundamental: "loscontinentes americanos, por las condiciones de libertad eindependencia que han asumido y mantenido, no debenser considerados, de hoy en adelante, como entidadessometidas a unacolonización futura por parte de cualquierpotencia europea" Richard Morris Documentosfundamentales de la historia de los Estados Unidos deAmérica, Libreros Mexicanos Unidos, México, 1%2

') "Tratado de Paz. Amistad y Limite de 2 de febrerode 1848, entre los Estados Unidos Mexicanos y losEstados Unidos de América", Política exterior de

México. 175 años de historia, op. cit .. r 1RQ~2071) l.a justificación francesa para intervenir en Méxicose basó en la cancelación del pago de la deuda a esepaís en julio de 1R61 por parte del presidente BenitoJuárez Francia contó con el apoyo de España y GranBretaña El objeto era obtener el pago de la deuda pormedio de la fuerza España y Gran Bretaña se retiranen abril de 1862 y Francia introdujo sus ejércitos alterritorio mexicano en el estado de Veracruz. El 5 demayo se produjo la batalla de Puebla con la victoriamexicana

') Patricia Galeana de valadés Las relaciones igtesia­Estado durante el segundo Imperio. UNAM, México,1991

Q) "Manifiesto a la Nación". Benito Juárez. 15 dejulio de J867. Tomado de Bons Rosen (coordinador)México y la Paz. Testimonios 1810·1986. Tomo IEl Estado, Centro de Investigación Científica JorgeL. Tamayo. México, 1986.

10) Lorenzo Meyer México y Estados Unidos en el

Conflicto Pelrolero (1917-1942). PEMEX. México,1988. p 23

11) Madero y su obr a Documentos inéditospublicados con motivo del XXV aniversario de lagrandiosa Revolución Mexicana 1910·1934,Talleres Gráficos de la Nación, México, 1934, p17.

11) Friedrich Katz La guerra secreta en México. Vol.1. ERA, MéXICO. 1982. p. 21

1-') Ver Miguel Angel Sánchez Historia Militar de laRevolución Mexicana en la Epoca Maderista,1NEHRM. México. 1976

") Este es parte del famoso telegrama Zirnmermannde enero de 1918 Ver Fricdrich Katz La guerrasecreta en México. Vol. 2, op cit. p. 41.

1\) "Carta del Presidente Carranza al Departamentode Estado el 22 de abnl de 1914". en Política exteriorde México. 175 al105 de historia. op. cit. p. 2.19

I~) Sobre estos aspectos ver. David Brading (Editor)Caudillo alioli Peasant in thc Mexican Revolution,Cambridge University Presv, Cambridge. 1980; yDaniel Nugent (Editor) Rural Revolt in Mexico andU.S lntcr venti on. Cerner for U.S.~Mexican

Studies, San Diego. 1988. La fracción más radical de

74 RAúLBENÍTEZMANAUT

la revolución -tendencia agrarista- es la zaparista.que desarrolló el movimiento armado en los estadosde Morelos y Guerrero, y tuvo gran influencia en lacapital, ver John Womack le. Zapata y la revoluciónmexicana, SEP-Siglo XXI, México, 1985.

") "Del cablegrama del presidente Alvaro Obregón,enviado al Chicago Commercial Herald and Examiner,el 22 de septiembre de 1920". en Boris Rosen(coordinador) México y la Paz. Testimonios 1810­1986. Tomo 1. El Estado, op. cit., p. 130.

11) Lorenzo Meyer México y Estados Unidos en elConflicto Petrolero (1917-1942), cp. cit. p. 108.") Idem. pp. 118-128.

211) Jean Meyer La révolution mexicaine 1910-1940,Calmann-Lévy, Paris, 1973, pp. 161-192

21) Lorenzo Meyer Historia de la RevoluciónMexicana. Periodo 1928-1934. El conflicto social ylos gobiernos del maximato, Vol. 13, El Colegio deMéxico, México, 1978.

") Genaro Estrada Obras Completas Vol. 11, SigloXXI, Méxíce. 1988, p. 144.

23) México Demográfico. Breviario 1980-81, ConsejoNacional de Población, México, 1982, p. 11.

J.) La región del país donde no hubo hechos militaresfue el sur-este. La revolución llegó hasta el Estado deTabasco, pero no se registraron combates en lapenlnsula de Yucatán y Chiapas. Esto significó que laoligarqufa rural terrateniente no fue afectada. VerOctavio Gordillo La revolución en el Estado deChiapas, lNEHRM, México, 1986.

21) La historia del ejército mexicano en los anos 20 y30 se puede consultar en los siguentes libros. Guillermo

Boils, Los militares y la politica en México: 1915­1974, El Caballito, México, 1975; El ejércitomexicano. Historia de los orígenes hasta nuestrosdías, Secretaría de la Defensa Nacional, México,1979; José Luis Pifteyro Ejército y sociedad enMéxico: pasado y presente, UAP-UAM.A, México,1985; Roderic Ai Camp Generals in the Palacio. TheMilitary in Modem Mexico, Oxford University Press,New York-Oxford, 1992; y Edwin Liewen Mexican

Militarism: The Political Rise and Fall of theRevolutionary Army 1910-1940, The University ofNew Mexrco Press, A1buquerque, 1968.

16) Claude Heller (Comp.) El ejército como agentede cambio social, FCE, México, 1980. Un historiadorle atribuye al ejército un papel social destacado en elcampo, ver Hans-Wemer Tobler, "Las paradojas delejército revolucionario: su papel social en la refonnaagraria mexicana, 1920-1935", Historia Mexicana.vol. XXI, No. 1, El Colegio de México, México,julio-septiembre de 1971.

1') Jean Meyer. Enrique Krauze y Cayetano ReyesHistoria de la Revolución Mexicana. Periodo 1924­1928. Estado y sociedad con Calles, Vol. 11. ElColegio de México, México, 1971, p. 60.

") Esto es analizado en detalle en Rodeno Ai CampGenerals in the Palacio. The Military in ModeroMexico, op. cit., pp. 154-162.

29) Esto lo analizamos en detalle en Raúl BenítezManaut "México 1920-1945 La expropiaciónpetrolera y la relnserclón de México al sistemainternacional", en México a cincuenta años de laexpropiación petrolera, Coordinación deHumanidades-UNAM, México, 1988.

30) Franklin Roosevelt The Rooeevelt Reader, PressConferences and Letters of Franklin D. Roosevelt(1882-1945), Rinehart, New York, 1951, p 195

JI) César De Windt Lavandier La segunda guerramundial y los submarinos alemanes en el Caribe,Universidad Central del Este, Santo Domingo, 1982,p. 283.

") "Mensaje del presidente Manuel Avila Camacho,leido ante el H Congreso de la Unión, el 28 de mayode 1942", en Memoria de la Secretaria de RelacionesExteriores, septiembre de 1941-.gosto de 1942,México, 1942, p. 101-\02.

H) Stetson Conn, Rose Engelman and Byron FairchildUnited States Army in World War 11. The westemHemisphere Guarding the United States and itsOutposts, Office of the Chief of Military History,U.S. Anny, Washington, 1964. Ver el capitulo XIII"The United States and Mexico: Solidarity andSecority", pp. 331-363.

)4) Ver Jorge Castañeda México y el OrdenInternacional, El Colegio de México, México, 198 l.

") Idem, p. 205.

l&) Luis Medina Historia de la Revolución MexicanaPeriodo 1940-1952. Civilismo y modernización del

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 75

autoritarismo., Vol 20, El Colegio de México, México.1919; y Oiga Pelhcer y José Lui-s Reyna Historia de Il'IRevolución Mexicana. Periodo 1952-1960. Elafianzamiento de la estabilidad política, Vol. 22, ElColegio de México. México, 1978.

37) Guillermo Boils. Los militares y la política enMéxico 1915-1974, op. CIl., p. 103.

11) üEA (Organización de Estados Americanos),fundada en Bogotá en abril de 1948. Se considera lainstitución clave de la diplomacia iuteramericanaTiene su sede en la ciudad de Washington.

J") "México en la X Conferencia lnteramertcana".Luis Padil1a Nervo, Ministro de Relaciones ExterioresEn Boris Rosen (coordinador), México y la PazTestimonios 1810-1986. Tomo I El Estado. op ctt ,p.12.

.0) Oiga Pellicer "México en la OEA", ForoInternacional. vol. VI. Nos. 2-3. El Colegio deMéxico, México. octubre de 1965~marzo de 1966.

.1) "Declaración del representante especial delSecretario de Relaciones Exteriores, Rafael de laColina, en la X Reunión de Consulta de los EstadosAmericanos, el 4 de mayo de 1965", en Bons Rosen(coordinador) México y la Paz. Testimonios 1810~

1986. Tomo L El Estado, op. cit., pp. 390-391.

42) Vigésimo Aniversario del Tratado de Tlatelolco,OPANAL, México, 1987.

•1) Esto lo hemos analizado en detalle en Luis' Ierrera,Javier Díaz y Raúl Benítez México y la seguridadhemisférica, Centro Latinoamericano de EstudiosEstratégicos (CLEE), México, 1990

••) PNR (Partido Nacional Revolucionario), PRM(Partido de la Revolución Mexicana) y PRl (PartidoRevolucionario Institucional).

4S) El análisis más importante sobre el sistema politicomexicano y los mecanismos de control, legitimidad,ejercicio del poder y mediación y cooptación de laoposición, es el de Pablo González Casanova Lademocracia en México, ERA. México, 1965

~) El análisis más completo del movimiento estudiantilde 1968 es el de Sergio Zermeño México: unademocracia utópica. El movimiento estudiantil del68, Siglo XXI, México, 1985

47) Gral Luis Gárfias "El ejército mexicano actual",en El ejército mexicano. Historia de los orígenes hastanuestros días, op. cit., p. 533

.1) Roderic Ai Camp Generals in the Palacio. TheMilitary in Moderu México. op. cit.

6Q) Michaell Dziedzic The Essence of Decision in aHegemotuc Regjme the Case of Mexicos Acquisition

of a Supersomc Eighter. Ph. O Diss., University of

Texas, Austin, 1984

1(1) En México la izquierda se divide en esos años enizquierda armada, organizada en guerrillas, y unaizquierda no legal, pero que no compartía la estrategiade la lucha armada. esta última tenia al PartidoComunista como la organización más importante. Elgobierno logró la legalización de la izquierda no armada

como medio de canalizar a la oposición a la

competencia electoral

11) El cambio en la estructura y organización delejército mexicano para enfrentar a las guerrillas veáseen José Luis Plñevro Ejército y sociedad en México:pasado y presente, op. eh

Il) América Saldivar Ideología y pclitica del Estadomexicano: 1970-1976, Siglo XXI, México. J 980

IJ) El análisis del cambio de política exterior defensivay jurídica, a una politica exterior activa, veáse enMario Ojeda Alcances y límites de la política exteriorde México, El Colegio de México, MéXICO, 1976.

16) John Saxe-Fernández Petróleo y estrategia Méxicoy Estados Unidos en el contexto de la pclitica global,Siglo XXI, México, 1980

IS) Guadalupe Gonzátez "In certidumbres de unapotencia media regional: las nuevas dimensiones dela política exterior mexicana". en Oiga Pellicer(editora) La política exterior de México: desafíos enlos ochenta, CIDE, México, 1983.

'6) Obras de consulta básicas sobre el militarismolauuoarnerrcano contemporáneo son: AntcnroCavalla Geopolítica y seguridad nacional en América,UNAM. MéXICO, 1983; Pablo González CasanovaLos militares y la política en América Latina, Oceáno,MéXICO, 1988, D. Kruijt y Edelberto Torres (Comps.)

América Latina: militares y sociedad, FLACSO, SanJosé, 1991, Alain Rouquie El Estado militar en

76 RAl'L BENiTEZ MANAUT

América Latina, Siglo XXI, México, 1984; AugustoVaras (Comp.) La autonomía militar en AméricaLatina, Nueva Sociedad, Caracas, 1988.

") Un analista del Congreso de los Estados Unidosseñaló que la revaloración del valor estratégico delpetróleo mexicano habia actualizado un plan deocupación militar de los pozos petroleros por partedel ejército de Estados Unidos. Ver Clyde Mark"México en el proyecto de Estados Unidos para laocupación militar de pozos petroleros", El Día,México, Sección Testimonios y Documentos, 9 deabril de 1981. Ver asimismo David Ronfeldt, RichardNehring y Arturo Gándara Mexico's Petroleum andUS Policy Implicatio ns for the 1980's, RandCorporation, Santa Mónica. junio de 1980.

") Para respaldar al gobierno panameño de OrnarTorrijos en las negociaciones del Canal de Panamá,entre 1973 y 1976, se formó una coalición de paísesencabezada por México, Colombia y Venezuela. Estacoalición dio forma posteriormente al Grupo deContadora (1983), y al actual Grupo de los Tres. Elgobierno de Estados Unidos vio esto como una Odiseadiplomática, ver William Jorden Panama Odyssey,University of Texas Press, Austin. 1984.") Esto lo analizamos en detalle en Raúl BenítezManaut y Ricardo Córdova Macias (Cornps.) Méxicoen Centroamérica. Expediente de DocumentosFundamentales (1979-1986). CllH-UNAM. México.1989.

60) "Discurso del Presidente José López Portillo enrepresentación de los mandatarios latinoamericanos,durante la ceremonia mediante la cual se inicia latransferencia de la soberanía del Canal de Panamá (1de octubre de 1979)", El gobiemo mexicano. No. 35,Presidencia de la República, México. octubre de 1979.pp. 98-\02.

") Parte del capítulo 6.3. "Seguridad Nacional" PlanGlobal de Desarrolio 1980-1982. Talleres Gráficosde l. Nación. México. 1980, p. 132.

61) Gloria Fuentes El ejército mexicano, Grijalvo,México. 1983. p. 158.

U) General D.E.M. Gerardo Vega G. SeguridadNacional. Concepto, organización, método, México,1988 (no publicado). El general Vega fue directordel Colegio de la Defensa Nacional hasta principiosde 1992.

64) Ver José Luis Piñeyro, "Fuerzas armadasmexicanas y modernización militar", en AugustoVaras (Coordinador) La autonomia militar enAmérica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1988, p.272.

6J) El investigador Stephen Wager sostiene que lacampaña contra el narcotráfico, por su permanenciay las dimensiones que tiene, se ha convertido en unplan adicional de defensa, el ON4, ver StephenWager The Mexican Military Approaches the 21stCentury: Coping with a New World Order, StrategicStudies lnstitute, U.S. Army WiJI Cotlege, U.SO.PO.Washington, 1993, p. S.

66) Un detallado análisis de la compra de los avionesF·S. veáse en Michael J Dziedz¡c The Essence ofDecision in a Hegemonic Regime: the Case ofMexico's Acquisition of a Superson¡c Fighter, op.cit., pp. It6-132.

61) Los dos momentos de la posición mexicana(emergencia como actor independiente yrealineamiento para negociar la deuda) se analizanen Broce Bagley "México in rhe 1980s: A NewRegional Power", Currem History, Vol. 80, No .469, noviembre de 1981; Y Bruce Begley "MexicanForeign Policy: The Decline of a Regional Power?",Current History, Vol. 82. No. 480. diciembre de 1983.

(1) Esto es analizado desde la perspectivaestadunidense en Edward Williams "Mexico 's CentralAmerica Pchcy: National Security Considerations",en Howard Wiarda (editor) Rift and Revolution:the Central American 1mbroglio, Tbe AmericanEnterprise Instuute. Washington, 1984.

6') Contraalmirante Mario Santos Caamal "Méxicofrente a Centroamérica. Un concepto estratégiconacional en acción", Armada de México, No. 51,Centro de Estudios Superiores Navales (CESNAV).Año VII. agosto de t985.

10) Lilia Bermúdez Guerra de baja intensidad.Reagan contra Centroamérica, Siglo XXI, México,1987. En Estados Unidos la literatura sobre laestrategia -de contención del comunismo esabundante La primera fase de ésta (1980-1984) esanalizada en Richard Alan White The Morass. United

States Intervention in Central América. Harper &Row Publishers, New York. 1984.

REVISTADEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 77

11) Desde los primeros documentos del gobiernomexicano sobre la crisis centroamericana. semenciona la necesidad de la desmilitarización delos sistemas politicos a través de la negociaciónpolítica como fórmula de superación de la crisis. VerBernardo Sepúlveda "México y Centroamérica"(conferencia en el Centro Rooscvelt en la ciudad deChicago, 28 de octubre de 1985), Revista Mexicanade Política Exterior, No. 10. Secretaría deRelaciones Exteriores. México, enero-marzo de 1986.

72) Ver "Discurso del secretario Jorge Castañeda. enla XVIII Reunión de Consulta de Ministros deRelaciones Exteriores de la üEA. 21 de junio de1979". y "Texto de la Declaración Franco­Mexicana sobre El Salvador (28 de agosto de1981)", en Raúl Benitez Manaut y Ricardo CórdovaMacias (Comps.) México en Centroamérica.Expediente de Documentos Fundamentales(1979-1986), op. cit. pp. 35-38 Y 45-46. Estasiniciativas aislaron a México de la región, pues losgobiernos de El Salvador, Guatemala, Honduras yCosta Rica, al igual que Estados Unidos, pensaronque México favorecía abiertamente al gobiernosandinista de Nicaragua y a los movimientosguerrilleros de El Salvador y Guatemala.

7]) Sergio Aguayo El Exodo Centroamericano,SEP-Foro 2000, México, 1985.

14) Un investigador registra la cifra de 69 incursionesmilitares de Guatemala a México hasta junio de 1984.Ver Sergio Aguayo "La seguridad nacional y la soberanía

mexicana entre Estados Unidos y América Central",en Mario Ojeda (Comp.) Las relaciones de Méxicocon los países de América Central, El Colegio deMéxico, México, 1985, p. 52.

7S) El gobierno de Reagan en Estados Unidos habla deun destino manifiesto común entre los dos países, ydel peligro para la seguridad nacional de Estados

Unidos si llega a aparecer un movimiento armadoen México, por la influencia de las guerrillas deCentroamérica. Ver la entrevista de Regino Díaz a

Ronald Reagan "Lo que afecta a México afecta alos Estados Unidos: Reagan'', Excelsior, México, 17de agosto de 1987.

7~) Esto lo analizamos en Raúl Bcnítez Manaut yLilia Bennúdez "Seguridad Nacional y crisis en lasrelaciones México-Estados Unirios-Centroamérica(1979-1987)", en Varios Autores Viejos Desaños.

Nuevas Perspectivas México-Estados Unidos yAmérica Latina, UNAM-Porrúa, México, 1988.

77) Ver Raúl Bcnltcz Manaut "Civil War in El Salvadorand Efforts to Achicvc Peace". en Kumar Rupesinghe(editor) Intemal Conflicl and Governance, SI MartinPrcss. Ncw York; y Raúl Bcnitcz Manaut "La ONU yel proceso de paz en El Salvador" Revista Mexicanade Política Exterior, No. 34, IMRED-SRE, México.primavera de 1992.

7~) Abraham Lowental Partners in Conflict. Th cUnited Sta tes and l.at¡n America. The JohneHopkings Uuiversity Press. Baltimore. 1987. Ver elcapítulo 4 "The United States and México: UneasyNeighbors".

1'J) Hrian Late! Mcxico at thc Crossroads The ManyCrisis ofthe Mexican Political Systcm, The HooverInstitution, Stanford University. 1986.

80) Las criticas a México fueron muy agudas entre1985 y 1988. Incluso se mencionó la existencia deun "Síndrome de Irán". En particular las audienciaspromovidas por el senador Jesse Helms provocaronmuchas tensiones en el gobierno mexicanoIgualmente las críticas en la gran prensa fueron muyfrecuentes. Carlos Rico señala que la política deEstados Unidos es en muchos aspectos incoherentee incluso contradictoria, ver Carlos Rico "TheMaking of U.S. Policy toward Mexleo: Should WeExpect Cohcrcnce?". en Rosario Green and PeterSmith (editores) Foreign Policy in U.S.-MexicanRelatinns. Cerner for l.l.Sv-Mexican Studies,Universily of California. 1989.

~1) Pablo González Casanova (coordinador) Méxicohacia el año 2000. Desafíos y Opciones, NuevaSociedad, Caracas, 1989.

A~) Stevcn Wisolsky Breaking the Impasse in theWar on Drugs, Greenwood Press. New York, 1986.

83) Maria Celia Toro "México y Estados Unidos: elnarcotráfico como amenaza a la seguridad nacional", enSergio Aguayo y Brucc Baglcy (Compiladores) Enbusca de la seguridad perdida. Aproximaciones a laseguridad nacional mexicana, Siglo -":XI, México, \990.

M) Sergio Aguayo "Los usos, abusos y retos de la

seguridad nacional mexicana, 1946-1990", en SergioAguayo y Brucc Bugley (Compiladores) En busca dela seguridad perdida. Aproximaciones a la seguridadnacional mexicana, op. cito p. 135.

78 RAÚL BENfTEZ MANAUT

I~) Las dependencias que en México se consideraque tienen funciones de seguridad nacional son:Secretaria de la Defensa Nacional, Secretaria de

Marina, Secretaria de Gobernación, Secretaria de

Relaciones Exteriores, y Procuraduría General de laRepública -que coordina la lucha contra elnarcotráfico-o A la par están los ministerios del"Gabinete económico".

I~) A nivel académico la discusión se inicia con lapublicación del ensayo de 01ga Pellicer "La seguridadnacional de México: preocupaciones nuevas ynociones tradicionales", en Carlos Te110 y ClarkReynolds (editores) Las relaciones México-EstadosUnidos, fCE, México, 1981.

") General O.E.M. Gerardo Vega G. SeguridadNacional. Concepto, organización, método, op. cit.

") Plan Global de Desarrollo 1980·1982, op. cit.;Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, Secretariade Programación y Presupuesto, MéXICO, 1983;Y Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994,

"Secretaria de Programación y Presupuesto, México,'1989.

Rq) Roger Bartra "Nacionalismo Revolucionario ySeguridad Nacional en México", en Sergio Aguayoy Bruce Bagley (Compiladores) En busca de laseguridad perdida. Aproximaciones a la seguridadnacional mexicana, op. cit.

')(1) Luis Herrera-Lasso "Democracia y seguridadnacional", en Rolando Cordera El reclamoDemocrático, Siglo XXI, México, 1988, p. 287.

91) Ver Howard Cline The United States and México.Atheneum, New York. 1971; y Mario OjedaAlcances y limites de la política exterior de México,op. cito parte titulada "La realidad geopolítica deMéxico", pp. 87-94.

92) Un libro que compila la agenda de aspectosimportantes de la relación México-Estados Unidosdurante la década de los ochenta es el de RiordanRoett (compilador) México y Estados Unidos. Elmanejo de la relación, Siglo XXI, México, 1989.

9]) Sam Sarkcsian y John Mead Flanagin (editores)U.S. Domestic and National Security Agendas,Greenwood Press, London. 1993.

Estados Unidos de América, de la Seguridad a laincertidumbre

Guillermo 1.R. Garduño Va/ero*

Introducción.

N0rteamérica es la fuerza más grande queha conocido el mundo a nivel político

militar, su conocimiento es quizá una de lasmayores incógnitas, no porque no exista in­formación al respecto, sino porque siendo talsu poderío y las dimensiones que guarda,crean en tomo a ella la visión de un secreto nodescifrable por las vías de la informacióncodificada por los expertos militares, cuyamisión es evitar que las claves principales delpresente sean descubiertas. Lo que obliga apasar de lo conocido a los conceptos suscep­tibles de ser derivados desde lo disponible,por lo que comenzaré por el marco de susvalores y de ahí arribar por la vía histórica asus procesos de adaptación de nuevosescenarios, para fundamentar un análisis entorno a su trayectoria, efectos y futuro proba­ble.

La tradición militarNorteamericana.

Norteamérica reconoce en su tradición militardos influencias de origen:

La primer vertiente sería francesa dentro de loque se conoce como: "French and IndianWars" y se refieren a cuatro batallas entre los

ingleses y los franceses en la época en queAmérica aún era Colonia y que se libraronentre 1689 y 1763. A partir de ellas se recono­cen los límites fronterizos entre las posesio­nes de Francia y las de Inglaterra, conocidascomo Nueva Inglaterra y Nueva Francia. co­rriéndose un poco al sur del río San Lorenzo yal Nororiente del Lago Erie, es de ahí dondearrancan las diferencias por la posesión delCanadá y sobre todo por la región de Quebec,de origen francés.

La segunda vertiente es británica en la medi­da en que los ingleses establecieron las basesde las primeras colonias que después integra­rían los Estados Unidos de América. Estable­cidas estas primeras líneas que comprendensu tradición de origenes militares, cabe adver­tir que su historia no se identifica con lavertiente indígena, pues a fin de cuentasNorteamérica supone el trasplante de cultu­ras occidentales a un territorio mas allá de loslímites europeos. lo cual supone que la inte­gración de los valores corresponde a Occi­dente y no a presupuestos surgidos en unatradición autóctona.'

Estos elementos son de particular importan­cia para la comprensión de su historia poste­rior y del papel asignado a sus minorías, asícomo sus concepciones estratégico militares

80 GUILLERMO J.R. GARDUÑO VALERO

que han seguido a partir de su constitucióncomo nación independiente que parte del ini­cio de hostilidades en abril de 1775. Sinembargo pasarán aún varias campañas impor­tantes corno la batalla Trenton y la campañade Nueva York, las campañas de Saratoga yFiladelfia y la llamada invasión del Sur. Final­mente Yorktown fue el último bastión inglés aremontar y la victoria insurgente marcó el finde las acciones bélicas negociándose la pazen noviembre de 1782, firmando finalmente elTratado de París de 1783 con el que la guerraconcluyó constituyéndose con las trececolonias inglesas originales la NaciónNorteamericana.'

El expansionismo.

La etapa expansionista surge casi de inmedia­to intentándose ubicar en medio de la

. geopolítica de una Europa dominante, pero

. Ilcna M guerras históricas y tensiones. Enesta dimensión cabe ubicar el primer periodoconocido como las "Guerras Bárbaras", den­tro de las que caben acciones bélicas no de­claradas contra Francia por la existencia debarcos sospechosos de comerciar con los in­gleses entre 1798 y 180l. Otro proceso lo cons­tituye su intervención en la costa Mediterrá­nea de África donde se iniciaron hostilidadescontra Trípoli por rehusarse al pago de im­puestos marítimos, por lo que llevó a su flotaa esas latitudes.

Sin embargo, otro factor de ajuste de cuentases el que se libra en 1812 por un territoriodisputado a los ingleses en el Dominio deCanadá y que lo condujo a una guerra navalentre estas fuerzas donde en una batalla de1500 horas derrotan a los ingleses, estandolos norteamericanos dirigidos en la batalla delLago Erie por W. H. Harrison quien más tarde

seria Presidente de los Estados Unidos. A lasanteriores acciones cabe afladir las campañasde 1814 donde disputarían la frontera delNiágara, para el año siguiente se abriría el frentedel Mississippi que abriría el combate de lallamada batalla de Nueva Orleans, de estaslíneas se deriva la importancia del poder navaldesarrollado como base a su proyectoexpansionista. J

Un factor de primera importancia para enten­derla corno potencia emergente es la creacióndesde su surgimiento a la vida independientede una Marina propia que le diera presenciaen ultramar. situación que no se dio en ningu­na de las nuevas naciones que surgieron enAmérica Latina, pues al perder su vínculo conEspaña perdieron también su fuerza marítima ycon ello quedaron sometidas al juego de laspotencias que las articularon a convenienciay las aislaron del conjunto que antes forma­ban, por lo que no les fue posible encontrarmercados alternativos en ultramar ni con­trolar por vía marítima sus enormes territorios.

El segundo factor es el referente a los límitesde las 13 colonias originales con relación aNueva España, los Estados Unidos no tuvíe­ron más que aceptar los límites mediante untratado firmado con la Corona Española en1819, donde si bien España aceptaba la ce­sión de La Florida a los británicos en 1764, •Estados Unidos reconocía los enormes terri­torios del norte de la Nueva España, acuerdoque se logra tanto por la necesidad de no en­frentarse con una potencia marítima que aúnera España, como por los riesgos que hubieragenerado tener una guerra fronteriza, con unterritorio con el cual ellos tenían vecindad,situación que va a cambiar de manera radicalal surgir México como nación independienteen 1821, donde J. R. Poinsett haría el primer

REVISTA DE }\DMINISTRAClON I'UBI,ICA 81

reclamo formal al gobierno del EmperadorIturbide y después presionaría sobre la Repú­blica, para modificar los acuerdos estableci­dos.'

La estrategia de alimentar el expansionismohacia el sur está vinculada con la lenta, peroinexorable ocupación de los vastos territoriosdel norte de México donde entre 1820 a 1830los Estados Unidos hacen penetrar en la pro­vincia de Texas a un numeroso contingentede migrantes, donde al consolidar su mayoríalogran después de acciones de armas procla­mar la independencia en 1836, después de queSanta Arma es obligado a firmar el Acta al seraprehendido por Sam Houston en San Jacin­to. Aquí cabría reconocer tan sólo que la in­corporación de esta república a la Unión serádespués de la guerra de 1847.'

La guerra contra México representa en sí mis­ma una continuación de la anterior puestoque la naciente república, a través de SamHouston, reclamaba la anexión a la Unión, sinembargo la propuesta logra consolidarse apartir de 1845 en donde comienzan las prime­ras incursiones y para el año siguiente ad­quiere perfiles de gran invasión comenzandoen tierra por los avances hacia Santa Fe, quese abrirá en dos hacia las Califomias y haciaChihuahua, otra más se lanza desde Texas si­guiendo la ruta hacia Monterrey y Saltillo,una tercera línea iría sobre Matamoros y seuniría a la anterior en Monterrey para fijar suatención sobre Tampico, donde la Marinaapoyará en ese frente y abrirá el de Veracruzdonde las fuerzas de Scott librarán en tierra labatalla de Cerro Gordo. Consumado el proce­so, se lanzarán sobre la Ciudad de México. Enel otro extremo del Pacífico será tomadoMazatlán en 1848 por la Marina y de allí seirán sobre la costa de las Califomias llegando

hasta San Francisco en un periodo en que lashostilidades habían concluido. '

La pérdida de más de la mitad de nuestro terri­torio nos muestra la incapacidad de nuestrasfuerzas sometidas a constantes luchas inter­nas y al nivel de consolidación enNorteamérica de sus dos armas las fuerzas demar y terrestres que combinadas dieron al tras­te con nuestra derrota. Además de que nosdemuestra que históricamente nuestro rivalgeopolítico y militar son los vecinos del nor­te, contra los cuales no tenemos un podermilitar alternativo.

La Guerra Civil y consolidaciónterritorial.

La Guerra Civil de 1R61 Nortcamética la en­frentó contra sí misma hasta 1865 y represen­ta algo más que la lucha contra el esclavismo,que curiosamente era ya antieconómico en suépoca de desarrollo que habría de moldearla.I.a unión se debatía sobre la forma de desarro­llo: una base agraria frente a los inicios de loque más tarde sería la industrialización era sugran dilema.

Simultánea a la Guerra Civil cstaria contem­plada la guerra sin cuartel qne se libra frente alas tribus indígenas por la llamada conquistadel Oeste y donde vastos territorios son so­metidos a la acción colonizadora de los blan­cos. Esta será quizá la batalla más larga de lasguerras americanas cuyo fin se dará hasta laúltima década del siglo XIX.

Las guerras expansionistas proseguirán con­tra la potencia senil de España, primero seránlas posiciones del Pacifico donde fijarán suatención y la guerra iniciada en 1898 y porotro lado su expansión fijará su atención so-

82 GUILLERMO 1.R.GARDuNO VALERO

bre Cuba y Puerto Rico, últimos bastiones del

Imperio en América, la guerra concluirá en esemismo año y la expansión fijará los límites deuna potencia naciente digna de ser conside­rada en los nuevos escenarios que le serviránde base para su entrada al siglo XX'

El siglo XX: la gran potencia.

El siglo por concluir lleva en sí la alternativapara Norteamérica de convertirse en la prime­ra potencia mundial. Las siguientes condicio­nes le son propicias:

- Es una potencia invicta en los conflictos que

ha librado.

- Ha desarrollado las dos armas básicas a ni­vel terrestre y marítimo, lo que le per.nitióconsolidarse bajo un proyecto expansionista.

.- Conoce sus debilidades evitando al máximoposible las confrontaciones frontales con lasgrandes potencias de su tiempo.

- Aprovechó como ventaja los desarrollos dela producción en masa que generó el lIama­

do Taylorismo, que le abrió posibilidades conrespecto a la oferta de productos industria­les de Europa.

• Logró construir el Canal de Panamá comovía marítima fundamental para unir elAtlántico y el Pacifico, a partir de promoverla Independencia de esta nación frente a Co­

lombia en 1903. Esta posición que manten­drá desde 1914 hasta 1999, ha constituido elmonopolio del tráfico marítimo, no existiendobases para que Panamá pueda desarrollar porsí mismo la defensa de su vía mari tima demanera autónoma.

- Finalmente, no ha ofrecido su territorio paraconvertirlo en campo de batalla, salvo loscasos comprensibles de su Independencia yGuerra Civil.

Al crearse estas condiciones América supoaprovechar las ventajas de un extenso territo­rio obtenido a partir de la crisis de sus veci­nos y convertirse también en un modeloautosustentable de producción industrial,pues además de lo que podría obtener en ul­tramar, muchas materias primas pudo produ­cirlas en su propio territorio.

La Primera Guerra Mundial

El elemento más destacado es también el fac­tor de oportunidad generado durante la Pri­

mera Guerra Mundial al entrar a dirimir elconflicto en la fase final de agotamiento delos contendientes en 1917 volviéndose alia­dos de las potencias consolidadas como In­glaterra y Francia, y convirtiendo a EstadosUnidos, la potencia hegemónica en asuntos

de primer nivel.'

Una serie de reflexiones a modo de pregunta

cabe plantear:

- ¿ Hasta qué grado la existencia del conflictorevolucionario en México, que es previo y lue­

go corrió paralelo a la Primera Guerra, fue unacondición necesaria de desestabilización paraimpedir cualquier riesgo en sus fronteras?

- ¿ En qué medida las guerras anteriores y sutriunfo en ellas, crearon un espíritu de predes­tinación, en Norteamérica que no decayó hasta

Vietnam, donde su población apoyaría a susfuerzas armadas?

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PlJRLlCA 83

LaSegunda Guerra Mundial.

Durante la Segunda Guerra Mundial la estra­tegia es semejante, pero las batallas y los obs­táculos más dificiles. El ingreso a la guerra delos Estados Unidos a partir dc Pearl Harbor en1941, nos muestra que el acontecimiento fuepreparado pues era conocido por Roosevelt yel alto mando militar, pero fue consumado paraunificar al Congreso quien de manera unánimey sin vacilaciones aprobó la declaratoria deGuerra.

Este último conflicto mundial dio aNorteamérica la posibilidad de expandirsehacia el Pacifico y el Índico y dominar elAtlántico, extender su área de influencia enlos cinco continentes, y encabezar el liderazgoideológico y militar. En elprimer caso bajo lavisión de su liberalismo y en el segundo porsu poder nuclear.

Quizá en el campo armamentista la creaciónde la fuerza aérea considerada como un factorde apoyo en la Primera Guerra se consolidacomo un arma poderosa e independiente. LaMarina que ya conocia anteriormente la fuer­za submarina y los primeros portaaviones ydestroyers, los desarrolla como uno de los másimportantes instrumentos de lucha. En cuan­to a las fuerzas de tierra éstas ya habian sufri­do transformaciones profundas con la crea­ción de la caballería mecanizada que dio lasbases a los avances rápidos y contundentesademás de desarrollar nuevos armamentosque hicieron palidecer a los hasta entoncesconocidos.

Sin embargo, hay algo ligado profundamentea los dos conflictos mundiales y es la impor­tancia de sus fuerzas de élite y asalto conoci­das como los Marines, y el papel silenciosode sus fuerzas de inteligencia que combina-

das ambas con super tecnologías le dieron elliderazgo,que le ha permitido mantenerse comopotencia hegemónica. 10

LaGuerra Fría.

La situación al concluir el conflicto le hizoadentrarse a partir de la década de los añoscincuenta en una potencia que se inicia en lallamada Guerra Fria donde elequilibrio nuclearla imposibilitó para librar una tercera guerradonde no hubieran existido vencedores nivencidos. De hecho esta visión fortalece lahipótesis de Poppen y de L. Hart en direcciónde la necesidad de una estrategia deaproximación indirecta y es al mismo tiempo,el fin dc la visión dominantementeClausewitiana de la estrategia."

A lo anterior habría que sumar la contribucióntecnológica del Dr. Edward Teller participanteen el proyecto Mannhatan y padre de la bombade hidrógeno. Posteriormente estaría -a partirde la instalación de sus laboratorios militaresen Livermore, California- en los proyectos másavanzados dentro de los que cabe destacar labomba de neutrones y finalmente seria el crea­dor del proyecto conocí do como Guerra delas Galaxias."

Su planteamiento -que fue la base de su criti­ca a Oppenheimer- es en apariencia simple,como todo lo complejo: cuando dos poten­cias mantienen igualdad y equilibrio en su po­tencial bélico, crece la probabilidad del enfren­tamiento, por lo que los esfuerzos deben sertendientes a quebrar el equilibrio y hacercrecer la fuerza de alguno de los oponentes.Sin embargo, cuando cl desequilibrio se pro­picia por la competencia se coloca a los con­trarios en una situación de mutua incertidum­bre, que obligan al recambio constante y a la

84 GUILLERMO J.R. GARDUÑOVALERO

necesidad de crear una tregua y espacios mar­ginales de desfogue en la periferia, como dehecho ocurrió durante la Guerra Fría, hastaque en el proceso de largo plazo sucumbió laUnión Soviética.

Las guerras de la periferia.

Los escenarios que generó la Guerra Fría po­drían mencionarse cronológicamente:

-Guerrade Coreade 1950a 1953,el ceseal fuegoterminó con la división de las dos Coreas y losF..stJdosUnidosperdieron 142,OOObombres,Coreadel Sur cerca de 300,000, los británicos7,000 yCorea del Norte se estima que dos millones,mientras que las muertes de civiles exceden almillóndevíctimas."

-Vietnam, donde Norteamérica se introduce, apartir del llamado incidente del Golfo deTongkíng en 1964, en una escalada que lolleva de 16,000 hombres iniciales a 500,000para 1968,Ia primera etapa pudiera apreciar­se como de búsqueda y destrucción del ene­migo invisible; que termina con la contrao­fensiva del Tet en ese último año; existetambién un periodo de guerra aérea por par­te de Norteamérica, que no concluye en unaconsolidación territorial y finalmente se en­tra en la etapa negociadora donde las fuer­zas armadas norteamericanas se retiran y lasfuerzas sudvietnamitas son aniquiladas en1975 en que es tomado Saigón.

El balance militar es bastante doloroso al gra­do de que es casi imposible que América vol­

viera a ser la misma después de esta tragediapues conlleva distintas experiencias:

- Es el conflicto externo más largo de suhistoria. pues comprende poco más de unadécada.

- Enfrenta a la población norteamericana afavor o en contra de la guerra, lo que polarizalas fuerzas morales de la nación. Dicho en­frentamiento tendrá como secuela hasta elpresente, en que por primera vez un presi­dente norteamericano, en este caso WilliamClinton, se rehusó a servir en el conflictoarmado, contrariando la tradición desdeKennedy de que todos habían hecho su ser­vicio militar en la Marina y Bush en la FuerzaAérea, además de que este último, años mástarde dirigiría la CIA. Lo que representa queel actual mando supremo de las fuerzas ar­madas norteamericanas no estuvo a suservicio en un momento critico.

- El número de efectivos movilizados entre 1964y 1973, llegó a 8,744,000 efectivos de lascuatro armas, muriendo 47,382 y fueronheridos 303,635 soldados.

- Confronta dos estrategias tanto a Sun Tzu,el viejo y milenario artífice del arte de la Gue­rra en su concepción Oriental, contra unavisión hipertecnológica de Norteamérica queno correspondía a la composición del enemi­go y finalmente esto se constituyó en su ma­yor desventaja."

- Puso en el primer plano de la atención lavisión que ya advertía L. Hart desde el fin dela Segunda Guerra" hoy podemos destruirciudades, pero no podemos destruir una gue­rrilla"." En este sentido, el dominio de unnivel aún más desarrollado, no subordina ne­cesariamente a los aparentemente inferiores,pues depende del esquema de equilibrio enque se funde cada propuesta militar, y,

- Colocó a los Estados Unidos por primera veztiente a una derrotapoliticoideológicay militar,tiente a una fuerza que subestimó y ante unconflictoque sefuedel corto al largo plazo."

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN rúBl JeA 85

La Guerra de Baja Intensidad.

Laderrota de Vietnam modifica sustancialmentelos conceptos de estrategia y táctica ypenetran en el campo de la Guerra de BajaIntensidad, situación posible frente a la proli­feración de nuevos escenarios de con flicto,que se plantea de acuerdo con el Gral. Taylorcomo una respuesta convencional altamenteflexible que él mismo define en los siguientestérminos:

" El término respuesta flexible apunta a lanecesidad de ser capaces de reaccionar antetoda la gama posible de retos, a jin de podermanejar cualquier conflicto, desde la guerraatómica hasta infiltraciones y agresionescomo las de Laos y Berlln. y reconocer que esigualmente indispensable evitar o vencer tan­lo en una guerra limitada. como en una gue­rra general ".17

Esta concepción modifica el plano doctrinariovigente hasta entonces, cuyos antecedentesestán en guerras limitadas de carácter con­vencional que había planteado Estados Uni­dos frente a Corea, o el caso de Guatemala enlos años cincuenta. La actualización de laGuerra de Baja Intensidad tiene que desarro­llarse en la medida en que nuevos escenariosse implantan en América Central, donde eltriunfo Sandinista de 1979, activó los movi­mientos de El Salvador y Guatemala y plan­tearon por otro orden de cosas, una

reactivación de los problemas en el Sur delcontinente africano, como en el caso de

Angola, además de presentarse en el mismoaño la Revolución Iraní.

El caso más sign ificativo durante la década delos ochenta es enfrentar el alto costo de estosoperativos, máxime tratándose de conflictosen los cuales Estados Unidos públicamente

no podía revelar su intromisión directa, puespodría ser enjuiciado en el marco de lacomunidad internacional, por lo que el casoIrán Contras, iniciado en 1982, sería tan sóloun operativo cuyas consecuenciasinvolucraron directamente a la administraciónde Reagan, y razones de alta seguridad tuvie­ron que intervenir para no introducir al presi­dente, acusado directamente por el CoronelOliver North, porque la razón de Estado seimpuso sobre la evidencia, I~

La era Reagan continuará sus experiencias yserá en Lihano donde los Marines como fuerzade paz tuvieron que retirarse después dc unalentado el 23 de octubre de 1983 donde uncamión de explosivos destruyó su Embajada enBcirut resultando muertos y heridos cientos deMarines en una sola operación terrorista."

En cuanto a la acción de Granada en 19R3, sedesarrolló en un sólo operativo donde la Mari­na fue la fuerza de inicio con los SEAL y poste­rionnente los Rangers paracaidistas terminaronen tres días el operativo de ocupación."

En cuanto al incidente del Mediterráneo con­tra Libia en el Golfo de Sirte se fundó en unarepresalia contra los atentados terroristas deViena y Roma, consumándose en abril de 1986con un bombardeo contra instalaciones civilesde Trípoli,

La ocupación de Panamá en enero de 1990contra el general Noricga enmarca la primeraacción combinada de las nuevas fuerzas ar­

madas norteamericanas, en ella participan:Army, Navy, Marines, Inteligencia y FuerzaAérea coordinados por elementos de tecno­

logía controlados desde el espacio exterior,en este punto podríamos advertir que estanueva coordinación se teje durante la admi­nistración Reagan y abre paso a una nueva

86 GUILLERMOJ. R. GARDUÑO VALERO

visión estratégica en un momento en el queestá próxima la caída de la Unión Soviética ycuando ya existen para ese tiempo factores dedistensión internacional."

La Guerra del Pérsico. La primeraguerra del siglo XXI.

Para 1990 la invasión a Kuwait inicia la llama­da Guerra del Golfo Pérsico que encontrararespuesta en los primeros días de 1991 con lafamosaoperación"Tormentadel Desierto",enla que los aprendizajes más importantes quepodríamos derivar serian:

• La guerra estaba diseñarla para durar unosdías y llega a más de cuarenta.

';Las promesas de Hussein se cumplen una a-una' atacar con misiles a Israel, con lo quelogra demostrar capacidad ofensiva de me­diano alcance. Pues aunque sin la precisiónde los norteamericanos y sus aliados, todoscayeron en territorio israelí.

- En alguna etapa de la guerra avanzó sobresu vecino Saudita y logró bloquear con de­rrames petroleros el Golfo Pérsico.

. Cumplió en su retirada la :..•tenaza de hacerarder los pozos petroleros de Kuwait, sin quese pueda establecer el marco de consecuen­cias que pudiera derivarse, no sólo al am­biente sino a la región petrolera más privile­giada del mundo.

- Demostró entre los aliados la existencia :leuna alta integración tecnológica, pues el co­mando del espacio exterior dirigió las accio­nes de las diferentes armas, guiando con pre­cisión matemática los misiles hacia 105 ob-

jetivos, integrando ejércitos multinacionalesbajo su dirección y con el apoyo de las Na­ciones Unidas, y abrió paso a una forma deescalada militar que combinaba la rapidez conlos recursos y la eficacia, sin embargo estosfactores no han dejado en nadie una visiónde victoria.

- Finalmente, la guerra no concluyó con lo queera de esperarse: la ocupación territorial, eldesarme del enemigo y el desplazamiento dela dirección política y militar de Hussein. Locual resulta incomprensible a los ojos de losmilitares y civiles, pues nos muestra que aldetener al Gral. Norman Schwarzkopf porparte del entonces presidente Bush, no pudodarse la idea de un acto humanitario, sinorazones de Estado hasta la fecha no reveladaspor el mando aliado, 10cual podría plantearla existencia de un poder nuclear limitado,pero con la capacidad de radiar el Pérsico y asus vecinos por miles de años en caso dehacer estallar sus reservas nucleares, lo quees la versión más creíble."

Los nuevos escenarios.

Al producirse elcolapso de la Unión Soviéti­ca a fmes de 1991 se produce un desequilibriode tal naturaleza que comienza por redefinir elcampo de los espacios acordados desde el finde la Segunda Guerra Mundial, lo quecomienza con desmontar el segundo ejércitomás poderoso del mundo, y trajo aparejado, laredistribución del poder nuclear conconsecuencias no visibles de inmediato, peroque tendrán que asumir su presencia en lospróximos años.

- De manera resumida encontramos la llamadaliberación de Europa del este, que trajo como

REVISTA DE ADMINlsTRAnÓN PUBLICA 87

consecuencia un sistema de gobiernos queterminó borrando la presencia del viejomodelo político presidido bajo el monopoliodel Partido Comunista. Generandoadicionalmente en varios casos fenómenosde disolución de la estructura territorial ypolítica, siendo las más significativas laseparación de la nación Checa de laEslovaca; y el caso dramático de Yugoslaviaque ha estado sometida a una cruenta guerracivil entre nacionalidades y creenciasreligiosas.

- En el campo de las alianzas Estados Unidosperdió el cemento ideológico que unía aOccidente que era el anticomunismo y seinicia la redefinición de acuerdos bajo lalógica dominante de la redistribución delmercado mundial.

- Sus aparatos de inteligencia tanto Soviéticos(KGB) y norteamericanos (CIA), terminanperdiendo vigencia. Su información erafundamental en la medida en que ésta esbásica para toma de decisiones, pero susarchivos se transformaron en datoshistóricos, sin relevancia, ¿ pues quién temehoya la amenaza comunista? Por lo quehabria que recordar que dos hombres de lainteligencia dirigieron en la etapa final eldestino de los dos gigantes. Andropov yGeorge Bush.

- A nivel estrictamente militar los EstadosUnidos debieron de reformular susproyectos de carrera nuclear armamentista.Carentes de competidor, las propuestas desuperioridad en esta materia quedan sincapacidad de desarrollo por ausencia de uncontrincante. Dentro de esta materiaencontramos el Sistema de DefensaEstratégico, conocido como "Guerra de las

Galaxias" que modi fica los conceptos tácticoestratégicos en materia nuclear al sustituirlos conceptos de extensión del daño porprecisión hacia el objetivo nuclear y elconcepto de distancia de la capacidad delmisil por el de velocidad en torno a laexactitud contra las armas enemigas, parahacerlas estallar en la plataforma misma delanzamiento.

De acuerdo con lo anterior el proyecto deGuerra de las Galaxias podria resumirse en lafrase: "ampliación del tiempo y precisión en elespacio". Ampliar el tiempo es algo más queuna metáfora, pues al utilizar rayos láserdirigidos sobre objetivos nucleares enemigos,a una velocidad próxima a la de la luz, permiti­ría que desde el espacio exterior hacia unobjetivo terrestre, el rayo recorreria esa dis­tancia en una millonésima de segundo y 10­graria desintegrar el objetivo en un espaciodefinido de su vulnerabilidad, algo semejantea la flecha que dirigida por los dioses se elavacon precisión en el vulnerable talón deAquiles."

La introducción del proyecto supuso en losinicios de la era Reagan plantear la viabilidadde su introducción dentro de las fuerzas ar­madas y al encontrar la resistencia de la Fuer­za Aérea y del Ejercito (Arrny), se seleccionóa la Marina (Navy), como la estructura conmenor nivel de desarrollo tecnológico, peroal mismo tiempo con menor resistencia a lainnovación, lo que la colocó durante el pe­riodo de Reagan como la fuerza que se privi­legió en escenarios tales corno Granada yLibia, después el proceso lo llevaría a encua­drar las fuerzas rezagadas a la innovación ycoordinar las fuerzas de tierra, mar y aire me­diante un nuevo nivcl que sería el del espacioexterior. 24

88 GUILLERMOJ.R.GARDUÑOVALERO

Este proyecto del Sistemade DefensaEstra­tégico carece de un rival hoy día capaz depoderloimpulsar, el vacío es quizáel proble­ma más fuerte al que puede enfrentarseunafuerzamilitar, a fin de cuentas todo proyectoestávinculado a un escenarioque lo hace po­sibley desaparecido éste carece de significa­cióny pertinencia.

Adicionalmente el Sistemade DefensaEstra­tégico iba acompañado de un sistema com­plejo de objetivosen aparienciacontradicto­rios que se resumen a continuación:

- Disminución de efectivos e incremento de laefectividadde loscomponentes, capacesdeenfrentar los nuevos escenarios.

- Disminución de presupuesto y optimizaciónde las acciones.

- Disminución de las bases en el exterior ymayorcapacidadde respuestaen cualquierlugardel planeta.

Estosobjetivos hubieran sido impensables enla estructura de armamentos que pasaron des­puésde la Segunda GuerraMundial deestraté­gicos a convencionales. Por loque la propues­ta de Reagan plantearia en el primer caso lanecesidad de comandos concebidos comounidades capaces deactuarentierra,aireymar,dispuestos alusodearmas estratégicas, capacesderesponder a lascondiciones dealtaflexibili­dadqueimpone la guerramoderna."

El segundo objetivo va dirigido a laoptimización y suponeliquidarel viejoapara­to burocráticoy sustituirlopor una estructu­racapazde adecuarsea la automatización y alos procesos que exige la guerra actual, locual supone una reselección y unareorientación profunda de los objetivoshas-

ta entonces no modificados desde la últimaconflagración mundial.

El tercer objetivo planteó la obsolescencia,-entreotrascosas-del sistema de basesen ul­tramar,porloquenoserenovarla ladeFilipinas,pueslaconcepción dela loglstica tradicional sealteróconla introducción dealianzas e innova­cionesenmateria deaviación.Io quelegaranti­zalamovilidad enplazos muycortos deenormescontingentes, comose revelóen la GuerradelPérsico.

El riesgo mayorde una potencia está directa­menterelacionado consucampodeposibilida­des,y cuandoéstasoperancomoun sistema dedominio a nivelmundial, presentan numerososfrentes de batalla y un esquema vinculado aalianzas históricas en constante modificación,el cambio generado es sin lugar a dudassemejante al vacíoqueenOccidente generóenel SigloV de nuestraera, la caídadel ImperioRomano de Occidente, por lo que habríaquecolocarla situación de las alianzas y tratadosmilitares y el procesode su probable revisiónen la transición al nuevosiglo.

Si pudiéramos esquematizar las complejasresultantes quesederivarondelacaídadelaUniónSoviética,pudiéramos ilustrarloenlacrisisprofun­daquesegenera entomo a losacuerdos ytratadosmilitares quehabía estructurado Estados Unidosconrelación asusaliados:" (Cuadro 1).

Laerade losEjércitosMultinacionales.

Encuanto alosescenarios delaposguerra fría paraEstados Unidos tendríamos queclasificarlos:

1) Estados en procesode desintegración y conseveros problemas de gobernabilidady legiti-

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 89

iesgo licitud

nto hacia China y la crisis

vive Corea del Nortepodránprácti:a.

tram es difi:ü peTMl'en roalanza

s-------1

dativa de Europa en tomo) y consolidación de laonómica Europea. hacen

desaparecida la lla rnadaista. la propia Rusia de..ce

Integrante. Además de queismo europeo opera enn Norteramérica.

u periodo de lnI)'orv~rálde venem pero klderrota

hallades de rmracrerb y bfiaroa con respectoa Chee.h coceenen poseen duraIrlÍxire con kt rerrocón dede la región, como la delrdoresa.

ereal de h IIromdaarrerazajovidos los sandinista .. enel proceso democrático;

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Cuadro 1

Tratados y Alianzas MUitares de EllA por RegíoneTratadoll y panes integrantes Objetn.'o R

-------_.-f------Sil el eerrereo e

omonista: renTratado df Rlo de Janeiro Nicaragua por

Argentm. Bcliva. Brasil Chile. Coorme, pacificada kJ reCosta Rca. RepmFca Dornsrcera, Ecuador;

Mantener el sisterm norteamericano lindo(' uha en bús

Estados Unidos de América. El Salvador.&ente a b amenaza comunista.

1..1!inam:rb. s¡Guatemala, Haití, Honduras, México, tanto el persn

Nbragua. Pararrá, Paragmy, Pení, TrNlad bases mismas qTobago, U~. \énezll~h. Adcnús de n e

i1erarrrrraro e~< 1982.

La autonomía r~anizadón del Tratado del Atlántico a 1 cree imienn

Norte Mantener la defensa de EuropaOccidentalComunidad EcAlemania Occidental. Bélgica, Canadá. frerte a 10 arTJ:fB73 de kJ Unón Sovétca yque una vezDrarrerca, EstadosUndoso Fmma, Greco. sus elados. ~[nclla7.a com~Holanda. Italia, Islandia, Luxemburgo, IngresarcomoNenega, Porngal, Rem Undo, llsquít. el rearmament

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midad internos como el caso de Yugoslavia,Somalia y Haití. Situación que sólo esenfrentable por el alto costo y consecuenciasdel operativo, a partir de alianzas multinacio­nales presididas por las Naciones Unidas.

2) Alianzas militares al margen del poder nor­teamericano, mismas que podrian gestarse enel futuro próximo entre las potencias aliadasen el periodo de la Guerra Fría, cuyas varian­tes serían con los paises productores de hi-

90 GUILLERMO l. R GARDUÑO VALERO

drocarburos como Irán e !rak. El otro casoserán las fuerzas que se integran en alianzascomerciales dentro del mundo globalizado.

3) La posibilidad de enfrentar grupos socialesque desde la esfera de la sociedad puedenenfrentar al poderío norteamericano en situa­ciones tales como los fundamentalismos a ni­vel internacional, pero a nivel de su seguridadinterna lo sería el narcotráfico.

4) Sin embargo, el riesgo más importante serála competencia comercial que enfrenta y cuyaresolución no podrá resolverse sin severasresistencias por parte de Norteamérica.

Los anteriores escenarios reclaman de unaresignificación de las alianzas militares y deun nuevo enfoque de las situaciones que entodos los casos están perfiladas como pro­blemas de'largo plazo, que reclaman adecuarla tecnología a las situaciones y necesitan delconcurso de fuerzas multinacionales.

El punto ilustrativo más significativo que haenfrentado recientemente es el caso de Somalia(1993-1994) donde las tesis del poder nacio­nal se enfrentaron a las siguientescondiciones:

• No había un cuerpo estatal de referencia.

- No existia un enemigo caracterizado oestablecido.

- Existen diferencias tribales ancestrales y unaalta concentración de armamentos en el área,lo que dificulta los operativos por accionesespontáneas y sorpresivas.

• No hay interlocutores con quienes estableceracuerdes políticos, de ningún tipo y duración,

puesaun el acuerdoartificialcreadoporlaONUdeja mucho que desear en materia derepresentatividad del conjunto social.

- La pauperización hace que aun la ayudahumanitaria en alimentos que se intentó hacerllegar no arribó a los núcleos deseados.

- Las condiciones tanto de deterioro ambientalcomo de inexistencia de recursos hacenimposible el colocar fuerzas en la localídad,sin un apoyo interno y externo permanentey de alto costo.

- Las condiciones internacionales operan endirección de no poder enfrentar escenariosbélicos, sino con el concurso de fuerzasmultinacionales que compartan los altoscostos de la guerra.

Una segunda linea de enfrentamientos multi­nacionales representan los conflictos poten­ciales, donde está presente Naciones Unidascomo factor de equilibrio, de ahí que se re­quiera plantear la naturaleza específica de los

conflictos y se establezca un nuevo esquema

de prioridades, pues al alterarse las relacionesde poder entre Este y Oeste. La dimensión delas áreas de influencia tradicionales se haperdido, de donde se deriva que los conflic­tos han pasado del nivel de luchas ideológi­cas para conformar Estados en tomo a pro­

yectos, por visiones culturales donde las di­mensiones de las regiones, el resurgimientode las religiones y de los Iirr.ites tribales y lo­cales, acentuaría los conflictos bajo una nue­va dinámica, como puede apreciarse en elcuadro que presentamos a continuación, don­

de se esboza la región y el tamaño de la Fuerza

militar de las Naciones Unidas:

REVISTA DEAllMJNISTRACIÓNPUBLICA 91

Durante la crisis energética de los setentaI1errnan Kahn de MIT, formuló la necesidadde invertir la relación generada por la OPEP,donde la oferta de los países productores es­taban determinando a la demanda, a partir detener un recurso natural no renovable, esca­so, indispensable como parte de productosderivados muy diversos, y que no tenia unsustituto inmediato a nivel sintético. La pro­puesta de Kahn fue invertir esta relación apartir de introducir una reserva estratégica porparte de los países consumidores que erannada menos que los industrializados, volvien­do la demanda a determinar la oferta.

La situación actual reclama plantear escena­rios donde las variables oferta y demanda seananalizadas en términos de su equilibrio odesequilibrio, a partir en el primer caso de cualpredomina y cual depende. añadiendo unatercer variable que sería el potencial tecnoló­gico, en términos de los países que disponende investigación y desarrollo, de los que semaotendrán como receptores de la innovación,lo que traerá aparejado que si hoy los EstadosUnidos dominan el mercado mundial y consti­tuyen la mayor inversión, será también la con­dición vital para mantenerla como potencia enel siglo XXI. El cuadro que detallamos acontinuación sería tan sólo una aproximaciónal sistema de retos que hoy se enfrentan en elmercado mundial y otros pueden presentarseen el horizonte de la transición al nuevomilenio.(Cuadro 2)

El planteamiento anterior deriva a la necesi­dad de plantear escenarios donde lashegemonías reclaman validarse y la econo­mía norteamericana actúe como gran regula-

El problema no es simple y la visión geopolíticanorteamericana de cara al siglo XXI enfrentanuevos retos: sus viejos aliados son hoy susrivales económicos y cabe advertir que lasguerras del siglo XX no se gestaron porrazones ideológicas, sino por luchas que seiniciaron en el campo de competencia por losmercados, por lo que habrá que ponderar

Los nuevos retos del mercadomundial.

Fuenl.: N_clones Unld8" j 995

cuáles serán los nuevos escenarios y proba­bles campos de batalla.

El cuadro anterior es elocuente: Angola, Hai­tí, Rwanda, Líbano y Chipre corren riesgo in­minente de liquidación como Estados Nacio­nales. Mientras que Bosnia, Croacia y Mace­donia son regiones que alguna vez fueron unamisma entidad política conocida como Yugos­lavia.

Las Fuerzas de las NacionesUnidas

Tamaño de la FuerzaRegión o Pals Multinacional de

Naciones Unidas

Bosnia 22,599

e rc a cta 14 ,676

Angola e ,000

H elti 6,813

Rwanda 5.154

L1bano 4,963

e tupre 1,' 61

Kuwail 1,124

Macedonia 1,102

Siria 1,016

92 GUILLERMO J. R. GARDUÑO VALERO

Cuadro 2

Relación de Oferta, demanda y tecnologla en el mercado mundial

OFERTA DEMANDA TECNOLOGIA FSCENARIO

Suponen productosindispenubles pira el

Deterrrea Deterrréa lnvestigacl'm y Deserrolomantenimiento del monopolioIfmamentista, como

"produccion de uunioenriquecido

Siluación Iclual del mClrcado

Deperdierte Deterrree lreestgacón y Desarrojopelrolero, por parte de lospaises ind ustriafesconsumidores del crudo

Mercado de la ¡nnovlciooDeterrrr.a Deperderae Investigación y Desarrollo tecnológica e ingeniería de

procesos

Mercado de productos o••Deperdiette Deperdene lnvest,p:nn y Desarrotlo tecnologias desplandas por

l. innovación.

Propio d. ,,, paisesmonoproductores, cuy.

Detel1T'OJ Deterrrea Receptores de temJk>gia economla oscila po<. variaciones de la oferla .la demanda.

Deperderse Delenma Receptores de tecrologíaSiIU8(:ióra IIclull1 de 105palies receptores

Situación generad. por lo.Detemwa Dep<rdierte Receptores de tecrologa cáneles en particular l.

OPEP, hoy sin efecto,

Condición de paises

Deperdene Depemerae Receptores de tecrobgadespl.udos en el mercadode materias primas ycomponentes.

dor del mercado mundial. De ahí que una mo­dificación sustancial en el comportamiento delmercado Iraería consecuencias inmediatas aNorteamérica, algunas de las cuales podríanderivar al campo militar. 27

Narcotráfico

Un escenario diferente, por ser un riesgo a suseguridad interna, es el caso del narcotráfico,

su situación desde el plano de Norteaméricatendria que reconocer que el motor que la im­pulsa a su consumo es la demanda y no la oferta,pese a que en el plano de su combate se buscaregular mediante el control de la oferta que segenera en el exterior mediante cárteles. Un es­quema de escenarios que podría configu­rarse es el de plantear la demanda en funciónde su crecimíento o disminución, resaltan­do que en el caso de disminuir supondría

REVISTADEADMINISTRACIÓNPÚBLICA 93

mecanismos regulatorios al consumo, pues porser la droga un producto de consumo cons­tante, la falta del mismo generaría en menosde 24 horas su necesidad de satisfacción enlos usuarios. El segundo campo de variablessería el mecanismo de producción de la drogacuyas variantes extremas serian a partir deproductos de origen natural, como el opio o lacocaína o aquellos generados a partir desíntesis como el éxtasis o el crack. Comotercera variable tenemos el ámbito de sulegalización mediante controles regulatoriosal consumidor y sin mecanismos de promo­ción y el segundo caso sería mantener sucondición actual de prohibición a laproducción y al consumo.(Cuadro 3)

El relo más significativo de la drogadicción esque afecta el destino futuro de sus generacio­nes, el control del proceso de consumo ten­dría que enfrentar un enfoque diferente, puesse transfiere al exterior (oferta), la responsabi­lidad del problema; encara el problema de losenormes flujos económicos que se transfie­ren ilegalmente al exterior, en particular haciala periferia y plantean el problema de la cre­ciente ínfluencia que tiene el narcotráfico hacialos gobiernos de los paises productores, enlo que se ha dado en llamar la narcopolítica,por lo que el enfoque que actualmente se pri­vilegia es el de enfrentarlo bajo una lógicamilitar y no de mercado.

Cuadro 3

Escenarios de la lucha antidrogas para los Estados Unidos

Oel1l8nda de c:omumo deOrigen de l. drtlC. M.~o ugislativo Eu:enario probabledroglls

Aumenlo Natural Prohbcón ,,1corsurro Sruaci'm actual

Dism~ución Natural Prohccén al consumoEscenario deseable peraNorteerrérce.

Situación emergente queAumenlo Sillélica Prohibición al corswro cojocara la prodeccén dentro

de os EVA y no en la periferia.

Síwciln actual por bs riesgos

Dr.mllUción Sntética Pro!mición al consumode algunas drogas para elconsumdoe como el caso delcrack.

Prm:rn fase de la~ porAlmenlo Natural Legaleacón baja de los precios y control

médico delll';uario.

Control del fenómeno de laOism"Il.ICDn Natural Legaleae ón drogadicciónvia ro renlabi1idad

de los carteles y no prorrocón,

Primera fase de la IegaecDnAlJ1lento Si1tetr=a Legalaacón por control sanitario del

usuario.

Control del fenómeno de laDismimción s mélica legalización drogadicción y liquidación en

una generación..J- - ---------

94 GUILLERMO J. R.GARDUÑO VALERO

Escenarios militares para el podernorteamericano.

Un problema central de las potenciashegemónicas es el de su futuro, el cual estáconstantemente amenazado tanto por los ene­migos reconocidos, como por las vulnerabili­dades que puede abrirle el campo de situacio­nes no previstas, que alteran sustancialmente

su equilibrio y redefinen su papel en el escena­rio internacional ampliado. En esta lógica, elpoder militarse manifiesta en armamentos,perosu expresión externa no le garantiza en sí eltriunfo militar, ni siquiera la posibilidad de suuso indiscriminadoo de la probabilidad de plan­tearse un uso discrecional del mismo, por losriesgos que tendría para el planeta en suconjunto. (Cuadro 4)

Cuadro 4

Escenarios por armamento, nivel de respuesta y protagonistas

Tipo de armamento para Nivel de rUl'Iuuta del Protagonista del Escenario probable yenrn:ntar el confficto armamento a utili7..ar entrentemíeete estrategia posible

Sistema de guerras conConvencional No nuclear Estados vsEUA estrategia convencional en las

periferias

I y IJ Guerras Mundiales

EArntégico Nonue:lear Estados vsEUACentralidad delpensamiento deClausewitz en sus diferentesi1terprelaciones

Opción tomada por EstadosConvencional Nuclear Estados vs EUA Unidos contra Japón allinalizar

laSegtmda GcerreMundial

Guerra entre potencias de

Estretégco Nucear Estadosvs EVAprimer orden. Estrategiadeaproximación indirecta y viasdisuasivas.

Regores, grupos,Guerras insurgentes yConvencional No nuclear organizaciones o facciones vs

EVA moviniertos de resistencia.

Gr up o s guerrilleros conRegiones, grupos, probabilidad de conflicto de

Estratégico No nuclear organizaciones o facciones vs larga duración, guerra deEVA guerrillas, guerra de baja

intensidad

Regiones, grupos, Terrorismo contra i1stalacDnes

Convencional Nuclear organizaciones o facciones vsclaves que contengan material

EVA nuclear combinadas coninstrumentos de akatecnologfa.

Regiones, &TUPos, Rebelión de núcleos de élite.Estratégico Nuclear organizaciones o íacccres vs Necesidad de modificar las

EVA clavesy los sistemas

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 95

Dentro de un esquema de posibilidades losEstados Unidos podrian entrar al siglo XXIcon una relación combinada de estos escena­rios, pues no son excluyentes, lo que sin dudapodría generar situaciones de altaconflictividad y procesos de dificil soluciónsi estos concurren y coinciden simultáneamen­te. En esta dirección la complejidad y laincertidumbre se darian cita y nos ofrecen lavisión que el poderio más grande que ha co­nocido la historia mundial de todos los tiem­pos no puede garantizar para si en el futuro supropia existencia.

Riesgos y vulnerabilidades comoesquema de futuro.

Si planteamos la composición actual de lasfuerzas armadas norteamericanas, podria­mos resumirlas en las siguientes cifras, deacuerdo a criterios convencionales, pueslos estratégicos son un secreto de primernivel: (Cuadro 5)

Su área territorial de defensa directa compren­de 9,372,614 kms-, distribuidos en 50 Estadosy su capital, con una población superior de260 millones de personas, la mayor del conti­nente americano y la tercera del mundo, lo cual

revela una cornposrcion pluriétnica y unadiversidad humana formidable, que tanto anivel intcmo como externo plantea problemasy amenazas innumerables."

Si pudiéramos resumir los principales riesgosde la transición hacia el futuro inmediatotendríamos que reconocer que los másapremiantes serian:

- El cambio del personal político de las nacio­nes aliadas en puntos neurálgicos, en parti­cular en el medio oriente. donde es visible elagotamiento de las dirigeneias de esos pai­ses y en otros casos puede producirse lamuerte de estas figuras por edad, lo queplantea el relevo de las generaciones y lomás importante, la capacidad de asumiracuerdos históricos que representan unavertiente para mantener a los Estados Uni­dos como potencia hegemónica.

Una primera revisión de los actores dcl MedioOriente nos revela que en Egipto, Nasserpermaneció en el poder desde 1954 a 1970;Sadat que lo sustituyó de inmediato fue ase­sinado en 1981 y Hosni Mubarack ha perma­necido desde entonces y enfrenta problemasinternos de legitimidad. En Irak el interésnorteamericano promovió frente a la revo lu­ción Irani a Sadam Hussein en 1979, siendo

.-----_. ---_.~--_.-.~

Cuadro 5,,----

Composición de 'u, fue nas armadas

rUU'DS de TIHn Futru, .f",'~ Fuen.. dI' m"..__._._-_.~...., Air FOfU Nu~

_.-- --_. _._---,-----Hombres '" 761 ,000 I\vionC'~ de comhatc ~ J. lOO 1I<l'""rC'~- soo.{lOO

Tanques '" 16,000 Homhardercs ~ 520 r r, "'Vehk:uku pe sado s ~ 52 .350 Ttll"~r<lr'C': ~ ROO S"hmarin,,' 119

Arlilkrla m R. 400 Ue\icópleHls '" 200 lAC' - ,O--~-~.~_ ...

Fuente: The WMId A1mies. Tbe workl nav'U.lhe world air (orces. ¡'l'l¡

96 GUILLERMO 1. R. GARDUÑO VALERO

hoy el enemigo más significativo deNorteamérica en la región. Larevolución iraníde 1979 a 1980, con la muerte de Khomeini,podrla entrar en la etapa de rutinización, perocabe prever también la reactivación del proce­so, si Estados Unidos se enfrentara alfundamentalismo islámico. En el nacienteEstado Palestino, Yasser Arafat, líder desde1965del movimíentoAl Fatah y dirigentedesde1994 de la autonomía Palestina, pero conseveros problemas en cuanto al control de losprocesos que constantemente se suceden yque podrían rebasarlo. En Kuwait la dinastiaSabah existe desde 1756, pero su legitimidadinterna fue severamente cuestionada a raíz dela Guerra del Golfo. El Rey Husseim deJordania fue investido desde 1952, pero hoycon cáncer terminal, su futuro no puede servalorado de antemano. Finalmente Kadaffi enLibia se mantiene, desde 1969, y suagotamiento o muerte estará a la vísta en pOCOtiempo. 29 •

La crisis no es menor en otras áreas del mun­do, Filipinas después de la dictadura deFerdinando Marcos, no encuentra punto deestabílidad.La reciente caída del Gral. Suahartoen Indonesia planteará tarde o temprano elproblema de las alianzas, que no podrán fun­damentarse en el anticomunismo. En cuanto asus enemigos Kim il Sung de Corea del Nortemurió y la sucesión por parte de su hijo no hapodido remontar la hambruna en que hoy sedebate ese país. En cuanto a Cuba la perma­nencia de Fidel Castro por 40 años íninterrum­pidas revela el problema de la sucesión, queno puede recaer en su hermano Raúl, por laexigencia de la pluralidad y la reunificaciónde la nación, cuando Fidel ya no esté en elpoder.

El segundo problema inmediato es el del en­frentamientocon estructuras de creencias, con

ello queremos advertir que un país que al igualque el imperio romano mantuvo libertad decreencias, cayó abatido a la larga, cuando seplanteó la lucha contra los primitivos cristia­nos. El primer enfrentamiento lo libró en suembajada en Teherán en 1980, consiguiendosu liberación después de 442 días, tras de unfrustrado rescate. Continuaron con el atentadoa las Torres Gemelas en 1982 en pleno NuevaYork, y prosiguen con actos donde los movi­mientos islámicos se mueven al menos en Asiay África contra el interés norteamericano.

Tal enseñanza es importante en la medida enque los ataques por parte de fundamentalistas,podrían llevarlo a un callejón sin salida, losacontecimientos del verano de 1998 en Dar esSalam, Tanzania y en Nairobi, Kenia, donderesultaron demolidas sus embajadas y unnúmero de centenares de muertos y heridos,llevaron a una apresurada respuesta enAfganistán y Sudán en contra de la presuntaorganización fundamentalista, pero el mundomusulmán comprende un núcleo significati­vo de seguidores en el continente asiático yafricano y este hecho de ser soslayado hun­diria a los Estados Unidos en una guerra inde­finida y sin un entorno preciso, donde no en­contraría reposo, ni lugar seguro, tanto a susciudadanos, como a su amplia gama de intere­ses que se proyectan en cualquier lugar delglobo.

Una tercera situación inmediata son las suce­sivas crisis financieras, que hoy abarcan nosólo los mercados emergentes, sino las pode­rosas economías asiáticas y cuya resoluciónno podrán los Estados Unidos eximirse departicipar, o de absorber sus efectos, por latendencia a la globalización en que hoy semueve el planeta, cierto es que las crisis sonen extremo violentas y también que la tenden­cia a la recuperación de los sectores más flexi-

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÓSUCA 97

bles es en plazos relativamente cortos, encomparación con lo que ocurria antaño, perolos residuos arrastran situaciones imprevisi­bles y liquidan corporativos que hasta hacealgunos años se consideraban inconmovibles.

En el ámbito estrictamente militar los escena­rios de los cuales podría participar EstadosUnidos son en extremo complejos, no depen­den por tanto de manera exclusiva en su arse­nal atómico o en su poderío militar, el riesgomayor es la imposibilidad de someter un mun­do complejo y lleno de incertidum bre a unasola dirección, pues los camínos únicos. no

existen y la coacción enfrenta el problema deactores no sólo estatales, sino de naturalezapolítica que se generan en tomo a la sociedadcivil de donde emergen.

En cuanto al ámbito interno Estados Unidos haenfrentado su guerra de independencia en elsiglo XVIII, la Guerra de Secesión 1861-1864.ala que siguieron las guerras indias y la conquistadelOeste. Elsiglo XX iniciacon losmovimientosradicales de corte anarquista, que la mafia seencargaría de atenuar y liquidaren la década delos veinte; la lucha por los derechos civiles ycontra la guerra de Vietnam es hoy consideradoaún como un problema de conciencia no resuel­to del todo y la creciente migración latina pareceser un escenario de largo plazo a encarar en suterritorio, para alcanzar la necesaria coexisten­cia entre sus minorías.

El riesgo definitivo sería laconstitución de po­tencias emergentes, las que pueden surgir desus antiguos aliados, en cuyo caso tendríamos

que conformar un marco de nuevas amenaz.asasu hegemonía y una nueva visión de compe­tencia política, ideológica y militar.

Relación Estados Unidos v Méxicoen torno a nuestro concepto deSeguridad Nacional.

Para México, cuya vecindad inmediata noslleva a compartir más de },OOl) kms. dc fronteracomún, con una población estimada en 7millones de personas de origen mexicano queradican en Nortcarnérica, con un flujo migra­torio de población de ilegales y con una largaserie de agravio, que fueron descritos par­cialmente en este trabajo, la situación se nospresenta como algo altamente delicada:

- Desde el punto de vista militar, EstadosUnidos sería nuestro principal objetivo a en­frentar. pero tal situación es impensable por laasimetría de fuerzas, lo que no se puede plan­tear como un escenario siquiera imaginablepor parte dc nuestras fuerzas armadas.

- Nuestra dependencia en lo militar en losámbitos: doctrinario. organizacional.rccnoló­gico y de inteligencia, nos ofrece el riesgolatente de mantenernos en una situación se­mejante en un mundo en cambios. La Doctri­na de la seguridad hemisférica sometió a todaAmérica Latina a una cruzada anticomunistaimpresionante.

- Si observamos el mapa de vulnerabilidadesdel territorio mexicano resulta paradójico queun país como México. con recursos tales comopetróleo; costas entre dos océanos; vecindadcon Estados Unidos; istmo naturalinteroceánico, vital en un momento en que en

1999 el Canal de Panamá volverá a la sebera­nia de su país de origen. sin que existan rutasalternas que alimenten el enorme flujo de co­mercio interoceánico que se desarrolla en laregión por los nuevos acuerdos comerciales;que dispone de plataforma marítima ypesquera, para no mencionar otros rubros. al

98 GUILLERMO J. R. GARDUÑO VALERO

parecer no cuenta con escenarios claramentedefinidos para situaciones que impliquen ladisputa y defensa de sus recursos,particularmente cuando países de otraslatitudes disponen de importantes eimpresionantes fuerzas militares para ello.

- Nuestra doctrina de Seguridad Nacional nopuede responder por tanto al interés de unapotencia, los riesgos están a la vista en el si­glo XIX, y la Guerra de Texas, la Guerra de1847 Yla Mesilla, serian la pérdida territorialmás importante del país. Continuarían en elperiodo revolucionario impulsado por el inte­rés norteamericano contra Díaz; seguiría conel pacto de la embajada, pero en pleno conflic­to de la primera Guerra el propio VictorianoHuerta pasaría de aliado a enemigo y su caídasería impulsada por el mismo interés que loelevó, llevando a cabo la invasión de Veracruz,-obligándolo a su salida y muriendo después.en una prisión militar norteamericana.

La guerra secreta con México" continuó y eltelegrama Zimmerman a Carranza es unamuestra de las presiones por convertir al paísen un juguete de los intereses de las poten­cias. Incluso mas allá del conflicto los Trata­dos de Bucareli mantuvieron el interés norte­americano por encima de las reivindicacionesagrarias, y a raíz de la prohibición que desde1919 a 1934 mantuvieron los Estados Unidos,en la que corrompieron a nuestros generalesubicados en las fajas fronterizas para conver­tir las puertas del país en los prostíbulos,casinos y cantinas que no podían tener losnorteamericanos de la frontera sur. Nuestraintervención en la Segunda Guerra Mundialsería la garantía de resguardar el interés nor­teamericano impidiendo su uso por parte delas potencias del Eje, por lo que mantuvo suterritorio libre de destrucción enemiga. En laposguerra México avanzó en la linea del

anticomunismo y sus efectos contra los mo­vimientos en favor de reivindicaciones popu­lares llevaron en los cincuenta y sesenta aprofundas represiones.

En el plano más inmediato la situación delnarcotráfico afecta de manera profunda nues­tras relaciones, con la existencia de podero­sos cárteles, que no sólo están buscando lacompetencia en el poderoso mercado nor­teamericano, sino que hoy extíenden suinfluencia hacia crear un mercado de estupe­facientes en México, lo cual podría darnos pro­blemas de seguridad interna a largo plazo.

La pluralidad del mundo que hoy emergeplantea la necesaria distancia entre el interésnorteamericano y el nacíonal, la ínexistenciade esa falsa identidad, más que manejarla comoun conflicto que nos Ilevaria a presiones yenfrentamientos ínnecesarios e inútiles,reclama que los efectos adversos derivadosde la proximidad con Norteamérica sean com­pensados por una estructura que aprovechey reconozca los campos que hoy se abren a lanueva econornía mundial en surgimiento; quereconozca la pluralidad como base de ejerciciodemocrático y modele su esquema deseguridad como campo activo de la sociedad.

El siglo XX nos ilustra con múltiples ejemploslos elevados riesgos que corre un país quedeposita su seguridad en otro, por poderosoque éste sea. Ninguna nación puedegarantizarse un esquema de futuro y menoshacerlo con otros. Más aún el triunfo de susintereses no representa la concreción de loscorrespondientes a quienes los secundan. Laexperiencia más inmediata está ilnstrada por

el destino reciente de los regímenes aliados

de la Unión Soviética, algunos de los cualesse han desintegrado, o aquellos otros que

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 99

- como en el caso cubano - aún se mantienen,pero están en crisis y en la antesala de cambiosinntincntes.

La lógica de la hegemonía mundíal debe plan­teamos como premisa básica, que las condi­ciones que hicieron a Estados Unidos deAmérica cobrar presencia como nación en elsiglo XVIII, en medio de la competencia de losImperios Inglés, Francés y Español, posterior­mente desarrollar su capacidad expansiva quele llevó a la conquista territorial durante el sigloXIX y a mantener una presencia activa en elmundo como antesala de la potencia que deemergente es colocada como la primera delmundo en nuestro siglo, no pueden repetirseo mantenerse de modo indefinido. La caída deuna gran potencia o su declive es algo quetodo estudioso del poder militar debe tener encuenta y en particular es indispensable paraquienes la contemplamos desde la frágil líneafronteriza que nos separa, pero cuya caída re­percutiría de inmediato sobre nuestra nación.

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\00

Notas:

GUILLERMO J. R. GARDUNO VALERQ

15.Hart, Lydell, Estrategia de op cit. p. 11

16. Ibidem, p. 246 - 251.

• Profesor Titular C de Tiempo Completo delDepartamento de Econornla de la UniversidadAutónoma Metropolitana, Iztapalapa.

l . Natkiel, Richard. Atlas of American Wars, HongKong, Arch Cape Press, 1986, p.8-JI.

2. Ibidem, p. 19.

3. lbidern, p. 20-29,

4. Walt Lang, United States Mititary Almanac, NewYork, Military Press, 1989, p. 7.

5. Potnsett, LR.• Notas sobre Mexico, México, Edi­torial JUS, 1973, p. 21.

6. Natkiel, R, op cit, p. 30-31.

7. lbidem, p. 30-33 Y Wait Lang.. op cit, p. 34-35.

, 8. Wait f,.ang, op cit, p. 58-61.

9 Natkiel, Richard, Atlas of 20th Century Warfare,London, Bison Books, 1982, p. 28-65.

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El narcotráfico y la seguridad nacional de México:cambios, críticas y propuestas

José Luis Piñeyro'

I. Texto y contexto socio-político deltema

E presente ensayo pretende ofrecer unaevisión de la relación entre narcotráfico

y seguridad nacional. El anál isis está centra­do en los cambios de la última década en elnexo narcotráfico-seguridad nacional de Méxi­co. Se hace un balance de las transformacio­nes recientes de la relación con los EstadosUnidos en el combate conjuntoantinarcóticos, e igualmente se hará una su­cinta evaluación de la efectividad de la estra­tegia binacional de la llamada "guerra a lasdrogas" de acuerdo con los indicadores gu­bernamentales y con los no convencionales.Finalmente se presentarán las últimas tácticaspropuestas por la Unión Americana paraenfrentar el multidimensional fenómeno delnarcotráfico.

A lo largo del artículo están implícitos unaserie de elementos y supuestos que resultanecesario explicar para una mejor compren­sión del mismo. En primer lugar, considera­mos que el narcotráfico, durante los añosochenta, representaba más bien una amenazaa la seguridad del gobierno federal ( o de cier­tos gobiernos estatales), no se había

conceptualizado como problema de seguridadnacional. Hoy en día se percibe como amena­za múltiple que impacta en la salud pública(extendida drogadicción), la legítimidad socialde algunos delincuentes ( Identificación deamplios sectores sociales con losnarcotraficantes) frente a las organizacionesdel gobierno, de seguridad pública (protec­ción a la integridad fisica personal o familiar ya las diversas formas de propiedad) para lasactividades diarias ( laborales, empresarialeso agrícolas) de distintos sectores sociales.

En suma, la lucha contra las organizacionesde narcotraficantes inicíó más por razones deseguridad del gobierno federal (o de algunosestatales) dado que en los Planes Nacionalesde Desarrollo (PND) respectivos y en los con­venios bilaterales firmados con Estados Uni­dos o multilaterales con otros países, el go­bierno mexicano concebía al narcotráfico cornouna amenaza, se comprometía a combatirlocomo obligación jurídica plasmada en losacuerdos ya celebrados.

Todo lo anterior estaba y reforzado por lapre­sión de los Estados Unidos a través de unagama de presiones diplomáticas, económicasy militares para intensificar la batida

102 JOSELUIS PIÑEYRO

antinarcóticos en México y sanear diversosaspectos o tácticas deficientes (corrupción,coordinación, equipo, etc.) que se suponíaexistian entre las fuerzas de seguridadmexicanas y permitir así una mayor injerenciaestratégica y logística en la misma.

La situación descrita empezó a cambiar a prin­cipios de los años noventa y especialmente amediados de tal década. El narcotráfico retó,articuló y permeó de forma dramática y pro­funda las tres dimensiones de la seguridad: lade la nación, la del Estado y la del gobiernofederal mexicanos. Un autor caracterizaba elcrecimiento del narcotráfico como amenaza dela siguiente manera:

"También cada día sabemos que en muchasregiones del pais, el narcotráfico está susti­tuyendo las obligaciones del Estado. Con eldinero dei narco, miles, y quizá ya millonesde compatriotas han conseguido el derechoa divertirse, el derecho a enriquecerse, elderecho a trabajar, el derecho a comer. Estosderechos, amparados por la constitución ypor años defendidos por el gobierno, estánalejados de los intereses oficiales. Hoy. esosderechos se consiguen delinquiendo.

En conclusión. el complejo problema de ladebilidad del Estado mexicano se puede en­tender, entre otras explicaciones, en razóninversamente proporcional a la fuerza delnarcotráfico, a la debilidad de las élites re­gionales yola confluencia de intereses depolíticos y mafiosos ".'

Otra situación que conviene subrayar es quela cesión múltiple de espacios del gobierno deZedillo a la contraparte norteamericana en elcombate a las drogas no sólo obedece a laconvergencia estratégica con la Unión Ame-

ricana (esto es, el que para ambos gobiernosel tráfico de narcóticos es un peligro para susseguridades nacionales) sino que sobre todoresponde a Ia creciente debilidad del Estadonacional mexicano frente al coloso del norte.Esta debilidad proviene de las tendenciasglobalizadas y de la dependencia múltiple (fi­nanciera, comercial y alimentaria) que se con­vierte en un instrumento efectivo de presiónO negociación de cara a las tradicionales con­troversias bilaterales (narcotráfico, migraciónilegal, comercio «desleal» y mayor aperturaeconómica y acceso a energéticos) con el go­bierno de México.

El ensayo recrea y aborda la aparente dobleparadoja que implica el combate a las drogasque se sintetiza en la tendencial disgregaciónde un pilar básico del Estado mexicano: lasfuerzas armadas, y la falta de cohesión de lanación frente a ciertas instituciones del Esta­do por la corrupción, expansiva pobreza ex­trema, aumento del desempleo, criminalidadcreciente, ilegalidad estructural recorren elcuerpo social, atentando contra el normal fun­cionamiento y reproducción del Estado na­ciónmexicano.

Tanto la estrategia norteamericana como lamexicana de combate a la criminalidad organi­zada' y en particular al narcotráfico, nomencionan o subestiman las raices estructu­rales que retroalimentan las redes denarcotraficantes para formar y reclutar el si­lencioso ejército de productores, vigilantes,transportistas, distribuidores, asesinos y de­lincuentes de cuello blanco de las finanzas yde la alta política.

Ciertamente, como afirman voceros guberna­mentales y empresariales, la prolongada crisisde valores (religiosos, cívicos y familiares)

REVISTADE ADMINISTRACIÓN PÚBI.ICA 103

nacionales contribuye a la propagación yfortalecimiento de los barones de la droga.pero, para paises como México. el sustratodiario de inseguridad económica pcnnanentenutre la inseguridad pública.

La delincuencia ocasional de sobrevivenciase apoya en la delincuencia profesional orga­nizada y está en los espacios de impunidad eilegalidad institucionales.

Al gobierno de los Estados Unidos no le co­rresponde superar las terribles condicionesmateriales y morales en que viven ampliossegmentos de la nación mexicana. ni corregirlos espacios de ilegalidad e ilegitimidad querecorren y corroen al Estado. Sin embargo. loque se perfila es que estamos haciendo unatarea antinarcóticos que en lo principal afectaal vecino Estado-nación. Seria por 10 tantobenéfico proponer un trato financiero y co­mercial preferencial para atenuar las desastro­sas condiciones de vida de la nación, o bien.replantear la conveniencia de seguir por la rutarepresiva a las drogas y continuar con un gas­to policiaco y militar multimillonario en plenacrisis productiva.

En documentos oficiales mexicanos ynorteamericanos se subestima el nexo econo­mía (especulativa y excluyente) y descompo­sición social y pobreza. Esto, sin embargo, esconocido por las agencias multinacionales enun documento de las Naciones Unidas se es­tablece que: "Las organizaciones traficantesmás fuertes parecen caracterizarse por. .. unaafluencia aparentemente inagotable de perso­nal dispuesto a desempeñar las tareas másserviles lo que proporciona a la industria uninsumo fundamental para su crecimiento casiconstante: mano de obra barata.'

11. Ayer y hoy: el narcotráfico:¿amenazaa la seguridadnacional?

Hace casi diez años una especialista ennarcotráfico consideraba que el asunto no re­presentaba una amenaza o problema de segu­ridadnacional paraMéxico.'

Diversas razones apuntalaban tal argumento.En primer lugar, se afirmaba que existía identi­dad dc intereses entre la nación y el Estado. olo que es lo mismo la seguridad nacional eraentendida como sinónimo de seguridad delEstado. La segunda razón esgrimida era laausencia de amenazas externas a la seguridadnacional tanto de presencia significativa denarcotraficantes extranjeros como de policíasnorteamericanos de la DEA que pusieran,ambas organizaciones, en riesgo la integridadterritorial y la soberania nacional. En tercerlugar. se argumentaba que privaba un escaso

consumo intcrno de drogas en la población yno constituía un problema de salud pública;en cuarto término señalaba que tenian pocoimpacto los narco-dólares en la economía ylas finanzas mexicanas. Por último, se subra­yaba que prevalecía un bajo recurso a la vio~

lencia por parte de los narcotraficantes aSIcomo una reducida presencia e influencia delos mismos en el gobierno y el Estado mexica­nos.

Desgraciadamente. una década después elpanorama descrito evolucionó cn direccionespoeo deseables que se observan en lassiguientes tendencias;

Una distribución regresivao hipcrconcentradoradel ingreso, auspiciada por dicho modelo.' Eldisminuido gasto dedicado a la satisfacciónde servicios sociales (educación, salud. ali-

104 JOSÉ LUIS PIÑEYRO

mentación, etc.), especialmente al combate ala pobreza.' El desempleo creciente por nohablar del subempleo.· El peso de la enorme,expansiva e impagable deuda externa en arasde la cual se sacrifica distintas necesidadesbásicas de la nación y del conjunto del siste­ma económico.' Todo lo anterior sin tomar encuenta la riqueza humana nacional desperdi­ciada y exportada a Norteamérica mediante laconstante y creciente migración de miles decompatriotas que contribuyen a acrecentar elpoder nacional del vecino pais a pesar de todolo que allí se argumenta en sentido contrario. 'o

Con respecto a la presencia de extranjeros yasean narcotraficantes o agentes de la DEA, lasituación actual ha cambiado drásticamente.El narcotráfico nacional e internacional no esuna amenaza a la soberania nacional en elsentido de tender a generar espacios territo­riales auténomos a la acción del gobierno y elEstado mexicanos, con capacidad de respuestaparamilitar y base de apoye social amplia,aspectos que pondrían en entredicho lasinstituciones estatales policiacas, militares,judiciales y de asistencia social, entre otras.La temida tendencia a la autonomizaciónterritorial promovida por el narcotráfico nosucedió, aunque si cuenta con organizacionesparamilitares y cierto apoyo social. Las cosasfueron por otro camino.

Lo que se dio fue la "narcopenetración" am­plia de las organizaciones gubernamentalesy la estructura del Estado de forma tal que,como afirma un reporte confidencial de in­teligencia militar, en México se ·dio unacolombianización al revés: "en Colombiadonde los cárteles utilizan a losfuncionarios públicos para la realización desus actividades ilícitas, en México, loscárteles son utilizados por el narcopoder,

constituido por personajes de renombrenacional"."

En lo referente al despliegue de agentes de laDEA en México, la historia es vieja como lodemuestra un ensayo reciente," pero, ésta escada vez mayor y más sistemática y puededenotar varias cosas: 1) incapacidad del sis­temajudicialpara procesary encarcelar a gran­des capos, como se perfiló con la extradi­ción de Garcia Abrego a Estados Unidos,2) desconfianzaen loscuerpos policiacosmexi­canos en las labores de recopilación y análisisde información sobre el narcotráfico, 3)incapacidad operativa policiaca de persecu­ción y arresto de narcos, y 4) deterioro de lasinstituciones civiles del Estado para frenar laspresiones externas a fin de que se asimile laestrategia antinarcóticos norteamericana.También puede ser una combinación de todaslas causas mencionadas.

Cabe apuntar que el debilitamiento -íe la posi­ción mexicana respecto a la DEA, se perfiló,entre otros acuerdos y concesiones, segúnrevela un documento oficial norteamericano"cuando en julio de 1997 se autorizó aumentarel contingente de miembros de la DEA conotros seis agentes especiales y otros seis delFBI, los cuales fungen como enlace con lasFuerzas de Tarea Fronterizas BinacionalesAntinarcóticos.

Otro aspecto que al principio del artículo des­tacamos y era elbajo consumo interno de dro­gas también ha cambiado y crecido de formapreocupante. Es ya un problema de salud pú­blica creciente con impacto considerable enlos costos del sistema judicial, penitenciario,sanitario y educativo nacionales. Además,cabe destacar los costos morales y socialesde la drogadicción en términos de contribuir a

REVISTADEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 105

la disgregación familiar, la vinculación con la

criminalidad y a otros. "

El Estudio-Diagnóstico del Grupo de Contac­to de Alto Nivel México-Estados Unidos para

el Combate a la Drogas (GCAN) reconoce elcrecimiento de la drogadicción (especialmen­

te a la mariguana e inhalantes) entre la pobla­ción juvenil, tanto en la estudiantil como enlos niños de la calle y jóvenes pandilleros. De1990 a 1995 sólo en los Centros de Integra­

ción Juvenil se atendieron a cerca de 37 mil

pacientes de primer ingreso."

Habria que señalar que las cifras de los cen­

tros de rehabilitación privados, así como elaumento de la drogadicción infantil y el creci­miento de la drogadicción en general ya nosólo se da en ciertas ciudades fronterizas enlas grandes ciudades y centros turísticos, sinotambién en ciudades medias y pequeñas e in­cluso en las áreas rurales. Sólo en la ciudadcapital de México, el gobierno informa del

aumento sin precedente de la drogadicciónde 1993 a 1998. Por ejemplo, el consumo de

cocaína entre jóvenes de 14 a 24 aiios pasó de

)2.2 a 40 por ciento." Además, la procuraduríacapitalina reporta que de 8000 escuelas de los

distintos niveles educativos se han detectado

280 donde se consumen drogas con frecuen­cia y con aumentos constantes en dichoconsumo." Un periodo más amplio muestra

tendencias más alarmantes: de 1989 a 1998 elconsumo de cocaina y diversos alucinógenos

aumentó en 1000 por ciento según datos de la

Comisión de Salud de la AsambleaLegislativa. "

Sobre el impacto de los narcodólares en laeconomía y las finanzas de México la situa-

ción también ha cambiado durante la últimadécada, aumentando el peso de los mismosen la estructura productiva y financiera. No

existen estudios pormenorizados acerca de la

importancia de los narcodólares y su impacto

especifico en las diversas ramas de la econo­

mía, sólo se mencionan cifras aproximadas dellavado anual de dinero" y los sectores

productivos como: la industria constructorade vivienda, de servicios (bancos y bolsa de

valores), turistica, gastronómica (restauran­

tes) y de bienes raíces como casas de lujo,ranchos y agroindustrias. Empero, sobre elparticular, el informe antes citado considera

que el lavado de dinero es el nivel que repre­senta mayores riesgos para el Estado, puespermite que los narcotraficantes empleen su

poder económico para amenazar al gobierno O

imponerle condiciones.

Sobra decir que el recurso a la violencia por

parte de los narcos ha ido en aumento constan­

te. Esta escalada comprende presumiblemente

desde los homicidios del cardenal Posadas,

el candidato presidencial Colosio, el dirigente

priístaRuizMassieu pasandoporexprocuradores,

comandantes judiciales y militares hasta

numerosos ajusticiamientos de personajes

menores o personas comunes por pertenecer

a, o luchar contra, el narcotráfico. Sólo en el

primer semestre de 1998 la escalada de

asesinatos vinculados al narcotráfico se

estima en más de 2000 muertos, cifra

proporcionada por las policías judiciales y los

ministerios públicos dc los estados, donde

destacan los dc Chihuahua, Sinaloa, Sonora,

Tamaulipas, Nayarit, Jalisco y el Distrito

Federal."

\06 JOSÉLUISPIÑEYRO

Ill. Narcocorrupción y militares enMéxico

No es nueva la masiva y permanente partici­pación militar en el combate al narcotráfico(localización y deshierbado de sembradíos,arresto de narcotraficantes, decomiso de ar­mas y vehículos aéreos y terrestres e incine­ración de droga)." Sin embargo, durante losúltimos cuatro años, dicha participación hapresentado cambios cualitativos importantescomo son: llevar a cabo acciones de persecu­ción y arresto de grandes y medianos capos,mayores labores de recopilación de informa­ción, planeación y dirección de operativosantinarcóticos y participación selectiva y res­tringida, a través de medianos y altos man­dos, en la mayoría de las corporacionespoliciacas estatales, en la Procuraduría Gene­ral de la República, en el desaparecido Institu­ío Nacional de Combate a las Drogas, en losaeropuertos" y carreteras y en el sistemapenitenciario.

La justificación gubernamental de caráctermacro para este aumento de las funciones asig­nadas al personal militar es que el narcotráficorepresenta un problema de seguridad múltiple,porque atenta contra las instituciones delEstado (a través de cuerpos paramilitares y deuna red de lealtades, en especial regionales,ilegales e ilegítimas), contra la salud pública(mediante la creciente drogadicción juvenil eincluso infantil todavía geográficamenteubicable) y contra convenios internacionalespara la lucha antinarcóticos (donde laspresiones de Estados Unidos sonpreponderantes) acordados por el gobierno yel Estado mexicanos. A nivel micro la presen­cia castrense encuentra su razón de ser en laenonne corrupción estructural e ineficienciaprofesional de las corporaciones policiacas,

tanto en términos de inferioridad logística,planeación y coordinación de las mismas, asícomo de equipo y armamento, Por último, seargumenta el descrédito social y politico detales corporaciones.

Los primeros efectos del contacto pennanen­te de la milicia con un medio tan disgregadorcomo es el narcotráfico han comenzado a aflo­raro El conocido caso del general GutiérrezRebollo, como ejemplo de colusión y corrup­ción, puede ser la punta de un amplio témpa­no donde coexistan: sordas pugnas de corrien­tes de militares profesionales e institucionalesy de narcomilitares, casos de desmoralizacióne incluso indisciplina por desconfianza en cier­tos mandos al considerar que los costos enheridos y muertos no valen la pena en unaguerra perdida de antemano, de situacionesde descontento dado el riesgo de desprestigiode la imagen pública de la milicia, etc.

Sobran opiniones calificadas que han señala­do con diversos tonos lo mismo: significó uncolosal error histórico involucrar a las fuerzasarmadas en la batida antidrogas. Empero, antelos hechos consumados, sólo cabe tomarmedidas correctivas de corte más amplio ydesde una visión propositiva. Esto es, la lu­cha antinarcóticos en México ha tenido unenfoque policiaco-militar que privilegia laslabores de detección, persecución y represiónen detrimento de labores de igualo mayorimportancia, estas son: las acciones de pre­vención política extensa, amplia participaciónsocial e integral injerencia institucional.

En nuestra opinión, no habrá avances signifi­cativos en la guerra antinarcóticos si no serealiza una profunda reforma-reestructuracióndel poder judicial federal donde agentes delministerio público, jueces y auxiliares seanprofesionales honestos, eficientes y expedi-

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PlJHLlCA 107

tos frente a delitos contra la salud. No basta laactualización o tipificación de nuevos delitosy aumentar las sanciones y penas correspon­dientes para abatir la narcodelincuencia, nitampoco es suficiente la creación de fiscaliasespeciales y autónomas para perseguir talescriminales. La injerencia de comisiones delpoder legislativo en general en la reestructu­ración del poderjudicial es básica así como enparticular en la supervisión del funcionamien­to de las fuerzas armadas en la batidaantinarcóticos." '

De igual forma, resulta impostergable laprofesionalización de los cuerpos policiacosestatales para, de forma paulatina, reducir laparticipación militar en labores contra narcó­ticos y considerar la propuesta de la anteriorComisión de Defensa Nacional de la Cámarade Diputados en el sentido de crear unaGendarmería Nacional similar a la de Francia."

Las campañas de prevención o sensibilizaciónsocial sobre el amplio y complejo problemaconformado por el narcotráfico-drogadiccióndevienen son acciones básicas." Los espa­cios de participación social amplios yconstantes resultan imprescindibles. Lospartidos politicos nacionales, 'sindicatos deempresas e industria, diversas iglesias, uni­versidades públicas y privadas, asociacionesempresariales a travésde reuniones, semina­rios, conferencias, etc. son actores socialesclave para reducir el impacto del fenómeno,además del apoyo de los medios masivos decomunicación que deben jugar una funciónde utilidad pública como les corresponde deacuerdo con la Ley.

Romper la estrecha y cerrada visión policia­co-militar para enfrentar al narcotráfico esdesde nuestro punto de vista lo mejor paralos intereses de la nación, para la salud delgobierno y para las propias fuerzas armadas

como instituciones del Estado. Romper asi­mismo con las múltiples injerencias de losEstados Unidos en la soberanía nacional sopretexto del narcotráfico, es lo más saludabley económico para la fortaleza del Estado na­ción mexicano. Saludable porque se evitanviejas ambiciones como la persecución terri­torial y aérea en caliente de narcotraficantescn territorio mexicano, el sobrevuelo norteame­ricano en el espacio aéreo nacional, elreabastccimicnto de aviones oficiales civilesy militares y la supervisión y condicionamientodel uso dcl material aéreo donado o vendido,las acciones marítimas conjuntas en aguasmexicanas. Económicoporqueseevitarían loscostos de entrenamiento masivo de policías ymilitares mexicanos en Estados Unidos (reciénse anunció I~ próxima partida de uncontingente de 1500 soldados), la adquisiciónde armamento y material de alta tecnologia asicomo la compra de refacciones para el mismo,entre otros aspectos.

Empero, el círculo cerrado interno y externodel combate al narcotráfico no puede romper­se sólo con voluntad politica colectiva, se re­quiere cambiar las difíciles condicioneseconómicas en que viven y se reproducenconsiderable~segmentos poblacionales, puestales condiciones son un inmejorable ealdode cultivo para la proliferación del virus delnarcotráfico. Pueden multiplicarse las aecionesmilitares nacionales y binacionales, avanzarla reforma del Estado y realizarse campañasde concientización, pero, si no mejoran las

condiciones de vida de la nación elnarcotráfico se convierte en opción de vidapara numerosos sectores sociales y tiende adividir la nación y erosionar al Estado y enespecial a las fuerzas armadas de México.

Para los intereses de los Estados Unidos unproceso como el anterior dependerá de los

108 ross LUIS PIÑEYRO

intereses específicos de seguridad nacional asatisfacer. Después de todo, la última inva­sión militar a Panamá se justificó en gran partepor la necesidad de arrestar almacronarcotraficante general Noriega, pero,al poco tiempo el narcotráfico nadó como pezen el agua en aquel país y nada pasó de bene­ficio real para la nación y el Estado de Pana­má.

IV.El combate binacional alnarcotráficoa futuro

En este estado de cosas, cabe preguntarse¿qué han propuesto los Estados Unidos paraayudar a combatir el narcotráfico en México yqué han hecho y aceptado las autoridades fe­derales mexicanas?

Las propuestas y asistencia norteamericanasparten de una evaluación positiva en lo gene­ral de la acción antinarcóticos mexicana. Enprimer lugar, se evalúa la voluntad politicapresidencial de combatir el narcotráfico en­tendida como: la aprobación expedita de le­yes anticrimen organizado, el impulso para lalegislación antilavado de dinero, las órdenespara la remoción de medianos y altos mandosciviles y militares corruptos, la creación denuevos grupos de investigación y operativos(1998), la disposición para la firma deconvenios bilaterales, entre otros aspectos."

En segundo lugar, se evalúa la eficienciaoperativa, es decir, el aumento en las confis­caciones de cargamentos de drogas, propie­dades y cuentas bancarias, la erradicación deplantíos, el número de arrestos de·narcos na­cionales y extranjeros, asi como de grandescapas, la confiscación de armas y transportesterrestres y aéreos, el saldo de heridos y muer­tos en combate. En tercer lugar, además delfrente operativo, se evalúan a futuro las ac-

ciones preventivas y las concesiones: mayorintercambio de información binacionalinteragencias (DEA-PGR) e interinstitucional(Departamento de Defensa-Secretarias deDefensa y Marina) (Departamento de Estado­Secretaría de Relaciones Exteriores), laaceptación de entrenamiento policiaco militarpor agencias norteamericanas, de equipomilitar antidrogas, de sobrevuelos en territo­rio nacional, de reuniones conjuntas de cuer­pos especializados de alto nivel, de accionespoliciacas o navales binacionales antidrogas,entre otros elementos a mencionar.

El gobierno ha contemporizado con todos ycada uno de los aspectos mencionados y portanto se hace una ponderación favorable enel documento oficial norteamericano antesmencionado. Aun así, en mayo de 1998 se daa conocer de forma espectacular el unilateralPlan Casa Blanca sobre lavado de dinero porfuncionarios de bancos mexicanos. Se ha es­crito mucho minimizando las revelaciones deloperativo: -son una veintena de funcionariosfrente a casi treinta mil empleados de sólo unode los bancos acusados; la cantidad de dinerolavada significa menos de la mitad del 1 porciento del total del dinero lavado a nivel mun­dial, en Estados Unidos también sucede lava­do de dinero y en mayores dimensiones, etc.etc. Lo cierto es que el operativo Casa Blancarepresenta una clarísima afrenta para el go­bierno mexicano dado el espiritu de colabora­ción y confianza mutua que imperaban, asicomo para las instituciones policiacas, judi­ciales y militares del Estado por la evidentedesconfianza norteamericana sobre la capaci­dad operativa y honestidad de las mismas. Nose trata de ocultar deficiencias operativas ocasos de deshonestidad de funcionarios pú­blicos civiles o militares, pero el problema esde otra naturaleza.

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBL1CA 109

El problema de fondo para la nación y el Esta­do mexicanos es que el gobierno ha tenidouna estrategia de convergencia conNorteamérica yeso no ha impedido la viola­ción de la soberanía mexicana.

Las concesiones que México ha venido ha­ciendo son: en primer lugar, la aceptación de73 helicópteros UHI-H27

, en donación condi­cionada por el Departamento de Defensa, másrefacciones, equipo de herramientas y deapoyo terrestre suficientes para dos años; asi­mismo se dio la autorización de sobrevuelopara aviones norteamericanos en territorionacional en misiones de monitoreo y recargade combustible de los mismos en aeropuer­tos. En tercer lugar, se aceptó el entrenamien­to de soldados mexicanos (más de trescientosen el año fiscal de 1996 y más de mil quinien­tos en 1997) en cursos para mejorar la capaci­dad antidrogas, en reacción rápida, en trans­porte aéreo, en inteligencia y formación decuadros y operaciones marítimas antidrogas.En cuarto, dieron órdenes para efectuar ma­niobras marítimas conjuntas antidrogas; y parareeibir entrenamiento en México por el Servi­cio de Guardacostas para más de cien oficia­les y marinos, en abril de 1997 en cursos deabordaje marino antidrogas.

Por último, destaca la asistencia a un curso deadiestramiento avanzado para 29 oficialespoliciacos de las Fuerzas de Tarea FronterizaBinaeionales y 10 oficiales más de la UnidadContra el Crimen Organizado. Este programaeducativo fue apoyado por la DEA, el FBl YlaDivisión Criminal de los Departamentos deJusticia y Tesoro. A estos cursos asistierontambién los agentes de la DEA y el FBI resi­dentes en México.

Después del largo recuento expuesto, nos to­pamos con dos sorpresas: una, la operación

encubierta "Casa Blanca" instrumcntada porlos Departamentos de Justicia y Tesoro y dadaa conocer a la prensa en mayo de 1998. La otrasorpresa fue la aprobación por el CongresoNorteamericano en junio del mismo año paraconstruir una "amistosa" supercarretera de3,200 kilómetros en la frontera con México,sin importar muy posibles desastresecológicos y humanos por los cambiostopográficos de nivelación del terreno."

Al parecer no existe suficiente voluntad,particularmente voluntad política, para ubicarla relación bilateral en el nivel de aliados nigeoeconómicos ni geopolíticos.

V,Narcotráfico: ¿guerra o cambioestratégico?

La estrategia norteamericana a futuro insisteen laóptica guerreristade frenteal narcotráfico,e insiste en que las deficiencias básicas sonde mayor coordinación de departamentos yagencias nacionales asi como con las deMéxico, de centralización del mando en un zarantidrogas para la frontera sur, etc. Noentraremos a evaluar en detalle los avancesreales (mayor coordinación, intercambio deinformación, reuniones de evaluación, etc.) enla guerra binacional a las drogas. Sin embar­go, cabe hacer algunas observaciones queciertos especialistas señalan en el sentido deque dicha guerra no se está ganando, ya quelos indicadores de "efectividad" utilizadospara evaluar las batallas exitosas, son muycuestionables. Así, por ejemplo, dichos espe­cialistas" argumentan que el gobierno deMéxico al eliminar o arrestar grandes capas,estos son sustituidos rápidamente por otros,dado loatractivo de un negocio multimillona­rio. El aumento de las confiscaciones guber-

110 JOSÉ LUIS PIÑEYRO

namentales de droga en tránsito a EstadosUnidos no disminuye el ingreso, ni el consu­mo, ni la calidad de las drogas en dicho país.La detección de rutas de comercio o transpor­te son sustituidas de inmediato por nuevasrutas, etc. Existen datos oficiales norteameri­canos muy recientes sobre lo fallido de losesfuerzos mexicanos para disminuir el cultivode amapola o el tránsito de coca al vecinopaís."

En pocas palabras, la guerra prácticamente esimposible de ganar aunque existan batallasexitosas, el máximo objetivo al que se puedeaspirar es al controlo disminución de la pro­ducción (oferta) y el consumo (demanda) dedrogas. Ambos aspectos, como enfatizamospreviamente, no han disminuido. El enorme,complejo, multidimensional y creciente pro­

. blema del narcotráfico-drogadicción enfrenta, dos propuestas básicas de solución (prohibí­ción total de las drogas ilicitas o legalizaciónde las mismas) con toda una gama intermediay complementaria de propuestas. Hasta ahoraha prevalecido la visión guerrerista yprohibicionista en México y la Unión Ameri­cana y una serie de mitos sobre los efectosprobables de la legalización regulada del con­sumo de drogas. 31

Por lo anterior, se plantea como estrategia, lanecesaria localización (o regulación) de ciertasdrogas acompañadas de un proceso de ampliasy permanentes campañas de prevención contrael conswnode los mismosencentroseducativos,deportivos, religiosos y productivos eigualmente desarrollar extensas campañas derehabilitación de fannacodependientesmedianteel aumento de centros públicos y privados paraadictos. Todas estas acciones o tácticas de laestrategia deberian de cumplir dos requisitos:

ser simultáneas y uniformes (en aspectoslegales, médicos, educativos, etc.) y al menosser de carácter trinacional: Canadá, EstadosUnidos y México.

Es impostergablepara la sociedad de México elrealizar un amplio y profundo debate públicosobre este grave problema de seguridadnacional. Debate donde participen de formaabierta y desprejuiciada, de un lado, especialis­tas de las ciencias sociales y naturales así comofuncionarios públicos expertos en el tema deotro, organizaciones empresariales, religiosas,sindicales,partidarias,de padresde familia,entreotras asociaciones.

La visión coercitiva contra la drogadicciónha privado sobre la preventiva y larehabilitadora; además, predomina la ópticarepresiva gubernamental frente al narcotráficoy no la participativa social de apoyo, denun­cia y colaboración con las autoridades. Au­nado a lo anterior, existe la adopción virtualde la estrategia antinarcóticos norteamerica­na, la cual tiende a vulnerar más la soberaníaterritorial nacional, la autonomía de las insti­tuciones del Estado (en su capacidad deplaneación, investigación, persecución arres­to y enjuiciamiento de los narcotraficantes) yla legitimidadde las mismas de cara a la nación.En estos tiempos neoliberales, donde todo sepretende ver y medir en términos de costosimplícitos y beneficios a obtener para tomartalo cual acción individual o de Estado, estiempo de empezar a reflexionar racionalmentesi los enormes costos (en muertos y heridos,en descomposición social" , en presupuestoy ecología) convienen al interés nacional defrente a los magros beneficios obtenidos ¿Noestaremos haciendo una tarea ajena que pocoa poco destruye al Estado y la sociedadmexicanos?

REVISTADEADMINISTRACIÓN púaucA 111

VI. El Narcotráfico a fines yprincipios de milenio: más guerra ymás de lo mismo

El último trimestre de 1998 las iniciativas delgeneral norteamericano Barry McCaffrey, elllamado zar para el combate a las drogas, insis­ten en la necesidad de lograr una mayoramplitud y actualización humana y tecnológicade la estrategia para dicho combate y en unobvio y rotundo rechazo a cualquier tipo delegalización del consumo de estupefacientes.

Los cambios de la estrategia apuntan haciauna verdadera coordinación entre los cincoDepartamentos de Estados Unidos (Justicia,Defensa, Tesoro, Interior y Agricultura) y lasveinte agencias federales, estatales y locales(DEA, FBI, Aduanas, Patrulla Fronteriza,Oficina de Tabaco y Alcohol, Guardia Nacio­nal, etc.) involucrados en el tema a fin de ter­minar con disputas territoriales y de atribu­ciones. Apuntan también a uniformar los sis­temas de revisión de transportes de pasajerosy de carga y centralizar la supervisión de lasacciones antinarcóticos a través de un zarantidrogas para la frontera sur norteamerica­na, recién nombrado a mediados de septiem­brede 1998.

El general McCaffrey considera además queresulta imprescindible instalar enormes equi­pos de rayos x para efectuar la revisión detransportes dada la magnitud del tránsito hu­mano yde carga anual (3.5 millones de camio­nes y de furgones de tren, 75 millones decarros y 254 millones de personas) l.1 , a travésde los 37 puertos de entrada a Norteamérica.El costo de cada máquina de revisión es de 3.5millones de dólares, pero se estima costeableadquirirlas, por un lado, porque bastan sólocinco camiones llenos de cocaina para

transportar e introducir la cocaina consumidaanualmente en Estados Unidos, y por otro,porque en 1997, con el sistema de inspecciónocular y manual al azar (900,000 unidades)sólo se detuvieron 16 camiones con drogas,cifra que resulta ridicula frente a los millonesde unidades de vehículos de transporteferroviario y carretero que cruzan la frontera.El objetivo está orientado a aumentar no sólola cantidad de las supervisiones, sino lacalidad de las mismas. En 1998, se cuentaúnicamente con seis máquinas de raYQS x enlos respectivos puertos de entrada, seproyecta tener 34 máquinas para el año 2003 yasi cubrir todos los puntos de crucefronterizo."

Otro aspecto importante consiste en aumen­tar los agentes fronterizos y funcionarios pú­blicos de las distintas dependencias antesmencionadas(deun número de \ 1,000a 20,000)para reforzar las labores de vigi lanera,intercepción y consignación de drogas ynarcotraficanles. Otro aspecto crucial de laestrategia es conseguir instrumentar una ma­yor y mejor cooperación y coordinación conlas autoridades antinarcóticos de México,dado que como lo reconoce McCaffrey, laguerra antidrogas no la pueden ganar soloslos Estados Unidos, requieren del esfuerzo deMéxico. A su vez, la participación mexicanarequeriría de reducir o eliminar los fenómenosde corrupción de autoridades civiles ymilitares, de impunidad de las mismas y de losnarcotraficantes libres o sujetos a juicio, deprofesionalización policiaca y judicial. Ensuma, de modernización y depuración de lasinstituciones de persecución criminal y deadministración de justicia.

Los pronósticos del general McCaffrey res­pecto a la reducción del flujo de drogas aNorteamérica son de muy largo plazo, consi-

112 ross LuIS PIÑEYRO

derando la creciente gravedad del peligro oamenaza representada por el narcotráfico paraMéxico y los Estados Unidos. Así, por ejem­plo, se pronostica que durante los próximostres años y medio, es decir, hasta el año 2001,no se prevé reducción considerable del flujomencionado, a lo más disminuirá en un 25%;para el año 2003 se estima una reducción del50% y para el año 2008 se abatiría en 80% eltráfico de estupefacientes ilícitos

En síntesis, la apuesta estratégica radica en elaumento de la cooperación y coordinaciónnacional y binacional, en más y mejor tecno­logia de punta y de material humano y enmenor corrupción, impunidad e ineficienciaadministrativa en México. Predomina una vi­sión tecnicista (de coordínación), economicista(de recursos financieros) y voluntarista (de losgobiernos y Estados). Técnica moderna,presupuesto amplio y voluntad política

.pennan~nte son elementos importantes parala batida antidrogas, aunque no suficientespara ganar la guerra como hemos intentadodemostrar.

Probablemente, la lógica de guerra a las drogastal y como la plantea la Unión Americana essocialmente válida y viable (legítima) einstitucionalmente factible y funcional (legal)para un superiorenlomo socioeconómico comoes el norteamericano. Las condiciones de viday las expectativas futuras son más factibles deahíque la fortalezamoral y materialde la nacióny de las instituciones del Estado puedandescansar en tácticas de guerra de tipo cultural­preventivo al consumo de drogas 'f derehabilitación de drogadictos, así como decombate al consumo o demanda de drogasilícitas y decercoa laofertaexternade lasmismas.

Para México, considerando la, condicionesde vidade la mayoria de la nación y Idsituación

de ilegalidad,el combate al narcotráfico al estilonorteamericano combinado con presiones einjerencias (certificación anual, acusacionesde corrupción e ineficiencia de autoridadesciviles y militares, operaciones encubiertas,etc.) llevan al Estado nación al extremo de lasupervivencia. Como muy bien lo plantea unespecialista" el efecto más nocivo de lainfluencia de los Estados Unidos en laspolíticas antidrogas es que pone al gobiernomexicano en una trampa de la que no puedesalir. Mientras, la violencia y la corrupciónestán carcomiendo el Estado ..Si el mecanis­mo de certificación antidrogas de EstadosUnidos falla, el gobierno de Estados Unidosva a desarrollar nuevas formas para resaltarlos esfuerzos mexicanos en la luchaantidrogas sín admitir la creciente debilidaddel Estado mexicano. El limite de este juegoson los límites del Estado mexicano mismo"."

Ciertamente, tanto el gobierno norteamerica­no como el mexicano obtienen ciertosbeneficios de este juego de espejos recíproco:el primero gana legitimidad interna frente a suelectorado y el segundo obtiene flujos finan­cieros y comerciales del vecino país. Serequiere más participación social o ciudadanay más participación de la sociedad política delEstado. Ya que de momento no se vislumbranen el horizonte cambios en la estrategia mexi­cana antidrogas, cabría preguntar: ¿Si no seimpulsa o permite la participación socialpermanente y amplia de dónde vendrá el apo­yo al Estado?

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Notas:

l. Profesor-investigador. Universidad AutónomaMetropolitana-Azcepotzalco. Agradezco enormementelas observaciones y criticas de Leonardo Curaio almanuscrito inicial, como siempre Jos juicios y

opiniones son de la exclusiva responsabilidad delautor.

1 Álvaro Arreola Ayata.. "Éhtes políticas ynarcotráfico: al filo del caos ". ..M.i.knia.. 18 de mayode 1998. pp 35.

"Secretariado Ejecutivo. "Carpeta InformativaSistema Nacional de Seguridad Publica". No. 1.Octubre de 1997, México. Sobre una versiónmodificada del anterior programa así como los plan­teamientos de la Cruzada Nacional contra el Crimeny la Delincuencia, consultar: ~No.1139, 30de agosto de 1998. Para una critica al programa y a lacruzada consultar en la misma revista Enrique Serna"Unir esfuerzos contra el crimen" e igualmente EmilioPradilla Cabos "Lo que falta en la Cruzada contra elcrimen". La Jornada 2 de septiembre de 1998

• EMdillu. 15 de febrero de 1998 p.29-A

5. Celia Toro ... México y Estados Unidos' elnarcotráfico como amenaza a la seguridad nacional"Sergio Aguayo y Btuce Bagfey (Comp). En busca dela seguridad perdida- aproximaciones a la segyridadnacional mexicana. Siglo XXI editores, México. D.F.1990.

': Así un especialista menciona "Si en 1984 la relaciónentre el ingreso corriente total del hogar típico del10 % más rico equivalía a 8.9veces el ingreso medio

114 JOSÉ LUIS PIÑEYRO

de un hogar pobre, en 1994 esa. relación habla pasadoa 121 veces". Oerardo Fuji "Ajuste estructural conequidad. La distribución del ingreso en México, 1948 M

1994" En Estela Guttérrez (Coced.) El debatenacional Tomo ro El futuro económico de la nación.Editorial Diana México D.F: 1998. p. 233.

1 Al respecto se subraya "Aunque el régimen zedillistapub licita que el gasto social federal representa 9% delPIB y que el 56% de él se destinará al desarrollosocial, las partidas destinadas al Ramo 26 (combale ala pobreza) apenas representan el 1.11% del presu­puesto de egresos de la federación. Cifra que no alcanzapara actuar en todos los ámbitos de la pobreza en losmás de 36 millones de mexicanos que la padecen"Jaime Preciado" Combate a la pobreza en México:una geografía de la exclusión" El Debate Nacional.Tomo V La poHtica social. Editorial DianaMéxicoD.F. 1997. p307

• Una visión amplia del desempleo y subempleo porsectores productivos y sus distintas causas la ofrece:Luis Ignacio Román " El desempleo y subempleoante el modelo económico y la polltica social", EnOp. Cit. El Debate Nacional Tomo V... pI21-154

00 Una idea de lo expansivo de la deuda externa la da elsiguiente pasaje" Entre los años de 1989 y 1996, ladeuda externa total del país pasó desde un monto de96,841 millones de dólares, hasta un monto de 158,700millones de dólares. O sea, en éstos siete años, se elevóen un 63.9%". Arturo Huerta "Estancamiento y

políticas neollberales". En Op. Cit. El Debate NacionalTomo 111.. p. 354.

lO, Para una desmitificación de los supuestos impactosnegativos de la migración mexicana en la UniónAmericana revisar José Luis Piñeyro "Migraciónmexicana y Seguridad Nacional", Bucareli Ocho. N°13, Suplemento de El Universal. 14 de septiembre\997.

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n Execufive Office of the President. Offi ce ofNational Drug Control Policy. Repor! to theCongress: 1997. Washington, D.e. September, 1997.

14. Sin dar cifras precisas un alto funcionario delInstituto Mexicano del Seguro Social reveló queen México el alcoholismo y la drogadicción sonlos causantes principales del ausentismo yaccidentes de trabajo. Excéisior, 1S de julio de1998

I~ Secretaría de Relaciones Exteriores de México yOficina de la Presidencia de los Estados Unidos. Grupode Contacto de Alto Nivel México-Estados Unidos(OCAN) México y Estados Unidos ante el problemade las drogas: estudio -diagnóstico contunto. México,DF.,1997.15

16 Excélsior 22 de junio de 1998

17, Excélsior 6 de septiembre de 1998.

\1 Excélsior, 10 de abril de 1998.

\9. Se calcula que se lavan 460 millones de dólaresanuales en México y entre 50 y 80 mil millones dedólares en Estados Unidos Excélsior 7 de abril de1998

" Excélsior, 31 de julio de 1998. Por otra parte, laDEA. Calcula en 200 los policías mexicanoseliminados por los narcotraficantes en 1997. Excélsior21 de febrero de 1998.

21 Sobre las anteriores acciones militares ver JoséLuis Piñeyro, "El combate al narcotráfico en México",en: Fernando Chávez (Coord.) Estancamiento eco·nómico y crisis social en México. 1983-1989. UAM­Azcapotzalco. México 1990. Respecto a la ampliaciónpaulatina de funciones antinarcóticos de los unifor­mados, la convergencia de estrategia con EstadosUnidos as! como una crítica a la misma Ver: KateDoyle •• The Militarization of Drug War in Mexicoen: Current History N. 571, February 1993.

22. A finales de 1996 la Secretaria de la DefensaNacional solicitó una superficie de siete hectáreas

para instalar personal y equipo militar en cada uno de

los 21 aeropuertos. Para 1997 ya había personaldestacado en 14 aeródromos. Proceso Núm 1099. 23 denoviembre de 1997.

REVISTA DEADMINISTRACrÓN P(mUCA 115

11 Estas propuestas y otras más aparecen en: Op. citSecretariado Ejecutivo, "Carpeta Informativa.

24 Comisión de Defensa ele la Cámara de Diputados.Informe de Labores 1993~1997. México D.F. p.47-52.

2' Una reflexión critica general sobre las propuestas departicipación social en la seguridad pública de Jaliscoaparece en: Jorge Regalado Santillán "Mecanismos deParticipación Social y Seguridad Pública" en; Marcos PabloMoloeznik [Coord.] Alternativas de Polítjcas Públicas:Se¡mridad PÚblica. : Centro de Estudios Estratégicos parael Desarrollo. Universidad de Guadalajara,. Guadalajara,Jalisco. 1997.

26. La evaluación norteamericana también destaca lasupresión del Instituto Nacional de Combate a las Drogasdespués del arresto de su director, el General GunérrezRebollo acusado de colusión con el narcotráfico; dichoInstituto fue sustituido por la Fiscalía Especial para Deli­tos contra la Salud, y además se destacaron GruposAeromóviles de Fuerzas Especiales en los aeropuertos.Ambas iniciativas a mediados de 1998 han probado suparcial ineficacia debido a casos de corrupción y abusos deautoridad denunciados por la prensa.~, 25 deseptiembre de 1998.

n Helicópteros que por cierto son inadecuados para elextenso terreno montañoso de México. pues éstos sólopueden volar hasta una altitud de 5000 píes muy por abajode lo requeridopara dicho terreno y de las horas promediode servicio normal (14.5 horas] frente a las requeridas yusadas (45 horas) en el combate anndrcgas de MéxicoAdemás, tales aeronaves acaban de ser puestas fuera deservicio en la Guardia Nacional de Estados Unidos porqueel Departamento de Defensa consideró que tenían defec­tos de fabricación dado el alto índice de accidentes.~ 19 de marzo de1998y J.¡¡J¡¡¡¡¡¡¡¡l¡ 31 de marzode 1998. Respecto a la controversia sobre lo inadecuadode tales aparatos de vuelo así como de fragatas para ope­raciones anti drogas consultar la posición oficialNorteamericana en: United States General Accoumingsof Offlce. Drug Control U S.-Mexjcan CounternarcoticsEffoTts race P¡illcult Challcn¡:es. Washington. USA, 1998Aquí se plantea que el problema central fue de falta deplancación y coordinación entre departamentos de EstadosUnidos y de éstos con sus contrapartes mexicanas

28.~ 24 de mayo de 1998. Aparecen aqui gráficasy mapas del proyecto de carretera nombrado.

29. Jorge Chabat. "The mexican anti-drugs policy: hiddenfailure, opcn crisis." Ponencia presentada en el Seminario:States of Violence: The Limits National Sovereignty in

México. Univcrsity of Leuden. London, England. 20~21

de noviembre de 1997. Ene L Olson. "Thc EvclvingRole of Mexicos Militar)' in Public Secunty andAminarcorics Propnuus" Wola Briefing Series: lssucs inIntcmational Drug Policy. Washington D.e 1996.

.1,) "A pesar del éxito de México en reducir la cantidad decultivos de mariguana. México no ha sido exitoso enreducir los cultivos de amapola. De 1990a 199:7 Méxicoerradicó cerca .de 56.800 hectáreas de cultivos de amapo­la. Sin embargo, la cantidad de cultivos de amapola en1997 fue de casi 2000 hectáreasmayor que a inicios de losaños noventa México ha aumentado la cantidad decocaína confiscada de 1994 a 1997 pero dichasconfiscaciones aún están por abajo de los niveles de 1990a 1993. los funcionarios norteamericanos deadminist(ación de justicia y de la embajada en Méxicoafirman que la cantidad de magas que entran a EstadosUnidos desde México permanece esencialmente sincambio. además que no ha sido desmantelada ningunaorganización importante de narcotraficantes." .Op.cit.Unucd States General Accountings Offlce. p.IO-U.

11 Gustavo de Gretff Rcstrcpo. Exito y fracasos~llil

contm el oarcotníticQ. Ponencia presentada en el Seminario" Narcotráfico y drogas en América Latina". El Colegiode México. mayo de 1997. Aqui se presentan además depropuestas una serie de críticas a mitos sobre las rcpcrcu­siones de la legalización de cnervantcs. También Pat Hohex jefe de personal del Comité de Relaciones Exterioresdel Senado norteamericano propone la legalización de lasdrogas. fuili,ÍQ[. 6 de julio de 1998. Son múltiples lospersonajes académicos, políticos. artísticos de las másdiversas posiciones ideológicas, los que se manifiestan ental sentido. La Cumbre sobre las Drogascn Naciones Uni­das el pasado mes de junio recibió un desplegado de losmismos a favor de la legalización. New York Times, 5 dejunio de 1998.

11 Sólo en la capital de México n.oon niños dela calle (90% del total) consumen algún tipo dedroga ilícita. Excelsior 10 de diciembre del997Además. los narccs están usando crecientcmcntea infantes para el trnnsporte y venta de drogas,por ejemplo, en Tam auli p a s los usan paraintroducirlas al ve ein o na¡s: en 1997 fueronarrestados 200 niño s por tal circunstancia.~. 28 de noviembre de 1997

'1 Op. cit

\4 .....tX@IDJ 29 de agosto de 1998

1\ Op. cit. Chabat, Jorge. pago 25.

ElBinomio Seguridad-Desarrollo Hoy. Hacia unConcepto Contemporáneo deSeguridad Nacional

Severino Cartagena Hernández

Parafordi

Presentación

A lo largo de este artículo se sostendrá que,r\.a pesar de lo contradictorio de las circuns­tancias, existen estímulos suficientes para abor­dar el tema de la seguridad nacional siernpre ycuando aceptemos que persiste una necesidadinsatisfecha: desarrollar un concepto explicati­vo que, más allá de la coyuntura y de las ten­dencias que políticos y los especialistas endistintas ramas advierten, ayude a precisar susactuales linderos temáticos, identificar los pro­blemas a los que realmente alude, y reconstruiruna perspectiva del Estado nacional.

México se caracteriza por intentar un enfoquede la seguridad nacional diferente de lasvisiones convencionales. si se entiende porconvencional la perspectiva de la seguridadnacional que enfatiza de manera primordial laidentificación de presiones, riesgos y amena­zas a la unidad política y la armonía social, sindetenerse demasiado acerca de la forma tomoes interpretada la definición de estos últimos.En ello nuestro país ha impulsado la innova­ción significadva y hasta radical en torno altema. En efecto, cuando, según el PlanNacional de Desarrollo 1989-1994. se define laseguridad nacional como "un bien invaluable

de nuestra sociedad" representado por "la con­dición permanente de paz, libertad y justiciasocial que, dentro del marco del Derecho,procuran pueblo y gobierno",' lo que se estáproponiendo es un concepto de seguridadnacional que se desprende de la tradiciónpolítica sustentada en la afirmación de losprincipios de la nación moderna, aquellos queconforman el cuerpo político del Estadocontemporáneo.'

No puede menos que reiterarse la importanciade esta definición al observar que, aún lospaíses más avanzados' y los mejor acostum­brados a definir con claridad sus intereses yseguridad nacionales,' todos hoy enfrentannuevas circunstancias con recursos amplia­mente superados -la lucha contra el enemigointerno, la acción que, entre el fracaso frecuen­te y el éxito provisorio, ponen de manifiesto elagotamiento de antiguos paradigmas, y la di­ficultad de echar a andar marcos de referencianuevos y eficaces.' L.a falla de una platafor­ma sólida dificulta alcanzar avances en elplano conceptual y doctrinario, capaces deamalgamar en una vertiente integral la con­ceptualización y la práctica de la seguridadnacional, lo que hace no sólo necesaria la ta­rca, sino también urgente.

118 SEVERlNO CARTAGENA HERNÁNDEZ

Sin embargo, es posible encontrar que estaplataforma es más accesible de lo que normal­mente se cree, y que un análisis detallado delos principios reguladores que conforman ydan sentido a la nación, combinado con unbalance crítico de los cambios actuales, pue­de coadyuvar eficazmente a comprender larealidad de la seguridad nacional y darle cuer­po a un conjunto útil de herramientas para sucomprensión y acción. En otras palabras, elloayuda a superar las limitaciones propias deuna visión en exceso centrada en la problemá­tica de una seguridad en abstracto, que, lejosde avanzar, dificulta obtener una visión claray precisa de la verdadera dimensión de la se­guridad nacional.

El artículo propone que, en las circunstan­cias actuales, el actual bínomio seguridad­

. desarrollo debe actualizarse, y que para ello

.se prepone el vínculo ciudadanía­competitividad. La argumentación destina-da a este propósito se compone de dos par­tes. En la primera se intentará identificar lanaturaleza de la seguridad nacional a partirdel rescate del estudio critico de las presio­nes que experimentan las visiones conven­cionales, para reafirmar los principios fun­damentales del concepto de nación. En lasegunda se sostendrá la tesis de que laseguridad nacional depende de la vincula­ción virtuosa entre ciudadanía y pacto so­cial. En la tercera, por último, se revisará lorelativo a la construcción material de la na­ción no sólo para evaluar su capacidad ac­tual para hacer frente a los desafíos de laglobalización, sino también para defenderla tesis de que la economía nacional y elpacto social están intimamente vinculadas,

y que ningún análisis que parta de laglobalización sin más puede sustituirlas.

Bases del concepto de seguridadnacional

La seguridad nacional significa varias cosas:en primer lugar, el reconocimiento de que larealidad internacional está determinada por lasrelaciones de poder, expresado en la presenciade voluntades dispuestas a instrumental izar,cuando no a subyugar, a otras, en un contextode anarquía de las relaciones internacionalesdonde cada Estado trata de preservarse yproyectarse a través de la promoción ydefensa de los intereses nacionales, comoprincipio regulador de la participación en elconcierto de los paises y sujeto a los princi­pios de la dominación. El concepto de interésnacional es anterior al de seguridad nacional,al que le brinda sustento. Como lo señalaArnold Wolfers:

"De manera imprecisa y muy general. [el in­terés nacional] sugiere una dirección poli­tica que puede distinguirse entre varias másque se ostentan como alternativas. El interésnacional significa que dicha politica ha sidocreada para promover demandas adscritasa la nación y no a los individuos, a los grupossubsectoriales o a la humanidad en su con­junto. Además recalca que la politica someteotros intereses a los de la nación. Fuera deestos puntos tiene muy poco significado. ",

Por tanto, la referencia a la seguridad nacionalpresupone la conquista de la primacia del Es­tado en la construcción de la sociedad, logra­da a través de la igualdad ante la ley, laeliminación de los privilegios y, en general, loque confiere al Estado soberania e indepen­dencia. En este marco existen interesesgenerales que, siendo vitales. pueden verseamenazados por la presencia de determinados

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 119

factores, los cuales, en su dinámica, atañennada menos que a la identidad, los valores.lascondicionesy la base física. material y moralcon la que se constituyen la nación y el Estado

¿Cuáles son estos intereses generales? En pri­mer lugar, los concernientes a la supervivencia

del Estado, a la preservación del cuerpe políticocon sus instituciones, en cuanto garantes deWI conjunto de condiciones necesarias para lapreservación del propio Estado, su inserción

en el concierto de los paises y su capacidadconductora de la sociedad.

La promoción del interés y la seguridad na­cionales, supone y reconoce el hecho de quetal participación requiere de un grado minimode solidez institucional que asegure la

capacidad de identificar con claridad yexplo­

tar con prudencia y eficacia los recursos deque la nación cuenta. Las instituciones sonarbitrios, derivados de la división dd trabajo;

su funcionamiento supone una forma de cap­tar y organizar las demandas de la sociedad

para el ejercicio del gobierno a partir del prin­cipio del imperio del Estado. Su construcción,está demostrado, es un proceso de alientogeneracional.

El Estado existe y debe su eficacia a su capa­cidad para alcanzar el primado de la política

como medio articulador de la sociedad, a par­tir de una clara distinción entre lo universal ~la voluntad general, el contrato social, etc--,representado legítimamente por el cuerpo

politico, dotado de la autoridad necesaria paraello, y los particularismos que conforman la

amplia gama de intereses de cada lino de los

grupos de la sociedad. El medio para organi­

zar,coordinar y dirigir la marcha de la socie­dad es la política.

El debate contemporáneo resalla la presenciade un elemento de presión sobre esta lógica.El imperio de la política en su funciónarticuladora, del conjunto social. es condiciónindispensable en la definición de interés na­ciona1. Pues bien, algunas tendencias resul­tan inquietantes. Laprimera es, por supuesto,la globalización, cuyo dinamismo ha sido esti­mulado por la reforma del Estado, histórica­mente muy reciente, pero con hondas reper­cusiones. que con su cauda de desregulación

y privatización ha liberado al capital de lasataduras normativas nacionales, lo cual, juntocon el avance técnico en materia financiera yde telecomunicaciones, ha propiciado acele­rados intercambios que exacerban la lógica dela ganancia. acentuando el carácter aparente­mente incontenible de los flujos de capital.

Otra tendencia que inl1uye en la crisis de lapolítica, es la relacionada con la formación ysurgimiento d~ movimientos sociales de es­cala variable. orientados en mayor o menorgrado hacia el cuestionamiento de los meca­nismos y formas de autoridad tradicionales, yque se forman y actúan al margen del Estado,Elmovimiento social.forma deaccióncolectivaque se localiza fuera del sistema político,asume la misión de promover demandas queno encuentran cabida en los mecanismos tra­dicionales de representación social en elcuerpo político. Su misma ubicación marginal,el carácter de sus demandas, su comportamien­to tomo agente de la "sociedad civil organi­zada" (término contradictorio desde el puntode vista del estado clásico) con hase en losvalores que proporciona una cultura de la pro­testa, la acción directa y el maximalismo en ellogro de sus metas refuerzan esta función. Otra

manifestación aquí representada es la del na­cionalismo étnico-religioso, forma deorganización comunitaria que reclama los

\20 SEVERINO CARTAGENAHERNÁNDEZ

valores de la tradición y la pertenencia a ungrupo de origen como elementos de vitalimportancia en la organización de una

colectividad, urgida del logro de cierta unidade identidad que, se presume, les ha sidoconculcada. Por último, tenemos elregionalismo surgido de una discusión vin­culada a la problemática más general de lasdiferencias de carácter económico y, enespecial, las asimetrías del desarrollo dentrode un mismo país, que son atribuidos afactores de índole cultural o económica. Entodos estos casos encontramos presiones sig­nificativas sobre la capacidad organizadora delEstado tanto en lo que hace al gobierno comoen lo concerniente a la representación.'

Por tanto, como señala Guéhenno, ocurre que~n la actualidad, "la política [...] aparece comouna actividad secundaria, como una construc­

ción artificial incluso, inadaptada para la solu­ción de los problemas prácticos del mundocontemporáneo." Esto conduce, lo que re­

sulta significativo desde el punto de vista deeste trabajo, el extravío, si no es que el aban­dono virtual del interés nacional como princi­pio rector de la organización colectiva; perosus repercusiones son todavia mayores, yaque aparece un fenómeno de "banalización"de otro principio fundamental: la separaciónentre lo público y lo privado, base nada me­nos que de la misión del Estado, ya que de ella

depende la distinción capital, de lo público ylo privado, y la formación de los principios desoberanía y de representación, ocasionadotodo ello por la profusión de nuevas estructu­ras de interés, que no necesariamente se cata­logan como meramente particulares, y con la

aparición de nuevas formas de agrupamientoy representación de los mismos, el resultadoes una crisis de gran magnitud."

Por cierto, la pérdida del principio fundante delcuerpo político representado por la ruptura en­tre lo público y lo privado está asociada a unfenómeno paralelo pero con gran repercusióntanto para la eficacia y racionalidad de las insti­tuciones como para el cumplimiento del mandatoque se le ha conferido. Hablamos de la penetra­ción de intereses no generalizables dentro delpropio aparato estatal, fenómeno que vulnerala capacidad del Estado para reconocer yprocesar apropiadamente las demandas legíti­mas de la sociedad, restándole autoridad yeficacia. 10 Independientemente de estefenómeno, Guéhenno encuentra otro de granrepercusión en lo que hace a la administracióny, en general, al ejercicio del gobierno: el aparatoestatal se ha vaciado, perdiendo la distinción yla indispensable coordinación entre el sujeto yel objeto de la administración, para terminar porreducirse prácticamente a pura coacción."

De modo que se cuenta ya con los primeros

trazos de una línea argumental básica: la afir­

mación del interés nacional es la base de laseguridad nacional, pero aquél depende de lasolidez y capacidad de coordinación que so­lamente la política puede proporcionar. Portanto, para establecer hasta dónde llega el

deterioro de la seguridad nacional es indis­pensable, a partir de las bases sobre las quefunciona el Estado y su autoridad, establecer

si la pérdida de espacios para la política ha

llegado a condicionar la capacidad del Estadopara definir y promover el interés y, en última

instancia, el destino colectivo.

Volviendo a lo señalado por Wolfers, el términoseguridad nacional es más preciso y simbólica­

mente efectivo que el de interés nacional, en lamedida en que "sugiere la protección medianteel poder y, por tanto, se le encuentra con mucho

RFVISTA DE ADMINISTRACIÓN rÚIJl.WA 121

mayor frecuencia en los discursos de aquellosque sustentan la dependencia en el poder na­cional que en los de quienes cifran su confianzaen que una conducta modelo, la cooperacióninternacional o las Naciones Unidas conduci­rán a su pais a salvo de las tempestades delconllicto internacional.':"

De esta afirmación puede desprenderse queexisten dos tipos de países, los que apelan alempleo del término seguridad nacional comoparte de una estrategia de promoción de susintereses a través del empleo de los recursoseconómicos, políticos, psicosociales y milita­res del poder nacional, y aquellos que, antesituaciones similares, se inclinan por el em­pico civilizado de los recursos que proporcio­nan el derecho y la cooperación. Como, deacuerdo con Wolfers, ambas opciones estánigualmente disponibles para los paises, ya queninguna de ellas tiene mayor validez que laotra, estos pueden emplearlas de acuerdo conlas necesidades que se les presentan en cadamomento.

No sobra comentar la importancia que estehecho se desprende al intentar comprenderalgunas de las razones que explican la demo­ra para que el término se implantara en nues­tro país, asi como las modalidades que ha ad­quirido una vez que ha formado parte de nues­tro después, ya que, como es bien sabido,nuestra posición frente al contexto mundialse ha caracterizado por un claro apego a losprincipios del derecho y la cooperación inter­nacionales. Esto ayuda a explicar, junto conel rechazo a la antigua doctrina de seguridadnacional, por qué, a 10 largo de varias déca­das, México omitió definir una política deseguridad.

El Estado crea discursos que, por su fuerza deconvocatoria colectiva, amalgaman intereses

y movilizan recursos para convertirse asi enrealidades. Estos discursos se proponen cam­bios, y aspiran cn su originalidad a ir más allá,y renovar los fundamentos en que se basa laintegración y la acción de los distintos seg­mentos que se agrupan en la sociedad."

Pero también el discurso cs un medio de apro­piación y asimilación de realidades nuevas,complejas, que deben incorporarse al ordenpolítico y ecor.ómico porque plantean exigen­cias y abren caminos -y esperanzas- insos­pechados. En todo caso, lo central ero el fenó­meno discursivo oficial es su capacidad paraimpulsar definiciones, adecuaciones y actua­lizaciones múltiples, que al crear un marco deconsenso apropiado. alinean los intereses par­ticulares, de modo que faciliten la evoluciónde los procesos desatados por el fenómenodiscursivo.

Quizá en el México de boy, lo segundo es loque ha ocurrido con el concepto de seguridadnacional, el cual. debido a que en su origen yconnotaciones carece de un prestigio funda­do y, más bien, ha debido ser depurado demuchas connotaciones ideológicas e históri­cas para poder asimilarse al cuerpo discursivode la acción gubernamental. Sin embargo, sialgo destaca es la forma en que ha logradodefinir su objeto y crecer su ámbito de acción.En la perspectiva de Wolfers, esto significaríauna conciencia del poder como recurso en ladinámica de la inserción del propio país en

otros.

Es obvio que en el caso de México. el temaamerita abordarse con cuidado, ya que el re­curso a la seguridad nacional continúa com­pitiendo con dos dimensiones, una de tradi­ción y la otra más reciente pero tremendamen­te distorsionante.

122 SEVERlNOCARTAGENA HERNÁNDEZ

El primer aspecto aludido es sin duda la tra­dición de nuestra política exterior, cuyos lo­gros históricos han estado relacionados conla promoción de un régimen internacionalrespetuoso y justo de la dignidad y aspira­ciones de los países. De la misma que registratanto los principios como el comportamientode la dinámica social, especialmente aquéllacuyo quebranto puede abrir ventanas devulnerabilidad cuya amplitud puede poner enpelígro el proyecto nacional. El segundoconsiste en el diagnóstico que ve en las ca­rencias de la seguridad pública el principaldesafio a la seguridad nacional, especialmen­te por lo que comporta en términos de co­rrupción e impunidad. Este último asunto haayudado a subrayar una vocación policiacade la seguridad nacional donde no la hay, for­taleciendo una visión de los procesos aleja­-da del plano del proyecto nacional.

Volviendo a Wolfers, las políticas sustenta­das en la seguridad nacional son normativasen el sentido de que marcan cursos de acciónconvergentes en materias que implican la aten­ción de los conflictos, el manejo de riesgos yel control de amenazas. En este sentido, lainclinación en favor de la seguridad nacionalno carece de implicaciones, la principal de ellasse deriva del hecho de que, en la medida enque su promoción no está determinada por unestándar validado por la comunidad interna­cional, surge una indeterminación que hacefactible conferir a políticas muy diferentes eltitulo de políticas de seguridad, y en cuyonombre se pueden promover objetivos detoda clase, desde la promoción del desarrolloeconómico hasta la más cruda agresión. Ade­más, en la medida en que una políticadeterminada se arraiga, se reduce en mayorproporción el compromiso por alcanzar metasespecificas, dado que la seguridad no puede

medirse en términos concretos, sino solamen­te a partir de la presencia o no de amenazas, esdecir, en términos de percepciones -sensacióno no de inseguridad.

En nuestro país, las políticas de seguridad na­cional están referidas, en primer lugar, a lasactividades, recursos y organización dc lasfuerzas armadas. Incluye también las accio­nes que en los planos político y humanitariopromueve la política exterior de México, asicomo la atención a los aspectos más impor­tantes de la agenda en la lucha contra la inse­guridad internaciona1."

Esto en realidad es una síntesis, sobre todo sise toma en cuenta que en distintos momentosla seguridad nacional ha estado referida tantoa la política exterior como al desarrollo econó­mico, la seguridad púhlica o las fuerzasarmadas.

No ha sido infrecuente la apelación al binomiodesarrollo-seguridad al momento de hablar dela forma como nuestro país identifica sus ne­cesidades nacionales, ya sea referidas a la so­berania sobre los recursos propios o bien alu­diendo a la capacidad de crecimiento y distri­bución de la riqueza. En otros momentos más,y quizá esta es la hipótesis mejor socializadaen medios académicos y profesionales, la se­guridad nacional ha estado vinculada a obje­tivos de seguridad pública, en un abanico queabarca la preservación del orden público, lapersecución de los delitos y el combate a lacriminalidad -hoy, en especial, a la criminali­dad organizada- hasta la preservación del or­den político necesario para mantener la esta­bilidad del régimen y la gobernabilidad en laatención de demandas, pasando por laprocuración de justicia y la prevención y lareadaptación social.

REVISTA DEADMINISTRACIÓN Pl'rOllCA 123

De modo que estas tendencias constituyenexpresiones de una indeterminación que sola­mente puede reducirse al reiterar que los gra­dos de seguridad pueden ser establecidos so­lamente con relación a valores previamenteadquiridos." ¿Cuáles son esos valores? Si de10que se trata es de reducir riesgos y amena­zas, la respuesta es el control de los principa­les desafio s al progreso y la estabilidad; si, encambio, se precisa defender los principios yaspiraciones de la nación, tales valores son lalibertad, la igualdad y la justicia.

De modo que la seguridad no es un fin, sinoun medio para la protección y promoción devalores considerados trascendentes. Es facti­ble sin embargo, que pueda confundirse elmedio con el fin; en efecto, "generalmente,[las) demandas [en favor de una política deseguridad nacional) presuponen que las na­ciones efectivamente han hecho de la seguri­dad su meta principal"." Cuando esto suce­de, la probabilidad de que en nombre de laseguridad se vulneren los valores que se debeproteger es muy elevada.

De lo anterior se desprende que la seguridadnacional, para ser viable y generar el menorcosto posible a la sociedad, requiere de teneren cuenta la protección de un conjunto devalores que le son anteriores y que se encuen­tran en el origen mismo de la constitución delEstado. No debe olvidarse que, si el Estadonación fue una vía no sólo de integración co­lectiva sino también de emancipación políti­ca, ello se debió precisamente a su capacidadpara establecer y perseguir las aspiracionescolectivas, además de atender los conflictosy asegurar el desarrollo de la sociedad.

Aquí nos movemos en una perspectiva clási­ca aunque al mismo tiempo, nada convencio­nal. El moderno Estado-nación surge como

afirmación de la soberanía popular que, paraconvertirse en medio eficaz de integración ygobierno de la sociedad, requiere del Estadode derecho, es decir, de la limitación a travésde las leyes del ejercicio de la soberanía. Asi­mismo, libertad e igualdad son valores al mis­mo tiempo complementarios y antagónicos,porque el exagerado énfasis de uno destruyeal otro."

Sin embargo, hoy asistimos a un fenómenomuy singular, mientras que se generaliza unaactitud de rescate de la nación y sus valoresfundantes, se espera que estos últimos supe­ren la perspecti va formal, que los consagracomo ideales o aspiraciones. para alcanzar unaproyección orgánica que permita fortalecerpara responder por los grandes cambios queexperimenta la sociedad contemporánea.

Esto se ha percibido como una necesidad queaumenta al observar la imprecisión y despres­tigio al cual, cada vez con mayor grado, seven expuestas las políticas de seguridad. Porun lado. se las ve costosas, sobre todo si selas compara con lo incierto del alcance de losresultados que ofrecen. Por otro lado, se lasjuzga arbitrarias y poco transparentes. Ellociertamente no ha inhibido la circunstancia deque la exigencia de mayor seguridad se hacecada vez más frecuente, pero ello más bientraduce una situación o conjunto de ellas enlas que la pérdida de perspectiva y una vulne­rabilidad acentuada, ablandan la integraciónsocial, al tiempo de que la insistencia en elenfoque hacia la seguridad posterga cuestio­nes más sustanciales como el desarrollo y elbienestar, los cuales, como es sabido, tienenuna fuerte incidencia sobre la seguridad.

Esta situación contrasta con la actuación desectores sociales organizados bajo modalida­des de acción colectiva que encuentran en las

124 SEVERINOCARTAGENA HERNÁNDEZ

políticas de seguridad apenas paliativos a losgrandes males, cuando no actitudes contra­rias a la sana convivencia. Estos sectoresorientan su acción hacia una reformulaciónde los términos en los que se sustenta el pac­to social.

Aún cuando pueda estarse de acuerdo enque promover valores trascendentes den­tro de la sociedad es algo necesario, el con­tinuo desafio de la realidad inmediata y, másconcretamente, de la realídad del poder haceindispensableexplicar cómo incorporar un pro­pósito de largo plazo con otros de términomás inmediato. Aqui se aplica la perspectivade interpretación basada en el poder como ejer­cicio continuado de la dominación del cuerpopolítico sobre el conjunto de la sociedad, tienefrente a sí el surgimiento y multiplicación dediversos poderes que se yuxtaponen ypresionan sobre la capacidad del primero parala coordinación de los intereses especificasen la cotidiana labor de hacer posible la con­vivencia.

Comúnmente esta discusión había sido sal­dada al resaltar que el poder del Estado supo­ne el carácter universal de los valores cuyaprotección le es encomendada, mientras quepor otro lado, los intereses particulares seríanreductibles a simples presiones de grupos so­ciales que buscan participar en la distribucióndel poder, la riqueza y otros beneficios, quetales intereses que siempre han existido y quedeben su actual fuerza a la compleja multipli­cación de que han sido objeto. Sin embargo,rápidamente se echa de ver que desde la dis­tinción entre universalidad de la actuación delEstado y su contraste con los particularismosde la sociedad ha dejado de ser exacta. Laaparición de fuerzas del mercado que regulanla globalización, sus ventajas y oportunida­des, aunada a formas de organización colecti-

va que, motivadas por una percepción de pér­dida de solidaridad luchan por el logrode metaspropias a través de mecanismos de organiza­ción que, de diversas formas y principalmentetejidas a través de redes tienden a ganarautonomia respecto de la dirección estatal,todo ello hace menos precisa la distinciónentre la dimensión del universalismo y losparticularísmos. Es ahí donde el ejercicio decontraste que se propone en este trabajointeresa, entre la búsqueda de los inicios, delos fundamentos y la evolución de la realidadactual.

Es inevitable observar que los desafios que sedesprenden de esta tendencia aparentementeapuntan hacia un crecimiento del particularis­mo de los intereses especificos a costa deluniversalismo del Estado. Sin embargo, elcarácter ético cultural de muchas de estasorganizaciones, la naturaleza de sus demandas,que imponen desafios que la administracióndifícilmente puede afrontar y su inclinación a laacción directa genera, por el contrario, una pre­sión a la capacidad del Estado para definir lostérminos bajo los cuales representa los interesesde la colectividad. Esto crea una desventaja enla que "no hay lugarnatural [paraJla solidaridady el interés general, [con lo queJ desaparece lahermosa ordenación de una sociedadorganizada según una pirámide de poderesencajados los unos en los otros"."

Aquí vale la pena hacer una digresión, el ca­rácter generalizado de las redes y la formacomo éstas se presentan da cuenta de lamagnitud del desafio cuando se habla de laseguridad pública y los grandes flagelos delcrimen organizado se concretan en redes es­pecializadas, gracias a las cuales las activida­des ilícitas pueden desarrollarse en unídadeseconómico-delictivas cuyo cómodo tamaño,funcionalidad, capacidad para levantar barre-

REVISTA DEADMINISTRAClClN PlIBLICA 125

ras de control del ambiente que las rodea y suhabilidad para manejar información yexplo­tarla en el logro de sus fines, las favorece alcrear una ventaja que aprovechan para cubrirlos espacios que deja la vigilancia de una muypobre seguridad que apenas alcanza la perife­ria de su acción. 19

Los dos fenómenos ya señalados, es decir, ladificultad de vincular la seguridad y los fun­damentos del Estado por un lado, y los desa­fios a la eficacia provenientes de las organiza­ciones reticulares, atañen nada menos que ados de los principios en los que se funda elinterés nacional. En el primer caso, hablamosde la independencia y, en el segundo, de lasoberania." Esta observación se propone,ante todo recalcar que tanto una como la otra,lejos de ser abstracciones, ° pertenecer es­trictamente a la dimensión jurídica, tienen unaexistencia concreta, es decir, no enmarcanapenas normativa o simbólicamente la identi­dad del poder público, sino que son incom­prensibles al margen de los procesos con baseen los cuales se desarrolla la sociedad.

La nación y su seguridad deben, por tanto,reparar sobre otro aspecto sustancial, las ba­ses que dan origen a la nación. Como se sabe,históricamente hay dos lógicas que se con­frontan. La primera corresponde a la idea denación basada en la tradición, en el apego alas costumbres, a la comunidad de lengua, razay religión. Es el concepto de nación comocomunidad cerrada que se sustenta a partir deun sentido de la pertenencia que prescindedel territorio para obtener su validez."

Contrario a esta idea de nación aparece la quefundamenta su identidad en la existencia de unrégimen universal de derechos y de la plenaigualdadjuridica de los individuos en un terri­torio determinado. Leyes que obedecen a una

voluntad general que es la base del contratosocial. Nación adscriptiva, a laque se pertenecepor adhesión a "la comunidad democrática o alcontrato social", no por factores vinculados alorigen. Como dice Rénaut:

Políticamente, el horizonte de la idea de na­ción, [Oo.] es la comunidad democrática, defini­da por la adhesión voluntaria a unos princi­pios públicamente proclamados, tales comolos de la declaración de los derechos del hom­bre. En el mundo, y en esta lógica, sólo pOIhaber distintos regímenes políticos hay diversas naciones: la diferencia entre las nacionres pues política, de hecho, y no natural, ti,derecho. 12

La nación en este sentido eslabona los prin­cipios de la modernidad, entendida en dosvertientes: compromiso con el futuro, con elcambio, pero también compromiso con la li­bertad. Desde la perspectiva política, la na­ción se explica la búsqueda interminable delcambio en virtud de que se basa en la rupturapermanente entre la experiencia y las expecta­tivas de una sociedad." Esto es algo entera­mente contrario a la noción tradicional, queno asume una actitud de cambio y para la cualla libertad es algo enteramente prescindible.

En la medida en que la identidad se absorbeen el derecho, "la nacionalidad se reabsorbe[Oo.] en la ciudadanía, y se define menos comolazo afectivo que como adhesión nacional aunos principios. La patria, en el sentido de­mocrático del término, es la comunidad demo­crática en cuanto patria de los derechos delhombre.'?'

Es innegable cI valor que adquiere este reco­nocimiento en los tiempos actuales, cnlos quela perspectiva social acerca de la cuestión dela ciudadania se contrasta con la problemáti-

126 SEVERINOCARTAGENA HERNÁNDEZ

ca másampliade lapobreza,lahomogeneizaciónde la vida colectiva, el debilitamiento de lostradicionales mecanismosde representación, es­pecialmente en el ámbito urbano y la búsquedade nuevas identidades, como sucede con losmásdiversosmovimientos.Laciudadanía buscaasí proyectarse en una perspectiva amplia, queen la perspectiva democrática incluye cuatroaspectos o dimensiones: autonomía, igualdad,sentimiento de eficacia, responsabílidad" Locontrario de estos principios, como lainseguridad, la desigualdad o exclusión, el sen­timiento de incapacidad para hacer frente a losdesafios de la existencia cotidiana, sobre todocuando estos incluyen la amenaza de la violen­cia,y unaresponsabilidadque se limitaa laesferainmediata del individuo, tienen como efectoreducir la efectividad de la ciudadania, lo queproduce efectos tanto organizadores comodesorganizadores."

Ante los primeros, la ciudadania busca expan­dirse, con la aparición de los segundos, la pers­pectiva individual se acorta, con el conse­cuente agravio sobre el ejercicio de la ciuda­danía. Así, los grupos sociales pueden arrai­garse en el c1ientelismo, o bien proponerseuna participación sin mediaciones y al mar­gen de las instituciones. En ambos casos ellorepercute en el pacto social en su conjunto,debilitándolo del pacto social.

¿Cómo se vincula lo anterior a la dimensión dela seguridad nacional? Si la fuerza del Estadono reside solamente en su capacidad coacti­va, como haria pensarlo una orientación exce­siva en la seguridad, sino en la unidad orgáni­ca del cuerpo social que le da origen, el ejerciciopleno de la ciudadanía es un indicadorindispensable para evaluar la solidez yrobustez del pacto social, las presiones sobrela ciudadanía tienen repercusión en la seguri-

dad de la nación en virtud de su vínculo conel pacto social. Y es que siguiendo aGourevitch, que "los problemas de seguridadde un país y su situación en el sistema estatalinternacional no dcben darse por sentados.Tales problemas forman parte de la lucha poli­tica doméstica y se les debe considerar en re­lación con otros debates políticos.""

Lo anterior significa que el concepto de vul­nerabilidad, fundamental en el estudio de la

seguridad nacional, debe revisarse en unaperspectiva en la cual aluda al grado de pre­paración con la que una nación puede hacerfrente a un problema determinado. Se asumeque las capacidades del Estado no son inago­tables y que las disponibles están lejos dedistribuirse de manera uniforme. Al contrariode la afirmación en el sentido de que existen,por decirlo así, amenazas absolutas, es nece­sario señalar que este grado de preparaciónno depende tanto de la magnitud de la amena­za, sino más bien al margen de maniobraexistente para impulsar políticas eficaces.

La vulnerabilidad, por tanto, está menos refe­

rida al problema en cuestión, sino ala solidezinterna con la que la sociedad se amalgamapara hacerle frente.

Un enfoque complementario sobre el proble­ma lo sugieren Buzan Waever y de Wilde: "di­ferentes sociedades tienen diferentes formasde vulnerabilidad, que dependen de la formacomo se construyó la identidad". Hay nacio­nes que privilegian el aislamiento, la represión,los hábitos culturales, el lenguaje, la integra­ción étnica, etc. Cada principio organizadortiene su némesis, su forma de amenaza totalsobre la identidad nacional. 28

REVISTA DEADMINISTRACIÓN I'Ú13U(-A 127

Un ejemplo muy útil puede ser la crisis de losprecios internacionales del petróleo ocurridaa finales de 1997. El fenómeno fue una amena­za para México no porque la economía en suconjunto dependiera del petróleo, sino sim­plemente por el hecho de que el presupuestopúblico sí depende de estos ingresos. Estefenómeno está asociado con la naturaleza delos ingresos públicos en nuestro país y, portanto, condicionado por el acuerdo con baseen el cual se fijan las cargas tributarias entre lapoblación. Esto asimismo es variable de lostérminos bajo los cuales dentro del pacto so­cial se fijan y distribuyen tales cargas. Portanto, la reducción de los precios del petróleoejerce un impacto en la economia nacionalprecisamente en virtud de la forma como entró,los términos del pacto social de los ingresosdel sector público son establecidos.

Desarrollo y competitividad

Al Uegara este punto, conviene revisar la formacomo la construcción nacional encuentra su ex­presión material, y que consiste en las bases desu desarrollo. Al reconocer que los fundamen­tos de la nación son también materiales, y quela expansión de la política, especialmente en suorganización democrática de gobierno, está aso­ciada a un cierto grado de integración económica y capacidad de desarrollo,que crea losmedioscuya movilización es la base de aquello que sedenomina desarrollo económico, se encuentraque la elección en favor de una economia demercado basada en un motor endógeno comomedio para abandonar el atraso es también unaforma de emancipación, por lo que existen tamobién algunas condiciones de inicio que debenser tenidas en cuenta.

La primera de ellas es, desde luego, la pose­sión de un impulso que solamente una élite

comprometida con las aspiraciones del desa­rrollo puede lograr, encabezando el desplieguede la energía colectiva. La afirmación de los va­lores de la independencia hacia el interior, escoadyuvante en la formación del arregloindispensable para que el Estado se comprome­ta a alcanzar las finalidades del desarrolloeconómico. La liberación de los elementos quefomentan el arraigo arcaico es consustancial aeste proceso, en el cual la liberación de la manode obra, la formación de un mercado interno y laconstitución de un aparato productivo indus­trial van de la mano en la tarea tanto de construirun mercado nacional como en servir al interésnacional asi expresado.

La construcción nacional a través del merca­do supone la implantación, conjunción y de­sarrollo de al menos tres elementos: reformaagraria, mercado interno y dinamismoindustrializador, todos ellos orientados a con­formar una estructura dirigida al crecimientoproductivo y el bienestar social, la eficienciay la distribución.

Esta discusión es relevante cuando se tratade analizar el dinamismo de las economías na­cionales a partir de los supuestos de laglobalización, Al respecto, y con la finalidadde abordar el terna desde una perspectivamoderna, abordaremos elteina desde el puntode vista del fenómeno de la competitividad.

La apertura hacia el proceso de integración quedenominamos globalización ha sido un factorque refleja las fortalezas, pero también quemagnifica los rezagos, distorsiones y debilida­des en general de un aparalo productivo dado.La evidencia de que un patrón de asignación delos recursos que favorece a los segmentos mo­dernos de la economia, ensancha la brecha entrela modernidad y el atraso, creando muy pocasoportunidades para la diversificación producti-

128 SEVERINOCARTAGENA I1ERNÁNDEZ

va, dificultando así el avance de la integracióneconómica y el bienestar.

Esto ha dado paso a un debate acerca de lacompetitividad en el cual ha sido posibleestablecer que una modernización parcial oconcentrada no resuelve los problemas delproceso de desarrollo, además de que com­promete en el largo plazo prácticamente cual­quier logro que se obtenga. Los rezagos es­tructurales se vuelven asi factor de debilidaden virtud precisamente de que no son capa­ces de garantizar que un impulso, ya sea delEstado o del mercado tenga posibilidades deser duradero. Finalmente, gracias a ello esposible constatar que la competitividad comocapacidad de una empresa, sector, país o re­gión, para ingresar con ventajas al mercado,"depende de condiciones que no se derivansolamente de la eficiencia de cada unidadproductiva individual, sino que aluden a laestructura productiva en su totalidad, con loque todo ello implica: la infraestructura, elfinanciamiento, el sistema regulatorio, los en­cadenamientos productivos, la productividadde la mano de obra, la promoción del cambiocientífico-tecnológico y Suasimilación, la ad­ministración, la capacidad empresarial; ensuma, estamos hablando del esfuerzo globalde una sociedad y, en última instancia, de lanación en su conjunto.

El recurso a la competitividad y su vincula­ción con el proceso de desarrollo en generaltiene como consecuencia la adopción de unconcepto de la "ventaja comparativa nacio­nal", que comprende cuatro elementos cuyaconvergencia determina el saldo de toda po­litica dirigida a este fin: la dotación de facto­res de un pais, la naturaleza de la demandainterna con relación al aparato productivo, la

eficiencia de las empresas, independientemen­te de su tamaño, y las condiciones generalesde la competencia. JO

El compromiso del Estado es de importanciaprimordial. Los años de la aperturaindiscriminada han dejado numerosas leccio­nes. La primera es que el mercado no puedepor si mismo garantizar las condiciones parael desarrollo productivo. Se requiere una ac­ción del Estado que libre de los vicios delpasado, emprenda politicas de fomento capa­ces de superar el antiguo paradigma de la pro­tección, ya quc "el mercado no siempre pro­duce decisiones óptimas", no sólo porque suracionalidad no coincide con la del interéspúblico, sino también porque, para emitir lasseñales correctas requiere de un sistema deinstituciones que las hagan posibles."

La construcción institucional es prácticamen­te una rama de las ciencias sociales, que estu­dia la formación de los sistemas, procesos,cultura, socialización y asimilación de la reali­dad de las instituciones. Promover lacompetitividad requiere de un esfuerzo inte­gral a escala de la nación, dotada de mecanis­mos que faciliten el avance en cada uno de loscampos de la innovación, la productividad, eldesarrollo tecnológico, etcétera.

Dado que es un proceso integral, imposiblede reducir la competitividad al desempeño ycomportamiento de las unidades productivasen particular, más bien resulta que desde unaperspectiva nacional, la que compile no sóloes la empresa. sino principalmente la nación,de modo que la realidad de la globalización nose sustrae al hecho de que procesos de arti­culación productiva sacan ventaja de opcio­nes bien concretas de localización. La miste-aregionalización de la producción industrial,

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 129

aun en las empresas de mayor grado detransnacionalización, se apega a una escalacompetitiva internacional, de modo que lasventajas competitivas se generan y susten­tan mediante procesos espacial y social­mente localizados y que, por elide. los atri­butos economices, politicos y culturalesde una nación en particular inciden demodo definitivo en los patrones de éxitocompetitivo. Jl

Conclusiones

La nación como unidad social, política e his­tórica, se encuentra sometida a presiones tre­mendas, pero nada parece anunciar que su finesté próximo. Por el contrario, es fácil advertirque la nación debe recuperarse en sus supues­tos formales pero también en su potencialhistórico. Menos sencillo es establecer cuálserá el derrotero que seguirá cada una de lasmodalidades de reorganización nacional antela aparición y paulatina consolidación de nue­vas formas de organización social y económi­ca, que conforman las grandes tendencias queperfilan hoy la transformación del mundo. Loque si es claro, es la dificultad para sostenerlos antiguos paradigmas. En cambio, nuevasformas de vinculación, equilibrio, ejercicio dela autoridad, etcétera, pueden surgir de estaetapa.

Este análisis ha sido necesariamente limitado,y busca solamente sentar las bases indispen­sables para determinar por qué la nación siguesiendo imprescindible, y a demostrar que loque está en riesgo es la forma tradicional dever su seguridad, más que el sentido históricode la nación misma.

Este trabajo se ha propuesto la recuperación yla búsqueda, así como lograr la sintesis de lo

simple y lo complejo en el marco de la conduc­ción de los destinos de una nación. El binomioseguridad-desarrollo debe complementarse conotro que lo refuerza:ciudadanía-competitividad.Ciudadanía como punto de partida valorativo,síntesis del conjunto de los principios regula­dores del pacto social y unidad de medida yreferencia para la afirmación de los avances delfortalecimientonacional.

Competitividad como expresión de la búsque­da del desarrollo, a partir de las lecciones delpasado reciente, pero sin perder de vista laaspiración de fortalecer dinamismo producti­vo precisamente como tarea nacional de de­sarrollo, teniendo al bienestar y la justiciacomo patrimonio común que se refuerza a tra­vés de la concurrencia productiva.

La seguridad nacional tiene asi un contenidoconcreto, consistente en la promoción de laciudadania y la competitividad, menos comovalores formales que como elementos concre­tos de cambio de las sociedades. Ambos sonfactores en los que convergen los principiosde organización tanto del Estado como lasredes sociales y económicas. Ambos deben,por tanto, ser espacio de encuentro y enten­dimiento.

Ciertamente, existen elementos que facilitanuna visión desfavorable al robustecimientode la nación. Es fácil descubrir que tales ele­mentos condicionan también visiones del de­sarrollo muy pobres. Si la seguridad es apti­tud para la movilización de las propias ener­gias en el logro de un proyecto propio, en unmarco de soberanía e independencia, es muyimportante robustecer los factores que permití­rán alcanzarla. No podemos olvidar que las si­tuaciones de crisis son más manejables de loque suele pensarse, y que si bien presentandesafiosa la identidad, también loes que pueden

130 SEVERINO CARTAGENA HERNÁNDEZ

dar cauce a la expresión de nuevas formas deorganización de la colectividad.

Deliberadamente se ha hecho omisión del as­pecto coactivo de la seguridad. Por tanto, elénfasis ha sido en los aspectos de base, másque en las estructuras de la seguridad, éstasdeben predominar en la misión del Estado, suJeforma y transformación, y constituir el prin­e ipio organizador y el marco de referencia delas políticas nacionales.

En lo que hace, por último, a las amenazas y\"s riesgos, estos seguramente no dejarán derresentarse, pero la necesidad de que se en­euentren con una sociedad robusta y capazd" hacerles frente obliga a fortalecer los dosprincipios organizadores arriba seílalados.r inalmente, estamos ante riesgos y amenazasC'l los que la anarquia de los Estados servfuerza con la de los mercados y la de la ac­e-ón coleqtiva, cada uno de los cuales resültaproblemática ante los instrumentos de poli ti­Cl convencionales. La preparación para los<':safios complejos constituye una de las pro­n'esas que el enfoque sugerido ofrece.

~otas:

I Poder Ejecutivo Federal: Plan Nacional def)".rrollo 1989-1995. México. 1989, p. 42.

1 Reyes Heroles, Jesús: México. Historia y Política,Tcenos. Madrid, 1978. Capitulo 1.

J Quizá con la excepción de Francia, que rechazadoctrinariamente el empleo del término, porconsiderarlo asociado a la lucha ideológica contra elmarxismo y, por tanto, enclavado en el contexto dela guerra fria. Para Francia los aspectos relacionadoscon su seguridad, caben en su concepto de defensanacional.

( Muy seilaladamente, en el continente, el caso deBrasil, donde la combinación entre autoritarismo y

estrategia de desarrollo tiene en la seguridad nacionaluna vinculación clave. Ver Ugo Pipitone: La Salidadel Atraso. fCE. México, 1995, cap. XIII.

~. Al respecto. baste señalar la forma como los EstadosUnidos y Rusia hacen en la materia frente al desafioque internamente representa el desajuste de su pactosocial.

6, Wolfers, Arnold: «La seguridad nacional comosímbolo ambiguo», en Relaciones Internacionales. ElPensamiento de los Clásicos. Limusa Noriega editores.México, 1994, p. 171.

7. Guéhenno, Jean-Mar¡e: El Fin de la Democracia. LaCrisis Política y las Nuevas Reglas del Juego. Paidos,Barcelona, 1995. Especialmente el capítulo tercero.

" 1bid, pág. 35.

9 Ferrajoli Luigi: «El Estado Constitucional deDerecho Hoy», en Ibáñez Perfecto, Andrés (ed.).Corrupción y Estado de Derecho. El Papel de laJurisdicción, Editorial Trotta, Madrid, 1996, p. 18.

10. Taruffo, Michele: «La justicia civil: ¿Opciónresidual o alternativa posible?, en lbáñez Perfecto,Andrés (ed.): Corrupción y Estado de Derecho, op.cit. p. 135.

11 Lo anterior es fácilmente verificable en México,donde cierta tendencia de la sociedad a pedir que elEstado sea mínimamente capaz de proporcionarseguridad, más que desarrollo o el respeto a los derechos

fundamentales parece predominar como visión -ymito- colectivo.

12 Wolfers, op. cit.

". En México, por ejemplo, en un período que abarcaveinte aftas, se promovieron discursos que eranrepresentaciones de aspectos que se considerabanprioritarios en la definición del perfil de un gobiernoy en la definición de una opción o conjunto deopciones de política. Así, los términos reformaadministrativa, descentralización. renovación moral,reconversión industrial, reforma del Estado o

liberalismo social aluden a proyectos muy poderosos.

cada uno de gran vigencia en su momento, aunqueintrascendentes más allá del momento y el contexto~en que se produjeron.

ttEVISTADEADMIN1STRACION PUBLICA 131

14 Ello puede comprobarse al revisar el Plen Nacionalde Desarrollo 1995·2000 en vigor: promoción de lapaz -desanne y desnuclear ización, actividadeshumanitarias, no intervención, solución pacífica delas controversias- y el derecho internacional, así comode las actividades y programas de las fuerzas armadasmexicanas

l~ Aunque de hecho si existe un criterio aplicable comomínima referencia: "Las políticas de r eguridadnacional pueden ser enccrniables por su moderacióny por la consideración que ello implica hacia valoresajenos a la seguridad; por el conlrario pueden sercondenables al no brindar una protección adecuada alos valores nacionales".

"Esto pudo observarse a propósito del bombazo deüklahoma, cuando se pudo establecer que las accionespropuestas a resultas de la tragedia se proponíanprecisamente condicionar las libertades

11 "La libertad sola mata la igualdad y la fraternidad,la igualdad impuesta mata la libertad sin realizar lafraternidad, la fraternidad, necesidad universal paraque exista un vínculo comunitario vivido entreciudadanos, debe regular la libertad y reducir ladesigualdad, pero no puede promulgarse por decretoo por ley" Monn, Edgar y Anne Bngitte Kem Tierra­Patria. pp. 137-138

11 Guéhenno, op. cit

19 Williams, Phil: "The nature of Drug-TraffickirtgNetworks", en Current History, vol. 97, No. 18, April1998, pp. 155-156.

lO Mientras que Wolfers nos recuerda quela independencianacional importa "no por mérito propio sino por lagarantía que puede ofrecer a la preservación de valorestales como la libertad, la justicia y la paz". Op. cit.,Guéhennonos recuerda que "no puede haber expresión de unasoberanía sin formación de un cuerpo político [que]

permite a los ciudadanos expresar en la obediencia de lasleyes su "patrtmouio institucional" lbid

11 Guéhenno. cp cit. P 52

n Rénaut, Alain "Lógicas de la nación", en 'reo-tes delNacionalismo, Pardos. Barcelona. 1993, pp 40-43

21 Habermas, Jurgen: El discurso Filosófico de laModernidad, Taurus. Barcelona

1. Rénaut. op cit P 43

l' vilas. Carlos' Seis Perspectivas Falsas sobre 1;'Globalizacrón (Argumentos desde América Latina panla Discusión de una Ideología), Mimeo, CtlCHUNAM. 1997, P 18

16 "La propia vulnerabilidad de la situación de VId:'

lleva a privilegiar el valor seguridad y a esperar de L'intervención de un agente externo la solución a lospropios problemas" Ibid

l' Peter Gourevitch Políticas Estratégicas en Tiempo'Difíciles. FCE, México, 1993, P 141

11 BU7.an, Barry, Ole Waever y Jaap de Wilde, SeCUTlI"A New Framework for Analysis Lynne Rie ne:Publishers. Londres, 1998, pp. 124-125

19 Pipitone. LIgo, La Salida del Atraso, op. cit cap. V<

lO González. Pedro Javier "La Política industrial C';

la era de la globahzación". en Comercio ExteriorVol. 48, No 7, julio de 1998, p. 528

" lbid, pp 530-531

11 lbid., P 530 Existen así tradiciones. arraigo!' yfactores culturales que. en general. ayudan a explicar,mas allá de la realidad de la empresa, de qué manera seestimula o no el logro de objetivos de competitividad

Los Confines de Europa o la Frontera de loConocido'

Leonardo Curzio'

Que el final la Guerra Fría ha dejado unvacio analítico en los estudios estratégi­

cos me parece evidente. Una década despuésde la caída del muro de Berlín carecemos declaves de lectura para entender los conflictosque se suceden ante nuestros ojos en un mun­do carente de centros neurálgicos. En el es­cenario bipolar la clave este-oeste tenia sufi­ciente capacidad heurística y organizativapara explicamos lo que sucedía en Laos oAngola, en Vietnam o en El Salvador. Otraclave con menor poder explicativo tal vez, perobastante funcional en su momento era la norte­sur. La división entre ricos y pobres hoy pare­ce desgastada a la luz de los nuevos procesosde regionalízación, cuyo ejemplo más vistosoes México. En pocos años este país ha pasa­do de practicar un tercermundismo militante aestar hoy condicionado por la geopolítica delNAFTA.

En ausencia de una clave genérica que nospermita entender lo que en el mundo sucede,constatamos que los conflictos que prolife­ran a lo largo y ancho del planeta se convier­ten en ruido, acaso en índiferencia, para unaopinión pública desprovista de elementoscontextuales y explícativos que hagan inteli­gible esa complejidad. La imposibilidad deinsertar en un campo conceptual, teórico e

ideológico lo que sucede en el mundo, reducenuestra capacidad de leer, entender y sobretodo interiorizar aquello que sucede en otraspartes del globo. Varios casos, de monstruo­sas proporciones, se pueden ofrecer comoejemplo. El sangriento conflicto de ÁfricaCentral 3 no consiguió incidir ni en nuestraagenda informativa, ni en nuestra agenda ana­lítica, mucho menos dinamizó nuestros deba­tes sobre la seguridad global o el impacto queen el mediano y largo plazos podría tener en lavisión mexicana del mundo la muerte de tan­tos seres humanos. Cuando se analice conuna perspectiva histórica este fin de siglo esprobable que el concepto tan trillado de la al­dea global se vea matízado, pues laglobalización de las comunicaciones contras­ta, por lo menos en México, con unaaldeanización de nuestros debates y nuestraagenda de seguridad. Al no comprender loque pasa en el exterior optamos por ignorarlo.Procedimiento digno del más arquetípico delos aldeanos.

Si el conflicto africano fue reducido a una car­nicería entre hutus y tutsis, sin comprendermínimamente las razones, otros conflictos enotras partes del planeta menos lejanas políti­ca y culturalmente han corrido la misma suer­te: se convierten en una incomprensible vorá-

134 LEONAROO CURZlO

gine de información. La desarticulación de laantigua URSS fue decodificada como unaexplosión de nacionalismos y politicamenteno se tiene certeza en círculos diplomáticos sise deben o no aplaudir reformas políticas yeconómicas impulsadas por Yeltsin pues sugrupo de apoyo está dominado por una pode­rosa oligarquía con proclividad mafiosa.

La misma interpretación se dio para el largoconflicto de los Balcanes, y a la cuenta delatroz nacionalismo serbio giramos todos loscheques interpretativos de lo que sucedía enaquella parte del mundo. No sabemos biendesde cuando la alianza ruso- serbia reactivóuna visión estratégica de Rusia, no necesaria­mente convergente con Occidente.

A falta de un nuevo eje interpretativo capazde articular los conflictos del mundo en expli-

. caciones macro, como sucedía durante laguerra fría, tenemos que profundizar en lasraices de cada conflicto, empapamos de susparticularidades y documentamos sobre susantecedentes históricos a fin de conseguirprever su duración y su evolución. En pocosmeses el lector mexicano dispondrá de un tex­to que ofrece claves para entender el naciona­lismoy la geopolítica en el Mediterráneo Orien­tal, concretamente en dos países que pormuchas razones han marcado la historia du­rante varios siglos. Estos son Turquía y Gre­cia. El libro es de Alfans Cucó, catedrático dehistoria contemporánea de la Universidad deValencia.

Turquía es, por muchas razones, un país quemerece una atención especial. Es históricamen­te un país que igual asume la forma de diquede contención que de bisagra para la

articulación. Turquía ha sido, a los ojos deoccidente, laamenazamás inmediata desdeelpunto

de vista militarydemográfico, eldiqueque sirvedealiadoparacontenerel fundamentalisrno islámicoo el avancecomunista,

El interés del caso turco se explica por razo­nes intrínsecas, pero también por razones depolítica comparada 4 • Turquía y México ofre­cen una serie de semejanzas nada desprecia­bles. La evolución de los sistemas políticosde ambas naciones sugiere paralelismos muyricos. Y la situación de "países partidos" (tomcountries) entre el tercero y el primer mundo,entre la democracia y el autoritarismo, entre latradición y la modernidad, los hace parecermuy similares. Conviene, pues, conocer o re­conocer, según sea el caso, a esa apasionantepenínsula de Anatolia y su papel en el mundocontemporáneo.

Cucó consigue en el capítulo consagrado aTurquía -que me parece el mejor de la obra­demostrar cómo se debe combinar el análisishistórico con el análisis político y ofrecer, almismo tiempo, perspectivas de lo que puedeacontecer.

En el plano metodológico debe destacarse quepocas veces se encuentra un análisisgeopolítico y estratégico tan bien ensambla­do con los elementos históricos. En el trabajode Cucó la historia no es el consabido apéndi­ce, que en forma de antecedentes se incorpo­ra más por formalismo que por necesidad oprofundidad del análisis en los estudios es­pecializados. Aquí la historia habla. explica,otorga significado y relevancia a las piezasque por sí solas no dan cuenta de lo que acon­tece en esa región del mundo.

La habilidad del historiador es ofrecer clavessencillas que al analista político se le esca­

pan. Por ejemplo, apunta Cucó, gran parte delos problemas que hoy vive el antiguo Impe-

REVISTA[)E ADMINISTRACIÓN p¡'mUCA 135

rio Otomano provienen del hecho "que la leyislámica no admite las identidades naciona­les, sino únicamente las religiosas ... así elImperio Otomano se va a compartimentar endiferentes comunidades, la musulmana enprimer lugar, lajudia, la armenia y la ortodoxa"Gran parte de los con flictos en BosniaHerzegovina se toman comprensibles al en­tender que la columna vertebral de las identi­dades comunitarias es de estirpe etnoreligioso.El peso de esta identidad religiosa, reforzadaen el caso turco por el carácter extremo delunitarismo kemalita, explica por qué a la dis­tancia el problema kurdo parece irresoluble.

Turquía se encuentra hoy en una encrucijadamúltiple. Sus relaciones internacionales sonun auténtico caleidoscopio. Por un lado es unpaís volcado hacia oceidente. Su pertenenciaa la OTAN ya la UEO (en calidad de asociado)refrendan su vocación occidentalista. Sinembargo, dos objeciones mayores impiden sutotal adhesión al sistema institucional euro­peo occidental y son:

a) el problema de los migrantes (especialmen­te a Alemania) y la falta de consideracióncomo potenciales socios paritarios por eseracismo de fondo que aún impera en Europay esa rivalidad histórica del mundo europeoy cristiano con el Gran Turco.

b) El segundo tiene que ver con las tensasrelaciones que Turquía mantiene con Ate­nas. El nacionalismo gríego permanece a fiarde piel y la presencia turca en Chipre es in­soslayable, Hay pues una polarización entrelos dos paises que impide a Turquía inser­tarse de manera fluida a las instítucioneseuropeas.

Pero este no es más que el primero de los pro­blemas turcos. El segundo tiene que ver con

los kurdos y especialmente con la actividadhostil del PKK (Partido de los TrabajadoresKurdos). Este grupo es apoyado por otraspotencias (concretamente Siria) quien mantie­ne una disputa abierta con Turquia por laexplotación de las aguas de dos ríos y un des­acuerdo territorial. El problema kurdo ha afec­tado también las relaciones con lrak, De he­cho, el ejército turco entró a mediados de lapresente década a territorio iraquí para atacarlo que consideraba un santuario del terroris­mo kurdo desde donde se lanzahan ataquesen contra de intereses turcos. El problemakurdo ha tendido a global izarse en la medidaen que los miembros del PKK hoy figuran laslistas negras de casi todos los paises del mun­do.

En la región transcaucásica los problemas noson menores para el gobierno de Ankara. Elcaso dcl Alto Karahahk llevó a altos nivelesde tensión la relación de Turquía con Armenia,pues aquella región, poblada mayoritariamentepor armenios. quedó, por una decisiónsoviética, bajo la jurisdicción de Azerbaijan.Los azeries, de estirpe turca, incrementaronsu presencia demográfica a lo largo de los añosy los conflictos con Armenia alcanzaron pro­porciones alarmantes. Turquía no podía aban­donar a los azeries y por tanto tuvo queparticipar en el remolino transcaucásico

Esta zona que sirve de colchón a las grandespotencias de la región (Rusia, Irán y Turquia)sufre hoy las mutaciones de la caída de laURSS y el avance (hoy en declive relativo) delfundamentalismo islámico en Irán y planteanuevos problemas para Turquía. Si en elpaisaje estratégico de finales de los 70 Tur­quía era el dique de contención de las dosgrandes amenazas para occidente (el comu­nismo y el fundamentalismo islámico) hoy supapel es igualmente importante pero menos

136 LEONARDO CURZIO

formalizable. Turquía es hoy el dique de con­tención frente al rampante islamismoantíoccidental que va avanzando en los pai­ses árabes que tenian gobiernos laicos (Ar­gelia y Egipto son un ejemplo) y también esun dique frente a la desintegración de la regióntranscaucásica y todo lo que ello conlleva(desde tráfico de drogas hasta tráfico de ma­terial nuclear)

A este complicado panorama hay que agregarque cerca de dos míllones de personas deorigen turco viven en los Balcanes repartidasentre Albania, Bulgaria Rumania y en laexYugoeslavia. Gracias a la habilidad explica­tiva de Cucó estos elementos adquieren unorden que permite al lector descubrir los po­tenciales de guerra (y paz) que hoy por hoytiene Turquía.

El segundo capítulo está dedicado al estudiode Grecia. El nacionalismo griego que a noso­tros lIegá mediado por el aura romántica yheroica de Lord Byron o el archipiélago defuegode Julio Veme, es diseccionado por Cucóen trazos firmes y rigurosos. El nacionalismogriego se alimenta, como todos losnacionalismos, de mitos y un uso abusivo dela historia que moviliza politica y militarmentea la sociedad.

Uno de los conflictos que empezaron a crecerdurante los años 50. El tema, naturalmente,era Chipre. En 1974 las fuerzas armadas turcasinvadían la parte norte de la Isla, rompiendoconello el dificil equilibrio constitucional (muydigno de estudio, por cierto) establecido en­tre las dos comunidades para gobernar la isla.

El conflicto sigue abierto y Alfons Cucó, de­dica un capítulo completo a su análisis. Eva­lúa, además, los posibles escenarios de solu­ción ponderando en cada caso el peso de la

historia, de los resentimientos y de los res­pectivos nacionalismos y cómo afectan estosa las políticas militares y a la carreraarmamentista en la región.

La segunda parte del libro está centrada en elmás reciente de los conflictos que enfrentan aBelgrado y a la OTAN Yes el caso de Kosovo.Con la misma acuciosidad mostrada en loscapitulos anteriores, Cucó reconstruye los ele­mentos históricos que permiten entender losfundamentos del conflicto. La crisis enKosovo comenzó en 1989 cuando Serbia abo­lió su autonomía de forma unilateral.

La situación que hoy prevalece implica a va­rios estados y con la protección de Kosovose juega la autoridad de la Alianza Atlántica,pues durante un dilatado periodo Milosevicno se ha mostrado receptivo al tono conmina­torio utilizado por la OTAN. La importanciainternacional que ha adquirido esa minimaregíón del globo no esconde, sin embargo, latragedia que supone la violación cotidiana delos derechos humanos. Cucó se dio a la tareade recoger directamente algunos testimoniosque nos presenta en su libro sobre esteasunto.

El libro de Cucó es una aportación muy signi­ficativa a la escasa literatura que sobregeopolítica y seguridad circula en los mediosmexicanos. El libro tiene un triple mérito. Esun libro de lectura ágil que no sacrifica rigor niprofundidad. Es también un libro que nospermite entender, más allá de generalizacio­nes, los conflictos étnicos y los "enjeux" es­tratégicos que encierra la relación greco-chi­priota y el conflicto en Kosovo. Finalmente, ycreo que lo más destacable del texto, es unaverdadera lección metodológica de cómo sepuede (se debe) hacer el análisis estratégico

REVISTA DEADMINISTRACIÓN pÚBUrA 137

combinando el análisis histórico con lageopolítica actual y la prospectiva.

Notas:

l. El1ibro reseñado es Cucó, Alfons: Los confines deEuropa. Nacionalismo. geopolítica y derechos hu­manos en el Mediterráneo Oriental. 1997. EditorialAfers/Universitat de Valencia. El texto original se

publicó en catalán y su versión en español se esperaen breve con el sello Editorial Triana.

2 Es investigador del Centro de InvestigacionesInterdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de laUNAM. México.

"véase el número 000/013 de la Revista JanesIníeííígence Rel'iew. De enero- de 1997.

"Huntington. Samuel: The ctosh o/ civilírotton andthe remaking of Worid Order. Ncw York Touchstone.1997. Páginas 144 y siguientes.

RESÚMENES

Inteligencia y Globalizacián Política

Elcock Ward Pitffield D.

En los tiempos presentes, el análisis de inteligencia cobra más importancia en la elaboración depolíticas. Dos grandes categorias de cambios han contribuido a conferir el carácter novedosoa nuestra época: por un lado, se encuentran los desórdenes geopolíticos; por otro, la revolucióninformática. El análísis de intelígencia debe evolucionar con la época. Las tensiones quecaracterizan al mundo actual exigen que esté aún más integrado en el proceso de decisión. Enel contexto de los años noventa, el ciclo de inteligencia debe integrarse lo más posible con elproceso de elaboración de políticas públicas. Es necesario que la información sea políticamenteútil y, al mismo tiempo, políticamente neutra. Para ser válida, debe comunicarse en el momentojusto. Este acercamiento acarreará ventajas mutuas que permitirán al gobierno realizar mejor sutrabajo.

Intelligence, Globalization and Policy

Elcock Ward Pitffield D.

Currently, an intelligence analysis acquires more relevance in the generation ofpolicies. Twomain change categories have contributed to the novel character of our era: on the one hand,the global geopolitical disarrangements, and on the other, the informatics revolution Theintelligence analysis must also evolve with the advancements. The tensions that characterizethe current world necessitate the bigger contribution of intelligence analysis in the policymaking process. In the context ofthe 1990's, the intelligence analysis process needs to be­come more integrated with the public policy making process. This approximation will onlycarry mutual benefits that wc ..ld allow the governrnent to better fulfill its duties.

La Seguridad Nacional en México: Balance y Perspectivas

Leonardo Curzio

En el presente artículo se realiza una somera revisión de los vínculos entre seguridad nacionale inteligencia en México. Primero, se analizan algunas razones por las que el concepto deseguridad nacional genera tantas reservas en la sociedad mexicana. Segundo, se discute laaparente contradicción entre una definición amplia de la seguridad nacional y otra anclada enlos principios tradicionales. Más que contradicción, existe una mezcla de los horizontesestratégico y táctico. Luego de señalar la necesidad de reducir vulnerabilidades y redefiniralgunos objetivos permanentes -en especial aquellos que tiene que ver con la integración deMéxico con instancias supranacionales- finalmente analizamos la actual estrategia de seguridadnacional, especialmente el planteamiento de legislar la actividad de inteligencia.

National Security in Mexico: Balance and Perspectives

Leonardo Curzio

The present paper offers a short review ofthe links between national security and intelligencein Mexico. First, sorne of the reasons why the concept of national security provokes so muchskepticism in the Mexican society are analyzed. Secondly, the apparent contradiction betweena wide definition and the traditional conception ofthe national security concept are analyzed.More than a contradiction, there is a mixture ofthe strategícal and tactical points ofview. Afterpointing out the need ofreducing vulnerabilities and of redefining some permanent objectives- especially those involving the integration of Mexico to supranational organizations -, wefinalize by analyzing the current national security strategy, particularly the proposal of legislat­ing intelligence activities.

Esferas de Seguridad y Linderos del Corazán de las Tinieblas

Ricardo Márquez BIas

Entre sus estructuras ordenadoras y reguladoras, las sociedades han construido diversasinstituciones responsables de preservar esferas de seguridad y protección colectivas. Con­servar su funcionalidad y eficiencia es tarea fundamental del Estado cuyo cumplimiento resul­ta esencial para el interés colectivo preocupado por las condiciones necesarias -aunque nosiempre suficientes- que doten de posibilidad y viabilidad a los proyectos nacionales. La crisisdel Estado de Bienestar implicó una nueva delimitación de los marcos de certidumbre social yseguridad colectiva, trastocando profundamente parte de los referentes que dotaban de cohe­sión a los Estados nacionales, generando tensiones y vulnerabilidades que, de no ser adecua­damente asimiladas, podrían afectar seriamente la dinámica de los correspondientes sistemassociales, poniendo en riesgo su estabilidad e incluso su continuidad

Security Spheres and Limits ofthe l/eart ofDarkness

Ricardo Márquez BIas

Among their ordering and regulatory structures, societies have ereated different institutionsresponsible for preserving the spheres of collective security and protection. To maintain theirfunetionality and effieaey is one ofthe fundamental roles ofthe State, sinee the fulfillment oftheir responsibilities is essential for the collective interest preoccupied by thc maintenanee ofthe necessary eonditions - although not always sufficient - to warrant feasibility and viabilitylo national projects. The crisis ofthe Well-being State implied the setting ofnew limits to theframework ofsocial eertainty and eolleetive security, a situation that profoundly affected thestructures that granted cohesion to the national states, generating unforeseen tensions andvulnerabilities that could seriously affect the dynamies of the social systems, and put theirstability and even their eontinuity at risk.

Paz, Estabilidad y Prosperidad: el Nuevo Orden Mundial enlos Ultimos Diez Años

Athanasios Hristoulas

Con el fin de la Guerra Fría, el llamado Nuevo Orden Internacional emergió como alternativapropicia para la construcción de una sociedad internacional justa, caracterizada por libertadespolíticas y económicas, donde el conflicto y la guerra serian reemplazados por los ideales dellibre comercio y la cooperación. Desafortunadamente, la situación no ha resultado exactamen­te como se planeó. Se identifican cuatro factores fundamentales de ello: a) ignorar la historia;b) los problemas de las nuevas democracias; c) falso sentido de seguridad generado porinstituciones internacionales; d) las realidades múltiples y confusas del sistema internacional.Sin embargo, existen razones para mantenerse cautelosamente optimistas.

.Peace, Stability and Prosperity: the New World Order in thepast ten years

Athanasios Hristoulas

With the end ofthe Cold War, the so-called New World arder arose as an auspicious alternativefor the construction of a fair international sociely characterized by political and economicalfreedom, where conflict and war would be replaced by free trade ideals and cooperation.Unfortunately, this situation has not turned out to be as planned. Four main reasons for thefailureare identified: a) History is ignored; b) New democracies involve new particular problems;e) a false sense of security is generated by international institutions; and d) the internationalsystem involves multiple and variable realities. However, there are reasons to remain cautiouslyoptimistic.

Soberania, Política Exterior y Seguridad Nacional enMéxico: 1821-1990

Raúl Benítez Manaut

En el presente ensayo se realiza un recuento histórico sobre la política exterior de México y laseguridad nacional, desde el mcimiento de la Nación hasta el inicio del período de gobierno deCarlos Salinas de Gortari. Nuestra hipótesis principal es que la dificil construcción del Estado­Nación en México en el siglo XIX, posibilitó que el país fuera objeto de ambiciones territorialesde grandes potencias, como Estados Unidos y Francia. Se analiza cómo, a partir de los gobier­nos de la revolución, se va construyendo un concepto nuevo de seguridad nacional cuya basees la ideología nacionalista, la defensa de la soberanía, el territorio y los recursos naturales. Elensayo culmina con el debate sobre seguridad nacional durante los años ochenta, que Involucrala geopolítica de México hacia Centroamérica y el Caribe, el pago de la deuda externa, el cambiodel rol del Estado en relación con la economía y las relaciones con Estados Unidos

Foreign Policy and National Security in Mexico: 1821-1990

Raúl Benítez Manaut

The present assay portrays an historical recapitulation of foreign policy and national securityin Mexico, from the birth ofthe Nation up to the beginning ofthe presidential term ofCarlosSalinas de Gortari. Our hypothesís is that the difficult construction of the State-Nation inMéxico during the nineteenth century facilitated the fact that the country was considered anobject ofterritorial ambitions by the great powers, for example the United States and France. 11is after the establishment ofrevolutionary governments that a new concept ofnational securityforros, whose basis are. nationalist ideology and the active defense of OUI sovereignty,territory and natural resources. The assay coneludes with the debate regardíng national securityin tbe 1980's, which ineludes Mexican geopolicy towards Central America and tbe Canbbean,the payment offoreign debt, the changing role of the state in the economy, and tbe relationshipwith tbe United States.

Estados Unidos de América: de la Seguridad a laIncertidumbre

Guillermo JR. Garduño Valero

Este articulo plantea un análisis histórico para el estudio de las fuerzas armadas norteamerica­nas desde su período de formación como Nación, su expansión, la conquista de la hegemoníamundial de la Segunda Guerra y los conflictos durante la Guerra Fría, para derivar en susgrandes retos actuales: intervención en los nuevos escenarios bajo la presencia de ejércitosmultinacionales, sus problemas como potencia económica, la lucha contra el narcotráfico y losefectos probables que podrian tener para la seguridad nacional de México.

United States 01America: From security to uncertainty

Guillermo JR. Garduño Valero

This paper proposes an historical analysis for the study ofthe American anned forces startingin the fonnative period of the nation, and spanning its expansion, the conquest of globalhegemony after World War11 and the conflicts arisen during the Cold War,and finalize analyzingthe main current challenges: intervention in the new global scenarios under the presence ofmultinational armies, its problems as an economic power, the drug enforcement efforts andtheir probable effects on Mexican national security.·

El Narcotráfico y la Seguridad Nacional de México:Cambios, Críticas y Propuestas

José Luis Piñeyro

Este artículo centra su atención en el análisis de los cambios registrados en las relaciones entreseguridad nacional y narcotráfico en la última década. A partir de un balance de los cambios enlas políticas de combate conjunto a las drogas ilegales entre México y Estados Unidos, se haceuna sucinta evaluación de los resultados de la estrategia binacional, recurriendo tanto aindicadores oficiales como a otros no convencionales. La guerra contra el narcotráfico no seestá ganando. Con el actual diseño es prácticamente imposible de ganar, aunque existan batallasexitosas. Si bien no se vislumbran en el horizonte cambios importantes en la estrategia antidrogasmexicana, se plantea como estrategia la legalización o regulación de ciertas drogas, acompañadade amplias y permanentes campañas de prevención del consumo, así como de programas derehabilitación.

Drug dealing and National Security in Me.xico: Changes,crltlcisms and proposals

José Luis Piñeyro

This paper focuses on the analysis of the registered changes in the relationship between thenational security agencies and the drug dealers during the last decade. Starting from the pointwhere a balance ofthe policy changes needed for a joint and cooperative fight against illegaldrugs was reached by Mexico and the United States, a brief evaluation of the results of thisbinational strategy ensues, based on the analysis of both traditional and non-traditionalindicators. The war against drug dealing is not being won. Moreover, with the current design,it is almost impossible lo win, even ifthere are sorne partial victories. Even ifno major changesin the Mexícan drug enforcement stratcgies are envisaged, an altcmative strategy that isproposed would be the legalization or regulation of certain drugs, together with far-reachingand permanent campaigns aimed at decreasing the consnmptíon, as well as rehabílítalionprogrammes.

El Binomio Seguridad-Desarrollo Hoy. Hacia un ConceptoContemporáneo de Seguridad Nacional.

Severino Cartagena Hernández

El artículo reflexiona sobre los conceptos de interés y seguridad nacional y propone unaposibilidad para la recuperación de este último, que consiste en poner el énfasis no tanto en laseguridad, cuya naturaleza de medio para el logro de finalidades trascendentes es comúnmen­te confundida con los fines a los que debe servir, sino precisamente en el concepto de nación.Con ello se busca reafirmar la dimensión histórica de esta última, pero sobre lodo, confirmar suvigencia. Para lograrlo se le contrasta con dos cuestiones, la primera de ellas está referida a laspolíticas de seguridad y la gran indeterminación que suelen rodearlas. La segunda es másactual, ya que enfrenta el problema de la globalización a través de una de sus dimensiones, larelativa a la competitividad del aparato productivo. Concretamente, se intenta demostrar queesta última depende, quizá como ningún otro valor de los tiempos que corren, de los principiosunitarios que proporcionan a la nación su fisonomía característica. De este modo, en resumense busca confirmar la validez de la dimensión nacional al hablar de seguridad nacional al tiempoque se apunta hacia el género de necesidades teóricas que es indispensable atender paraalcanzar una mejor comprensión del tema.

The security-development binome today: Towards acontemporary concept 01 national security

Severino Cartagena Hernández

This paper deals with the concepts of national interest and national security, and proposesalternatives for the recuperation of the latter, This proposal is based on a shift of emphasis,currently aimed mainly at security, where the means to aUaintranscendent results are sometimesconsidered to be an end by themselves, towards the concept of nation. To achieve this goal,two aspects have lo be taken into consideration. The first one is the analysis of securitypolicies and the relatively undetermined state usually surrounding them. The second aspect ismore current, since it faces the problem ofglobalization through one ofits dimensions; the onerelated to the competitivity of the productive apparatus. In concrete terms, productivity isexplained as a value which, particularly in our times, is dependent from the unifying principIesthat give a nation its characteristic physionomy. To surnmarize, we seek to justify the validityof nationa! dimension related to national security by giving it support, while we point out tothe kind of theoretical considerations that have to be attended to to attain a globalcomprehension of this theme,

Los confines de Europa o la Frontera de lo Conocido

Leonardo Curzio

Una década después de la caída del muro de Berlín, además de ser patente la continuidad deuna especie de vacío analítico en materia de estudios estratégicos, también carecemos declaves de lectura para entender intensos conflictos que se plantan ante nuestra vista. el recientelibro de Alfons Cucó (los Confines de Europa. Nacionalismo, Geopolitica y Derechos Humanosen el Mediterráneo Oriental) que en breve estará a disposición del lector mexicano, ofreceimportantes claves para entender el nacionalismo y la geopolítica en el Mediterráneo Oriental,en particular los correspondientes a Turquía y Grecia. Este texto representa una significativaaportación a la muy escasa líteratura que sobre geopolítica y seguridad circula en los mediosmexicanos.

The Limits 01 Europe or Frontier 01 the Know

Leonardo Curzio

A decade the fall of the Wall in Berlin, apart from the patent continuity of a kind of analyticalvacuum regarding strategical studies, we also lack reading frames to understand some oftheintense conflicts right before our ayes. 111e recent book by Alfons Cucó (The limits ofEurope.Nationalism, Geopolitics and Human Rights in the Eastem Mediterranean) which will in shonbe avaible to mexican readers, offers important too1s(keys) to undestand both nationalism andgeopolitics in the Eastem Mediterranean, particulary referring to Turkey and Greece. This is avery significant contribution to the very scarce literature in the subject of geopolitics andsecurity available in México.

Revista de Administración Pública N°, 98.Seguridad Nacional.

Se terminó de imprimir en agosto de 1998.por Geminis Editores e Impresores, Emma N° 75,

Col. Nativitas, México D.F.La edición en tiro consta de 1000 ejemplares y estuvo

al cuidado de la Subcoordinación de Difusión.Distribución a cargo del INAP.